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  "id": "nexus-sen-1-0034-1203786",
  "citation": "Res. 05602-2023 Tribunal Contencioso Administrativo",
  "section": "nexus_decisions",
  "doc_type": "court_decision",
  "title_es": "Caducidad de la acción para impugnar la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos del SENARA",
  "title_en": "Expiration of the action to challenge SENARA's Aquifer Protection Matrix",
  "summary_es": "El Tribunal Contencioso Administrativo declaró la caducidad de la acción presentada por Corporación de Supermercados Unidos S.R.L. (CSU) para impugnar directamente la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\" del SENARA. La Matriz fue publicada el 12 de octubre de 2017, pero la demanda se interpuso el 12 de diciembre de 2018, superando el plazo de un año establecido en el artículo 39 inciso 1 aparte b) del Código Procesal Contencioso Administrativo, que rige para la impugnación directa de disposiciones generales. El Tribunal determinó que la caducidad no admite interrupción ni suspensión, por lo que las gestiones en sede administrativa no afectaron el cómputo del plazo. Al declararse inadmisible la pretensión principal, las pretensiones accesorias de nulidad de los acuerdos que suspendieron la Matriz y rechazaron la revocatoria corrieron la misma suerte. No se emitió condena en costas al estimar que la actora tuvo motivos suficientes para litigar, dados los defectos de técnica jurídica en la actuación administrativa.",
  "summary_en": "The Administrative Contentious Tribunal dismissed the lawsuit brought by Corporación de Supermercados Unidos S.R.L. (CSU) to directly challenge SENARA's \"Generic Aquifer Protection Matrix: urban, condominium, tourism, and commercial activities,\" due to expiration of the action. The Matrix was published on October 12, 2017, but the complaint was filed on December 12, 2018, exceeding the one-year statute of limitations under Article 39(1)(b) of the Administrative Contentious Procedure Code for direct challenges to general provisions. The Tribunal held that expiration is not subject to interruption or suspension, so administrative remedies had no effect on the deadline. As the main claim was time-barred, the ancillary claims (annulment of the suspension and rejection of the revocation appeal) were likewise declared inadmissible. No costs were imposed because the Tribunal found that the administrative confusion justified the plaintiff's litigation.",
  "court_or_agency": "Tribunal Contencioso Administrativo",
  "date": "20/11/2023",
  "year": "2023",
  "topic_ids": [
    "procedural-environmental"
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  "es_concept_hints": [
    "caducidad de la acción",
    "disposiciones de carácter general",
    "impugnación directa",
    "actos accesorios",
    "Código Procesal Contencioso Administrativo",
    "SENARA",
    "conflicto de competencias"
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      "law": "Código Procesal Contencioso Administrativo"
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  "keywords_es": [
    "caducidad de la acción",
    "impugnación directa",
    "disposiciones de carácter general",
    "Matriz Genérica de Protección de Acuíferos",
    "SENARA",
    "plazo de un año",
    "Código Procesal Contencioso Administrativo",
    "nulidad absoluta",
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  "keywords_en": [
    "expiration of action",
    "direct challenge",
    "general provisions",
    "Aquifer Protection Matrix",
    "SENARA",
    "one-year period",
    "Administrative Contentious Procedure Code",
    "absolute nullity",
    "ancillary acts",
    "inadmissibility"
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  "excerpt_es": "La indicada Matriz Genérica constituye una manifestación expresa de la voluntad administrativa que fue formalmente comunicada mediante publicación en La Gaceta, según consta en el expediente administrativo. Por otro lado, en la demanda no hay alegaciones relacionadas con actos de efectos continuados, ya que no se impugnó de manera expresa ninguna aplicación individual de las aludidas disposiciones generales. En este asunto, el régimen jurídico aplicable para cuestionar tales conductas en sede judicial es de un año, al amparo del ordinal 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo en relación con el canon 175 de la LGAP, ya que lo solicitado por la parte actora es la invalidez de la Matriz Genérica de forma directa. En efecto, del elenco de los hechos probados se tiene que dicha Matriz Genérica data del 12 octubre de 2017, fecha de su publicación en La Gaceta. Sin embargo, la demanda fue presentada en estrados judiciales hasta el 12 de diciembre de 2018, superado el plazo de un año del artículo 39 inciso 1 aparte b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Al respecto, resultan irrelevantes los argumentos planteados por la parte actora referidos a las gestiones y recursos planteados en sede administrativa, toda vez que el instituto de la caducidad a diferencia de la prescripción, no admite la interrupción ni la suspensión del plazo fatal.",
  "excerpt_en": "The Aquifer Protection Matrix is an express manifestation of the administrative will that was formally communicated by publication in the official gazette, as recorded in the administrative file. Moreover, the complaint contains no allegations concerning acts with continuing effects, as it did not expressly challenge any individual application of those general provisions. In this matter, the legal framework for contesting such administrative conduct in court is a one-year period, under Article 39 of the Administrative Contentious Procedure Code in relation to Article 175 of the General Public Administration Act, since the plaintiff requests the direct invalidation of the Aquifer Protection Matrix. Indeed, it follows from the proven facts that said Aquifer Protection Matrix dates to October 12, 2017, the date of its publication in the official gazette. However, the complaint was filed in court only on December 12, 2018, exceeding the one-year period of Article 39(1)(b) of the Administrative Contentious Procedure Code. In this regard, the arguments raised by the plaintiff concerning the filings and remedies brought before the administrative authorities are irrelevant, because expiration, unlike prescription, does not allow for the interruption or suspension of the statutory deadline.",
  "outcome": {
    "label_en": "Inadmissible",
    "label_es": "Inadmisible",
    "summary_en": "The lawsuit is dismissed as the action has expired, having been filed beyond the one-year statute of limitations for directly challenging general provisions; consequently, the complaint is declared inadmissible in its entirety.",
    "summary_es": "Se declara la caducidad de la acción por haberse presentado la demanda fuera del plazo de un año para impugnar directamente disposiciones de carácter general, y en consecuencia se declara inadmisible la demanda en todos sus extremos."
  },
  "pull_quotes": [
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      "context": "Considerando VII",
      "quote_en": "In this regard, the arguments raised by the plaintiff concerning the filings and remedies brought before the administrative authorities are irrelevant, because expiration, unlike prescription, does not allow for the interruption or suspension of the statutory deadline.",
      "quote_es": "Al respecto, resultan irrelevantes los argumentos planteados por la parte actora referidos a las gestiones y recursos planteados en sede administrativa, toda vez que el instituto de la caducidad a diferencia de la prescripción, no admite la interrupción ni la suspensión del plazo fatal."
    },
    {
      "context": "Considerando VIII",
      "quote_en": "In this Tribunal's view, the challenged Agreements 5677 and 5731 are ancillary, because their existence and validity depend on the Aquifer Protection Matrix, to the extent that those agreements would not have come into legal existence by themselves had the Aquifer Protection Matrix not existed, which demonstrates their close connection.",
      "quote_es": "En criterio de este Tribunal, los acuerdos impugnados Nº5677 y Nº5731 son accesorios, por cuanto su existencia y validez depende de la Matriz Genérica, al punto, que dichos acuerdos no hubieran surgido a la vida jurídica por sí mismos si la Matriz Genérica no existiera, lo que evidencia su estrecha conexidad."
    },
    {
      "context": "Considerando X",
      "quote_en": "No special award of costs is made, considering that the plaintiff company believed it had sufficient grounds to litigate due to the confusion the Administration may have caused by lacking legal rigor in its proceedings and using improper drafting techniques in the administrative acts challenged here, albeit untimely.",
      "quote_es": "Se dicta sin especial condenatoria en costas, al estimar que la empresa actora creyó tener motivos suficientes para litigar producto de la confusión que pudo haberle provocado la Administración ante la falta de rigurosidad jurídica en los trámites y el uso de una inadecuada técnica en la redacción de los actos administrativos que aquí se impugnaron tardíamente."
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  "source_url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0034-1203786",
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  "body_es_text": "Grande\nNormal\nPequeña\nTribunal Contencioso Administrativo\n\nResolución Nº 05602 - 2023\n\nFecha de la Resolución: 20 de Noviembre del 2023 a las 16:06\n\nExpediente: 18-011252-1027-CA\n\nRedactado por: Judith Reyes Castillo\n\nClase de asunto: Proceso de conocimiento\n\nAnalizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL\n\n\n\n\n\nTexto de la resolución\n\n \n\n\n\nEXPEDIENTE:\n\n\t\n\n18-0011252-01027-CA\n\n\n\n\nPROCESO:\n\n\t\n\nConocimiento\n\n\n\n\nACTOR:\n\n\t\n\nCorporación de Supermercados Unidos S.R.L.\n\n\n\n\nDEMANDADO:\n\n\t\n\nServicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (Senara)\n\n \n\n  N° 2023005602\n\nTRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN CUARTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las dieciseis horas con seis minutos del veinte de Noviembre del dos mil ventitres.-\n\n \n\n Proceso de conocimiento establecido por CORPORACIÓN DE SUPERMERCADOS UNIDOS S.R.L. (en adelante CSU), cédula jurídica número tres- ciento dos- cero siete mil doscientos veintitrés, representada por su apoderado general judicial el licenciado Fabián Volio Echeverría, carné profesional tres mil cuatrocientos veinticinco, contra SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO (en adelante SENARA), representada por sus apoderado especial judicial el licenciado Giovanni López Jiménez, carné profesional cinco mil cuarenta y tres. \n\nRESULTANDO\n\n1.- En fecha 12 de diciembre de 2018, CSU formuló demanda y solicitó las siguientes pretensiones que fueron ajustadas y definidas en la Audiencia Preliminar como sigue: \"1. Se declare con lugar la presente demanda en todos sus extremos. 2.              Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de Junta Directiva del SENARA No. 5497, del 30 de agosto de 2017, denominado \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferas: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\", publicado en el alcance de la Gaceta No. 254 del 12 de octubre de 2017. 3. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva de Senara, Nº 5677 que decidió únicamente \"suspender los efectos\" por el plazo de seis meses. 4. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva de Senara, Nº 5731 por el cual se rechazó nuestro recurso de revocatoria\". (Pretensión de la demanda en imagen 24 y minuta de la Audiencia Preliminar en imágenes 295 a 297 del expediente principal digitalizado).\n\n2.- El Senara contestó la demanda contestó negativamente la demanda y opuso la defensa de caducidad de la acción y las excepciones de falta de legitimación activa y falta de derecho. (Imágenes 154 a 208 del expediente judicial).\n\n3.- La Audiencia Preliminar se realizó a las 13:30 horas del 20 de mayo del 2019 en presencia de todas las partes, se definieron las pretensiones de la demanda,  se reservó la defensa previa de caducidad para la etapa de fondo, se determinaron los hechos controvertidos. Al no haber otra prueba que evacuar distinta de la documental, se declaró el proceso de puro derecho de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo y fue concedido el plazo a las partes para rendir las conclusiones de forma oral (audiencia grabada y que consta adjunta al expediente en soporte electrónico; minuta en imágenes 295 a 301 del expediente judicial virtual).-\n\n4.- Que este asunto fue asignado a un Juez y Sección distinta de este Tribunal, desde el 27 de junio del 2019 sin que fuese dictada la sentencia (imagen 302 del principal).-\n\n5.- Que con ocasión de las disposiciones impuestas por la Comisión de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda integrada por los señores Magistrados de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, este asunto fue trasladado a esta Sección del Tribunal Procesal Contencioso Administrativo en el mes de agosto del 2023. Además, por imposición de dicha Comisión se ordenó  resolver los asuntos por fecha de ingreso y atendiendo a criterios de prioridad (entre ellos: adultos mayores, indígenas y menores de edad), no así por la fecha en que quedó el asunto listo para el dictado de la sentencia. A la Sección Cuarta le fueron remitidos “masivamente” en el mismo momento de forma simultánea decenas de asuntos que no requieren la celebración de juicio oral y que -en principio- estarían listos para el dictado de la sentencia.-\n\n6.- Que la parte actora ha presentado una importante candidad de solicitudes de pronto despacho dentro de este proceso judicial desde el 17 de enero de 2020 estando el asunto asignado a otra Sección del Tribunal, siendo la última de estas gestiones de fecha 25 de octubre del presente año, misma que queda atendida con el dictado de esta sentencia (imágenes 304, 309, 313, 314, 319, 325, 330, 335 y 336 del principal).\n\n7.- Se dicta esta sentencia previa deliberación de los integrantes de esta Cámara, dentro del plazo que permiten las labores propias de este Tribunal sin que se observen causales capaces de invalidar lo actuado.\n\nRedacta la Jueza Reyes Castillo;\n\nCONSIDERANDO:\n\nI.- Argumentos de la parte actora: En este asunto se conoce la pretensión de la parte para que se anulen los acuerdos de la Junta Directiva del Senara número 5497-2017, 5677-2018, 5731-2018, relativos a la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades, urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\". Para mejor comprensión del asunto, se hace un resumen de los principales argumentos contenidos en la demanda y contestación, que constituyen el límite para el análisis y decisión de este Tribunal. Se describen los hechos que en su entender atañen al problema jurídico planteado. En lo medular se expone lo siguiente: Que el 30 de agosto de 2017 la Junta Directiva del SENARA adoptó el acuerdo Nº5497 denominado \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\", publicada en el alcance a La Gaceta Nº254 del 12 de octubre de 2017. Indica que el Ministerio de Ambiente y Energía y Rector del Sector Ambiente interpuso un conflicto de competencia ante el Presidente de la República respecto a la aludida Matriz Genérica del Senara. Por resolución NºDP-R-005-2018 la Presidencia de la República ordenó medida cautelar. La actora participó en el indicado procedimiento como coadyuvante activo. Que mediante resolución NºDP-R-2018 del 23 de abril de 2018 la Presidencia de la República resolvió conflicto de competencias y en lo esencial determinó que se trata de un acto complejo que requiere coordinación interinstitucional y no un acto unilateral. Agrega que el 31 de mayo de 2018 CSU solicitó la nulidad absoluta del acuerdo de Junta Directiva Nº5497. Por acuerdo Nº5677 del 30 de julio de 2018 la Junta Directiva de Senara decidió suspender por 6 meses la Matriz Genérica publicado en La Gaceta Nº153 del 23 de agosto de 2018. Sostiene que el 17 de setiembre de 2018 CSU planteó revocatoria contra el acuerdo Nº5677. Por último, señala que por oficio NºSENARA-GG-0738-2018 del 03 de octubre de 2018 notificó el acuerdo de Junta Directiva Nº5731 que rechaza el recurso de revocatoria. Consideraciones jurídicas: 1) Inexistencia de la potestad de Senara reglamentaria de la ley. 2) Sobre la naturaleza jurídica del acuerdo de la Junta Directiva Nº5497 Matriz Genérica. 