{ "id": "pgr-10388", "citation": "OJ-122-2000", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Permisos para muelles y rellenos en el estero de Puntarenas y régimen aplicable", "title_en": "Permits for docks and fill in the Puntarenas estuary and applicable regime", "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a una consulta de la Fiscalía Adjunta de Puntarenas sobre a quién corresponde otorgar permisos para la construcción de muelles en la zona del estero y si el cantón central de Puntarenas está bajo la Ley de Zona Marítimo Terrestre. Concluye que el sector desde Chacarita hasta La Punta está dentro del perímetro urbano de la ciudad de Puntarenas y excluido de dicha ley, aunque sus artículos 76, 77 y reglamentarios son aplicables. Los terrenos por accesión en el litoral sur del estero son dominio público del Estado, administrados por la Municipalidad, que puede otorgar concesiones. Para obras como muelles se requieren autorizaciones adicionales. La permisión de rellenos es cuestionable por contrariar normas ambientales y el artículo 50 constitucional; la Fiscalía debe solicitar consulta de constitucionalidad. Se recomienda ampliar la declaratoria de humedal al estero y hacer un uso restringido de facultades legales.", "summary_en": "The Attorney General's Office answers a query from the Puntarenas Deputy Prosecutor on who grants permits for dock construction in the estuary zone and whether central Puntarenas falls under the Maritime Zone Law. It concludes that the area from Chacarita to La Punta is within the urban perimeter of Puntarenas city and excluded from that law, though its articles 76, 77 and regulations apply. Lands formed by accretion on the southern shore of the estuary are public domain owned by the State, administered by the Municipality, which may grant concessions. Additional authorizations are required for works such as docks. Authorization of filling is questionable as it contravenes environmental norms and Article 50 of the Constitution; the Prosecutor should request a constitutional review. The opinion recommends expanding the wetland declaration to the estuary and making very restricted use of legal faculties.", "court_or_agency": "", "date": "06/11/2000", "year": "2000", "topic_ids": [ "water-law", "forestry-law-7575" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "estero", "zona marítimo terrestre", "dominio público", "concesión", "accesión artificial", "relleno", "humedal", "Patrimonio Natural del Estado" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 11", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 76", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 77", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 45", "law": "Ley Orgánica del Ambiente 7554" }, { "article": "Arts. 1, 13, 18", "law": "Ley 7575" } ], "keywords_es": [ "estero", "muelle", "relleno", "zona marítimo terrestre", "dominio público", "manglar", "humedal", "Patrimonio Natural del Estado", "consulta de constitucionalidad", "Ley 6043", "Procuraduría Ambiental", "Fiscalía Adjunta", "Puntarenas" ], "keywords_en": [ "estuary", "dock", "fill", "maritime zone", "public domain", "mangrove", "wetland", "National Natural Heritage", "constitutional review", "Law 6043", "Environmental Prosecutor", "Deputy Prosecutor", "Puntarenas" ], "excerpt_es": "Es cuestionable la permisión de rellenar el Estero de Puntarenas, porque atenta contra la integridad física de ese bien ambiental, desvirtúa su destino y comporta un uso no racional (artículo 50 de la Constitución, en armonía con el 50 y 51 inc. a) de la Ley Orgánica del Ambiente). Siendo insostenible el aprovechamiento del recurso y contrario al postulado del artículo 50 constitucional, se recomienda a la Fiscalía solicitar al Tribunal que conozca de esta clase de asuntos que haga la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional de los textos correspondientes.\n\nSu condición de humedal lo haría ingresar al Patrimonio Natural del Estado, con las consabidas consecuencias en cuanto a protección, labores a ejecutar, prohibición de cambio de uso del suelo, alteración de ciclos naturales, etc. (Ley Forestal, arts. 1°, 13, 18 Ley Orgánica del Ambiente, art. 32, 35 y 45).