{ "id": "nexus-sen-1-0034-861760", "citation": "Res. 00128-2018 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI", "section": "nexus_decisions", "doc_type": "court_decision", "title_es": "Validez de disposiciones de la CGR sobre viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS Gandoca-Manzanillo", "title_en": "Validity of CGR orders on environmental viability of Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge Management Plan", "summary_es": "El Tribunal Contencioso Administrativo rechaza la demanda de un grupo de propietarios privados del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (RNVS-GM) contra la Contraloría General de la República (CGR), el Estado y el SINAC. Los demandantes impugnaban los informes de la CGR que ordenaron la suspensión de viabilidades ambientales y permisos de construcción en el refugio hasta que se ajustara el Plan de Manejo y el Reglamento de Zonificación, y pedían declarar su derecho a retirarse voluntariamente del régimen forestal. El Tribunal consideró que las disposiciones de la CGR eran razonables y necesarias para tutelar el Patrimonio Natural del Estado (PNE), pues el Reglamento de Zonificación no delimitaba claramente las áreas demaniales ni consideraba la fragilidad ambiental de ecosistemas boscosos y humedales en terrenos privados. Reafirmó que toda planificación de uso del suelo, incluidos los planes de manejo de áreas silvestres protegidas, debe incluir la variable ambiental conforme al artículo 50 constitucional. Además, rechazó la pretensión de retiro voluntario del régimen forestal por considerar que la inclusión en un área protegida mixta conlleva limitaciones permanentes a la propiedad privada en función de la protección del ecosistema. Desestimó las indemnizaciones reclamadas por falta de prueba del daño.", "summary_en": "The Administrative Court rejects a lawsuit by private landowners in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge against the Comptroller General (CGR), the State, and SINAC. The plaintiffs challenged CGR reports that suspended environmental clearances and construction permits until the Management Plan and Zoning Regulation were adjusted, and sought recognition of their right to voluntarily withdraw from the forestry regime. The Court held that CGR orders were reasonable and necessary to protect the State Natural Heritage, as the Zoning Regulation failed to clearly delimit public-domain areas and ignored the environmental fragility of forest ecosystems and wetlands on private lands. It reaffirmed that all land-use planning, including management plans for protected areas, must incorporate the environmental variable under Article 50 of the Constitution. It also rejected the voluntary withdrawal claim, ruling that inclusion in a mixed protected area imposes permanent land-use restrictions to safeguard the ecosystem. Damage claims were dismissed for lack of evidence.", "court_or_agency": "Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI", "date": "24/10/2018", "year": "2018", "topic_ids": [ "procedural-environmental", "environmental-law-7554", "property-and-titling" ], "primary_topic_id": "procedural-environmental", "es_concept_hints": [ "viabilidad ambiental", "Plan de Manejo de ASP", "Patrimonio Natural del Estado (PNE)", "refugio de propiedad mixta", "Reglamento de Zonificación", "principio precautorio", "in dubio pro natura", "SETENA" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 17, Art. 32, Art. 35, Art. 37", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 18, Art. 19", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 22, Art. 58, Art. 70", "law": "Ley 7788" } ], "keywords_es": [ "Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo", "Contraloría General de la República", "viabilidad ambiental", "Plan de Manejo", "Reglamento de Zonificación", "Patrimonio Natural del Estado", "propiedad mixta", "régimen forestal", "permisos de construcción", "principio precautorio", "Artículo 50 constitucional", "Ley Orgánica del Ambiente", "Ley Forestal", "Ley de Biodiversidad" ], "keywords_en": [ "Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge", "Comptroller General of the Republic", "environmental viability", "Management Plan", "Zoning Regulation", "State Natural Heritage", "mixed ownership", "forestry regime", "construction permits", "precautionary principle", "Article 50 Constitution", "Organic Environmental Law", "Forestry Law", "Biodiversity Law" ], "excerpt_es": "Para este Tribunal, tratándose de Áreas Silvestres Protegidas, dentro de estas, las que se encuentren integradas por propiedad pública y privada (mixtas), es necesario satisfacer esos diagnósticos ambientales, en la medida en que el régimen de uso de los bienes de titularidad privada deben ser congruentes con los fines de creación y de protección del área y un uso congruente con el desarrollo sostenible, sea, en armonía con el medio ambiente. Tales aspectos exigen, en consecuencia, que se pondere el régimen propuesto de uso de suelo dentro del respectivo plan de manejo de la zona.\n\nDesde esa arista de examen, a diferencia de lo que expresan las accionantes, una vez incluida una propiedad privada dentro del diseño de un RNVS, pese a que su inclusión ha sido voluntaria, no puede igualmente retirarse, en la medida en que esa porción de tierra se ha considerado parte de una sola unidad funcional ambiental y ecológica, por tanto, componente esencial de un ecosistema que busca ser protegido y conservado como ratio misma de la constitución del Área Silvestre Protegida, en esa categoría.", "excerpt_en": "For this Court, in the case of Protected Wildlife Areas, including those comprising both public and private property (mixed), it is necessary to carry out these environmental assessments, insofar as the land-use regime for privately owned properties must be consistent with the creation and protection goals of the area and with sustainable development – that is, in harmony with the environment. Such aspects therefore require that the proposed land-use regime be weighed within the relevant management plan for the area.\n\nFrom this perspective, contrary to the plaintiffs' assertions, once private property is included within the design of a Wildlife Refuge, even if inclusion was voluntary, it cannot be withdrawn, given that the parcel has been considered part of a single environmental and ecological functional unit and therefore an essential component of an ecosystem that is to be protected and conserved as the very reason for constituting the Protected Wildlife Area in that category.", "outcome": { "label_en": "Lawsuit dismissed", "label_es": "Demanda rechazada", "summary_en": "The lawsuit is dismissed in its entirety, upholding the CGR orders that suspended environmental clearances and construction permits in the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge pending adjustment of the Management Plan; the claim for voluntary withdrawal from the forestry regime and damages are rejected for lack of proof.", "summary_es": "Se declara sin lugar la demanda en todos sus extremos, confirmando la validez de las disposiciones de la CGR que suspendieron viabilidades ambientales y permisos de construcción en el RNVS Gandoca-Manzanillo hasta que se ajuste el Plan de Manejo, y se rechaza la pretensión de retiro voluntario del régimen forestal y las indemnizaciones por falta de prueba del daño." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando VI (citando el informe DFOE-AE-IF-03-2011)", "quote_en": "it is clear that the administration of the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge is based on a Zoning Regulation that fails to consider the necessary protection regime for State Natural Heritage lands...", "quote_es": "es claro que la administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo se basa en un Reglamento de Zonificación que no considera el régimen de protección necesario en los terrenos del PNE..." }, { "context": "Considerando VIII", "quote_en": "in the case of Protected Wildlife Areas... of mixed nature, it is necessary to carry out these environmental assessments, since the land-use regime for privately owned properties must be consistent with the area's creation and protection goals...", "quote_es": "tratándose de Áreas Silvestres Protegidas... mixtas, es necesario satisfacer esos diagnósticos ambientales, en la medida en que el régimen de uso de los bienes de titularidad privada deben ser congruentes con los fines de creación y de protección del área..." }, { "context": "Considerando XI", "quote_en": "Once private property is included within the design of a Wildlife Refuge, even if inclusion was voluntary, it cannot be withdrawn, given that the parcel has been considered part of a single environmental and ecological functional unit...", "quote_es": "una vez incluida una propiedad privada dentro del diseño de un RNVS, pese a que su inclusión ha sido voluntaria, no puede igualmente retirarse, en la medida en que esa porción de tierra se ha considerado parte de una sola unidad funcional ambiental y ecológica..." } ], "cites": [ { "id": "norm-16473", "citation": "Decreto 16614", "title_en": "Creates Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge", "title_es": "Crea Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo", "doc_type": "executive_decree", "date": "01/07/1985", "year": "1985" }, { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "norm-62838", "citation": "Decreto 34433", "title_en": "Regulation to the Biodiversity Law", "title_es": "Reglamento a la Ley de Biodiversidad", "doc_type": "executive_decree", "date": "11/03/2008", "year": "2008" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-27738", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7554 Art. 17, Art. 32, Art. 35, Art. 37" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7575 Art. 18, Art. 19" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7788 Art. 22, Art. 58, Art. 70" } ], "external": [] }, "source_url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0034-861760", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Grande\nNormal\nPequeña\nTribunal Contencioso Administrativo Sección VI\n\nResolución Nº 00128 - 2018\n\nFecha de la Resolución: 24 de Octubre del 2018 a las 14:45\n\nExpediente: 15-010321-1027-CA\n\nRedactado por: Jose Roberto Garita Navarro\n\nClase de asunto: Proceso contencioso administrativo declarado de puro derecho\n\nAnalizado por: CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIAL\n\n\n\n\n\nContenido de Interés:\n\nTipo de contenido: Voto de mayoría\n\nRama del Derecho: Derecho Ambiental\n\nTema: Patrimonio natural\n\nSubtemas:\n\nReglamentos de zonificación deben de delimitar con precisión en zonas de naturaleza mixta las áreas demaniales y las de dominio privado.\nValidez de informe de la CGR al SETENA que ordena la abstención de otorgar viabilidades ambientales.\n\nTema: Refugio de vida silvestre\n\nSubtemas:\n\nRegulación del concepto.\nReglamentos de zonificación deben de delimitar con precisión en zonas de naturaleza mixta las áreas demaniales y las de dominio privado.\nValidez de informe de la CGR al SETENA que ordena la abstención de otorgar viabilidades ambientales.\n\nTema: Contraloría General de la República\n\nSubtemas:\n\nValidez de informe al SETENA que ordena la abstención de otorgar viabilidades ambientales.\n\nTema: Responsabilidad objetiva de la Administración\n\nSubtemas:\n\nGeneralidades.\nInexistencia ante validez de informe de la CGR al SETENA que ordena la abstención de otorgar viabilidades ambientales.\n\n\"VI.- El primer reproche que formulan las accionantes, se traduce en un cuestionamiento de las competencias de la CGR para la emisión de informes que contienen disposiciones vinculantes en materia ambiental. Para este Tribunal, la relación del principio de tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que impone el numeral 50 de la Carta Magna, establece a su vez el deber del Estado, en sentido amplio, de emprender las acciones debidas que permitan la efectividad de esa máxima constitucional. En la especie, la CGR alega que sus acciones van direccionadas a la tutela de ese derecho ambiental, en la medida en que los refugios de vida silvestre forman parte del Patrimonio Natural del Estado. En ese sentido, cabe señalar que la normativa patria es prolija en disposiciones que ostentan un fin tutelar del medio ambiente. Dentro de estas, el numeral 1 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 13 de noviembre de 1995) establece el deber del Estado de defender y preservar el derecho al ambiente sano y equilibrado ecológicamente, en búsqueda del mayor bienestar para los habitantes de la Nación. En esa misma orientación, el canon primero de la Ley Forestal vigente (No. 7575 del 16 de abril de 1996) estipula: \"La presente ley establece, como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. (...)\". Por ser de especial relevancia en este proceso, dado el debate sobre aspectos varios de un refugio de vida silvestre (RNVS-GM), es determinante remitir a la regulación del concepto de áreas silvestres protegidas, categoría de la cual forma parte un RVS. En esa línea, el canon 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554) señala: \"Artículo 32. Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales. Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.\" En la medida en que el RVS-GM posee o incluye áreas que son patrimonio natural del Estado, se impone un deber especial de protección, como derivación de los objetivos que fija el numeral 35 de esa misma ley, dentro de los que se enlista: \"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos. b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción. c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas. d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación. e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo. f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional.\" Desde ese plano, la misma Sala Constitucional ha puesto de manifiesto el deber de protección del PNE, como fuese indicado, entre otros, en el voto No. 21258-2010 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010. Ese deber de protección obliga a que, en casos como el presente, en el que la zona que se ha constituido como un RNVS, es de naturaleza mixta, se delimite con la precisión debida, las áreas que son de dominio público y encajan dentro de la categoría de Patrimonio Natural del Estado, de aquellas que son de dominio privado. A tono con lo expuesto, como se ha indicado arriba, en el informe DFOE-AE-IF-03-2011, la CGR advierte que en el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM no estaba claramente delimitadas las áreas correspondientes a demanio público y privado, a la vez que no se consideraban las limitaciones aplicables por la presencia de ecosistemas boscosos o de humedales en bienes titulados a favor de particulares, que se localizan en la zona 1 Llanura Costera Cocles Manzanillo. A la luz de esas regulaciones, no observa este Tribunal infracción alguna al régimen de competencias que prohíba a la CGR realizar investigaciones y rendir informes que contengan disposiciones en menesteres ambientales. Es en cada caso que habrá de ponderarse si la participación de esa instancia contralora supone una sustitución de competencias de los órganos que integran la Administración Ambiental, pero en términos generales, la existencia de unidades especializadas en esa materia, no restringe el control que sobre esa materia podría realizar la instancia contralora. VII.- Sobre las regulaciones de los terrenos que componen las Áreas Silvestres Protegidas, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, las denomina de la siguiente manera en el artículo 3 inciso a): \"Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión.\" Ya se ha establecido que al tenor del artículo 32 de la LOA, en relación con la Ley de Biodiversidad, No. 7788 y su reglamento, Decreto Ejecutivo No. 34433, esta última norma en su numeral 70, establecen que las áreas silvestres proptegidas son: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales, h) Reservas Marinas, e i) Áreas Marinas de Manejo. En esa misma línea, establece los tipos de RVS en el siguiente sentido: \"Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas: a) ... e) Refugios Nacionales de Vida Silvestre: Áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce o una combinación de estos. Sus fines principales serán la conservación, la investigación, el incremento y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción. Para efectos de clasificarlos, existen tres clases de refugios nacionales de vida silvestre: e.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo. e.2) Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005. e.3) Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos.\" En lo que atañe al presente caso, como se ha indicado, el RVS-GM, fue creado mediante el Decreto No.l 16614 vigente desde el 29 de octubre de 1985, ratificado por el Decreto Ejecutivo No. 34043 del 11 de noviembre de 2007. Los ordinales 4 y 7 del Decreto 16614 imponen la emisión de un plan de manejo en el siguiente sentido: \"Artículo 4°—Para realizar dentro del Refugio un plan de aprovechamiento forestal, un proyecto de reforestación o se pretenda dar un cambio de uso al suelo, se deberá elaborar un plan de manejo que deberá contar con la aprobación de la Dirección General Forestal.\". En igual sentido, el mandato 7 ejusdem expuso: \"Artículo 7°—La Dirección General Forestal a través del Departamento de Vida Silvestre y la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuacultura deberán elaborar un plan de manejo para la utilización de los recursos marinos, sus productos y subproductos. Ambas dependencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería coordinarán con las asociaciones de desarrollo comunal de las localidades aledañas las actividades que tengan relación con los recursos mencionados en este artículo.\" Según se desprende de la parte considerativa de ese decreto, la causa de creación estriba en la existencia en la zona de Talamanca de recursos tales como manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único, a la vez de la existencia de la única asociación de yolillo y orey del país, y la presencia de especies en vías de extinción como el manatí, cocodrilo, caimán, danta y diversas especies de monos y felinos. De igual manera refiere ese decreto a la existencia en la franja litoral del único banco natural de ostión de magle, uno de los pocos criaderos de sábalo y poblaciones residentes y únicas de langosta. Pero igualmente el considerando 5 de ese decreto reconoce que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado. Como derivación de lo postulado en los numerales 4 y 7 recién referidos, mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET, se emite el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM. Precisamente, de la revisión del contenido de ese Reglamento, es que la CGR desprendió una serie de observaciones, bajo la consideración de que esa planificación no consideraba la delimitación y regulaciones aplicables a los terrenos que forman parte del PNE, dada la presencia de ecosistemas boscosos o de humedales en inmuebles titulados a nombre de particulares, en la zona Llanura Costera Cocles Manzanillo. En ese sentido, la CGR relata que mediante el oficio DFOE-AE-0452 del 03 de septiembre del 2013, el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía, a propósito de la variable ambiental en esa zonificación, señaló que era necesario que el SINAC gestionara nuevamente ante la SETENA, la viabilidad ambiental de ese reglamento, de previo a dar por acreditado el cumplimiento de la disposición b) de la nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011. VIII.- Sobre la necesidad de que ese reglamento de zonificación satisfaga la variable ambiental en los términos establecidos por la CGR, cabe señalar, tal y como fuese indicado, mediante el oficio No. DFOE-AE-0087 (2713) del 18 de febrero del 2015, la CGR realizó modificaciones a las disposiciones del informe DFOE-AE-IF-03-2011, atendiendo a que mediante el oficio DM-578-2014 del 11 de noviembre del 2014, el titular del MINAE expuso que la competencia para la emisión de planes de manejo correspondía al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), por lo que no era facultad del Director del SINAC. De igual modo, por oficio SG-143-2014-SETENA del 02 de julio del 2014, se remite acuerdo de Comisión Plenaria correspondiente a la sesión ordinaria No. 73-2014-SETENA del 01 de julio del 2014, artículo 27, en el que se sostiene que la viabilidad ambiental corresponde ser otorgada al Plan de Manejo y no al Reglamento de Zonificación. Dado esos antecedentes, la CGR modificó parte de las disposiciones originalmente emitidas en el sentido de requerir al Ministro de Ambiente y Energía \"Conocer y emitir el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, según la disposición b) de este oficio. Comunicar a la Contraloría General el número de Decreto Ejecutivo y de La Gaceta en que dicho Plan se publique, en el trascurso de los dos meses calendario posteriores al recibo del Plan que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación.\" -condición a-. Por su parte, en la condición b) dispuso al CONAC \"Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.\". Igualmente, emitió dos nuevas disposiciones, a la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, para que estableciera los parámetros para permitir la valoración ambiental de los planes de manejo de las Areas Silvestres Protegidas, clasificadas en la categoría a la cual pertenece el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo; además de resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Areas de Conservación. Es sobre esa constitución de las disposiciones, que se ingresa al examen propuesta por las partes. En ese sentido, de conformidad con el numeral 17 de la LOA, en relación con el canon 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, es menester que esa planificación cuente con un estudio de impacto ambiental para la realización de proyectos o actividades, que por su naturaleza y contenido, impliquen el riesgo de alterar o contaminar el medio ambiente, así como la preceptividad de la citada variable en toda planificación de uso del suelo. El canon 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967 establece en su párrafo inicial: \"Artículo 1º—Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo. En toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del presente decreto. El cuál también se pone a disposición del público en la sede de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental – SETENA y en el sitio web del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. (...)\". A diferencia de lo que exponen las accionantes, este Tribunal estima que la literalidad de esa norma no permite sostener que esta variable ambiental solamente merezca evaluación dentro de los planes reguladores, sean cantonales o locales, públicos o privados, excluyendo instrumentos como Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas. Si bien se mira, la referencia gramatical a ese tipo de planes reguladores, es solamente a modo de referencia de inclusión dentro del supuesto de hecho que previamente define la norma, consistente en toda planificación de uso de suelo. Es decir, no se limita solamente a los planes reguladores, sino a cualquier instrumento programático de uso de suelo que pueda impactar al medio ambiente. En ese sentido, comparte esta Cámara las impresiones del Estado en cuanto señala que los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas son instrumentos de planificación que buscan orientar la gestión del uso del suelo hacia el cumplimiento de los objetivos de creación, por lo que buscan orientar las decisiones en gestión de terrenos no solamente estatales sino privados. Desde esa arista de examen, son mecanismos estratégicos de conservación y gestión de esas zonas, por lo que no existe razón normativa para negar la exigencia del diagnóstico ambiental en ese tipo de programaciones. Tal y como indica el Estado, el que en una zonificación converjan áreas públicas y privadas, estas últimas, mediante acuerdos con particulares sobre la conservación de sus bienes, no lleva a negar la necesidad de cumplir con las normas ambientales y las acciones propias de la debida tutela del medio ambiente, lo que incluye, como en estos casos, la satisfacción de los objetivos de conservación que han dado base a la creación de ASP, así como las estrategias de zonificación que incluyan propiedades de orden mixto. De ahí que ante el contenido del Decreto 34946-MINAET (Reglamento de Zonificación del RNVS-GM), y el régimen de uso que define zonas de tipo residencial, residencial recreativa, hotelera turística, hotelera especial, áreas de protección, acampar, deportiva, estacionamientos, comercial urbana, comercial, institucional, tajos y patrimonial cultural (ver artículo 1), así como la indicación de usos recomendados, usos recomendados con condición, usos no permitidos, dimensiones de inmuebles, densidades y retiros, es que se hace necesario definir la armonía y equilibrio de esa programación de gestión de uso de suelo con los ecosistemas que se busca tutelar en esa zona, dada la necesidad de cotejar el uso específico con el impacto general o acumulativo para el refugio, producto de la presencia de un ecosistema costero que por su fragilidad, se ha buscado proteger. Sobre este tema, a propósito de la necesidad de las evaluaciones de incidencias ambientales en el desarrollo de las actividades humanas, dentro de ellas los proyectos de zonificación y uso del suelo de zonas ambientalmente relevantes, en el voto 1220-2002 del 06 de febrero del 2002, en la que analizaba acción de inconstitucionalidad planteada contra el Reglamento de Procedimientos de SETENA, Decreto 26228-MINAE y otras normas, la Sala Constitucional señaló en lo fundamental: \"...Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas. Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que “...Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley...”, lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, “prima facie”, si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado \"de Evaluación Ambiental Preliminar\". No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno “requerirá” el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente. Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando \"a priori\" actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada. Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara.(...)\". Desde esa óptica, comparte este Tribunal las consideraciones de la CGR en cuanto a la necesaria ponderación de la variable ambiental dentro de los Reglamentos de Zonificación de áreas que, como en este caso, por tratarse de un RNVS de naturaleza mixta, en la que convergen propiedades de naturaleza demanial y privada, impactan en el medio ambiente, diagnóstico que de por sí, ha de realizarse en todo desarrollo que presente riesgo de impacto ambiental. Si bien se mira, la indicación de los mandatos 17 de la LOA y 1 del Decreto 32967, no constituyen una lista taxativa de instrumentos de planificación que deban contar, necesariamente, con la evaluación de impacto ambiental. Tal y como lo ha indicado el Tribunal Constitucional en el voto recién citado, el EIA es un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas, por lo que la comprensión de su utilidad y finalidad, no permitiría sostener una taxatividad o exhaustividad de las referencias que esas normas estipulan. Por el contrario, del análisis de los supuestos regulatorios del Decreto No. 32967-MINAE se desprende que toda planificación de uso del suelo, ha de contar con esa medición ambiental, al margen del tipo de propiedad de que se trate, lo que permite sostener que la planificación territorial a implementar en un área silvestre protegida, exige de la ponderación de esta variable. Lo anterior al margen de que un Plan de Zonificación de un RNVS o de un área silvestre protegida, no forme parte, en inicio, de un plan regulador. En este punto, cabe resaltar lo indicado por el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales de la CGR en el oficio DFOE-AE-0452, en cuanto señaló que la sola circunstancia de que la Guía para la formulación de Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y el Manual de Procedimientos para la publicación de los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC no fije el procedimiento ni el requisito de la viabilidad ambiental, no enerva la obligación de llevarla a cabo, dada la prevalencia de normas superiores como el artículo 50 de la Carta Magna, 17 de la LOA y el numeral 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. De igual manera, la necesidad de contar con ese diagnóstico ambiental no solamente en el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM, sino del plan de manejo en ese sector, fue advertido por la SETENA. En efecto, en el curso de las acciones de seguimiento del cumplimiento de las disposiciones emitidas por la CGR, en el oficio SG-DEAE-267-2013 del 07 de junio del 2013 de la SETENA, dirigido a la Dirección Ejecutiva del SINAC, se indica en lo relevante: \"...En virtud de su oficio SINAC-DE-912, donde nos solicita muy concretamente, someter a valoración el estudio \"Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo\", en aras de que esta Secretaría otorgue la viabilidad ambiental al mismo, he de indicarle lo siguiente: Los contenidos mínimos establecidos en dicho decreto, incluyen los estudios de diagnóstico ambiental que son los denominados índices de fragibilidad ambiental (IFAs), mismos que no son aportados dentro de la documentación por ustedes suministrada; así mismo el estudio de análisis de alcance ambiental (AAA) donde se valora la zonificación propuesta tampoco se incluye dentro de la documentación aportada. Por último, el denominado reglamento de desarrollo sostenible (RDS) no se ha incluido dentro de la documentación sometida a valoración. Lo aportado por ustedes, como bien lo indican en su oficio, el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo que no es sujeto de evaluación por parte de esta Secretaría en los términos que dicta el decreto antes mencionado, es decir la evaluación de IFAs, AAA y RDS. Así las cosas, el documento aportado no cumple con lo establecido en el decreto No. 32964-MINAE, por lo que no corresponde el otorgamiento de una viabilidad ambiental, siendo así que no podría responderse de manera positiva a la solicitud explícita de hacer una excepción para otorgar viabilidad ambiental al reglamento en cuestión, precisamente porque lo aportado no se ajusta a lo establecido en el decreto No. 3296-7MINAE\". (Imagen 146 carpeta 1 CD prueba) Esto fue luego reiterado en el oficio DEAE-247-2014 del 30 de junio del 2014, en el cual, la SETENA indica a la Comisión Plenaria, que en atención al oficio DFOE-SD-1285 de la CGR (punto anterior), por oficio SG-DEAE-267-2013, se comunicó al SINAC, que el diagnóstico ambiental incluía los IFAs, AAA y RDS, los que no habían sido presentados. Esta postura fue avalada por la Comisión Plenaria mediante acuerdo ACP-08-14 del 01 de julio del 2014. (Imágenes 191-193 carpeta 1 CD prueba) Desde esa arista de comprensión, el requerimiento expresado en el punto b) del oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713) de la CGR que requería al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC): \"b) Al Consejo Nacional de Áreas de Conservación Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.\", no muestra las incorrecciones que reprochan las accionantes, en cuanto a que la emisión del citado Reglamento de Zonificación no requiera del cumplimiento de la medición de la variable ambiental. Para este Tribunal, tratándose de Áreas Silvestres Protegidas, dentro de estas, las que se encuentren integradas por propiedad pública y privada (mixtas), es necesario satisfacer esos diagnósticos ambientales, en la medida en que el régimen de uso de los bienes de titularidad privada deben ser congruentes con los fines de creación y de protección del área y un uso congruente con el desarrollo sostenible, sea, en armonía con el medio ambiente. Tales aspectos exigen, en consecuencia, que se pondere el régimen propuesto de uso de suelo dentro del respectivo plan de manejo de la zona. Según consta en autos, la Comisión Plenaria de la SETENA, en el acuerdo adoptado en el artículo 10 de la sesión ordinaria No. 070-2015-SETENA del 26 de mayo del 2015, número de acuerdo ACP-55-15, atendiendo a las modificaciones realizadas al oficio DFOE-AE-IF-03-2011, modificado por el oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713) de la CGR, dispuso que no era necesaria la medición de la viabilidad ambiental para los planes de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas, siendo que del análisis del Decreto No. 32967 no se contempla tal supuesto de manera expresa. (Imágenes 223-228 de la carpeta 1 CD prueba) Sin embargo, luego, en el acuerdo adoptado en el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 0127-2015-SETENA del 10 de septiembre del 2015, acuerdo número ACP-119-15 y bajo el señalamiento que mantenía la postura expresada en el acuerdo número ACP-55-15 mencionado ut supra, en acatamiento de las disposiciones de la CGR, emitían esa decisión únicamente para el caso RNVS-GM. En ese sentido acordó aprobar la propuesta de términos de referencia para la incorporación de la variable ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, categoría mixta, propuesta en el oficio DEAE-288-2015 de la geógrafa Nuria Chavarría, producto de lo cual dispuso indicar al SINAC que debía proceder a solicitar la apertura del respectivo expediente administrativo en SETENA, a efectos de tramitar la Evaluación Ambiental del citado Plan de Manejo. (Imágenes 232-234 carpeta 1 CD Prueba) A partir de lo anterior se desprende que la revisión y ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, cuenta con el aval de SETENA para otorgar la viabilidad ambiental. Con todo, es menester reiterar que comparte esta Cámara lo indicado por la CGR en las conductas cuestionadas en cuanto a que la relación de las normas arriba citadas, permiten y exigen que en este tipo de instrumentos de planificación, deba incluirse igualmente el análisis de la factibilidad ambiental, dado que se trata de instrumentos que al disponer permisibilidad o habilitación potencial de actividades que impactarán en el ambiente que pretende tutelar la creación de un Área Silvestre Protegida, en este caso, de orden mixto, deben contar con ese diagnóstico para ponderar su armonía y congruencia con el medio y con el fin perseguido al crear el ASP. Sobre este particular cabe indicar que mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del RNVS-GM (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. Esta circunstancia será objeto de consideración infra. IX.- Sobre el objeto de estudio del informe DFOE-AE-IF-03-2011. Las accionantes reprochan el contenido del informe en cuestión por considerarlo parcial y limitado, en la medida en que solamente consideró una zona del refugio, considerando ilegítimo que les apliquen los resultados de ese análisis a sus propiedades, por cuanto limitan el ejercicio del derecho de dominio. Del análisis de ese oficio se desprende que el estudio que le dio base fue realizado para el período comprendido del 01 de enero del 2005 al 31 de diciembre del 2009, mediante la revisión de la documentación de los expedientes administrativos del Plan de Manejo del RNVS-GM y su zonificación, así como de documentación conexa, conforme al Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, No. M-2-2006-CO-DFOE. Ese informe señala que de la revisión de esa documentación se determinó que el Reglamento de Zonificación emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET de fecha 06 de diciembre del 2008, no consideraba la delimitación, ni regulaciones aplicables a los terrenos de Patrimonio Natural del Estado, ni las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes inmuebles titulados a nombre de particulares, ubicados en la zona denominada \"Llanura costera Cocles-Manzanillo. Refiere además que en el ACLAC-073-2011 del Área de Conservación La Amistad Caribe, se indicó que los mapas de zonificación no consignaban la delimitación puntual del PNE, pese haber realizado gestiones para el levantamiento catastral del Refugio. Criticó que: \"...los usos de suelo permitidos por ese Reglamento en la Llanura Costera Cocles Manzanillo aplican por igual a todos los terrenos sin distinguir si es PNE o si son inmuebles con limitaciones de uso de suelo que en la actualidad están a nombre de particulares, o si tienen otra condición. De esta forma la referida Llanura Costera con una extensión de 933,78 has3, se subdivide en quince zonas como son la agrícola de 104.73 has; la residencial de 56.06 has; la residencial recreativa de 78.52 has; la hotelera turística de 204.15 has; y otras categorías que consignan usos recomendados y usos recomendados con condición que no se enmarcan dentro de lo permitido en terrenos del PNE, o que no detallan restricciones asociadas a la presencia de ecosistemas de fragibilidad ambiental actualmente a nombre de particulares.\" Como complemento de ese análisis de expedientes en ese rango temporal, el citado informe precisa: \"Para efectos de complementar el análisis, esta Contraloría General solicitó la colaboración del Tribunal Ambiental Administrativo ... y del Instituto Nacional de Transferencia en Tecnología Agropecuaria ... para el desarrollo de un muestreo de campo en algunos terrenos ubicados en la zona residencial y hotelera turística de la citada Llanura Costera Cocles Manzanillo, a fin de conocer las condiciones biológicas, forestales y edafológicas respectivas, que permitieran dar cuenta del estado en que se encuentran esos terrenos.\" Luego de referir a los hallazgos de los informes rendidos por el Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, consideró que los casos descritos revelaban la presencia de terrenos comprendidos en la Llanura Costera Cocles Manzanillo que reunían altas condiciones de fragibilidad ambiental, pese a lo cual, no se estaban protegiendo de manera adecuada, ya que en algunos casos, pese a la existencia de zonas de bosque o humedal, los terrenos habían sido intervenidos al punto de su afectación, contrario a los fines de creación del refugio. Desde ese plano, la referencia que se hace a la zona 1 del RNVS-GM, en los análisis realizados por el Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, son complemento del examen documental previamente realizado por la CGR y que en modo alguno, implicaba solamente esa zona. Por el contrario, del contenido de ese informe se desprende que pese al conocimiento previo de existencia de zonas que forman parte del PNE, estas zonas geográficas no estaban debidamente identificadas ni delimitadas en el citado Reglamento, según la referencia realizada en el oficio ACLAC-073-2011. De igual manera, pone en evidencia que el uso permitido por el Reglamento, no discrimina si el terreno corresponde a PNE o bien a terrenos de otra naturaleza con limitaciones. Ambas cuestiones son determinantes para la tutela debida del Área Silvestre Protegida, en la medida en que el régimen de uso del suelo permite discriminar las actividades posibles en orden al resguardo del PNE o bien, el tipo de limitación administrativa que resulta aplicable a determinada zona geográfica. El acto cuestionado pone de manifiesto la relevancia de esa definición al indicar: \"Con respecto a la citada Llanura costera Cocles-Manzanillo, ésta se caracteriza como una llanura angosta de menos de un kilómetro de ancho desde Puerto Viejo hasta Punta Manzanillo...Esta zona es importante como área de amortiguamiento, pues controla la sedimentación y contaminación sobre los arrecifes de coral ubicados a pocos metros de la playa y que podría (sic) verse afectados por la erosión de las laderas al sur del sector; además, estudios hidrológicos ubican aquí el acuífero más importante de la zona...\". Por demás, con sustento en los informes del Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, se desprende que los terrenos de la zona de muestra, presentan condiciones de alta fragilidad ambiental, no cuentan con la protección debida, siendo que pese a la presencia de bosque o humedal, han sido intervenidos al punto de su afectación, lo que, se reitera, es contrario al fin de protección que amparó la creación del refugio de marras. Precisamente, sobre la base de esas consideraciones, fue que en el informe de referencia (DFOE-03-2011), en el aparte de disposiciones en el inciso c) se estableció: \"c) A la Comisión Plenaria de la SETENA: Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011.\" Resulta claro que la ausencia de valoración de impacto ambiental en el Plan de Manejo emitido para el RNVS-GM, supone, por consecuencia directa, la imposibilidad de otorgar viabilidades ambientales respecto de terrenos o sectores específicos ubicados dentro de esa Área Silvestre Protegida, dado que en este ámbito ha de ser considerado como una unidad de tutela ambiental por el fin unitario de resguardo que le ha sido conferido con su creación. El análisis de esas viabilidades ambientales concretas, por ende, se encuentra sujeto a que el Plan de Manejo y la Reglamentación de zonificación. Sobre este particular, tal y como menciona la representación de la CGR, ya este Tribunal se había pronunciado dentro del expediente No. 11-4480-1027-CA, que era proceso ordinario de la empresa denominada Palma Verde Socratea S.A. contra el Estado, causa en la que peticionaba la declaratoria de nulidad de la resolución DEA-1984-2011, que dispuso la suspensión del trámite de otorgamiento de viabilidad ambiental para el desarrollo de obras dentro de un inmueble de su propiedad ubicado dentro del RNVS-GM, por estimar que la suspensión del trámite de evaluación ambiental era contraria a derecho y que el informe de la Contraloría sobre el cual SETENA sustentaba la suspensión (informe que es justo el que se analiza en este proceso), fue emitido hace casi tres años (en ese instante), después de lo cual se habían emitido varias licencias ambientales. En la sentencia No. 248-2012-VI de las 16 horas del 02 de noviembre del 2012, este Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI dispuso en lo relevante: \"... En razón de lo anterior se estima que el motivo alegado por la parte demandada, en el acto impugnado, sí es real y existente, que no hay una desaplicación de la ley, pues dentro del ordenamiento que se acusa como violentado, el reglamento esta supeditado a la ley, según el invocado artículo 129 de la Constitución Política, siendo que el informe de la Contraloría que ordena la suspensión y que es el motivo alegado en el acto impugnado, sí contiene expuestas jurídica y técnicamente, las razones por las cuales se estima el reglamento incumple con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que no están suficientemente protegidas las zonas de bosque, las zonas de humedales ni delimitado el Patrimonio Natural del Estado, con lo cual en razón de los artículos 7 y 50 de la Constitución Política, tendríamos que efectivamente El Estado al acoger la orden de suspensión girada por la Contraloría, cumple tanto con las obligaciones constitucionales, como también con las derivadas de las leyes y los Tratados Internacionales en materia de protección del ambiente, es decir se estaría realizando una acción de tutela para proteger el ambiente, mantenerlo sano y ecológicamente equilibrado, haciendo una aplicación del principio precautorio, el cual al igual que toda las variables del derecho ambiental resulta ser un eje transversal a toda la actividad de la función pública, la cual deberá responder tanto jurídica como técnicamente para tutelar el ambiente, y estar presente siempre en las consideraciones de hecho y derecho que informan su accionar.(...)\". Si bien en esa sentencia no se ingresó a analizar la validez del informe de la CGR, su referencia es necesaria en cuanto pone en evidencia que ese acto refleja las razones técnicas que llevaron a concluir sobre la desatención del artículo 17 de la LOA, por la insuficiencia de protección de las zonas de bosque, humedales, y falta de delimitación del PNE, motivos justificantes para la suspensión del trámite dispuesto en aquella carpeta. De nuevo, si se determinó que el diagnóstico ambiental era necesario para el Plan de Manejo, de suerte que en tanto carente de esa exigencia, el Reglamento de Zonificación, mostraba esa irregularidad, es claro que las habilitaciones de tipos de uso u otorgamiento de títulos de habilitación edilicia (licencias constructivas), en tanto dependientes de aquella planificación, deben suspenderse hasta que se normalice lo señalado en cuanto a la variable ambiental. Atendiendo a ese ligamen lógico, fue que se dispuso ordenar a la SETENA la abstención de otorgar viabilidades ambientales, y a la Municipalidad de Talamanca, igual privación respecto del otorgamiento de permisos de construcción, hasta tanto se ajustara el Plan de Manejo en cuanto al tema ya señalado. X.- Sobre los permisos de construcción, mediante el oficio DFOE-AE-0159 (4811) del 24 de junio del 2011, el Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, se comunica a la Municipalidad de Talamanca \"Nota informe Nro. DFOE-AE-IF-05-2011 con los resultados del estudio sobre algunos permisos de uso otorgados por la Municipalidad de Talamanca en terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\" En ese acto se expresa, en lo relevante, sobre el resultado del estudio de algunos casos para los cuales la Municipalidad de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria y permisos de construcción para realizar edificaciones en terrenos comprendidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en un período comprendido entre el 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009. Sobre los resultados informó: \"1- Se determinó que el Concejo Municipal de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria sobre tres terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE) ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Refugio Gandoca-Manzanillo, los cuales son carentes de legalidad, pues todos se realizaron al amparo de la Ley Nro. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, la cual no aplica en ese Refugio de conformidad con el artículo 73 de ese mismo cuerpo normativo. Además, esa Municipalidad otorgó dichos permisos sin tener legitimación para ello, pues el titular de la administración de dicho Refugio es el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...\". Estimó que el Concejo Local carecía de competencia para otorgar permisos de uso de suelo concedidos en sesión ordinaria No. 27 del 08 de noviembre del 2006, en relación con el terreno descrito en el plano catastrado L-658883-2000, permiso otorgado en sesión ordinaria No. 41 del 21 de febrero del 2007, plano catastrado L-1155267-2007, permiso de uso en sesión extraordinaria No. 76 del 17 de julio de 2008, terreno en plano L-660211-2000. Señaló que esos casos se encuentran ubicados dentro de la zona del RNVS-GM, que se traslapa con los límites originalmente ocupados por el territorio Indígena Bribri de Kekoldi, creado mediante Decreto Ejecutivo No. 7267 del 9 de agosto de 1977, y cuyos límites fueron ratificados en la Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977. En dicho informe emitió las siguientes disposiciones al Concejo y al Alcalde Municipal de Talamanca: \"a) Al Concejo Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de uso de suelo otorgados en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a efectos de que se tomen las acciones que en derecho correspondan, especialmente conforme a los artículos 73 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre Nro. 6043 y al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554. Informar a este órgano contralor acerca de lo actuado, mediante un oficio que sea remitido a más tardar el 30 de mayo de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de uso en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia del acuerdo del Concejo Municipal donde se adopte esta medida. b) Al Alcalde Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de construcción otorgados en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo para valorar la existencia de posibles nulidades y adoptar las acciones correspondientes conforme a derecho, respetando el debido proceso, en observancia de aspectos técnicos y legales, y especialmente conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nro. 7788. Informar a este órgano contralor mediante oficio acerca de lo actuado, a más tardar el 31 de agosto de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de construcción en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación ajustado por el SINAC y el MINAET, de acuerdo con lo solicitado por este órgano contralor mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia de la resolución administrativa mediante la cual se giren las instrucciones pertinentes.(...)\". (Imágenes 183-192 del principal) Siendo que se cuestiona la invalidez del punto b) ii) de ese oficio, en cuanto a la abstención de otorgar permisos de construcción, hay que precisar que, ciertamente, al tratarse de un Refugio de Vida Silvestre de categoría mixta, que por tal involucra propiedades privadas y públicas, es evidente que la tutela del derecho de propiedad privada, que consagra el ordinal 45 de la Carta Magna, estatuye que las limitaciones administrativas que se imponen al contenido sustancial del derecho de dominio, sean legítimas y racionales. En esa línea, el análisis de la variable ambiental permite generar insumos y criterios técnicos que permite justificar objetivamente las limitaciones que resulten necesarias para determinado espacio geográfico o actividad, a la vez que se constituye en una herramienta que llevaría a la supresión de limitaciones excesivas, no amparadas en referencias y ponderaciones de orden técnico. En ese sentido, las limitaciones administrativas, encuentran límites comunes dentro de los cuales se pueden indicar los siguientes: - Deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer; - Debe tener algún tipo de justificación plausible, debe responder realmente a una necesidad administrativa; - Se exige que no se altere, desintegre o desmembre la propiedad; - Que sea válida en su forma, competencia, objeto y voluntad. Lo anterior supone el deber jurídico de tolerar las limitaciones administrativas por causas de necesidad pública e interés social. No obstante, es claro que en virtud de una limitación de esta índole, no se puede llevar al efecto material de disfuncionalizar la propiedad, sea, negar el ejercicio propio del derecho de dominio en cuanto a sus tributos esenciales, pues en tal caso, se estaría frente a una expropiación de hecho, con las consecuencias jurídicas que ello supone, cual es, el deber de indemnizar al titular que ha sido despojado de ese derecho. En este caso, por virtud del principio de función ambiental de la propiedad, cuyo sustento descansa en la relación de los ordinales 45 y 50 de la Constitución Política, Ley Orgánica del Ambiente y Ley Forestal, incluso las propiedades privadas incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas, deben satisfacer el régimen de uso conforme al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en orden al postulado de desarrollo sostenible y la evaluación ambiental previa. En ese orden, verbigracia, dentro de los límites derivados de la función ambiental aludida, el ejercicio de toda actividad humana que pueda, potencialmente, generar una alteración en el ambiente, requiere de la evaluación ambiental precedente al desarrollo de actividades (art. 17 LOA); además, el régimen de uso del suelo ha de ser congruente con los planes de ordenamiento o de manejo aplicable la zona geográfica a fin de tutelar el objeto de creación del Área Silvestre Protegida (en este tipo de asuntos). Incluso, en ese régimen de uso, es menester limitar las actividades que tengan como efecto potencial la interrupción de los ciclos naturales de los ecosistemas, tales como intrusión en los ciclos naturales de regeneración de bosque o humedales. Desde esa óptica, el condicionamiento de otorgamiento de permisos de construcción o continuación en la tramitación de gestiones de estudios de impacto ambiental, no se constituye en una imposición irrazonable en el caso concreto, dado que debe existir armonía en el análisis individual de esas gestiones, respecto del marco general que representa el Plan de Manejo. Se trata de una derivación atinente al caso de los principios preventivo, precautorio e in dubio pro natura, que operan en esta materia, y de una clara protección y conservación de las zonas protegidas de marras, en orden a lo dispuesto por los cánones 22 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 y 42 de la LOA. Es claro que la materia ambiental impone limitaciones legítimas al ejercicio del derecho de edificación, componente del derecho de dominio (art. 264 Código Civil), lo que impone que las actividades edilicias, y con mayor razón, en este tipo de áreas protegidas, armonice con el principio de desarrollo sostenible y la función ambiental de la propiedad que da sustento a esas limitaciones. De ahí que de cara a analizar la procedencia o no de permisos de construcción, sea necesario contar un Plan de Manejo que se ajuste a las condiciones de armonía ecológica ya comentadas. Con todo, observa este Tribunal que a la fecha, no se ha concretado efectivamente la disposición de la CGR en cuanto al ajuste del Plan de Manejo a los instrumentos de ponderación de la variable ambiental. Incluso, como se ha expuesto, mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del RNVS-GM (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. (Imágenes 729 del principal) Es decir, desde la emisión del informe de la CGR cuestionado y hasta la fecha, la atención y resolución de los trámites de viabilidad ambiental del Plan no se ha logrado culminar, lo que directamente impide la resolución y otorgamiento de los permisos de construcción o estudios de impacto ambiental en peticiones de proyectos por parte de propietarios de fundos privados situados en el RNVS-GM. Esta circunstancia bien podría llegar a afectar la disponibilidad de los propietarios de los inmuebles de dominio privado, aspecto que por cuestiones de orden, será analizado infra. Sin embargo, esto no lleva a establecer la invalidez de las disposiciones emitidas por la CGR, las cuales, en orden a lo expuesto, se consideran razonables, congruentes y necesarias con los resultados de la investigación que dio como producto el informe No. DFOE-AE-IF-03-2011, pues a nada llevaría la exigencia de incluir el diagnóstico ambiental dentro del Plan de Manejo del REGAMA, si no se limita el otorgamiento de permisos de construcción y estudios de factibilidad ambiental para inmuebles particulares ubicados dentro del área del refugio. Nótese que el citado oficio no solamente se hacen referencias a la eventual ilegalidad de permisos de construcción otorgados en zonas cuya competencia correspondía al administrador del Refugio, sea, el MINAE, sino además a la imposibilidad de seguir otorgando permisos de construcción, hasta tanto se esclareciera lo relativo al ajuste del Reglamento de Zonificación. XI.- Sobre las pretensiones relacionadas con la voluntariedad del régimen forestal. En su pretensión subsidiaria, se formula lo siguiente: \"1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua.\" Ahora bien, se ha establecido en este proceso, aspecto no controvertido, que las entidades accionantes cuentan con heredades que se ubican dentro del área del RNVS-GM, cuya referencia puede observarse en el hecho probado número 2) de este fallo. Ya se ha establecido que en virtud de la función ambiental y social de la propiedad privada, el mismo ordinal 45 de la Carta Magna, en su párrafo tercero, establece la posibilidad de imponer limitaciones por causas de interés público al derecho de dominio, derivación de lo cual, es claro que se trata de un derecho que no es absoluto, en la medida en que se impone el deber jurídico de aceptar tales restricciones. En ese orden, se insiste, en el ámbito ecológico, la misma Ley Orgánica del Ambiente impone la obligación del Estado (y demás entes públicos) de potenciar el desarrollo sostenible que supone, el ejercicio de la propiedad privada en congruencia y armonía con el medio ambiente, de suerte que las actividades humanas se realicen de manera coordinada con la regeneración del ambiente. Esto implica que debe potenciarse el desarrollo económico y ambiental de manera sostenible. Lo anterior justifica la imposición de límites en el ejercicio de esas actividades humanas económicas, productivas o privadas, a fin de que se impacte en la menor medida el ambiente, o bien, se permita su mantenimiento o regeneración. En casos como el presente, tal visión ideológica, con expresión formal normativa, conlleva a que en los casos en que las propiedades privadas se encuentren dentro de áreas ambientalmente sensibles que cuentan con un régimen especial de protección, las actividades a realizar deban enmarcarse dentro del uso planificado, orientado a la protección de esos ecosistemas. Así, en los casos de Áreas Silvestres Protegidas, es necesario que el uso del suelo se supedite a las evaluaciones previas de potencial impacto a los recursos naturales presentes en el área protegida, como es el caso de humedales, recursos marinos, capacidad de suelos, en orden al régimen de uso que, en tesis de principio, por razonabilidad técnica, ha de haber ponderado la sinergía entre las actividades productivas y las consideraciones de orden ecológico. En este sentido, el ordinal 34 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554), a modo de referencia, impone el deber de adoptar las medidas preventivas en las ASP, para prevenir o eliminar el aprovechamiento, ocupación en toda el área propiedad del Estado, y hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento. Esa misma finalidad se desarrolla en el numeral 35 ejusdem, en cuanto fija los objetivos de la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas, dentro de los cuales se pueden mencionar, solamente a modo de referencia: \"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos; b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción; c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas; d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación; e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo; f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional.\" Para efectos del presente asunto, y dadas las pretensiones de las entidades accionantes, resulta relevante lo preceptuado por el canon 37 de esa Ley No. 7554, en cuanto regula el tratamiento de inclusión de fincas particulares en la creación de ASP estatales: \"Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley. Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo. Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998) Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.