3) Sobre el contenido y pretendida aplicabilidad del acuerdo de Junta Directiva Matriz Genérica. 4) Vicios de nulidad del acuerdo Nº5497 de Senara, en concreto alega: 4.1) El acto administrativo se emitió por un órgano que carece de competencia para dictarlo. 4.2) El contenido del acto administrativo no se ajusta a su naturaleza y jerarquía como acuerdo. 4.3) El contenido del acto administrativo violenta el Principio de legalidad en su vertiente positiva. 4.4) El contenido del acto administrativo trasgrede derechos fundamentales pese a la prohibición legal expresa. En el escrito de réplica la parte actora se opone a la Caducidad, alega que CSU pidió la declaratoria de nulidad el 31 de mayo de 2018 del acuerdo Nº5497 sin solicitud de daños y perjuicios. Que el 30 de julio de 2018 por acuerdo Nº5677 Senara rechaza la nulidad y suspende la Matriz por seis meses, acuerdo publicado en La Gaceta Nº153 del23 de agosto de 2018. Aclara que los seis meses de suspensión vencieron el 23 de agosto de 2019 y el plazo de un año vencía el 23 de agosto 2020. Indica que se computa a partir del acuerdo modificado cuyo plazo vencía el 03 de abril de 2019. La demanda se presentó el 12 de diciembre de 2018 dentro del plazo ya que no han terminado los efectos del acto. Por otro lado, alega que no procede la falta de legitimación, ya que CSU invocó afectación de intereses legítimos junto a derechos subjetivos al comercio y el artículo 10 inciso 2) CPCA permite impugnar directamente sin aplicación individual. Reiteró el vicio de nulidad absoluta por incompetencia del sujeto. Enfatizó que el Presidente de la República declaró ilegal el acuerdo Nº5497, que Senara no lo impugnó en tribunales y lo acotó suspendiendo la Matriz Genérica.\n\nII.- Argumentos de Senara: el Senara argumentó básicamente lo siguiente: 1) Excepcionó la caducidad de la acción con base en los artículos 39 inciso 1 aparte a y 31 inciso 7) del Código Procesal Contencioso Administrativo: sostiene que la Matriz Genérica se publicó en La Gaceta el 12 de octubre, que el resto de actos impugnados son accesorios y que la demanda se presentó habiendo superado el plazo de un año hasta el 12 diciembre de 2018. 2) Excepciona la Falta de Legitimación Activa: de conformidad con el artículo 10 inciso 1 aparte b del CPCA, sobre la base de 3 argumentos: que la actora no es una agrupación que represente derechos corporativos, es una sociedad de responsabilidad limitada que solo representa intereses particulares y tiene un interés comercial y que no demuestra la afectación por aplicación concreta o individual, porque no demostró haber presentado gestión ante el Senara. 3) Excepcionó la Falta de Derecho: rechaza todos los hechos y argumentos de la demanda. En concreto sostiene: 3.1) La Matriz de vulnerabilidad es la expresión del correcto ejercicio de las funciones de protección y vigilancia del recurso hídrico por Senara, cita voto 2012-08892 de la Sala Constitucional. 3.2) La Matriz es necesaria e indispensable como instrumento para una efectiva protección del recurso hídrico, cita los votos Nº2004-1923 y Nº3480-03 y Nº2012-08892, todos de la Sala Constitucional y la sentencia Nº70-2017-IV de este Tribunal Contencioso. 3.3) La Matriz es consecuencia de un proceso participativo, cita el voto Nº2019-688 y las reuniones de trabajo, foros y publicaciones. 3.4) El Acuerdo Nº5497 es acorde con el Ordenamiento Jurídico, alega que: i. Inexistente vicio en cuanto al sujeto y competencia; ii. Validez del acto impugnado: indica que no hay vicio en el contenido del acto cuestionado, el estudio hidrogeológico no es lo mismo que el mapa de vulnerabilidad, lo que permite aplicar el Principio Precautorio lo que permite autorizar si se demuestra la inocuidad de la actividad; iii. La matriz no limita el Derecho de Propiedad de conformidad con el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente y voto Nº2012-08892. 3.5) El conflicto de competencia ante la Presidencia de la República se presentó a destiempo sin conocimiento del expediente administrativo, no anula acto válido y eficaz. Reitera que el acto se había emitido y la competencia se ejerció. Estima que el conflicto de competencia no es el procedimiento para anular actos.\n\nIII. Sobre la Prueba para mejor resolver ofrecida por la parte actora durante la Audiencia Preliminar: Durante la Audiencia Preliminar la representación de la parte actora ofreció con carácter de prueba para mejor resolver los siguientes documentos: SETENA-DT-DEA-202-2018 de fecha 14 de febrero del 2018 y la copia de La Gaceta Nº68 del 05 de abril del 2019, página 77, visibles a imágenes 271 a 274 del expediente judicial principal. La Jueza Tramitadora concedió audiencia al Senara, quien se opuso respecto del documento de Setena por impertinente y estuvo de acuerdo con la admisión de la prórroga publicada en La Gaceta. La Juzgadora de Trámite reservó la admisibilidad para la decisión de fondo. En atención a la ya conocida admisión facultativa de la prueba para mejor resolver, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha sostenido que el rechazo de la misma no produce la indefensión de las partes. Entre otras sentencias, se transcribe en lo que interesa el texto de la número 547-F2002 de las dieciséis horas del doce de julio de dos mil dos, que indica: “(…) IV.- Múltiples precedentes de esta Sala, refiriéndose a la prueba para mejor resolver, han señalado que esta es prueba del juez, y no de las partes. En consecuencia, la decisión de recabarla es facultativa del órgano jurisdiccional, y puede prescindirse de ella sin necesidad de resolución alguna. Ergo, la omisión de pronunciamiento a su respecto, precisamente porque ha sido rebasada la etapa probatoria, en la cual deben las partes demostrar los hechos constitutivos de su derecho, según lo imponen las normas sobre la carga de la prueba y precluida aquella etapa, será facultad exclusiva del juzgador, determinar si deben allegarse a los autos nuevas probanzas necesarias para la correcta decisión del litigio. Pueden consultarse, entre muchas otras las siguientes resoluciones; 59 de las 15:20 horas del 31 de mayo de 1996, 23 de las 14:20 horas del 4 de marzo de 1992, 34 de las 10:45 horas del 28 de mayo de 1993 y 83 de las 14:40 horas del 22 de diciembre de 1993. (…)”.  En abono a lo anterior, la sentencia número 29-1995 de las quince horas treinta minutos del veintidós de febrero de mil novecientos noventa y cinco, también dictada por la Sala Primera, aclara lo siguiente: “(…) Dentro de las facultades instructoras y ordenatorias del juez, está la de ordenar prueba para mejor proveer (artículo 97, inciso 2, y 331 del Código Procesal Civil), cuando las probanzas por practicar tengan una influencia decisiva en el resultado del proceso (…). El aspecto medular de la prueba para mejor proveer es su carácter facultativo o discrecional, no pudiendo ser exigida por las partes; su ordenación depende enteramente, de la iniciativa, prudente y criterio del órgano jurisdiccional, consecuentemente su denegatoria no causa indefensión alguna”. Dicho todo esto, estima esta Cámara que la documentación ofrecida por la representación de la actora resuelve como sigue: A) se inadmite el oficio NºSETENA-DT-DEA-202-2018 del 14 de febrero de 2018, ya que no resulta pertinente, útil y necesario para resolver el fondo de la presente litis, por no estar relacionado con el objeto de este proceso, por ende carece de relevancia. B) Se admite la copia de La Gaceta Nº68 del 05 de abril del 2019, páginas 77 y 78, visibles a imágenes 273 y 274 del principal que contiene el Acuerdo Nº5861 de la Junta Directiva del SENARA que dispuso mantener suspendida la aplicación de la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos por el plazo improrrogable que corre desde el 25 de febrero de 2019 y hasta el 25 de agosto del 2019, por estar vinculada directamente con el fondo de este asunto y la teoría del caso de la parte actora y proponente de la prueba.\n\nIV. Hechos probados. De relevancia para efectos del presente proceso se tienen los siguientes hechos demostrados: 1) Que la Junta Directiva del Senara adoptó el acuerdo N°5497 del 30 de agosto de 2017 denominado: \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\", publicada en La Gaceta Nº254 del 12 octubre de 2017 (imágenes 26 a 40 del expediente judicial principal). 2) Que por resolución NºDP-R-005-2018 de las 16:20 horas del 21 de febrero de 2018 la Presidencia de la República dio trámite al Conflicto de Competencias interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Energía contra el SENARA alegando invasión de competencias por la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos” y dictó medida cautelar de suspensión de la indicada Matriz. (imágenes 42 a 49 del expediente judicial principal). 3) Que por resolución NºDP-R-013-2018 de las 15 horas del 23 de abril de 2018 la Presidencia de la República resolvió el Conflicto de Competencias interpuesto por el Ministerio de Ambiente y Energía contra el SENARA alegando invasión de competencias por la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos” y en lo medular indicó: “Se acogen los argumentos presentados por MINAE, a través del Ministro de Ambiente y Energía en su calidad de rector del sector Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial y se declara que la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos\" fue emitida invadiendo competencias de la SETENA, el INVU, el SFE, las municipalidades y demás entes involucrados en los temas propios de la protección del medio ambiente, el manejo de recurso hídrico, el control de agroquímicos y el ordenamiento territorial. Por ende, una regulación como esta, por sus características de acto administrativo complejo, debió ser el producto del procedimiento de estrecha coordinación interinstitucional y no un acto unilateral” (imágenes 277 a 294 del expediente judicial principal. El subrayado es nuestro). 4) Que el 31 mayo de 2018 la aquí actora solicitó a Senara la nulidad de los acuerdos Nº5497 y Nº5593 (Imágenes 122 a 126 del expediente judicial virtual). 5) Que por Acuerdo Nº5677  adoptado en la Sesión Ordinaria Nº739-18 del 30 de julio de 2018 Senara acordó suspender por seis meses la Matriz Genérica. Fue comunicado a la empresa actora por oficio NºSENARA-JD-185-2018 del 11 de setiembre de 2018 (Imágenes 128 a 132 del expediente judicial principal). 6) Que el 17 de setiembre de 2018 la empresa CSU -aquí actora- presentó recurso de revocatoria contra el acuerdo Nº5677  (Imágenes 128 a 132 del expediente judicial principal). 7) Que por oficio NºSENARA-GG-0738-2018 del 03 de octubre de 2018 se comunicó a la empresa actora el Acuerdo Nº5731 donde se acordó rechazar el recurso de revocatoria de la empresa actora (Imágenes 141 a 142 del expediente judicial principal). 8) Que por Acuerdo Nº5861 publicado en La Gaceta Nº68 del 5 de abril de 2019 el Senara  dispuso: “1. Mantener suspendida la aplicación de la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos por el plazo improrrogable, que corre desde el 25 de febrero de 2019 y hasta el 25 de agosto del 2019, período durante el cual se aplicará la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos elaborada para el Cantón de Poás (...)”. (Imágenes 273 a 274 del expediente judicial principal). 9) Que la demanda se presentó en sede judicial el 12 de diciembre de 2018 (Imagen 2 del expediente judicial principal).\n\nV. Hechos no probados: De relevancia para esta causa, se tiene el siguiente: Único. Que la empresa accionante haya gestionado ante el SENARA solicitudes individuales y concretas para obtener el criterio técnico por el Uso de Suelo según la vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos en aplicación de la Matriz Genérica objeto de este proceso (los autos).\n\nVI.- Caducidad de la acción: En cuanto a la caducidad de la acción resulta oportuno transcribir el análisis contenido en el voto N°66-2016-IV de esta Sección del Tribunal que señaló: \"(...) En cuanto a la caducidad de la acción habrá de decirse que refiere al señalamiento legal de un término de preclusión dentro del cual es posible ejercer oportunamente el derecho de acción y en consecuencia, más allá del mismo su ejercicio no resulta jurídicamente posible. Se trata de un valioso instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones sociales, de modo general entre los particulares y de modo específico entre los individuos vinculados con el Estado entendido en sentido amplio. Entonces, es dable decir que el derecho al acceso a la administración de justicia pese a tener raigambre constitucional a partir de lo dispuesto en el artículo 41 de la Carta Magna no es absoluto, pues se encuentra condicionado por el ordenamiento jurídico infraconstitucional a que la promoción de la demanda lo sea en tiempo, dentro de los plazos que señala el legislador, pues la indeterminación y la incertidumbre, entren en colusión con los fines que persigue el derecho como herramienta para lograr la seguridad jurídica, la estabilidad de las relaciones y la paz social. El término de caducidad de la acción tiene entonces como uno de sus objetivos, la racionalización del ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, constituye una legítima restricción, necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones so pena de que las situaciones que podría desear revertir, adquieran la firmeza necesaria y seguridad jurídica entre quienes se encuentren vinculados con ella. Su fundamento insistimos, se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad y para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad de la acción no concede derechos subjetivos sino que por el contrario, impide el ejercicio de uno de ellos y apunta a la protección de un interés general superior. Esta es una figura de orden público, lo que explica su carácter irrenunciable y la posibilidad de que pueda ser declarada incluso de oficio por parte del Juez cuando se verifique su ocurrencia. Debemos recordar que el ordinal 49 de la Carta Magna, que constituye la base de creación de la jurisdicción contencioso administrativa, fija con toda claridad que su objeto es ejercer el control de legalidad (validez) de la función administrativa, así como la tutela de (al menos) los derechos subjetivos e intereses legítimos de las personas. En esa línea, el canon primero de la ley procesal enunciada, señala que esta jurisdicción es competente para resolver sobre los diversos aspectos de la relación jurídico administrativa. De igual forma, conoce de todo conflicto regulado -de manera directa, inmediata e intensa- por Derecho el Público, aunque se trate de conductas emitidas por particulares (art. 2 inciso e). Asimismo, conoce de las contiendas en que se encuentre involucrado un ente público, aún cuando se trate de empresas públicas o se refiera al despliegue de acciones de un ente público en el marco de su capacidad de derecho privado, operando en este particular una suerte de fuero de atracción por la naturaleza pública del ente. Al tutelar las situaciones jurídicas mencionadas, permite la cobertura y conocimiento de las relaciones de poder, de deber, mixtas o de ventaja -expectativas-, que se vean incididas -por creación, modificación o extinción- por acciones u omisiones públicas, sea que se trate de situaciones individuales o las denominadas supra-individuales, estas últimas de las que forman parte los intereses corporativos, colectivos o difusos, y en grado extremo, pero solo por habilitación legal, la acción popular (En esta línea puede verse el numeral 10 inciso primero del CPCA). Atendiendo a esta diferencia de objeto, el Código Procesal Contencioso Administrativo regula el aspecto de la temporalidad del ejercicio del derecho de acción, atendiendo a si las pretensiones se refieren a aspectos vinculados con pretensiones patrimoniales o reguladas por el derecho privado (civil de hacienda), o si se busca la declaratoria de validez o invalidez de determinada manifestación de función administrativa, concepto que incluye la disfunción (contencioso administrativo), o incluso actos de jurisdicción ordinaria realizados por un ente público. Ante esta precisión, se fijan cauces de temporalidad diversos. Siendo el derecho de acción el que permite formular contiendas judiciales para la tutela o declaratoria de determinado efecto que precisa la pretensión como objeto del proceso, el mismo Código discrimina si ese derecho de acción se encuentra sujeto a un régimen de caducidad de la