\n\nDesde esta perspectiva, las normas la legislación costera que autorizan el relleno del Estero de Puntarenas, entrarían en abierta pugna con las medioambientales, de carácter especial y fecha posterior, quedando tácitamente modificadas en este aspecto; en particular, por la prohibición legal absoluta de relleno (art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente).", "excerpt_en": "It is questionable to permit the filling of the Puntarenas Estuary, because it threatens the physical integrity of that environmental asset, distorts its purpose and represents unsustainable use (Article 50 of the Constitution, in harmony with Articles 50 and 51(a) of the Environmental Law). Since the use of the resource is unsustainable and contrary to the postulate of constitutional Article 50, it is recommended that the Prosecutor request the Court hearing such matters to refer the constitutionality question to the Constitutional Chamber for the relevant provisions.\n\nIts status as a wetland would bring it into the National Natural Heritage, with the resulting consequences regarding protection, tasks to be performed, prohibition of land-use change, alteration of natural cycles, etc. (Forestry Law, Arts. 1, 13, 18 Environmental Law, Arts. 32, 35 and 45).\n\nFrom this perspective, the coastal legislation provisions authorizing the filling of the Puntarenas Estuary would come into open conflict with environmental norms, which are special and later, being tacitly amended in this regard; in particular, by the absolute legal prohibition of fill (Art. 45 of the Environmental Law).", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General clarifies that the Puntarenas sector from Chacarita to La Punta is excluded from Law 6043 and that fills in the estuary, although authorized by coastal legislation, are questionable as they contravene environmental norms and Article 50 of the Constitution.", "summary_es": "La Procuraduría aclara que el sector de Puntarenas desde Chacarita hasta La Punta está excluido de la Ley 6043 y que los rellenos en el estero, aunque autorizados por normativa costera, son cuestionables por contravenir normas ambientales y el artículo 50 constitucional." }, "pull_quotes": [ { "context": "Parte considerativa, punto 5, 'Cuestionamiento a los rellenos en el estero'", "quote_en": "It is questionable to permit the filling of the Puntarenas Estuary, because it threatens the physical integrity of that environmental asset, distorts its purpose and represents unsustainable use (Article 50 of the Constitution, in harmony with Articles 50 and 51(a) of the Environmental Law).", "quote_es": "Es cuestionable la permisión de rellenar el Estero de Puntarenas, porque atenta contra la integridad física de ese bien ambiental, desvirtúa su destino y comporta un uso no racional (artículo 50 de la Constitución, en armonía con el 50 y 51 inc. a) de la Ley Orgánica del Ambiente)." }, { "context": "Parte considerativa, punto 5, 'Cuestionamiento a los rellenos en el estero'", "quote_en": "Its status as a wetland would bring it into the National Natural Heritage, with the resulting consequences regarding protection, tasks to be performed, prohibition of land-use change, alteration of natural cycles, etc.", "quote_es": "Su condición de humedal lo haría ingresar al Patrimonio Natural del Estado, con las consabidas consecuencias en cuanto a protección, labores a ejecutar, prohibición de cambio de uso del suelo, alteración de ciclos naturales, etc." }, { "context": "Parte considerativa, punto 4, 'Manglares'", "quote_en": "Mangrove areas are inalienable, imprescriptible and cannot be privately occupied. They form a component of estuarine wetland ecosystems, on which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a small number of highly fragile plant species grow.", "quote_es": "Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies vegetales de gran fragilidad." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-8255", "kind": "related_opinion", "label": "002" }, { "target_id": "pgr-13740", "kind": "related_opinion", "label": "019" }, { "target_id": "pgr-15061", "kind": "related_opinion", "label": "060" }, { "target_id": "pgr-16650", "kind": "related_opinion", "label": "070" }, { "target_id": "pgr-1173", "kind": "related_opinion", "label": "102" }, { "target_id": "pgr-13324", "kind": "related_opinion", "label": "120" }, { "target_id": "pgr-12941", "kind": "related_opinion", "label": "172" }, { "target_id": "pgr-12868", "kind": "related_opinion", "label": "173" }, { "target_id": "pgr-6825", "kind": "related_opinion", "label": "254" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-1249", "kind": "cited_norm", "label": "Declara Zona Urbana de Ciudad de Puntarenas y Reforma Otras Leyes" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-2307", "kind": "cited_norm", "label": "Municipalidad Puntarenas Distribuye Lotes Aledaños a Barrio del Carmen" }, { "target_id": "norm-18579", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley Orgánica del Ambiente 7554 Art. 45" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7575 Arts. 1, 13, 18" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-11075", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=11075&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "124", "dictamen_id": "11075" }, { "ref_id": "pgr-18876", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=18876&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "162", "dictamen_id": "18876" }, { "ref_id": "pgr-12300", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=12300&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "263", "dictamen_id": "12300" }, { "ref_id": "pgr-12301", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=12301&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "265", "dictamen_id": "12301" }, { "ref_id": "pgr-22235", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=22235&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "330", "dictamen_id": "22235" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=10388&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 122 - J   del 06/11/2000   \n\n\nOJ-122-2000\nSan José, 6 de noviembre del 2000\n\n \n\nSeñores\nLics. José Fco. Molina Román\nFiscal Auxiliar\nRodrigo Vásquez Retana\nFiscal Adjunto Puntarenas\n\n \n\n\n\n\nEstimados señores:\n\n\n\n Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio donde nos\nconsulta a quién corresponde otorgar permisos para la construcción de muelles en zona del estero, lo\nque –afirman- apareja la existencia de rellenos para ese fin; y si el cantón central de Puntarenas,\ndesde Chacarita hasta la Punta, en Barrio El Carmen, está comprendido dentro de la Ley de Zona\nMarítimo Terrestre o por cuál ley se deben regir todos los acontecimientos que ahí se lleven a cabo\ny lesionen bienes jurídicos tutelados.\n\n\n\n Indica que ello tiende a encauzar la acción de la Fiscalía Adjunta en denuncias relativas a los\ntemas en cuestión.\n\n\n\n De previo, se aclara que la contestación de los otros extremos que se detallan en su Oficio, por\nversar estrictamente sobre materia penal, está a cargo del Procurador Penal Ambiental, Lic. Gilberth\nCalderón Alvarado, conforme a la asignación del señor Procurador General Adjunto.\n\n\n\n\nRelativo a los aspectos descritos en el primer párrafo, se hacen las siguientes consideraciones: \n\n\n\n\n1) IMPROCEDENCIA DE CONSULTA DE LOS ÓRGANOS DEL PODER JUDICIAL Y ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n En primer término ha de acotarse que de acuerdo con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, N° 6815\nde 27 de setiembre de 1982 (arts. 1° y 2°), la Procuraduría General de la República es órgano\nsuperior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, cuyos dictámenes son de\nacatamiento obligatorio para la Administración consultante, y sus pronunciamientos constituyen\njurisprudencia administrativa.