\" Como se observa, ese precepto establece la posibilidad de incluir dentro de los RVS de naturaleza mixta, terrenos de propiedad privada, a efectos de lo cual, bien puede optar el Estado por su compra o expropiación, o bien, que los titulares de esos predios se sometan voluntariamente al régimen forestal, caso en el cual, se realizará la anotación registral debida cuya vigencia será durante el tiempo establecido en el plan de manejo. En ese sentido, una vez que el titular del derecho de dominio se ha incorporado voluntariamente al régimen forestal, la vigencia de ese régimen de afectación se mantiene por el lapso establecido en el plan de manejo. Conforme a ese precepto, una vez que esas fincas particulares hayan sido adquiridas por compra o expropiación, o bien, cuando el propietario se haya sometido voluntariamente al régimen forestal, quedan incorporadas a las áreas silvestres protegidas estatales. Empero, la misma norma precisa que en tanto se realiza esa adquisición, esas heredades quedan sometidas al Plan de Manejo o Plan de Ordenamiento Ambiental. Desde esa arista de examen, a diferencia de lo que expresan las accionantes, una vez incluida una propiedad privada dentro del diseño de un RNVS, pese a que su inclusión ha sido voluntaria, no puede igualmente retirarse, en la medida en que esa porción de tierra se ha considerado parte de una sola unidad funcional ambiental y ecológica, por tanto, componente esencial de un ecosistema que busca ser protegido y conservado como ratio misma de la constitución del Área Silvestre Protegida, en esa categoría. De otro modo, se produciría una afectación indudable en la integralidad de dicho ecosistema, si se permitiera que a partir de la desvinculación con el régimen forestal, el propietario pudiera dar un uso diverso al que se ha establecido en el respectivo Plan de Manejo de esa área. En todo caso, como bien señala el numeral 37 de la LOA, aún en casos de estar pendiente el trámite de adquisición de parte del Estado, esos inmuebles quedarían sujetos a las limitaciones de uso que derivan del respectivo Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación, instrumentos regulatorios que por competencia especial, constituyen el referente de destino de uso del suelo en esas zonas. En efecto, la protección ambiental que dimana de la misma Ley Forestal (No. 7575), que impone el principio de desarrollo sostenible, obliga a que el régimen de uso de esos espacios, sea congruente y consecuente con las políticas de protección de esos recursos que define el instrumento de gestión ambiental, lo que igualmente engarza con los fines tutelares del ambiente que plasma el ordinal 14 de la Ley de Biodiversidad. Esta finalidad se observa en lo ya expuesto, en el sentido de que los permisos de construcción de esos predios particulares no podrían otorgarse a contrapelo de esas ordenanzas ambientales (Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación del RNVS), ello con independencia de si los propietarios privados se encuentran insertos o no dentro del régimen forestal, pues a fin de cuentas, la finalidad de protección del PNE se impone en estas lides. En este punto cabe destacar lo indicado por el Estado y la CGR, tema no rebatido por las demandantes, en cuanto a que el espacio territorial sobre el cual se presenta este proceso, es un RNVS de categoría mixta, que por diseño, incluye propiedad pública y privada, en un caso en el que en el trámite de constitución del REGAMA mediante Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, fue concertado con la comunidad, sin que conste en autos elemento alguno que permita sostener criterio diverso, de suerte que al margen de lo señalado, las propiedades privadas que forman parte del área del refugio, se encuentran afectas a las limitaciones propias de ese régimen. Desde luego que si ese régimen llevara materialmente a un vaciamiento sustancial del derecho de dominio, sea, a una disfucionalidad de ese derecho, surgiría el deber del Estado de expropiar esas tierras particulares. Empero, como se ha señalado, las medidas que son objeto de impugnación en esta causa, imponen disposiciones racionales en materia de evaluación de la variable ambiental y suspensión de trámites de permisos de construcción, dadas las situaciones detectadas respecto de las implicaciones y contenido del Reglamento de Zonificación emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET del 06 de diciembre del 2008. Tales disposiciones de la CGR no impiden el ejercicio de los atributos esenciales del derecho de dominio de los propietarios particulares, aún y cuando condicionan la tramitación y otorgamiento de permisos de construcción a la inclusión de la evaluación ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, pero ello no supone ni implica una supresión sustancial del derecho de propiedad. Nótese que las partes no logran acreditar que hubiesen gestionado trámite alguno en ese sentido. Sin embargo, como fuese advertido arriba, mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del RNVS-GM (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. (Imágenes 729 del principal) Esto pone en evidencia una dilación preocupante en la culminación del ajuste de conformidad de las medidas ordenadas por la CGR, que implica una afectación a los derechos de los propietarios de disponer de sus heredades, en la medida en que no existe definición aún en cuanto al régimen de uso posible en esos predios. Esa circunstancia impide la resolución y otorgamiento de los permisos de construcción o estudios de impacto ambiental en peticiones de proyectos por parte de propietarios de fundos privados situados en el RNVS-GM, lo que, a no dudarlo, trunca esa disponibilidad de los propietarios de los inmuebles de dominio privado. Desde ese plano, es necesario instar a las unidades administrativas competentes para que dentro de las posibilidades legales de rigor, se adopten y concreten en el menor plazo posible las medidas necesarias para satisfacer la inclusión del diagnóstico ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, de suerte que se puedan reactivar, cuando sea posible, los trámites de solicitudes de permisos de construcción respecto de los terrenos privados situados dentro del área de ese refugio. Empero, esa condición no permite admitir el reclamo formulado para que se levanten esas medidas dispuestas por la CGR en cuanto a ese tipo de solicitudes, dada la prevalencia de la tutela al ambiente como derivación del principio precautorio que se impone en este campo. Lo anterior por haber sido formulado en la pretensión principal 3 y en la subsidiaria 1 que señalan respectivamente: \"3.- Que se dejen sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores.\" y \"1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua.\" XII.- Sobre los reclamos indemnizatorios. Relacionado con este punto, en las pretensiones subsidiarias, se formula el siguiente reclamo indemnizatorio: \"3- Se condene a los demandados de forma solidaria al pago por Daño Material y perjuicios causado a cada uno de los actores. Daño material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones durante 70 meses restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo (sic) prudencialmente dicho daño en la suma de un millón de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del REGAMA, propiedad mixta que nos ocupa por lo que estimo (sic) provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millón de colones por cada uno de de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. (Imágenes 58-105, 546, 549-552 del principal)\". Lo peticionado exige realizar algunas referencias (breves) al régimen de responsabilidad civil de la Administración Pública. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, y que engloba además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el Ordenamiento Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así el lucro cesante (artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria. Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública. Aunado a ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha de abordar un examen del funcionamiento público, a fin de establecer si efectivamente, se ha presentado un proceder que se aleja de la legalidad o bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios, pues de otro modo, el tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente, atendiendo al tipo de funcionamiento al que se atribuye el detrimento. Surgen como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo parcial, caso este en que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la responsabilidad de la unidad administrativa. De nuevo, la concurrencia de esos aspectos incumbe a la Administración. Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199, ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso a la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión. Más simple, siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se encuentren comprendidos los daños que puedan ocasionarse de un funcionamiento normal o bien de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea, de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública. Con todo, cabe indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el contexto nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas de acción. Dicho en términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación. Aún lo indicado, cabe destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de padecimientos o lesiones, debe demostrarse al menos, los hechos que en teoría, han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga de la prueba, que dimana del ordinal 58 inciso e) del CPCA en relación al numeral 196 de la LGAP, y norma 41.1. del Código Procesal Civil, No. 9342, al establecer la necesidad de quien alega tener un derecho, de probar los hechos constitutivos de aquel. No se trata de una inversión de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora. El ordinal 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba. Empero, ello no releva a la parte que aduce tener un derecho oponible a un tercero, como es el caso del derecho de reparación de un daño, de acreditar los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como de la existencia misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo. Lo anterior deriva además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto señala: “En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de manera directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita vincular el resultado lesivo con una acción u omisión de una Administración Pública. Así además se establece en el ordinal 58 del Código de previa cita, en cuanto impone el deber del accionante de señalar las causas de la lesión reclamada, en qué consiste, y su estimación prudencial. Si bien tal exigencia se encuentra prevista en la norma indicada cuando el pedimento reparador sea accesorio, con mucho mayor razón ha de satisfacerse cuando el marco medular de la pretensión sea una indemnización, pues en esos casos, el establecimiento de esos presupuestos, es la base mínima para acceder a lo peticionado. En esa dinámica, no basta argumentar sobre la existencia probable de daños, debe acreditarse su efectividad. De igual modo, dentro de este esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años, al tenor del ordinal 198 de la Ley General de la Administración Pública. XIII.- En la especie, el primer punto a esgrimir es la existencia o no de un daño que pueda considerarse base válida de indemnización. Al socaire del precepto 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser efectivo, evaluable e individualizable (aspectos ya abordados), pero además, antijurídico en su base, sea, que no se tenga el deber legal de soportar. Por demás, es necesario que quien reclama su reparación, acredite su existencia, así como la referencia y existencia de las causas a las que se le imputa, de suerte que el juzgador pueda cotejar la existencia de una relación de causalidad entre el hecho antecedente al que se atribuye y la lesión como consecuencia de aquella causa, a la vez que ha de ponderar si es referible o imputable al sujeto a quien se endilga. Tal y como fue anticipado arriba, la dilación que se evidencia en este proceso respecto del cumplimiento debido de las disposiciones emitidas por la CGR en torno a la evaluación ambiental del Plan de Manejo en el RNVS-GM, así como de la suspensión de trámite de estudios de impacto ambiental y permisos de construcción hasta tanto se regularice el Plan de Manejo (y reglamento de zonificación emitido por el Decreto 34946-MINAET), bien puede constituirse en causal de perturbación del ejercicio del derecho de dominio de los propietarios privados. Empero, esa sola circunstancia no hace suponer de manera automática la concurrencia de un daño real, efectivo e individualizable que justifique la estimación del reclamo indemnizatorio que se formula. En el marco de las alegaciones de las demandantes, los requerimientos de daños y perjuicios que realizan, se sustentan en conjeturas que no encuentran respaldo en el mérito de los autos. Nótese que en cuanto a los daños materiales, los asocian a la imposibilidad de uso y disposición de sus bienes por el plazo en que se ha mantenido el \"congelamiento\", así como por la restricción de uso de bienes que consideran, pertenecen a una zona de elevado atractivo y con alta dinámica inmobiliaria. De igual manera, los perjuicios los sustenta en la supuesta depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del RNVS-GM. Ponderada la demanda, no estima este Tribunal que las accionantes hayan acreditado de manera debida la efectiva ocurrencia de las lesiones cuya reparación pretenden. Si bien se mira, sus ruegos se sustentan en apreciaciones subjetivas, que al margen de su procedencia o no, requieren para ser base fértil de indemnización, del aporte de los elementos de convicción que permitan tener por acreditadas esas consecuencias nocivas a sus respectivas esferas jurídicas. No existe en autos una sola probanza a partir de la cual se pueda inferir o colegir, al menos de manera remota, la existencia de esos daños y perjuicios, y en esos términos, la pretensión bajo examen no podría ser objeto de estimación. Tales detrimentos alegatos no pueden ser dados por supuestos por este Tribunal, dado que ni siquiera pueden tenerse como consecuencia lógica y necesaria de las dilaciones que se acusan. Son por ende meras conjeturas de los actores, no amparadas en elementos tangibles y objetivos de acreditación, lo que lleva, sin más, a su rechazo. Para lo anterior no es óbice que los accionantes hayan señalado que tales estimaciones son prudenciales y que se fijarían en fase de ejecución de sentencia. En ese orden, a tono con el ordinal 122 inciso m) del CPCA, la sentencia dictada en este tipo de procesos contencioso administrativo, puede disponer la condena de los daños y perjuicios, en los siguientes términos: \"i) Pronunciamiento sobre su existencia y cuantía, siempre que consten probados en autos al dictarse la sentencia. ii) Pronunciamiento en abstracto, cuando conste su existencia, pero no su cuantía. iii) Pronunciamiento en abstracto, cuando no conste su existencia y cuantía, siempre que sean consecuencia de la conducta administrativa o relación jurídico-administrativa objeto de la demanda.\" Al socaire de ese mandato, en relación con el precepto 58 inciso e) del CPCA y 196 de la LGAP, la remisión de la cuantificación de los daños para la fase de ejecución de sentencia exige que de antemano se haya acreditado, al menos de manera abstracta, la ocurrencia de daños cuya cuantificación (liquidación) no haya sido posible determinar en la fase ordinaria o constitutiva del proceso, de suerte que los detalle de la magnitud concreta de las lesiones, deba relegarse para esa fase del proceso. Con todo, se insiste, es primario e impostergable que se haya acreditado la existencia del daño, lo que en esta causa no ha ocurrido. Por otro lado, ni siquiera por el numeral iii) del inciso m) del artículo 122 previamente citado sería posible acceder a los ruegos bajo estudio, dado que se ha establecido que esas conductas no presentan las causales de invalidez que reprochan los reclamantes. Así las cosas, debe disponerse este extremo de la demanda. XIV.- Corolario. Análisis de defensas opuestas. Conferido el traslado de ley, la Contraloría General de la República opuso las defensas de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Por su parte el Estado, la de falta de derecho. El SINAC, planteó la defensa de falta de derecho. En lo que se refiere a la CGR, respecto del ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal, debe acogerse la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva, por cuanto, como efectivamente asevera esa parte, tal pedimento no involucra en modo alguno conductas o competencias que sean propias de ese órgano especializado. La pertenencia o no a un régimen forestal, así como la posibilidad de inclusión o retiro voluntario de propietarios privados, del régimen forestal, es un tema ajeno a la disponibilidad de decisión de esa instancia de fiscalización, consecuencia de lo cual, en los términos del artículo 12.1 en relación al 12.5 del CPCA, no se observa la relación de oponibilidad de efectos de la pretensión respecto de esa parte, lo lleva a acoger la citada defensa. En lo demás, se acoge la defensa de falta de derecho. Se acoge esa misma defensa en lo referente al Estado y al SINAC, tanto en las pretensiones principales como en las subsidiarias. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.\"\n\n... Ver más\nCitas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas\nTexto de la resolución\n\nFirmar Documento\n\nEXPEDIENTE: 15-010321-1027-CA\n\nASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO\n\nACTORAS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.\n\nDEMANDADOS: Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n \n\nNo. 0128-2018-VI.\n\nTRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las 14 horas 45 minutos del 24 de octubre del dos mil dieciocho.\n\nProceso de puro derecho establecido por las entidades denominadas Big Tree S.A., cédula jurídica CED109717, Gualanday Limitada, cédula jurídica CED109718, Quebrada San Juan S.A., cédula jurídica CED109719, Vista Mona Uno S.A., cédula jurídica CED109720, Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., cédula jurídica CED109721, Once de Junio S.A., cédula jurídica CED109722 y Elopeasa S.A., cédula jurídica CED109723, bajo el patrocinio letrado de  Nombre72978  , carné de colegiatura 8043, contra la Contraloría General de la República, representada por Nombre111896  , cédula de identidad número CED14289 y Nombre139024  , cédula de identidad número CED109724 y el Estado, representado por la procuradora Heylin Sáenz Calderón, cédula de identidad número CED239. Se integra al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), representado por su apoderada especial judicial, Hazel Hernández Calderón, cédula de identidad CED109725.\n\nRESULTANDO:\n\n \n\n 1.- En fecha 17 de noviembre del 2015, las empresas accionantes formulan la demanda que ha dado origen a la presente causa para que en sentencia se disponga: \"1.- La nulidad absoluta de: los incisos b) y c) de los dictámenes DFOE-AE-0156 (oficio No 04806); DFOE-AE-0157 (oficio No 04807) y DFOEAE- 0158 (oficio No 04810), disposición b) ii- del dictamen DFOE-AE-0159 del 24 de junio del 2011 (oficio No 04811), descrito como \"Nota informe No DFOE-AE-IF-05-2011, disposición b) modificada del dictamen DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (oficio No 02713). 2.- DESISTIDA. 3.- Que se dejen sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores. 4.- El pago de ambas costas de esta acción\". SUBSIDIARIA. En el caso de ser declaradas sin lugar las pretensiones principales, solicito se declare en sentencia: 1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua. 2- Que se condene al Estado al pago de ambas costas. 3- Se condene a los demandados de forma solidaria al pago por Daño Material y perjuicios causado a cada uno de los actores. Daño material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones durante 70 meses restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo (sic) prudencialmente dicho daño en la suma de un millón de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del REGAMA, propiedad mixta que nos ocupa por lo que estimo (sic) provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millón de colones por cada uno de de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. (Imágenes 58-105, 546, 549-552 del principal)\n\n 2.- Conferido el traslado de ley, la Contraloría General de la República (en lo sucesivo CGR), contestó de manera negativa y opuso las defensas de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Por su parte el Estado contestó de manera negativa y formuló la excepción de falta de derecho. Alegó la defensa de falta de integración de litis, a fin de que se trajera al proceso al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). (Imágenes 355-407, 426-446 del principal)\n\n 3.- Por auto de las 08 horas 54 minutos del 26 de julio del 2016, la juez de trámite dispuso integrar como parte pasiva al SINAC. (Imagen 489 del principal)\n\n 4.- El SINAC contestó de manera negativa la demanda y opuso las defensas de defectos de la demanda no subsanados, y la excepción de falta de derecho (Imágenes 519-531 del principal)\n\n 5.- La audiencia preliminar prevista en el ordinal 90 del Código Procesal Contencioso Administrativo, que se encuentra grabada en el sistema digital de este Despacho, fue celebrada el día 22 de marzo del 2017, con la asistencia de todas las partes. En esa fase, las accionantes desistieron del extremo petitorio segundo, y formularon y extremo tercero subsidiario. Sobre ese aspecto, la juez de trámite concedió audiencia de diez días a las co-accionadas para referirse sobre ese nuevo aspecto, producto de lo cual, suspendió la audiencia de trámite. (Imágenes 549-552 del principal)\n\n 6.- Dentro de la audiencia conferida, las partes demandadas se opusieron al nuevo extremo petitorio. El Estado a imágenes 554-555, la CGR a imágenes 556-558, SINAC a imágenes 559-560, todas las referencias de la carpeta principal.\n\n 7.- La audiencia preliminar continuó el 10 de agosto del 2017, con la asistencia de todas las partes. En esa fase, por decisión de las 09 horas 12 minutos se dispuso el rechazo de la defensa previa de defectos no subsanados que impiden verter pronunciamiento por el fondo. Establecidos los hechos controvertidos y definida la admisión de los elementos probatorios, se suspendió la audiencia, concediendo al SINAC plazo hasta el 22 de agosto para presentar el expediente administrativo sobre el Plan de Manejo del Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Una vez ello, se dispuso conceder audiencia para presentar conclusiones por escrito. (Imágenes 577-583 del principal) El plazo para aportar el expediente por parte del SINAC fue ampliado por 10 días hábiles, mediante el auto de las 08 horas 55 minutos del 24 de agosto del 2017. (Imagen  623 del principal)\n\n 8.- Las conclusiones de los accionantes fueron rendidas en memorial visible a imágenes 642-674 del principal. Las del SINAC constan a imágenes 675-684 de esa misma carpeta, las de la CGR a imágenes 696-708 del principal y las del Estado a imágenes 709-714 de ese expediente.\n\n9.- El expediente respectivo fue remitido a esta Sección Sexta del Tribunal Contencioso  Administrativo para la emisión del fallo pertinente en fecha 06 de agosto del 2018, según detalle del Sistema Escritorio Virtual, en el que consta la totalidad del expediente principal. No se observan nulidades procesales que deban ser declaradas e que impidan emitir sentencia de fondo.\n\n Redacta el juez Garita Navarro con el voto afirmativo de la jueza Abarca Gómez y del juez Conejo Cantillo;\n\nCONSIDERANDO\n\n I.- Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes: 1) Mediante el Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG publicado en La Gaceta Nº 206 de fecha 29 de octubre de 1985 se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en adelante por sus siglas de RNVS-GM, norma que fuese ratificada por el Decreto Ejecutivo No. 34043 publicado en La Gaceta No. 202 del 22 de octubre del 2007, vigente desde esa data. (Consulta Sistema Costarricense de Información Jurídica) 2) Que las entidades accionantes son propietarias de las siguientes fincas, todas del partido de Limón, que se encuentran dentro de la zona que compone el RNVS-GM:\n\nPROPIETARIA\n\n\t\n\nMATRICULA FOLIO REAL\n\n\t\n\nIMÁGENES PRINCIPAL\n\n\n\n\nBIG TREE S.A.\n\n\t\n\nPlaca26324\n\n\t\n\n7-8\n\n\n\n\nGUALANDAY LIMITADA\n\n\t\n\nPlaca26325\n\n\t\n\n12-13\n\n\n\n\nQUEBRADA SAN JUAN S.A.\n\n\t\n\nPlaca26326\n\n\t\n\n18\n\n\n\n\nVISTA MONA UNO S.A.\n\n\t\n\nPlaca26327\n\n\t\n\n23-24\n\n\n\n\nDATAPAK UNO S.A.\n\n\t\n\n84389-000\n\n\t\n\n29\n\n\n\n\nPALMA VERDE SOCRATEA S.A.\n\n\t\n\n139922-000\n\n\t\n\n40-42\n\n\n\n\nPALMA VERDE SOCRATEA S.A.\n\n\t\n\n139915-000\n\n\t\n\n44-46\n\n\n\n\nONCE DE JUNIO S.A.\n\n\t\n\n16691-000\n\n\t\n\n51\n\n\n\n\nELOPEASA S.A.\n\n\t\n\n137732-000\n\n\t\n\n56\n\n \n\n3) Mediante el oficio FOE-PGAA-0888 del 10 de diciembre del 2008 (13244) de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, que es el informe DFOE-PGAA-59-2008, dirigido al entonces titular de la cartera de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y al SINAC, se remite el citado informe (59-2008) en relación con los resultados del estudio que se realiza sobre la gestión del MINAET en las áreas silvestres protegidas costeras del país. En ese acto se adoptaron las siguientes disposiciones: \"4.1. Al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. a) Revisar y gestionar los proyectos de decreto ejecutivo que le someta para su aprobación el Director Ejecutivo del SINAC, a fin de dar cumplimiento a las disposiciones contenidas en los incisos d) y e) del punto 4.2. de este informe, y de que los decretos ejecutivos correspondientes se publiquen a más tardar el 27 de marzo de 2009. b) Ajustar a derecho las desafectaciones que se han emitido vía decreto ejecutivo y sin contar con los estudios técnicos requeridos, conforme se comenta en el punto 3 del presente informe. Además, se debe ajustar a derecho toda desafectación que se pretenda realizar a futuro, incluyendo los casos de la Zona Protectora de Tivives y la regulación de únicamente 19 de los 720 humedales identificados en todo el territorio nacional por el SINAC. Informar a este órgano contralor, a más tardar el 30 de enero de 2009, el plan contentivo de las acciones, plazos y responsables para implementar esta disposición. 4.2. Al Director Ejecutivo del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.  a) Establecer y promulgar el procedimiento para la emisión de políticas, estrategias y lineamientos que orienten la gestión institucional; el que además de los procedimientos debe indicar las instancias de aprobación y los mecanismos para su comunicación oficial. Dicho procedimiento deberá estar instaurado formalmente a más tardar el 27 de febrero de 2009, e informado a este órgano contralor en esa misma fecha. Ver punto 1 de este informe. b) Revisar, aprobar y promulgar -con base en el procedimiento solicitado en la disposición a) de este aparte- las políticas contenidas en los documentos denominados “Políticas para Áreas Silvestres Protegidas de Costa Rica” y las “Políticas de protección y control”, así como los demás instrumentos de política contenidos en diferentes documentos elaborados por el SINAC. Dichas políticas deberán contener aquellas específicas para el control, protección y administración de las Áreas Silvestres Protegidas que se encuentren situadas en el litoral del país, así como para cada tipo de categoría de manejo; para lo cual se deberá considerar la normativa nacional e internacional aplicable. Remitir a la Contraloría General, a más tardar el 31 de marzo de 2009, las políticas debidamente aprobadas y promulgadas, así como la estrategia de implementación de dichas políticas. Ver punto 1 de este informe. c) Abstenerse a partir del momento en que reciba el presente informe, de otorgar permisos o cualquier otro tipo de concesiones en Refugios Nacionales de Vida Silvestre Mixtos o Estatales, excepto para aquellas actividades permitidas por el artículo 18 de la Ley Forestal, de conformidad con el plan de manejo y en apego a la reglamentación que regule este tipo de permisos, tal como se explica en el punto 2 de este informe; y girar instrucciones a los Directores de Área de Conservación que tengan bajo su jurisdicción zonas colindantes con el litoral para que se acate esta disposición. Además, instruir a dichos Directores para que se aboquen de inmediato a constituir expedientes administrativos para la revocación por parte del jerarca del Ministerio, de los permisos de uso que hayan sido otorgados en la zona marítimo terrestre de estos Refugios, cuando corresponda y respetando el debido proceso. Copia del oficio que se envíe a los Directores de Área de Conservación deberá ser remitida a la Contraloría General como máximo el 30 de enero de 2009, e informar a este órgano contralor, en el transcurso de los 15 días naturales siguientes al término de cada semestre de los años 2009 y 2010, sobre el avance en los procesos de revocación de los permisos actualmente vigentes. d) Elaborar y remitir al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para su emisión, un proyecto de decreto ejecutivo para modificar el artículo 152 y siguientes del Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo No. 32633 del 10 de marzo de 2005, relacionados con el otorgamiento de permisos de uso en la zona restringida de la zona marítima terrestre comprendida dentro de los límites de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre Mixtos, a fin de que se ajuste a lo dispuesto por el numeral 18 de la Ley Forestal. Dicho proyecto de decreto ejecutivo deberá ser remitido al Despacho del Ministro a más tardar el 13 de febrero de 2009. Asimismo, girar las instrucciones pertinentes a la unidad encargada de la emisión de normativa técnica del SINAC, a efecto de que se verifique en la reglamentación o normativa que se emita a futuro sobre el uso de dicha zona, como mínimo, las restricciones establecidas por el citado artículo 18 de la Ley Forestal, en cuanto a su carácter de Patrimonio Natural del Estado y las actividades permitidas en esa zona, más aquellas de índole ambiental que adicionalmente establezca el MINAET, por constituir una zona de propiedad estatal dentro de un área silvestre protegida. Remitir a esta Contraloría General copia de dichas instrucciones a más tardar el 13 de febrero de 2009. e) Elaborar y remitir al Ministro del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones para su emisión, un proyecto de decreto ejecutivo mediante el cual se establezca la reglamentación necesaria para proteger y controlar los humedales del país, de acuerdo con lo que exige la normativa nacional e internacional atinente, entre esta última, la Convención de RAMSAR y la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y las Bellezas Escénicas Naturales de América. Dicho proyecto de decreto deberá ser remitido al Despacho del Ministro a más tardar el 27 de febrero de 2009. La información que se solicita para acreditar el cumplimiento de las disposiciones anteriores, deberá remitirse, en los plazos fijados, a la Gerencia del Área de Seguimiento de Disposiciones de esta Contraloría General de República.\" (Imágenes 296-308 del principal) 4) Mediante el oficio ACLAC-DIR-133-2009 del 30 de julio del 2009 del Área de Conservación Amistad Caribe del MINAET, en relación al contenido del informe PGAA-59-2008, oficio No. 13244 del 10 de diciembre del 2008 de la CGR, en lo medular se indica que no se han otorgado nuevos permisos de uso luego de haberse notificado ese informe. Por su parte, en cuanto a los permisos de uso previamente otorgados señaló: \"...no corresponde abrir procesos para revocación de los permisos de uso porque tales permisos se otorgaron con fundamento en el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto No. 26435-MINAE, publicado en La Gaceta Número 233 del 3 de diciembre de 1997. Los permisos de uso otorgados con fundamento en el actual Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre -Decreto Ejecutivo No. 32633 del 10 de marzo de 005-, también se ajustan a derecho.\" (Imágenes 309-310 del principal) 5) Mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946 publicado en el Alcance No. 55 a La Gaceta No. 248 del 23 de diciembre del 2008, vigente a partir de esa publicación, se emite el \"Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta\". En el artículo 1 de esa norma administrativa se señala que dicho refugio se divide en quince zonas, nueve de las cuales son terrestres y seis son marino-costeras. De igual manera, indica que la primera de las zonas terrestres contiene quince subzonas. Las zonas definidas son las siguientes: 1 Llanura Costera Cocles-Manzanillo, 2 Lomas de Punta Mona, 3 Llanura costera Manzanillo-Gandoca, 4 Llanura costera Gandoca, 5 Laguna Gandoca, 6 Humedal Gandoca, 7 Lomas del Cerro Manzanillo, 8 Humedal Punta Mona, 9 Llanura costera Gandoca-Sixaola, 10 Pastos marinos y arrecifes, 11 Arrecifes dispersos, 12 Desove de tortuga Carey, 13 Desove de tortuga Baula, 14 Canal submarino, 15 Uso múltiple. Para cada zona se definen recomendaciones de uso y de regulación, que definen datos varios para cada zona, tales como retiros de construcción, densidad de población, cobertura máxima, tipo de uso permitido. (Consulta Sistema Costarricense de Información Jurídica) 6) Mediante oficio DC-0110 del 25 de marzo del 2011 (2823), la CGR indica al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, que en relación al oficio DJO-081-2011 del 08 de febrero del 2011 en el que se informa sobre reunión celebrada con peticionarios de la zona de Talamanca, servidores de la CGR y de ese Ministerio, en la que se solicitó referirse a gestión tendente a la suspensión de las disposiciones contenidas en los informes DFOE-ED-7/2007, DFOE-PGAA-59/2008 y DFOE-AE-IF-01/2010, su participación en el asunto se sustentó en función constitucional de control de la Hacienda Pública, por lo que, era improcedente suspender las disposiciones contenidas en esos informes, por cuanto sería incumplir un deber constitucional y legal. (Imágenes 320-322 del judicial) 7) En oficio TAA-DT-0045-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por la Sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. En ese acto se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 299 y 301. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque, todo dentro de los límites del REGAMA. 4. Aunque el área de la propiedad es solo de 3082.05 m2, la cantidad de árboles inventariados en el muestreo de las parcelas es 2 veces superior al mínimo que debería haber en un área similar de acuerdo a los parámetros definidos por ley. 5. La zona aledaña ha sido alterada con la corta de árboles y vegetación del sotobosque, a pesar de ello el área del lote y el terreno periférico constituyen bosque. 6. Al ser un bosque dentro de terrenos demaniales la misma califica como Patrimonio Natural del Estado (PNE). 7. Dentro de este PNE lo que se está dando es un de cambio de uso del suelo, cambiando el destino del terreno, que es de conservación de los recursos naturales y del PNE por la construcción de obras de infraestructura como caminos y casas. 8. En general, el panorama dentro del PNE de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado.\" (Imágenes 233-240 del principal) 8) En oficio TAA-DT-0048-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por la empresa Inversiones Puket S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. En ese acto se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad del plano 7-148973-93 se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 131 y 135. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad en su totalidad (en referencia a los dos planos y la parte que no cuenta con plano) se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque. 4. El área de afectación corresponde a 9.1 ha, abarcando por completo el área del plano L-148973-93, que corresponde a propiedad demanial. 5. El número de árboles presentes en la propiedad, en general, supera en más del doble (2.4) a la cantidad mínima que debería haber si se cumpliese el valor mínimo establecido por la ley forestal vigente. 6. La superficie de la finca total, área privada y área estatal, se basta por sí sola, para determinar si es bosque o no, dado que posee más de 2 ha, razón por la cual no se hace mucha referencia o calificación a los terrenos aledaños. 7. La propiedad, a pesar de las alteraciones realizadas, califica como bosque y por su condición intrínseca de suelo y vegetación, es un humedal de bosque anegado. 8. La parte de la propiedad que pertenece al Estado por su condición de bosque, de humedal y de ASP forma parte del PNE. 9. Aunque el cambio de uso del suelo no es drástico, es inminente la preparación del terreno para que esta situación se lleve a cabo en un futuro, pues existen ejemplos en toda la zona que sugieren que este proceso es el modus operandi de la región, con la gravedad de ocurrir, incluso, dentro de los límites de un ASP. 10. En el caso de la finca con plano L-140813-93, de propiedad privada, la misma ha sufrido cambios a través del tiempo, donde se ha eliminado la cobertura boscosa paulatinamente, para dar paso a un paisaje de potrero arbolado, dándose incluso introducción de especies exóticas. En resumen, se ha estado dando un proceso de cambio de uso del suelo. 11. En general, el panorama dentro del PNE y de la propiedad privada de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, entre ellos bosques y humedales, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado. 12. En la zona donde se ubica esta propiedad se localiza el acuífero Sixaola.\" (Imágenes 241-253 del principal) 9) En oficio TAA-DT-0049-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por la empresa MyS Expreso Caribe S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. En ese acto se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad del plano L-50385-92 se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 125 a 127. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad en su totalidad, se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque. 4. El área de afectación corresponde al total del área según el plano, dado que se habido corta de la vegetación que dominaba el sotobosque del lugar. 5. El número de árboles presentes en la propiedad, en general, supera por el triple la cantidad mínima que debería haber si se cumpliese el valor mínimo establecido por la ley forestal vigente. 6. La superficie de la finca total, se basta por sí sola, para determinar si es bosque o no, dado que posee más de 2 ha, razón por la cual no se hace mucha referencia o calificación a los terrenos aledaños, que en todo caso constituyen bosque. 7. La propiedad, a pesar de las alteraciones realizadas, califica como bosque y por su condición intrínseca de suelo y vegetación, es un humedal de bosque anegado. 8. Aunque el cambio de uso del suelo no es drástico, es evidente que ha habido un cambio de uso al construirse en terrenos del PNE una casa, un relleno, puentes, entre otras obras. 9. En general, el panorama dentro del PNE y de la propiedad privada de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, entre ellos bosques y humedales, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado. 10. En la zona donde se ubica esta propiedad se localiza el acuífero Sixaola.\" (Imágenes 254-259 del principal) 10) En oficio TAA-DT-0046-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por la Sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). En ese acto se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, ,(sic) colindante con los mojones que delimitan la zona pública, con referencia al mojón 297. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque. 4. En general el panorama dentro del REGAMA y dentro de la propiedad del Estado, en este caso de la zona marítima terrestre, es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras.\" A su vez recomendó \"1. Solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.\". (Imágenes 260-265 del principal) 11) En oficio TAA-DT-0047-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por la empresa Paraíso Puerto Viejo S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). En ese acto se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, a 112 m, aproximadamente, del mojón 269, según la referencia indicada en el plano. 2. De acuerdo al mapa de distribución de ASP del SINAC y el Decreto de creación del Refugio, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque. El lote tiene un uso actual de potrero arbolado. 4. En general el panorama dentro del REGAMA y dentro de la propiedad del Estado, en este caso de la zona marítima terrestre, es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras.\" De igual manera, recomendó: \"1. Solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.\" (Imágenes 266-271 del principal) 12) En criterio técnico elaborado en mayo del 2011, el Departamento de Servicios Técnicos del INTA, emite documento denominado \"Estudio de suelos y capacidad de uso de las tierras, Resumen Ejecutivo, Moín, Punta Cocles, Manzanillo, Limón\". Dicho criterio se rindió ante solicitud planteada por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, para que se realizara estudio de suelos en varios inmuebles de la zona de Moín, Punta Cocles, Gandoca y Manzanillo. En tal informe se concluyó: \"1 Predominan los suelos de tipo hidrommórfico (Typic Endoaquents) con alto grado de gleización desde la superficie y con condiciones de reducción de hierro y manganeso. 2 El drenaje es nulo, consecuencia del régimen de humedad acuíco del suelo, de tal forma que en algunas de estas tierras se observan canales de desagüe de origen antrópico. 3 La vegetación prevaleciente es en su mayoría hidrofilica, con estructuras especializadas para soportar la alta humedad. En algunos casos el bosque ha sido intervenido, con ausencia de sotobosque. 4 La capacidad de uso de las tierras se circunscribe a zonas de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica, por las limitaciones en profundidad efectiva y drenaje y restricciones en textura, fertilidad aparente, riesgo de inundación y período seco. 5 Algunos de estos inmuebles se encuentran en el área restringida de la zona maritima terrestre, lo cual deberá ser comprobado por personal del Instituto Geográfico Nacional. 6 De acuerdo con los suelos y las unidades de manejo de capacidad de uso de las tierras encontradas, se concluye que en las áreas de estudio, existen las condiciones favorables para la formación de un ecosistema tipo humedal.\" Se indica además en cuanto a la capacidad de uso de las tierras: \"La capacidad de uso de estas tierras prevalece la clase Vlll son tierras que no reúnen las condiciones mínimas para las actividades de producción agropecuaria o forestal alguna. Las tierras de esta clase tiene utilidad sólo como zonas de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica.\" Este informe fue remitido a la CGR mediante el oficio DST-127-11 del 31 de mayo del 2011 del Departamento de Servicios Técnicos del INTA. (Imágenes 279-287 del principal) 13) Mediante el oficio DFOE-AE-0156 (04806) del 31 de mayo del 2011 del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, que constituye \"Nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011 con los resultados del estudio sobre la zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\", comunicada al entonces jerarca del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (actual Ministerio de Ambiente y Energía), se señala en lo medular: \"... De esta manera, es claro que la administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo se basa en un Reglamento de Zonificación que no considera el régimen de protección necesario en los terrenos del PNE, y en las zonas de importancia ambiental que actualmente están a nombre de particulares, lo cual podría generar desbalances y pérdidas eventualmente irreversibles; aspecto que resta efectividad al régimen de conservación y bienestar colectivo para el cual se creó esa Área Silvestre Protegida, en consideración de recursos naturales de valor único en la zona, y de poblaciones de especies en vías de extinción; todo lo cual refiere al deber de tutela que sobre este sitio están llamadas a ejercer las autoridades ambientales. En razón de lo expuesto en esta nota informe y de conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones de acatamiento obligatorio que deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido. a) Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Proceder con la oficialización y publicación de los ajustes que procedan al Reglamento de Zonificación, con base en la propuesta que el SINAC le remita, en cumplimiento de la disposición b) siguiente. Comunicar a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de enero de 2013, el decreto y número de La Gaceta en que tales ajustes fueron publicados. b) A la Directora Ejecutiva del SINAC Revisar y ajustar el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, conforme a la técnica y la legalidad, considerando la elaboración de estudios técnicos de campo a una escala geográfica detallada, y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. Placa1006, así como del cumplimiento de los fines de creación de ese Refugio; y posteriormente remitirlo a la SETENA para trámite de la viabilidad ambiental correspondiente. Cumplido lo anterior, remitir lo actuado para consideración del Ministro a más tardar el 30 de noviembre de 2012. c) A la Comisión Plenaria de la SETENA: Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011. (...)\". (Imágenes 162-168 del principal) 14) Esas mismas acciones y contenido del informe referido en el punto previo, fueron comunicadas al SINAC, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a la Municipalidad de Talamanca,  mediante oficios DFOE-AE-0157 (04807) y DFOE-AE-0158 (4810) respectivamente, ambos del 31 de mayo del 2011, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR. (Imágenes 169-175, 176-182 del principal) 15) Que en dichos oficios se señala en cuanto al análisis de fondo: “El estudio abarcó el período del 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009, ampliándose cuando fue necesario; se revisó la documentación de los expedientes administrativos del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y su zonificación, así como otra documentación conexa”. Ese informe señala que detectó irregularidades en terrenos ubicados en la zona denominada Llanura costera Cocles-Manzanillo. Sobre este particular indicó: “La revisión de la documentación indicada permitió determinar que el “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET del 6 de diciembre de 2008, no considera la delimitación ni las regulaciones aplicables a los terrenos del Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE) ni las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes inmuebles que actualmente están a nombre de particulares, ubicados en la zona denominada “Llanura costera Cocles-Manzanillo” (…) Sobre este asunto, el artículo 18 de la Ley Forestal, Nro. 7575 del 13 de febrero de 1996 establece que “En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”; mientras el artículo 19 de esa misma Ley en general prohíbe el cambio de uso de suelo en terrenos cubiertos de bosque. (...)\". 16) Que los terrenos inspeccionados por la CGR en el informe en cuestión, fueron descritos de la siguiente manera: \"Terreno 1: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 3.082,05 metros cuadrados, según plano catastrado L-660211-2000, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-262-2002-ACLAC, ubicado en Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 2: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 2.642,90 metros cuadrados, según plano catastrado L-658883-2000, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-283-2002-ACLAC, ubicado en Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 3: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 1.371,05 metros cuadrados, según plano catastrado L-1155267-2007, ubicado en Punta Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No  34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 4: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 22.760,22 metros cuadrados, según plano catastrado Placa26317, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-14-2006-ACLAC, ubicado en Playa Chiquita, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 5: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 29.455,24 metros cuadrados, según plano catastrado L-148973-93, ubicado en Manzanillo, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 6: terreno para agricultura inscrito en el Registro Público, con Matrícula de Folio Real No Placa26318, con un área de 45.333,57 metros cuadrados, según plano castrado  Placa26319, ubicado en Manzanillo, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008 Terreno 7: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 22.141,84 metros cuadrados, según plano catastrado Placa26320, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-417-2003-ACLAC, ubicado en Manzanillo en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008.\".  17) En oficio TAA-DT-0074-011 del 14 de junio del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por la empresa MHSB Inversiones Holding S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). En ese acto se concluyó: \"1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, incluso una sección de la misma se ubica fuera de la ZMT, pero en teoría igual es propiedad estatal, según se desprende del plano. 2. De acuerdo al mapa de distribución de ASP del SINAC y el Decreto de creación del Refugio, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. El lote tiene un uso actual de potrero arbolado. 4. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque, excepto el área indicada de color verde en la figura 1 y que se interconecta con la superficie boscosa que se ubica al este de la propiedad inmediatamente después del sendero que conduce a la playa. 5. Según los mapas de cobertura y ecosistemas, FONAFIFO 2000 y ECOMAPAS 2005, la propiedad si presentaba cobertura de bosque, pero en la actualidad el panorama cambió. 6. De dichos mapas se desprende entonces que en la propiedad se dio un cambio de uso del suelo, en terrenos estatales, que constituían parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE).\" De igual modo recomendó \"1. Para dilucidar con más detalle el paisaje existente en la propiedad, anterior a la imagen de Google 2004, se sugiere solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una foto interpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.\". (Imágenes 272-278 del principal) 18) Que el área total muestreada en los terrenos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 fue de 81.453 metros cuadrados, más los 45.333 metros cuadrados del área correspondiente al terreno 6. (Hecho no controvertido en cuanto al área total muestreada) 19) Mediante el oficio DFOE-AE-0159 (4811) del 24 de junio del 2011, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, se comunica a la  Municipalidad de Talamanca \"Nota informe Nro. DFOE-AE-IF-05-2011 con los resultados del estudio sobre algunos permisos de uso otorgados por la Municipalidad de Talamanca en terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\" En ese acto se informa, en lo relevante, sobre el resultado del estudio de algunos casos para los cuales la Municipalidad de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria y permisos de construcción para realizar edificaciones en terrenos comprendidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en un período comprendido entre el 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009. Sobre los resultados informó: \"1- Se determinó que el Concejo Municipal de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria sobre tres terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE) ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Refugio Gandoca-Manzanillo, los cuales son carentes de legalidad, pues todos se realizaron al amparo de la Ley Nro. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, la cual no aplica en ese Refugio de conformidad con el artículo 73 de ese mismo cuerpo normativo. Además, esa Municipalidad otorgó dichos permisos sin tener legitimación para ello, pues el titular de la administración de dicho Refugio es el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...\". Estimó que el Concejo Local carecía de competencia para otorgar permisos de uso de suelo concedidos en sesión ordinaria No. 27 del 08 de noviembre del 2006, en relación con el terreno descrito en el plano catastrado L-658883-2000, permiso otorgado en sesión ordinaria No. 41 del 21 de febrero del 2007, plano catastrado L-1155267-2007, permiso de uso en sesión extraordinaria No. 76 del 17 de julio de 2008, terreno en plano L-660211-2000. Señaló que esos casos se encuentran ubicados dentro de la zona del RNVS-GM, que se traslapa con los límites originalmente ocupados por el territorio Indígena Bribri de Kekoldi, creado mediante Decreto Ejecutivo No. 7267 del 9 de agosto de 1977, y cuyos límites fueron ratificados en la Ley Indígena No. Placa8463 del 29 de noviembre de 1977. En dicho informe emitió las siguientes disposiciones al Concejo y al Alcalde Municipal de Talamanca: \"a) Al Concejo Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de uso de suelo otorgados en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a efectos de que se tomen las acciones que en derecho correspondan, especialmente conforme a los artículos 73 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre Nro. 6043 y al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554. Informar a este órgano contralor acerca de lo actuado, mediante un oficio que sea remitido a más tardar el 30 de mayo de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de uso en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia del acuerdo del Concejo Municipal donde se adopte esta medida. b) Al Alcalde Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de construcción otorgados en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo para valorar la existencia de posibles nulidades y adoptar las acciones correspondientes conforme a derecho, respetando el  debido proceso, en observancia de aspectos técnicos y  legales, y especialmente conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nro. 7788. Informar a este órgano contralor mediante oficio acerca de lo actuado, a más tardar el 31 de agosto de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de construcción en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación ajustado por el SINAC y el MINAET, de acuerdo con lo solicitado por este órgano contralor mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia de la resolución administrativa mediante la cual se giren las instrucciones pertinentes.(...)\". (Imágenes 183-192 del principal) 20) Mediante el oficio SINAC-DE-1714 del 22 de noviembre del 2011 el SINAC formula recurso de revisión en contra del informe DFOE-AE-IF-03-2011 \"Estudio sobre la zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo\". Alegó que el informe era ilegal, y contenía disposiciones obligatorias desprovistas de racionalidad y proporcionalidad, a la vez que obligan a desaplicar normativa vigente establecida en los Decretos Ejecutivos Nos. 25595-MINAE, 29019-MINAE y 34946-MINAET. Señaló además que de ejecutarse las disposiciones de la CGR, se podría ocasionar a las poblaciones costeras del Caribe Sur perjuicios graves, de difícil o imposible reparación, tales como la parálisis de la construcción, de la inversión, aumento del desempleo, disminución de la actividad turística, aumento de delincuencia y el despoblamiento. (Imágenes 323-332 del principal) 21) Por resolución R-DC-204-2011 de las 11 horas del 02 de diciembre del 2011 del Despacho Contralor, se conoce el recurso extraordinario de revisión referido en el aparte previo, procediendo a declararlo inadmisible. (Imágenes 334-342 del principal)\n\n22) Mediante el oficio SG-DEAE-267-2013 del 07 de junio del 2013 de la SETENA, dirigido a la Dirección Ejecutiva del SINAC, se indica en lo relevante: \"...En virtud de su oficio SINAC-DE-912, donde nos solicita muy concretamente, someter a valoración el estudio \"Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo\", en aras de que esta Secretaría otorgue la viabilidad ambiental al mismo, he de indicarle lo siguiente: Los contenidos mínimos establecidos en dicho decreto, incluyen los estudios de diagnóstico ambiental que son los denominados índices de fragibilidad ambiental (IFAs), mismos que no son aportados dentro de la documentación por ustedes suministrada; así mismo el estudio de análisis de alcance ambiental (AAA) donde se valora la zonificación propuesta tampoco se incluye dentro de la documentación aportada. Por último, el denominado reglamento de desarrollo sostenible (RDS) no se ha incluido dentro de la documentación sometida a valoración. Lo aportado por ustedes, como bien lo indican en su oficio, el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo que no es sujeto de evaluación por parte de esta Secretaría en los términos que dicta el decreto antes mencionado, es decir la evaluación de IFAs, AAA y RDS. Así las cosas, el documento aportado no cumple con lo establecido en el decreto No. 32964-MINAE, por lo que no corresponde el otorgamiento de una viabilidad ambiental, siendo así que no podría responderse de manera positiva a la solicitud explícita de hacer una excepción para otorgar viabilidad ambiental al reglamento en cuestión, precisamente porque lo aportado no se ajusta a lo establecido en el decreto No. Placa26321\". (Imagen 146 carpeta 1 CD prueba) 23) Mediante el oficio DFOE-AE-0452 del 03 de septiembre del 2013, el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, comunica a la Gerente de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Seguimiento de Disposiciones, su criterio en relación a la disposición b) de la nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011 sobre la zonificación de RNVS-GM, en lo relativo a la necesidad de que el SINAC gestione nuevamente ante la SETENA la viabilidad ambiental del Reglamento de Zonificación de ese refugio. En ese oficio se concluye, en lo medular, que el análisis de viabilidad ambiental es necesario para ese tipo de instrumento de zonificación. (Imágenes 150-154 carpeta 1 CD prueba) 24) Por oficio DFOE-SD-1285 del 20 de junio del 2014 (06122), el Área de Seguimiento de Disposiciones de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, solicita a la SETENA información relacionada con el seguimiento de la disposición b) del informe DFOE-AE-IF-03-2011. (Imágenes 186-188, carpeta 1 CD prueba) 25) En oficio DEAE-247-2014 del 30 de junio del 2014, la SETENA indica a la Comisión Plenaria, que en atención al oficio DFOE-SD-1285 de la CGR (punto anterior), por oficio SG-DEAE-267-2013, se comunicó al SINAC, que el diagnóstico ambiental incluía los IFAs, AAA y RDS, los que no habían sido presentados. Esta postura fue avalada por la Comisión Plenaria mediante acuerdo ACP-08-14 del 01 de julio del 2014.  (Imágenes 191-193 carpeta 1 CD prueba) 26) Mediante el oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713), la CGR comunica al Ministerio de Ambiente y Energía y a la SETENA, la modificación de dos disposiciones de la nota informa DFOE-AE-IF-03-2011 y adición de otras dos. Al efecto señaló en lo determinante: \"... Al respecto, se modifican las disposiciones a) y b) del informe nro. DFOE-AE-IF-03-2011 en el siguiente sentido: a) Al Dr. Nombre139025  , en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía o a quien en su lugar ocupe el cargo Conocer y emitir el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, según la disposición b) de este oficio. Comunicar a la Contraloría General el número de Decreto Ejecutivo y de La Gaceta en que dicho Plan se publique, en el trascurso de los dos meses calendario posteriores al recibo del Plan que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación. b) Al Consejo Nacional de Areas de Conservación Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016. También, se emiten nuevas disposiciones que se agregan al informe nro. DFOEAE-IF-03-2011 en el siguiente sentido: d) A la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental Establecer los parámetros que permitan la valoración ambiental de los planes de manejo de las Areas Silvestres Protegidas, clasificadas en la categoría a la cual pertenece el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Certificar a la Contraloría General el cumplimiento de lo dispuesto, a mas tardar el 30 de julio de 2015. e) A la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental Resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Areas de Conservación. Comunicar a la Contraloría General lo resuelto acerca de la viabilidad ambiental, a mas tardar el 31 de marzo de 2016.\" (Imágenes 193-205 del principal) 27) En el acta de la sesión ordinaria No. 070-2015-SETENA de la Comisión Plenaria de la SETENA, celebrada en fecha 26 de mayo del 2015, se ingresa a conocer respecto de las disposiciones contenidas en el informe DFOE-AE-IF-03-2011 de la CGR y en el artículo 10 se dispuso sobre la necesidad de que las nuevas disposiciones fueran eliminadas, por cuanto es SETENA la instancia que conoce la forma de operar y la normativa conexa en el tema de viabilidad ambiental de planes de ordenamiento territorial. En ese acuerdo emitió una serie de consideraciones que pretendían dar sustento a la postura aludida. Dicho acto fue remitido a la CGR mediante el oficio SG-077-2015-SETENA del 27 de mayo del 2015.  (Imágenes 289-295 del principal, imágenes 223-228 de la carpeta 1 CD prueba) 28) En el acuerdo adoptado en el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 0127-2015-SETENA del 10 de septiembre del 2015, acuerdo número ACP-119-15 y bajo el señalamiento que mantenía la postura expresada en el acuerdo número ACP-55-15 mencionado ut supra, en acatamiento de las disposiciones de la CGR, emitían esa decisión únicamente para el caso RNVS-GM. En ese sentido acordó aprobar la propuesta de términos de referencia para la incorporación de la variable ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, categoría mixta, propuesta en el oficio DEAE-288-2015 de la geógrafa Nombre139026 , producto de lo cual dispuso indicar al SINAC que debía proceder a solicitar la apertura del respectivo expediente administrativo en SETENA, a efectos de tramitar la Evaluación Ambiental del citado Plan de Manejo. (Imágenes 232-234 carpeta 1 CD Prueba)\n\n II.- Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que las entidades gestionantes hayan formulado gestiones de edificación en las fincas de su propiedad localizadas en la zona del RNVS-GM. 2) Que las entidades promoventes se hayan visto impedidas de ejercer los atributos del dominio en las fincas de su propiedad, situadas en el área del RNVS-GM. 3) Que las disposiciones emitidas por la CGR, objeto de impugnación en esta causa, hayan producido pérdida de valor en mercado de los bienes de dominio privado ubicados en el área del RNVS-GM. 4) Que los entes accionantes hayan sufrido daños y perjuicios derivados de la ejecución de las disposiciones emitidas por la CGR en las conductas objeto de este proceso.\n\nIII.- Objeto del proceso. Según fue fijado en la fase de audiencia preliminar, el objeto de la presente contienda judicial estriba en lo siguiente: \"1.- La nulidad absoluta de: a) los incisos b) y c) de los dictámenes DFOE-AE-0156 (oficio No 04806); DFOE-AE-0157 (oficio No 04807) y DFOEAE- 0158 (oficio No 04810), disposición b) ii- del dictamen DFOE-AE-0159 del 24 de junio del 2011 (oficio No 04811), descrito como \"Nota informe No DFOE-AE-IF-05-2011, disposición b) modificada del dictamen DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (oficio No 02713). 2.- DESISTIDA. 3.- Que se dejen sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores. 4.- El pago de ambas costas de esta acción\". SUBSIDIARIA. En el caso de ser declaradas sin lugar las pretensiones principales, solicito se declare en sentencia: 1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua. 2- Que se condene al Estado al pago de ambas costas. 3- Se condene a los demandados de forma solidaria al pago por Daño Material y perjuicios causado a cada uno de los actores. Daño material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones durante 70 meses restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo (sic) prudencialmente dicho daño en la suma de un millón de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del REGAMA, propiedad mixta que nos ocupa por lo que estimo (sic) provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millón de colones por cada uno de de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán en la fase de ejecución de sentencia.