acción -término fijo-, o si por el contrario, dado el carácter patrimonial de las pretensiones deducidas, se refiere a situaciones que son reguladas por el instituto de la prescripción. A tono con el numeral 41 del cuerpo normativo, en los procesos civiles de hacienda el plazo máximo para incoar el proceso será el que establezca el ordenamiento jurídico para el respectivo derecho de fondo. Ello obliga al juzgador a ponderar en cada caso en particular varios aspectos relevantes para determinar el aspecto temporal del ejercicio del derecho de acción, que con claridad, incidiría de manera directa en la oponibilidad de las pretensiones deducidas contra el accionado. Por un lado, se insiste, el derecho de acción en términos genéricos comprende el ejercicio de formular determinada pretensión dentro de un proceso judicial. Tal ejercicio se puede concretar en un derecho específico que se encuentra sujeto a caducidad o a prescripción. Para ello resulta de utilidad discriminar entre ambas figuras. En los procesos anulatorios (al margen de la naturaleza del acto) o aquellos en los que se pide el control de validez de la función administrativa, las pretensiones están afectas a un régimen de caducidad del derecho de impugnación, lo que resulta consustancial al régimen jurídico de reproche de los actos en especial administrativos. Por su lado, en los denominados procesos civiles de hacienda -que incluye los reclamos de responsabilidad administrativa se insiste-, el derecho esgrimido no está sujeto a caducidad, sino a un régimen de prescripción. La distinción de ese factor de temporalidad del ejercicio del derecho de fondo se desprende de la sola lectura de los ordinales 39 del cuerpo normativo -para casos anulatorios-, y del 41 ibídem -para los civiles de hacienda-. Es manifiesto que esta jurisdicción desde larga data ha señalado que tratándose de un proceso civil de hacienda (o de responsabilidad) no opera la caducidad de la acción, sino por alegato de parte, solo la prescripción del derecho de fondo. Recuérdese que si estamos frente a un derecho cuyo ejercicio está sujeto a la prescripción, la demanda puede ser formulada en tanto el derecho no prescriba, entendiendo que para que se produzca la prescripción debe ser alegada. Si el derecho prescribe, ello implica denegar las pretensiones por el ejercicio extemporáneo del mismo. Incluso aun y en los casos en que la acción en este tipo de relaciones patrimoniales se ejercite una vez transcurrido el plazo legal de prescripción, si quien es accionado no alega el fenecimiento del derecho por esa causal, el juzgador no podría declarar la prescripción. Por otro lado, cuando estamos frente a una nulidad el ordinal 39 mencionado señala el plazo máximo para formular el proceso judicial que busca la declaratoria o constitución de disconformidad sustancial con el ordenamiento jurídico, que es de un año computado a partir de los diversos supuestos que ese inciso primero relata. En ese caso estamos frente a la conducta formal de la Administración Pública, sea en ejercicio de potestades públicas o en el uso extraordinario de facultades propias del derecho común, salvo norma expresa en contrario. Ahora bien, en lo que toca a las peticiones de nulidad, debe de distinguirse entre la nulidad relativa y la nulidad absoluta. De estimarse la patología reclamada, en el caso de la nulidad relativa la conducta se suprime hacia futuro a fin de que no siga surtiendo efectos. En la nulidad absoluta, a la luz del ordinal 71 [-sic- léase correctamente 171] de la Ley General de la Administración Pública y 131 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la declaratoria de invalidez tendrá efecto retroactivo, lo que supone la inoponibilidad jurídica de los efectos materiales que el acto ha producido desde el inicio de su eficacia y vigencia hasta la supresión en sede judicial o administrativa. Luego de ese año, la impugnación de las conductas públicas solo es posible en los actos que padezcan nulidad absoluta –no de grado relativo- pero que sean de efectos continuados según lo manda el numeral 40 del mismo cuerpo normativo, pues de ser de efecto instantáneo, el plazo fatal es de un año. Igual tratamiento se da a las omisiones administrativas, siendo que la indolencia pública es de efecto perenne en tanto no se adopte la acción material o formal que es debida. Si la acción anulatoria se produce dentro del año posterior al inicio de eficacia del acto absolutamente nulo de efecto continuado, la declaratoria de nulidad será de efecto retroactivo, sin embargo, si la acción se formula después de ese año, la nulidad será dispuesta únicamente para la inaplicabilidad futura del acto, lo que implica la consolidación -legalmente cohonestada- de los efectos que esa conducta produjo antes de esa supresión.- (...)\". (Énfasis suplido). “[...] Por su parte, la caducidad se funda exclusivamente en la necesidad de dar seguridad al tráfico jurídico, y por lo tanto no admite en ningún caso la interrupción del tiempo cuyo simple transcurso la origina (…)”. Entre otros pueden verse los votos de la Sala Primera no. 97 de las 9 horas del 13 de febrero del 2004 y no. 37 de las 14 horas 45 minutos del 28 de mayo de 1997. [...] / “[...] En la prescripción, el cómputo del plazo puede ser interrumpido (ordinales 876 y 879 del Código Civil). Momento a partir del que se reinicia la cuenta del tiempo necesario para completarlo. Por esta razón si se presentan actos interruptores, la vida del derecho sujeto a esta puede hacerse indefinida. El plazo para quedar prescrito transcurre desde el nacimiento del derecho, o desde la última interrupción del mismo, no porque haya de contarse su vigencia desde éste, sino porque desde él estuvo el derecho inactivo. También puede suspenderse, por los motivos que se establezcan normativamente, imposibilitándose su cómputo dentro del lapso temporal que se determine. Contrariamente, un derecho sujeto a caducidad depende del cumplimiento de un solo acto jurídico, delimitado en la norma reguladora de ese derecho. Por lo mismo, no existe posibilidad de interrupción, el asunto solamente se puede agotar, dentro del término prefijado de dos distintas formas: que se realice el acto requerido por la ley, en cuyo caso se tiene la posibilidad de acceder al derecho, o bien, que no se cumpla éste y, por lo tanto, quede extinta la oportunidad de alcanzar el mismo. La rigidez del plazo deviene de la duración limitada del derecho. En consecuencia, uno de los elementos para distinguir si un derecho está sujeto a prescripción o a caducidad es determinar si la norma sustantiva permite el reinicio en el cómputo del plazo y diversas formas para interrumpir el mismo, en cuyo caso será un derecho sujeto a prescripción [...]”. [Voto No. 760 de las 9 horas con 20 minutos del 13 de noviembre del 2003 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]. A partir de lo anterior, se procede a  revisar la eventual caducidad de la acción en el caso particular detectada de oficio por este órgano colegiado.\n\nVII.- Sobre la caducidad de la acción en el caso concreto: Al respecto, se debe tener presente que cuando se pretenda la nulidad de una conducta formal de la Administración, lo que rige es la caducidad, conforme a las regulaciones de los numerales 39 y 40 del Código Procesal Contencioso Administrativo y cuando se está ante una pretensión indemnizatoria, entonces rige la prescripción del derecho de fondo, en los términos del artículo 41 del citado Código de rito. De ahí que la revisión de la figura de la caducidad, incluso de forma oficiosa, dependerá de las pretensiones planteadas en la demanda. En el caso concreto, las pretensiones anulatorias de la demanda y ajustadas en la Audiencia Preliminar son las siguientes:\n\n\"1. Se declare con lugar la presente demanda en todos sus extremos. 2. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de Junta Directiva del SENARA No. 5497, del 30 de agosto de 2017, denominado \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferas: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\", publicado en el alcance de la Gaceta No. 254 del 12 de octubre de 2017. 3. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva de Senara, Nº 5677 que decidió únicamente \"suspender los efectos\" por el plazo de seis meses. 4. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva de Senara, Nº 5731 por el cual se rechazó nuestro recurso de revocatoria\". (Pretensión de la demanda en imagen 24 y minuta de la Audiencia Preliminar en imágenes 295 a 297 del expediente principal digitalizado. La negrita es nuestra).\n\n \n\nA partir de lo anterior, se tiene que la pretensión principal de la parte actora en este litigio consiste en la declaratoria de invalidez de la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\", acuerdo N°5497, publicada en La Gaceta Nº254 del 12 octubre de 2017. Lo relativo a la nulidad de los acuerdos de la Junta Directiva del SENARA: Nº 5677 que \"suspendió los efectos de la matriz genérica\" y Nº 5731 que rechazó el recurso de revocatoria de la actora se revisará en el siguiente apartado. Se destaca que el asunto en cuestión se refiere a la impugnación de un acto administrativo de carácter general, por lo que resulta de interés el análisis vertido por la Sala Primera desde vieja data que se transcribe de seguido:\n\n “(...) III.-  La antigua Sala de Casación en resolución N° 41 de las 16 horas del 21 de mayo de 1980, expresó: \"I.- En la definición del \"acto administrativo\" se han presentado discrepancias entre algunos expositores que se ocupan de esta rama de la ciencia jurídica; y si bien puede decirse que hay acuerdo en que se trata de una categoría especial de \"actos jurídicos\", que serán \"administrativos\" en tanto sean realizados por la Administración Pública para la consecución de sus fines, no dejan de plantearse dudas acerca de la naturaleza de las \"disposiciones de carácter general\", es decir, de las que están dirigidas a regular una pluralidad de casos no determinados individualmente, como ocurre con los reglamentos que la Administración dicta en ejercicio de su actividad normativa y que se individualizan mediante un acto administrativo de aplicación concreta. El artículo 49 de la Constitución Política es de amplios alcances, pues en su primer párrafo establece la jurisdicción contencioso-administrativa \"con el objeto de garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda entidad de Derecho Público\"; y luego usa la expresión \"actos administrativos\" en sentido genérico, con la misma amplitud del párrafo anterior, que habla en general de \"legalidad\"; y es obvio que tanto se puede incurrir en falta de legalidad cuando se realiza un acto administrativo concreto basado en normas irreprochables que se aplican indebidamente, como en el caso de que el vicio se encuentre en la propia norma reglamentaria. Por ello la Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo N° 3667 de 12 de marzo de 1966, permite también la impugnación de las disposiciones de carácter general, ya sea en forma directa o indirecta. Por lo demás, en el Derecho costarricense ya no podrá hacerse cuestión sobre la naturaleza y clasificación de las disposiciones de carácter general, pues la nueva Ley de la Administración Pública, N° 6227 de 2 de mayo de 1978, incluye esas disposiciones dentro de los actos administrativos que regula en el Título Sexto (artículos 120 a 125); y el artículo 121 dispone: \"1. Los actos se llamarán decretos cuando sean de alcance general y acuerdos cuando sean concretos\". \"2. Los decretos de alcance normativo se llamarán también reglamentos o decretos reglamentarios\". Por su parte, el artículo 6.3, prescribe que \"en lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos\". Esa regla pareciera estar en antinomia con el Título Sexto  de  la  Ley,  pues  de  allí  podría  entenderse -implícitamente- que los reglamentos no son actos administrativos, antinomia que se habría evitado con decirse que \"los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los demás actos administrativos\". Pero la verdad es que el artículo 6° somete esos reglamentos al mismo régimen jurídico de los otros actos administrativos. -  II.- La Ley de lo Contencioso Administrativo se refiere conjuntamente a \"actos y disposiciones\" en algunas de sus reglas, como en el artículo 1° y en la primera parte del número 10.1, lo mismo que en los artículos 11 y 12, sin establecer allí diferencia alguna. Pero en el inciso b) y en el párrafo 2. del propio artículo 10, y luego en el Capítulo Primero del Título Tercero (artículos 18 a 21), sí se ocupa por separado de esas disposiciones, para regular las dos formas de impugnación que pueden presentarse en cuanto a ellas, usando siempre el adjetivo \"general\" o \"generales\", todo con el evidente propósito de precisar su naturaleza y de distinguirlas de otros actos en que se manifiesta la actividad administrativa del Estado, con lo cual se hace ostensible que la simple o sola mención o \"actos\" no abarca en ningún caso a las disposiciones generales, pues ese vocablo \"actos\" se usa en la Ley Reguladora en forma restringida, con exclusión de las disposiciones reglamentarias, aunque en sentido amplio la expresión \"acto administrativo\" pueda comprender también a esas disposiciones. Nótese, en efecto, que el párrafo segundo del artículo 18 preceptúa que \"La impugnación de las disposiciones de carácter general se regirá por lo previsto en el artículo 20; y este artículo dice: \"Artículo 20.- 1. Las disposiciones de carácter general de la administración del Estado, Municipalidades, Instituciones Autónomas y demás Entidades Públicas, podrán ser impugnadas directamente, por ilegalidad, ante la jurisdicción contencioso administrativa, una vez aprobadas definitivamente en la vía administrativa.-  2. Podrán serlo igualmente, por razones de constitucionalidad, tales disposiciones y los demás actos de la Administración Pública, cuando ello no corresponda declararlo a la Corte Plena.- 3. También será admisible la impugnación de los actos de aplicación específica de las disposiciones generales, fundada en que éstas no son conformes a Derecho.-  4. La falta de impugnación directa de una disposición o la desestimación de la acción que frente a ella se hubiere interpuesto, no impedirán la impugnación de los actos de aplicación individual, fundada en el supuesto previsto en el párrafo anterior.\".- Ahora bien, de lo que dispone el antes transcrito artículo 20 de la Ley Reguladora se derivan las siguientes conclusiones: a) Los párrafos primero y segundo autorizan la impugnación directa de las disposiciones de carácter general, por motivos de ilegalidad (párrafo primero), y de inconstitucionalidad (párrafo segundo), esto último cuando no sea atribución exclusiva de la Corte Plena declarar que son contrarias a la Constitución Política; y b) El párrafo tercero contempla la llamada \"impugnación indirecta\" de las disposiciones generales; es decir, se impugna directamente el acto de aplicación específica, no porque éste sea ilegítimo en sí mismo, sino porque la disposición general no es \"conforme a Derecho\", disposición que, de esa manera, viene a ser objeto de una impugnación indirecta, y cuya ilegalidad trasciende al acto de aplicación especial.-  En el proyecto de la Ley de lo Contencioso Administrativo (publicado en el Alcance N° 52 a La Gaceta N° 242 de 25 de octubre de 1963), el artículo 21 decía así: \"Artículo 21.1. No se admitirá la acción contencioso administrativa respecto de: a) Los actos que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o firmes y los confirmatorios de acuerdos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma; y b) Las resoluciones que pongan término a la vía gubernativa como previa a la judicial.- 2. En todo caso, se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere el apartado a) del párrafo anterior, mientras estén surtiendo efectos; pero únicamente para los fines de su anulación e inaplicabilidad futura.\".-  En el dictamen de la Comisión fue modificado el párrafo primero inciso a) del artículo 21, y la Asamblea lo aprobó con el siguiente texto: \"Artículo 21.- 1. No se admitirá la  acción contencioso admnistrativa (sic) respecto de: a) Los actos consentidos expresamente o por no haber sido recurridos en tiempo y forma, los que sean reproducción de otros anteriores ya definitivos o firmes, y los confirmatorios de los consentidos.\".