\n\n\n\n Luego, son los órganos de la misma Administración Pública, por medio de los jerarcas de los\ndiferentes niveles administrativos, los que pueden formular consultas a la Procuraduría, siempre que\nacompañen la opinión de su asesor legal; consulta que será imperativa para el Poder Central, cuando\nse trate de reclamaciones que puedan ocasionar egresos considerables (art. 4°).\n\n\n\n El requisito de adjuntar el criterio debidamente razonado de la asesoría legal es exigible también\nen materia de zona marítimo terrestre, distinguiéndose al efecto la labor consultiva que desempeña\nesta Entidad, de su participación en los procedimientos administrativos sancionadores o en gestiones\nde anulación previstos por Ley.\n\n\n\n Están excluidos del trámite de consulta los asuntos propios de los órganos administrativos que\ntienen una jurisdicción especial; supuesto en que se encuentran los casos concretos pendientes de\nresolver ante las diversas instancias, pues por vía de dictamen vinculante sustituiríamos la\nvoluntad de la Administración activa, lo que no procede.\n\n\n\n En lo que hace a las funciones jurisdiccionales y a los órganos auxiliares de la Administración de\nJusticia, como el Ministerio Público, rige el principio de separación e independencia de \"Poderes\",\nque plasma la Constitución en el artículo 9°, en relación –para el caso- con el 149 de su Ley\nOrgánica 7333, modificado por Ley 7728 de 15 de diciembre de 1997, el 84 ibid., 62 y sigts. Código\nProcesal Penal y concordantes. (Vid. como antecedentes, el dictamen de la Procuraduría C-036-94 y la\nOpinión Jurídica 0. J.- 103-98)\n\n\n\n No es dable entonces a los Fiscales en desempeño de sus cargos, de índole no administrativa,\nconsultar a la Procuraduría situaciones jurídicas específicas en las que están llamados a\npronunciarse con motivo de denuncias, ya sea para ejercer la acción penal, practicar diligencias\nútiles conducentes a determinar la existencia de hechos delictivos o de expedientes judiciales en\ntrámite.\n\n\n\n Por tanto, tratándose de actos inherentes a la naturaleza del Ministerio Público e insustituibles\npor esta Institución a través de dictamen, se emite por esta vez una opinión jurídica no vinculante,\na modo de apreciaciones generales en torno a lo consultado, con el afán de colaborar en el\ncumplimiento de sus deberes.\n\n\n\n A efecto de dar respuesta a sus inquietudes, conviene hacer un repaso de la legislación dictada\npara los diferentes sectores costeros del Cantón Central de Puntarenas:\n\n\n\n\n2) SECTOR CHACARITA- DESEMBOCADURA DEL RÍO BARRANCA\n\n\n\n La revisión de la normativa inicia con la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo, N°\n1917 de 30 de julio de1955, que –destinando un ancho de cincuenta metros para la Carretera\nPanorámica Barranca-Puntarenas- declaró zona de recreo y turismo la faja de doscientos metros de\nancho, partir de la pleamar ordinaria, comprendida dentro de la otrora Milla Marítima entre\nChacarita y un punto situado a kilómetro y medio al Sureste de la desembocadura del río Barranca, y\ntraspasó al Instituto Costarricense de Turismo la franja de ciento cincuenta metros restantes,\nautorizándole a vender lotes con la finalidad de fomentar el turismo, a un precio irrisorio no menor\nde dos colones el metro cuadrado (artículos 7, inciso c), y 49 a 66, derogados, en forma expresa, y\ntácita el artículo 7, inciso c), por el numeral 1° de la Ley N° 4071 de 22 de enero de 1968).\n\n\n\n Al propósito de desarrollo turístico se unió la necesidad de procurar espacio disponible de\nexpansión hacia el Este, dada la situación geográfica de la ciudad de Puntarenas.\n\n\n\n En 1968, la Ley 4071 (artículo 2°) declaró zona urbana de Puntarenas la faja mencionada al comienzo\nde este punto y, con exclusión de los primeros cincuenta metros, el Estado y el Instituto\nCostarricense la traspasaron a la Municipalidad del lugar, salvo los derechos adquiridos por los\nparticulares o instituciones del Estado, mediante compra o prescripción decenal. A la vez, facultó a\nla Municipalidad, previa inscripción registral, a extender títulos de propiedad a quienes hubieran\nposeído lotes por más de diez años, en forma pacífica, pública, sin interrupción, a título de\ndueños, con topes de cabida, frente y fondo (art 4°).