\". Las empresas reclamantes señalan que las conductas de la CGR indican que toda la zonificación de la propiedad privada del Nombre139027 estaba infringiendo lo dispuesto por los ordinales 18 y 19 de la Ley Forestal, pese a que el canon 18 se refiere a bienes demaniales y el 19 de esa fuente trata de un régimen especial para cambio de uso del suelo, que es una regulación específica para peticiones de los particulares ante la Administración Forestal del Estado. Destaca que se impusieron limitaciones para constuir y explotar sus heredades pese a que no se han sometido voluntariamente al Régimen Forestal. Reprocha que la CGR haya interpretado que el Reglamento de Zonificación del Nombre139027 no disponga de viabilidad ambiental, ya que no es un incumplimiento a la ley, sino la interpretación de un supuesto incumplimiento del Decreto No. 32967-MINAE, aspecto que la misma Comisión Plenaria del SETENA aclaró que era improcedente. Estima que esos dictámenes contravienen los preceptos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública. Expone que esa postura ha impuesto limitaciones al ejercicio pleno de la propiedad privada, mediante un ejercicio abusivo y antijurídico.  Considera que esos actos constituyen un fraude de ley y un ejercicio antijurídico. Relata que esas conductas han ahuyentado la inversión nacional y extranjera de la zona, impidiendo la realización de actividades económicas, ya que las propiedades se encuentran \"congeladas\", producto de lo cual, se devaluaron por la prohibición de realizar actividades, pese a que esas fincas no han sido sometidas voluntariamente al régimen forestal. Critica, para fundamentar su actuación, la CGR se basó en los muestreos de campo antojadizos, realizados por funcionarios del TAA y del INTA, con discutible rigor técnico y normativo, para luego generalizar sus conclusiones sin ningún argumento válido a todo el territorio del Refugio, pese que el muestreo se realizó en la zona 1 llanura costera Cocles Manzanillo, la cual, dice, ya se encontraba ajustada a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Forestal. A su juicio, esos informes constituyen una intromisión clara a las funciones de la SETENA y la Municipalidad de Talamanca, para provocar lesiones a los derechos de los propietarios privados de la zona y pobladores en general. Lo anterior pese a la existencia de un decreto que publicó el Reglamento de Zonificación. Critica que la CGR por la vía del dictamen, usurpa funciones de otras Administraciones y decide congelar leyes que disponen trámites y permisos que otorgan otras instituciones. Ese acto incluye órdenes ilegales al Alcalde de Talamanca de no autorizar permisos de construcción en los límites del Nombre139027 y emite otra orden a la SETENA de no aprobar viabilidades ambientales para ningún tipo de actividad en la zona. Esas órdenes se mantienen hasta tanto zonificación del RNVS-GM, originalmente, y el Plan de Manejo, recientemente, no fuera ajustado y aprobado por el CONAC, y hasta tanto no tuviese la viabilidad ambiental aprobada por la SETENA. Prosigue, ello ha llevado a congelar las propiedades privadas, constituyendo una vía de hecho y una desviación de poder. Apunta que en varias oportunidades se indicó a la CGR que la viabilidad ambiental de un Plan de Manejo, elaborado por el SINAC para un Área Silvestre Protegida, no era un requisito procedente. Estima que hay negligencia en el actuar de la CGR, pues era conocedora de la afectación del libre ejercicio de las propiedades privadas de la zona y los derechos económicos y sociales de los pobladores. Alude al canon 37 de la Ley Orgánica del Ambiente. Dice, en este caso, sus fincas no se han pagado ni expropiado, por lo que se encuentran dentro de los límites de ningún área silvestre protegida, y no le pueden ser aplicables ningún tipo de limitaciones. Externa que el régimen forestal es una limitación de orden voluntario, tal y como se desprende del artículo 266 del Código Civil. Prosigue, el segundo supuesto del citado precepto 37 de la Ley Orgánica del Ambiente tampoco les resulta aplicable, al no estar en trámite de expropiación ni sometidas al régimen forestal de manera voluntaria. Concluye, en este caso la Contraloría partió del supuesto equivocado de la ilegalidad del Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET del 23 de diciembre de 2008, en quebranto de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política, al arrogarse competencias designadas a los jueces de la República. De seguido se ingresa a la ponderación de los reclamos formulados. Las alegaciones de las partes demandadas serán ponderadas en el abordaje de cada uno de los aspectos que componen la teoría del caso de las promoventes.\n\n IV.- Análisis de validez de los actos de la CGR. Del análisis de las alegaciones formuladas en la fase escrita de este proceso, como en la etapa de conclusiones orales, cabe destacar que la accionante y sus apoderados legales, se limitan a centrar el marco de su defensa respecto de la acción emprendida en contra de: i- los incisos b) y c) de los dictámenes DFOE-AE-0156 (oficio No 04806); DFOE-AE-0157 (oficio No 04807) y DFOEAE- 0158 (oficio No 04810), disposición b) ii- del dictamen DFOE-AE-0159 del 24 de junio del 2011 (oficio No 04811), descrito como \"Nota informe No DFOE-AE-IF-05-2011, disposición b) modificada del dictamen DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (oficio No 02713). De igual manera se pretende dejar sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores. En el caso concreto, la causa estriba sobre las ponderaciones de esa instancia contralora respecto del RNVS-GM. Sobre ese particular, es necesario reiterar, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG publicado en La Gaceta Nº 206 de fecha 29 de octubre de 1985 se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en adelante por sus siglas de RNVS-GM, norma que fuese ratificada y reformada por el Decreto Ejecutivo No. 34043 publicado en La Gaceta No. 202 del 22 de octubre del 2007, vigente desde esa data. Mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946 publicado en el Alcance No. 55 a La Gaceta No. 248 del 23 de diciembre del 2008, vigente a partir de esa publicación, se emite el \"Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta\". En el artículo 1 de esa norma administrativa se señala que dicho refugio se divide en quince zonas, nueve de las cuales son terrestres y seis son marino-costeras. De igual manera, indica que la primera de las zonas terrestres contiene quince subzonas. En oficio TAA-DT-0045-011 del 30 de mayo del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite una serie de informes requeridos por la CGR respecto de un conjunto de fincas que estimaba, formaban parte del citado refugio. Así, en informe de inspección respecto de la finca ocupada por la Sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., en Cocles, Sixaola, Talamanca, presumiblemente ubicada dentro de terrenos de la zona marítima terrestre y del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). En ese acto se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 299 y 301. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque, todo dentro de los límites del REGAMA. 4. Aunque el área de la propiedad es solo de 3082.05 m2, la cantidad de árboles inventariados en el muestreo de las parcelas es 2 veces superior al mínimo que debería haber en un área similar de acuerdo a los parámetros definidos por ley. 5. La zona aledaña ha sido alterada con la corta de árboles y vegetación del sotobosque, a pesar de ello el área del lote y el terreno periférico constituyen bosque. 6. Al ser un bosque dentro de terrenos demaniales la misma califica como Patrimonio Natural del Estado (PNE). 7. Dentro de este PNE lo que se está dando es un de cambio de uso del suelo, cambiando el destino del terreno, que es de conservación de los recursos naturales y del PNE por la construcción de obras de infraestructura como caminos y casas. 8. En general, el panorama dentro del PNE de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado.\"  Análisis similar se concretó mediante el oficio TAA-DT-0048-011 del 30 de mayo del 2011, respecto de la finca ocupada por la Inversiones Puket S.A., respecto de la cual se concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad del plano 7-148973-93 se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 131 y 135. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad en su totalidad (en referencia a los dos planos y la parte que no cuenta con plano) se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque. 4. El área de afectación corresponde a 9.1 ha, abarcando por completo el área del plano L-148973-93, que corresponde a propiedad demanial. 5. El número de árboles presentes en la propiedad, en general, supera en más del doble (2.4) a la cantidad mínima que debería haber si se cumpliese el valor mínimo establecido por la ley forestal vigente. 6. La superficie de la finca total, área privada y área estatal, se basta por sí sola, para determinar si es bosque o no, dado que posee más de 2 ha, razón por la cual no se hace mucha referencia o calificación a los terrenos aledaños. 7. La propiedad, a pesar de las alteraciones realizadas, califica como bosque y por su condición intrínseca de suelo y vegetación, es un humedal de bosque anegado. 8. La parte de la propiedad que pertenece al Estado por su condición de bosque, de humedal y de ASP forma parte del PNE. 9. Aunque el cambio de uso del suelo no es drástico, es inminente la preparación del terreno para que esta situación se lleve a cabo en un futuro, pues existen ejemplos en toda la zona que sugieren que este proceso es el modus operandi de la región, con la gravedad de ocurrir, incluso, dentro de los límites de un ASP. 10. En el caso de la finca con plano L-140813-93, de propiedad privada, la misma ha sufrido cambios a través del tiempo, donde se ha eliminado la cobertura boscosa paulatinamente, para dar paso a un paisaje de potrero arbolado, dándose incluso introducción de especies exóticas. En resumen, se ha estado dando un proceso de cambio de uso del suelo. 11. En general, el panorama dentro del PNE y de la propiedad privada de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, entre ellos bosques y humedales, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado. 12. En la zona donde se ubica esta propiedad se localiza el acuífero Sixaola.\" En oficio TAA-DT-0049-011 del 30 de mayo del 2011, se hizo informe de inspección de la finca ocupada por la M y S expreso Caribe S.A., concluyendo: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad del plano L-50385-92 se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, colindante con los mojones que delimitan la zona pública, entre los mojones 125 a 127. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad en su totalidad, se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. En la propiedad se han dado actividades de corta de árboles y corta de los estratos inferiores del bosque, conocido como sotobosque. 4. El área de afectación corresponde al total del área según el plano, dado que se habido corta de la vegetación que dominaba el sotobosque del lugar. 5. El número de árboles presentes en la propiedad, en general, supera por el triple la cantidad mínima que debería haber si se cumpliese el valor mínimo establecido por la ley forestal vigente. 6. La superficie de la finca total, se basta por sí sola, para determinar si es bosque o no, dado que posee más de 2 ha, razón por la cual no se hace mucha referencia o calificación a los terrenos aledaños, que en todo caso constituyen bosque. 7. La propiedad, a pesar de las alteraciones realizadas, califica como bosque y por su condición intrínseca de suelo y vegetación, es un humedal de bosque anegado. 8. Aunque el cambio de uso del suelo no es drástico, es evidente que ha habido un cambio de uso al construirse en terrenos del PNE una casa, un relleno, puentes, entre otras obras. 9. En general, el panorama dentro del PNE y de la propiedad privada de la zona es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, entre ellos bosques y humedales, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras, incluso dentro de los terrenos del Estado. 10. En la zona donde se ubica esta propiedad se localiza el acuífero Sixaola.\" En oficio TAA-DT-0046-011 del 30 de mayo del 2011, se emite informe de la finca ocupada por Sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., en el siguiente sentido: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, ,(sic) colindante con los mojones que delimitan la zona pública, con referencia al mojón 297. 2. De acuerdo al mapa de distribución de Áreas Silvestres Protegidas (ASP) del SINAC, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque. 4. En general el panorama dentro del REGAMA y dentro de la propiedad del Estado, en este caso de la zona marítima terrestre, es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras.\" A su vez recomendó \"1. Solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.\". Por su parte, el oficio TAA-DT-0047-011 del 30 de mayo del 2011, informa sobre inspección respecto de la finca ocupada por Paraíso Puerto Viejo S.A., acto que concluyó: \"4. CONCLUSIONES: 1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, a 112 m, aproximadamente, del mojón 269, según la referencia indicada en el plano. 2. De acuerdo al mapa de distribución de ASP del SINAC y el Decreto de creación del Refugio, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque. El lote tiene un uso actual de potrero arbolado. 4. En general el panorama dentro del REGAMA y dentro de la propiedad del Estado, en este caso de la zona marítima terrestre, es un paulatino cambio de la estructura actual del paisaje, un paisaje verde natural, por un gradual aumento en la construcción de obras.\" De igual manera, recomendó: \"1. Solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.\" De igual manera, a modo de antecedente, en criterio técnico elaborado en mayo del 2011, el Departamento de Servicios Técnicos del INTA, denominado \"Estudio de suelos y capacidad de uso de las tierras, Resumen Ejecutivo, Moín, Punta Cocles, Manzanillo, Limón\" emite criterio ante solicitud planteada por la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la CGR, para que se realizara estudio de suelos en varios inmuebles de la zona de Moín, Punta Cocles, Gandoca y Manzanillo. En tal informe se concluyó: \"1 Predominan los suelos de tipo hidrommórfico (Typic Endoaquents) con alto grado de gleización desde la superficie y con condiciones de reducción de hierro y manganeso. 2 El drenaje es nulo, consecuencia del régimen de humedad acuíco del suelo, de tal forma que en algunas de estas tierras se observan canales de desagüe de origen antrópico. 3 La vegetación prevaleciente es en su mayoría hidrofilica, con estructuras especializadas para soportar la alta humedad. En algunos casos el bosque ha sido intervenido, con ausencia de sotobosque. 4 La capacidad de uso de las tierras se circunscribe a zonas de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica, por las limitaciones en profundidad efectiva y drenaje y restricciones en textura, fertilidad aparente, riesgo de inundación y período seco. 5 Algunos de estos inmuebles se encuentran en el área restringida de la zona maritima terrestre, lo cual deberá ser comprobado por personal del Instituto Geográfico Nacional. 6 De acuerdo con los suelos y las unidades de manejo de capacidad de uso de las tierras encontradas, se concluye que en las áreas de estudio, existen las condiciones favorables para la formación de un ecosistema tipo humedal.\" Se indica además en cuanto a la capacidad de uso de las tierras: \"La capacidad de uso de estas tierras prevalece la clase Vlll son tierras que no reúnen las condiciones mínimas para las actividades de producción agropecuaria o forestal alguna. Las tierras de esta clase tiene utilidad sólo como zonas de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica.\" Este informe fue remitido a la CGR mediante el oficio DST-127-11 del 31 de mayo del 2011 del Departamento de Servicios Técnicos del INTA. Ante esos criterios, mediante el oficio DFOE-AE-0156 (04806) del 31 de mayo del 2011 del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, que constituye \"Nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011 con los resultados del estudio sobre la zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\", comunicada al entonces jerarca del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (actual Ministerio de Ambiente y Energía), se señala en lo medular: \"... De esta manera, es claro que la administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo se basa en un Reglamento de Zonificación que no considera el régimen de protección necesario en los terrenos del PNE, y en las zonas de importancia ambiental que actualmente están a nombre de particulares, lo cual podría generar desbalances y pérdidas eventualmente irreversibles; aspecto que resta efectividad al régimen de conservación y bienestar colectivo para el cual se creó esa Área Silvestre Protegida, en consideración de recursos naturales de valor único en la zona, y de poblaciones de especies en vías de extinción; todo lo cual refiere al deber de tutela que sobre este sitio están llamadas a ejercer las autoridades ambientales. En razón de lo expuesto en esta nota informe y de conformidad con las competencias asignadas en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y los artículos 12 y 21 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, se emiten las siguientes disposiciones de acatamiento obligatorio que deberán ser cumplidas dentro del plazo conferido. a) Al Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Proceder con la oficialización y publicación de los ajustes que procedan al Reglamento de Zonificación, con base en la propuesta que el SINAC le remita, en cumplimiento de la disposición b) siguiente. Comunicar a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de enero de 2013, el decreto y número de La Gaceta en que tales ajustes fueron publicados. b) A la Directora Ejecutiva del SINAC Revisar y ajustar el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, conforme a la técnica y la legalidad, considerando la elaboración de estudios técnicos de campo a una escala geográfica detallada, y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. Placa1006, así como del cumplimiento de los fines de creación de ese Refugio; y posteriormente remitirlo a la SETENA para trámite de la viabilidad ambiental correspondiente. Cumplido lo anterior, remitir lo actuado para consideración del Ministro a más tardar el 30 de noviembre de 2012. c) A la Comisión Plenaria de la SETENA: Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011. (...)\". Esas mismas acciones y contenido del informe referido en el punto previo, fueron comunicadas al SINAC, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a la Municipalidad de Talamanca,  mediante oficios DFOE-AE-0157 (04807) y DFOE-AE-0158 (4810) respectivamente, ambos del 31 de mayo del 2011, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR. En esos oficios, se expuso en cuanto al análisis de fondo: “El estudio abarcó el período del 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009, ampliándose cuando fue necesario; se revisó la documentación de los expedientes administrativos del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo y su zonificación, así como otra documentación conexa”. Ese informe señala que detectó irregularidades en terrenos ubicados en la zona denominada Llanura costera Cocles-Manzanillo. Sobre este particular indicó: “La revisión de la documentación indicada permitió determinar que el “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, Decreto Ejecutivo Nro. 34946-MINAET del 6 de diciembre de 2008, no considera la delimitación ni las regulaciones aplicables a los terrenos del Patrimonio Natural del Estado (en adelante PNE) ni las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes inmuebles que actualmente están a nombre de particulares, ubicados en la zona denominada “Llanura costera Cocles-Manzanillo” (…) Sobre este asunto, el artículo 18 de la Ley Forestal, Nro. 7575 del 13 de febrero de 1996 establece que “En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”; mientras el artículo 19 de esa misma Ley en general prohíbe el cambio de uso de suelo en terrenos cubiertos de bosque. (...)\". De igual manera, los terrenos inspeccionados por la CGR en el informe en cuestión, fueron descritos de la siguiente manera: \"Terreno 1: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 3.082,05 metros cuadrados, según plano catastrado L-660211-2000, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-262-2002-ACLAC, ubicado en Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 2: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 2.642,90 metros cuadrados, según plano catastrado L-658883-2000, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-283-2002-ACLAC, ubicado en Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 3: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 1.371,05 metros cuadrados, según plano catastrado L-1155267-2007, ubicado en Punta Cocles, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial (ZR), según Decreto No  34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 4: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 22.760,22 metros cuadrados, según plano catastrado Placa26317, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-14-2006-ACLAC, ubicado en Playa Chiquita, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 5: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 29.455,24 metros cuadrados, según plano catastrado L-148973-93, ubicado en Manzanillo, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008. Terreno 6: terreno para agricultura inscrito en el Registro Público, con Matrícula de Folio Real No Placa26318, con un área de 45.333,57 metros cuadrados, según plano castrado  Placa26319, ubicado en Manzanillo, en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No 34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008 Terreno 7: derecho de ocupación en el área equivalente a la Zona Restringida de la Zona Marítimo Terrestre, con un extensión de 22.141,84 metros cuadrados, según plano catastrado Placa26320, con Permiso de Uso otorgado por el Area de Conservación Amistad Caribe del SINAC (ACLAC), mediante resolución R-417-2003-ACLAC, ubicado en Manzanillo en la Zona 1, Llanura Costera Cocles-Manzanillo, Subzona Residencial Recreativa (ZRR), según Decreto No34946-MINAET, “Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta”, publicado en el Alcance No 55 a La Gaceta No 248 del 23 de diciembre del 2008.\".  Ulteriormente, en oficio TAA-DT-0074-011 del 14 de junio del 2011, el Tribunal Ambiental Administrativo emite informe de inspección respecto de la finca ocupada por MHSB Inversiones Holding S.A., concluyendo: \"1. La propiedad se ubica dentro de la zona restringida de la zona marítima terrestre, incluso una sección de la misma se ubica fuera de la ZMT, pero en teoría igual es propiedad estatal, según se desprende del plano. 2. De acuerdo al mapa de distribución de ASP del SINAC y el Decreto de creación del Refugio, la propiedad se ubica dentro de los límites del REGAMA. 3. El lote tiene un uso actual de potrero arbolado. 4. Con los datos obtenidos en el campo y el panorama actual, no es posible determinar condición alguna de bosque, excepto el área indicada de color verde en la figura 1 y que se interconecta con la superficie boscosa que se ubica al este de la propiedad inmediatamente después del sendero que conduce a la playa. 5. Según los mapas de cobertura y ecosistemas, FONAFIFO 2000 y ECOMAPAS 2005, la propiedad si presentaba cobertura de bosque, pero en la actualidad el panorama cambió. 6. De dichos mapas se desprende entonces que en la propiedad se dio un cambio de uso del suelo, en terrenos estatales, que constituían parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE).\" De igual modo recomendó \"1. Para dilucidar con más detalle el paisaje existente en la propiedad, anterior a la imagen de Google 2004, se sugiere solicitar al Instituto Geográfico Nacional (IGN) o bien al Centro Nacional de Alta Tecnología (CeNAT), una fotointerpretación de esta zona para evaluar su condición anterior y actual y verificar si se ha dado un cambio de uso del suelo.\". Cabe destacar que el área total muestreada en los terrenos 1, 2, 3, 4, 5 y 7 fue de 81.453 metros cuadrados, más los 45.333 metros cuadrados del área correspondiente al terreno 6.\n\n V.- Ahora, mediante el oficio DFOE-AE-0159 (4811) del 24 de junio del 2011, del Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, se comunica a la  Municipalidad de Talamanca \"Nota informe Nro. DFOE-AE-IF-05-2011 con los resultados del estudio sobre algunos permisos de uso otorgados por la Municipalidad de Talamanca en terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\" En ese acto se informa, en lo relevante, sobre el resultado del estudio de algunos casos para los cuales la Municipalidad de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria y permisos de construcción para realizar edificaciones en terrenos comprendidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en un período comprendido entre el 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009. Sobre los resultados informó: \"1- Se determinó que el Concejo Municipal de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria sobre tres terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE) ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Refugio Gandoca-Manzanillo, los cuales son carentes de legalidad, pues todos se realizaron al amparo de la Ley Nro. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, la cual no aplica en ese Refugio de conformidad con el artículo 73 de ese mismo cuerpo normativo. Además, esa Municipalidad otorgó dichos permisos sin tener legitimación para ello, pues el titular de la administración de dicho Refugio es el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...\". Estimó que el Concejo Local carecía de competencia para otorgar permisos de uso de suelo concedidos en sesión ordinaria No. 27 del 08 de noviembre del 2006, en relación con el terreno descrito en el plano catastrado L-658883-2000, permiso otorgado en sesión ordinaria No. 41 del 21 de febrero del 2007, plano catastrado L-1155267-2007, permiso de uso en sesión extraordinaria No. 76 del 17 de julio de 2008, terreno en plano L-660211-2000. Señaló que esos casos se encuentran ubicados dentro de la zona del RNVS-GM, que se traslapa con los límites originalmente ocupados por el territorio Indígena Bribri de Kekoldi, creado mediante Decreto Ejecutivo No. 7267 del 9 de agosto de 1977, y cuyos límites fueron ratificados en la Ley Indígena No. Placa8463 del 29 de noviembre de 1977. En dicho informe emitió las siguientes disposiciones al Concejo y al Alcalde Municipal de Talamanca: \"a) Al Concejo Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de uso de suelo otorgados en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a efectos de que se tomen las acciones que en derecho correspondan, especialmente conforme a los artículos 73 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre Nro. 6043 y al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554. Informar a este órgano contralor acerca de lo actuado, mediante un oficio que sea remitido a más tardar el 30 de mayo de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de uso en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia del acuerdo del Concejo Municipal donde se adopte esta medida. b) Al Alcalde Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de construcción otorgados en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo para valorar la existencia de posibles nulidades y adoptar las acciones correspondientes conforme a derecho, respetando el  debido proceso, en observancia de aspectos técnicos y  legales, y especialmente conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nro. 7788. Informar a este órgano contralor mediante oficio acerca de lo actuado, a más tardar el 31 de agosto de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de construcción en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación ajustado por el SINAC y el MINAET, de acuerdo con lo solicitado por este órgano contralor mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia de la resolución administrativa mediante la cual se giren las instrucciones pertinentes.(...)\". Disconforme con el contenido de informe DFOE-AE-IF-03-2011 \"Estudio sobre la zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo\", por oficio SINAC-DE-1714 del 22 de noviembre del 2011, el SINAC formuló recurso de revisión, alegando que el informe era ilegal, y contenía disposiciones obligatorias desprovistas de racionalidad y proporcionalidad, a la vez que obligan a desaplicar normativa vigente establecida en los Decretos Ejecutivos Nos. Placa26316,  y Placa26322. Señaló además que de ejecutarse las disposiciones de la CGR, se podría ocasionar a las poblaciones costeras del Caribe Sur perjuicios graves, de difícil o imposible reparación, tales como la parálisis de la construcción, de la inversión, aumento del desempleo, disminución de la actividad turística, aumento de delincuencia y el despoblamiento. Sin embargo, por resolución R-DC-204-2011 de las 11 horas del 02 de diciembre del 2011 del Despacho Contralor, se conoce el recurso extraordinario de revisión referido en el aparte previo, procediendo a declararlo inadmisible. Finalmente, por oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713), la CGR comunica al Ministerio de Ambiente y Energía y a la SETENA, la modificación de dos disposiciones de la nota informa DFOE-AE-IF-03-2011 y adición de otras dos. Al efecto señaló en lo determinante: \"... Al respecto, se modifican las disposiciones a) y b) del informe nro. DFOE-AE-IF-03-2011 en el siguiente sentido: a) Al Dr. Nombre139025  , en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía o a quien en su lugar ocupe el cargo Conocer y emitir el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, según la disposición b) de este oficio. Comunicar a laContraloría General el número de Decreto Ejecutivo y de La Gaceta en que dicho Plan se publique, en el trascurso de los dos meses calendario posteriores al recibo del Plan que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación. b) Al Consejo Nacional de Areas de Conservación Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016. También, se emiten nuevas disposiciones que se agregan al informe nro. DFOEAE-IF-03-2011 en el siguiente sentido: d) A la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental Establecer los parámetros que permitan la valoración ambiental de los planes de manejo de las Areas Silvestres Protegidas, clasificadas en la categoría a la cual pertenece el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo. Certificar a la Contraloría General el cumplimiento de lo dispuesto, a mas tardar el 30 de julio de 2015. e) A la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental Resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Areas de Conservación. Comunicar a la Contraloría General lo resuelto acerca de la viabilidad ambiental, a mas tardar el 31 de marzo de 2016.\" En el acta de la sesión ordinaria No. 070-2015-SETENA de la Comisión Plenaria de la SETENA, celebrada en fecha 26 de mayo del 2015, se ingresa a conocer respecto de las disposiciones contenidas en el informe DFOE-AE-IF-03-2011 de la CGR y en el artículo 10 se dispuso sobre la necesidad de que las nuevas disposiciones fueran eliminadas, por cuanto es SETENA la instancia que conoce la forma de operar y la normativa conexa en el tema de viabilidad ambiental de planes de ordenamiento territorial. En ese acuerdo emitió una serie de consideraciones que pretendían dar sustento a la postura aludida. Dicho acto fue remitido a la CGR mediante el oficio SG-077-2015-SETENA del 27 de mayo del 2015.\n\n VI.- El primer reproche que formulan las accionantes, se traduce en un cuestionamiento de las competencias de la CGR para la emisión de informes que contienen disposiciones vinculantes en materia ambiental. Para este Tribunal, la relación del principio de tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado que impone el numeral 50 de la Carta Magna, establece a su vez el deber del Estado, en sentido amplio, de emprender las acciones debidas que permitan la efectividad de esa máxima constitucional. En la especie, la CGR alega que sus acciones van direccionadas  a la tutela de ese derecho ambiental, en la medida en que los refugios de vida silvestre forman parte del Patrimonio Natural del Estado. En ese sentido, cabe señalar que la normativa patria es prolija en disposiciones que ostentan un fin tutelar del medio ambiente. Dentro de estas, el numeral 1 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554 del 13 de noviembre de 1995) establece el deber del Estado de defender y preservar el derecho al ambiente sano y equilibrado ecológicamente, en búsqueda del mayor bienestar para los habitantes de la Nación. En esa misma orientación, el canon primero de la Ley Forestal vigente (No. 7575 del 16 de abril de 1996) estipula: \"La presente ley establece, como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales y por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. (...)\". Por ser de especial relevancia en este proceso, dado el debate sobre aspectos varios de un refugio de vida silvestre (RNVS-GM), es determinante remitir a la regulación del concepto de áreas silvestres protegidas, categoría de la cual forma parte un RVS. En esa línea, el canon 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554) señala: \"Artículo 32. Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales. Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas.\" En la medida en que el RVS-GM posee o incluye áreas que son patrimonio natural del Estado, se impone un deber especial de protección, como derivación de los objetivos que fija el numeral 35 de esa misma ley, dentro de los que se enlista: \"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos. b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción. c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas. d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación. e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo. f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional.\" Desde ese plano, la misma Sala Constitucional ha puesto de manifiesto el deber de protección del PNE, como fuese indicado, entre otros, en el voto No. 21258-2010 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010.  Ese deber de protección obliga a que, en casos como el presente, en el que la zona que se ha constituido como un RNVS, es de naturaleza mixta, se delimite con la precisión debida, las áreas que son de dominio público y encajan dentro de la categoría de Patrimonio Natural del Estado, de aquellas que son de dominio privado. A tono con lo expuesto, como se ha indicado arriba, en el informe DFOE-AE-IF-03-2011, la CGR advierte que en el Reglamento de Zonificación del Nombre139027 no estaba claramente delimitadas las áreas correspondientes a demanio público y privado, a la vez que no se consideraban las limitaciones aplicables por la presencia de ecosistemas boscosos o de humedales en bienes titulados a favor de particulares, que se localizan en la zona Dirección16689    . A la luz de esas regulaciones, no observa este Tribunal infracción alguna al régimen de competencias que prohíba a la CGR realizar investigaciones y rendir informes que contengan disposiciones en menesteres ambientales. Es en cada caso que habrá de ponderarse si la participación de esa instancia contralora supone una sustitución de competencias de los órganos que integran la Administración Ambiental, pero en términos generales, la existencia de unidades especializadas en esa materia, no restringe el control que sobre esa materia podría realizar la instancia contralora.\n\n VII.- Sobre las regulaciones de los terrenos que componen las Áreas Silvestres Protegidas, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad,  las denomina de la siguiente manera en el artículo 3 inciso a): \"Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión.\"  Ya se ha establecido que al tenor del artículo 32 de la LOA, en relación con la Ley de Biodiversidad, No. 7788 y su reglamento, Decreto Ejecutivo No. 34433, esta última norma en su numeral 70, establecen que las áreas silvestres proptegidas son: a) Reservas forestales. b) Zonas protectoras. c) Parques nacionales. d) Reservas biológicas. e) Refugios nacionales de vida silvestre. f) Humedales. g) Monumentos naturales, h) Reservas Marinas, e i) Áreas Marinas de Manejo. En esa misma línea, establece los tipos de RVS en el siguiente sentido:\n\n\"Artículo 70.-Categorías de manejo de ASP. Para efectos de la clasificación de las distintas categorías de manejo de áreas silvestres protegidas se establecen los siguientes criterios técnicos para cada una de ellas:\n\na) ...\n\ne) Refugios Nacionales de Vida Silvestre: Áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce o una combinación de estos. Sus fines principales serán la conservación, la investigación, el incremento y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción.\n\nPara efectos de clasificarlos, existen tres clases de refugios nacionales de vida silvestre:\n\ne.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en forma exclusiva al SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentren declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo.\n\ne.2) Refugios de propiedad privada. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares. Su administración corresponderá a los propietarios de los inmuebles y será supervisada por el SINAC. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. En los terrenos de los refugios de propiedad privada, sólo podrán desarrollarse actividades productivas de conformidad con lo que estipula el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo Nº 32633-MINAE, del 10 de marzo del 2005, publicado en La Gaceta Nº 180 del 20 de setiembre del 2005.\n\ne.3) Refugios de propiedad mixta. Son aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en parte al Estado y en parte a particulares. Sus principales objetivos son: la conservación, la investigación y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de aquellas especies que se encuentran declaradas oficialmente por el país como en peligro de extinción o con poblaciones reducidas, así como las especies migratorias y las especies endémicas. Su administración será compartida entre los propietarios particulares y el SINAC, de manera que en los terrenos que sean propiedad del Estado sólo podrán desarrollarse las actividades indicadas previamente para los refugios de propiedad estatal, indicadas en el inciso i) mientras que en los terrenos de propiedad privada podrán desarrollarse las actividades señaladas para los refugios de propiedad privada indicadas en el inciso ii), respetando los criterios y requisitos respectivos.\"\n\nEn lo que atañe al presente caso, como se ha indicado, el RVS-GM, fue creado mediante el Decreto No.l 16614 vigente desde el 29 de octubre de 1985, ratificado por el Decreto Ejecutivo No. 34043 del 11 de noviembre de 2007. Los ordinales 4 y 7 del Decreto 16614 imponen la emisión de un plan de manejo en el siguiente sentido: \"Artículo 4°—Para realizar dentro del Refugio un plan de aprovechamiento forestal, un proyecto de reforestación o se pretenda dar un cambio de uso al suelo, se deberá elaborar un plan de manejo que deberá contar con la aprobación de la Dirección General Forestal.\". En igual sentido, el mandato 7 ejusdem expuso: \"Artículo 7°—La Dirección General Forestal a través del Departamento de Vida Silvestre y la Dirección General de Recursos Pesqueros y Acuacultura deberán elaborar un plan de manejo para la utilización de los recursos marinos, sus productos y subproductos. Ambas dependencias del Ministerio de Agricultura y Ganadería coordinarán con las asociaciones de desarrollo comunal de las localidades aledañas las actividades que tengan relación con los recursos mencionados en este artículo.\" Según se desprende de la parte considerativa de ese decreto, la causa de creación estriba en la existencia en la zona de Talamanca de recursos tales como manglares, pantanos, bosques y arrecifes de valor único, a la vez de la existencia de la única asociación de yolillo y orey del país, y la presencia de especies en vías de extinción como el manatí, cocodrilo, caimán, danta y diversas especies de monos y felinos. De igual manera refiere ese decreto a la existencia en la franja litoral del único banco natural de ostión de magle, uno de los pocos criaderos de sábalo y poblaciones residentes y únicas de langosta. Pero igualmente el considerando 5 de ese decreto reconoce que la zona posee playas de gran potencial turístico bajo un manejo regulado. Como derivación de lo postulado en los numerales 4 y 7 recién referidos, mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET, se emite el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM. Precisamente, de la revisión del contenido de ese Reglamento, es que la CGR desprendió una serie de observaciones, bajo la consideración de que esa planificación no consideraba la delimitación y regulaciones aplicables a los terrenos que forman parte del PNE, dada la presencia de ecosistemas boscosos o de humedales en inmuebles titulados a nombre de particulares, en la zona Llanura Costera Cocles Manzanillo. En ese sentido, la CGR relata que mediante el oficio DFOE-AE-0452 del 03 de septiembre del 2013, el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía, a propósito de la variable ambiental en esa zonificación, señaló que era necesario que el  SINAC gestionara nuevamente ante la SETENA, la viabilidad ambiental de ese reglamento, de previo a dar por acreditado el cumplimiento de la disposición b) de la nota informe No. DFOE-AE-IF-03-2011.\n\n VIII.- Sobre la necesidad de que ese reglamento de zonificación satisfaga la variable ambiental en los términos establecidos por la CGR, cabe señalar, tal y como fuese indicado, mediante el oficio No. DFOE-AE-0087 (2713) del 18 de febrero del 2015, la CGR realizó modificaciones a las disposiciones del informe DFOE-AE-IF-03-2011, atendiendo a que mediante el oficio DM-578-2014 del 11 de noviembre del 2014, el titular del MINAE expuso que la competencia para la emisión de planes de manejo correspondía al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), por lo que no era facultad del Director del SINAC. De igual modo, por oficio SG-143-2014-SETENA del 02 de julio del 2014, se remite acuerdo de Comisión Plenaria correspondiente a la sesión ordinaria No. 73-2014-SETENA del 01 de julio del 2014, artículo 27, en el que se sostiene que la viabilidad ambiental corresponde ser otorgada al Plan de Manejo y no al Reglamento de Zonificación. Dado esos antecedentes, la CGR modificó parte de las disposiciones originalmente emitidas en el sentido de requerir al Ministro de Ambiente y Energía \"Conocer y emitir el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, según la disposición b) de este oficio. Comunicar a la Contraloría General el número de Decreto Ejecutivo y de La Gaceta en que dicho Plan se publique, en el trascurso de los dos meses calendario posteriores al recibo del Plan que le remita el Consejo Nacional de Áreas de Conservación.\" -condición a-. Por su parte, en la condición b) dispuso al CONAC \"Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. 7575, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.\". Igualmente, emitió dos nuevas disposiciones, a la Comisión Plenaria de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, para que estableciera los parámetros para permitir la valoración ambiental de los planes de manejo de las Areas Silvestres Protegidas, clasificadas en la categoría a la cual pertenece el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo; además de resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, que le remita el Consejo Nacional de Areas de Conservación. Es sobre esa constitución de las disposiciones, que se ingresa al examen propuesta por las partes. En ese sentido, de conformidad con el numeral 17 de la LOA, en relación con el canon 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE, es menester que esa planificación cuente con un estudio de impacto ambiental para la realización de proyectos o actividades, que por su naturaleza y contenido, impliquen el riesgo de alterar o contaminar el medio ambiente, así como la preceptividad de la citada variable en toda planificación de uso del suelo. El canon 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967 establece en su párrafo inicial: \"Artículo 1º—Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo. En toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental en los Planes Reguladores u otra Planificación de uso del suelo que se establece en el Anexo 1 del presente decreto. El cuál también se pone a disposición del público en la sede de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental – SETENA y en el sitio web del Ministerio de Economía, Industria y Comercio y del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos. (...)\". A diferencia de lo que exponen las accionantes, este Tribunal estima que la literalidad de esa norma no permite sostener que esta variable ambiental solamente merezca evaluación dentro de los planes reguladores, sean cantonales o locales, públicos o privados, excluyendo instrumentos como Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas. Si bien se mira, la referencia gramatical a ese tipo de planes reguladores, es solamente a modo de referencia de inclusión dentro del supuesto de hecho que previamente define la norma, consistente en toda planificación de uso de suelo. Es decir, no se limita solamente a los planes reguladores, sino a cualquier instrumento programático de uso de suelo que pueda impactar al medio ambiente. En ese sentido, comparte esta Cámara las impresiones del Estado en cuanto señala que los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas son instrumentos de planificación que buscan orientar la gestión del uso del suelo hacia el cumplimiento de los objetivos de creación, por lo que buscan orientar las decisiones en gestión de terrenos no solamente estatales sino privados. Desde esa arista de examen, son mecanismos estratégicos de conservación y gestión de esas zonas, por lo que no existe razón normativa para negar la exigencia del diagnóstico ambiental en ese tipo de programaciones. Tal y como indica el Estado, el que en una zonificación converjan áreas públicas y privadas, estas últimas, mediante acuerdos con particulares sobre la conservación de sus bienes, no lleva a negar la necesidad de cumplir con las normas ambientales y las acciones propias de la debida tutela del medio ambiente, lo que incluye, como en estos casos, la satisfacción de los objetivos de conservación que han dado base a la creación de ASP, así como las estrategias de zonificación que incluyan propiedades de orden mixto. De ahí que ante el contenido del Decreto 34946-MINAET (Reglamento de Zonificación del RNVS-GM), y el régimen de uso que define zonas de tipo residencial, residencial recreativa, hotelera turística, hotelera especial, áreas de protección, acampar, deportiva, estacionamientos, comercial urbana, comercial, institucional, tajos y patrimonial cultural (ver artículo 1), así como la indicación de usos recomendados, usos recomendados con condición, usos no permitidos, dimensiones de inmuebles, densidades y retiros, es que se hace necesario definir la armonía y equilibrio de esa programación de gestión de uso de suelo con los ecosistemas que se busca tutelar en esa zona, dada la necesidad de cotejar el uso específico con el impacto general o acumulativo para el refugio, producto de la presencia de un ecosistema costero que por su fragilidad, se ha buscado proteger.  Sobre este tema, a propósito de la necesidad de las evaluaciones de incidencias ambientales en el desarrollo de las actividades humanas, dentro de ellas los proyectos de zonificación y uso del suelo de zonas ambientalmente relevantes, en el voto 1220-2002 del 06 de febrero del 2002, en la que analizaba acción de inconstitucionalidad planteada contra el Reglamento de Procedimientos de SETENA, Decreto 26228-MINAE y otras normas, la Sala Constitucional señaló en lo fundamental:\n\n\"...Ya se adelantó que la Ley Orgánica del Ambiente establece en el artículo 17, como desarrollo de lo que dispone el artículo 50 constitucional, la obligación de contar con un estudio de impacto ambiental para realizar actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente. Como con acierto lo señala la Procuraduría en su informe, el estudio de impacto ambiental se concibe, por el legislador, como un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas. Sin duda alguna, se trata de materia técnica cuya regulación en detalle escapa la lógica del procedimiento legislativo y puede, como tesis de principio y dentro del marco legal existente, ser reglamentada por el Poder Ejecutivo. La Ley Orgánica del Ambiente señala con claridad que “...Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental creada en esta ley...”, lo que permite afirmar, en correcta lectura, que ninguna actividad humana que pueda alterar o contaminar el ambiente puede prescindir del referido estudio de impacto ambiental. La fórmula que el Poder Ejecutivo ha ideado para que pueda establecerse, “prima facie”, si la actividad humana que se emprende puede alterar o destruir el ambiente, ha sido la presentación del formulario llamado \"de Evaluación Ambiental Preliminar\". No es entonces, como lo sostiene el Tribunal Ambiental Administrativo en su informe, que el Poder Ejecutivo tenga discrecionalidad absoluta para señalar los proyectos que deben realizar el estudio de impacto ambiental, en tanto por disposición de la propia Constitución Política (art. 50) y la Ley Orgánica del Ambiente, como principio general, toda actividad humana de modificación del entorno “requerirá” el referido estudio. Es entonces la condición del proyecto o la obra la que determinará, en cada caso, si se requiere o no del estudio de impacto ambiental y no el establecimiento de condiciones arbitrarias por la vía reglamentaria. El reglamento solo debe establecer la forma en que se conocerán las condiciones del proyecto, y ello es lo que determinará la procedencia o improcedencia del estudio de impacto ambiental. Esto significa que la defensa y la preservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, conceptuado en el artículo 50 constitucional, es el derecho fundamental de toda persona y funciona como un principio general ineludible, de manera que en esta materia no es posible hacer excepciones genéricas (en materia urbanística y otros tópicos de lo que se ocupan los artículos 19 y 20) para exonerar el cumplimiento de obligaciones ambientales, pues con ello se corre el riesgo de desconstitucionalizar la garantía de respuesta estatal en defensa del ambiente. Así las cosas, el mecanismo usado por el Decreto Ejecutivo determinando \"a priori\" actividades u obras que están exentas del estudio de impacto ambiental, en atención al tamaño de la obra, a la existencia de planes reguladores, al número de personas en la operación o actividad, a la cantidad de habitaciones, la calificación del proyecto(interés social) o el uso del suelo, evidencia un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria que supera la remisión al artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente y que vacía de contenido el derecho de los habitantes a que los Poderes Públicos ejerzan control ambiental directo –no por delegación en regencias- en la aplicación de la legislación tutelar. No se quiere decir con ello, que no pueda el Poder Ejecutivo, vía reglamentaria, determinar, con fundamento en estudios técnicos precisos que una determinada actividad o proyecto no requiera los estudios de impacto ambiental; pero ello supone que tal definición esté debidamente motivada y justificada. Recuérdese que en el caso de exceptuar un control de rango superior (constitucional), la razonabilidad y la proporcionalidad de la circunstancia excepcional, serán revisable por el juez, sea en la vía legal ordinaria o del control de constitucionalidad. Pero al régimen general concebido por el Constituyente derivado, es inadmisible una excepción generalizada que no tiene otra motivación o fundamentación, que la existencia misma de la norma que así lo declara.(...)\".\n\nDesde esa óptica, comparte este Tribunal las consideraciones de la CGR en cuanto a la necesaria ponderación de la variable ambiental dentro de los Reglamentos de Zonificación de áreas que, como en este caso, por tratarse de un RNVS de naturaleza mixta, en la que convergen propiedades de naturaleza demanial y privada, impactan en el medio ambiente, diagnóstico que de por sí, ha de realizarse en todo desarrollo que presente riesgo de impacto ambiental. Si bien se mira, la indicación de los mandatos 17 de la LOA y 1 del Decreto 32967, no constituyen una lista taxativa de instrumentos de planificación que deban contar, necesariamente, con la evaluación de impacto ambiental. Tal y como lo ha indicado el Tribunal Constitucional en el voto recién citado, el EIA es un procedimiento técnico que permite controlar una posible alteración ambiental con la consecuente afectación de los ecosistemas, por lo que la comprensión de su utilidad y finalidad, no permitiría sostener una taxatividad o exhaustividad de las referencias que esas normas estipulan. Por el contrario, del análisis de los supuestos regulatorios del Decreto No. 32967-MINAE se desprende que toda planificación de uso del suelo, ha de contar con esa medición ambiental, al margen del tipo de propiedad de que se trate, lo que permite sostener que la planificación territorial a implementar en un área silvestre protegida, exige de la ponderación de esta variable. Lo anterior al margen de que un Plan de Zonificación de un RNVS o de un área silvestre protegida, no forme parte, en inicio, de un plan regulador. En este punto, cabe resaltar lo indicado por el Área de Fiscalización de Servicios Ambientales de la CGR en el oficio DFOE-AE-0452, en cuanto señaló que la sola circunstancia de que la Guía para la formulación de Planes de Manejo de Áreas Silvestres Protegidas y el Manual de Procedimientos para la publicación de los Planes de Manejo de las Áreas Silvestres Protegidas del SINAC no fije el procedimiento ni el requisito de la viabilidad ambiental, no enerva la obligación de llevarla a cabo, dada la prevalencia de normas superiores como el artículo 50 de la Carta Magna, 17 de la LOA y el numeral 1 del Decreto Ejecutivo No. 32967-MINAE. De igual manera, la necesidad de contar con ese diagnóstico ambiental no solamente en el Reglamento de Zonificación del RNVS-GM, sino del plan de manejo en ese sector, fue advertido por la SETENA. En efecto, en el curso de las acciones de seguimiento del cumplimiento de las disposiciones emitidas por la CGR, en el oficio SG-DEAE-267-2013 del 07 de junio del 2013 de la SETENA, dirigido a la Dirección Ejecutiva del SINAC, se indica en lo relevante: \"...En virtud de su oficio SINAC-DE-912, donde nos solicita muy concretamente, someter a valoración el estudio \"Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo\", en aras de que esta Secretaría otorgue la viabilidad ambiental al mismo, he de indicarle lo siguiente: Los contenidos mínimos establecidos en dicho decreto, incluyen los estudios de diagnóstico ambiental que son los denominados índices de fragibilidad ambiental (IFAs), mismos que no son aportados dentro de la documentación por ustedes suministrada; así mismo el estudio de análisis de alcance ambiental (AAA) donde se valora la zonificación propuesta tampoco se incluye dentro de la documentación aportada. Por último, el denominado reglamento de desarrollo sostenible (RDS) no se ha incluido dentro de la documentación sometida a valoración. Lo aportado por ustedes, como bien lo indican en su oficio, el Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo que no es sujeto de evaluación por parte de esta Secretaría en los términos que dicta el decreto antes mencionado, es decir la evaluación de IFAs, AAA y RDS. Así las cosas, el documento aportado no cumple con lo establecido en el decreto No. 32964-MINAE, por lo que no corresponde el otorgamiento de una viabilidad ambiental, siendo así que no podría responderse de manera positiva a la solicitud explícita de hacer una excepción para otorgar viabilidad ambiental al reglamento en cuestión, precisamente porque lo aportado no se ajusta a lo establecido en el decreto No. Placa26321\". (Imagen 146 carpeta 1 CD prueba) Esto fue luego reiterado en el oficio DEAE-247-2014 del 30 de junio del 2014, en el cual, la SETENA indica a la Comisión Plenaria, que en atención al oficio DFOE-SD-1285 de la CGR (punto anterior), por oficio SG-DEAE-267-2013, se comunicó al SINAC, que el diagnóstico ambiental incluía los IFAs, AAA y RDS, los que no habían sido presentados. Esta postura fue avalada por la Comisión Plenaria mediante acuerdo ACP-08-14 del 01 de julio del 2014.  (Imágenes 191-193 carpeta 1 CD prueba) Desde esa arista de comprensión, el requerimiento expresado en el punto b) del oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713) de la CGR que requería al Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC): \"b) Al Consejo Nacional de Áreas de Conservación Ajustar y aprobar el Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, de manera que la zonificación que se determine sea conforme a la técnica y la legalidad, estudios técnicos de campo y en observancia de lo estipulado en los artículos 18 y 19 de la Ley Nro. Placa1006, así como, del cumplimiento de los fines de creación del Refugio. Remitir el Plan de Manejo y a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental para trámite de la viabilidad ambiental; ello a mas tardar el 18 de diciembre de 2015. Una vez obtenida la viabilidad ambiental remitir el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía para el tramite de emisión, a mas tardar el 15 de abril de 2016. Remitir a la Contraloría General copia del oficio mediante el cual envía el Plan de Manejo al Ministro de Ambiente y Energía, a mas tardar el 22 de abril de 2016.\", no muestra las incorrecciones que reprochan las accionantes, en cuanto a que la emisión del citado Reglamento de Zonificación no requiera del cumplimiento de la medición de la variable ambiental. Para este Tribunal, tratándose de Áreas Silvestres Protegidas, dentro de estas, las que se encuentren integradas por propiedad pública y privada (mixtas), es necesario satisfacer esos diagnósticos ambientales, en la medida en que el régimen de uso de los bienes de titularidad privada deben ser congruentes con los fines de creación y de protección del área y un uso congruente con el desarrollo sostenible, sea, en armonía con el medio ambiente. Tales aspectos exigen, en consecuencia, que se pondere el régimen propuesto de uso de suelo dentro del respectivo plan de manejo de la zona. Según consta en autos, la Comisión Plenaria de la SETENA, en el acuerdo adoptado en el artículo 10 de la sesión ordinaria No. 070-2015-SETENA del 26 de mayo del 2015, número de acuerdo ACP-55-15, atendiendo a las modificaciones realizadas al oficio DFOE-AE-IF-03-2011, modificado por el oficio DFOE-AE-0087 del 18 de febrero del 2015 (2713) de la CGR, dispuso que no era necesaria la medición de la viabilidad ambiental para los planes de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas, siendo que del análisis del Decreto No. 32967 no se contempla tal supuesto de manera expresa. (Imágenes 223-228 de la carpeta 1 CD prueba) Sin embargo, luego, en el acuerdo adoptado en el artículo 2 de la sesión ordinaria No. 0127-2015-SETENA del 10 de septiembre del 2015, acuerdo número ACP-119-15 y bajo el señalamiento que mantenía la postura expresada en el acuerdo número ACP-55-15 mencionado ut supra, en acatamiento de las disposiciones de la CGR, emitían esa decisión únicamente para el caso Nombre139027. En ese sentido acordó aprobar la propuesta de términos de referencia para la incorporación de la variable ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, categoría mixta, propuesta en el oficio DEAE-288-2015 de la geógrafa Nombre139026 , producto de lo cual dispuso indicar al SINAC que debía proceder a solicitar la apertura del respectivo expediente administrativo en SETENA, a efectos de tramitar la Evaluación Ambiental del citado Plan de Manejo. (Imágenes 232-234 carpeta 1 CD Prueba) A partir de lo anterior se desprende que la revisión y ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, cuenta con el aval de SETENA para otorgar la viabilidad ambiental. Con todo, es menester reiterar que comparte esta Cámara lo indicado por la CGR en las conductas cuestionadas en cuanto a que la relación de las normas arriba citadas, permiten y exigen que en este tipo de instrumentos de planificación, deba incluirse igualmente el análisis de la factibilidad ambiental, dado que se trata de instrumentos que al disponer permisibilidad o habilitación potencial de actividades que impactarán en el ambiente que pretende tutelar la creación de un Área Silvestre Protegida, en este caso, de orden mixto, deben contar con ese diagnóstico para ponderar su armonía y congruencia con el medio y con el fin perseguido al crear el ASP. Sobre este particular cabe indicar que mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. Esta circunstancia será objeto de consideración infra.\n\n IX.