-  A su vez, en la discusión del dictamen, fue aprobada una moción para modificar el párrafo segundo del mismo artículo, el cual quedó redactado de esta manera: \"2. En todo caso, se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere el inciso a) del párrafo anterior, cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efectos; pero ello únicamente para los fines de su anulación e inaplicabilidad futura.\".- Se mantuvo así la misma única referencia a \"actos\", sin mención alguna a \"disposiciones generales\", y sin que el debate parlamentario deje entrever siquiera que los señores Diputados de entonces estuviesen aludiendo también a esas disposiciones o reglamentos; de todo lo cual se desprende que el artículo 21, al dejar a salvo de la inadmisibilidad de la acción los actos que \"fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efectos\", no se refiere a la impugnación directa de disposiciones generales sino a la impugnación del acto concreto que acarrea perjuicio al administrado. Se trata, pues, de una regla que guarda alguna similitud con la del párrafo 4° del artículo 20, que permite impugnar los actos de aplicación individual, aunque no se hubiere impugnado la disposición general o haya sido desestimada la acción que frente a ella se interpuso. Así es en realidad, pues lo que significa el artículo 21.2, en su relación con el párrafo 1. de ese mismo artículo, es que el acto (no directamente la disposición general), puede impugnarse si fuere nulo \"de pleno derecho\" y esté surtiendo efectos. De suerte que esas dos reglas (del artículo 20.4 y del artículo 21.2), son normas de excepción que hacen posible impugnar -cada una en su caso- los actos concretos o de aplicación individualizada, pero que no autorizan la impugnación directa de disposiciones o reglamentos.\".  (Sentencia Nº294-1990 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).\n\n \n\nTeniendo claro que la Matriz Genérica del Senara califica como una disposición general en la normativa actualmente vigente se permite la impugnación de forma directa o indirecta. En el supuesto de la impugnación directa, la demanda debe presentarse dentro del plazo de un año contado desde la publicación, de conformidad con el artículo 39 inciso 1) aparte b) del CPCA que fija un plazo de caducidad, por ende no es susceptible de interrupción ni suspensión. En caso de optar, por la impugnación indirecta es requisito indispensable cuestionar los actos de aplicación individual, esto según lo dispuesto en el artículo 37 del CPCA. Dicho criterio se encuentra reforzado por la posición de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que analizó lo siguiente: “(...) Establece el artículo 37 del CPCA: “1) Los actos que para su eficacia requieran publicación, serán impugnables a partir del día siguiente de esta. 2) Serán impugnables los actos de aplicación individual de las disposiciones generales, aun cuando estas últimas no sean objeto de impugnación. 3) De igual modo, serán impugnables los  actos  de aplicación individual de las disposiciones generales, bajo el fundamento de que estas no son conformes a derecho, aunque no se hayan impugnado directamente en su momento oportuno. En tal caso, podrá requerirse la nulidad o anulación del acto concreto, así como la de aquellas normas específicas que le dan fundamento”. En el asunto de estudio, cuestiona el actor la legalidad del \"Reglamento [...]\" y el \"Reglamento [...]\", los cuales de manera genérica debieron ser impugnados a partir de su publicación, empero, no consta en autos prueba en esa dirección. Al no hacerlo en ese momento, la norma trascrita permite impugnar esas disposiciones con el acto de aplicación individual, sin embargo, tuvo por acreditado el Tribunal y no ha sido desvirtuado, en el subjúdice no existe tal acto de aplicación. (...)”. (Voto 62-2021 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. El subrayado es nuestro). En la misma línea, la Sala Primera se ha referido a las diferencias existentes entre la prescripción y la caducidad, siendo de medular interés la siguiente cita: “[...] En la prescripción, el cómputo del plazo puede ser interrumpido (ordinales 876 y 879 del Código Civil). Momento a partir del que se reinicia la cuenta del tiempo necesario para completarlo. Por esta razón si se presentan actos interruptores, la vida del derecho sujeto a esta puede hacerse indefinida. El plazo para quedar prescrito transcurre desde el nacimiento del derecho, o desde la última interrupción del mismo, no porque haya de contarse su vigencia desde éste, sino porque desde él estuvo el derecho inactivo. También puede suspenderse, por los motivos que se establezcan normativamente, imposibilitándose su cómputo dentro del lapso temporal que se determine. Contrariamente, un derecho sujeto a caducidad depende del cumplimiento de un solo acto jurídico, delimitado en la norma reguladora de ese derecho. Por lo mismo, no existe posibilidad de interrupción, el asunto solamente se puede agotar, dentro del término prefijado de dos distintas formas: que se realice el acto requerido por la ley, en cuyo caso se tiene la posibilidad de acceder al derecho, o bien, que no se cumpla éste y, por lo tanto, quede extinta la oportunidad de alcanzar el mismo. La rigidez del plazo deviene de la duración limitada del derecho. En consecuencia, uno de los elementos para distinguir si un derecho está sujeto a prescripción o a caducidad es determinar si la norma sustantiva permite el reinicio en el cómputo del plazo y diversas formas para interrumpir el mismo, en cuyo caso será un derecho sujeto a prescripción [...]”. [Voto No. 760 de las 9 horas con 20 minutos del 13 de noviembre del 2003 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]. La indicada Matriz Genérica constituye una manifestación expresa de la voluntad administrativa que fue formalmente comunicada mediante publicación en La Gaceta, según consta en el expediente administrativo. Por otro lado, en la demanda no hay alegaciones relacionadas con actos de efectos continuados, ya que no se impugnó de manera expresa ninguna aplicación individual de las aludidas disposiciones generales. En este asunto, el régimen jurídico aplicable para cuestionar tales conductas en sede judicial es de un año, al amparo del ordinal 39 del Código Procesal Contencioso Administrativo en relación con el canon 175 de la LGAP, ya que lo solicitado por la parte actora es la invalidez de la Matriz Genérica de forma directa. En efecto, del elenco de los hechos probados se tiene que dicha Matriz Genérica data del 12 octubre de 2017, fecha de su publicación en La Gaceta. Sin embargo, la demanda fue presentada en estrados judiciales hasta el 12 de diciembre de 2018, superado el plazo de un año del artículo 39 inciso 1 aparte b) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Al respecto, resultan irrelevantes los argumentos planteados por la parte actora referidos a las gestiones y recursos planteados en sede administrativa, toda vez que el instituto de la caducidad a diferencia de la prescripción, no admite la interrupción ni la suspensión del plazo fatal. Tal impugnación tampoco es útil para suspender el cómputo del plazo, por carecer de ese efecto respecto de la caducidad. Así lo analizado la Sala Primera al señalar que: “[...] la caducidad se funda exclusivamente en la necesidad de dar seguridad al tráfico jurídico, y por lo tanto no admite en ningún caso la interrupción del tiempo cuyo simple transcurso la origina (…)”. (Entre otros pueden verse los votos de la Sala Primera no. 97 de las 9 horas del 13 de febrero del 2004 y no. 37 de las 14 horas 45 minutos del 28 de mayo de 1997). Tampoco consta dentro del presente proceso prueba alguna de las supuestas gestiones de la empresa actora ante el SENARA relativas a las solicitudes individuales y concretas para obtener el criterio técnico por el Uso de Suelo según la vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos en aplicación de la Matriz Genérica objeto de este proceso (los autos). No hay prueba de la existencia de actos administrativos de aplicación particular ni se solicitó la nulidad de las aplicaciones individuales en la demanda, lo que impide a este Tribunal entrar a sustituir la voluntad de las partes. En esta línea, resultan insuficientes por inidóneos los argumentos de la parte actora referidos a que tuvo que “contratar varios estudios hidrogeológicos” para los proyectos de “abrir varias tiendas” a nivel nacional, al ser totalmente ambigüos y genéricos, ya que carecen de las referencias mínimas para identificar los actos administrativos concretos ni se aportó la prueba que lo respalde. Tales falencias argumentativas y probatorias, le impiden a este Tribunal revisar la conducta administrativa y en especial la aplicación de la Matriz Genérica. Al formularse la demanda fuera del espacio temporal señalado, estima este cuerpo colegiado, que ha caducado el derecho de acción frente a esa conducta pública, por lo que se declara la caducidad de la acción y en consecuencia, inadmisible la demanda, situación que impide realizar el análisis de fondo del asunto planteado.\n\nVIII.- Sobre las pretensiones accesorias: Además de la pretensión principal, la empresa accionante solicitó lo siguiente: “3. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva de Senara, Nº 5677 que decidió únicamente \"suspender los efectos\" por el plazo de seis meses. 4. Se declare la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva de Senara, Nº5731 por el cual se rechazó nuestro recurso de revocatoria\". En criterio de este Tribunal, los acuerdos impugnados Nº5677 y Nº5731 son accesorios, por cuanto su existencia y validez depende de la Matriz Genérica, al punto, que dichos acuerdos no hubieran surgido a la vida jurídica por sí mismos si la Matriz Genérica no existiera, lo que evidencia su estrecha conexidad. En concreto, consta en los hechos probados que por Acuerdo Nº5677 adoptado en la Sesión Ordinaria Nº739-18 del 30 de julio de 2018, el Senara acordó suspender por seis meses la Matriz Genérica y fue comunicado a la empresa actora por oficio NºSENARA-JD-185-2018 del 11 de setiembre de 2018 (Imágenes 128 a 132 del expediente judicial principal). En lo esencial, tal acuerdo se fundamentó de la siguiente forma:\n\n“(...) 12. Que se han emitido documentos como el estudio del CFIA, ‘Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: Análisis Técnico del Impacto de su Aplicación’ y la resolución de Casa Presidencial DP-R-013-2018 sobre el Conflicto de Competencias Interpuesto por el MINAE -los cuales representan insumos Importantes para la discusión y resolución del asunto y que no constaban al momento de dictarse el acto Jurídico-, los cuales reflejan que algunas de las regulaciones contenidas en la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos vulneran las competencias de otras instancias en materia de protección del medio ambiente, ordenamiento territorial y mejora regulatoria, por lo que debe proponerse a la Junta Directiva hacer una revisión del acto Matriz Genérica de Protección de Acuíferos. / Por Tanto: Con base en lo anteriormente expuesto y con fundamento en las recomendaciones del Ministro de Agricultura en calidad del Rector del Sector Agropecuario y de Presidente Ejecutivo de ésta Junta, se acuerda: 1. Suspender por un plazo de seis meses a partir de la publicación de este acuerdo en el Diario Oficial La Gaceta, la aplicación de la \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos\" publicada en el Alcance N º 245 de La Gaceta 193 del 12 de octubre del 2017 hasta tanto se cuente con una Matriz revisada y actualizada y su respectivo procedimiento de aplicación, conformando una comisión coordinada por SENARA e integrada además por un representante de las siguientes organizaciones e Instituciones: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Salud (MS), Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC), Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), Secretarla Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Unión Nacional de Gobiernos Locales, Cámara de la Construcción, Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, con el fin de hacer un estudio profundo para preparar un instrumento viable, basado con criterios técnicos y científicos, que permita un verdadero desarrollo sostenible. Para esta revisión, las instituciones mencionadas deberán analizar detalladamente todas aquellas observaciones que hayan remitido los diferentes grupos de la sociedad civil a efectos de evitar que la Matriz o su procedimiento de aplicación, paralicen la actividad productiva y/o aumente significativamente los costos de la obtención de permisos ambientales para la construcción. (...)”. (El subrayado es nuestro).\n\n \n\nPese al uso de una inadecuada técnica de redacción jurídica, es evidente que la voluntad administrativa del Senara fue suspender la aplicación de la Matriz Genérica publicada en 2017 hasta tener una nueva Matriz consensuada con todos los involucrados en la materia. Resulta muy claro que dicho acuerdo depende de la Matriz Genérica para su existencia, ya que se trata de una “suerte” de ajuste de la conducta administrativa, pero no se trata de un acto que sea independiente por sí mismo. Esto se ve reforzado con el Acuerdo Nº5861 publicado en La Gaceta Nº68 del 5 de abril de 2019 donde el Senara por segunda vez dispuso: “1. Mantener suspendida la aplicación de la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos por el plazo improrrogable, que corre desde el 25 de febrero de 2019 y hasta el 25 de agosto del 2019, período durante el cual se aplicará la Matriz de Criterios de Uso de Suelo según Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos elaborada para el Cantón de Poás (...)”. (Imágenes 273 a 274 del expediente judicial principal). Valga destacar, que dada la facultad que ostenta el Senara en materia de protección del recurso hídrico, al haber reconocido en sede administrativa que la Matriz Genérica invadió las competencias de otras entidades, puso de manifiesto que la voluntad administrativa era el cese de la conducta administrativa impugnada. No obstante, el Senara dictó un acto con la suspensión de los efectos, sin decretar la nulidad y dejar sin efecto la Matriz Genérica. De ahí que se mantenga la dependencia por conexidad del Acuerdo Nº5677, esto por tener la función de “barrera temporal” para que la Administración emitiera una nueva Matriz conforme a derecho. Otro aspecto importante del cuadro fáctico de este asunto, viene a ser la ausencia de elementos probatorios en el expediente judicial sobre la existencia de una nueva Matriz producto del procedimiento coordinado por el Senara y falta de demostración de los efectos particulares producidos por la Matriz Genérica del 2017. También, se observa que durante la suspensión de los efectos de la Matriz Genérica el Senara ordenó aplicar la “Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el Cantón de Poás\" del 2014. Todo ello sugiere una conducta administrativa poco rigurosa y casi inentendible del Senara, que lo llevó a construir una cadena de actos posteriores y conexos entre sí, para sostener su voluntad evidente de dejar sin efecto la Matriz Genérica, pero sin revocar el acto ni declarar su nulidad. En lo que se refiere al Acuerdo Nº5731 impugnado en la demanda, consta en los hechos probados que corresponde al rechazo del recurso de revocatoria presentado por la empresa actora y que le fue comunicado por oficio NºSENARA-GG-0738-2018 del 03 de octubre de 2018 (Imágenes 141 a 142 del expediente judicial principal). En lo medular, se transcribe el acto en cuestión:\n\n“(...) ACUERDO Nº5731: Se da por conocido el recurso de revocatoria contra el Acuerdo N°5677 que presenta el señor Emersson Orozco Suárez en su condición de Apoderado Generalísimo de la Corporación de Supermercados Unidos S.R.L., en el cual solicita que: ‘Se revoque del todo el acuerdo de la Junta Directiva de SENARA Nº5677 del 30 de julio 2018 y en su lugar se resuelva la petición original y se anulen con efectos retroactivos el acuerdo anterior N° 5497 del 30 de agosto 2017 denominado ‘Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo’ desde la fecha de su adopción’. / Al respecto se acuerda comunicarle al solicitante que esta Junta Directiva en su momento analizó su solicitud, en la cual pidió que se anulara el acuerdo que aprobó la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos. No obstante esta Junta consideró que no existen razones de mérito, conveniencia, ni legalidad como para acoger su solicitud. Así las cosas, lo que este órgano Colegiado consideró que no había mérito para revocar el acuerdo N°5677, sino que únicamente dispuso suspender la aplicación de la Matriz Genérica de Protección de Acuíferos por un plazo de seis meses para someterla a un proceso de revisión y ajustes. Por tales razones se dispuso comunicarle tal decisión, la cual implica rechazar lo pedido por el solicitante. No habiendo en este momento razón alguna ni elementos nuevos que hagan modificar tal decisión, se mantiene lo actuado y se rechaza el recurso de revocatoria interpuesto. Acuerdo unánime y firme”. (El subrayado es nuestro).