\n\n\n\n La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, que mantuvo la vigencia de la 4071, modificando sólo\nel artículo 2°, permite a la Municipalidad de Puntarenas a vender, con avalúo de la Tributación\nDirecta, a los ocupantes, o en su defecto, a quienes pueda interesar, las demasías de los terrenos\nvendidos por el Instituto Costarricense de Turismo en la franja marítimo terrestre de ciento\ncincuenta metros de ancho, contiguo a la zona dedicada a la construcción de la alameda, entre\nChacarita y la desembocadura del río Barranca demasías. (arts. 76 y 82).\n\n\n\n Su Reglamento, Decreto Ejecutivo 7841 P del 16 de diciembre de 1977 (art. 95), impuso al Municipio\nel deber de elaborar un plano topográfico de ambas porciones (demasías de los terrenos vendidos por\nel ICT a particulares –alameda costanera prevista) y fijó la forma de ofertar a los ocupantes la\nventa de las demasías.\n\n\n\n Una Ley de importancia en este sector es la 6523 del 25 de setiembre de 1980, que habilitó a la\nMuncipalidad de Puntarenas a otorgar títulos de propiedad a los poseedores en precario, por un lapso\nde cinco años, sobre parcelas destinadas a vivienda familar, en las fincas de su propiedad, sitas en\nla zona urbana entre La Angostura y el río Barranca.\n\n\n\n A Boca del Río Barranca se le menciona en la Ley 5582 de 11 de octubre de 1974 (art. 5°), como\nparte del trayecto de la carretera El Roble y Caldera, que debía construir el Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes a fin de comunicar la ciudad de Puntarenas con el área portuaria; en la 3549\nde 10 de setiembre de 1965, de creación del distrito 8° del cantón central de Puntarenas (Barranca),\ny en otras leyes adelante reseñadas, que proporcionan elementos de interés para precisar la\nextensión de la ciudad.\n\n\n\n\n3) SECTOR CHACARITA- LA PUNTA\n\n\n\n Para esta segunda sección se cita la Ley N° 57 de 17 de agosto de 1916 y 45 de 26 de junio de 1925,\nque -sin perjuicio de mejor derecho- autorizó a la Municipalidad de Puntarenas a adjudicar lotes de\npatrimonio familiar en \"La Punta\", de veinticinco metros de frente por treinta y cinco de fondo, a\npersonas que reunieran las condiciones de pobreza y honradez, constatables en procedimiento sumario\nante el Gobernador.\n\n\n\n De tales terrenos, la Municipalidad debía reservar la faja de cincuenta metros a uno y otro lado de\nLa Punta, a medir del límite de las más altas mareas, destinada a vía pública, y el área\nindispensable para el establecimiento de un campo de sport.\n\n\n\n En forma semejante, la Ley 1309 de 27 de junio de 1951 facultó al Municipio a adjudicar lotes para\nvivienda en el Barrio El Carmen, del que es parte La Punta, a personas pobres que demostrarán una\nposesión de cinco años.\n\n\n\n Y en consonancia, la Ley 4928 de 17 de diciembre de 1971, en reforma al artículo 6° de la Ley 4558,\npuso bajo el dominio de la Municipalidad de Puntarenas la franja de cincuenta metros de la zona\nmarítimo terrestre, a partir de la pleamar ordinaria, desde la desembocadura del río Barranca hasta\nla Punta, autorizándole a arrendar esos terrenos para instalaciones turísticas. La Ley 4558 fue\nsuspendida por la 5602 de 4 de noviembre de 1974, artículo 1°, y finalmente derogada por la 6043, en\nel artículo 82.\n\n\n\n\n4) SECTOR DEL ESTERO Y MANGLARES\n\n\n\n\n4.1) ESTERO\n\n\n\n El vocablo usual de estero se liga a los terrenos adyacentes a una ría por los que se extienden las\ncrecidas de las mareas. Son de bajo relieve, pantanosos, intransitables y están total o parcialmente\ncubiertos de plantas acuáticas, sobre todo manglares o humedales.\n\n\n\n Con otro significado denota el \"canal estrecho que las mareas forman en las orillas o en los\nrelieves de las costas\", y el \"canal que une un río con el mar y sujeto a las mareas\" (A. Andrés\nBenito y O. Roger Loppacher. Diccionario del medio ambiente Edit. Escuela de Administración de\nEmpresas. Barcelona. 