- Sobre el objeto de estudio del informe DFOE-AE-IF-03-2011. Las accionantes reprochan el contenido del informe en cuestión por considerarlo parcial y limitado, en la medida en que solamente consideró una zona del refugio, considerando ilegítimo que les apliquen los resultados de ese análisis a sus propiedades, por cuanto limitan el ejercicio del derecho de dominio. Del análisis de ese oficio se desprende que el estudio que le dio base fue realizado para el período comprendido del 01 de enero del 2005 al 31 de diciembre del 2009, mediante la revisión de la documentación de los expedientes administrativos del Plan de Manejo del Nombre139027 y su zonificación, así como de documentación conexa, conforme al Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, No. M-2-2006-CO-DFOE. Ese informe señala que de la revisión de esa documentación se determinó que el Reglamento de Zonificación emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET de fecha 06 de diciembre del 2008, no consideraba la delimitación, ni regulaciones aplicables a los terrenos de Patrimonio Natural del Estado, ni las limitaciones ante la presencia de ecosistemas boscosos o de humedal en bienes inmuebles titulados a nombre de particulares, ubicados en la zona denominada \"Llanura costera Cocles-Manzanillo. Refiere además que en el ACLAC-073-2011 del Área de Conservación La Amistad Caribe, se indicó que los mapas de zonificación no consignaban la delimitación puntual del PNE, pese haber realizado gestiones para el levantamiento catastral del Refugio. Criticó que: \"...los usos de suelo permitidos por ese Reglamento en la Llanura Costera Cocles Manzanillo aplican por igual a todos los terrenos sin distinguir si es PNE o si son inmuebles con limitaciones de uso de suelo que en la actualidad están a nombre de particulares, o si tienen otra condición. De esta forma la referida Llanura Costera con una extensión de 933,78 has3, se subdivide en quince zonas como son la agrícola de 104.73 has; la residencial de 56.06 has; la residencial recreativa de 78.52 has; la hotelera turística de 204.15 has; y otras categorías que consignan usos recomendados y usos recomendados con condición que no se enmarcan dentro de lo permitido en terrenos del PNE, o que no detallan restricciones asociadas a la presencia de ecosistemas de fragibilidad ambiental actualmente a nombre de particulares.\" Como complemento de ese análisis de expedientes en ese rango temporal, el citado informe precisa: \"Para efectos de complementar el análisis, esta Contraloría General solicitó la colaboración del Tribunal Ambiental Administrativo ... y del Instituto Nacional de Transferencia en Tecnología Agropecuaria ... para el desarrollo de un muestreo de campo en algunos terrenos ubicados en la zona residencial y hotelera turística de la citada Llanura Costera Cocles Manzanillo, a fin de conocer las condiciones biológicas, forestales y edafológicas respectivas, que permitieran dar cuenta del estado en que se encuentran esos terrenos.\" Luego de referir a los hallazgos de los informes rendidos por el Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, consideró que los casos descritos revelaban la presencia de terrenos comprendidos en la Llanura Costera Cocles Manzanillo que reunían altas condiciones de fragibilidad ambiental, pese a lo cual, no se estaban protegiendo de manera adecuada, ya que en algunos casos, pese a la existencia de zonas de bosque o humedal, los terrenos habían sido intervenidos al punto de su afectación, contrario a los fines de creación del refugio. Desde ese plano, la referencia que se hace a la zona 1 del RNVS-GM, en los análisis realizados por el Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, son complemento del examen documental previamente realizado por la CGR y que en modo alguno, implicaba solamente esa zona. Por el contrario, del contenido de ese informe se desprende que pese al conocimiento previo de existencia de zonas que forman parte del PNE, estas zonas geográficas no estaban debidamente identificadas ni delimitadas en el citado Reglamento, según la referencia realizada en el oficio ACLAC-073-2011. De igual manera, pone en evidencia que el uso permitido por el Reglamento, no discrimina si el terreno corresponde a PNE o bien a terrenos de otra naturaleza con limitaciones. Ambas cuestiones son determinantes para la tutela debida del Área Silvestre Protegida, en la medida en que el régimen de uso del suelo permite discriminar las actividades posibles en orden al resguardo del PNE o bien, el tipo de limitación administrativa que resulta aplicable a determinada zona geográfica. El acto cuestionado pone de manifiesto la relevancia de esa definición al indicar: \"Con respecto a la citada Llanura costera Cocles-Manzanillo, ésta se caracteriza como una llanura angosta de menos de un kilómetro de ancho desde Puerto Viejo hasta Punta Manzanillo...Esta zona es importante como área de amortiguamiento, pues controla la sedimentación y contaminación sobre los arrecifes de coral ubicados a pocos metros de la playa y que podría (sic) verse afectados por la erosión de las laderas al sur del sector; además, estudios hidrológicos ubican aquí el acuífero más importante de la zona...\". Por demás, con sustento en los informes del Tribunal Ambiental Administrativo y el INTA, se desprende que los terrenos de la zona de muestra, presentan condiciones de alta fragilidad ambiental, no cuentan con la protección debida, siendo que pese a la presencia de bosque o humedal, han sido intervenidos al punto de su afectación, lo que, se reitera, es contrario al fin de protección que amparó la creación del refugio de marras. Precisamente, sobre la base de esas consideraciones, fue que en el informe de referencia (DFOE-03-2011), en el aparte de disposiciones en el inciso c) se estableció: \"c) A la Comisión Plenaria de la SETENA: Abstenerse de otorgar viabilidades ambientales en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación de acuerdo con la revisión y los ajustes antes indicados. Remitir a esta Contraloría General, copia del acuerdo de la Comisión Plenaria en donde se giren las instrucciones pertinentes, a más tardar el 30 de julio de 2011.\" Resulta claro que la ausencia de valoración de impacto ambiental en el Plan de Manejo emitido para el RNVS-GM, supone, por consecuencia directa, la imposibilidad de otorgar viabilidades ambientales respecto de terrenos o sectores específicos ubicados dentro de esa Área Silvestre Protegida, dado que en este ámbito ha de ser considerado como una unidad de tutela ambiental por el fin unitario de resguardo que le ha sido conferido con su creación. El análisis de esas viabilidades ambientales concretas, por ende, se encuentra sujeto a que el Plan de Manejo y la Reglamentación de zonificación. Sobre este particular, tal y como menciona la representación de la CGR, ya este Tribunal se había pronunciado dentro del expediente No. 11-4480-1027-CA, que era proceso ordinario de la empresa denominada Palma Verde Socratea S.A. contra el Estado, causa en la que peticionaba la declaratoria de nulidad de la resolución DEA-1984-2011, que dispuso la suspensión del trámite de otorgamiento de viabilidad ambiental para el desarrollo de obras dentro de un inmueble de su propiedad ubicado dentro del RNVS-GM, por estimar que la suspensión del trámite de evaluación ambiental era contraria a derecho y que el informe de la Contraloría sobre el cual SETENA sustentaba la suspensión (informe que es justo el que se analiza en este proceso), fue emitido hace casi tres años (en ese instante), después de lo cual se habían emitido varias licencias ambientales. En la sentencia No. 248-2012-VI de las 16 horas del 02 de noviembre del 2012, este Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI dispuso en lo relevante: \"... En razón de lo anterior se estima que el motivo alegado por la parte demandada, en el acto impugnado, sí es real y existente, que no hay una desaplicación de la ley, pues dentro del ordenamiento que se acusa como violentado, el reglamento esta supeditado a la ley, según el invocado artículo 129 de la Constitución Política, siendo que el informe de la Contraloría que ordena la suspensión y que es el motivo alegado en el acto impugnado, sí contiene expuestas jurídica y técnicamente, las razones por las cuales se estima el reglamento incumple con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, que no están suficientemente protegidas las zonas de bosque, las zonas de humedales ni delimitado el Patrimonio Natural del Estado, con lo cual en razón de los artículos 7 y 50 de la Constitución Política, tendríamos que efectivamente El Estado al acoger la orden de suspensión girada por la Contraloría, cumple tanto con las obligaciones constitucionales, como también con las derivadas de las leyes y los Tratados Internacionales en materia de protección del ambiente, es decir se estaría realizando una acción de tutela para proteger el ambiente, mantenerlo sano y ecológicamente equilibrado, haciendo una aplicación del principio precautorio, el cual al igual que toda las variables del derecho ambiental resulta ser un eje transversal a toda la actividad de la función pública, la cual deberá responder tanto jurídica como técnicamente para tutelar el ambiente, y estar presente siempre en las consideraciones de hecho y derecho que informan su accionar.(...)\". Si bien en esa sentencia no se ingresó a analizar la validez del informe de la CGR, su referencia es necesaria en cuanto pone en evidencia que ese acto refleja las razones técnicas que llevaron a concluir sobre la desatención del artículo 17 de la LOA, por la insuficiencia de protección de las zonas de bosque, humedales, y falta de delimitación del PNE, motivos justificantes para la suspensión del trámite dispuesto en aquella carpeta. De nuevo, si se determinó que el diagnóstico ambiental era necesario para el Plan de Manejo, de suerte que en tanto carente de esa exigencia, el Reglamento de Zonificación, mostraba esa irregularidad, es claro que las habilitaciones de tipos de uso u otorgamiento de títulos de habilitación edilicia (licencias constructivas), en tanto dependientes de aquella planificación, deben suspenderse hasta que se normalice lo señalado en cuanto a la variable ambiental. Atendiendo a ese ligamen lógico, fue que se dispuso ordenar a la SETENA la abstención de otorgar viabilidades ambientales, y a la Municipalidad de Talamanca, igual privación respecto del otorgamiento de permisos de construcción, hasta tanto se ajustara el Plan de Manejo en cuanto al tema ya señalado.\n\n X.- Sobre los permisos de construcción, mediante el oficio DFOE-AE-0159 (4811) del 24 de junio del 2011, el Área de Servicios Ambientales y de Energía de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la CGR, se comunica a la  Municipalidad de Talamanca \"Nota informe Nro. DFOE-AE-IF-05-2011 con los resultados del estudio sobre algunos permisos de uso otorgados por la Municipalidad de Talamanca en terrenos del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\" En ese acto se expresa, en lo relevante, sobre el resultado del estudio de algunos casos para los cuales la Municipalidad de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria y permisos de construcción para realizar edificaciones en terrenos comprendidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en un período comprendido entre el 1 de enero de 2005 al 31 de diciembre de 2009. Sobre los resultados informó: \"1- Se determinó que el Concejo Municipal de Talamanca otorgó permisos de uso de suelo en forma precaria sobre tres terrenos del Patrimonio Natural del Estado (PNE) ubicados dentro de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) del Refugio Gandoca-Manzanillo, los cuales son carentes de legalidad, pues todos se realizaron al amparo de la Ley Nro. 6043, Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, la cual no aplica en ese Refugio de conformidad con el artículo 73 de ese mismo cuerpo normativo. Además, esa Municipalidad otorgó dichos permisos sin tener legitimación para ello, pues el titular de la administración de dicho Refugio es el Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). ...\". Estimó que el Concejo Local carecía de competencia para otorgar permisos de uso de suelo concedidos en sesión ordinaria No. 27 del 08 de noviembre del 2006, en relación con el terreno descrito en el plano catastrado L-658883-2000, permiso otorgado en sesión ordinaria No. 41 del 21 de febrero del 2007, plano catastrado L-1155267-2007, permiso de uso en sesión extraordinaria No. 76 del 17 de julio de 2008, terreno en plano L-660211-2000. Señaló que esos casos se encuentran ubicados dentro de la zona del RNVS-GM, que se traslapa con los límites originalmente ocupados por el territorio Indígena Bribri de Kekoldi, creado mediante Decreto Ejecutivo No. Placa26323 del 9 de agosto de 1977, y cuyos límites fueron ratificados en la Ley Indígena No. 6172 del 29 de noviembre de 1977. En dicho informe emitió las siguientes disposiciones al Concejo y al Alcalde Municipal de Talamanca: \"a) Al Concejo Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de uso de suelo otorgados en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, a efectos de que se tomen las acciones que en derecho correspondan, especialmente conforme a los artículos 73 de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre Nro. 6043 y al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554. Informar a este órgano contralor acerca de lo actuado, mediante un oficio que sea remitido a más tardar el 30 de mayo de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de uso en forma precaria en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia del acuerdo del Concejo Municipal donde se adopte esta medida. b) Al Alcalde Municipal de Talamanca i- Revisar la legalidad de los permisos de construcción otorgados en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo para valorar la existencia de posibles nulidades y adoptar las acciones correspondientes conforme a derecho, respetando el  debido proceso, en observancia de aspectos técnicos y  legales, y especialmente conforme al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente Nro. 7554 y el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nro. 7788. Informar a este órgano contralor mediante oficio acerca de lo actuado, a más tardar el 31 de agosto de 2012. ii- Abstenerse en lo sucesivo de otorgar permisos de construcción en terrenos dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, hasta tanto no esté oficializado el Reglamento de Zonificación ajustado por el SINAC y el MINAET, de acuerdo con lo solicitado por este órgano contralor mediante informe DFOE-AE-IF-03-2011 del 31 de mayo de 2011. Remitir a esta Contraloría General, a más tardar el 30 de julio de 2011, copia de la resolución administrativa mediante la cual se giren las instrucciones pertinentes.(...)\". (Imágenes 183-192 del principal) Siendo que se cuestiona la invalidez del punto b) ii) de ese oficio, en cuanto a la abstención de otorgar permisos de construcción, hay que precisar que, ciertamente, al tratarse de un Refugio de Vida Silvestre de categoría mixta, que por tal involucra propiedades privadas y públicas, es evidente que la tutela del derecho de propiedad privada, que consagra el ordinal 45 de la Carta Magna, estatuye que las limitaciones administrativas que se imponen al contenido sustancial del derecho de dominio, sean legítimas y racionales. En esa línea, el análisis de la variable ambiental permite generar insumos y criterios técnicos que permite justificar objetivamente las limitaciones que resulten necesarias para determinado espacio geográfico o actividad, a la vez que se constituye en una herramienta que llevaría a la supresión de limitaciones excesivas, no amparadas en referencias y ponderaciones de orden técnico. En ese sentido, las limitaciones administrativas, encuentran límites comunes dentro de los cuales se pueden indicar los siguientes: - Deben ser proporcionales a la necesidad administrativa que con ella se debe satisfacer; - Debe tener algún tipo de  justificación plausible, debe responder realmente a una necesidad administrativa; - Se exige que no se altere, desintegre o desmembre la propiedad; - Que sea válida en su forma, competencia, objeto y voluntad. Lo anterior supone el deber jurídico de tolerar las limitaciones administrativas por causas de necesidad pública e interés social. No obstante, es claro que en virtud de una limitación de esta índole, no se puede llevar al efecto material de disfuncionalizar la propiedad, sea, negar el ejercicio propio del derecho de dominio en cuanto a sus tributos esenciales, pues en tal caso, se estaría frente a una expropiación de hecho, con las consecuencias jurídicas que ello supone, cual es, el deber de indemnizar al titular que ha sido despojado de ese derecho. En este caso, por virtud del principio de función ambiental de la propiedad, cuyo sustento descansa en la relación de los ordinales 45 y 50 de la Constitución Política, Ley Orgánica del Ambiente y Ley Forestal, incluso las propiedades privadas incluidas dentro de las áreas silvestres protegidas, deben satisfacer el régimen de uso conforme al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en orden al postulado de desarrollo sostenible y la evaluación ambiental previa. En ese orden, verbigracia, dentro de los límites derivados de la función ambiental aludida, el ejercicio de toda actividad humana que pueda, potencialmente, generar una alteración en el ambiente, requiere de la evaluación ambiental precedente al desarrollo de actividades (art. 17 LOA); además, el régimen de uso del suelo ha de ser congruente con los planes de ordenamiento o de manejo aplicable la zona geográfica a fin de tutelar el objeto de creación del Área Silvestre Protegida (en este tipo de asuntos). Incluso, en ese régimen de uso, es menester limitar las actividades que tengan como efecto potencial la interrupción de los ciclos naturales de los ecosistemas, tales como intrusión en los ciclos naturales de regeneración de bosque o humedales. Desde esa óptica, el condicionamiento de otorgamiento de permisos de construcción o continuación en la tramitación de gestiones de estudios de impacto ambiental, no se constituye en una imposición irrazonable en el caso concreto, dado que debe existir armonía en el análisis individual de esas gestiones, respecto del marco general que representa el Plan de Manejo. Se trata de una derivación atinente al caso de los principios preventivo, precautorio e in dubio pro natura, que operan en esta materia, y de una clara protección y conservación de las zonas protegidas de marras, en orden a lo dispuesto por los cánones 22 de la Ley de Biodiversidad No. 7788 y 42 de la LOA. Es claro que la materia ambiental impone limitaciones legítimas al ejercicio del derecho de edificación, componente del derecho de dominio (art. 264 Código Civil), lo que impone que las actividades edilicias, y con mayor razón, en este tipo de áreas protegidas, armonice con el principio de desarrollo sostenible y la función ambiental de la propiedad que da sustento a esas limitaciones. De ahí que de cara a analizar la procedencia o no de permisos de construcción, sea necesario contar un Plan de Manejo que se ajuste a las condiciones de armonía ecológica ya comentadas. Con todo, observa este Tribunal que a la fecha, no se ha concretado efectivamente la disposición de la CGR en cuanto al ajuste del Plan de Manejo a los instrumentos de ponderación de la variable ambiental. Incluso, como se ha expuesto, mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. (Imágenes 729 del principal) Es decir, desde la emisión del informe de la CGR cuestionado y hasta la fecha, la atención y resolución de los trámites de viabilidad ambiental del Plan no se ha logrado culminar, lo que directamente impide la resolución y otorgamiento de los permisos de construcción o estudios de impacto ambiental en peticiones de proyectos por parte de propietarios de fundos privados situados en el RNVS-GM. Esta circunstancia bien podría llegar a afectar la disponibilidad de los propietarios de los inmuebles de dominio privado, aspecto que por cuestiones de orden, será analizado infra. Sin embargo, esto no lleva a establecer la invalidez de las disposiciones emitidas por la CGR, las cuales, en orden a lo expuesto, se consideran razonables, congruentes y necesarias con los resultados de la investigación que dio como producto el informe No. DFOE-AE-IF-03-2011, pues a nada llevaría la exigencia de incluir el diagnóstico ambiental dentro del Plan de Manejo del REGAMA, si no se limita el otorgamiento de permisos de construcción y estudios de factibilidad ambiental para inmuebles particulares ubicados dentro del área del refugio. Nótese que el citado oficio no solamente se hacen referencias a la eventual ilegalidad de permisos de construcción otorgados en zonas cuya competencia correspondía al administrador del Refugio, sea, el MINAE, sino además a la imposibilidad de seguir otorgando permisos de construcción, hasta tanto se esclareciera lo relativo al ajuste del Reglamento de Zonificación.\n\n XI.- Sobre las pretensiones relacionadas con la voluntariedad del régimen forestal. En su pretensión subsidiaria, se formula lo siguiente: \"1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua.\" Ahora bien, se ha establecido en este proceso, aspecto no controvertido, que las entidades accionantes cuentan con heredades que se ubican dentro del área del RNVS-GM, cuya referencia puede observarse en el hecho probado número 2) de este fallo. Ya se ha establecido que en virtud de la función ambiental y social de la propiedad privada, el mismo ordinal 45 de la Carta Magna, en su párrafo tercero, establece la posibilidad de imponer limitaciones por causas de interés público al derecho de dominio, derivación de lo cual, es claro que se trata de un derecho que no es absoluto, en la medida en que se impone el deber jurídico de aceptar tales restricciones. En ese orden, se insiste, en el ámbito ecológico, la misma Ley Orgánica del Ambiente impone la obligación del Estado (y demás entes públicos) de potenciar el desarrollo sostenible que supone, el ejercicio de la propiedad privada en congruencia y armonía con el medio ambiente, de suerte que las actividades humanas se realicen de manera coordinada con la regeneración del ambiente. Esto implica que debe potenciarse el desarrollo económico y ambiental de manera sostenible. Lo anterior justifica la imposición de límites en el ejercicio de esas actividades humanas económicas, productivas o privadas, a fin de que se impacte en la menor medida el ambiente, o bien, se permita su mantenimiento o regeneración. En casos como el presente, tal visión ideológica, con expresión formal normativa, conlleva a que en los casos en que las propiedades privadas se encuentren dentro de áreas ambientalmente sensibles que cuentan con un régimen especial de protección, las actividades a realizar deban enmarcarse dentro del uso planificado, orientado a la protección de esos ecosistemas. Así, en los casos de Áreas Silvestres Protegidas, es necesario que el uso del suelo se supedite a las evaluaciones previas de potencial impacto a los recursos naturales presentes en el área protegida, como es el caso de humedales, recursos marinos, capacidad de suelos, en orden al régimen de uso que, en tesis de principio, por razonabilidad técnica, ha de haber ponderado la sinergía entre las actividades productivas y las consideraciones de orden ecológico. En este sentido, el ordinal 34 de la Ley Orgánica del Ambiente (No. 7554), a modo de referencia, impone el deber de adoptar las medidas preventivas en las ASP, para prevenir o eliminar el aprovechamiento, ocupación en toda el área propiedad del Estado, y hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento. Esa misma finalidad se desarrolla en el numeral 35 ejusdem, en cuanto fija los objetivos de la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas, dentro de los cuales se pueden mencionar, solamente a modo de referencia: \"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos; b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción; c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas; d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación; e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo; f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico, de importancia para la cultura y la identidad nacional.\" Para efectos del presente asunto, y dadas las pretensiones de las entidades accionantes, resulta relevante lo preceptuado por el canon 37 de esa Ley No. 7554, en cuanto regula el tratamiento de inclusión de fincas particulares en la creación de ASP estatales:\n\n\"Artículo 37.- Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.\n\nCuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.\n\nLas fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 72, inciso c) de la Ley Forestal, N° 7575 del 13 de febrero de 1996, que a su vez fue reformado por el 114 de la Ley de Biodiversidad, N° 7788 de 30 de abril de 1998)\n\nSe faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. Placa6298, del 3 de mayo de 1995.\"\n\nComo se observa, ese precepto establece la posibilidad de incluir dentro de los RVS de naturaleza mixta, terrenos de propiedad privada, a efectos de lo cual, bien puede optar el Estado por su compra o expropiación, o bien, que los titulares de esos predios se sometan voluntariamente al régimen forestal, caso en el cual, se realizará la anotación registral debida cuya vigencia será durante el tiempo establecido en el plan de manejo. En ese sentido, una vez que el titular del derecho de dominio se ha incorporado voluntariamente al régimen forestal, la vigencia de ese régimen de afectación se mantiene por el lapso establecido en el plan de manejo. Conforme a ese precepto, una vez que esas fincas particulares hayan sido adquiridas por compra o expropiación, o bien, cuando el propietario se haya sometido voluntariamente al régimen forestal, quedan incorporadas a las áreas silvestres protegidas estatales.  Empero, la misma norma precisa que en tanto se realiza esa adquisición, esas heredades quedan sometidas al Plan de Manejo o Plan de Ordenamiento Ambiental. Desde esa arista de examen, a diferencia de lo que expresan las accionantes, una vez incluida una propiedad privada dentro del diseño de un RNVS, pese a que su inclusión ha sido voluntaria, no puede igualmente retirarse, en la medida en que esa porción de tierra se ha considerado parte de una sola unidad funcional ambiental y ecológica, por tanto, componente esencial de un ecosistema que busca ser protegido y conservado como ratio misma de la constitución del Área Silvestre Protegida, en esa categoría. De otro modo, se produciría una afectación indudable en la integralidad de dicho ecosistema, si se permitiera que a partir de la desvinculación con el régimen forestal, el propietario pudiera dar un uso diverso al que se ha establecido en el respectivo Plan de Manejo de esa área. En todo caso, como bien señala el numeral 37 de la LOA, aún en casos de estar pendiente el trámite de adquisición de parte del Estado, esos inmuebles quedarían sujetos a las limitaciones de uso que derivan del respectivo Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación, instrumentos regulatorios que por competencia especial, constituyen el referente de destino de uso del suelo en esas zonas. En efecto, la protección ambiental que dimana de la misma Ley Forestal (No. 7575), que impone el principio de desarrollo sostenible, obliga a que el régimen de uso de esos espacios, sea congruente y consecuente con las políticas de protección de esos recursos que define el instrumento de gestión ambiental, lo que igualmente engarza con los fines tutelares del ambiente que plasma el ordinal 14 de la Ley de Biodiversidad. Esta finalidad se observa en lo ya expuesto, en el sentido de que los permisos de construcción de esos predios particulares no podrían otorgarse a contrapelo de esas ordenanzas ambientales (Plan de Manejo y Reglamento de Zonificación del RNVS), ello con independencia de si los propietarios privados se encuentran insertos o no dentro del régimen forestal,  pues a fin de cuentas, la finalidad de protección del PNE se impone en estas lides. En este punto cabe destacar lo indicado por el Estado y la CGR, tema no rebatido por las demandantes, en cuanto a que el espacio territorial sobre el cual se presenta este proceso, es un RNVS de categoría mixta, que por diseño, incluye propiedad pública y privada, en un caso en el que en el trámite de constitución del REGAMA mediante Decreto Ejecutivo Nº 16614-MAG, fue concertado con la comunidad, sin que conste en autos elemento alguno que permita sostener criterio diverso, de suerte que al margen de lo señalado, las propiedades privadas que forman parte del área del refugio, se encuentran afectas a las limitaciones propias de ese régimen. Desde luego que si ese régimen llevara materialmente a un vaciamiento sustancial del derecho de dominio, sea, a una disfucionalidad de ese derecho, surgiría el deber del Estado de expropiar esas tierras particulares. Empero, como se ha señalado, las medidas que son objeto de impugnación en esta causa, imponen disposiciones racionales en materia de evaluación de la variable ambiental y suspensión de trámites de permisos de construcción, dadas las situaciones detectadas respecto de las implicaciones y contenido del Reglamento de Zonificación emitido mediante el Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET del 06 de diciembre del 2008. Tales disposiciones de la CGR no impiden el ejercicio de los atributos esenciales del derecho de dominio de los propietarios particulares, aún y cuando condicionan la tramitación y otorgamiento de permisos de construcción a la inclusión de la evaluación ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, pero ello no supone ni implica una supresión sustancial del derecho de propiedad. Nótese que las partes no logran acreditar que hubiesen gestionado trámite alguno en ese sentido. Sin embargo, como fuese advertido arriba, mediante escrito del 09 de octubre del 2018, el Estado pone en conocimiento del Tribunal que mediante el acuerdo de la Comisión Plenaria de Setena No. CCP-185-2017 adoptado en el artículo 09 de la sesión ordinaria 121-2017 del 27 de septiembre del 2017, se indica en cuanto al inciso e) del Informe DFOE-AE-IF-03-2011, que le impone resolver acerca de la viabilidad ambiental del Plan de Manejo del RNVS-GM, que dicho análisis no ha culminado por encontrarse en trámite, además de que dada la acción de inconstitucionalidad que pesa sobre la Ley No.- 9223 que establece los nuevos límites y áreas del Nombre139027 (expediente 14-019174-0007-CO), no es posible emitir decisión final, hasta tanto se resuelva esa acción. (Imágenes 729 del principal) Esto pone en evidencia una dilación preocupante en la culminación del ajuste de conformidad de las medidas ordenadas por la CGR, que implica una afectación a los derechos de los propietarios de disponer de sus heredades, en la medida en que no existe definición aún en cuanto al régimen de uso posible en esos predios. Esa circunstancia impide la resolución y otorgamiento de los permisos de construcción o estudios de impacto ambiental en peticiones de proyectos por parte de propietarios de fundos privados situados en el RNVS-GM, lo que, a no dudarlo, trunca esa disponibilidad de los propietarios de los inmuebles de dominio privado. Desde ese plano, es necesario instar a las unidades administrativas competentes para que dentro de las posibilidades legales de rigor, se adopten y concreten en el menor plazo posible las medidas necesarias para satisfacer la inclusión del diagnóstico ambiental en el Plan de Manejo del RNVS-GM, de suerte que se puedan reactivar, cuando sea posible, los trámites de solicitudes de permisos de construcción respecto de los terrenos privados situados dentro del área de ese refugio. Empero, esa condición no permite admitir el reclamo formulado para que se levanten esas medidas dispuestas por la CGR en cuanto a ese tipo de solicitudes, dada la prevalencia de la tutela al ambiente como derivación del principio precautorio que se impone en este campo. Lo anterior por haber sido formulado en la pretensión principal 3 y en la subsidiaria 1 que señalan respectivamente: \"3.- Que se dejen sin efecto las disposiciones que tienen paralizadas las propiedades de los actores.\" y \"1- Con lugar la presente demanda y que se declare que los suscritos en nuestra condición de propietarios privados, nos asiste el derecho de retirarnos voluntariamente del régimen forestal en el momento que lo solicitemos, por tratarse de un régimen voluntario de sometimiento y no una servidumbre perpetua.\"\n\nXII.- Sobre los reclamos indemnizatorios. Relacionado con este punto, en las pretensiones subsidiarias, se formula el siguiente reclamo indemnizatorio: \"3- Se condene a los demandados de forma solidaria al pago por Daño Material y perjuicios causado a cada uno de los actores. Daño material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones durante 70 meses restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo (sic) prudencialmente dicho daño en la suma de un millón de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del REGAMA, propiedad mixta que nos ocupa por lo que estimo (sic) provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millón de colones por cada uno de de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. (Imágenes 58-105, 546, 549-552 del principal)\". Lo peticionado exige realizar algunas referencias (breves) al régimen de responsabilidad civil de la Administración Pública. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración  es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, y que engloba además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base. Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal. Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el Ordenamiento Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así el lucro cesante (artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria. Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública. Aunado a ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha de abordar un examen del funcionamiento público, a fin de establecer si efectivamente, se ha presentado un proceder que se aleja de la legalidad o bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios, pues de otro modo, el tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente, atendiendo al tipo de funcionamiento al que se atribuye el detrimento. Surgen como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo parcial, caso este en que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la responsabilidad de la unidad administrativa. De nuevo, la concurrencia de esos aspectos incumbe a la Administración. Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199, ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso a la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión. Más simple, siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de  reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se encuentren comprendidos los daños que puedan ocasionarse  de un funcionamiento normal o bien de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea, de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública. Con todo, cabe indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el contexto nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas de acción. Dicho en términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación. Aún lo indicado, cabe destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de padecimientos o lesiones, debe demostrarse al menos, los hechos que en teoría, han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga de la prueba, que dimana del ordinal 58 inciso e) del CPCA en relación al numeral 196 de la LGAP, y norma 41.1. del Código Procesal Civil, No. 9342, al establecer la necesidad de quien alega tener un derecho, de probar los hechos constitutivos de aquel. No se trata de una inversión de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora. El ordinal 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba. Empero, ello no releva a la parte que aduce tener un derecho oponible a un tercero, como es el caso del derecho de reparación de un daño, de acreditar los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como de la existencia misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo. Lo anterior deriva además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto señala: “En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de manera directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita vincular el resultado lesivo con una acción u omisión de una Administración Pública. Así además se establece en el ordinal 58 del Código de previa cita, en cuanto impone el deber del accionante de señalar las causas de la lesión reclamada, en qué consiste, y su estimación prudencial. Si bien tal exigencia se encuentra prevista en la norma indicada cuando el pedimento reparador sea accesorio, con mucho mayor razón ha de satisfacerse cuando el marco medular de la pretensión sea una indemnización, pues en esos casos, el establecimiento de esos presupuestos, es la base mínima para acceder a lo peticionado. En esa dinámica, no basta argumentar sobre la existencia probable de daños, debe acreditarse su efectividad. De igual modo, dentro de este esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años, al tenor del ordinal 198 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n XIII.- En la especie, el primer punto a esgrimir es la existencia o no de un daño que pueda considerarse base válida de indemnización. Al socaire del precepto 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser efectivo, evaluable e individualizable (aspectos ya abordados), pero además, antijurídico en su base, sea, que no se tenga el deber legal de soportar. Por demás, es necesario que quien reclama su reparación, acredite su existencia, así como la referencia y existencia de las causas a las que se le imputa, de suerte que el juzgador pueda cotejar la existencia de una relación de causalidad entre el hecho antecedente al que se atribuye y la lesión como consecuencia de aquella causa, a la vez que ha de ponderar si es referible o imputable al sujeto a quien se endilga. Tal y como fue anticipado arriba, la dilación que se evidencia en este proceso respecto del cumplimiento debido de las disposiciones emitidas por la CGR en torno a la evaluación ambiental del Plan de Manejo en el RNVS-GM, así como de la suspensión de trámite de estudios de impacto ambiental y permisos de construcción hasta tanto se regularice el Plan de Manejo (y reglamento de zonificación emitido por el Decreto 34946-MINAET), bien puede constituirse en causal de perturbación del ejercicio del derecho de dominio de los propietarios privados. Empero, esa sola circunstancia no hace suponer de manera automática la concurrencia de un daño real, efectivo e individualizable que justifique la estimación del reclamo indemnizatorio que se formula. En el marco de las alegaciones de las demandantes, los requerimientos de daños y perjuicios que realizan, se sustentan en conjeturas que no encuentran respaldo en el mérito de los autos. Nótese que en cuanto a los daños materiales, los asocian a la imposibilidad de uso y disposición de sus bienes por el plazo en que se ha mantenido el \"congelamiento\", así como por la restricción de uso de bienes que consideran, pertenecen a una zona de elevado atractivo y con alta dinámica inmobiliaria. De igual manera, los perjuicios los sustenta en la supuesta depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes en este proceso y, en general de toda la propiedad privada dentro del RNVS-GM. Ponderada la demanda, no estima este Tribunal que las accionantes hayan acreditado de manera debida la efectiva ocurrencia de las lesiones cuya reparación pretenden. Si bien se mira, sus ruegos se sustentan en apreciaciones subjetivas, que al margen de su procedencia o no, requieren para ser base fértil de indemnización, del aporte de los elementos de convicción que permitan tener por acreditadas esas consecuencias nocivas a sus respectivas esferas jurídicas. No existe en autos una sola probanza a partir de la cual se pueda inferir o colegir, al menos de manera remota, la existencia de esos daños y perjuicios, y en esos términos, la pretensión bajo examen no podría ser objeto de estimación. Tales detrimentos alegatos no pueden ser dados por supuestos por este Tribunal, dado que ni siquiera pueden tenerse como consecuencia lógica y necesaria de las dilaciones que se acusan. Son por ende meras conjeturas de los actores, no amparadas en elementos tangibles y objetivos de acreditación, lo que lleva, sin más, a su rechazo. Para lo anterior no es óbice que los accionantes hayan señalado que tales estimaciones son prudenciales y que se fijarían en fase de ejecución de sentencia. En ese orden, a tono con el ordinal 122 inciso m) del CPCA, la sentencia dictada en este tipo de procesos contencioso administrativo, puede disponer la condena de los daños y perjuicios, en los siguientes términos: \"i) Pronunciamiento sobre su existencia y cuantía, siempre que consten probados en autos al dictarse la sentencia. ii) Pronunciamiento en abstracto, cuando conste su existencia, pero no su cuantía. iii) Pronunciamiento en abstracto, cuando no conste su existencia y cuantía, siempre que sean consecuencia de la conducta administrativa o relación jurídico-administrativa objeto de la demanda.\" Al socaire de ese mandato, en relación con el precepto 58 inciso e) del CPCA y 196 de la LGAP, la remisión de la cuantificación de los daños para la fase de ejecución de sentencia exige que de antemano se haya acreditado, al menos de manera abstracta, la ocurrencia de daños cuya cuantificación (liquidación) no haya sido posible determinar en la fase ordinaria o constitutiva del proceso, de suerte que los detalle de la magnitud concreta de las lesiones, deba relegarse para esa fase del proceso. Con todo, se insiste, es primario e impostergable que se haya acreditado la existencia del daño, lo que en esta causa no ha ocurrido. Por otro lado, ni siquiera por el numeral iii) del inciso m) del artículo 122 previamente citado sería posible acceder a los ruegos bajo estudio, dado que se ha establecido que esas conductas no presentan las causales de invalidez que reprochan los reclamantes. Así las cosas, debe disponerse este extremo de la demanda.\n\n XIV.- Corolario. Análisis de defensas opuestas. Conferido el traslado de ley, la Contraloría General de la República opuso las defensas de falta de legitimación ad causam pasiva y falta de derecho. Por su parte el Estado, la de falta de derecho. El SINAC, planteó la defensa de falta de derecho. En lo que se refiere a la CGR, respecto del ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal, debe acogerse la defensa de falta de legitimación ad causam pasiva, por cuanto, como efectivamente asevera esa parte, tal pedimento no involucra en modo alguno conductas o competencias que sean propias de ese órgano especializado. La pertenencia o no a un régimen forestal, así como la posibilidad de inclusión o retiro voluntario de propietarios privados, del régimen forestal, es un tema ajeno a la disponibilidad de decisión de esa instancia de fiscalización, consecuencia de lo cual, en los términos del artículo 12.1 en relación al 12.5 del CPCA, no se observa la relación de oponibilidad de efectos de la pretensión respecto de esa parte, lo lleva a acoger la citada defensa. En lo demás, se acoge la defensa de falta de derecho. Se acoge esa misma defensa en lo referente al Estado y al SINAC, tanto en las pretensiones principales como en las subsidiarias. En consecuencia, debe disponerse el rechazo de la demanda en todos sus extremos.\n\n XV.- Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, estima este Tribunal que el presente asunto reviste una especial complejidad, a la vez que el plazo por el cual se ha dilatado la definición del ajuste del Plan de Manejo del RNVS-GM, genera un motivo suficiente para litigar a favor de las promoventes, por lo cual, se estima, lo debido es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas.\n\n \n\nPOR TANTO.\n\n En cuanto a las pretensiones principales, se acoge la defensa de falta de derecho. Respecto de las pretensiones subsidiarias, se acoge al defensa de falta de legitimación ad causam pasiva formulada por la Contraloría General de la República, únicamente en lo que se refiere al ruego relacionado con la voluntariedad de retiro del régimen forestal. En torno a esas mismas pretensiones subsidiarias, se acoge la defensa de falta de derecho en lo que respecta al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, así como en cuanto a la Contraloría General de la República, en lo no cubierto por la falta de legitimación pasiva. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda objeto de este proceso, formulada por las entidades denominadas Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A., contra la Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. José Roberto Garita Navarro / Cynthia Abarca Gómez/ José Martín Conejo Cantillo*-*-*-*-*-*-*-*\n\n \n\nEXPEDIENTE: 15-010321-1027-CA\n\nASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO\n\nACTORAS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.\n\nDEMANDADOS: Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n \n\nIGWTHUP.JRGN.2018\n\n \n\n \n\nDocumento firmado por:\n\nROBERTO GARITA NAVARRO, JUEZ/A DECISOR/A\n\nCYNTHIA ABARCA GOMEZ, JUEZ/A DECISOR/A\n\nJOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, JUEZ/A DECISOR/A\n\n \n\nClasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 10:26:33.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República", "body_en_text": "VI. The first objection raised by the plaintiffs translates into a questioning of the powers of the CGR to issue reports containing binding provisions on environmental matters. For this Tribunal, the relationship of the principle of protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment imposed by Article 50 of the Magna Carta, establishes in turn the duty of the State, in a broad sense, to undertake the necessary actions to ensure the effectiveness of that constitutional maxim. In the present case, the CGR alleges that its actions are directed at the protection of that environmental right, insofar as the wildlife refuges (refugios de vida silvestre) form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). In this regard, it should be noted that national legislation is prolific in provisions aimed at protecting the environment. Among these, Article 1 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of November 13, 1995) establishes the State's duty to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, in pursuit of the greatest well-being for the inhabitants of the Nation. Along the same lines, Article 1 of the current Forestry Law (Ley Forestal, No. 7575 of April 16, 1996) stipulates: \"This law establishes, as an essential and priority function of the State, ensuring the conservation, protection, and administration of natural forests and the production, utilization, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of appropriate and sustainable use of renewable natural resources. (...)\". Due to its special relevance in this proceeding, given the debate on various aspects of a wildlife refuge (RNVS-GM), it is decisive to refer to the regulation of the concept of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), a category of which an RVS forms part. Along these lines, Article 32 of the Organic Environmental Law (No. 7554) states: \"Article 32. Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and those indicated below: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments. These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas.\" To the extent that the RVS-GM possesses or includes areas that are the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), a special duty of protection is imposed, as a derivation of the objectives set forth in Article 35 of that same law, which lists: \"a) Conserve the representative natural environments of the different biogeographical regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes. b) Safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly those that are endemic, threatened, or in danger of extinction. c) Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, fostering the active participation of neighboring communities. d) Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as the knowledge and technologies that permit the sustainable use of the country's natural resources and their conservation. e) Protect and improve aquifer zones and hydrographic basins, to reduce and avoid the negative impact that their poor management may cause. f) Protect the natural and scenic environments of sites and historical and architectural centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest, of importance to the culture and national identity.\" From this standpoint, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) itself has highlighted the duty to protect the State's Natural Heritage (PNE), as indicated, among others, in Ruling (voto) No. 21258-2010 of 2:00 p.m. on December 22, 2010. This duty of protection requires that, in cases like the present one, where the zone that has been constituted as an RNVS is of a mixed nature, the areas that are public domain (dominio público) and fall within the category of State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) be delimited with due precision from those that are private domain (dominio privado). Consistent with the foregoing, as indicated above, in report DFOE-AE-IF-03-2011, the CGR warned that in the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) of the RNVS-GM, the areas corresponding to public and private domain were not clearly delimited, while also failing to consider the applicable limitations due to the presence of forested ecosystems or wetlands on properties titled in favor of private individuals, located in zone 1 Llanura Costera Cocles Manzanillo. In light of these regulations, this Tribunal does not observe any infringement of the competence regime that prohibits the CGR from conducting investigations and issuing reports containing provisions on environmental matters. It is on a case-by-case basis that it must be weighed whether the participation of that oversight body entails a substitution of the competencies of the organs comprising the Environmental Administration (Administración Ambiental), but in general terms, the existence of specialized units in that matter does not restrict the control that the oversight body may exercise over it.\n\nVII. Regarding the regulations for the lands that make up Protected Wild Areas, the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad) designates them as follows in Article 3, subsection a): \"A geographically defined space, officially declared and designated with a management category by virtue of its natural, cultural, and/or socioeconomic importance, to fulfill certain conservation and management objectives.\" It has already been established that, according to Article 32 of the Organic Environmental Law (LOA), in relation to the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 and its regulation, Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 34433, the latter regulation, in its Article 70, establishes that the protected wild areas (áreas silvestres protegidas) are: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments, h) Marine Reserves, and i) Marine Management Areas. Along the same lines, it establishes the types of RVS as follows: \"Article 70.—Management Categories of ASP. For the purposes of classifying the different management categories of protected wild areas (áreas silvestres protegidas), the following technical criteria are established for each one: a) ... e) National Wildlife Refuges: Geographic areas possessing terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination of these. Their primary purposes shall be the conservation, research, enhancement, and management of wild flora and fauna, especially those that are endangered. For classification purposes, there are three classes of national wildlife refuges: e.1) State-owned refuges. Those in which the declared areas belong entirely to the State and are public domain (dominio público). Their administration shall correspond exclusively to SINAC. Their principal objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Because they are part of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), only research, training, and ecotourism activities may be carried out. e.2) Privately-owned refuges. Those in which the declared areas belong entirely to private individuals. Their administration shall correspond to the property owners and shall be supervised by SINAC. Their principal objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. On the lands of privately-owned refuges, only productive activities may be carried out in accordance with the provisions of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32633-MINAE, of March 10, 2005, published in La Gaceta No. 180 of September 20, 2005. e.3) Mixed-ownership refuges. Those in which the declared areas belong partly to the State and partly to private individuals. Their principal objectives are: the conservation, research, and management of wild flora and fauna, especially those species officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Their administration shall be shared between the private owners and SINAC, such that on lands owned by the State, only the activities previously indicated for state-owned refuges, indicated in subsection i), may be carried out, while on privately-owned lands, the activities indicated for privately-owned refuges, indicated in subsection ii), may be carried out, respecting the respective criteria and requirements.\" As it pertains to the present case, as has been indicated, the RVS-GM was created by Decree No. 16614, effective as of October 29, 1985, ratified by Executive Decree No. 34043 of November 11, 2007. Articles 4 and 7 of Decree 16614 impose the issuance of a management plan (plan de manejo) as follows: \"Article 4.—To carry out a forest management plan (plan de aprovechamiento forestal), a reforestation project, or to intend a land-use change (cambio de uso del suelo) within the Refuge, a management plan (plan de manejo) must be prepared and must have the approval of the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal).\" Similarly, Article 7 of the same decree stated: \"Article 7.—The General Forestry Directorate, through the Department of Wildlife, and the General Directorate of Fisheries and Aquaculture Resources must prepare a management plan (plan de manejo) for the utilization of marine resources, their products, and by-products. Both agencies of the Ministry of Agriculture and Livestock shall coordinate with the community development associations of the surrounding localities the activities related to the resources mentioned in this article.\" As can be deduced from the recital (considerando) section of that decree, the reason for its creation lies in the existence in the Talamanca zone of resources such as mangroves, swamps, forests, and reefs of unique value, along with the existence of the only association of yolillo and orey palm in the country, and the presence of endangered species such as the manatee, crocodile, caiman, tapir, and various species of monkeys and felines. Similarly, that decree refers to the existence in the coastal strip of the only natural bank of mangrove oyster, one of the few nurseries for tarpon, and unique resident populations of lobster. But equally, recital 5 of that decree acknowledges that the zone possesses beaches of great tourism potential under regulated management. As a derivation of what is postulated in Articles 4 and 7 just referred to, through Executive Decree No. 34946-MINAET, the Zoning Regulation of the RNVS-GM was issued. Precisely, from the review of the content of that Regulation, the CGR derived a series of observations, under the consideration that this planning did not consider the delimitation and applicable regulations for the lands forming part of the PNE, given the presence of forested ecosystems or wetlands on properties titled in the name of private individuals, in the Llanura Costera Cocles Manzanillo zone. In that sense, the CGR relates that through official communication DFOE-AE-0452 of September 3, 2013, the Environmental and Energy Services Oversight Division (Área de Fiscalización de Servicios Ambientales y de Energía), regarding the environmental variable (variable ambiental) in that zoning, pointed out that it was necessary for SINAC to process the environmental feasibility (viabilidad ambiental) of that regulation again before SETENA, prior to certifying compliance with provision b) of the report note No. DFOE-AE-IF-03-2011.\n\nVIII. Regarding the need for that zoning regulation (reglamento de zonificación) to satisfy the environmental variable (variable ambiental) under the terms established by the CGR, it should be noted, as previously indicated, through official communication No. DFOE-AE-0087 (2713) of February 18, 2015, the CGR made modifications to the provisions of report DFOE-AE-IF-03-2011, considering that through official communication DM-578-2014 of November 11, 2014, the head of MINAE stated that the competence for issuing management plans (planes de manejo) corresponded to the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), and therefore it was not the authority of the Director of SINAC. Similarly, by official communication SG-143-2014-SETENA of July 2, 2014, the Plenary Commission agreement corresponding to ordinary session No. 73-2014-SETENA of July 1, 2014, Article 27, was forwarded, in which it is affirmed that the environmental feasibility (viabilidad ambiental) corresponds to be granted to the Management Plan (Plan de Manejo) and not to the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación). Given that background, the CGR modified part of the originally issued provisions, requiring the Minister of Environment and Energy to \"Know and issue the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge (Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo) forwarded by the National Council of Conservation Areas, according to provision b) of this communication. Inform the General Comptroller's Office of the Executive Decree number and the La Gaceta issue in which said Plan is published, within the two calendar months following receipt of the Plan forwarded by the National Council of Conservation Areas.\" -condition a-. For its part, in condition b), it ordered CONAC to \"Adjust and approve the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, so that the zoning determined conforms to technical standards and legality, field technical studies, and in observance of the provisions of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the purposes of the Refuge's creation. Forward the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaria Técnica Nacional Ambiental) for processing of the environmental feasibility (viabilidad ambiental); this by no later than December 18, 2015. Once environmental feasibility is obtained, forward the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for the issuance process, by no later than April 15, 2016. Forward to the General Comptroller's Office a copy of the communication by which it sends the Management Plan to the Minister of Environment and Energy, by no later than April 22, 2016.\" Likewise, it issued two new provisions to the Plenary Commission of the National Environmental Technical Secretariat to establish the parameters to permit the environmental assessment of the management plans of Protected Wild Areas, classified in the category to which the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge belongs; in addition to resolving on the environmental feasibility (viabilidad ambiental) of the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge forwarded by the National Council of Conservation Areas. It is upon that constitution of the provisions that the examination proposed by the parties is undertaken. In that sense, in accordance with Article 17 of the Organic Environmental Law (LOA), in relation to Article 1 of Executive Decree No. 32967-MINAE, it is essential that said planning include an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) for the execution of projects or activities that, by their nature and content, imply a risk of altering or contaminating the environment, as well as the mandatory nature of the cited variable in all land-use planning (planificación de uso del suelo). Article 1 of Executive Decree No. 32967 establishes in its opening paragraph: \"Article 1.—Introduction of the environmental variable (variable ambiental) into Master Plans (Planes Reguladores) or other land-use planning. In all land-use planning carried out in the country, including cantonal or local master plans, whether public or private, in which the development of activities, works, or projects that could generate effects on the environment is planned, the environmental variable must be integrated according to the Procedure for the Introduction of the environmental variable into Master Plans or other land-use planning established in Annex 1 (Anexo 1) of this decree. Which is also made available to the public at the offices of the National Environmental Technical Secretariat – SETENA and on the websites of the Ministry of Economy, Industry and Commerce and the Federated College of Engineers and Architects. (...)