\n\n \n\nSe destaca que la respuesta de un recurso de revocatoria es un acto accesorio porque depende del acto que se impugnó. En este caso, el Acuerdo Nº5731 rechazó la revocatoria interpuesta contra el Acuerdo Nº5677 que suspendió la Matriz Genérica, siendo por ello manifiesto su carácter accesorio. Como se ha señalado, el análisis de legalidad de la Matriz Genérica resultó improcedente, dada la caducidad de la acción que se ha producido. En consecuencia, al ser inviable el análisis sobre la validez de la conducta administrativa principal respecto a las disposiciones de carácter general (Matriz Genérica), y no haberse establecido la nulidad de las conductas reprochadas por haber resultado inadmisible la demanda, los demás extremos accesorios -aunque igualmente los anulatorios- corren su misma suerte, por lo que se declara su inadmisibilidad.\n\nIX. En cuanto a las excepciones planteadas: La parte demandada interpuso las excepciones de legitimación activa y falta de derecho. Por haberse declarado de la caducidad de la acción, lo que afectó los extremos petitorios de corte accesorio, como consecuencia directa de lo decidido se declara la inadmisibilidad de la demanda en todos sus extremos. Siendo que la demanda devino en inadmisible al haberse declarado la caducidad del derecho de acción, lo que supone que el fallo no comprenda pronunciamiento por el fondo del asunto, por innecesario omitimos pronunciamiento sobre las excepciones de falta de derecho y falta de legitimación activa.\n\nX.- Sobre las costas. El artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece que las costas procesales y personales se imponen al vencido por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria. En este caso, se observa que sí existen motivos que permiten excepcionar la máxima de condena al vencido, al estimar que la empresa actora creyó tener motivos suficientes para litigar producto de la confusión que pudo haberle provocado la Administración ante la falta de rigurosidad jurídica en los trámites y el uso de una inadecuada técnica en la redacción de los actos administrativos que aquí se impugnaron tardíamente. Por tales razones se dicta sin especial condenatoria en costas.-\n\nPOR TANTO\n\nSe admite como prueba para mejor resolver la copia de La Gaceta Nº68 del 05 de abril del 2019 que contiene el Acuerdo Nº5861 de la Junta Directiva del SENARA y se inadmite el resto de la documental ofrecida. Por innecesario, se omite pronunciamiento sobre la falta de derecho y la falta de legitimación activa. Se declara la caducidad de la acción y en consecuencia, inadmisible la demanda en todos sus extremos. Se dicta sin especial condenatoria en costas. - NOTIFÍQUESE.\n\n \n\nJUDITH REYES CASTILLO\n\n \n\n \n\n JOSÉ IVÁN SALAS LEITÓN                    FELIPE CÓRDOBA RAMÍREZ\n\n \n\n \n\n\n\n\n- Código Verificador -\n\n5VI6XV43E14861\n\n\n\n \n\nDocumento firmado por:\n\nJUDITH REYES CASTILLO, JUEZ/A DECISOR/A\nFELIPE ALBERTO CORDOBA RAMIREZ, JUEZ/A DECISOR/A\nJOSE IVAN SALAS LEITON, JUEZ/A DECISOR/A\n\n \n\nEXP: 18-011252-1027-CA\n\nGoicoechea, Calle Blancos, 50 metros oeste del BNCR, frente a Café Dorado. Teléfonos: 2545-0107 ó 2545-0099. Ext. 01-2707 ó 01-2599. Fax: 2241-5664 ó 2545-0006. Correo electrónico: tproca-sgdoc@poder-judicial.go.cr\n\n \n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:11:21.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República",
  "body_en_text": "**TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECTION FOUR, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA,** at sixteen hours and six minutes on the twentieth of November, two thousand twenty-three.-\n\nA proceeding for a declaratory judgment (proceso de conocimiento) brought by **CORPORACIÓN DE SUPERMERCADOS UNIDOS S.R.L.** (hereinafter CSU), legal identification number three-one zero two-zero seven thousand two hundred twenty-three, represented by its general judicial attorney-in-fact, Mr. Fabián Volio Echeverría, professional license number three thousand four hundred twenty-five, against **SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRÁNEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO** (hereinafter SENARA), represented by its special judicial attorney-in-fact, Mr. Giovanni López Jiménez, professional license number five thousand forty-three.\n\n**WHEREAS (RESULTANDO)**\n\n1.- On December 12, 2018, CSU filed a lawsuit and requested the following claims, which were adjusted and defined at the Preliminary Hearing as follows: \"1. That this lawsuit be granted in its entirety. 2. That the absolute nullity be declared of SENARA Board of Directors Agreement No. 5497, of August 30, 2017, called 'Generic Matrix for Aquifer Protection: urban development, condominium, tourism, and mass commercial activities' (Matriz Genérica de Protección de Acuíferas: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo), published in the gazette scope of La Gaceta No. 254 of October 12, 2017. 3. That the absolute nullity be declared of the SENARA Board of Directors agreement, No. 5677, which decided solely to 'suspend the effects' for a period of six months. 4. That the absolute nullity be declared of the SENARA Board of Directors agreement, No. 5731, by which our appeal for revocation was rejected.\" (Claim from the lawsuit at image 24 and minutes of the Preliminary Hearing at images 295 to 297 of the digitized main case file).\n\n2.- SENARA answered the lawsuit negatively and raised the defense of the expiration of the action (caducidad de la acción) and the exceptions of lack of active standing (falta de legitimación activa) and lack of right (falta de derecho). (Images 154 to 208 of the judicial case file).\n\n3.- The Preliminary Hearing was held at 1:30 p.m. on May 20, 2019, in the presence of all parties; the claims of the lawsuit were defined; the preliminary defense of expiration was reserved for the merits stage; and the disputed facts were determined. As there was no other evidence to be taken other than documentary evidence, the proceeding was declared a pure question of law (proceso de puro derecho) in accordance with Article 98, subsection 2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and the parties were granted a period to present their closing arguments orally (recorded hearing, attached to the case file on electronic media; minutes at images 295 to 301 of the virtual judicial case file).-\n\n4.- This matter was assigned to a Judge and Section other than this Tribunal on June 27, 2019, without the judgment having been issued (image 302 of the main file).-\n\n5.- On the occasion of the provisions imposed by the Comisión de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, composed of the Justices of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, this matter was transferred to this Section of the Tribunal Procesal Contencioso Administrativo in August 2023. Furthermore, by imposition of said Commission, it was ordered that matters be resolved by date of filing and according to priority criteria (among them: older adults, indigenous persons, and minors), and not by the date on which the matter was ready for judgment. Dozens of matters that do not require an oral trial and that—in principle—would be ready for judgment were \"massively\" referred to Section Four simultaneously.-\n\n6.- The plaintiff has filed a significant number of requests for prompt dispatch (pronto despacho) within this judicial proceeding since January 17, 2020, while the matter was assigned to another Section of the Tribunal, the last of these filings being dated October 25 of this year, which is hereby addressed with the issuance of this judgment (images 304, 309, 313, 314, 319, 325, 330, 335, and 336 of the main file).\n\n7.- This judgment is issued after deliberation by the members of this Chamber, within the timeframe permitted by the Tribunal's own work, without observing any grounds capable of invalidating the proceedings.\n\nDrafted by Judge Reyes Castillo;\n\n**WHEREAS (CONSIDERANDO):**\n\n**I.- Arguments of the plaintiff:** In this matter, the party's claim is heard seeking the annulment of SENARA Board of Directors agreements number 5497-2017, 5677-2018, 5731-2018, related to the \"Generic Matrix for Aquifer Protection: urban development, condominium, tourism, and mass commercial activities.\" For a better understanding of the matter, a summary is provided of the main arguments contained in the lawsuit and the answer, which constitute the limit for the analysis and decision of this Tribunal. The facts that, in its understanding, pertain to the legal problem raised are described. The core of the argument is as follows: That on August 30, 2017, the SENARA Board of Directors adopted Agreement No. 5497 called \"Generic Matrix for Aquifer Protection: urban development, condominium, tourism, and mass commercial activities\" (Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo), published in the gazette scope of La Gaceta No. 254 of October 12, 2017. It indicates that the Ministerio de Ambiente y Energía and the Rector of the Environment Sector filed a conflict of jurisdiction (conflicto de competencia) before the President of the Republic regarding the aforementioned Generic Matrix of SENARA. By resolution No. DP-R-005-2018, the Presidency of the Republic ordered a precautionary measure. The plaintiff participated in the indicated procedure as an active coadjuvant. That by resolution No. DP-R-2018 of April 23, 2018, the Presidency of the Republic resolved the conflict of jurisdiction and essentially determined that it is a complex act (acto complejo) requiring inter-institutional coordination and not a unilateral act. It adds that on May 31, 2018, CSU requested the absolute nullity of Board of Directors Agreement No. 5497. By Agreement No. 5677 of July 30, 2018, the SENARA Board of Directors decided to suspend the Generic Matrix for 6 months, published in La Gaceta No. 153 of August 23, 2018. It maintains that on September 17, 2018, CSU filed an appeal for revocation against Agreement No. 5677. Finally, it points out that by official letter No. SENARA-GG-0738-2018 of October 3, 2018, it was notified of Board of Directors Agreement No. 5731, which rejects the appeal for revocation. Legal considerations: 1) Non-existence of SENARA's regulatory power (potestad reglamentaria) over the law. 2) On the legal nature of Board of Directors Agreement No. 5497, Generic Matrix. 3) On the content and intended applicability of the Board of Directors Agreement, Generic Matrix. 4) Defects of nullity of SENARA Agreement No. 5497, specifically alleging: 4.1) The administrative act was issued by a body lacking the competence to issue it. 4.2) The content of the administrative act does not conform to its nature and hierarchy as an agreement. 4.3) The content of the administrative act violates the Principle of Legality in its positive aspect. 4.4) The content of the administrative act violates fundamental rights despite an express legal prohibition. In the reply brief, the plaintiff opposes the Expiration of the action, alleging that CSU requested the declaration of nullity of Agreement No. 5497 on May 31, 2018, without requesting damages. That on July 30, 2018, by Agreement No. 5677, SENARA rejected the nullity and suspended the Matrix for six months, an agreement published in La Gaceta No. 153 of August 23, 2018. It clarifies that the six months of suspension expired on August 23, 2019, and the one-year period expired on August 23, 2020. It indicates that it is calculated from the modified agreement, whose deadline expired on April 3, 2019. The lawsuit was filed on December 12, 2018, within the period since the effects of the act have not ended. On the other hand, it alleges that the lack of standing is not applicable, since CSU invoked the affectation of legitimate interests (intereses legítimos) along with subjective rights to commerce, and Article 10, subsection 2) of the CPCA allows direct challenge without individual application. It reiterated the defect of absolute nullity due to incompetence of the subject. It emphasized that the President of the Republic declared Agreement No. 5497 illegal, that SENARA did not challenge it in courts and curtailed it by suspending the Generic Matrix.\n\n**II.- Arguments of SENARA:** SENARA essentially argued the following: 1) It raised the expiration of the action based on Articles 39, subsection 1, paragraph a, and 31, subsection 7) of the Código Procesal Contencioso Administrativo: it maintains that the Generic Matrix was published in La Gaceta on October 12, that the rest of the challenged acts are accessory, and that the lawsuit was filed after the one-year period had elapsed, up to December 12, 2018. 2) It raises the Lack of Active Standing: in accordance with Article 10, subsection 1, paragraph b of the CPCA, based on 3 arguments: that the plaintiff is not an association representing corporate rights; it is a limited liability company that only represents private interests and has a commercial interest; and that it does not demonstrate affectation by concrete or individual application, because it did not demonstrate having filed a request before SENARA. 3) It raised the Lack of Right: it rejects all the facts and arguments of the lawsuit. Specifically, it maintains: 3.1) The Vulnerability Matrix (Matriz de vulnerabilidad) is the expression of the correct exercise of the functions of protection and surveillance of the water resource (recurso hídrico) by SENARA; it cites vote 2012-08892 of the Sala Constitucional. 3.2) The Matrix is necessary and indispensable as an instrument for the effective protection of the water resource; it cites votes No. 2004-1923 and No. 3480-03 and No. 2012-08892, all of the Sala Constitucional, and judgment No. 70-2017-IV of this Tribunal Contencioso. 3.3) The Matrix is the result of a participatory process; it cites vote No. 2019-688 and work meetings, forums, and publications. 3.4) Agreement No. 5497 is in accordance with the Legal System; it alleges that: i. There is no defect regarding the subject and competence; ii. Validity of the challenged act: it indicates that there is no defect in the content of the challenged act; the hydrogeological study is not the same as the vulnerability map, which allows applying the Precautionary Principle, which allows authorization if the innocuousness of the activity is demonstrated; iii. The matrix does not limit the Right to Property in accordance with Article 50 of the Ley Orgánica del Ambiente and vote No. 2012-08892. 3.5) The conflict of jurisdiction before the Presidency of the Republic was filed untimely without knowledge of the administrative file; it does not annul a valid and effective act. It reiterates that the act had been issued and the jurisdiction was exercised. It considers that the conflict of jurisdiction is not the procedure for annulling acts.\n\n**III. On the Evidence for Better Judgment (Prueba para mejor resolver) offered by the plaintiff during the Preliminary Hearing:** During the Preliminary Hearing, the plaintiff's representative offered the following documents as evidence for better judgment: SETENA-DT-DEA-202-2018 dated February 14, 2018, and the copy of La Gaceta No. 68 of April 5, 2019, page 77, visible at images 271 to 274 of the main judicial case file. The Procedural Judge granted a hearing to SENARA, which objected to the SETENA document as irrelevant and agreed with the admission of the extension published in La Gaceta. The Procedural Judge reserved admissibility for the decision on the merits. In accordance with the already well-known discretionary admission of evidence for better judgment, the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has held that its rejection does not cause the defenselessness of the parties. Among other judgments, the relevant text of number 547-F2002 at sixteen hours on July twelfth, two thousand two, is transcribed, stating: \"(...) IV. Multiple precedents of this Chamber, referring to evidence for better judgment, have indicated that this is the judge's evidence, and not the parties'. Consequently, the decision to gather it is discretionary for the jurisdictional body, and it may be dispensed with without any resolution. Ergo, the omission of a ruling on it, precisely because the evidentiary stage has been surpassed, in which the parties must prove the facts constituting their right, as imposed by the rules on the burden of proof, and once that stage has precluded, it will be the exclusive discretion of the judge to determine whether new evidence necessary for the correct decision of the litigation must be added to the case file. The following resolutions, among many others, can be consulted: 59 of 15:20 hours on May 31, 1996, 23 of 14:20 hours on March 4, 1992, 34 of 10:45 hours on May 28, 1993, and 83 of 14:40 hours on December 22, 1993. (...)