1994..p. 116. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e\nHistoria. Bogotá. 1965, pgs. 74 y 135. Cabanellas. Diccionario Usual de Derecho. Edit. Helista\nS.R.L. Buenos Aires. 12° edic. T. III, p. 242).\n\n\n\n Concepto este último que se acerca al del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre\n(Decreto N° 26435-MINAE del 1° de octubre de 1997): Estero es \"el depósito de agua salobre que\npenetra en el continente manteniendo comunicación con el mar, con 50 metros o menos de ancho en su\ndesembocadura\" (artículo 1°).\n\n\n\n En el ámbito de la Ley 6043 los esteros del territorio nacional y manglares de los litorales\ncontinentales e insulares, cualquiera sea su extensión, son zona pública (art. 11), y cuando se\nprolonguen por más de cincuenta metros, a su terminación comienza la zona restringida.\n\n\n\n El Reglamento, Decreto 7841-P, recogiendo el concepto del Instituto Panamericano de Geografía e\nHistoria, de la O. E. A. (Diccionario Geográfico cit.. Edic. 1965, pg. 17), define el estero como\n\"terreno inmediato a la orilla de una ría por la cual se extienden las aguas de las mareas\", y ría\nla \"parte del río próxima a su entrada en el mar y hasta donde llegan las mareas\". Ha de tenerse\npresente que el litoral \"se extiende por las rías y esteros permanentes hasta donde éstas sean\nsensiblemente afectadas por las mareas y presenten características marinas definidas\"(art. 2° inc. e\n, f y h ibid., en conexión con el 9° de la Ley).\n\n\n\n Por principio, las aguas de los esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar\ny los terrenos ganados a estos con motivo de la ejecución de obras son dominio público del Estado\n(arts. 1 inc. II y 3 inc. V). También la Ley de Conservación de la Vida Silvestre contiene algunas\ndisposiciones sobre los esteros y humedales (arts. 2°, 7 inciso h, 68, 69, 103, 132 y Transitorio\nIII) y la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 32 inc. f, 39 a 42 y 45)\n\n\n\n El Estero de Puntarenas se asocia a la segunda connotación vista. La Ley 1309 -se dijo- facultó al\nAyuntamiento a extender títulos inscribibles de propiedad a personas pobres con posesión quinquenal\nsobre lotes de terreno aledaños al cuadrante oficial de barrio El Carmen, en las aguas que bordean\nlas aguas del Estero y de la Bahía. Los no ocupados en esa zona quedaron bajo dominio municipal, en\ncondición de dominio público, para dedicarlos a paseos, parque u otros usos de beneficio público, o\ndarlos en concesión para fines industriales (arts. 1° y 2°, éste modificado por el artículo 10 de la\nLey 4071de 22 de enero de 1968).\n\n\n\n La expresada Ley N° 4071 (art. 7°) transmitió a la Municipalidad de Puntarenas la zona marítimo-\nterrestre, entre el Oeste de La Chacarita y Norte del Estero de Puntarenas, declarándola zona\nurbana, y el cauce, vaso o álveo del Estero, y las aguas que discurren por él.\n\n\n\n\nMANGLARES\n\n\n\n El artículo 7° de recién alusión fue interpretado auténticamente por la Ley 4155 del 16 de julio de\n1968, numeral 1°, para aclarar que lo traspasado al Municipio es el dominio sobre la zona marítimo\nterrestre que abarca el salado o manglar adjunto a los esteros que desaguan en la ría de Puntarenas,\ny los doscientos metros de tierra firme lindante a ese salado.\n\n\n\n Asimismo media una declaratoria de reserva de utilidad pública de la zona de \"Los Manglares\"\nubicados al Norte del Estero de Puntarenas, con el objeto de que la Municipalidad la conserve para\nfines turísticos, pesqueros y otros de interés público, evitando la contaminación de las aguas del\nEstero, y para la seguridad y protección de la Ciudad de Puntarenas y sus vecindades (Ley 5582 del\n11 de octubre de 1974, artículo 13).\n\n\n\n Para la vigilancia contra la destrucción irracional de los manglares del Golfo de Nicoya, se\ndispuso la colaboración del Ministerio de Agricultura y Ganadería, competencias ahora asumidas por\nel Ministerio del Ambiente y Energía, a solicitud de la Municipalidad,.