\". Contrary to what the plaintiffs assert, this Tribunal considers that the literal wording of that norm does not permit maintaining that this environmental variable (variable ambiental) only warrants evaluation within master plans, be they cantonal or local, public or private, excluding instruments such as Management Plans for Protected Wild Areas. When viewed carefully, the grammatical reference to those types of master plans is merely a reference for inclusion within the rule's factual predicate, consisting of all land-use planning. In other words, it is not limited only to master plans, but to any programmatic land-use instrument that could impact the environment. In that sense, this Chamber shares the State's arguments when it points out that the Management Plans for Protected Wild Areas are planning instruments that seek to guide land-use management toward fulfilling the creation objectives, and therefore seek to guide decisions in the management of not only state lands but also private ones. From this perspective of examination, they are strategic mechanisms for the conservation and management of these zones, so there is no normative reason to deny the requirement for an environmental diagnosis in this type of planning. As the State indicates, the fact that public and private areas converge in a zoning, the latter through agreements with private individuals on the conservation of their properties, does not lead to denying the need to comply with environmental regulations and actions inherent to the due protection of the environment, which includes, as in these cases, satisfying the conservation objectives that have formed the basis for creating an ASP, as well as the zoning strategies that include mixed-ownership properties. Hence, given the content of Decree 34946-MINAET (Zoning Regulation of the RNVS-GM), and the use regime that defines zones of a residential, recreational residential, tourist hotel, special hotel, protection areas, camping, sports, parking, urban commercial, commercial, institutional, earthworks (tajos), and cultural heritage type (see Article 1), as well as the indication of recommended uses, recommended uses with conditions, non-permitted uses, property dimensions, densities, and setbacks, it becomes necessary to define the harmony and balance of that land-use management program with the ecosystems that are intended to be protected in that zone, given the need to compare the specific use with the general or cumulative impact for the refuge, resulting from the presence of a coastal ecosystem that, due to its fragility, has been sought to be protected. On this topic, regarding the need for environmental impact assessments (evaluaciones de incidencias ambientales) in the development of human activities, including zoning and land-use projects in environmentally relevant zones, in Ruling (voto) 1220-2002 of February 6, 2002, in which an unconstitutionality action filed against the SETENA Procedures Regulation, Decree 26228-MINAE and other norms was analyzed, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) essentially stated: \"...It was previously noted that the Organic Environmental Law establishes in Article 17, as a development of what is established in Article 50 of the Constitution, the obligation to have an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) to carry out activities or projects that, by their nature, may alter or contaminate the environment. As the Attorney General's Office correctly points out in its report, the environmental impact assessment is conceived by the legislator as a technical procedure that allows controlling a possible environmental alteration with the consequent impact on ecosystems. Without a doubt, this is a technical matter whose detailed regulation escapes the logic of the legislative process and can, as a matter of principle and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch. The Organic Environmental Law clearly states that '...Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment created in this law...', which permits affirming, on a correct reading, that no human activity that may alter or contaminate the environment can dispense with the aforementioned environmental impact assessment. The formula that the Executive Branch has devised so that it can be established, 'prima facie', whether the human activity being undertaken may alter or destroy the environment, has been the presentation of the form called 'Preliminary Environmental Assessment' (Evaluación Ambiental Preliminar). It is not then, as the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to indicate the projects that must undertake the environmental impact assessment, as by provision of the Political Constitution itself (art. 50) and the Organic Environmental Law, as a general principle, every human activity modifying the environment 'shall require' the aforementioned study. It is therefore the condition of the project or work that will determine, in each case, whether or not the environmental impact assessment is required, and not the establishment of arbitrary conditions through regulatory means. The regulation should only establish the manner in which the project's conditions will be known, and it is that which will determine the appropriateness or inappropriateness of the environmental impact assessment. This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, conceptualized in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an unavoidable general principle, so in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban planning matters and other topics addressed in Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, because doing so risks deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment. Thus, the mechanism used by the Executive Decree determining 'a priori' activities or works that are exempt from the environmental impact assessment, based on the size of the work, the existence of master plans, the number of people in the operation or activity, the number of rooms, the project qualification (social interest), or land use, demonstrates an excess in the exercise of regulatory power (potestad reglamentaria) that exceeds the remit to Article 17 of the Organic Environmental Law and empties the right of the inhabitants for the Public Powers to exercise direct environmental control—not by delegation to environmental management units (regencias)—in the application of protective legislation. This is not to say that the Executive Branch cannot, through regulations, determine, based on precise technical studies, that a certain activity or project does not require the environmental impact assessment; but this implies that such a definition must be duly reasoned and justified. It should be remembered that in the case of exempting a higher-level (constitutional) control, the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance shall be reviewable by the judge, whether in the ordinary legal process or in the constitutionality review process. However, a generalized exception to the general regime conceived by the derived Constituent, which has no other justification or basis than the very existence of the norm that so declares it, is inadmissible.(...).\" From this perspective, this Tribunal shares the considerations of the CGR regarding the necessary consideration of the environmental variable (variable ambiental) within the Zoning Regulations of areas that, as in this case, because it concerns an RNVS of a mixed nature, where properties of public domain (naturaleza demanial) and private nature converge, impact the environment; a diagnosis that, in itself, must be carried out in any development presenting a risk of environmental impact. When viewed carefully, Articles 17 of the Organic Environmental Law (LOA) and 1 of Decree 32967 do not constitute an exhaustive list of planning instruments that must necessarily have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). As the Constitutional Court (Tribunal Constitucional) indicated in the recently cited Ruling (voto), the EIA is a technical procedure that allows controlling a potential environmental alteration with the consequent impact on ecosystems, so the understanding of its utility and purpose would not allow maintaining a strict limitation or exhaustiveness of the references stipulated by these norms. On the contrary, from the analysis of the regulatory assumptions of Decree No. 32967-MINAE, it is clear that all land-use planning must include that environmental measurement, regardless of the type of property involved, which allows maintaining that the territorial planning to be implemented in a protected wild area requires the consideration of this variable. This is regardless of whether a Zoning Plan of an RNVS or a protected wild area does not initially form part of a master plan (plan regulador). On this point, it is worth highlighting what was indicated by the Environmental Services Oversight Division (Área de Fiscalización de Servicios Ambientales) of the CGR in communication DFOE-AE-0452, when it noted that the mere circumstance that the Guide for the formulation of Management Plans for Protected Wild Areas and the Procedures Manual for the publication of Management Plans for Protected Wild Areas of SINAC does not establish the procedure or the requirement for environmental feasibility (viabilidad ambiental) does not negate the obligation to carry it out, given the prevalence of superior norms such as Article 50 of the Magna Carta, Article 17 of the Organic Environmental Law (LOA), and Article 1 of Executive Decree No. 32967-MINAE. Similarly, the need for that environmental diagnosis not only in the Zoning Regulation of the RNVS-GM but also in the management plan (plan de manejo) in that sector was warned by SETENA. In effect, in the course of follow-up actions on compliance with the provisions issued by the CGR, in communication SG-DEAE-267-2013 of June 7, 2013, from SETENA, addressed to the Executive Directorate of SINAC, it is stated in the relevant part: \"...By virtue of your communication SINAC-DE-912, where you very specifically request us to submit the study 'Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge' for assessment, so that this Secretariat may grant the environmental feasibility (viabilidad ambiental) to it, I must indicate the following: The minimum contents established in said decree include the environmental diagnosis studies that are called environmental fragility indexes (índices de fragilidad ambiental, IFAs), which are not provided within the documentation you have submitted; likewise, the environmental scope analysis study (análisis de alcance ambiental, AAA) where the proposed zoning is assessed is also not included within the documentation provided.\n\nFinally, the so-called sustainable development regulation (Reglamento de Desarrollo Sostenible, RDS) was not included within the documentation submitted for assessment. What you provided, as you correctly indicate in your official communication, is the Zoning Regulation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, which is not subject to evaluation by this Secretariat under the terms set forth in the aforementioned decree, that is, the evaluation of IFAs, AAA, and RDS. As matters stand, the submitted document does not comply with the provisions of Decree No. 32964-MINAE, and therefore the granting of an environmental viability (viabilidad ambiental) is not appropriate, meaning that it would not be possible to respond positively to the explicit request to make an exception to grant environmental viability to the regulation in question, precisely because what was submitted does not conform to the provisions of Decree No. 3296-7MINAE. (Image 146, folder 1, evidence CD) This was later reiterated in official communication DEAE-247-2014 of June 30, 2014, in which SETENA indicated to the Plenary Commission that, in response to official communication DFOE-SD-1285 from the CGR (previous point), by official communication SG-DEAE-267-2013, SINAC was informed that the environmental diagnosis (diagnóstico ambiental) included the IFAs, AAA, and RDS, which had not been submitted. This position was endorsed by the Plenary Commission through agreement ACP-08-14 of July 1, 2014. (Images 191-193, folder 1, evidence CD) From this angle of understanding, the requirement expressed in point b) of official communication DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (2713) from the CGR, which required the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC) to: \"b) To the National Council of Conservation Areas: Adjust and approve the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, so that the determined zoning conforms to technical and legal standards, field technical studies, and in observance of the provisions of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the purposes for the creation of the Refuge. Submit the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat for processing the environmental viability; this no later than December 18, 2015. Once the environmental viability is obtained, submit the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for the issuance procedure, no later than April 15, 2016. Send a copy of the official communication by which the Management Plan is sent to the Minister of Environment and Energy to the Comptroller General's Office, no later than April 22, 2016,\" does not present the inaccuracies that the plaintiffs reproach, in terms that the issuance of the aforementioned Zoning Regulation does not require compliance with the measurement of the environmental variable. For this Court, in the case of Protected Wild Areas, among these, those that are comprised of public and private property (mixed), it is necessary to satisfy those environmental diagnoses (diagnósticos ambientales), to the extent that the land-use regime for privately owned properties must be consistent with the purposes of creation and protection of the area and a use consistent with sustainable development, that is, in harmony with the environment. Such aspects consequently require that the proposed land-use regime be weighed within the respective management plan for the zone. As recorded in the case file, the Plenary Commission of SETENA, in the agreement adopted in Article 10 of ordinary session No. 070-2015-SETENA of May 26, 2015, agreement number ACP-55-15, considering the modifications made to official communication DFOE-AE-IF-03-2011, modified by official communication DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (2713) from the CGR, determined that the measurement of environmental viability was not necessary for the management plans of Protected Wild Areas, given that the analysis of Decree No. 32967 does not expressly contemplate such a scenario. (Images 223-228 of folder 1, evidence CD) However, later, in the agreement adopted in Article 2 of ordinary session No. 0127-2015-SETENA of September 10, 2015, agreement number ACP-119-15, and under the indication that it maintained the position expressed in the aforementioned agreement number ACP-55-15, in compliance with the provisions of the CGR, it issued that decision solely for the case of the RNVS-GM. In that sense, it agreed to approve the proposed terms of reference for the incorporation of the environmental variable into the Management Plan of the RNVS-GM, a mixed category, proposed in official communication DEAE-288-2015 by geographer Nuria Chavarría, as a result of which it ordered that SINAC be instructed to proceed with requesting the opening of the respective administrative file (expediente administrativo) at SETENA, for the purpose of processing the Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) of the aforementioned Management Plan. (Images 232-234, folder 1, evidence CD) From the foregoing, it follows that the review and adjustment of the Management Plan of the RNVS-GM has the endorsement of SETENA to grant the environmental viability. Nevertheless, it is necessary to reiterate that this Chamber shares what was indicated by the CGR regarding the questioned conducts, in that the relationship of the norms cited above allows and requires that this type of planning instrument must also include the analysis of environmental feasibility (factibilidad ambiental), given that these are instruments that, by providing for the permissibility or potential enabling of activities that will impact the environment that the creation of a Protected Wild Area seeks to safeguard, in this case, of a mixed nature, must have that diagnosis to weigh their harmony and congruence with the environment and with the purpose sought in creating the ASP. On this particular matter, it should be noted that by document of October 9, 2018, the State informed the Court that through agreement of the Plenary Commission of Setena No. CCP-185-2017, adopted in Article 09 of ordinary session 121-2017 of September 27, 2017, it is indicated regarding subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011, which requires it to resolve on the environmental viability of the Management Plan of the RNVS-GM, that said analysis has not been completed because it is still in process, and additionally, given the unconstitutionality action pending against Law No. 9223, which establishes the new limits and areas of the RNVS-GM (file 14-019174-0007-CO), it is not possible to issue a final decision until that action is resolved. This circumstance will be considered below. IX.- On the object of study of report DFOE-AE-IF-03-2011. The plaintiffs reproach the content of the report in question, considering it partial and limited, insofar as it only considered one zone of the refuge, deeming it illegitimate that the results of that analysis be applied to their properties, as they limit the exercise of the right of ownership (derecho de dominio). From the analysis of that official communication, it follows that the underlying study was conducted for the period from January 1, 2005, to December 31, 2009, by reviewing the documentation of the administrative files of the Management Plan of the RNVS-GM and its zoning, as well as related documentation, in accordance with the Manual of General Auditing Standards for the Public Sector, No. M-2-2006-CO-DFOE. That report indicates that from the review of that documentation, it was determined that the Zoning Regulation issued through Executive Decree No. 34946-MINAET of December 6, 2008, did not consider the delimitation, nor the regulations applicable to State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) lands, nor the limitations in the presence of forested or wetland ecosystems on real property titled in the name of private individuals, located in the area called \"Llanura costera Cocles-Manzanillo\" (Cocles-Manzanillo coastal plain). It also states that in ACLAC-073-2011 from the La Amistad Caribe Conservation Area, it was indicated that the zoning maps did not record the precise delimitation of the PNE, despite having undertaken efforts for the cadastral survey of the Refuge. It criticized that: \"...the land uses permitted by that Regulation in the Cocles Manzanillo Coastal Plain apply equally to all lands without distinguishing whether it is PNE or whether they are properties with land-use limitations currently in the name of private individuals, or if they have another condition. In this way, the aforementioned Coastal Plain, with an area of 933.78 has3, is subdivided into fifteen zones such as the agricultural zone of 104.73 has; the residential zone of 56.06 has; the recreational residential zone of 78.52 has; the tourist hotel zone of 204.15 has; and other categories that record recommended uses and recommended uses with conditions that do not fall within what is permitted on PNE lands, or that do not detail restrictions associated with the presence of ecosystems of environmental fragility currently in the name of private individuals.\" As a complement to that analysis of files within that time range, the aforementioned report specifies: \"For purposes of complementing the analysis, this Comptroller General's Office requested the collaboration of the Administrative Environmental Tribunal... and the National Institute for Agricultural Technology Transfer... to develop field sampling on some lands located in the residential and tourist hotel zone of the aforementioned Cocles Manzanillo Coastal Plain, in order to know the respective biological, forest, and edaphological conditions, which would allow an account of the state those lands are in.\" After referring to the findings of the reports rendered by the Administrative Environmental Tribunal and INTA, it considered that the described cases revealed the presence of lands within the Cocles Manzanillo Coastal Plain that met high conditions of environmental fragility, despite which, they were not being adequately protected, since in some cases, despite the existence of forest or wetland areas, the lands had been intervened to the point of their degradation, contrary to the purposes for creating the refuge. From this standpoint, the reference made to zone 1 of the RNVS-GM, in the analyses carried out by the Administrative Environmental Tribunal and INTA, complements the documentary examination previously conducted by the CGR and in no way implied only that zone. On the contrary, from the content of that report, it follows that despite prior knowledge of the existence of zones that form part of the PNE, these geographical zones were not duly identified or delimited in the cited Regulation, according to the reference made in official communication ACLAC-073-2011. Likewise, it highlights that the use permitted by the Regulation does not discriminate whether the land corresponds to PNE or to lands of another nature with limitations. Both issues are decisive for the due protection of the Protected Wild Area, to the extent that the land-use regime allows for discriminating the possible activities in order to safeguard the PNE or the type of administrative limitation applicable to a given geographical zone. The questioned act demonstrates the relevance of that definition by indicating: \"Regarding the aforementioned Cocles-Manzanillo Coastal Plain, it is characterized as a narrow plain less than one kilometer wide from Puerto Viejo to Punta Manzanillo... This zone is important as a buffer area, as it controls sedimentation and pollution on the coral reefs located a few meters from the beach and which could be affected by the erosion of the hillsides south of the sector; furthermore, hydrological studies locate the most important aquifer in the zone here...\" Furthermore, based on the reports from the Administrative Environmental Tribunal and INTA, it follows that the lands in the sample zone present conditions of high environmental fragility and do not have due protection, given that despite the presence of forest or wetland, they have been intervened to the point of their degradation, which, it is reiterated, is contrary to the protection purpose that supported the creation of the refuge in question. Precisely on the basis of these considerations, it was that the reference report (DFOE-03-2011), in the section on provisions in subsection c), established: \"c) To the Plenary Commission of SETENA: Refrain from granting environmental viabilities in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, until the Zoning Regulation is officialized in accordance with the review and adjustments indicated above. Send to this Comptroller General's Office a copy of the agreement of the Plenary Commission where the pertinent instructions are issued, no later than July 30, 2011.\" It is clear that the absence of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) in the Management Plan issued for the RNVS-GM entails, as a direct consequence, the impossibility of granting environmental viabilities for specific lands or sectors located within that Protected Wild Area, given that in this context it must be considered as a unit of environmental protection due to the unitary purpose of protection conferred upon it by its creation. The analysis of those specific environmental viabilities is, therefore, subject to the Management Plan and the Zoning Regulation. On this particular matter, as the representation of the CGR mentions, this Court had already ruled within file No. 11-4480-1027-CA, which was an ordinary proceeding by the company Palma Verde Socratea S.A. against the State, a case in which it petitioned for the declaration of nullity of resolution DEA-1984-2011, which ordered the suspension of the process for granting environmental viability for the development of works on a property of its ownership located within the RNVS-GM, arguing that the suspension of the environmental assessment process was contrary to law and that the Comptroller's report on which SETENA based the suspension (the very report being analyzed in this proceeding) was issued nearly three years prior (at that moment), after which several environmental licenses had been issued. In judgment No. 248-2012-VI of 4:00 p.m. on November 2, 2012, this Administrative Litigation Court, Section VI, held as relevant: \"...For the foregoing reason, it is considered that the reason alleged by the defendant in the challenged act is real and existent, that there is no disregard of the law, since within the legal framework accused of being violated, the regulation is subordinate to the law, according to the invoked Article 129 of the Political Constitution, given that the Comptroller's report ordering the suspension—and which is the reason alleged in the challenged act—does contain, both juridically and technically, the reasons why it is considered that the regulation fails to comply with Article 17 of the Organic Environmental Law, that the forest zones and wetland zones are not sufficiently protected, and that the State Natural Heritage is not delimited, whereby, pursuant to Articles 7 and 50 of the Political Constitution, we would find that indeed the State, by adopting the suspension order issued by the Comptroller's Office, complies with both constitutional obligations and those arising from laws and International Treaties regarding environmental protection, that is, it would be carrying out a protective action to protect the environment, keep it healthy and ecologically balanced, applying the precautionary principle (principio precautorio), which, like all environmental law variables, acts as a cross-cutting axis for all public function activity, which must respond both legally and technically to safeguard the environment, and must always be present in the considerations of fact and law that inform its actions...\". Although that judgment did not proceed to analyze the validity of the CGR report, its reference is necessary as it highlights that this act reflects the technical reasons that led to the conclusion of non-compliance with Article 17 of the LOA, due to insufficient protection of forest zones and wetlands, and the lack of delimitation of the PNE, which were justified grounds for the suspension of the proceeding ordered in that file. Again, if it was determined that the environmental diagnosis (diagnóstico ambiental) was necessary for the Management Plan, such that, lacking that requirement, the Zoning Regulation displayed that irregularity, it is clear that the enabling of types of use or the granting of building permits (licencias constructivas), insofar as they depend on that planning, must be suspended until what was indicated regarding the environmental variable is normalized. Responding to that logical linkage, it was ordered to instruct SETENA to refrain from granting environmental viabilities, and the Municipality of Talamanca to likewise abstain from granting construction permits, until the Management Plan was adjusted with respect to the matter already pointed out. X.- On construction permits, through official communication DFOE-AE-0159 (4811) of June 24, 2011, the Environmental Services and Energy Area of the Division of Operational and Evaluative Oversight of the CGR communicated to the Municipality of Talamanca: \"Note for report No. DFOE-AE-IF-05-2011 with the results of the study on some land-use permits granted by the Municipality of Talamanca on lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.\" In that act, it is stated, in relevant part, regarding the result of the study of some cases for which the Municipality of Talamanca granted precarious land-use permits and construction permits to carry out buildings on lands comprised within the limits of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, in a period from January 1, 2005, to December 31, 2009. On the results, it reported: \"1- It was determined that the Municipal Council of Talamanca granted precarious land-use permits over three lands of the State Natural Heritage (PNE) located within the Maritime Terrestrial Zone (ZMT) of the Gandoca-Manzanillo Refuge, which are lacking in legality, since all were granted under Law No. 6043, Law on the Maritime Terrestrial Zone, which does not apply in that Refuge pursuant to Article 73 of that same legal body. Furthermore, that Municipality granted said permits without having the standing to do so, since the titleholder of the administration of said Refuge is the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) through the National System of Conservation Areas (SINAC). ...\" It considered that the Local Council lacked jurisdiction to grant the land-use permits granted in ordinary session No. 27 of November 8, 2006, in relation to the land described in cadastral map L-658883-2000; a permit granted in ordinary session No. 41 of February 21, 2007, cadastral map L-1155267-2007; a land-use permit in extraordinary session No. 76 of July 17, 2008, land in map L-660211-2000. It pointed out that these cases are located within the zone of the RNVS-GM that overlaps with the limits originally occupied by the Bribri Indigenous Territory of Kekoldi, created by Executive Decree No. 7267 of August 9, 1977, and whose limits were ratified in Indigenous Law No. 6172 of November 29, 1977. In said report, it issued the following provisions to the Council and the Municipal Mayor of Talamanca: \"a) To the Municipal Council of Talamanca i- Review the legality of the land-use permits granted in precarious form on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, so that the legally corresponding actions are taken, especially in accordance with Articles 73 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone No. 6043 and Article 32 of the Organic Environmental Law No. 7554. Inform this oversight body of the actions taken, via an official communication sent no later than May 30, 2012. ii- Refrain henceforth from granting land-use permits in precarious form on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. Send to this Comptroller General's Office, no later than July 30, 2011, a copy of the agreement of the Municipal Council where this measure is adopted. b) To the Municipal Mayor of Talamanca i- Review the legality of the construction permits granted on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge to assess the existence of possible nullities and adopt the corresponding legally appropriate actions, respecting due process, in observance of technical and legal aspects, and especially in accordance with Article 32 of the Organic Environmental Law No. 7554 and Article 58 of the Biodiversity Law No. 7788. Inform this oversight body via official communication of the actions taken, no later than August 31, 2012. ii- Refrain henceforth from granting construction permits on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, until the Zoning Regulation adjusted by SINAC and MINAET is officialized, in accordance with what was requested by this oversight body through report DFOE-AE-IF-03-2011 of May 31, 2011. Send to this Comptroller General's Office, no later than July 30, 2011, a copy of the administrative resolution by which the pertinent instructions are issued...\". (Images 183-192 of the main file) Given that the invalidity of point b) ii) of that official communication is challenged, regarding the abstention from granting construction permits, it must be specified that, indeed, being a Wildlife Refuge of mixed category, which as such involves private and public properties, it is evident that the protection of the right of private property enshrined in Article 45 of the Magna Carta provides that the administrative limitations imposed on the substantial content of the right of ownership (derecho de dominio) be legitimate and rational. Along these lines, the analysis of the environmental variable allows for generating inputs and technical criteria that permit the objective justification of the necessary limitations for a specific geographic space or activity, while also constituting a tool that would lead to the removal of excessive limitations not supported by technical references and weighting. In this sense, administrative limitations have common limits, among which the following can be indicated: - They must be proportional to the administrative need they must satisfy; - They must have some type of plausible justification, they must truly respond to an administrative need; - It is required that the property not be altered, disintegrated, or dismembered; - It must be valid in form, jurisdiction, object, and intent. The foregoing implies the legal duty to tolerate administrative limitations for reasons of public necessity and social interest. However, it is clear that by virtue of a limitation of this nature, one cannot produce the material effect of rendering the property dysfunctional, that is, of negating the proper exercise of the right of ownership (derecho de dominio) as to its essential attributes, for in such a case, one would be facing a de facto expropriation, with the legal consequences that this entails, namely, the duty to compensate the titleholder who has been dispossessed of that right. In this case, by virtue of the principle of the environmental function of property (función ambiental de la propiedad), whose foundation rests on the relationship of Articles 45 and 50 of the Political Constitution, the Organic Environmental Law, and the Forestry Law, even private properties included within protected wild areas must satisfy the land-use regime in accordance with the right to a healthy and ecologically balanced environment, in line with the postulate of sustainable development and prior environmental assessment (evaluación ambiental previa). In this order, for example, within the limits derived from the aforementioned environmental function, the exercise of any human activity that may potentially generate an alteration in the environment requires the environmental assessment (evaluación ambiental) prior to the development of activities (Art. 17 LOA); furthermore, the land-use regime must be congruent with the management or planning plans applicable to the geographical zone in order to safeguard the object of the creation of the Protected Wild Area (in this type of matter). Even within that land-use regime, it is necessary to limit activities that have the potential effect of interrupting the natural cycles of ecosystems, such as intrusion into the natural cycles of forest or wetland regeneration. From this perspective, the conditioning of granting construction permits or continuing the processing of environmental impact study procedures does not constitute an unreasonable imposition in the specific case, given that there must be harmony in the individual analysis of those procedures with respect to the general framework represented by the Management Plan. This is a derivation pertinent to the preventive principle (principio preventivo), the precautionary principle (principio precautorio), and in dubio pro natura, which operate in this matter, and of a clear protection and conservation of the protected zones in question, in accordance with the provisions of Canons 22 of the Biodiversity Law No. 7788 and 42 of the LOA. It is clear that environmental matters impose legitimate limitations on the exercise of the right to build (derecho de edificación), a component of the right of ownership (derecho de dominio) (Art. 264 Civil Code), which requires that building activities—and with greater reason in this type of protected area—harmonize with the principle of sustainable development and the environmental function of property (función ambiental de la propiedad) that supports those limitations. Hence, in order to analyze the appropriateness or not of construction permits, it is necessary to have a Management Plan that conforms to the conditions of ecological harmony already discussed. Nevertheless, this Court observes that, to date, the CGR's provision regarding the adjustment of the Management Plan to the instruments for weighing the environmental variable has not been effectively realized. Indeed, as has been set forth, by document of October 9, 2018, the State informed the Court that through the agreement of the Plenary Commission of Setena No. CCP-185-2017 adopted in Article 09 of ordinary session 121-2017 of September 27, 2017, it is indicated regarding subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011, which requires it to resolve on the environmental viability of the Management Plan of the RNVS-GM, that said analysis has not been completed because it is still in process, and additionally, given the unconstitutionality action pending against Law No. 9223 establishing the new limits and areas of the RNVS-GM (file 14-019174-0007-CO), it is not possible to issue a final decision until that action is resolved. (Images 729 of the main file) That is, from the issuance of the questioned CGR report to date, the attention to and resolution of the environmental viability procedures for the Plan have not been completed, which directly prevents the resolution and granting of construction permits or environmental impact studies for project requests by owners of private lands located in the RNVS-GM. This circumstance could well affect the ability of the owners of private domain properties to dispose of them, an aspect that, for purposes of order, will be analyzed below. However, this does not lead to establishing the invalidity of the provisions issued by the CGR, which, in line with what has been set forth, are considered reasonable, congruent, and necessary with the results of the investigation that yielded report No. DFOE-AE-IF-03-2011, for the requirement to include the environmental diagnosis (diagnóstico ambiental) within the Management Plan of the REGAMA would be meaningless if the granting of construction permits and environmental feasibility studies for private properties located within the refuge area is not limited. Note that the referenced official communication not only makes reference to the possible illegality of construction permits granted in zones whose jurisdiction corresponded to the administrator of the Refuge, that is, MINAE, but also to the impossibility of continuing to grant construction permits until the matter regarding the adjustment of the Zoning Regulation was clarified. XI.- On the claims related to the voluntary nature of the forestry regime. In their subsidiary claim, the following is formulated: \"1- That the present lawsuit be granted and that it be declared that we, the undersigned, in our capacity as private owners, are entitled to voluntarily withdraw from the forestry regime at the moment we so request, as it is a voluntary submission regime and not a perpetual easement (servidumbre perpetua).\" Now, it has been established in this proceeding, a non-controversial matter, that the petitioning entities have properties that are located within the area of the RNVS-GM, whose reference can be seen in proven fact number 2) of this ruling. It has already been established that by virtue of the environmental and social function of private property, the same Article 45 of the Magna Carta, in its third paragraph, establishes the possibility of imposing limitations on the right of ownership (derecho de dominio) for reasons of public interest, a derivation from which it is clear that this is a right that is not absolute, to the extent that the legal duty to accept such restrictions is imposed. In that order, it is reiterated, in the ecological sphere, the same Organic Environmental Law imposes the obligation on the State (and other public entities) to promote sustainable development that entails the exercise of private property in congruence and harmony with the environment, so that human activities are carried out in a manner coordinated with the regeneration of the environment.\n\nThis implies that economic and environmental development must be enhanced in a sustainable manner. The foregoing justifies the imposition of limits on the exercise of these human economic, productive, or private activities, so that the environment is impacted to the least extent possible, or its maintenance or regeneration is permitted. In cases such as this one, such an ideological vision, with formal normative expression, entails that in cases where private properties are located within environmentally sensitive areas that have a special protection regime, the activities to be carried out must be framed within the planned use, oriented toward the protection of those ecosystems. Thus, in the cases of Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas), it is necessary for land use (uso del suelo) to be subordinated to prior evaluations of the potential impact on the natural resources present in the protected area, as is the case with wetlands, marine resources, and soil capacity, in accordance with the use regime that, as a matter of principle and based on technical reasonableness, must have weighed the synergy between productive activities and ecological considerations. In this regard, section 34 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, Law No. 7554), by way of reference, imposes the duty to adopt preventive measures in Protected Wilderness Areas, to prevent or eliminate exploitation and occupation in the entire area owned by the State, and to enforce respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment. This same purpose is developed in section 35 of the same law, insofar as it sets the objectives of the creation, conservation, administration, development, and oversight of protected areas, among which the following may be mentioned, solely by way of reference: \"a) Conserve the representative natural environments of the different biogeographic regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes; b) Safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly those that are endemic, threatened, or in danger of extinction; c) Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, fostering the active participation of neighboring communities; d) Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as the knowledge and technologies that permit the sustainable use of the country's natural resources and their conservation; e) Protect and improve aquifer zones and hydrographic basins, to reduce and prevent the negative impact that their poor management may cause; f) Protect the natural and landscape environments of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest, of importance to the culture and national identity.\" For the purposes of this matter, and given the claims of the plaintiff entities, the provisions of article 37 of that Law No. 7554 are relevant, insofar as it regulates the treatment of inclusion of private properties in the creation of state Protected Wilderness Areas: \"Article 37.- Powers of the Executive Branch. When establishing protected wilderness areas, whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), is empowered to include, within their boundaries, the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives indicated in this law and to implement them in accordance with the respective management plan (plan de manejo) or to create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law. In the case of national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, with prior indemnification. In the cases of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or parts thereof may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they voluntarily submit to the forest regime. This subjection shall be registered in the Public Property Registry (Registro Público de la Propiedad), as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan. Private properties affected pursuant to the provisions of this article, because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state protected areas only from the moment payment has been made or they have been legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime. In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and in the event that payment or expropriation has not been carried out and while it is being carried out, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, the plan for management, recovery, and restoration of resources. (The preceding paragraph thus amended by article 72, subsection c) of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, which in turn was amended by article 114 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998) The Executive Branch is empowered to, through the Ministry of Environment and Energy, carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriation Law (Ley de Expropiaciones) No. 7495, of May 3, 1995.\" As can be observed, that provision establishes the possibility of including privately owned lands within mixed-category National Wildlife Refuges, for which purpose the State may well opt for their purchase or expropriation, or the owners of those properties may voluntarily submit to the forest regime, in which case the appropriate registry annotation shall be made, the validity of which shall be for the time established in the management plan. In that sense, once the holder of the ownership right has voluntarily incorporated into the forest regime, the validity of that encumbrance regime is maintained for the period established in the management plan. Pursuant to that provision, once those private properties have been acquired by purchase or expropriation, or when the owner has voluntarily submitted to the forest regime, they become incorporated into the state protected wilderness areas. However, the same rule specifies that while that acquisition is being carried out, those properties remain subject to the Management Plan or Environmental Management Plan. From that perspective of analysis, contrary to what the plaintiffs state, once a private property has been included within the design of a National Wildlife Refuge, even though its inclusion has been voluntary, it cannot equally be withdrawn, insofar as that portion of land has been considered part of a single functional environmental and ecological unit, and therefore, an essential component of an ecosystem that is sought to be protected and conserved as the very ratio of the constitution of the Protected Wilderness Area, in that category. Otherwise, an undeniable impact on the integrity of that ecosystem would occur if it were permitted that, upon delinking from the forest regime, the owner could give a different use from that established in the respective Management Plan for that area. In any event, as section 37 of the Organic Environmental Law correctly indicates, even in cases where the acquisition process by the State is pending, those properties would be subject to the use limitations arising from the respective Management Plan and Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación), regulatory instruments that, by special competence, constitute the reference for the destination of land use in those zones. In effect, the environmental protection that emanates from the Forestry Law itself (No. 7575), which imposes the principle of sustainable development, requires that the use regime for those spaces be consistent and consequent with the protection policies for those resources defined by the environmental management instrument, which is equally linked with the environmental protection aims set forth in section 14 of the Biodiversity Law. This purpose is observed in what has already been set out, in the sense that construction permits for those private properties could not be granted contrary to those environmental regulations (Management Plan and Zoning Regulation of the National Wildlife Refuge), regardless of whether the private owners are or are not included within the forest regime, since ultimately, the purpose of protection of the National State Heritage (PNE) prevails in these matters. At this point, it is worth highlighting what was indicated by the State and the Comptroller General of the Republic (CGR), a point not rebutted by the plaintiffs, to the effect that the territorial space over which this proceeding is brought is a mixed-category National Wildlife Refuge, which by design includes public and private property, in a case in which, during the constitution process of the REGAMA by Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 16614-MAG, it was agreed upon with the community, without there being any element in the record that allows a different criterion to be sustained, so that regardless of what has been indicated, the private properties that form part of the refuge area are subject to the limitations inherent to that regime. Of course, if that regime were to materially lead to a substantial emptying of the right of ownership, that is, to a dysfunctionality of that right, the duty of the State to expropriate those private lands would arise. However, as has been stated, the measures that are the subject of challenge in this case impose rational provisions regarding the evaluation of the environmental variable and the suspension of construction permit procedures, given the situations detected with respect to the implications and content of the Zoning Regulation issued through Executive Decree No. 34946-MINAET of December 6, 2008. Such provisions of the CGR do not prevent the exercise of the essential attributes of the right of ownership of private owners, even though they condition the processing and granting of construction permits on the inclusion of the environmental evaluation in the Management Plan of the National Wildlife Refuge, but this does not entail or imply a substantial suppression of the right of property. It should be noted that the parties fail to prove that they had managed any procedure in that regard. However, as was noted above, through a submission of October 9, 2018, the State informed the Court that through the agreement of SETENA's Plenary Commission No. CCP-185-2017 adopted in Article 09 of the ordinary session 121-2017 of September 27, 2017, it is indicated, with respect to subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011, which imposes a duty to determine the environmental viability of the Management Plan of the National Wildlife Refuge, that said analysis has not been completed because it is in progress, and also that, given the unconstitutionality action pending against Law No. 9223, which establishes the new limits and areas of the National Wildlife Refuge (case file 14-019174-0007-CO), it is not possible to issue a final decision until that action is resolved. (Images 729 of the main file) This highlights a concerning delay in completing the conformity adjustment of the measures ordered by the CGR, which implies an impact on the rights of property owners to dispose of their properties, insofar as there is still no definition regarding the possible use regime on those lands. That circumstance prevents the resolution and granting of construction permits or environmental impact studies in project requests by owners of private lands located in the National Wildlife Refuge, which, undoubtedly, truncates that availability of the owners of privately owned properties. From that standpoint, it is necessary to urge the competent administrative units, within the strict legal possibilities, to adopt and finalize in the shortest possible time the necessary measures to satisfy the inclusion of the environmental diagnosis in the Management Plan of the National Wildlife Refuge, so that the procedures for construction permit applications regarding private lands located within the area of that refuge can be reactivated, when possible. However, that condition does not allow the claim formulated to be admitted, seeking the lifting of those measures ordered by the CGR regarding that type of application, given the prevailing protection of the environment as a derivation of the precautionary principle that prevails in this field. The foregoing, because it was formulated in main claim 3 and in subsidiary claim 1, which state respectively: \"3.- That the provisions that have paralyzed the plaintiffs' properties be set aside.\" and \"1- That this lawsuit be granted, and that it be declared that we, the undersigned, in our capacity as private owners, have the right to voluntarily withdraw from the forest regime at the time we request it, as it is a voluntary submission regime and not a perpetual easement (servidumbre perpetua).\" XII.- Regarding the indemnity claims. Related to this point, in the subsidiary claims, the following indemnity claim is formulated: \"3- That the defendants be jointly and severally ordered to pay Material Damages and losses caused to each of the plaintiffs. Material damage as a consequence of the freezing that their lands have suffered due to the impossibility of carrying out any type of construction during 70 months, totally restricting their use and disposition in an area of high attractiveness and with strong real estate dynamics, for which I prudentially estimate (sic) said damage in the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Losses due to the depreciation suffered in land values in the area, as a result of the aforementioned paralysis and its effects on the real estate market, and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties in this proceeding are located and, in general, of all private property within the REGAMA, the mixed property that concerns us, for which I provisionally estimate (sic) said losses in the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Both sums are provisional and shall be determined in the sentence execution phase. (Images 58-105, 546, 549-552 of the main file)\". What is requested requires some (brief) references to the civil liability regime of the Public Administration. Under section 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Administration is responsible for its lawful or unlawful, normal or abnormal functioning. It is worth noting that the reference made by the legislator is not simply to acts, but transcends all administrative functioning (article 49 of the Political Constitution), a concept that reflects any form of manifestation of administrative will, whether formal or material, and that also encompasses dysfunction, that is, administrative omissions. Said responsibility is framed, therefore, within a preeminently objective regime, which encompasses in its foundation the theory of damage and risk, as well as the balance in the equity equation. This seeks, fundamentally, indemnity reparation for a person who has experienced an injury attributable to the public organization as a center of authority that proves to be unlawful in its basis. This finalist criterion produces, in turn, a full transformation in the central axis of the responsibility itself, as it abandons the analytical observation of the subject who produced the damage and the qualification of their conduct, to place itself in the position of the victim, who, diminished in their legal situation, is exempted from the verification of any subjective parameter of the acting public agent (except as regards their personal responsibility). This causes, without a doubt, a shift in the very focus of its foundation, since there shall be liability of the Administration whenever its normal or abnormal, lawful or unlawful functioning causes damage that the victim has no duty to bear, whether patrimonial or extramatrimonial, regardless of their subjective legal situation and the ownership or condition of power they hold, provided, of course, the indispensable prerequisite of the causal link is met. On this topic, see the extensive development in resolution No. 584 of 10 hours 40 minutes of August 11, 2005, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice. From this standpoint, the legislation imposes lawful or unlawful conduct, as well as normal or abnormal functioning, as criteria for imputation. In the case of lawful conduct and normal functioning, the Legal System establishes prerequisites and requirements that determine its applicability; among them, the damage must be special or abnormal, which implies that it must fall upon a small proportion of those affected, or, in the second case, it must have exceptional intensity. In these hypotheses, liability only covers the damage, but not lost profits (lucro cesante) (articles 194 and 195 of the General Law of Public Administration). On the other hand, in cases of unlawful conduct and abnormal functioning, liability is full. Nevertheless, before these criteria of imputability, it must be proven that the injury is a consequence of those actions or omissions, for purposes of establishing the causal link that allows the attribution of liability to the public authority center. In addition, in cases of abnormality and unlawfulness, the adjudicator must undertake an examination of public functioning, in order to establish whether a course of action has indeed occurred that departs from legality or that runs counter to the concepts of administrative efficiency. In such cases, it is decisive to clearly infer the existence of those criteria, since otherwise, the treatment and analysis of each case must be different, depending on the type of functioning to which the detriment is attributed. The fault of the victim, the act of a third party, and force majeure arise as exempting causes for such liability. However, in each dispute, the adjudicator must examine whether the liberating effect of such circumstances is total or only partial, in which case it can only produce a reducing effect on the liability of the administrative unit. Again, the concurrence of those aspects falls to the Administration. This compensatory duty subsists even in the face of damages caused as a result of faults committed by its officials or servants, during the performance of their duties or on the occasion of the position they hold. In effect, article 191, in relation to article 199, both of the General Law of Public Administration, refer objective liability to the State for the actions or omissions of its officials, when they have used the position or the means it provides them to cause a harmful effect on the legal sphere of a third party, which there is no duty to bear. In that regard, those means or instruments are pathways of causal occasionality that give way to liability, through the modal, instrumental, or indirect link with the service. It is worth noting that this indemnity duty is also based on the concept of fundamental unlawfulness, translatable as the nonexistence of the duty to bear the injury. More simply, whenever an injury has been suffered as a consequence of public conduct, whether active or omissive, that the victim has no obligation to bear, the indemnity duty arises as a derivation of the maxim of integral reparation of the damage that follows from section 41 of the Political Constitution. Hence, within the coverage spectrum of this liability system, the damages that may be caused by normal functioning or by lawful conduct are included, since in such cases, even though, as a matter of principle, the public conduct conforms to legality or to the efficiency rules that guide it, if a harmful effect occurs that the person has no duty to bear, it must be indemnified. Of course, in those hypotheses, the damage must be special (inflicted upon a small proportion of those affected) or abnormal (that is, of an exceptionally intense scope, above the normal margins of tolerance), giving rise to the reparability of the damage, but not of lost profits, according to the rules set forth in articles 194 and 195 of the General Law of Public Administration. Nevertheless, it should be noted that not all damage is indemnifiable, but only that which the Legal System considers unlawful in its basis. In effect, only an injury that, when confronted with the entirety of the Legal System, can be deemed unlawful in its basis is indemnifiable; the contrary would lead, according to the First Chamber of the Supreme Court of Justice, to affirming compensation for a harmful action against a detriment that the Legal System does not reproach and that, on the contrary, tolerates and accepts as normal and justified, which would lead to an imminent bankruptcy of the State, which, in the national context, is directly or indirectly linked to a large number of areas of action. Stated in simpler terms, fundamental unlawfulness exists whenever a legal mandate establishes the obligation to repair an injury contrary to law that the victim must not bear, regardless of the imputation parameter. Despite what has been indicated, it is worth highlighting that not all damage is indemnifiable, but only that which is effective, assessable, and individualizable. The breadth of the protective framework of the objective liability system of the Administration is not an obstacle to the duty to prove that the damage is a consequence of public conduct. In turn, the factual framework from which it is viable to derive the injury to extramatrimonial assets must be demonstrated. It is not enough to allege the existence of suffering or injuries; at least the facts that, in theory, have originated such detriment must be demonstrated. This follows as a derivation of the burden of proof principle, which emanates from section 58 subsection e) of the Contentious Administrative Procedure Code (CPCA) in relation to section 196 of the General Law of Public Administration and rule 41.1. of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), No. 9342, by establishing the necessity for whoever claims to have a right to prove the facts constitutive thereof. It is not a matter of reversing the burden of proof in a matter that is based on the integral reparation of damage and has damage and created risk as its pillars, but rather of the minimum verification of the imputation criteria and facts that give rise to the damage, as elementary prerequisites for the attribution of liability and thus for the emergence of the duty to compensate. Section 82 of the Contentious Administrative Procedure Code establishes as one of the purposes of the process, to determine the real truth of the facts, through any means of evidence. However, this does not relieve the party that claims to have a right enforceable against a third party, as is the case with the right to compensation for damage, from proving the factual foundations that support that right, as well as the very existence of the injury. The foregoing is without prejudice to those cases in which the suffering arises as a logical consequence of administrative conduct. The foregoing also derives from the provisions of article 196 of the General Law of Public Administration, insofar as it states: “In any case, the alleged damage must be effective, assessable, and individualizable in relation to a person or group.” The effectiveness of the damage in a specific case depends, directly, on the demonstration of the causal link, which allows the harmful result to be linked to an action or omission of a Public Administration. This is also established in section 58 of the previously cited Code, insofar as it imposes the duty on the plaintiff to indicate the causes of the claimed injury, what it consists of, and its prudential estimate. Although such a requirement is provided for in the indicated rule when the compensation request is accessory, it must be satisfied with much greater reason when the core framework of the claim is an indemnity, since in those cases, the establishment of those prerequisites is the minimum basis for granting what is requested. In that dynamic, it is not enough to argue about the probable existence of damages; their effectiveness must be proven. Likewise, within this general scheme, it should be noted that the indemnity action that is sought to be imposed on the Public Administration is subject to a statute of limitations of four years, pursuant to section 198 of the General Law of Public Administration. XIII.