\". In support of the above, judgment number 29-1995 at fifteen hours thirty minutes on February twenty-second, nineteen hundred ninety-five, also issued by the Sala Primera, clarifies the following: \"(...) Within the judge's instructive and ordering powers is that of ordering evidence for better judgment (Article 97, subsection 2, and 331 of the Código Procesal Civil), when the evidence to be taken has a decisive influence on the outcome of the proceeding (...). The core aspect of evidence for better judgment is its optional or discretionary nature, as it cannot be demanded by the parties; its ordering depends entirely on the initiative, prudence, and criteria of the jurisdictional body; consequently, its denial does not cause any defenselessness.\" All this being said, this Chamber considers that the documentation offered by the plaintiff's representative is resolved as follows: A) Official letter No. SETENA-DT-DEA-202-2018 of February 14, 2018, is inadmissible, as it is not relevant, useful, and necessary to resolve the merits of the present litigation, because it is not related to the object of this proceeding, and therefore lacks relevance. B) The copy of La Gaceta No. 68 of April 5, 2019, pages 77 and 78, visible at images 273 and 274 of the main file, containing Agreement No. 5861 of the SENARA Board of Directors, which ordered that the application of the Generic Matrix for Aquifer Protection remain suspended for a non-extendable period running from February 25, 2019, to August 25, 2019, is admitted, as it is directly linked to the merits of this matter and the theory of the case of the plaintiff and proponent of the evidence.\n\n**IV. Proven Facts.** Of relevance for the purposes of this proceeding, the following facts have been demonstrated: 1) That the SENARA Board of Directors adopted Agreement No. 5497 of August 30, 2017, called: \"Generic Matrix for Aquifer Protection: urban development, condominium, tourism, and mass commercial activities\" (Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo), published in La Gaceta No. 254 of October 12, 2017 (images 26 to 40 of the main judicial case file). 2) That by resolution No. DP-R-005-2018 at 16:20 hours on February 21, 2018, the Presidency of the Republic processed the Conflict of Jurisdiction filed by the Ministerio de Ambiente y Energía against SENARA, alleging invasion of jurisdiction by the \"Generic Matrix for Aquifer Protection\" and ordered the precautionary measure of suspension of said Matrix. (images 42 to 49 of the main judicial case file). 3) That by resolution No. DP-R-013-2018 at 15 hours on April 23, 2018, the Presidency of the Republic resolved the Conflict of Jurisdiction filed by the Ministerio de Ambiente y Energía against SENARA, alleging invasion of jurisdiction by the \"Generic Matrix for Aquifer Protection,\" and, in its core, stated: \"The arguments presented by MINAE, through the Minister of Environment and Energy in his capacity as rector of the Environment, Energy, Seas, and Territorial Planning Sector, are accepted, and it is declared that the 'Generic Matrix for Aquifer Protection' was issued invading the jurisdiction of SETENA, INVU, SFE, the municipalities, and other entities involved in matters related to environmental protection, water resource management, agrochemical control, and territorial planning. Therefore, a regulation such as this, due to its characteristics as a complex administrative act, should have been the product of a procedure of close inter-institutional coordination and not a unilateral act.\" (images 277 to 294 of the main judicial case file. Our underlining). 4) That on May 31, 2018, the plaintiff here requested that SENARA declare the nullity of Agreements No. 5497 and No. 5593 (Images 122 to 126 of the virtual judicial case file). 5) That by Agreement No. 5677, adopted at Ordinary Session No. 739-18 of July 30, 2018, SENARA agreed to suspend the Generic Matrix for six months. It was communicated to the plaintiff company by official letter No. SENARA-JD-185-2018 of September 11, 2018 (Images 128 to 132 of the main judicial case file). 6) That on September 17, 2018, the company CSU—plaintiff here—filed an appeal for revocation against Agreement No. 5677 (Images 128 to 132 of the main judicial case file). 7) That by official letter No. SENARA-GG-0738-2018 of October 3, 2018, Agreement No. 5731 was communicated to the plaintiff company, wherein it was agreed to reject the plaintiff company's appeal for revocation (Images 141 to 142 of the main judicial case file). 8) That by Agreement No. 5861, published in La Gaceta No. 68 of April 5, 2019, SENARA ordered: \"1. To keep the application of the Generic Matrix for Aquifer Protection suspended for a non-extendable period, running from February 25, 2019, to August 25, 2019, a period during which the Matrix of Land Use Criteria According to Aquifer Contamination Vulnerability (Matriz de Criterios de Uso de Suelo según Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos) prepared for the Cantón de Poás will be applied (...)\". (Images 273 to 274 of the main judicial case file). 9) That the lawsuit was filed in court on December 12, 2018 (Image 2 of the main judicial case file).\n\n**V. Facts Not Proven:** Of relevance to this case, the following is noted: Sole. That the plaintiff company has processed individual and concrete requests before SENARA to obtain the technical criteria for Land Use according to Aquifer Contamination Vulnerability in application of the Generic Matrix, the object of this proceeding (the case file).\n\n**VI.- Expiration of the Action (Caducidad de la acción):** Regarding the expiration of the action, it is pertinent to transcribe the analysis contained in vote No. 66-2016-IV of this Section of the Tribunal, which indicated: \"(...) Regarding the expiration of the action, it must be said that it refers to the legal stipulation of a preclusion period within which the right of action can be timely exercised, and consequently, beyond that period, its exercise is not legally possible. It is a valuable instrument that safeguards legal certainty and the stability of social relations, in general among private parties and specifically among individuals linked to the State, understood in a broad sense. Therefore, it is possible to say that the right to access the administration of justice, despite having constitutional roots based on the provisions of Article 41 of the Carta Magna, is not absolute, as it is conditioned by the infra-constitutional legal system so that the filing of the lawsuit is done in a timely manner, within the periods established by the legislator, for indeterminacy and uncertainty enter into collision with the goals pursued by the law as a tool to achieve legal certainty, the stability of relations, and social peace. The term for expiration of the action thus has as one of its objectives the rationalization of the exercise of the right of action, and although it limits or conditions access to justice, it constitutes a legitimate restriction, necessary for the stability of the law, which requires the interested party to use actions in a timely manner, under penalty that the situations they might wish to reverse acquire the necessary firmness and legal certainty among those bound by them. Its basis, we insist, is found in the need of the social group to obtain security and to avoid the paralysis of legal traffic. In this measure, the expiration of the action does not grant subjective rights but, on the contrary, prevents the exercise of one of them and aims at the protection of a superior general interest. This is a figure of public order, which explains its inalienable nature and the possibility that it may be declared even ex officio by the Judge when its occurrence is verified. We must remember that Article 49 of the Carta Magna, which constitutes the basis for the creation of the contencioso administrativo jurisdiction, sets forth with complete clarity that its object is to exercise control of legality (validity) of the administrative function, as well as the protection of (at least) the subjective rights and legitimate interests of individuals. In that line, the first canon of the aforementioned procedural law states that this jurisdiction is competent to resolve the various aspects of the legal-administrative relationship. Likewise, it hears any conflict regulated—directly, immediately, and intensely—by Public Law, even if it involves conduct carried out by private parties (Art. 2, subsection e). It also hears disputes in which a public entity is involved, even if they involve public enterprises or refer to the deployment of actions by a public entity within the framework of its capacity under private law, with a sort of attractive forum operating in this particular case due to the public nature of the entity. By protecting the legal situations mentioned, it allows the coverage and knowledge of power relations, duty relations, mixed relations, or advantage relations—expectations—that are affected—by creation, modification, or extinction—by public actions or omissions, whether they are individual situations or so-called supra-individual situations, the latter of which include corporate, collective, or diffuse interests, and in the extreme degree, but only by legal authorization, the popular action (type of class action) (In this line, see Article 10, subsection one of the CPCA). Attending to this difference in object, the Código Procesal Contencioso Administrativo regulates the aspect of temporality in the exercise of the right of action, addressing whether the claims refer to aspects linked to patrimonial claims or those regulated by private law (civil de hacienda), or if a declaration of validity or invalidity of a specific manifestation of administrative function is sought, a concept that includes dysfunction (contencioso administrativo), or even acts of ordinary jurisdiction carried out by a public entity. Given this precision, different temporal channels are established. Since the right of action is what allows the formulation of judicial disputes for the protection or declaration of a specific effect required by the claim as the object of the proceeding, the same Code discriminates whether that right of action is subject to a regime of expiration of the action—fixed term—or if, on the contrary, given the patrimonial nature of the claims deduced, it refers to situations that are regulated by the institute of prescription. In accordance with Article 41 of the normative body, in civil de hacienda proceedings, the maximum period to initiate the proceeding will be that established by the legal system for the respective substantive right. This obliges the judge to weigh in each particular case several relevant aspects to determine the temporal aspect of the exercise of the right of action, which clearly would directly affect the enforceability of the claims deduced against the defendant. On the one hand, it is insisted, the right of action in generic terms includes the exercise of formulating a specific claim within a judicial proceeding. Such exercise can be concretized in a specific right that is subject to expiration or prescription. For this purpose, it is useful to discriminate between both figures. In annulment proceedings (regardless of the nature of the act) or those in which the control of validity of the administrative function is sought, the claims are subject to a regime of expiration of the right of challenge, which is inherent to the legal regime of reproach of acts, especially administrative ones. On the other hand, in so-called civil de hacienda proceedings—which includes claims for administrative liability, it is insisted—the right asserted is not subject to expiration, but to a prescription regime. The distinction of this temporality factor in the exercise of the substantive right is evident from the mere reading of Article 39 of the normative body—for annulment cases—and Article 41, ibid—for civil de hacienda cases. It is clear that this jurisdiction has long indicated that in the case of a civil de hacienda proceeding (or liability proceeding), the expiration of the action does not operate, but rather, only the prescription of the substantive right, upon allegation by a party. Remember that if we are facing a right whose exercise is subject to prescription, the lawsuit can be filed as long as the right does not prescribe, understanding that for the prescription to occur, it must be alleged. If the right prescribes, this implies denying the claims due to their untimely exercise. Even in cases where the action in this type of patrimonial relationship is exercised after the legal prescription period has elapsed, if the party being sued does not allege the expiration of the right on that ground, the judge could not declare the prescription. On the other hand, when we are facing a nullity, the aforementioned Article 39 indicates the maximum period to file the judicial proceeding seeking the declaration or constitution of substantial non-conformity with the legal system, which is one year, calculated from the various scenarios that its first subsection lists. In that case, we are facing the formal conduct of the Public Administration, whether in the exercise of public powers or in the extraordinary use of powers typical of common law, unless there is an express rule to the contrary. Now, regarding petitions for nullity, a distinction must be made between relative nullity (nulidad relativa) and absolute nullity (nulidad absoluta). If the claimed pathology is found, in the case of relative nullity, the conduct is suppressed prospectively so that it ceases to have effects. In absolute nullity, in light of Article 71 [sic—correctly read as 171] of the Ley General de la Administración Pública and 131 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, the declaration of invalidity will have retroactive effect, which implies the legal unenforceability of the material effects that the act has produced from the beginning of its effectiveness and validity until its suppression in a judicial or administrative venue. After that year, the challenge of public conduct is only possible for acts that suffer from absolute nullity—not relative—but which are of continued effects according to the mandate of Article 40 of the same normative body, for if they are of instantaneous effect, the final period is one year. The same treatment is given to administrative omissions, the public indolence being of perennial effect as long as the material or formal action that is due is not adopted. If the annulment action is filed within one year after the start of the effectiveness of an absolutely null act of continued effect, the declaration of nullity will have retroactive effect; however, if the action is filed after that year, the nullity will be decreed only for the future inapplicability of the act, which implies the consolidation—legally sanctioned—of the effects that conduct produced before that suppression.- (...)\". (Emphasis supplied). \"[...] For its part, the expiration of the action is based exclusively on the need to provide security to legal traffic, and therefore, it does not allow in any case the interruption of the time whose mere passage causes it (...)\". Among others, see votes of the Sala Primera No. 97 at 9 hours on February 13, 2004, and No. 37 at 14 hours 45 minutes on May 28, 1997. [...] / \"[...] In the case of prescription, the calculation of the period can be interrupted (Articles 876 and 879 of the Civil Code). The moment from which the counting of the time needed to complete it restarts is. For this reason, if interrupting acts occur, the life of the right subject to it can become indefinite.