\n\n\n\n Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada.\nConstituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran\ncantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies\nvegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).\n\n\n\n Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la\nactualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa\ncalificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del\nSistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados\nen diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N°\n7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio\nde Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58\nincs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de\nabril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58\nsigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2°\nde su Reglamento).\n\n\n\n A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia\npara desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del\nAmbiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y \"prohibe las actividades orientadas a\ninterrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que\neviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra\nalteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas\".\n\n\n\n Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar, aun taladas continúan\nsiendo de dominio público.\n\n\n\n Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público\ne imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares, puede consultarse el dictamen\nC-102-96.\n\n\n\n\n5) CONSTRUCCIÓN DE MUELLES EN LA ZONA DEL ESTERO Y RELLENOS\n\n\n\n\nCONSTRUCCIÓN DE MUELLES Y AUTORIZACIÓN DE RELLENOS\n\n\n\n En sentido amplio, los muelles son construcciones permanentes, espigones o plataformas de cemento,\nmadera u otros materiales, con enlace a tierra firme, realizados en las márgenes fluviales,\nmarítimas o de esteros, con la dirección y altura convenientes para el atraque o aproximación de\nembarcaciones (mayores o menores), el embarque o desembarque de personas, las operaciones de carga y\ndescarga de mercancías, así como la ejecución de los demás actos conexos con la navegación, tales\ncomo aprovisionamiento, protección y reparación de naves, etc. En sentido estricto, serían\natracaderos las instalaciones o andenes pequeños que se utilizan para embarcaciones menores.\n\n\n\n En lo que concierne a la construcción de muelles, se anotó que la Ley 1309, artículo 2°, reformado\npor el numeral 10 de la Ley 4071, confirió a la Municipalidad de Puntarenas el dominio público de\nlos terrenos no ocupados en la zona que bordean las aguas del Estero de Puntarenas, con la potestad\nde otorgarlos en concesión, previendo que el Estado podía emplearlos para construir muelles,\ndefensas u otros usos de utilidad pública.\n\n\n\n La propia Ley 4071 (art. 8°) facultó a la Municipalidad de Puntarenas a dar concesiones para la\nconstrucción de muelles u otras instalaciones industriales en los terrenos que le traspasó por el\nartículo precedente (zona martítimo terestre al oeste de Chacarita y Norte del Estero de Puntarenas,\nel álveo de éste y aguas que discurren por él), o bien para hacer trabajos de accesión o rellenos en\nlos terrenos particulares colindantes con el estero.\n\n\n\n La Ley 6043 derogó todas las leyes que se le opongan, salvo la 4071 y 5469 (art. 82), y autorizó a\nlos poseedores de predios colindantes por el norte con el Estero de Puntarenas a solicitar\nconcesiones de tierras que se obtengan por accesión natural o artificial, así como de la parte mar\nque se utilicen para embarcaderos (entre los que se hallan los muelles) u otras instalaciones de\ntipo industrial o artesanal, siempre que no contribuyan a la contaminación de las aguas (art. 77).