- In the instant case, the first point to be argued is the existence or not of damage that can be considered a valid basis for indemnity. Under section 196 of the General Law of Public Administration, the indemnifiable damage must be effective, assessable, and individualizable (aspects already addressed), but also unlawfulness in its basis, that is, there must be no legal duty to bear it. Moreover, it is necessary that whoever claims its reparation proves its existence, as well as the reference and existence of the causes to which it is attributed, so that the adjudicator can compare the existence of a causal relationship between the antecedent fact to which it is attributed and the injury as a consequence of that cause, while also pondering whether it is referable or imputable to the subject being blamed. As was anticipated above, the delay evident in this process regarding the proper fulfillment of the provisions issued by the CGR concerning the environmental evaluation of the Management Plan in the National Wildlife Refuge, as well as the suspension of the processing of environmental impact studies and construction permits until the Management Plan (and the zoning regulation issued by Decree 34946-MINAET) is regularized, may well constitute a cause of disturbance of the exercise of the right of ownership of the private owners. However, that circumstance alone does not automatically imply the concurrence of real, effective, and individualizable damage that justifies granting the indemnity claim being formulated. Within the framework of the plaintiffs' allegations, their claims for damages and losses are based on conjectures that find no support in the merits of the record. It should be noted that, regarding material damages, they associate them with the impossibility of use and disposition of their assets for the period during which the \"freezing\" has been maintained, as well as with the restriction of use of assets that they consider belong to an area of high attractiveness and with high real estate dynamics. Similarly, they base the losses on the alleged depreciation suffered in land values in the area, as a result of the paralysis and its effects on the real estate market, and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties in this proceeding are located and, in general, of all private property within the National Wildlife Refuge. Having weighed the complaint, this Court does not find that the plaintiffs have properly proven the effective occurrence of the injuries for which they seek reparation. Closely considered, their prayers are based on subjective assessments, which, regardless of their appropriateness or not, require, to be a fertile basis for indemnity, the provision of elements of proof that allow those harmful consequences to their respective legal spheres to be taken as proven. There is not a single piece of evidence in the record from which one could infer or deduce, at least remotely, the existence of those damages and losses, and in those terms, the claim under examination could not be granted. Those alleged detriments cannot be taken for granted by this Court, since they cannot even be considered the logical and necessary consequence of the delays being alleged. They are, therefore, mere conjectures by the plaintiffs, not supported by tangible and objective elements of proof, which leads, without further ado, to their rejection. The fact that the plaintiffs indicated that such estimates are prudential and would be set in the sentence execution phase is not an obstacle to the foregoing. In that order, in accord with section 122 subsection m) of the Contentious Administrative Procedure Code, the judgment issued in this type of contentious administrative proceeding may order the award of damages and losses, in the following terms: \"i) Ruling on their existence and amount, provided they are proven in the record at the time of issuing judgment. ii) Ruling in the abstract, when their existence is established, but not their amount. iii) Ruling in the abstract, when their existence and amount are not established, provided they are a consequence of the administrative conduct or legal-administrative relationship that is the subject of the complaint.\" Under that mandate, in relation to section 58 subsection e) of the Contentious Administrative Procedure Code and section 196 of the General Law of Public Administration, the deferral of the quantification of damages to the sentence execution phase requires that, beforehand, at least in the abstract, the occurrence of damages whose quantification (liquidation) has not been possible to determine in the ordinary or constitutive phase of the process has been proven, so that the details of the concrete magnitude of the injuries must be relegated to that phase of the process. Nevertheless, it is insisted, it is fundamental and imperative that the existence of the damage has been proven, which in this case has not occurred. On the other hand, it would not be possible, even by subsection iii) of subsection m) of article 122 previously cited, to grant the prayers under study, given that it has been established that those conducts do not present the grounds for invalidity that the claimants reproach.\n\nThus, this aspect of the claim must be resolved. XIV.- Corollary. Analysis of the defenses raised. Once the statutory transfer [of the claim] was granted, the General Comptroller's Office (Contraloría General de la República) raised the defenses of lack of passive standing (falta de legitimación ad causam pasiva) and lack of right. The State, for its part, raised the defense of lack of right. SINAC raised the defense of lack of right. With regard to the CGR, concerning the request related to the voluntary withdrawal from the forest regime, the defense of lack of passive standing must be upheld, since, as that party indeed asserts, such a petition in no way involves conduct or powers that are proper to that specialized body. Belonging or not to a forest regime, as well as the possibility of voluntary inclusion or withdrawal of private owners from the forest regime, is a matter outside the decision-making capacity of that oversight body, as a consequence of which, under the terms of Article 12.1 in relation to Article 12.5 of the CPCA, the relationship of opposability of the effects of the claim with respect to that party is not observed, which leads to the upholding of the cited defense. For the rest, the defense of lack of right is upheld. That same defense is upheld with respect to the State and SINAC, both in the main and the subsidiary claims. Consequently, the dismissal of the claim in its entirety must be ordered.\"\n\n... See more\nCitations of Legislation and Doctrine Related Judgments\nText of the resolution\n\nSign Document\n\nFILE: 15-010321-1027-CA\n\nMATTER: PROCEEDING ON PURE QUESTIONS OF LAW\n\nPLAINTIFFS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.\n\nDEFENDANTS: General Comptroller's Office (Contraloría General de la República), the State, and the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación).\n\nNo. 0128-2018-VI.\n\nCONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL, SIXTH SECTION, SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. Goicoechea, at 14 hours 45 minutes on October 24, two thousand eighteen.\n\nProceeding on pure questions of law established by the entities named Big Tree S.A., legal ID number CED109717, Gualanday Limitada, legal ID number CED109718, Quebrada San Juan S.A., legal ID number CED109719, Vista Mona Uno S.A., legal ID number CED109720, Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., legal ID number CED109721, Once de Junio S.A., legal ID number CED109722, and Elopeasa S.A., legal ID number CED109723, under the legal representation of Nombre72978, bar association number 8043, against the General Comptroller's Office (Contraloría General de la República), represented by Nombre111896, identity card number CED14289 and Nombre139024, identity card number CED109724, and the State, represented by the prosecutor Heylin Sáenz Calderón, identity card number CED239. The National System of Conservation Areas (SINAC) is joined, represented by its special judicial attorney-in-fact, Hazel Hernández Calderón, identity card CED109725.\n\nWHEREAS:\n\n1.- On November 17, 2015, the plaintiff companies filed the claim that gave rise to this case so that the judgment would order: \"1.- The absolute nullity of: subsections b) and c) of opinions DFOE-AE-0156 (official letter No. 04806); DFOE-AE-0157 (official letter No. 04807) and DFOEAE- 0158 (official letter No. 04810), provision b) ii- of opinion DFOE-AE-0159 of June 24, 2011 (official letter No. 04811), described as \"Note report No. DFOE-AE-IF-05-2011, modified provision b) of opinion DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (official letter No. 02713). 2.- WITHDRAWN. 3.- That the provisions that have paralyzed the plaintiffs' properties be set aside. 4.- The payment of both costs of this action.\" SUBSIDIARY. In the event that the main claims are dismissed, I request that the judgment declare: 1- That the present claim be granted and that it be declared that we, the undersigned, in our capacity as private owners, are entitled to the right to voluntarily withdraw from the forest regime at the moment we so request, as it is a voluntary submission regime and not a perpetual easement (servidumbre). 2- That the State be ordered to pay both costs. 3- That the defendants be jointly and severally ordered to pay for Material Damage and losses caused to each of the plaintiffs. Material damage as a consequence of the freezing that their lands have suffered due to the impossibility of carrying out any type of construction for 70 months, totally restricting their use and disposal in an area of high appeal and strong real estate dynamics, for which I prudentially estimate (sic) said damage in the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Losses for the depreciation suffered in land values in the area, as a result of the aforementioned paralysis and its effects on the real estate market and especially for contributing to create a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties in this proceeding are located and, in general, all private property within REGAMA, the mixed-property area that concerns us, for which I provisionally estimate (sic) said losses in the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Both sums are provisional and will be determined in the judgment execution phase. (Images 58-105, 546, 549-552 of the main file)\n\n2.- Once the statutory transfer [of the claim] was granted, the General Comptroller's Office (hereinafter CGR) answered in the negative and raised the defenses of lack of passive standing (falta de legitimación ad causam pasiva) and lack of right. For its part, the State answered in the negative and filed the objection of lack of right. It alleged the defense of failure to join all necessary parties (falta de integración de litis), so that the National System of Conservation Areas (SINAC) would be brought into the proceeding. (Images 355-407, 426-446 of the main file)\n\n3.- By order issued at 08 hours 54 minutes on July 26, 2016, the procedural judge ordered that SINAC be joined as a passive party. (Image 489 of the main file)\n\n4.- SINAC answered the claim in the negative and raised the defenses of unremedied defects in the claim, and the objection of lack of right (Images 519-531 of the main file)\n\n5.- The preliminary hearing provided for in Article 90 of the Contentious-Administrative Procedural Code, which is recorded in the digital system of this Office, was held on March 22, 2017, with the attendance of all parties. In that phase, the plaintiffs withdrew the second petitionary point, and formulated a third subsidiary point. On that matter, the procedural judge granted a ten-day hearing to the co-defendants to address that new aspect, as a result of which she suspended the procedural hearing. (Images 549-552 of the main file)\n\n6.- Within the granted hearing, the defendant parties opposed the new petitionary point. The State at images 554-555, the CGR at images 556-558, SINAC at images 559-560, all references from the main folder.\n\n7.- The preliminary hearing continued on August 10, 2017, with the attendance of all parties. In that phase, by decision at 09 hours 12 minutes, the dismissal of the prior defense of unremedied defects that prevented a ruling on the merits was ordered. Once the disputed facts were established and the admission of evidentiary elements was defined, the hearing was suspended, granting SINAC a deadline until August 22 to present the administrative file on the Management Plan for the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo). Once this was done, a hearing was granted to present written conclusions. (Images 577-583 of the main file) The deadline for SINAC to provide the file was extended by 10 business days, by the order issued at 08 hours 55 minutes on August 24, 2017. (Image 623 of the main file)\n\n8.- The plaintiffs' conclusions were submitted in a document visible at images 642-674 of the main file. SINAC's are at images 675-684 of that same folder, the CGR's at images 696-708 of the main file, and the State's at images 709-714 of that file.\n\n9.- The respective file was sent to this Sixth Section of the Contentious-Administrative Tribunal for the issuance of the pertinent ruling on August 6, 2018, according to the detail from the Virtual Desktop System, in which the entirety of the main file is contained. No procedural nullities that must be declared or that prevent issuing a judgment on the merits are observed.\n\nJudge Garita Navarro writes with the affirmative vote of Judge Abarca Gómez and Judge Conejo Cantillo;\n\nWHEREAS\n\nI.- Proven facts. For relevance to the resolution of this proceeding, the following are taken as proven: 1) By Executive Decree No. 16614-MAG published in La Gaceta No. 206 on October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo), hereinafter by its acronym RNVS-GM, was created, a rule that was ratified by Executive Decree No. 34043 published in La Gaceta No. 202 on October 22, 2007, in effect since that date. (Consultation of the Costa Rican Legal Information System) 2) That the plaintiff entities are the owners of the following farms, all from the Limón registry, which are located within the area comprising the RNVS-GM:\n\nOWNER\n\nREGISTRATION NUMBER\n\nMAIN FILE IMAGES\n\nBIG TREE S.A.\n\nPlaca26324\n\n7-8\n\nGUALANDAY LIMITADA\n\nPlaca26325\n\n12-13\n\nQUEBRADA SAN JUAN S.A.\n\nPlaca26326\n\n18\n\nVISTA MONA UNO S.A.\n\nPlaca26327\n\n23-24\n\nDATAPAK UNO S.A.\n\n84389-000\n\n29\n\nPALMA VERDE SOCRATEA S.A.\n\n139922-000\n\n40-42\n\nPALMA VERDE SOCRATEA S.A.\n\n139915-000\n\n44-46\n\nONCE DE JUNIO S.A.\n\n16691-000\n\n51\n\nELOPEASA S.A.\n\n137732-000\n\n56\n\n3) By official letter FOE-PGAA-0888 of December 10, 2008 (13244) from the Operational and Evaluative Audit Division of the CGR, which is report DFOE-PGAA-59-2008, addressed to the then head of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications and to SINAC, the cited report (59-2008) is forwarded concerning the results of the study conducted on MINAET's management of the country's coastal protected wild areas. In that act, the following provisions were adopted: \"4.1. To the Minister of Environment, Energy and Telecommunications. a) Review and manage the executive decree projects submitted for approval by the Executive Director of SINAC, in order to comply with the provisions contained in subsections d) and e) of point 4.2. of this report, and ensure that the corresponding executive decrees are published no later than March 27, 2009. b) Adjust to legality the disaffectations that have been issued via executive decree without the required technical studies, as commented in point 3 of this report. Furthermore, any disaffectation intended to be carried out in the future must be adjusted to legality, including the cases of the Tivives Protective Zone and the regulation of only 19 of the 720 wetlands identified nationwide by SINAC. Inform this supervisory body, no later than January 30, 2009, of the plan containing the actions, timelines, and responsible parties for implementing this provision. 4.2. To the Executive Director of the National System of Conservation Areas. a) Establish and promulgate the procedure for issuing policies, strategies, and guidelines that guide institutional management; which, in addition to the procedures, must indicate the approval bodies and the mechanisms for official communication. Said procedure must be formally established no later than February 27, 2009, and reported to this supervisory body on that same date. See point 1 of this report. b) Review, approve, and promulgate - based on the procedure requested in provision a) of this section - the policies contained in the documents called 'Policies for Protected Wild Areas of Costa Rica' and the 'Protection and Control Policies', as well as the other policy instruments contained in different documents prepared by SINAC. Such policies must contain those specific to the control, protection, and administration of Protected Wild Areas located on the country's coastline, as well as for each type of management category; for which applicable national and international regulations must be considered. Send to the General Comptroller's Office, no later than March 31, 2009, the duly approved and promulgated policies, as well as the implementation strategy for said policies. See point 1 of this report. c) Refrain, from the moment this report is received, from granting permits or any other type of concessions in Mixed or State National Wildlife Refuges, except for those activities permitted by Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), in accordance with the management plan and in compliance with the regulations governing this type of permit, as explained in point 2 of this report; and issue instructions to the Conservation Area Directors who have under their jurisdiction areas adjacent to the coastline to comply with this provision. Furthermore, instruct said Directors to immediately undertake the creation of administrative files for the revocation by the Ministry's head of the use permits that have been granted in the maritime-terrestrial zone of these Refuges, when applicable and respecting due process. A copy of the letter sent to the Conservation Area Directors must be sent to the General Comptroller's Office by January 30, 2009, at the latest, and this supervisory body must be informed, within 15 calendar days following the end of each semester of the years 2009 and 2010, on the progress in the revocation processes of the currently valid permits. d) Prepare and send to the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, for issuance, a draft executive decree to modify Article 152 and following of the Regulation to the Wildlife Conservation Law (Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre), Executive Decree No. 32633 of March 10, 2005, related to the granting of use permits in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone comprised within the limits of Mixed National Wildlife Refuges, so that it conforms to the provisions of numeral 18 of the Forestry Law. Said draft executive decree must be sent to the Minister's Office no later than February 13, 2009. Likewise, issue the pertinent instructions to the unit in charge of issuing technical regulations at SINAC, to ensure that future regulations or rules on the use of said zone verify, at a minimum, the restrictions established by the cited Article 18 of the Forestry Law, regarding its status as Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) and the activities permitted in that zone, plus those of an environmental nature that MINAET additionally establishes, as it constitutes a state-owned area within a protected wild area. Send a copy of said instructions to this General Comptroller's Office no later than February 13, 2009. e) Prepare and send to the Minister of Environment, Energy and Telecommunications, for issuance, a draft executive decree establishing the necessary regulations to protect and control the country's wetlands, in accordance with the requirements of relevant national and international regulations, the latter including the RAMSAR Convention and the Convention for the Protection of Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of America. Said draft decree must be sent to the Minister's Office no later than February 27, 2009. The information requested to accredit compliance with the foregoing provisions must be sent, within the established deadlines, to the Management of the Disposition Follow-up Area of this General Comptroller's Office.\" (Images 296-308 of the main file) 4) By official letter ACLAC-DIR-133-2009 of July 30, 2009, from the Amistad Caribe Conservation Area of MINAET, regarding the content of report PGAA-59-2008, official letter No. 13244 of December 10, 2008, from the CGR, it is fundamentally indicated that no new use permits have been granted since that report was notified. Regarding previously granted use permits, it stated: \"...it is not appropriate to open processes for revocation of use permits because such permits were granted based on the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Decree No. 26435-MINAE, published in La Gaceta Number 233 of December 3, 1997. The use permits granted based on the current Regulation to the Wildlife Conservation Law -Executive Decree No. 32633 of March 10, 2005- are also legally compliant.\" (Images 309-310 of the main file) 5) By Executive Decree No. 34946 published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008, in effect from that publication, the \"Zoning Regulation for the Gandoca-Manzanillo Mixed-Category National Wildlife Refuge\" (Reglamento de Zonificación del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Categoría Mixta) is issued. Article 1 of that administrative rule states that said refuge is divided into fifteen zones, nine of which are terrestrial and six are marine-coastal. Similarly, it indicates that the first of the terrestrial zones contains fifteen subzones. The defined zones are as follows: 1 Cocles-Manzanillo Coastal Plain, 2 Punta Mona Hills, 3 Manzanillo-Gandoca Coastal Plain, 4 Gandoca Coastal Plain, 5 Gandoca Lagoon, 6 Gandoca Wetland, 7 Manzanillo Hill Hills, 8 Punta Mona Wetland, 9 Gandoca-Sixaola Coastal Plain, 10 Seagrasses and Reefs, 11 Scattered Reefs, 12 Hawksbill Turtle Nesting Site, 13 Leatherback Turtle Nesting Site, 14 Submarine Channel, 15 Multiple Use. For each zone, use and regulation recommendations are defined, which establish various data for each zone, such as construction setbacks, population density, maximum coverage, type of permitted use. (Consultation of the Costa Rican Legal Information System) 6) By official letter DC-0110 of March 25, 2011 (2823), the CGR indicates to the Ministry of Foreign Affairs and Worship that, in relation to official letter DJO-081-2011 of February 8, 2011, reporting on a meeting held with petitioners from the Talamanca area, CGR officials, and officials from that Ministry, in which it was requested to refer to the effort aimed at suspending the provisions contained in reports DFOE-ED-7/2007, DFOE-PGAA-59/2008, and DFOE-AE-IF-01/2010, its participation in the matter was based on its constitutional function of controlling the Public Treasury, and therefore, it was improper to suspend the provisions contained in those reports, as that would constitute a failure to comply with a constitutional and legal duty. (Images 320-322 of the judicial file) 7) In official letter TAA-DT-0045-011 of May 30, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issues an inspection report regarding the farm occupied by Sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the maritime-terrestrial zone and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. In that act, it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the markers delimiting the public zone, between markers 299 and 301. 2. According to the SINAC map of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP) distribution, the property is located within the limits of REGAMA. 3. Tree-cutting activities and cutting of the lower forest strata, known as understory (sotobosque), have occurred on the property, all within the limits of REGAMA. 4. Although the property area is only 3082.05 m2, the number of trees inventoried in the plot sampling is twice the minimum that should exist in a similar area according to the parameters defined by law. 5. The surrounding area has been altered by the cutting of trees and understory vegetation; despite this, the lot area and the peripheral terrain constitute forest. 6. Being a forest within public domain (demaniales) lands, it qualifies as Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE). 7. Within this PNE, a land-use change (cambio de uso del suelo) is occurring, changing the land's purpose, which is the conservation of natural resources and the PNE, to the construction of infrastructure works such as roads and houses. 8. In general, the panorama within the PNE of the area is a gradual change from the current landscape structure, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works, even within State lands.\" (Images 233-240 of the main file) 8) In official letter TAA-DT-0048-011 of May 30, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issues an inspection report regarding the farm occupied by the company Inversiones Puket S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the maritime-terrestrial zone and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. In that act, it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property of map 7-148973-93 is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the markers delimiting the public zone, between markers 131 and 135. 2. According to the SINAC map of Protected Wild Areas (ASP) distribution, the property in its entirety (in reference to the two maps and the part without a map) is located within the limits of REGAMA. 3. Tree-cutting activities and cutting of the lower forest strata, known as understory (sotobosque), have occurred on the property. 4. The affected area corresponds to 9.1 ha, completely encompassing the area of map L-148973-93, which corresponds to public domain property. 5. The number of trees present on the property, in general, exceeds by more than double (2.4) the minimum amount that should exist if the minimum value established by current forestry law were met. 6. The total area of the farm, private area and state area, is sufficient in itself to determine whether it is forest or not, given that it has more than 2 ha, which is why not much reference or classification is made to the surrounding lands. 7. The property, despite the alterations carried out, qualifies as forest and, due to its intrinsic soil and vegetation condition, is a waterlogged forest wetland. 8. The part of the property that belongs to the State, due to its condition as forest, wetland, and ASP, forms part of the PNE. 9. Although the land-use change (cambio de uso del suelo) is not drastic, the preparation of the land for this situation to occur in the future is imminent, as there are examples throughout the zone that suggest this process is the modus operandi of the region, with the severity of occurring even within the limits of an ASP. 10. In the case of the farm with map L-140813-93, which is private property, it has undergone changes over time, where forest cover (cobertura boscosa) has been gradually eliminated, giving way to a landscape of pasture with trees, even including the introduction of exotic species. In summary, a process of land-use change has been taking place. 11. In general, the panorama within the PNE and private property in the area is a gradual change from the current landscape structure, among them forests and wetlands, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works, even within State lands. 12. The Sixaola aquifer is located in the area where this property is situated.\" (Images 241-253 of the main file) 9) In official letter TAA-DT-0049-011 of May 30, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issues an inspection report regarding the farm occupied by the company MyS Expreso Caribe S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the maritime-terrestrial zone and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. In that act, it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property of map L-50385-92 is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the markers delimiting the public zone, between markers 125 and 127. 2. According to the SINAC map of Protected Wild Areas (ASP) distribution, the property in its entirety is located within the limits of REGAMA. 3. Tree-cutting activities and cutting of the lower forest strata, known as understory (sotobosque), have occurred on the property. 4. The affected area corresponds to the total area according to the map, given that the vegetation dominating the site's understory has been cut. 5. The number of trees present on the property, in general, exceeds by triple the minimum amount that should exist if the minimum value established by current forestry law were met. 6. The total area of the farm is sufficient in itself to determine whether it is forest or not, given that it has more than 2 ha, which is why not much reference or classification is made to the surrounding lands, which in any case constitute forest. 7. The property, despite the alterations carried out, qualifies as forest and, due to its intrinsic soil and vegetation condition, is a waterlogged forest wetland. 8. Although the land-use change (cambio de uso del suelo) is not drastic, it is evident that a change of use has occurred with the construction on PNE lands of a house, fill, bridges, among other works. 9. In general, the panorama within the PNE and private property in the area is a gradual change from the current landscape structure, among them forests and wetlands, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works, even within State lands. 10. The Sixaola aquifer is located in the area where this property is situated.\" (Images 254-259 of the main file) 10) In official letter TAA-DT-0046-011 of May 30, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issues an inspection report regarding the farm occupied by Sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the maritime-terrestrial zone and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). In that act, it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, (sic) adjacent to the markers delimiting the public zone, with reference to marker 297. 2. According to the SINAC map of Protected Wild Areas (ASP) distribution, the property is located within the limits of REGAMA. 3. With the data obtained in the field and the current panorama, it is not possible to determine any forest condition. 4. In general, the panorama within REGAMA and within State property, in this case the maritime-terrestrial zone, is a gradual change from the current landscape structure, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works.\" In turn, it recommended \"1. Request from the National Geographic Institute (IGN) or the National Center for High Technology (CeNAT), a photointerpretation of this area to assess its prior and current condition and verify if a land-use change (cambio de uso del suelo) has occurred.\" (Images 260-265 of the main file) 11) In official letter TAA-DT-0047-011 of May 30, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issues an inspection report regarding the farm occupied by the company Paraíso Puerto Viejo S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the maritime-terrestrial zone and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). In that act, it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, approximately 112 m from marker 269, according to the reference indicated on the map. 2. According to the SINAC ASP distribution map and the Decree creating the Refuge, the property is located within the limits of REGAMA. 3. With the data obtained in the field and the current panorama, it is not possible to determine any forest condition. The lot has a current use as pasture with trees. 4. In general, the panorama within REGAMA and within State property, in this case the maritime-terrestrial zone, is a gradual change from the current landscape structure, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works.\" Likewise, it recommended: \"1. Request from the National Geographic Institute (IGN) or the National Center for High Technology (CeNAT), a photointerpretation of this area to assess its prior and current condition and verify if a land-use change (cambio de uso del suelo) has occurred.\" (Images 266-271 of the main file) 12) In a technical opinion prepared in May 2011, the Department of Technical Services of INTA, issues a document called \"Soil Study and Land Use Capacity, Executive Summary, Moín, Punta Cocles, Manzanillo, Limón.\" This opinion was rendered in response to a request made by the Operational and Evaluative Audit Division, of the Environmental Services and Energy Area of the CGR, for a soil study to be conducted on various properties in the Moín, Punta Cocles, Gandoca, and Manzanillo area.\n\nThe report concluded: \"1 Hydromorphic-type soils (Typic Endoaquents) predominate, with a high degree of gleyzation from the surface and with iron and manganese reduction conditions. 2 Drainage is nonexistent, a consequence of the aquic soil moisture regime, such that in some of these lands anthropic drainage channels are observed. 3 The prevailing vegetation is mostly hydrophytic, with specialized structures to withstand high humidity. In some cases the forest has been intervened, with an absence of understory. 4 The land-use capacity (capacidad de uso de las tierras) is limited to zones for flora and fauna preservation, protection of aquifer recharge areas, genetic reserve, and scenic beauty, due to limitations in effective depth and drainage and restrictions in texture, apparent fertility, flood risk, and dry period. 5 Some of these properties are located in the restricted area of the terrestrial maritime zone (zona marítima terrestre), which must be verified by personnel of the Instituto Geográfico Nacional. 6 According to the soils and land-use capacity management units encountered, it is concluded that in the study areas, favorable conditions exist for the formation of a wetland-type ecosystem.\" It further indicates regarding land-use capacity: \"The land-use capacity of these lands prevails as Class VIII; they are lands that do not meet the minimum conditions for any agricultural or forestry production activities. The lands of this class are useful only as zones for flora and fauna preservation, protection of aquifer recharge areas, genetic reserve, and scenic beauty.\" This report was sent to the CGR by official communication DST-127-11 of May 31, 2011, from the Department of Technical Services of INTA. (Images 279-287 of the main file)\n\n13) By official communication DFOE-AE-0156 (04806) of May 31, 2011, from the Environmental Services and Energy Area of the Division of Operational and Evaluative Auditing of the CGR, which constitutes \"Report Note No. DFOE-AE-IF-03-2011 with the results of the study on the zoning of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo,\" communicated to the then head of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (now the Ministry of Environment and Energy), the following is stated in its core: \"...Thus, it is clear that the administration of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo is based on a Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) that does not consider the necessary protection regime on State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) lands, and on areas of environmental importance that are currently registered under private names, which could generate imbalances and eventually irreversible losses; an aspect that reduces the effectiveness of the conservation and collective well-being regime for which that Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida) was created, in consideration of natural resources of unique value in the area, and populations of endangered species; all of which refers to the duty of guardianship that environmental authorities are called upon to exercise over this site. By reason of what is set forth in this report note and in accordance with the powers assigned in Articles 183 and 184 of the Political Constitution and Articles 12 and 21 of the Organic Law of the Contraloría General de la República, No. 7428, the following provisions of mandatory compliance are issued, to be fulfilled within the given deadline. a) To the Minister of Environment, Energy and Telecommunications: Proceed with the formalization and publication of the adjustments that are applicable to the Zoning Regulation, based on the proposal that SINAC submits to you, in compliance with provision b) below. Communicate to this Contraloría General, no later than January 30, 2013, the decree and La Gaceta number in which such adjustments were published. b) To the Executive Director of SINAC: Review and adjust the Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, in accordance with technical and legal standards, considering the preparation of technical field studies at a detailed geographic scale, and in observance of the stipulations of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the purposes for which the Refuge was created; and subsequently send it to SETENA for the corresponding environmental feasibility (viabilidad ambiental) process. Once the above is completed, send the actions taken for the Minister's consideration no later than November 30, 2012. c) To the Plenary Commission of SETENA: Refrain from granting environmental feasibility approvals in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, until the Zoning Regulation is formalized in accordance with the aforementioned review and adjustments. Send a copy of the Plenary Commission's agreement issuing the pertinent instructions to this Contraloría General, no later than July 30, 2011. (...)\". (Images 162-168 of the main file)\n\n14) Those same actions and the content of the report referred to in the previous point were communicated to SINAC, to the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), and to the Municipality of Talamanca, by official communications DFOE-AE-0157 (04807) and DFOE-AE-0158 (4810) respectively, both of May 31, 2011, from the Environmental Services and Energy Area of the Division of Operational and Evaluative Auditing of the CGR. (Images 169-175, 176-182 of the main file)\n\n15) That said official communications state regarding the substantive analysis: \"The study covered the period from January 1, 2005, to December 31, 2009, and was expanded when necessary; documentation from the administrative files of the Management Plan (Plan de Manejo) of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo and its zoning was reviewed, along with other related documentation.\" That report states that it detected irregularities on lands located in the zone called Cocles-Manzanillo coastal plain (Llanura costera Cocles-Manzanillo). On this matter it indicated: \"The review of the indicated documentation allowed for the determination that the 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' Executive Decree No. 34946-MINAET of December 6, 2008, does not consider the delimitation or the regulations applicable to State Natural Heritage (PNE) lands nor the limitations given the presence of forested or wetland ecosystems on properties that are currently registered under private names, located in the zone called 'Cocles-Manzanillo coastal plain' (...) On this issue, Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, establishes that 'On the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), as established by the regulations of this law'; while Article 19 of that same Law generally prohibits land-use change (cambio de uso del suelo) on forest-covered lands. (...)\".\n\n16) That the lands inspected by the CGR in the report at issue were described as follows: \"Land 1: occupation right in the area equivalent to the Restricted Zone of the Terrestrial Maritime Zone, with an area of 3,082.05 square meters, according to cadastral map L-660211-2000, with a Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), by resolution R-262-2002-ACLAC, located in Cocles, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential Subzone (ZR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 2: occupation right in the area equivalent to the Restricted Zone of the Terrestrial Maritime Zone, with an area of 2,642.90 square meters, according to cadastral map L-658883-2000, with a Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), by resolution R-283-2002-ACLAC, located in Cocles, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential Subzone (ZR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 3: occupation right in the area equivalent to the Restricted Zone of the Terrestrial Maritime Zone, with an area of 1,371.05 square meters, according to cadastral map L-1155267-2007, located in Punta Cocles, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential Subzone (ZR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 4: occupation right in the area equivalent to the Restricted Zone of the Terrestrial Maritime Zone, with an area of 22,760.22 square meters, according to cadastral map Placa26317, with a Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), by resolution R-14-2006-ACLAC, located in Playa Chiquita, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Recreational Residential Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 5: occupation right in the area equivalent to the Restricted Zone of the Terrestrial Maritime Zone, with an area of 29,455.24 square meters, according to cadastral map L-148973-93, located in Manzanillo, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Recreational Residential Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 6: agricultural land registered in the Public Registry, with Real Folio Registration No. Placa26318, with an area of 45,333.57 square meters, according to cadastral map Placa26319, located in Manzanillo, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Recreational Residential Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 7: occupation right in the area equivalent to the Restricted Zone of the Terrestrial Maritime Zone, with an area of 22,141.84 square meters, according to cadastral map Placa26320, with a Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), by resolution R-417-2003-ACLAC, located in Manzanillo in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Recreational Residential Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, Mixed Category,' published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008.\"\n\n17) In official communication TAA-DT-0074-011 of June 14, 2011, the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) issued an inspection report regarding the farm occupied by the company MHSB Inversiones Holding S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the terrestrial maritime zone and the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (REGAMA). In that act it was concluded: \"1. The property is located within the restricted zone of the terrestrial maritime zone; indeed, a section of it is located outside the ZMT, but in theory it is equally state property, as deduced from the map. 2. According to the SINAC protected wilderness area (ASP) distribution map and the Decree creating the Refuge, the property is located within the limits of REGAMA. 3. The lot has a current use of wooded pasture. 4. With the data obtained in the field and the current panorama, it is not possible to determine any forest condition, except the area indicated in green in Figure 1, which interconnects with the wooded area located to the east of the property immediately after the path leading to the beach. 5. According to the coverage and ecosystem maps, FONAFIFO 2000 and ECOMAPAS 2005, the property did present forest cover (cobertura boscosa), but currently the panorama has changed. 6. From said maps it can therefore be inferred that a land-use change occurred on the property, on state lands that were part of the State Natural Heritage (PNE).\" It likewise recommended \"1. To elucidate in greater detail the existing landscape on the property prior to the Google 2004 image, it is suggested to request from the Instituto Geográfico Nacional (IGN) or the National High Technology Center (CeNAT) a photo interpretation of this zone to evaluate its prior and current condition and verify whether a land-use change has occurred.\" (Images 272-278 of the main file)\n\n18) That the total area sampled on lands 1, 2, 3, 4, 5, and 7 was 81,453 square meters, plus the 45,333 square meters of the area corresponding to land 6. (Fact not disputed regarding the total sampled area)\n\n19) By official communication DFOE-AE-0159 (4811) of June 24, 2011, from the Environmental Services and Energy Area of the Division of Operational and Evaluative Auditing of the CGR, the Municipality of Talamanca is informed of \"Report Note No. DFOE-AE-IF-05-2011 with the results of the study on some use permits granted by the Municipality of Talamanca on lands of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\" This communication reports, in relevant part, on the results of the study of some cases in which the Municipality of Talamanca granted precarious land-use permits and construction permits to carry out building on lands within the limits of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, during the period from January 1, 2005, to December 31, 2009. Regarding the results it reported: \"1- It was determined that the Municipal Council of Talamanca granted precarious land-use permits on three State Natural Heritage (PNE) lands located within the Terrestrial Maritime Zone (ZMT) of the Gandoca-Manzanillo Refuge, which are devoid of legality, since all were granted under Law No. 6043, Law on the Terrestrial Maritime Zone, which does not apply in that Refuge in accordance with Article 73 of that same normative body. Furthermore, said Municipality granted those permits without having the standing to do so, since the entity in charge of administering said Refuge is the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) through the National System of Conservation Areas (SINAC). ...\" It considered that the Local Council lacked competence to grant the land-use permits granted in ordinary session No. 27 of November 8, 2006, in relation to the land described in cadastral map L-658883-2000; permit granted in ordinary session No. 41 of February 21, 2007, cadastral map L-1155267-2007; and use permit in extraordinary session No. 76 of July 17, 2008, land in map L-660211-2000. It pointed out that those cases are located within the RNVS-GM area, which overlaps with the limits originally occupied by the Bribri Indigenous Territory of Kekoldi, created by Executive Decree No. 7267 of August 9, 1977, whose limits were ratified in Indigenous Law No. 8463 of November 29, 1977. In that report it issued the following provisions to the Council and the Municipal Mayor of Talamanca: \"a) To the Municipal Council of Talamanca: i- Review the legality of the precarious land-use permits granted on lands within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, in order to take the legally appropriate actions, especially in accordance with Articles 73 of the Law on the Terrestrial Maritime Zone No. 6043 and Article 32 of the Organic Law of the Environment No. 7554. Inform this oversight body about the actions taken, by means of an official communication sent no later than May 30, 2012. ii- Refrain henceforth from granting precarious use permits on lands within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Send this Contraloría General, no later than July 30, 2011, a copy of the Municipal Council's agreement adopting this measure. b) To the Municipal Mayor of Talamanca: i- Review the legality of the construction permits granted on lands within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo to assess the existence of possible nullities and adopt the corresponding actions in accordance with law, respecting due process, in observance of technical and legal aspects, and especially in accordance with Article 32 of the Organic Law of the Environment No. 7554 and Article 58 of the Biodiversity Law No. 7788. Inform this oversight body by official communication about the actions taken, no later than August 31, 2012. ii- Refrain henceforth from granting construction permits on lands within the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, until the Zoning Regulation adjusted by SINAC and MINAET is formalized, in accordance with what was requested by this oversight body in report DFOE-AE-IF-03-2011 of May 31, 2011. Send this Contraloría General, no later than July 30, 2011, a copy of the administrative resolution issuing the pertinent instructions. (...)\" (Images 183-192 of the main file)\n\n20) By official communication SINAC-DE-1714 of November 22, 2011, SINAC filed a petition for review against report DFOE-AE-IF-03-2011 \"Study on the zoning of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo.\" It alleged that the report was illegal and contained mandatory provisions lacking rationality and proportionality, while compelling the non-application of current regulations established in Executive Decrees Nos. 25595-MINAE, 29019-MINAE, and 34946-MINAET. It further pointed out that if the CGR's provisions were executed, serious harm, difficult or impossible to repair, could be caused to the coastal populations of the South Caribbean, such as the paralysis of construction and investment, increased unemployment, decreased tourism activity, increased crime, and depopulation. (Images 323-332 of the main file)\n\n21) By resolution R-DC-204-2011 at 11:00 hours on December 2, 2011, from the Office of the Comptroller (Despacho Contralor), the extraordinary petition for review referred to in the previous section was acknowledged, and was declared inadmissible. (Images 334-342 of the main file)\n\n22) By official communication SG-DEAE-267-2013 of June 7, 2013, from SETENA, addressed to the Executive Directorate of SINAC, the following is stated in relevant part: \"...By virtue of your official communication SINAC-DE-912, in which you very specifically request that we submit the study 'Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo' for assessment, so that this Secretariat may grant environmental feasibility to it, I must indicate the following: The minimum contents established in said decree include the environmental diagnostic studies known as environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFAs), which are not provided within the documentation supplied by you; likewise, the environmental scoping study (análisis de alcance ambiental, AAA), in which the proposed zoning is assessed, is also not included within the documentation provided. Finally, the so-called sustainable development regulation (reglamento de desarrollo sostenible, RDS) has not been included within the documentation submitted for assessment. What you have provided, as you rightly indicate in your communication, is the Zoning Regulation of the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, which is not subject to evaluation by this Secretariat under the terms dictated by the aforementioned decree, that is, the evaluation of IFAs, AAA, and RDS. As matters stand, the document provided does not comply with the provisions of Decree No. 32964-MINAE, so granting an environmental feasibility is not appropriate, and thus a positive response could not be given to the explicit request to make an exception to grant environmental feasibility to the regulation in question, precisely because what was provided does not conform to the provisions of Decree No. 26321.\" (Image 146, folder 1 CD evidence)\n\n23) By official communication DFOE-AE-0452 of September 3, 2013, the Environmental Services and Energy Auditing Area of the CGR communicates to the Manager of the Division of Operational and Evaluative Auditing, Dispositions Follow-up Area, its criterion in relation to disposition b) of report note No. DFOE-AE-IF-03-2011 on the zoning of RNVS-GM, regarding the need for SINAC to again seek environmental feasibility for the Zoning Regulation of that refuge from SETENA. That communication concludes, in its core, that the environmental feasibility analysis is necessary for that type of zoning instrument. (Images 150-154, folder 1 CD evidence)\n\n24) By official communication DFOE-SD-1285 of June 20, 2014 (06122), the Dispositions Follow-up Area of the Division of Operational and Evaluative Auditing of the CGR requests information from SETENA related to the follow-up of disposition b) of report DFOE-AE-IF-03-2011. (Images 186-188, folder 1 CD evidence)\n\n25) In official communication DEAE-247-2014 of June 30, 2014, SETENA indicates to the Plenary Commission that, in response to official communication DFOE-SD-1285 from the CGR (previous point), by official communication SG-DEAE-267-2013, SINAC had been informed that the environmental diagnostic included the IFAs, AAA, and RDS, which had not been submitted. This position was endorsed by the Plenary Commission by agreement ACP-08-14 of July 1, 2014. (Images 191-193, folder 1 CD evidence)\n\n26) By official communication DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (2713), the CGR communicates to the Ministry of Environment and Energy and to SETENA the modification of two provisions of report note DFOE-AE-IF-03-2011 and the addition of two others. In this regard, it stated in relevant part: \"...In this regard, provisions a) and b) of report No. DFOE-AE-IF-03-2011 are modified in the following sense: a) To Dr. Nombre139025, in his capacity as Minister of Environment and Energy or whoever holds the position in his stead: Acknowledge and issue the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, which is sent to you by the National Council of Conservation Areas, according to provision b) of this communication. Communicate to the Contraloría General the Executive Decree number and La Gaceta number in which said Plan is published, within the two calendar months following receipt of the Plan sent by the National Council of Conservation Areas. b) To the National Council of Conservation Areas: Adjust and approve the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, so that the zoning determined conforms to technical and legal standards, field technical studies, and in observance of the stipulations of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the purposes for which the Refuge was created. Send the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat for the environmental feasibility process; this by no later than December 18, 2015. Once environmental feasibility is obtained, send the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for issuance processing, no later than April 15, 2016. Send the Contraloría General a copy of the official communication by which you send the Management Plan to the Minister of Environment and Energy, no later than April 22, 2016. Also, new provisions are issued and added to report No. DFOEAE-IF-03-2011 in the following sense: d) To the Plenary Commission of the National Environmental Technical Secretariat: Establish the parameters that allow for the environmental assessment of management plans for Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas) classified in the category to which the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo belongs. Certify to the Contraloría General the fulfillment of the provision, no later than July 30, 2015. e) To the Plenary Commission of the National Environmental Technical Secretariat: Resolve on the environmental feasibility of the Management Plan for the Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, sent by the National Council of Conservation Areas. Communicate to the Contraloría General the resolution on environmental feasibility, no later than March 31, 2016.\" (Images 193-205 of the main file)\n\n27) In the minutes of ordinary session No. 070-2015-SETENA of the Plenary Commission of SETENA, held on May 26, 2015, the provisions contained in CGR report DFOE-AE-IF-03-2011 are taken up for consideration, and in Article 10, a decision was made regarding the need for the new provisions to be eliminated, since SETENA is the body that knows the manner of operating and the related regulations on the matter of environmental feasibility for territorial planning (ordenamiento territorial) plans. In that agreement, it issued a series of considerations intended to support the position alluded to. Said act was sent to the CGR by official communication SG-077-2015-SETENA of May 27, 2015. (Images 289-295 of the main file, images 223-228 of folder 1 CD evidence)\n\n28) In the agreement adopted in Article 2 of ordinary session No. 0127-2015-SETENA of September 10, 2015, agreement number ACP-119-15, and under the indication that it maintained the position expressed in agreement number ACP-55-15 mentioned above, in compliance with the CGR's provisions, they issued this decision solely for the RNVS-GM case. In this sense, it agreed to approve the proposed terms of reference for the incorporation of the environmental variable into the Management Plan for the RNVS-GM, mixed category, proposed in official communication DEAE-288-2015 by geographer Nombre139026, as a result of which it ordered that SINAC be instructed to proceed to request the opening of the respective administrative file at SETENA, to process the Environmental Assessment (Evaluación Ambiental) of the cited Management Plan. (Images 232-234, folder 1 CD Evidence)\n\nII.- Facts Not Proven. Those of relevance to this proceeding are the following: 1) That the managing entities formulated building applications on the farms they own located in the RNVS-GM area. 2) That the promoting entities were prevented from exercising ownership rights (atributos del dominio) on the farms they own, situated in the RNVS-GM area. 3) That the provisions issued by the CGR, challenged in this case, caused a loss of market value of privately owned properties located in the RNVS-GM area. 4) That the plaintiff entities suffered damages and losses resulting from the execution of the provisions issued by the CGR in the conduct that is the subject of this proceeding.\n\nIII.- Purpose of the Proceeding. As established in the preliminary hearing phase, the purpose of this judicial dispute is as follows: \"1.- The absolute nullity of: a) subsections b) and c) of rulings DFOE-AE-0156 (official communication No. 04806); DFOE-AE-0157 (official communication No. 04807) and DFOEAE-0158 (official communication No. 04810), provision b) ii- of ruling DFOE-AE-0159 of June 24, 2011 (official communication No. 04811), described as 'Report Note No. DFOE-AE-IF-05-2011, modified provision b) of ruling DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (official communication No. 02713). 2.- WITHDRAWN. 3.- That the provisions that have paralyzed the plaintiffs' properties be set aside. 4.- Payment of the costs of this action by both parties.\" SUBSIDIARY. In the event that the main claims are dismissed, they request the judgment to declare: 1- That the present lawsuit be granted and that it be declared that the undersigned, in our capacity as private owners, hold the right to voluntarily withdraw from the forestry regime (régimen forestal) at the time we request it, because it is a voluntary submission regime and not a perpetual easement (servidumbre perpetua). 2- That the State be ordered to pay both costs. 3- That the defendants be jointly and severally ordered to pay for Material Damage and losses caused to each of the plaintiffs. Material damage as a consequence of the freeze their lands have suffered given the impossibility of carrying out any type of construction for 70 months, totally restricting their use and disposition in an area of high attractiveness and with strong real estate dynamics, thus I prudentially estimate said damage at the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Losses due to the depreciation suffered in land values in the area, resulting from the aforementioned paralysis and its effects on the real estate market and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties in this proceeding are located and, in general, all private property within REGAMA, the mixed-category property we are dealing with, thus I provisionally estimate said losses at the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Both sums are provisional and will be determined in the judgment enforcement phase.