\n\nThe period for a right to be extinguished by statute of limitations (prescripción) runs from the birth of the right, or from its last interruption, not because its validity must be counted from that point, but rather because from that point the right remained inactive. It may also be suspended, for reasons established by law, making its computation impossible within the determined time frame. Conversely, a right subject to expiration (caducidad) depends on the fulfillment of a single juridical act, delimited in the regulation governing that right. For this reason, there is no possibility of interruption; the matter can only be exhausted, within the prefixed term, in two distinct ways: either the act required by law is performed, in which case access to the right is possible, or it is not fulfilled and, therefore, the opportunity to achieve it is extinguished. The rigidity of the time limit derives from the limited duration of the right. Consequently, one of the elements for distinguishing whether a right is subject to statute of limitations (prescripción) or expiration (caducidad) is to determine whether the substantive rule allows the restart of the time computation and various forms of interrupting it, in which case it will be a right subject to statute of limitations (prescripción) [...]\". [Voto No. 760 de las 9 horas con 20 minutos del 13 de noviembre del 2003 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]. Based on the foregoing, we proceed to review the potential expiration (caducidad) of the action in the specific case detected sua sponte by this collegiate body.\n\nVII.- On the expiration (caducidad) of the action in the specific case: In this regard, it must be kept in mind that when the nullity of a formal conduct of the Administration is sought, what governs is expiration (caducidad), pursuant to the regulations of articles 39 and 40 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and when one is faced with a claim for damages, then the statute of limitations (prescripción) of the substantive right governs, under the terms of article 41 of the cited procedural code. Thus, the review of the figure of expiration (caducidad), even sua sponte, will depend on the claims raised in the complaint. In the specific case, the annulment claims of the complaint, as adjusted at the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar), are the following:\n\n\"1. That the present complaint be granted in all its respects. 2. That the absolute nullity of the agreement of the Junta Directiva of SENARA No. 5497, of August 30, 2017, called 'Matriz Genérica de Protección de Acuíferas: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo' (Generic Matrix for Aquifer Protection: urbanistic, condominium, tourism, and mass commercial activities), published in Alcance N° 254 of La Gaceta No. 254 of October 12, 2017, be declared. 3. That the absolute nullity of the agreement of the Junta Directiva of Senara, No. 5677, which solely decided to 'suspend the effects' for a period of six months, be declared. 4. That the absolute nullity of the agreement of the Junta Directiva of Senara, No. 5731, by which our revocation appeal (recurso de revocatoria) was rejected, be declared\". (Claim of the complaint in image 24 and minutes of the Preliminary Hearing (Audiencia Preliminar) in images 295 to 297 of the main digitized case file. Bold text is ours).\n\nBased on the foregoing, it follows that the main claim of the plaintiff in this litigation consists of the declaration of invalidity of the \"Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo\", agreement No. 5497, published in La Gaceta No. 254 of October 12, 2017. Matters relating to the nullity of the agreements of the Junta Directiva of SENARA: No. 5677, which \"suspended the effects of the generic matrix,\" and No. 5731, which rejected the plaintiff's revocation appeal (recurso de revocatoria), will be reviewed in the following section. It should be noted that the matter in question refers to the challenge of an administrative act (acto administrativo) of a general nature; therefore, the analysis rendered by the Sala Primera since long ago, transcribed below, is of interest:\n\n\"(...) III.- The former Sala de Casación, in resolution No. 41 of 16:00 hours on May 21, 1980, stated: 'I.- In the definition of the \"administrative act\" (acto administrativo), discrepancies have arisen among some commentators who deal with this branch of legal science; and while it can be said that there is agreement that it is a special category of \"juridical acts\" (actos jurídicos), which will be \"administrative\" insofar as they are performed by the Public Administration for the achievement of its purposes, doubts nonetheless arise about the nature of \"provisions of a general nature\" (disposiciones de carácter general), that is, those aimed at regulating a plurality of cases not individually determined, as occurs with the regulations (reglamentos) that the Administration issues in the exercise of its rule-making activity and which are individualized through a concrete administrative act of application. Article 49 of the Constitución Política is far-reaching, since its first paragraph establishes the contentious-administrative jurisdiction \"for the purpose of guaranteeing the legality of the administrative function of the State, of its institutions, and of every Public Law entity\"; and it later uses the expression \"administrative acts\" (actos administrativos) in a generic sense, with the same breadth as the preceding paragraph, which speaks generally of \"legality\"; and it is obvious that a lack of legality can arise as much when a specific administrative act is performed based on irreproachable norms that are improperly applied, as when the defect lies in the regulatory norm itself. For this reason, the Ley Reguladora de lo Contencioso-Administrativo No. 3667 of March 12, 1966, also permits the challenge (impugnación) of provisions of a general nature, either directly or indirectly. Furthermore, in Costa Rican law, it will no longer be possible to raise questions about the nature and classification of provisions of a general nature, since the new Ley de la Administración Pública, No. 6227 of May 2, 1978, includes these provisions within the administrative acts (actos administrativos) it regulates in Title Six (articles 120 to 125); and article 121 provides: \"1. Acts shall be called decrees (decretos) when they are of general scope and agreements (acuerdos) when they are concrete.\" \"2. Decrees of normative scope shall also be called regulations (reglamentos) or regulatory decrees (decretos reglamentarios).\" For its part, article 6.3 prescribes that \"in matters not expressly provided for, regulations shall be subject to the rules and principles governing administrative acts (actos administrativos).\" That rule would seem to be in antinomy with Title Six of the Law, since from there it could be understood -implicitly- that regulations are not administrative acts, an antinomy that would have been avoided by stating that \"regulations shall be subject to the rules and principles governing the other administrative acts.\" But the truth is that article 6 subjects those regulations to the same legal regime as other administrative acts. - II.- The Ley de lo Contencioso Administrativo refers jointly to \"acts and provisions\" in some of its rules, as in article 1 and in the first part of numeral 10.1, as well as in articles 11 and 12, without establishing any difference therein. But in subsection b) and in paragraph 2 of article 10 itself, and later in Chapter One of Title Three (articles 18 to 21), it does deal separately with those provisions, to regulate the two forms of challenge (impugnación) that may arise regarding them, always using the adjective \"general,\" all with the evident purpose of specifying their nature and distinguishing them from other acts in which the administrative activity of the State is manifested, thereby making it clear that the simple or mere mention of \"acts\" does not in any case encompass general provisions, since that term \"acts\" is used in the Ley Reguladora in a restricted manner, excluding regulatory provisions, even though in a broad sense the expression \"administrative act\" may also include those provisions. Note, indeed, that the second paragraph of article 18 prescribes that \"The challenge (impugnación) of provisions of a general nature shall be governed by the provisions of article 20\"; and this article states: \"Article 20.- 1. Provisions of a general nature of the State Administration, Municipalities, Autonomous Institutions, and other Public Entities, may be directly challenged (impugnadas) on grounds of illegality before the contentious-administrative jurisdiction, once definitively approved in the administrative channel.- 2. Such provisions and other acts of the Public Administration may likewise be challenged on grounds of constitutionality, when it is not for the Corte Plena to declare so.- 3. The challenge (impugnación) of acts of specific application of general provisions shall also be admissible, based on the fact that these are not in conformity with Law.- 4. The lack of direct challenge (impugnación) of a provision or the dismissal of the action brought against it shall not prevent the challenge (impugnación) of acts of individual application, based on the assumption provided in the preceding paragraph.\" - Now then, from what is provided in the aforementioned article 20 of the Ley Reguladora, the following conclusions derive: a) The first and second paragraphs authorize the direct challenge (impugnación) of provisions of a general nature, on grounds of illegality (first paragraph), and unconstitutionality (second paragraph), the latter when it is not the exclusive authority of the Corte Plena to declare them contrary to the Constitución Política; and b) The third paragraph contemplates the so-called \"indirect challenge (impugnación)\" of general provisions; that is, the act of specific application is directly challenged, not because it is illegitimate in itself, but because the general provision is not \"in conformity with Law,\" a provision which, in this manner, becomes the object of an indirect challenge (impugnación), and whose illegality extends to the act of special application.- In the draft of the Ley de lo Contencioso Administrativo (published in Alcance No. 52 to La Gaceta No. 242 of October 25, 1963), article 21 read as follows: \"Article 21.1. The contentious-administrative action shall not be admitted with respect to: a) Acts that are reproductions of other previous acts that are already final and definitive (firmes) and those confirming agreements consented to because they were not appealed in time and form; and b) Resolutions that terminate the administrative channel as a prerequisite to the judicial channel.- 2. In any case, the challenge (impugnación) against the acts referred to in subsection a) of the preceding paragraph shall be admitted while they are producing effects; but only for the purposes of their annulment and future inapplicability.\" - In the committee opinion, the first paragraph, subsection a) of article 21 was modified, and the Assembly approved it with the following text: \"Article 21.- 1. The contentious-administrative action shall not be admitted with respect to: a) Acts expressly consented to or because they were not appealed in time and form, those that are reproductions of other previous acts that are already final and definitive (firmes), and those confirming consented acts.\" - In turn, during the discussion of the opinion, a motion was approved to modify the second paragraph of the same article, which was left drafted as follows: \"2. In any case, the challenge (impugnación) against the acts referred to in subsection a) of the preceding paragraph shall be admitted when they are null and void ab initio (nulos de pleno derecho) and are producing effects; but this only for the purposes of their annulment and future inapplicability.\" - Thus, the sole, same reference to \"acts\" was maintained, without any mention of \"general provisions,\" and without the parliamentary debate even hinting that the then Deputies were also alluding to those provisions or regulations; from all of which it follows that article 21, by exempting from the inadmissibility of the action those acts that \"are null and void ab initio (nulos de pleno derecho) and are producing effects,\" does not refer to the direct challenge (impugnación) of general provisions but to the challenge (impugnación) of the concrete act that causes harm to the administered party. It is, therefore, a rule that bears some similarity to that of paragraph 4 of article 20, which allows challenging acts of individual application, even if the general provision was not challenged or the action brought against it was dismissed. That is indeed the case, for what article 21.2 means, in its relation with paragraph 1 of that same article, is that the act (not directly the general provision) may be challenged if it is null and void ab initio \"de pleno derecho\" and is producing effects. Thus, those two rules (of article 20.4 and article 21.2) are exception norms that make it possible to challenge -each in its own case- concrete acts or acts of individualized application, but which do not authorize the direct challenge (impugnación) of provisions or regulations.\" (Sentencia Nº294-1990 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).\n\nBeing clear that the Matriz Genérica of Senara qualifies as a general provision under the currently effective legislation, direct or indirect challenge (impugnación) is permitted. In the case of direct challenge (impugnación), the complaint must be filed within a period of one year counted from the date of publication, in accordance with article 39, subsection 1), subparagraph b) of the CPCA, which establishes a period of expiration (caducidad); therefore, it is not subject to interruption or suspension. If opting for indirect challenge (impugnación), it is an indispensable requirement to question the acts of individual application, this according to the provisions of article 37 of the CPCA. This criterion is reinforced by the position of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, which analyzed the following: \"(...) Article 37 of the CPCA establishes: '1) Acts that require publication for their effectiveness shall be challengeable (impugnables) from the day after this occurs. 2) Acts of individual application of general provisions shall be challengeable (impugnables), even when the latter are not the object of challenge (impugnación). 3) Likewise, acts of individual application of general provisions shall be challengeable (impugnables) on the basis that these are not in conformity with law, even if they were not directly challenged (impugnadas) in their opportune moment. In such case, the nullity or annulment of the concrete act may be sought, as well as that of those specific norms that provide its foundation.' In the matter under study, the plaintiff questions the legality of the '[Regulation]' and the '[Regulation],' which, generically, should have been challenged from the date of their publication; however, there is no evidence in the case file to that effect. By not doing so at that time, the transcribed norm allows challenging those provisions together with the act of individual application; nevertheless, the Tribunal has held as proven, and it has not been disproven, that in the sub judice case no such act of application exists. (...)\" (Voto 62-2021 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. The underlining is ours). Along the same lines, the Sala Primera has referred to the differences existing between statute of limitations (prescripción) and expiration (caducidad), the following citation being of core interest: \"[...] In statute of limitations (prescripción), the computation of the time period can be interrupted (articles 876 and 879 of the Código Civil). A moment from which the counting of the time necessary to complete it restarts. For this reason, if interrupting acts occur, the life of the right subject to it can become indefinite. The period for a right to be extinguished by statute of limitations (prescripción) runs from the birth of the right, or from its last interruption, not because its validity must be counted from that point, but rather because from that point the right remained inactive. It may also be suspended, for reasons established by law, making its computation impossible within the determined time frame. Conversely, a right subject to expiration (caducidad) depends on the fulfillment of a single juridical act, delimited in the regulation governing that right. For this reason, there is no possibility of interruption; the matter can only be exhausted, within the prefixed term, in two distinct ways: either the act required by law is performed, in which case access to the right is possible, or it is not fulfilled and, therefore, the opportunity to achieve it is extinguished. The rigidity of the time limit derives from the limited duration of the right. Consequently, one of the elements for distinguishing whether a right is subject to statute of limitations (prescripción) or expiration (caducidad) is to determine whether the substantive rule allows the restart of the time computation and various forms of interrupting it, in which case it will be a right subject to statute of limitations (prescripción) [...].