\n\nThe claimant companies argue that the CGR’s actions indicate that the entire zoning of private property in Nombre139027 was violating the provisions of articles 18 and 19 of the Forestry Law, even though article 18 refers to public domain property and article 19 of that law deals with a special regime for land-use change (cambio de uso del suelo), which is a specific regulation for petitions by private parties before the State Forest Administration. They emphasize that limitations were imposed on constructing and exploiting their properties even though they have not voluntarily submitted to the Forest Regime. They criticize that the CGR interpreted that the Zoning Regulation of Nombre139027 lacked environmental viability (viabilidad ambiental), since this is not a violation of the law, but rather the interpretation of an alleged breach of Decreto No. 32967-MINAE, an aspect that the same Plenary Commission of SETENA clarified was improper. They estimate that these opinions contravene articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration. They argue that this stance has imposed limitations on the full exercise of private property, through an abusive and unlawful exercise. They consider that these acts constitute a fraud of law and an unlawful exercise. They relate that these actions have driven away national and foreign investment from the area, preventing the carrying out of economic activities, since the properties are \"frozen,\" as a result of which they have devalued due to the prohibition on carrying out activities, even though those farms have not been voluntarily submitted to the forest regime. They criticize that, to justify its actions, the CGR relied on arbitrary field samplings, carried out by officials of the TAA and the INTA, with debatable technical and regulatory rigor, to then generalize its conclusions without any valid argument to the entire territory of the Refuge, even though the sampling was carried out in zone 1, the Cocles-Manzanillo coastal plain, which, they say, was already adjusted to the provisions of article 18 of the Forestry Law. In their view, those reports constitute a clear intrusion into the functions of SETENA and the Municipality of Talamanca, to cause injury to the rights of private property owners in the area and residents in general. The foregoing despite the existence of a decree that published the Zoning Regulation. They criticize that the CGR, by way of its opinions, usurps the functions of other Administrations and decides to freeze laws that provide for procedures and permits granted by other institutions. This act includes illegal orders to the Mayor of Talamanca not to authorize construction permits within the boundaries of Nombre139027 and issues another order to SETENA not to approve environmental viabilities for any type of activity in the area. Those orders are maintained until the zoning of the RNVS-GM, originally, and the Management Plan (Plan de Manejo), recently, are adjusted and approved by the CONAC, and until they have the environmental viability approved by SETENA. They continue, this has led to the freezing of private properties, constituting a de facto measure and a misuse of power. They note that on several occasions the CGR was told that the environmental viability of a Management Plan, prepared by SINAC for a Protected Wildlife Area (Área Silvestre Protegida), was not a proper requirement. They estimate that there is negligence in the CGR’s actions, since it was aware of the impact on the free exercise of private properties in the area and the economic and social rights of the residents. They allude to article 37 of the Organic Law of the Environment. They say that in this case, their farms have not been paid for nor expropriated, so they are not within the boundaries of any protected wildlife area, and no type of limitations can be applied to them. They state that the forest regime is a voluntary limitation, as is clear from article 266 of the Civil Code. They continue, the second scenario of the cited article 37 of the Organic Law of the Environment is also not applicable to them, since they are not in the process of expropriation nor have they voluntarily submitted to the forest regime. They conclude that in this case the Contraloría started from the erroneous assumption of the illegality of the Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category, Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET of December 23, 2008, in violation of the provisions of article 49 of the Political Constitution, by arrogating to itself powers assigned to the judges of the Republic. The weighing of the claims made is now entered into. The allegations of the defendant parties will be weighed in addressing each of the aspects that make up the petitioners’ theory of the case.\n\nIV.- Analysis of the validity of the CGR’s acts. From the analysis of the allegations made in the written phase of this process, as well as in the stage of oral conclusions, it is worth noting that the plaintiff and their legal representatives limit themselves to focusing the framework of their defense regarding the action brought against: i- subsections b) and c) of the opinions DFOE-AE-0156 (official letter No. 04806); DFOE-AE-0157 (official letter No. 04807); and DFOE-AE-0158 (official letter No. 04810), provision b) ii- of opinion DFOE-AE-0159 of June 24, 2011 (official letter No. 04811), described as \"Informative Note No. DFOE-AE-IF-05-2011, modified provision b) of opinion DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (official letter No. 02713). Likewise, they seek to annul the provisions that have paralyzed the plaintiffs’ properties. In the specific case, the cause lies in the assessments made by that comptroller entity regarding the RNVS-GM. On this particular point, it is necessary to reiterate that by Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG published in La Gaceta No. 206 dated October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge was created, hereinafter by its acronym RNVS-GM, a regulation that was ratified and amended by Decreto Ejecutivo No. 34043 published in La Gaceta No. 202 of October 22, 2007, in force since that date. By Decreto Ejecutivo No. 34946 published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008, in force as of that publication, the \"Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category\" was issued. Article 1 of that administrative regulation states that said refuge is divided into fifteen zones, nine of which are terrestrial and six are marine-coastal. Likewise, it indicates that the first of the terrestrial zones contains fifteen subzones. In official letter TAA-DT-0045-011 of May 30, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issues a series of reports requested by the CGR regarding a group of farms that it estimated formed part of the cited refuge. Thus, in an inspection report regarding the farm occupied by Sociedad Setenta y Cuatro Mil Siete S.A., in Cocles, Sixaola, Talamanca, presumably located within lands of the maritime-terrestrial zone (zona marítima terrestre) and the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge (REGAMA). In that act, it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the boundary markers delimiting the public zone, between markers 299 and 301. 2. According to the distribution map of Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP) of SINAC, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. On the property, activities of tree cutting and cutting of the lower strata of the forest, known as understory (sotobosque), have occurred, all within the boundaries of REGAMA. 4. Although the area of the property is only 3082.05 m2, the number of trees inventoried in the sampling of the plots is 2 times greater than the minimum that should exist in a similar area according to the parameters defined by law. 5. The surrounding area has been altered by the cutting of trees and understory vegetation; despite this, the lot area and the peripheral land constitute forest. 6. Since it is a forest within public domain lands (terrenos demaniales), it qualifies as Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE). 7. Within this PNE, a land-use change (cambio de uso del suelo) is occurring, changing the purpose of the land, which is the conservation of natural resources and the PNE, to the construction of infrastructure works such as roads and houses. 8. In general, the panorama within the PNE of the zone is a gradual change of the current landscape structure, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works, even within the lands of the State.\" A similar analysis was made through official letter TAA-DT-0048-011 of May 30, 2011, regarding the farm occupied by Inversiones Puket S.A., for which it was concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property of plan 7-148973-93 is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the boundary markers delimiting the public zone, between markers 131 and 135. 2. According to the distribution map of Protected Wildlife Areas (ASP) of SINAC, the property in its entirety (in reference to the two plans and the part that does not have a plan) is located within the boundaries of REGAMA. 3. On the property, activities of tree cutting and cutting of the lower strata of the forest, known as understory, have occurred. 4. The area of impact corresponds to 9.1 ha, completely encompassing the area of plan L-148973-93, which corresponds to public domain property. 5. The number of trees present on the property, in general, exceeds by more than double (2.4) the minimum quantity that should exist if the minimum value established by the current forestry law were met. 6. The total surface area of the farm, private area and state area, is sufficient by itself to determine whether it is forest or not, since it has more than 2 ha, which is why no significant reference or classification is made to the surrounding lands. 7. The property, despite the alterations made, qualifies as forest and by its intrinsic condition of soil and vegetation, is a flooded forest wetland (humedal de bosque anegado). 8. The part of the property that belongs to the State, by its condition as forest, wetland, and ASP, forms part of the PNE. 9. Although the land-use change is not drastic, the preparation of the land for this situation to take place in the future is imminent, as there are examples throughout the zone that suggest that this process is the modus operandi of the region, with the gravity of occurring even within the boundaries of an ASP. 10. In the case of the farm with plan L-140813-93, of private property, it has undergone changes over time, where the forest cover (cobertura boscosa) has been gradually eliminated, to give way to a landscape of wooded pasture (potrero arbolado), including the introduction of exotic species. In summary, a process of land-use change has been occurring. 11. In general, the panorama within the PNE and the private property of the zone is a gradual change of the current landscape structure, including forests and wetlands, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works, even within the lands of the State. 12. In the zone where this property is located, the Sixaola aquifer is situated.\" In official letter TAA-DT-0049-011 of May 30, 2011, an inspection report was made for the farm occupied by M y S expreso Caribe S.A., concluding: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property of plan L-50385-92 is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, adjacent to the boundary markers delimiting the public zone, between markers 125 to 127. 2. According to the distribution map of Protected Wildlife Areas (ASP) of SINAC, the property in its entirety is located within the boundaries of REGAMA. 3. On the property, activities of tree cutting and cutting of the lower strata of the forest, known as understory, have occurred. 4. The area of impact corresponds to the total area according to the plan, since there has been cutting of the vegetation that dominated the understory of the place. 5. The number of trees present on the property, in general, exceeds by three times the minimum quantity that should exist if the minimum value established by the current forestry law were met. 6. The total surface area of the farm is sufficient by itself to determine whether it is forest or not, since it has more than 2 ha, which is why no significant reference or classification is made to the surrounding lands, which in any case constitute forest. 7. The property, despite the alterations made, qualifies as forest and by its intrinsic condition of soil and vegetation, is a flooded forest wetland. 8. Although the land-use change is not drastic, it is evident that there has been a change of use by building a house, a fill, bridges, among other works, on PNE lands. 9. In general, the panorama within the PNE and the private property of the zone is a gradual change of the current landscape structure, including forests and wetlands, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works, even within the lands of the State. 10. In the zone where this property is located, the Sixaola aquifer is situated.\" In official letter TAA-DT-0046-011 of May 30, 2011, a report is issued for the farm occupied by Sociedad Treinta y Seis Mil Treinta y Tres S.A., to the following effect: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, (sic) adjacent to the boundary markers delimiting the public zone, with reference to marker 297. 2. According to the distribution map of Protected Wildlife Areas (ASP) of SINAC, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. With the data obtained in the field and the current panorama, it is not possible to determine any forest condition. 4. In general, the panorama within REGAMA and within the property of the State, in this case the maritime-terrestrial zone, is a gradual change of the current landscape structure, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works.\" In turn, it recommended \"1. To request from the National Geographic Institute (IGN) or from the National Center for High Technology (CeNAT), a photo-interpretation of this zone to evaluate its previous and current condition and verify if a land-use change has occurred.\" For its part, official letter TAA-DT-0047-011 of May 30, 2011, reports on an inspection regarding the farm occupied by Paraíso Puerto Viejo S.A., an act that concluded: \"4. CONCLUSIONS: 1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, approximately 112 m from marker 269, according to the reference indicated on the plan. 2. According to the distribution map of ASP of SINAC and the Decree creating the Refuge, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. With the data obtained in the field and the current panorama, it is not possible to determine any forest condition. The lot has a current use of wooded pasture. 4. In general, the panorama within REGAMA and within the property of the State, in this case the maritime-terrestrial zone, is a gradual change of the current landscape structure, a natural green landscape, to a gradual increase in the construction of works.\" Likewise, it recommended: \"1. To request from the National Geographic Institute (IGN) or from the National Center for High Technology (CeNAT), a photo-interpretation of this zone to evaluate its previous and current condition and verify if a land-use change has occurred.\" Similarly, as background, in a technical opinion prepared in May 2011, the Department of Technical Services of the INTA, called \"Soil study and land use capability, Executive Summary, Moín, Punta Cocles, Manzanillo, Limón,\" issued an opinion at the request made by the Operative and Evaluative Audit Division, Environmental Services and Energy Area of the CGR, to conduct a soil study on several properties in the area of Moín, Punta Cocles, Gandoca, and Manzanillo. That report concluded: \"1 Soils of the hydromorphic type (Typic Endoaquents) predominate, with a high degree of gleyization from the surface and with conditions of iron and manganese reduction. 2 Drainage is null, a consequence of the aquic moisture regime of the soil, such that in some of these lands, drainage channels of anthropic origin are observed. 3 The prevailing vegetation is mostly hydrophilic, with specialized structures to withstand high humidity. In some cases, the forest has been disturbed, with an absence of understory. 4 The land use capability is limited to zones of flora and fauna preservation, protection of aquifer recharge areas, genetic reserve, and scenic beauty, due to limitations in effective depth and drainage and restrictions in texture, apparent fertility, flood risk, and dry season. 5 Some of these properties are located in the restricted area of the maritime-terrestrial zone, which must be verified by personnel of the National Geographic Institute. 6 According to the soils and the management units of land use capability found, it is concluded that in the study areas, favorable conditions exist for the formation of a wetland-type ecosystem.\" It also indicates regarding land use capability: \"The land use capability of these lands prevails as Class VIII; they are lands that do not meet the minimum conditions for any agricultural, livestock, or forestry production activities. Lands of this class are only useful as zones of flora and fauna preservation, protection of aquifer recharge areas, genetic reserve, and scenic beauty.\" This report was sent to the CGR through official letter DST-127-11 of May 31, 2011, from the Department of Technical Services of the INTA. In view of those opinions, through official letter DFOE-AE-0156 (04806) of May 31, 2011, from the Environmental Services and Energy Area of the Operative and Evaluative Audit Division of the CGR, which constitutes \"Informative Note No. DFOE-AE-IF-03-2011 with the results of the study on the zoning of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge,\" communicated to the then head of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (current Ministry of Environment and Energy), it is stated at its core: \"... In this manner, it is clear that the administration of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge is based on a Zoning Regulation that does not consider the necessary protection regime on PNE lands, and in zones of environmental importance that are currently in the name of private individuals, which could generate imbalances and eventually irreversible losses; an aspect that reduces the effectiveness of the conservation and collective well-being regime for which that Protected Wildlife Area was created, in consideration of natural resources of unique value in the zone, and of populations of species in danger of extinction; all of which refers to the duty of stewardship that the environmental authorities are called upon to exercise over this site. By reason of what is stated in this informative note and in accordance with the powers assigned in articles 183 and 184 of the Political Constitution and articles 12 and 21 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, No. 7428, the following mandatory provisions are issued which must be complied with within the time period granted. a) To the Minister of Environment, Energy and Telecommunications To proceed with the formalization and publication of the adjustments that are appropriate to the Zoning Regulation, based on the proposal that SINAC sends you, in compliance with provision b) below. To communicate to this Comptroller General, no later than January 30, 2013, the decree and number of La Gaceta in which such adjustments were published. b) To the Executive Director of SINAC To review and adjust the Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, in accordance with technique and legality, considering the preparation of technical field studies at a detailed geographic scale, and in observance of the stipulations of articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the creation purposes of that Refuge; and subsequently to send it to SETENA for the processing of the corresponding environmental viability (viabilidad ambiental). Once the foregoing is completed, to send the actions taken for the consideration of the Minister no later than November 30, 2012. c) To the Plenary Commission of SETENA: To refrain from granting environmental viabilities in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, until the Zoning Regulation is formalized in accordance with the review and adjustments indicated above. To send to this Comptroller General, a copy of the agreement of the Plenary Commission in which the pertinent instructions are issued, no later than July 30, 2011. (...)\". Those same actions and content of the report referred to in the previous point were communicated to SINAC, to the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), to the Municipality of Talamanca, through official letters DFOE-AE-0157 (04807) and DFOE-AE-0158 (4810) respectively, both dated May 31, 2011, from the Environmental Services and Energy Area of the Operative and Evaluative Audit Division of the CGR. In those official letters, it was stated regarding the substantive analysis: “The study covered the period from January 1, 2005, to December 31, 2009, extending when necessary; the documentation of the administrative files of the Management Plan (Plan de Manejo) of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge and its zoning was reviewed, as well as other related documentation.” That report indicates that it detected irregularities on lands located in the zone called the Cocles-Manzanillo coastal plain. On this particular, it indicated: “The review of the indicated documentation allowed determining that the ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ Decreto Ejecutivo No. 34946-MINAET of December 6, 2008, does not consider the delimitation or the applicable regulations for the lands of the Natural Heritage of the State (hereinafter PNE) or the limitations due to the presence of forest or wetland ecosystems on properties that are currently in the name of private individuals, located in the zone called ‘Cocles-Manzanillo coastal plain’ (…) On this matter, article 18 of the Forestry Law, No. 7575 of February 13, 1996, establishes that ‘In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy, who will define, when applicable, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulation of this law’; while article 19 of that same Law generally prohibits land-use change (cambio de uso de suelo) on lands covered by forest. (...)\". Likewise, the lands inspected by the CGR in the report in question were described as follows: \"Land 1: right of occupation in the area equivalent to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, with an extension of 3,082.05 square meters, according to cadastral plan L-660211-2000, with Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), through resolution R-262-2002-ACLAC, located in Cocles, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential Subzone (ZR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 2: right of occupation in the area equivalent to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, with an extension of 2,642.90 square meters, according to cadastral plan L-658883-2000, with Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), through resolution R-283-2002-ACLAC, located in Cocles, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential Subzone (ZR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 3: right of occupation in the area equivalent to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, with an extension of 1,371.05 square meters, according to cadastral plan L-1155267-2007, located in Punta Cocles, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential Subzone (ZR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 4: right of occupation in the area equivalent to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, with an extension of 22,760.22 square meters, according to cadastral plan 26317, with Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), through resolution R-14-2006-ACLAC, located in Playa Chiquita, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential-Recreational Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 5: right of occupation in the area equivalent to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, with an extension of 29,455.24 square meters, according to cadastral plan L-148973-93, located in Manzanillo, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential-Recreational Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 6: land for agriculture registered in the Public Registry, with Real Folio Registration No. 26318, with an area of 45,333.57 square meters, according to cadastral plan 26319, located in Manzanillo, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential-Recreational Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008. Land 7: right of occupation in the area equivalent to the Restricted Zone of the Maritime-Terrestrial Zone, with an extension of 22,141.84 square meters, according to cadastral plan 26320, with Use Permit granted by the Amistad Caribe Conservation Area of SINAC (ACLAC), through resolution R-417-2003-ACLAC, located in Manzanillo, in Zone 1, Cocles-Manzanillo Coastal Plain, Residential-Recreational Subzone (ZRR), according to Decree No. 34946-MINAET, ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, Mixed Category,’ published in Supplement No. 55 to La Gaceta No. 248 of December 23, 2008.\" Subsequently, in official letter TAA-DT-0074-011 of June 14, 2011, the Environmental Administrative Tribunal issued an inspection report regarding the farm occupied by MHSB Inversiones Holding S.A., concluding: \"1. The property is located within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, even a section of it is located outside the ZMT, but in theory it is equally state property, as can be deduced from the plan. 2. According to the distribution map of ASP of SINAC and the Decree creating the Refuge, the property is located within the boundaries of REGAMA. 3. The lot has a current use of wooded pasture. 4. With the data obtained in the field and the current panorama, it is not possible to determine any forest condition, except the area indicated in green in figure 1 and which interconnects with the forested surface located to the east of the property immediately after the path leading to the beach. 5. According to the coverage and ecosystem maps, FONAFIFO 2000 and ECOMAPAS 2005, the property did present forest cover, but currently the panorama has changed. 6. It can be deduced from said maps, then, that on the property a land-use change occurred, on state lands, which constituted part of the Natural Heritage of the State (PNE).\" It also recommended \"1. To elucidate in more detail the landscape existing on the property, prior to the Google image of 2004, it is suggested to request from the National Geographic Institute (IGN) or from the National Center for High Technology (CeNAT), a photo-interpretation of this zone to evaluate its previous and current condition and verify if a land-use change has occurred.\" It is worth noting that the total area sampled in lands 1, 2, 3, 4, 5, and 7 was 81,453 square meters, plus the 45,333 square meters of the area corresponding to land 6.\n\nV.- Now, through official letter DFOE-AE-0159 (4811) of June 24, 2011, from the Environmental Services and Energy Area of the Operative and Evaluative Audit Division of the CGR, the Municipality of Talamanca is notified of \"Informative Note No.\n\nDFOE-AE-IF-05-2011 with the results of the study on certain use permits granted by the Municipality of Talamanca on lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.\" In that proceeding, it reported, in relevant part, on the results of the study of some cases for which the Municipality of Talamanca granted precarious land-use permits and construction permits to carry out buildings on lands comprised within the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, in a period between January 1, 2005 and December 31, 2009. Regarding the results, it reported: \"1- It was determined that the Municipal Council of Talamanca granted precarious land-use permits over three properties of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE) located within the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre, ZMT) of the Gandoca-Manzanillo Refuge, which are lacking in legality, since all were carried out under Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone, which does not apply in that Refuge in accordance with Article 73 of that same normative body. Moreover, that Municipality granted said permits without having standing to do so, since the administrator of said Refuge is the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) through the National System of Conservation Areas (SINAC). ...\". It considered that the Local Council lacked competence to grant land-use permits granted in ordinary session No. 27 of November 8, 2006, in relation to the property described in cadastral plan L-658883-2000, permit granted in ordinary session No. 41 of February 21, 2007, cadastral plan L-1155267-2007, use permit in extraordinary session No. 76 of July 17, 2008, property in plan L-660211-2000. It noted that those cases are located within the zone of the RNVS-GM, which overlaps with the boundaries originally occupied by the Bribri Indigenous Territory of Kekoldi, created by Executive Decree No. 7267 of August 9, 1977, and whose boundaries were ratified in Indigenous Law No. Placa8463 of November 29, 1977. In said report, it issued the following orders to the Council and the Municipal Mayor of Talamanca: \"a) To the Municipal Council of Talamanca i- Review the legality of the land-use permits granted in a precarious manner on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, in order to take the actions that correspond in law, especially in accordance with Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 and Article 32 of the Organic Environmental Law No. 7554. Inform this oversight body of the actions taken, by means of an official communication to be sent no later than May 30, 2012. ii- Abstain henceforth from granting precarious use permits on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. Send to this Office of the Comptroller General, no later than July 30, 2011, a copy of the Municipal Council agreement adopting this measure. b) To the Municipal Mayor of Talamanca i- Review the legality of the construction permits granted on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge to assess the existence of possible nullities and adopt the corresponding actions according to law, respecting due process, in observance of technical and legal aspects, and especially in accordance with Article 32 of the Organic Environmental Law No. 7554 and Article 58 of the Biodiversity Law No. 7788. Inform this oversight body by official communication of the actions taken, no later than August 31, 2012. ii- Abstain henceforth from granting construction permits on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, until the Zoning Regulation adjusted by SINAC and MINAET is formalized, in accordance with what was requested by this oversight body through report DFOE-AE-IF-03-2011 of May 31, 2011. Send to this Office of the Comptroller General, no later than July 30, 2011, a copy of the administrative resolution issuing the pertinent instructions.(...)\". Disagreeing with the content of report DFOE-AE-IF-03-2011 \"Study on the zoning of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge\", by official communication SINAC-DE-1714 of November 22, 2011, SINAC filed a petition for review, alleging that the report was illegal and contained mandatory orders devoid of rationality and proportionality, while also compelling the non-application of current regulations established in Executive Decrees Nos. Placa26316, and Placa26322. It further noted that if the orders of the CGR were executed, serious harm, difficult or impossible to repair, could be caused to the coastal populations of the Southern Caribbean, such as the paralysis of construction, investment, increased unemployment, decreased tourism activity, increased crime, and depopulation. However, by resolution R-DC-204-2011 of 11:00 a.m. on December 2, 2011, of the Office of the Comptroller, the extraordinary petition for review referred to in the preceding section was acknowledged, and it was declared inadmissible. Finally, by official communication DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (2713), the CGR notified the Ministry of Environment and Energy and SETENA of the modification of two orders of the informative note DFOE-AE-IF-03-2011 and the addition of two others. To that effect, it stated determinatively: \"... In this regard, orders a) and b) of report No. DFOE-AE-IF-03-2011 are modified as follows: a) To Dr. Nombre139025 , in his capacity as Minister of Environment and Energy or whoever holds the position in his stead To be cognizant of and issue the Management Plan (Plan de Manejo) of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, to be submitted by the National Council of Conservation Areas, pursuant to order b) of this communication. Notify the Office of the Comptroller General of the Executive Decree number and the issue of La Gaceta in which said Plan is published, within the two calendar months following receipt of the Plan submitted by the National Council of Conservation Areas. b) To the National Council of Conservation Areas Adjust and approve the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, so that the zoning determined is compliant with technical standards and legality, field technical studies, and in observance of the stipulations of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the purposes for the creation of the Refuge. Submit the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat for processing of environmental viability (viabilidad ambiental); this by no later than December 18, 2015. Once environmental viability is obtained, submit the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for the issuance process, by no later than April 15, 2016. Send to the Office of the Comptroller General a copy of the communication by which the Management Plan is sent to the Minister of Environment and Energy, by no later than April 22, 2016. Additionally, new orders are issued and added to report No. DFOEAE-IF-03-2011 as follows: d) To the Plenary Commission of the National Environmental Technical Secretariat Establish the parameters that allow for the environmental assessment of the management plans of Protected Wild Areas, classified in the category to which the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge belongs. Certify to the Office of the Comptroller General compliance with the order, by no later than July 30, 2015. e) To the Plenary Commission of the National Environmental Technical Secretariat Decide on the environmental viability of the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, to be submitted by the National Council of Conservation Areas. Notify the Office of the Comptroller General of the decision regarding environmental viability, by no later than March 31, 2016.\" In the minutes of ordinary session No. 070-2015-SETENA of the Plenary Commission of SETENA, held on May 26, 2015, it proceeded to address the orders contained in CGR report DFOE-AE-IF-03-2011, and in Article 10 it ordered on the necessity of eliminating the new orders, since SETENA is the body that knows the manner of operating and the related regulations regarding environmental viability of land-use planning (planes de ordenamiento territorial). In that agreement, it issued a series of considerations intended to provide support for said position. Said proceeding was sent to the CGR by official communication SG-077-2015-SETENA of May 27, 2015.\n\nVI.- The first criticism formulated by the claimants translates into a questioning of the CGR's powers to issue reports containing binding orders on environmental matters. For this Tribunal, the relationship of the principle of protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment imposed by numeral 50 of the Magna Carta, establishes in turn the duty of the State, in a broad sense, to undertake the appropriate actions that allow the effectiveness of that constitutional maxim. In this case, the CGR claims that its actions are directed at the protection of that environmental right, insofar as wildlife refuges form part of the State Natural Heritage. In that sense, it should be noted that the national legislation is profuse in provisions that have a protective purpose for the environment. Among these, numeral 1 of the Organic Environmental Law (No. 7554 of November 13, 1995) establishes the State's duty to defend and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, in search of the greatest well-being for the inhabitants of the Nation. In that same orientation, the first canon of the current Forestry Law (Ley Forestal) (No. 7575 of April 16, 1996) stipulates: \"This law establishes, as an essential and priority function of the State, to ensure the conservation, protection and administration of natural forests and the production, utilization, industrialization and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources. (...).\" Due to being especially relevant in this process, given the debate on various aspects of a wildlife refuge (RNVS-GM), it is decisive to refer to the regulation of the concept of protected wild areas, a category of which a Wildlife Refuge (RVS) is a part. Along those lines, canon 32 of the Organic Environmental Law (No. 7554) states: \"Article 32. Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those listed below: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments. Those management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except those established in Article 33 of this law. The municipalities must collaborate in the preservation of these areas.\" To the extent that the RVS-GM possesses or includes areas that are state natural heritage, a special duty of protection is imposed, as a derivation of the objectives set forth in numeral 35 of that same law, among which are listed: \"a) Conserve the representative natural environments of the different biogeographic regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes. b) Safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly those endemic, threatened or in danger of extinction. c) Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, encouraging the active participation of neighboring communities. d) Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as the knowledge and technologies that allow the sustainable use of the country's natural resources and their conservation. e) Protect and improve aquifer zones and hydrographic basins, to reduce and avoid the negative impact that their poor management can cause. f) Protect the natural and landscape surroundings of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest, of importance for national culture and identity.\" From that perspective, the Constitutional Chamber itself has highlighted the duty to protect the PNE, as was indicated, among others, in ruling No. 21258-2010 at 2:00 p.m. on December 22, 2010. That duty of protection obliges that, in cases like the present one, where the zone that has been constituted as an RNVS is of mixed nature, the areas that are public domain and fit within the category of State Natural Heritage be delimited with due precision, distinct from those that are private domain. In line with the foregoing, as indicated above, in report DFOE-AE-IF-03-2011, the CGR warns that in the Zoning Regulation of Nombre139027, the areas corresponding to public and private domain were not clearly delimited, while the applicable limitations due to the presence of forest ecosystems (ecosistemas boscosos) or wetlands on properties titled in favor of private individuals, located in the Dirección16689 zone, were not considered. In light of those regulations, this Tribunal does not observe any infringement of the regime of powers that prohibits the CGR from conducting investigations and issuing reports containing orders on environmental matters. It is in each case that it must be weighed whether the participation of that oversight body implies a substitution of the powers of the bodies that make up the Environmental Administration, but in general terms, the existence of specialized units in that matter does not restrict the oversight that said oversight body could perform on that matter.\n\nVII.- Regarding the regulations of the lands that make up Protected Wild Areas, the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad) designates them as follows in Article 3(a): \"Defined geographical space, officially declared and designated with a management category by virtue of its natural, cultural and/or socioeconomic importance, to fulfill specific conservation and management objectives.\" It has already been established that, pursuant to Article 32 of the LOA, in relation to the Biodiversity Law, No. 7788 and its regulation, Executive Decree No. 34433, this latter norm in its numeral 70, establishes that the protected wild areas are: a) Forest reserves. b) Protective zones. c) National parks. d) Biological reserves. e) National wildlife refuges. f) Wetlands. g) Natural monuments, h) Marine Reserves, and i) Marine Management Areas. Along those same lines, it establishes the types of RVS as follows:\n\n\"Article 70.-Management categories of Protected Wild Areas (ASP). For purposes of the classification of the distinct management categories of protected wild areas, the following technical criteria are established for each of them:\n\na) ...\n\ne) National Wildlife Refuges: Geographical areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems or a combination thereof. Their main purposes shall be the conservation, research, increase and management of wild flora and fauna, especially those that are on the path to extinction.\n\nFor classification purposes, there are three classes of national wildlife refuges:\n\ne.1) State-owned refuges. Those in which the areas declared as such belong entirely to the State and are public domain. Their administration shall correspond exclusively to SINAC. Their main objectives are: the conservation, research and management of wild flora and fauna, especially those species that are officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Because they are state natural heritage, only research, training and ecotourism activities may be developed.\n\ne.2) Privately-owned refuges. Those in which the areas declared as such belong entirely to private individuals. Their administration shall correspond to the owners of the properties and shall be supervised by SINAC. Their main objectives are: the conservation, research and management of wild flora and fauna, especially those species that are officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. On the lands of privately-owned refuges, only productive activities may be developed in accordance with the stipulations of the Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 32633-MINAE, of March 10, 2005, published in La Gaceta No. 180 of September 20, 2005.\n\ne.3) Mixed-ownership refuges. Those in which the areas declared as such belong partly to the State and partly to private individuals. Their main objectives are: the conservation, research and management of wild flora and fauna, especially those species that are officially declared by the country as endangered or with reduced populations, as well as migratory species and endemic species. Their administration shall be shared between the private owners and SINAC, so that on the lands that are State property, only those activities previously indicated for state-owned refuges, indicated in subsection i), may be developed, while on privately-owned lands, the activities indicated for privately-owned refuges indicated in subsection ii) may be developed, respecting the respective criteria and requirements.\"\n\nRegarding the present case, as has been indicated, the RVS-GM was created by Decree No. 16614 in force since October 29, 1985, ratified by Executive Decree No. 34043 of November 11, 2007. Ordinals 4 and 7 of Decree 16614 require the issuance of a management plan as follows: \"Article 4—To carry out a forest management plan (plan de aprovechamiento forestal), a reforestation project, or to intend to make a land-use change (cambio de uso del suelo) within the Refuge, a management plan must be prepared and must be approved by the General Forestry Directorate.\" Similarly, mandate 7 ejusdem stated: \"Article 7—The General Forestry Directorate, through the Wildlife Department, and the General Directorate of Fisheries and Aquaculture Resources must prepare a management plan for the utilization of marine resources, their products and byproducts. Both dependencies of the Ministry of Agriculture and Livestock shall coordinate with the community development associations of the neighboring localities the activities related to the resources mentioned in this article.\" As is evident from the recital part of that decree, the reason for creation lies in the existence in the Talamanca zone of resources such as mangroves, swamps, forests and reefs of unique value, as well as the existence of the only association of yolillo and orey in the country, and the presence of endangered species such as the manatee, crocodile, caiman, tapir (danta) and various species of monkeys and felines. In the same way, that decree refers to the existence on the coastal strip of the only natural bank of mangrove oyster, one of the few breeding grounds for tarpon (sábalo) and unique resident populations of lobster. But equally, recital 5 of that decree recognizes that the zone possesses beaches of great tourism potential under regulated management. As a derivation of what was postulated in numerals 4 and 7 just referred to, through Executive Decree No. 34946-MINAET, the Zoning Regulation of the RNVS-GM is issued. Precisely, from the review of the content of that Regulation, the CGR derived a series of observations, under the consideration that that planning did not consider the delimitation and applicable regulations for lands that form part of the PNE, given the presence of forest ecosystems or wetlands on properties titled in the name of private individuals, in the Llanura Costera Cocles Manzanillo zone. In that sense, the CGR relates that through official communication DFOE-AE-0452 of September 3, 2013, the Audit Area of Environmental and Energy Services, regarding the environmental variable in that zoning, noted that it was necessary for SINAC to process the environmental viability of that regulation again before SETENA, prior to considering the fulfillment of order b) of the informative note No. DFOE-AE-IF-03-2011 as accredited.\n\nVIII.- On the necessity for that zoning regulation to satisfy the environmental variable in the terms established by the CGR, it should be noted, as was indicated, that through communication No. DFOE-AE-0087 (2713) of February 18, 2015, the CGR made modifications to the orders of report DFOE-AE-IF-03-2011, in light of the fact that through communication DM-578-2014 of November 11, 2014, the head of MINAE stated that the competence for issuing management plans corresponded to the National Council of Conservation Areas (CONAC), thus it was not a power of the Director of SINAC. Similarly, by communication SG-143-2014-SETENA of July 2, 2014, the Plenary Commission agreement corresponding to ordinary session No. 73-2014-SETENA of July 1, 2014, Article 27, is sent, in which it is maintained that environmental viability corresponds to being granted to the Management Plan and not to the Zoning Regulation. Given those background facts, the CGR modified part of the orders originally issued in the sense of requiring the Minister of Environment and Energy \"To be cognizant of and issue the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, to be submitted by the National Council of Conservation Areas, pursuant to order b) of this communication. Notify the Office of the Comptroller General of the Executive Decree number and the issue of La Gaceta in which said Plan is published, within the two calendar months following receipt of the Plan submitted by the National Council of Conservation Areas.\" -condition a-. For its part, in condition b) it ordered CONAC \"To adjust and approve the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, so that the zoning determined is compliant with technical standards and legality, field technical studies, and in observance of the stipulations of Articles 18 and 19 of Law No. 7575, as well as compliance with the purposes for the creation of the Refuge. Submit the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat for processing of environmental viability; this by no later than December 18, 2015. Once environmental viability is obtained, submit the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for the issuance process, by no later than April 15, 2016. Send to the Office of the Comptroller General a copy of the communication by which the Management Plan is sent to the Minister of Environment and Energy, by no later than April 22, 2016.\" Likewise, it issued two new orders, to the Plenary Commission of the National Environmental Technical Secretariat, to establish the parameters to allow the environmental assessment of the management plans of Protected Wild Areas, classified in the category to which the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge belongs; in addition to deciding on the environmental viability of the Management Plan of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, to be submitted by the National Council of Conservation Areas. It is on that constitution of the orders that the examination proposed by the parties is undertaken. In that sense, in accordance with numeral 17 of the LOA, in relation to canon 1 of Executive Decree No. 32967-MINAE, it is necessary that such planning have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for the execution of projects or activities, which by their nature and content, imply the risk of altering or contaminating the environment, as well as the mandatory nature of the mentioned variable in all land-use planning. Canon 1 of Executive Decree No. 32967 establishes in its initial paragraph: \"Article 1—Introduction of the environmental variable in Regulating Plans (Planes Reguladores) or other land-use planning. In all land-use planning developed in the country, including cantonal or local regulating plans, public or private, in which the development of activities, works or projects that could generate effects on the environment is planned, the environmental variable must be integrated in accordance with the Procedure for the Introduction of the environmental variable in Regulating Plans or other land-use planning established in Anexo 1 of this decree. Which is also made available to the public at the headquarters of the National Environmental Technical Secretariat – SETENA and on the website of the Ministry of Economy, Industry and Commerce and the Federated College of Engineers and Architects. (...)\". Unlike what the claimants assert, this Tribunal considers that the literal wording of that norm does not allow for maintaining that this environmental variable only warrants evaluation within regulating plans, whether cantonal or local, public or private, excluding instruments such as Management Plans of Protected Wild Areas. If one looks closely, the grammatical reference to that type of regulating plans is only by way of reference of inclusion within the factual assumption previously defined by the norm, consisting of all land-use planning. That is, it is not limited only to regulating plans, but to any programmatic instrument of land use that could impact the environment. In that sense, this Chamber shares the impressions of the State in pointing out that the Management Plans of Protected Wild Areas are planning instruments that seek to guide the management of land use toward the fulfillment of the creation objectives, so they seek to guide decisions in the management of not only state lands but private ones as well. From that angle of examination, they are strategic conservation and management mechanisms for those zones, thus there is no normative reason to deny the requirement of environmental diagnosis in that type of planning. As the State indicates, the fact that public and private areas converge in a zoning, the latter through agreements with private individuals on the conservation of their properties, does not lead to denying the need to comply with environmental norms and the actions inherent in the due protection of the environment, which includes, as in these cases, the satisfaction of the conservation objectives that have given basis to the creation of Protected Wild Areas (ASP), as well as zoning strategies that include mixed-type properties. Hence, given the content of Decree 34946-MINAET (Zoning Regulation of the RNVS-GM), and the use regime that defines zones such as residential, residential recreational, tourist hotel, special hotel, protection areas, camping, sports, parking, commercial urban, commercial, institutional, quarries (tajos) and cultural heritage (see Article 1), as well as the indication of recommended uses, recommended uses with conditions, non-permitted uses, property dimensions, densities and setbacks, it becomes necessary to define the harmony and balance of that land-use management planning with the ecosystems sought to be protected in that zone, given the need to compare the specific use with the general or cumulative impact on the refuge, resulting from the presence of a coastal ecosystem that, due to its fragility, has been sought to be protected. On this topic, regarding the need for environmental incidence evaluations in the development of human activities, including zoning and land-use projects in environmentally relevant zones, in ruling 1220-2002 of February 6, 2002, in which it analyzed an action of unconstitutionality filed against the Regulation of Procedures of SETENA, Decree 26228-MINAE and other norms, the Constitutional Chamber stated in fundamental part:\n\n\"...It was already mentioned that the Organic Environmental Law establishes in Article 17, as a development of what Article 50 of the Constitution dictates, the obligation to have an environmental impact assessment to carry out activities or projects that by their nature may alter or contaminate the environment. As the Attorney General's Office correctly points out in its report, the environmental impact assessment is conceived by the legislator as a technical procedure that allows for controlling a possible environmental alteration with the consequent impact on ecosystems. Without a doubt, it is a technical matter whose detailed regulation escapes the logic of the legislative procedure and can, as a general thesis and within the existing legal framework, be regulated by the Executive Branch.\n\nThe Organic Law of the Environment clearly states that “...Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment created under this law...”, which allows one to affirm, in a correct reading, that no human activity that may alter or contaminate the environment can dispense with the aforementioned environmental impact study. The formula that the Executive Branch has devised so that it may be established, “prima facie”, whether the human activity undertaken may alter or destroy the environment, has been the submission of the form called the “Preliminary Environmental Assessment”. It is not, then, as the Administrative Environmental Tribunal maintains in its report, that the Executive Branch has absolute discretion to indicate the projects that must carry out the environmental impact study, since by provision of the Political Constitution itself (art. 50) and the Organic Law of the Environment, as a general principle, every human activity that modifies the surroundings “shall require” the aforementioned study. It is then the condition of the project or the work that will determine, in each case, whether or not the environmental impact study is required, and not the establishment of arbitrary conditions by regulatory means. The regulation must only establish the manner in which the conditions of the project will be known, and that is what will determine whether the environmental impact study is appropriate or inappropriate. This means that the defense and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, is the fundamental right of every person and functions as an inescapable general principle, so that in this matter it is not possible to make generic exceptions (in urban planning matters and other topics dealt with in Articles 19 and 20) to exempt compliance with environmental obligations, since doing so runs the risk of deconstitutionalizing the guarantee of state response in defense of the environment. Thus, the mechanism used by the Executive Decree determining “a priori” activities or works that are exempt from the environmental impact study, in consideration of the size of the work, the existence of regulatory plans, the number of people in the operation or activity, the number of rooms, the classification of the project (social interest) or land use, evidences an excess in the exercise of regulatory power that surpasses the referral to Article 17 of the Organic Law of the Environment and empties of content the right of the inhabitants to have the Public Authorities exercise direct environmental control –not by delegation to regencies– in the application of protective legislation. This is not to say that the Executive Branch cannot, by regulatory means, determine, based on precise technical studies, that a certain activity or project does not require environmental impact studies; but that presupposes that such a determination is duly reasoned and justified. It should be remembered that in the case of exempting a higher-ranking control (constitutional), the reasonableness and proportionality of the exceptional circumstance shall be reviewable by the judge, whether through ordinary legal channels or constitutional review. But to the general regime conceived by the derived Constituent, a generalized exception that has no other motivation or foundation than the very existence of the norm that so declares it is inadmissible.(...)”.\n\nFrom this perspective, this Court shares the considerations of the CGR regarding the necessary weighing of the environmental variable within the Zoning Regulations for areas that, as in this case, because it involves an RNVS of a mixed nature, in which public-domain and private properties converge, impact the environment, a diagnosis that, in itself, must be carried out in any development that presents a risk of environmental impact. Upon closer inspection, the indication of mandates 17 of the LOA and 1 of Decree 32967 does not constitute an exhaustive list of planning instruments that must necessarily include an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA). As the Constitutional Court indicated in the vote just cited, the EIA is a technical procedure that allows controlling a possible environmental alteration with the consequent impact on ecosystems, so understanding its utility and purpose would not allow sustaining an exhaustiveness or exhaustivity of the references that those norms stipulate. On the contrary, from the analysis of the regulatory assumptions of Decree No. 32967-MINAE, it follows that all land-use planning must include that environmental measurement, regardless of the type of property involved, which allows sustaining that the territorial planning to be implemented in a protected wilderness area requires the weighing of this variable. The foregoing regardless of whether a Zoning Plan for an RNVS or a protected wilderness area does not initially form part of a regulatory plan. At this point, it is worth highlighting what was indicated by the Environmental Services Audit Area of the CGR in official communication DFOE-AE-0452, in which it noted that the mere circumstance that the Guide for the Formulation of Management Plans for Protected Wilderness Areas and the Procedures Manual for the Publication of Management Plans for Protected Wilderness Areas of SINAC does not establish the procedure or the requirement for environmental viability (viabilidad ambiental) does not negate the obligation to carry it out, given the prevalence of higher-ranking norms such as Article 50 of the Magna Carta, 17 of the LOA, and numeral 1 of Executive Decree No. 32967-MINAE. Similarly, the need for that environmental diagnosis not only in the Zoning Regulation of the RNVS-GM, but also in the management plan for that sector, was noted by SETENA. Indeed, in the course of follow-up actions regarding compliance with the provisions issued by the CGR, in official communication SG-DEAE-267-2013 of June 7, 2013, from SETENA, addressed to the Executive Directorate of SINAC, it states in relevant part: “...By virtue of your official communication SINAC-DE-912, in which you specifically request us to submit for evaluation the study ‘Zoning Regulation of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge’, in order for this Secretariat to grant environmental viability to the same, I must state the following: The minimum contents established in said decree include the environmental diagnostic studies known as environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFAs), which are not provided within the documentation supplied by you; likewise, the environmental scoping analysis (análisis de alcance ambiental, AAA) where the proposed zoning is assessed is also not included within the documentation provided. Finally, the so-called sustainable development regulation (reglamento de desarrollo sostenible, RDS) has not been included within the documentation submitted for evaluation. What has been provided by you, as you well indicate in your communication, the Zoning Regulation of the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge is not subject to evaluation by this Secretariat in the terms dictated by the aforementioned decree, that is, the evaluation of IFAs, AAA, and RDS. Thus, the document provided does not comply with the provisions of Decree No. 32964-MINAE, and therefore the granting of environmental viability is not appropriate, meaning that a positive response could not be given to the explicit request to make an exception to grant environmental viability to the regulation in question, precisely because what was provided does not conform to the provisions of Decree No. Placa26321”. (Image 146 folder 1 CD evidence) This was subsequently reiterated in official communication DEAE-247-2014 of June 30, 2014, in which SETENA indicated to the Plenary Commission that, in response to official communication DFOE-SD-1285 of the CGR (previous point), by official communication SG-DEAE-267-2013, it was communicated to SINAC that the environmental diagnosis included the IFAs, AAA, and RDS, which had not been presented. This position was endorsed by the Plenary Commission through agreement ACP-08-14 of July 1, 2014. (Images 191-193 folder 1 CD evidence) From this angle of understanding, the requirement expressed in point b) of official communication DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (2713) from the CGR, which required the National Council of Conservation Areas (CONAC): “b) To the National Council of Conservation Areas To adjust and approve the Management Plan for the Gandoca Manzanillo National Wildlife Refuge, so that the zoning determined conforms to technique and legality, field technical studies, and in observance of the provisions of Articles 18 and 19 of Law No. Placa1006, as well as compliance with the creation objectives of the Refuge. To send the Management Plan to the National Environmental Technical Secretariat for processing of environmental viability; no later than December 18, 2015. Once environmental viability is obtained, to send the Management Plan to the Minister of Environment and Energy for the issuance process, no later than April 15, 2016. To send the Comptroller General a copy of the official communication by which it sends the Management Plan to the Minister of Environment and Energy, no later than April 22, 2016.”, does not show the incorrectness that the plaintiffs reproach, in the sense that the issuance of the cited Zoning Regulation does not require compliance with the measurement of the environmental variable. For this Court, in the case of Protected Wilderness Areas, among these, those that are composed of public and private property (mixed), it is necessary to satisfy those environmental diagnoses, to the extent that the use regime for privately owned properties must be consistent with the creation and protection objectives of the area and a use consistent with sustainable development, that is, in harmony with the environment. Such aspects require, consequently, that the proposed land-use regime be weighed within the respective management plan for the zone. As on the record, the Plenary Commission of SETENA, in the agreement adopted in Article 10 of ordinary session No. 070-2015-SETENA of May 26, 2015, agreement number ACP-55-15, in response to the modifications made to official communication DFOE-AE-IF-03-2011, modified by official communication DFOE-AE-0087 of February 18, 2015 (2713) from the CGR, determined that the measurement of environmental viability was not necessary for the management plans of Protected Wilderness Areas, inasmuch as from the analysis of Decree No. 32967 such an assumption is not expressly contemplated. (Images 223-228 of folder 1 CD evidence) However, later, in the agreement adopted in Article 2 of ordinary session No. 0127-2015-SETENA of September 10, 2015, agreement number ACP-119-15, and under the indication that it maintained the position expressed in agreement number ACP-55-15 mentioned supra, in compliance with the provisions of the CGR, they issued that decision only for the case of Nombre139027. In that sense, it agreed to approve the proposed terms of reference for the incorporation of the environmental variable into the Management Plan of the RNVS-GM, mixed category, proposed in official communication DEAE-288-2015 by geographer Nombre139026, as a result of which it ordered SINAC to be instructed that it must proceed to request the opening of the respective administrative file with SETENA, for the purpose of processing the Environmental Assessment of the cited Management Plan. (Images 232-234 folder 1 CD Evidence) From the foregoing, it follows that the review and adjustment of the Management Plan for the RNVS-GM has the endorsement of SETENA to grant environmental viability. Nevertheless, it is necessary to reiterate that this Chamber shares what was indicated by the CGR in the questioned conduct, in that the relationship of the norms cited above allows and requires that in this type of planning instruments, the analysis of environmental feasibility must likewise be included, given that they are instruments which, by providing for the permissibility or potential enabling of activities that will impact the environment that the creation of a Protected Wilderness Area seeks to protect, in this case, of a mixed nature, must have that diagnosis to weigh its harmony and consistency with the environment and with the objective pursued when creating the ASP. On this particular point, it should be noted that through a filing of October 9, 2018, the State informs the Court that through the agreement of the Plenary Commission of SETENA No. CCP-185-2017 adopted in Article 09 of ordinary session 121-2017 of September 27, 2017, it is indicated regarding subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011, which requires it to resolve on the environmental viability of the Management Plan of the RNVS-GM, that said analysis has not been completed because it is in process, and furthermore, given the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) pending against Law No. 9223 that establishes the new boundaries and areas of Nombre139027 (file 14-019174-0007-CO), it is not possible to issue a final decision until that action is resolved. This circumstance will be considered below.\n\nIX.- On the object of study of report DFOE-AE-IF-03-2011. The plaintiffs reproach the content of the report in question for considering it biased and limited, to the extent that it only considered one zone of the refuge, considering it illegitimate that the results of that analysis be applied to their properties, in that they limit the exercise of the right of ownership. From the analysis of that official communication, it follows that the study that served as its basis was conducted for the period from January 1, 2005, to December 31, 2009, through the review of the documentation of the administrative files of the Management Plan of Nombre139027 and its zoning, as well as related documentation, in accordance with the Manual of General Audit Standards for the Public Sector, No. M-2-2006-CO-DFOE. That report indicates that from the review of that documentation, it was determined that the Zoning Regulation issued through Executive Decree No. 34946-MINAET dated December 6, 2008, did not consider the delimitation or regulations applicable to lands of the State’s Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), nor the limitations in the presence of forest or wetland ecosystems on real estate titled in the name of private individuals, located in the zone called “Cocles-Manzanillo Coastal Plain”. It also notes that in ACLAC-073-2011 of the La Amistad Caribe Conservation Area, it was indicated that the zoning maps did not record the precise delimitation of the PNE, despite having taken steps for the cadastral survey of the Refuge. It criticized that: “...the land uses permitted by that Regulation in the Cocles Manzanillo Coastal Plain apply equally to all lands without distinguishing whether it is PNE or whether they are properties with land-use limitations currently in the name of private individuals, or if they have another condition. In this way, the referred Coastal Plain with an area of 933.78 has3, is subdivided into fifteen zones such as the agricultural zone of 104.73 ha; the residential zone of 56.06 ha; the residential recreational zone of 78.52 ha; the tourist hotel zone of 204.15 ha; and other categories that record recommended uses and recommended uses with conditions that do not fall within what is permitted on PNE lands, or that do not detail restrictions associated with the presence of ecosystems of environmental fragility currently in the name of private individuals.” As a complement to that analysis of files in that time range, the cited report states: “For the purpose of complementing the analysis, this Comptroller General requested the collaboration of the Administrative Environmental Tribunal ... and the National Institute for Technology Transfer in Agriculture ... for the development of field sampling on some lands located in the residential and tourist hotel zone of the cited Cocles Manzanillo Coastal Plain, in order to ascertain the respective biological, forestry, and edaphological conditions, which would allow accounting for the condition of those lands.” After referring to the findings of the reports rendered by the Administrative Environmental Tribunal and INTA, it considered that the described cases revealed the presence of lands within the Cocles Manzanillo Coastal Plain that presented high conditions of environmental fragility, despite which they were not being adequately protected, given that in some cases, despite the existence of forest or wetland zones, the lands had been intervened to the point of impacting them, contrary to the creation objectives of the refuge. From that perspective, the reference made to zone 1 of the RNVS-GM, in the analyses conducted by the Administrative Environmental Tribunal and INTA, are a complement to the documentary examination previously carried out by the CGR and which in no way implied only that zone. On the contrary, from the content of that report, it follows that despite prior knowledge of the existence of zones that form part of the PNE, these geographical zones were not duly identified or delimited in the cited Regulation, according to the reference made in official communication ACLAC-073-2011. Likewise, it highlights that the use permitted by the Regulation does not discriminate whether the land corresponds to the PNE or to lands of another nature with limitations. Both issues are decisive for the due protection of the Protected Wilderness Area, to the extent that the land-use regime allows discriminating the possible activities in order to safeguard the PNE or, alternatively, the type of administrative limitation that is applicable to a given geographical area. The questioned act highlights the relevance of that definition by indicating: “With respect to the cited Cocles-Manzanillo coastal plain, it is characterized as a narrow plain less than one kilometer wide from Puerto Viejo to Punta Manzanillo... This zone is important as a buffer area, as it controls sedimentation and contamination on the coral reefs located a few meters from the beach and which could (sic) be affected by the erosion of the slopes to the south of the sector; furthermore, hydrological studies locate the most important aquifer in the zone here...”. Moreover, based on the reports of the Administrative Environmental Tribunal and INTA, it follows that the lands in the sample zone present conditions of high environmental fragility, do not have the due protection, and that despite the presence of forest or wetland, they have been intervened to the point of impacting them, which, it is reiterated, is contrary to the protection objective that supported the creation of the refuge in question. Precisely on the basis of those considerations, the reference report (DFOE-03-2011), in the provisions section under subsection c), established: “c) To the Plenary Commission of SETENA: To refrain from granting environmental viabilities in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, until the Zoning Regulation is formalized in accordance with the review and adjustments previously indicated. To send this Comptroller General a copy of the agreement of the Plenary Commission where the pertinent instructions are issued, no later than July 30, 2011.” It is clear that the absence of an environmental impact assessment in the Management Plan issued for the RNVS-GM implies, as a direct consequence, the impossibility of granting environmental viabilities for specific lands or sectors located within that Protected Wilderness Area, given that in this sphere it must be considered as a unit of environmental protection due to the unitary safeguarding purpose conferred upon it by its creation. The analysis of those specific environmental viabilities, therefore, is subject to the Management Plan and the Zoning Regulations. On this particular point, as the representative of the CGR mentions, this Court had already ruled within file No. 11-4480-1027-CA, which was an ordinary proceeding by the company named Palma Verde Socratea S.A. against the State, a case in which it petitioned for a declaration of nullity of resolution DEA-1984-2011, which ordered the suspension of the process of granting environmental viability for the development of works within a property owned by it located within the RNVS-GM, on the grounds that the suspension of the environmental assessment process was contrary to law and that the report of the Comptroller’s Office on which SETENA based the suspension (which is precisely the report analyzed in this proceeding), was issued almost three years ago (at that moment), after which several environmental licenses had been issued. In judgment No. 248-2012-VI of 16:00 hours on November 2, 2012, this Contentious-Administrative Court, Section VI, ruled in relevant part: “... By reason of the foregoing, it is considered that the ground alleged by the defendant party, in the challenged act, is real and existent, that there is no non-application of the law, since within the legal framework accused as violated, the regulation is subject to the law, according to the invoked Article 129 of the Political Constitution, in that the report of the Comptroller’s Office that orders the suspension and that is the ground alleged in the challenged act, does contain, legally and technically, the reasons why it is considered that the regulation fails to comply with Article 17 of the Organic Law of the Environment, that the forest zones and wetland zones are not sufficiently protected, nor is the State’s Natural Heritage delimited, whereby by reason of Articles 7 and 50 of the Political Constitution, we would have that effectively the State, by accepting the suspension order issued by the Comptroller’s Office, complies both with constitutional obligations and with those derived from laws and International Treaties on environmental protection, that is, a protective action would be being taken to protect the environment, keeping it healthy and ecologically balanced, applying the precautionary principle, which, like all variables of environmental law, is a cross-cutting axis to all public function activity, which must respond both legally and technically to protect the environment, and be present always in the factual and legal considerations that inform its actions.(...)”. Although that judgment did not enter to analyze the validity of the CGR report, its reference is necessary insofar as it highlights that this act reflects the technical reasons that led to concluding the disregard of Article 17 of the LOA, due to the insufficiency of protection of forest zones, wetlands, and lack of delimitation of the PNE, which were justifiable reasons for the suspension of the process ordered in that file. Again, if it was determined that the environmental diagnosis was necessary for the Management Plan, such that lacking that requirement, the Zoning Regulation showed that irregularity, it is clear that the authorizations of types of use or granting of building permits (construction licenses), insofar as they depend on that planning, must be suspended until what has been indicated regarding the environmental variable is normalized. In light of that logical connection, it was that SETENA was ordered to refrain from granting environmental viabilities, and the Municipality of Talamanca, a similar prohibition regarding the granting of construction permits, until the Management Plan was adjusted as to the matter already indicated.\n\nX.- On construction permits, by official communication DFOE-AE-0159 (4811) of June 24, 2011, the Environmental and Energy Services Area of the Operational and Evaluative Audit Division of the CGR communicated to the Municipality of Talamanca “Note report No. DFOE-AE-IF-05-2011 with the results of the study on some use permits granted by the Municipality of Talamanca on lands of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.” In that act, it states, in relevant part, the result of the study of some cases for which the Municipality of Talamanca granted precarious land-use permits and construction permits to carry out buildings on lands located within the boundaries of the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, in a period between January 1, 2005, and December 31, 2009. On the results, it reported: “1- It was determined that the Municipal Council of Talamanca granted precarious land-use permits on three lands of the State’s Natural Heritage (PNE) located within the Maritime-Terrestrial Zone (ZMT) of the Gandoca-Manzanillo Refuge, which are devoid of legality, since all were granted under the protection of Law No. 6043, Law on the Maritime-Terrestrial Zone, which does not apply in that Refuge in accordance with Article 73 of that same normative body. Furthermore, that Municipality granted said permits without having standing to do so, since the entity in charge of the administration of said Refuge is the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) through the National System of Conservation Areas (SINAC). ...” It considered that the Local Council lacked competence to grant land-use permits granted in ordinary session No. 27 of November 8, 2006, in relation to the land described in cadastral map L-658883-2000, permit granted in ordinary session No. 41 of February 21, 2007, cadastral map L-1155267-2007, use permit in extraordinary session No. 76 of July 17, 2008, land on map L-660211-2000. It noted that those cases are located within the zone of the RNVS-GM, which overlaps with the boundaries originally occupied by the Bribri Indigenous Territory of Kekoldi, created by Executive Decree No. Placa26323 of August 9, 1977, and whose boundaries were ratified in Indigenous Law No. 6172 of November 29, 1977. In said report, it issued the following provisions to the Municipal Council and the Municipal Mayor of Talamanca: “a) To the Municipal Council of Talamanca i- To review the legality of the precarious land-use permits granted on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, in order to take the legally appropriate actions, especially in accordance with Articles 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone No. 6043 and Article 32 of the Organic Law of the Environment No. 7554. To inform this audit body of the actions taken, by means of an official communication sent no later than May 30, 2012. ii- To refrain henceforth from granting precarious use permits on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. To send this Comptroller General, no later than July 30, 2011, a copy of the agreement of the Municipal Council adopting this measure. b) To the Municipal Mayor of Talamanca i- To review the legality of the construction permits granted on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge to assess the existence of potential nullities and adopt the corresponding actions in accordance with law, respecting due process, in observance of technical and legal aspects, and especially in accordance with Article 32 of the Organic Law of the Environment No. 7554 and Article 58 of the Biodiversity Law No. 7788. To inform this audit body by official communication of the actions taken, no later than August 31, 2012. ii- To refrain henceforth from granting construction permits on lands within the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, until the Zoning Regulation adjusted by SINAC and MINAET is formalized, in accordance with what was requested by this audit body through report DFOE-AE-IF-03-2011 of May 31, 2011. To send this Comptroller General, no later than July 30, 2011, a copy of the administrative resolution by which the pertinent instructions are issued.(...)” (Images 183-192 of the principal) Given that the invalidity of point b) ii) of that official communication is questioned, regarding the abstention from granting construction permits, it must be specified that, certainly, as it concerns a Wildlife Refuge of a mixed category, which as such involves private and public properties, it is evident that the protection of the right to private property, enshrined in Article 45 of the Magna Carta, provides that the administrative limitations imposed on the substantial content of the right of ownership must be legitimate and rational. In that line, the analysis of the environmental variable allows generating inputs and technical criteria that allow objectively justifying the limitations that are necessary for a given geographical space or activity, while also becoming a tool that would lead to the elimination of excessive limitations, not supported by technical references and weighings. In that sense, administrative limitations find common limits within which the following can be indicated: - They must be proportional to the administrative need to be satisfied; - They must have some type of plausible justification, they must truly respond to an administrative need; - It is required that the property not be altered, disintegrated, or dismembered; - They must be valid in their form, competence, object, and will.\n\nThe foregoing entails the legal duty to tolerate administrative limitations for reasons of public necessity and social interest. Nonetheless, it is clear that by virtue of a limitation of this nature, one cannot materially render the property dysfunctional, that is, negate the proper exercise of the right of ownership as to its essential attributes, since in such a case, one would be facing a de facto expropriation, with the legal consequences that this entails, namely, the duty to compensate the owner who has been deprived of that right. In this case, by virtue of the principle of the environmental function of property, whose foundation rests on the relationship of articles 45 and 50 of the Political Constitution, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), and the Forestry Law (Ley Forestal), even private properties included within protected wild areas (áreas silvestres protegidas) must satisfy the use regime in accordance with the right to a healthy and ecologically balanced environment, in line with the postulate of sustainable development and prior environmental assessment (evaluación ambiental previa). In that order, for instance, within the limits derived from the aforementioned environmental function, the exercise of any human activity that could potentially generate an alteration to the environment requires the environmental assessment preceding the development of activities (Art. 17 LOA); furthermore, the land-use regime (régimen de uso del suelo) must be consistent with the management or zoning plans applicable to the geographical area in order to protect the objective of the creation of the Protected Wild Area (in this type of matter). Even within that use regime, it is necessary to limit activities that have the potential effect of interrupting natural ecosystem cycles, such as intrusion into the natural cycles of forest or wetland regeneration. From that perspective, conditioning the granting of construction permits or the continuation of the processing of environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) procedures does not constitute an unreasonable imposition in the specific case, given that there must be harmony in the individual analysis of those procedures with respect to the general framework represented by the Management Plan. This is a derivation pertinent to the case of the preventive, precautionary, and in dubio pro natura principles that operate in this matter, and of a clear protection and conservation of the protected areas in question, in accordance with the provisions of canons 22 of the Biodiversity Law No. 7788 and 42 of the LOA. It is clear that environmental matters impose legitimate limitations on the exercise of the right to build (derecho de edificación), a component of the right of ownership (Art. 264 Civil Code), which imposes that construction activities, and with greater reason, in this type of protected areas, must harmonize with the principle of sustainable development and the environmental function of property that sustains those limitations. Hence, in order to analyze the appropriateness or not of construction permits, it is necessary to have a Management Plan that conforms to the conditions of ecological harmony already discussed. However, this Court observes that, to date, the provision of the CGR regarding the adjustment of the Management Plan to the instruments for weighing the environmental variable has not effectively materialized. Indeed, as has been stated, through a filing dated October 9, 2018, the State informed the Court that through the agreement of the SETENA Plenary Commission No. CCP-185-2017 adopted in article 09 of ordinary session 121-2017 of September 27, 2017, it is indicated regarding subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011, which requires it to resolve the environmental viability (viabilidad ambiental) of the Management Plan of the RNVS-GM, that said analysis has not been concluded as it is still being processed, in addition to the fact that given the action of unconstitutionality regarding Law No. 9223 that establishes the new limits and areas of the Nombre139027 (file 14-019174-0007-CO), it is not possible to issue a final decision until that action is resolved. (Images 729 of the main file) That is, from the issuance of the questioned CGR report until now, the attention and resolution of the environmental viability procedures for the Plan have not been concluded, which directly prevents the resolution and granting of construction permits or environmental impact assessments for project requests by owners of private lands located within the RNVS-GM. This circumstance could well come to affect the availability (disponibilidad) of the owners of private domain properties, an aspect that, for reasons of order, will be analyzed infra. However, this does not lead to establishing the invalidity of the provisions issued by the CGR, which, in the order set forth, are considered reasonable, consistent, and necessary with the results of the investigation that produced Report No. DFOE-AE-IF-03-2011, since requiring the inclusion of the environmental diagnosis within the Management Plan of the REGAMA would be pointless if the granting of construction permits and environmental feasibility studies for private properties located within the refuge area is not limited. Note that the aforementioned official letter not only makes references to the eventual illegality of construction permits granted in areas whose competence corresponded to the administrator of the Refuge, i.e., MINAE, but also to the impossibility of continuing to grant construction permits until the matter regarding the adjustment of the Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) is clarified.\n\nXI.- On the claims related to the voluntariness of the forestry regime. In their subsidiary claim, the following is formulated: \"1- That the present claim be granted and that it be declared that we, the undersigned, in our capacity as private owners, are entitled to the right to voluntarily withdraw from the forestry regime (régimen forestal) at the moment we request it, as it is a voluntary regime of submission and not a perpetual easement (servidumbre).\" Now, it has been established in this proceeding, a non-controversial point, that the plaintiff entities own properties (heredades) located within the area of the RNVS-GM, the reference for which can be seen in proven fact number 2) of this ruling. It has already been established that by virtue of the environmental and social function of private property, the same article 45 of the Magna Carta, in its third paragraph, establishes the possibility of imposing limitations on the right of ownership for reasons of public interest, a derivation of which makes it clear that it is a right that is not absolute, to the extent that the legal duty to accept such restrictions is imposed. In that order, it is emphasized, in the ecological sphere, the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) itself imposes the obligation on the State (and other public entities) to promote sustainable development, which entails the exercise of private property in congruence and harmony with the environment, so that human activities are carried out in a coordinated manner with the regeneration of the environment. This implies that economic and environmental development must be promoted in a sustainable manner. The foregoing justifies the imposition of limits on the exercise of those economic, productive, or private human activities, in order to impact the environment to the least possible extent, or to allow its maintenance or regeneration. In cases such as the present one, such an ideological vision, with formal normative expression, leads to the conclusion that in cases where private properties are located within environmentally sensitive areas that have a special protection regime, the activities to be carried out must be framed within the planned use, oriented toward the protection of those ecosystems. Thus, in cases of Protected Wild Areas, it is necessary that land use be subordinated to prior assessments of potential impact on the natural resources present in the protected area, such as wetlands, marine resources, soil capacity, in line with the use regime that, in thesis of principle, by technical reasonableness, must have weighed the synergy between productive activities and ecological considerations. In this sense, article 34 of the Organic Environmental Law (No. 7554), by way of reference, imposes the duty to adopt preventive measures in the Protected Wild Areas (ASP), to prevent or eliminate exploitation and occupation in the entire area owned by the State, and to enforce the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment. That same purpose is developed in numeral 35 of the same law, insofar as it sets forth the objectives of the creation, conservation, administration, development, and vigilance of protected areas, among which can be mentioned, solely by way of reference: \"a) Conserve representative natural environments of the different biogeographical regions and the most fragile ecosystems, to ensure the balance and continuity of evolutionary and ecological processes; b) Safeguard the genetic diversity of wild species on which evolutionary continuity depends, particularly those that are endemic, threatened, or in danger of extinction; c) Ensure the sustainable use of ecosystems and their elements, promoting the active participation of neighboring communities; d) Promote scientific research, the study of ecosystems and their balance, as well as knowledge and technologies that allow the sustainable use of the country's natural resources and their conservation; e) Protect and improve aquifer zones and hydrographic basins, to reduce and avoid the negative impact that their poor management can cause; f) Protect the natural and landscape environments of historical and architectural sites and centers, national monuments, archaeological sites, and places of historical and artistic interest, of importance for culture and national identity.\" For the purposes of this matter, and given the claims of the plaintiff entities, the precept established by canon 37 of that Law No. 7554 is relevant, insofar as it regulates the treatment of inclusion of private farms in the creation of state ASP:\n\n\"Article 37.- Powers of the Executive Branch. Upon establishing protected wild areas (áreas silvestres protegidas), whatever their management category, the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, is empowered to include, within their limits, the private farms or parts of private farms necessary to fulfill the objectives set forth in this law and to implement them in accordance with the respective management plan or to create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law.\n\nWhen dealing with national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands shall be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation. In the case of forest reserves, protective zones, mixed wildlife refuges, and wetlands, the properties or their parts may also be purchased or expropriated, unless, at the owner's request, they are voluntarily submitted to the forestry regime (régimen forestal). That submission shall be recorded in the Public Property Registry as an encumbrance on the property, which shall be maintained for the time established in the management plan.\n\nPrivate farms affected according to the provisions of this article, due to being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state-protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they are voluntarily submitted to the Forestry Regime (Régimen Forestal). In the case of forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, and if payment or expropriation has not been made and while it is being made, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment and subsequently, to the management, recovery, and restoration plan for the resources. (Paragraph amended as above by Article 72, subsection c) of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, which was in turn amended by 114 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998)\n\nThe Executive Branch is empowered so that, through the Ministry of Environment and Energy, it may carry out the expropriations contemplated in this article, in accordance with the provisions of the Expropriation Law No. 6298 of May 3, 1995.\"\n\nAs can be observed, that precept establishes the possibility of including privately owned lands within mixed nature National Wildlife Refuges (RNVS), for which purpose the State may either opt for their purchase or expropriation, or the owners of those properties may voluntarily submit to the forestry regime, in which case the corresponding registration entry shall be made, the validity of which shall be for the time established in the management plan. In that sense, once the owner of the right of ownership has voluntarily joined the forestry regime, the effectiveness of that encumbrance regime is maintained for the period established in the management plan. Pursuant to that precept, once those private farms have been acquired by purchase or expropriation, or when the owner has voluntarily submitted to the forestry regime, they become incorporated into the state-protected wild areas. However, the same norm specifies that while that acquisition is being carried out, those properties (heredades) remain subject to the Management Plan or Environmental Management Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental). From that angle of examination, contrary to what the plaintiffs express, once a private property is included within the design of an RNVS, despite the fact that its inclusion has been voluntary, it cannot equally be withdrawn, to the extent that that portion of land has been considered part of a single environmental and ecological functional unit, therefore, an essential component of an ecosystem that seeks to be protected and conserved as the very ratio of the constitution of the Protected Wild Area, in that category. Otherwise, an undeniable impact on the integrity of said ecosystem would occur, if it were permitted that, upon disengagement from the forestry regime, the owner could give a use different from that established in the respective Management Plan for that area. In any event, as article 37 of the LOA correctly points out, even in cases where the acquisition process by the State is pending, those properties would be subject to the use limitations that derive from the respective Management Plan and Zoning Regulation, regulatory instruments that, by special competence, constitute the reference for the designated land use in those zones. Indeed, the environmental protection that emanates from the Forestry Law (Ley Forestal) itself (No. 7575), which imposes the principle of sustainable development, requires that the use regime for those spaces be congruous and consistent with the protection policies for those resources defined by the environmental management instrument, which likewise links to the protective purposes of the environment embodied in article 14 of the Biodiversity Law. This purpose is observed in what has already been stated, in the sense that construction permits for those private properties could not be granted contrary to those environmental ordinances (Management Plan and Zoning Regulation of the RNVS), this regardless of whether the private owners are included or not within the forestry regime, since, ultimately, the purpose of protecting the National Wildlife Refuge (RNVS) is imperative in these disputes. At this point, it is worth highlighting what was indicated by the State and the CGR, a point not rebutted by the plaintiffs, in that the territorial space over which this process is presented is a mixed-category RNVS, which, by design, includes public and private property, in a case where, in the process of constituting the REGAMA through Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 16614-MAG, it was agreed upon with the community, without any element appearing in the file that would allow sustaining a different view, such that apart from what has been indicated, the private properties that form part of the refuge area are subject to the limitations inherent to that regime. Of course, if that regime were to materially lead to a substantial emptying of the right of ownership, that is, to a dysfunctionality of that right, the State's duty to expropriate those private lands would arise. However, as has been pointed out, the measures that are the object of challenge in this cause impose rational provisions regarding evaluation of the environmental variable and suspension of construction permit procedures, given the situations detected concerning the implications and content of the Zoning Regulation issued through Executive Decree No. 34946-MINAET of December 6, 2008. Such provisions of the CGR do not prevent the exercise of the essential attributes of the right of ownership of private owners, even though they condition the processing and granting of construction permits on the inclusion of the environmental assessment (evaluación ambiental) in the Management Plan of the RNVS-GM, but this does not entail or imply a substantial suppression of the right of property. Note that the parties do not manage to prove that they had processed any procedure in that regard. However, as was noted above, through a filing dated October 9, 2018, the State informed the Court that through the agreement of the SETENA Plenary Commission No. CCP-185-2017 adopted in article 09 of ordinary session 121-2017 of September 27, 2017, it is indicated regarding subsection e) of Report DFOE-AE-IF-03-2011, which requires it to resolve the environmental viability of the Management Plan of the RNVS-GM, that said analysis has not been concluded as it is still being processed, in addition to the fact that given the action of unconstitutionality regarding Law No. 9223 that establishes the new limits and areas of the Nombre139027 (file 14-019174-0007-CO), it is not possible to issue a final decision until that action is resolved. (Images 729 of the main file) This reveals a troubling delay in the culmination of the conformance adjustment of the measures ordered by the CGR, which implies an impact on the rights of the owners to dispose of their properties (heredades), to the extent that there is still no definition regarding the possible use regime on those properties. That circumstance prevents the resolution and granting of construction permits or environmental impact assessments for project requests by owners of private lands located within the RNVS-GM, which, undoubtedly, truncates that availability (disponibilidad) of the owners of private domain properties. From that perspective, it is necessary to urge the competent administrative units so that, within the strict legal possibilities, the necessary measures are adopted and implemented in the shortest possible time to satisfy the inclusion of the environmental diagnosis in the Management Plan of the RNVS-GM, so that the permit application procedures for private lands located within the area of that refuge can be reactivated, when possible. However, that condition does not allow admitting the claim formulated that those measures ordered by the CGR regarding that type of request be lifted, given the prevalence of environmental protection as a derivation of the precautionary principle that is imperative in this field. The foregoing, as it was formulated in main claim 3 and subsidiary claim 1, which state respectively: \"3.- That the provisions that have paralyzed the plaintiffs' properties be set aside.\" and \"1- That the present claim be granted and that it be declared that we, the undersigned, in our capacity as private owners, are entitled to the right to voluntarily withdraw from the forestry regime at the moment we request it, as it is a voluntary regime of submission and not a perpetual easement.\"\n\nXII.- On the claims for compensation. Related to this point, in the subsidiary claims, the following claim for compensation is formulated: \"3- That the defendants be jointly and severally ordered to pay for Material Damages and losses caused to each of the plaintiffs. Material damages as a consequence of the freezing (congelamiento) that their lands have suffered due to the impossibility of carrying out any type of construction for 70 months, totally restricting their use and disposition in an area of high attractiveness and with strong real estate dynamics, for which I estimate (sic) prudentially said damage in the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Losses for the depreciation suffered in land values in the area, as a result of the aforementioned paralysis and its effects on the real estate market and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties are located in this process and, in general, for all private property within the REGAMA, a mixed property that concerns us, for which I estimate (sic) provisionally said losses in the sum of one million colones for each of the plaintiffs. Both sums are provisional and shall be determined in the sentence execution phase. (Images 58-105, 546, 549-552 of the main file)\". The claim requires making some (brief) references to the civil liability regime of the Public Administration. Under the protection of article 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Administration is responsible for its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning. It is worth noting that the reference made by the legislator is not simply to acts, but transcends the entire administrative functioning (article 49 of the Political Constitution), a concept that reflects any form of manifestation of administrative will, whether formal or material, and that also encompasses dysfunction, that is, administrative omissions. Said liability is thus framed within a preeminently objective regime, which encompasses in its foundation both the theory of damage and risk, as well as the balance in the patrimonial equation. This seeks, fundamentally, the compensatory reparation for whoever has experienced an injury attributable to the public organization as a center of authority that proves to be unlawful (antijurídica) in its basis. This finalist criterion produces, in turn, a full transformation in the central axis of liability itself, as it abandons the analytical observation of the subject producing the damage and the qualification of their conduct, to place itself in the position of the victim, who, diminished in their legal situation, is exempted from proving any subjective parameter of the acting public agent (except as far as their personal responsibility is concerned). This undoubtedly causes a shift in the very focus of its foundation, since the Administration will be liable whenever its normal or abnormal, legitimate or illegitimate functioning causes damage that the victim does not have the duty to bear, whether patrimonial or extra-patrimonial, independently of their subjective legal situation and the title or position of power they hold, satisfying, of course, the essential presupposition of the causal link. On the subject, see the extensive elaboration made in resolution no. 584 at 10 hours 40 minutes on August 11, 2005, of the First Chamber of the Supreme Court of Justice. From this perspective, the legislation imposes illicit or licit conduct, as well as normal or abnormal functioning, as criteria for imputation. In the case of licit conduct and normal functioning, the Legal System establishes presuppositions and requirements that determine its applicability, among them, the damage must be special or abnormal, which implies that it must fall upon a small proportion of affected persons or, in the second case, must have exceptional intensity. In these hypotheses, liability only covers the damage, but not lost profits (lucro cesante) (Articles 194 and 195 of the General Law of Public Administration). For its part, in the case of illicit conduct and abnormal functioning, liability is plenary. However, before those imputability criteria, it must be proven that the injury is a consequence of those actions or omissions, in order to establish the causal link that allows attribution of liability to the center of public authority. Added to this, in cases of abnormality and illicitness, the adjudicator must undertake an examination of the public functioning, in order to establish whether, effectively, a proceeding that deviates from legality or, rather, contravenes the concepts of administrative efficiency has occurred. In such cases, it is decisive to clearly infer the existence of those criteria, since otherwise, the treatment and analysis of each case must be different, depending on the type of functioning to which the detriment is attributed. The victim's fault, the act of a third party, and force majeure arise as exonerating causes for such liability. However, in each dispute, the adjudicator must examine whether the liberating effect of such circumstances is total or only partial, in which case it could only produce a reducing effect on the liability of the administrative unit. Again, the concurrence of those aspects concerns the Administration. This compensatory duty subsists even for damages caused as a result of faults committed by its officials or servants, during the performance of their duties or on the occasion of the position they hold. Indeed, canon 191, in relation to 199, both of the General Law of Public Administration, attribute to the State objective liability for the actions or omissions of its officials, when they have taken advantage of the position or the means it provides them to cause a damaging effect on the legal sphere of a third party, which there is no duty to bear. In that regard, those means or instruments are pathways of causal occasionality that give rise to liability, due to the modal, instrumental, or indirect connection with the service. It is worth emphasizing that this duty to compensate is based, moreover, on the concept of basic unlawfulness (antijuridicidad de base), translatable as the nonexistence of the duty to bear the injury. More simply, whenever an injury has been suffered as a consequence of a public conduct, be it active or omissive, that the victim has no obligation to bear, the duty to compensate arises as a derivation of the maxim of integral reparation of damage that follows from article 41 of the Political Constitution. Hence, within the coverage spectrum of this liability system, damages that may be caused by normal functioning or by licit conduct are included, since in such cases, despite the fact that in thesis of principle, the public proceeding conforms to legality or to the efficiency rules that guide it, if a harmful effect occurs that the person does not have the duty to bear, it must be compensated. Of course, in those hypotheses, the damage must be special (inflicted upon a small proportion of affected persons) or abnormal (that is, of exceptionally intense scope, above normal thresholds of tolerance), giving rise to the compensability of the damage, but not of lost profits, according to the rules provided by Articles 194 and 195 of the General Law of Public Administration. However, it should be noted that not all damage is compensable, but only that which the Legal System considers unlawful (antijurídico) in its basis. Indeed, only the injury that, when confronted with the entirety of the Legal System, can be deemed unlawful in its basis is compensable; the contrary would lead, according to the First Chamber of the Supreme Court of Justice, to affirming compensation for harmful action against a detriment that the Legal System does not reprove and that, on the contrary, tolerates and accepts as normal and justified, which would lead to an imminent bankruptcy of the State, which, in the national context, is directly or indirectly linked with a great number of areas of action. Put in simpler terms, basic unlawfulness exists whenever a legal mandate establishes the obligation to repair an injury contrary to law that the victim should not bear, regardless of the imputation parameter. Even so, it should be noted that not all damage is compensable, but only that which is effective, assessable, and individualizable. The breadth of the protective framework of the Administration's objective liability system is no obstacle to the duty to prove that the damage is a consequence of a public proceeding. In turn, the factual framework from which it is feasible to deduce the injury to extra-patrimonial assets must be demonstrated. It is not enough to allege the existence of suffering or injuries; one must demonstrate, at least, the facts that, in theory, have originated such detriment. This comes as a derivation of the principle of the burden of proof, which emanates from article 58 subsection e) of the Administrative Dispute Procedure Code (CPCA) in relation to article 196 of the LGAP, and rule 41.1. of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), No. 9342, by establishing the need for whoever claims to have a right to prove the constitutive facts thereof. This is not an inversion of the evidentiary burden in a matter that is based on the integral reparation of damage and has damage and the created risk as its pillars, but rather the minimal verification of the criteria of imputation and facts that give rise to the damage, as elementary presuppositions for attributing liability and with it, the emergence of the obligation to repair.\n\nSection 82 of the Contentious-Administrative Procedure Code establishes that one of the purposes of the proceeding is to determine the real truth of the facts, through any means of evidence. However, this does not relieve the party that claims to have a right enforceable against a third party, as is the case of the right to redress for an injury, from proving the factual bases that support that right, as well as the very existence of the injury. The foregoing is without prejudice to those cases in which the harm arises as a logical consequence of an administrative course of action. The foregoing also derives from the provisions of canon 196 of the General Law of Public Administration, insofar as it states: “In every case the alleged injury must be effective, assessable, and individualizable in relation to a person or group.” The effectiveness of the injury in a specific case depends, directly, on the demonstration of the causal link, which makes it possible to connect the harmful result with an action or omission of a Public Administration. This is also established in Section 58 of the previously cited Code, insofar as it imposes the duty of the plaintiff to state the causes of the injury claimed, what it consists of, and its prudential estimate. While this requirement is provided for in the stated rule when the reparatory petition is ancillary, it must be satisfied with much greater reason when the core framework of the claim is compensation, since in those cases, the establishment of these premises is the minimum basis for granting what is requested. In this dynamic, it is not enough to argue about the probable existence of injuries, their effectiveness must be proven. Similarly, within this general scheme, it should be noted that the action for compensation that is sought to be charged to the Public Administration is subject to a statute of limitations of four years, pursuant to Section 198 of the General Law of Public Administration.\n\n XIII.- In the instant case, the first point to be raised is the existence or not of an injury that may be considered a valid basis for compensation. Under the protection of precept 196 of the LGAP, the compensable injury must be effective, assessable, and individualizable (aspects already addressed), but also, unlawful in its basis, that is, that one does not have the legal duty to bear it. Furthermore, it is necessary that whoever claims its redress proves its existence, as well as the reference and existence of the causes to which it is attributed, so that the judge can compare the existence of a relationship of causality between the antecedent fact to which it is attributed and the injury as a consequence of that cause, while also having to weigh whether it is referable or attributable to the subject who is blamed. As was anticipated above, the delay that is evidenced in this proceeding regarding the due fulfillment of the provisions issued by the CGR concerning the environmental assessment of the Management Plan in the RNVS-GM, as well as the suspension of processing of environmental impact studies and construction permits until the Management Plan is regularized (and the zoning regulation issued by Decreto 34946-MINAET), may well constitute a cause of disturbance of the exercise of the right of ownership of private owners. However, that sole circumstance does not automatically lead one to assume the concurrence of a real, effective, and individualizable injury that justifies the estimation of the compensatory claim that is formulated. Within the framework of the plaintiffs' allegations, the claims for damages and losses that they make are based on conjectures that find no support in the merits of the case record. Note that as for material damages, they associate them with the impossibility of use and disposition of their property for the period in which the \"freeze\" has been maintained, as well as with the restriction on the use of property that they consider belongs to an area of high attractiveness and with high real estate dynamics. Likewise, the losses are supported by the alleged depreciation suffered in the land values in the zone, as a result of the paralysis and its effects on the real estate market and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties are located in this proceeding and, in general, all private property within the RNVS-GM. Having weighed the complaint, this Court does not find that the plaintiffs have duly proven the effective occurrence of the injuries whose redress they seek. Upon close examination, their requests are based on subjective assessments, which, aside from their appropriateness or not, require, in order to be a fertile basis for compensation, the contribution of elements of conviction that allow those harmful consequences to their respective legal spheres to be considered proven. There is not a single piece of evidence in the case record from which it can be inferred or deduced, even remotely, the existence of those damages and losses, and in those terms, the claim under examination could not be subject to estimation. Such alleged detriments cannot be taken for granted by this Court, given that they cannot even be considered a logical and necessary consequence of the delays being complained of. They are therefore mere conjectures of the plaintiffs, not supported by tangible and objective elements of proof, which leads, without more, to their rejection. The fact that the plaintiffs have indicated that such estimates are prudential and would be fixed in the sentence execution phase is no obstacle to the foregoing. In that vein, in line with Section 122 subsection m) of the CPCA, the judgment issued in this type of contentious-administrative proceeding may order the condemnation for damages and losses, in the following terms: \"i) Ruling on their existence and quantum, provided they are proven in the case record at the time the judgment is rendered. ii) Ruling in the abstract, when their existence is proven, but not their quantum. iii) Ruling in the abstract, when their existence and quantum are not proven, provided they are a consequence of the administrative conduct or legal-administrative relationship that is the object of the complaint.\" Under the protection of that mandate, in relation to precept 58 subsection e) of the CPCA and 196 of the LGAP, referring the quantification of damages to the sentence execution phase requires that, beforehand, the occurrence of damages whose quantification (liquidation) could not be determined in the ordinary or constitutive phase of the proceeding has been proven, at least in the abstract, so that the details of the concrete magnitude of the injuries must be relegated to that phase of the proceeding. Nevertheless, it is insisted, it is primary and unavoidable that the existence of the injury has been proven, which in this case has not occurred. On the other hand, it would not even be possible to grant the requests under study through subsection iii) of subsection m) of article 122 previously cited, given that it has been established that those courses of conduct do not present the grounds of invalidity that the plaintiffs reproach. This being the case, this aspect of the complaint must be decided.\n\n XIV.- Corollary. Analysis of opposing defenses. Once the legal transfer was granted, the Contraloría General de la República raised the defenses of lack of passive standing to be sued (falta de legitimación ad causam pasiva) and lack of right. For its part, the State raised that of lack of right. The SINAC raised the defense of lack of right. With regard to the CGR, regarding the request related to the voluntary withdrawal from the forestry regime, the defense of lack of passive standing to be sued must be accepted, since, as that party indeed asserts, such a petition in no way involves conducts or powers that are characteristic of that specialized body. Whether or not one belongs to a forestry regime, as well as the possibility of voluntary inclusion or withdrawal of private owners from the forestry regime, is a matter outside the decision-making availability of that control body, as a consequence of which, under the terms of article 12.1 in relation to 12.5 of the CPCA, the relationship of enforceability of the effects of the claim with respect to that party is not observed, which leads to acceptance of the cited defense. In all other respects, the defense of lack of right is accepted. This same defense is accepted with regard to the State and the SINAC, both in the main claims and in the subsidiary ones. Consequently, the dismissal of the complaint in all its aspects must be ordered.\n\n XV.- Costs. In accordance with Section 193 of the Contentious-Administrative Procedure Code, procedural and personal costs constitute a burden imposed on the losing party for the very fact of being so. Waiver of this condemnation is only viable when, in the Court's judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered by virtue of evidence the existence of which the opposing party was unaware. In the instant case, this Court finds that this matter is of special complexity, while also the period by which the definition of the adjustment of the Management Plan of the RNVS-GM has been delayed generates sufficient cause to litigate in favor of the petitioners, for which reason, it is considered that the proper course is to resolve this matter without special condemnation for costs.\n\n \n\nPOR TANTO.\n\n Regarding the main claims, the defense of lack of right is accepted. With respect to the subsidiary claims, the defense of lack of passive standing to be sued raised by the Contraloría General de la República is accepted, solely with regard to the request related to the voluntary withdrawal from the forestry regime. With regard to those same subsidiary claims, the defense of lack of right is accepted with respect to the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, as well as with regard to the Contraloría General de la República, in that not covered by the lack of passive standing. Consequently, the complaint object of this proceeding, filed by the entities named Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A., against the Contraloría General de la República, the State and Sistema Nacional de Áreas de Conservación, is declared without merit in all its aspects. It is resolved without special condemnation for costs. José Roberto Garita Navarro / Cynthia Abarca Gómez/ José Martín Conejo Cantillo*-*-*-*-*-*-*-*\n\n \n\nEXPEDIENTE: 15-010321-1027-CA\n\nASUNTO: PROCESO DE PURO DERECHO\n\nACTORAS: Big Tree S.A., Gualanday Limitada, Quebrada San Juan S.A., Vista Mona Uno S.A., Datapak Uno S.A., Palma Verde Socratea S.A., Once de Junio S.A., Elopeasa S.A.\n\nDEMANDADOS: Contraloría General de la República, el Estado y Sistema Nacional de Áreas de Conservación.\n\n \n\nIGWTHUP.JRGN.2018\n\n \n\n \n\nDocumento firmado por:\n\nROBERTO GARITA NAVARRO, JUEZ/A DECISOR/A\n\nCYNTHIA ABARCA GOMEZ, JUEZ/A DECISOR/A\n\nJOSE MARTIN CONEJO CANTILLO, JUEZ/A DECISOR/A\n\n \n\nClasificación elaborada por CENTRO DE INFORMACIÓN JURISPRUDENCIALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.\n\nEs copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 10:26:33.\n\nSCIJ de Hacienda\nSCIJ de la Procuraduría General de la República" }