\" [Voto No. 760 de las 9 horas con 20 minutos del 13 de noviembre del 2003 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia]. The indicated Matriz Genérica constitutes an express manifestation of administrative will that was formally communicated by publication in La Gaceta, as recorded in the administrative file. Furthermore, in the complaint, there are no allegations related to acts of continued effects, since no individual application of the aforementioned general provisions was expressly challenged. In this matter, the applicable legal regime for questioning such conduct in court is one year, under the protection of article 39 of the Código Procesal Contencioso Administrativo in relation to article 175 of the LGAP, since what the plaintiff requested is the invalidity of the Matriz Genérica directly. Indeed, from the list of proven facts, it is clear that the said Matriz Genérica dates from October 12, 2017, the date of its publication in La Gaceta. However, the complaint was not filed in court until December 12, 2018, exceeding the one-year period of article 39, subsection 1, subparagraph b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo. In this regard, the arguments put forward by the plaintiff referring to the procedures and appeals filed within the administrative channel are irrelevant, given that the institute of expiration (caducidad), unlike statute of limitations (prescripción), does not admit the interruption or suspension of the fatal period. Such challenge is also not useful for suspending the computation of the time limit, as it lacks that effect with respect to expiration (caducidad). This has been analyzed by the Sala Primera, indicating that: \"[...] expiration (caducidad) is based exclusively on the need to provide security to legal transactions, and therefore in no case admits the interruption of the time whose mere passage gives rise to it (...)\". (Among others, see the votes of the Sala Primera No. 97 of 9:00 hours on February 13, 2004, and No. 37 of 14:45 hours on May 28, 1997). Nor is there any evidence within this proceeding of the alleged actions by the plaintiff company before SENARA relating to individual and concrete requests to obtain the technical criteria for Soil Use according to the Vulnerability to Aquifer Contamination in application of the Matriz Genérica, which is the object of this proceeding (the case file). There is no proof of the existence of administrative acts of particular application, nor was the nullity of individual applications requested in the complaint, which prevents this Tribunal from substituting the will of the parties. Along these lines, the arguments of the plaintiff referring to having had to \"contract various hydrogeological studies\" for projects to \"open several stores\" nationwide are insufficient and unsuitable, being totally ambiguous and generic, since they lack the minimum references to identify the concrete administrative acts, and the evidence to support this was not provided. Such argumentative and evidentiary deficiencies prevent this Tribunal from reviewing the administrative conduct and especially the application of the Matriz Genérica. Since the complaint was filed outside the indicated time frame, this collegiate body considers that the right of action against that public conduct has expired, and therefore, the expiration (caducidad) of the action is declared, and consequently, the complaint is inadmissible, a situation that prevents conducting an analysis of the merits of the matter raised.\n\nVIII.- On the accessory claims: In addition to the main claim, the plaintiff company requested the following: \"3. That the absolute nullity of the agreement of the Junta Directiva of Senara, No. 5677, which solely decided to 'suspend the effects' for a period of six months, be declared. 4. That the absolute nullity of the agreement of the Junta Directiva of Senara, No. 5731, by which our revocation appeal (recurso de revocatoria) was rejected, be declared.\" In the opinion of this Tribunal, the challenged agreements No. 5677 and No. 5731 are accessory, since their existence and validity depend on the Matriz Genérica, to the point that these agreements would not have come into legal existence on their own if the Matriz Genérica did not exist, which demonstrates their close connection. Specifically, it is recorded in the proven facts that by Agreement No. 5677, adopted at the Ordinary Session No. 739-18 of July 30, 2018, Senara agreed to suspend the Matriz Genérica for six months, and this was communicated to the plaintiff company by official letter No. SENARA-JD-185-2018 of September 11, 2018 (Images 128 to 132 of the main judicial file). In essence, this agreement was based on the following:\n\n\"(...) 12. That documents have been issued such as the CFIA study, 'Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: Análisis Técnico del Impacto de su Aplicación' and the resolution of Casa Presidencial DP-R-013-2018 regarding the Conflict of Competences filed by MINAE -which represent important inputs for the discussion and resolution of the matter and which were not on record at the time the juridical act was issued-, which reflect that some of the regulations contained in the 'Matriz Genérica de Protección de Acuíferos' violate the competencies of other bodies in matters of environmental protection, land-use planning (ordenamiento territorial), and regulatory improvement, and therefore, it must be proposed to the Junta Directiva to conduct a review of the act Matriz Genérica de Protección de Acuíferos. / Por Tanto: Based on the foregoing and in accordance with the recommendations of the Minister of Agriculture as the Rector of the Agricultural Sector and Executive President of this Board, it is agreed: 1. To suspend for a period of six months from the publication of this agreement in the Diario Oficial La Gaceta, the application of the 'Matriz Genérica de Protección de Acuíferos' published in Alcance Nº 245 of La Gaceta 193 of October 12, 2017, until a revised and updated Matrix and its respective application procedure are available, forming a commission coordinated by SENARA and also composed of a representative of the following organizations and Institutions: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Salud (MS), Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio de Economía Industria y Comercio (MEIC), Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Unión Nacional de Gobiernos Locales, Cámara de la Construcción, Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria, for the purpose of conducting a thorough study to prepare a viable instrument, based on technical and scientific criteria, that allows true sustainable development. For this review, the aforementioned institutions must analyze in detail all observations sent by the different civil society groups for the purpose of preventing the Matrix or its application procedure from paralyzing productive activity and/or significantly increasing the costs of obtaining environmental permits for construction. (...)\". (The underlining is ours).\n\nDespite the use of inadequate legal drafting technique, it is evident that the administrative will of Senara was to suspend the application of the Matriz Genérica published in 2017 until a new Matrix, agreed upon by all stakeholders in the matter, was available. It is very clear that said agreement depends on the Matriz Genérica for its existence, since it is a \"sort of\" adjustment of administrative conduct, but it is not an act that is independent in itself. This is reinforced by Agreement No. 5861, published in La Gaceta No. 68 of April 5, 2019, where Senara for the second time ordered: \"1. To keep suspended the application of the Matriz Genérica de Protección de Acuíferos for an non-extendable period, running from February 25, 2019, until August 25, 2019, a period during which the Matriz de Criterios de Uso de Suelo según Vulnerabilidad a la Contaminación de Acuíferos prepared for the Cantón de Poás shall be applied (...)\". (Images 273 to 274 of the main judicial file). It is worth noting that, given the authority held by SENARA in matters of water resource protection, by having acknowledged in the administrative channel that the Matriz Genérica encroached upon the competencies of other entities, it made clear that the administrative will was the cessation of the challenged administrative conduct. However, Senara issued an act with the suspension of effects, without decreeing the nullity and rendering the Matriz Genérica without effect. Hence, the dependence by connection of Agreement No. 5677 is maintained, this because it serves as a \"temporary barrier\" for the Administration to issue a new Matrix in accordance with law. Another important aspect of the factual background of this matter is the absence of evidentiary elements in the judicial file regarding the existence of a new Matrix resulting from the procedure coordinated by Senara, and the lack of proof of the particular effects produced by the 2017 Matriz Genérica. It is also observed that during the suspension of the effects of the Matriz Genérica, Senara ordered the application of the \"Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico en el Cantón de Poás\" from 2014. All of this suggests a lax and almost unintelligible administrative conduct by Senara, which led it to construct a chain of subsequent and interconnected acts to sustain its evident will to render the Matriz Genérica without effect, but without revoking the act or declaring its nullity. Regarding Agreement No. 5731 challenged in the complaint, it is recorded in the proven facts that it corresponds to the rejection of the revocation appeal (recurso de revocatoria) filed by the plaintiff company, which was communicated to it by official letter No. SENARA-GG-0738-2018 of October 3, 2018 (Images 141 to 142 of the main judicial file). In essence, the act in question is transcribed:\n\n\"(...) ACUERDO Nº5731: Acknowledgment is given of the revocation appeal (recurso de revocatoria) against Agreement No. 5677 filed by Mr. Emersson Orozco Suárez in his capacity as Generalísimo Attorney-in-Fact of Corporación de Supermercados Unidos S.R.L., in which he requests that: 'Agreement of the Junta Directiva of SENARA No. 5677 of July 30, 2018, be revoked entirely, and in its place, the original petition be resolved, and the previous agreement No. 5497 of August 30, 2017, called 'Matriz Genérica de Protección de Acuíferos: actividades urbanísticas, condominales, turísticas y comercial masivo' be annulled with retroactive effects from the date of its adoption.' / In this regard, it is agreed to inform the applicant that this Junta Directiva at the time analyzed his request, in which he asked that the agreement approving the Matriz Genérica de Protección de Acuíferos be annulled. However, this Board considered that there are no reasons of merit, convenience, or legality to grant his request. As such, what this Collegiate Body considered was that there was no merit to revoke Agreement No. 5677, but rather it solely ordered the suspension of the application of the Matriz Genérica de Protección de Acuíferos for a period of six months to subject it to a process of review and adjustments. For these reasons, it ordered that such decision be communicated, which implies rejecting what was requested by the applicant. There being no reason whatsoever at this time, nor new elements that would cause us to modify such decision, what was acted upon is upheld and the revocation appeal (recurso de revocatoria) filed is rejected. Unanimous and final (firme) agreement.\" (The underlining is ours).\n\nIt should be noted that the response to a revocation appeal (recurso de revocatoria) is an accessory act because it depends on the act that was challenged. In this case, Agreement No. 5731 rejected the revocation appeal (recurso de revocatoria) filed against Agreement No. 5677, which suspended the Matriz Genérica, thereby making its accessory nature manifest. As noted, the legality analysis of the Matriz Genérica proved inappropriate, given the expiration (caducidad) of the action that has occurred. Consequently, since the analysis on the validity of the main administrative conduct regarding the provisions of a general nature (Matriz Genérica) is unfeasible, and the nullity of the reproached conduct has not been established because the complaint was declared inadmissible, the other accessory aspects—even though they are equally annulment claims—suffer the same fate, and therefore their inadmissibility is declared.\n\nIX. Regarding the defenses raised: The defendant raised the defenses of lack of standing (legitimación activa) and lack of right. Because the expiration (caducidad) of the action has been declared, which affected the accessory claims, as a direct consequence of what was decided, the inadmissibility of the complaint in all its respects is declared.\n\nWhereas the claim has become inadmissible due to the declaration of the expiration of the right of action (caducidad del derecho de acción), which means that the judgment does not include a ruling on the merits, we omit, as unnecessary, any ruling on the defenses of lack of right (falta de derecho) and lack of active standing (falta de legitimación activa).\n\nX.- Regarding costs. Article 193 of the Administrative Litigation Procedure Code establishes that procedural and personal costs are imposed on the losing party by the mere fact of being so. Relief from this sanction is only viable when, in the Court’s opinion, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered by virtue of evidence unknown to the opposing party. In this case, it is observed that grounds do exist to allow an exception to the principle of sanctioning the losing party, considering that the plaintiff company believed it had sufficient reasons to litigate due to the confusion that the Administration may have caused it, given the lack of legal rigor in the proceedings and the use of inadequate drafting technique in the administrative acts that were belatedly challenged here. For these reasons, the judgment is entered without a special award of costs.-\n\nTHEREFORE\n\nThe copy of La Gaceta No. 68 of April 5, 2019, containing Agreement No. 5861 of the Board of Directors of SENARA, is admitted as evidence for a better resolution (prueba para mejor resolver), and the rest of the documentary evidence offered is deemed inadmissible. As unnecessary, a ruling on the lack of right (falta de derecho) and the lack of active standing (falta de legitimación activa) is omitted. The expiration of the action (caducidad de la acción) is declared, and consequently, the claim is deemed inadmissible in all its aspects. Judgment is entered without a special award of costs. - NOTIFY.\n\n \n\nJUDITH REYES CASTILLO\n\n \n\n \n\nJOSÉ IVÁN SALAS LEITÓN                    FELIPE CÓRDOBA RAMÍREZ\n\n \n\n \n\n\n\n\n\n- Verification Code -\n\n5VI6XV43E14861\n\n\n\n \n\nDocument signed by:\n\nJUDITH REYES CASTILLO, DECISION-MAKING JUDGE\nFELIPE ALBERTO CORDOBA RAMIREZ, DECISION-MAKING JUDGE\nJOSE IVAN SALAS LEITON, DECISION-MAKING JUDGE\n\n \n\nEXP: 18-011252-1027-CA\n\nGoicoechea, Calle Blancos, 50 meters west of BNCR, in front of Café Dorado. Telephones: 2545-0107 or 2545-0099. Ext. 01-2707 or 01-2599. Fax: 2241-5664 or 2545-0006. Email: tproca-sgdoc@poder-judicial.go.cr\n\n \n\nIt is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 05-08-2026 16:11:21.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República"
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