\nVale decir que el uso común se entiende por embarcadero el \"muelle de un puerto en que se realizan\nlas operaciones de tomar y dejar pasaje\" (Cabanellas, G. Ob. cit, T. III, pg. 58)\n\n\n\n El punto de los contaminantes es comprensible por la gradual y continua degradación de los esteros,\nhumedales y espacios acuáticos a consecuencia de la inadecuada eliminación de desechos y de la\nejecución de actos u obras que puedan disturbarlos.\n\n\n\n Si bien en el plano teórico la calidad de dominio público atribuida a los terrenos que se obtengan\npor accesión natural o artificial en la zona del estero y áreas marinas (Ley de Aguas, arts. 1° inc.\nII, 2° y 3° inc. III y V 3), consiente la posibilidad de darlos en concesiones e impide a los\nparticulares poseerlas de motu propio, titularlos o aumentar la cabida de los inmuebles contiguos,\nen el acápite siguiente se cuestionan los rellenos en el estero.\n\n\n\n En desarrollo del artículo 77 de mérito, el Reglamento a la Ley 6043, tras reafirmar el carácter\ndemanial de los terrenos formados por accesión natural o artificial en el litoral sur del Estero de\nPuntarenas y la propiedad pública del Estado, encarga su administración a la Municipalidad y el\notorgamiento de concesiones, ajustándose a los trámites regulares que pauta (art. 96). (Accesiones\nnaturales podrían ser los depósitos de arena que se produzcan debido a la variación \"natural\" del\ncauce del Estero; por ejemplo, desplace hacia el norte. En la accesión artificial se incluirían los\ndenominados rellenos).\n\n\n\n Con arreglo al mismo Reglamento, las solicitudes de permiso para trabajos de relleno o accesión\nartificial en el Estero de Puntarenas se presentarán a la Municipalidad de Puntarenas, la cual las\nremitirá a los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, del que debe acatar las normas que dicte\na ese fin, y al Ministerio de Agricultura y Ganadería, hoy Ministerio del Ambiente y Energía (arts.\n22, pfo. 2°, y 72; Ley 6043 y 11 del Reglamento), para su aprobación. Una vez que cuente con este\npronunciamiento, la Municipalidad resolverá sobre la solicitud hecha con apego al Plan Regulador.\n(artículo 97).\n\n\n\n Para la construcción de obras -entre éstas, muelles o embarcaderos- en terrenos provenientes de\naccesiones naturales o artificiales o rellenos, y en la parte del mar a que se refiere el artículo\n77 de la Ley, exige la autorización de las instituciones enumeradas en los artículos 18° de la Ley y\n8° del Reglamento.\n\n\n\n La consulta al Ministerio del Ambiente y Energía, que –se dijo- reemplaza al efecto la competencia\ndel Ministerio de Agricultura y Ganadería, sobre las repercusiones ecológicas del proyecto, sería\nobligada si los desarrollos en las cercanías de la costa pueden afectar los esteros o manglares\n(doctrina de los artículos 22, pfo. 2°, de la Ley 6043 y 11 del Reglamento).\n\n\n\n La Procuraduría, en dictamen C-254-95 estableció que en los casos excepcionales contemplados por el\nartículo 18 de la Ley 6043, cuando las obras consisten en construcciones permanentes la figura\njurídica a la que ha de recurrirse es la concesión, y no a la simple autorización, reservada para\ninstalaciones de poca envergadura, removibles y transitorias; precariedad que acarrea su eventual\nrevocatoria, por razones de oportunidad o conveniencia (art.154; Ley General de la Administración\nPública).\n\n\n\n\nCUESTIONAMIENTO A LOS RELLENOS EN EL ESTERO\n\n\n\n Es cuestionable la permisión de rellenar el Estero de Puntarenas, porque atenta contra la\nintegridad física de ese bien ambiental, desvirtúa su destino y comporta un uso no racional\n(artículo 50 de la Constitución, en armonía con el 50 y 51 inc. a) de la Ley Orgánica del Ambiente).\n\n\n\n Siendo insostenible el aprovechamiento del recurso y contrario al postulado del artículo 50\nconstitucional, se recomienda a la Fiscalía solicitar al Tribunal que conozca de esta clase de\nasuntos que haga la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional de los textos\ncorrespondientes.\n\n\n\n En otro orden de ideas, a nivel técnico, no parece haber duda para calificar de humedal el Estero\nde Puntarenas. Se adecúa a las definiciones dadas por la Ley Orgánica del Ambiente (art. 40), la Ley\nde Conservación de la Vida Silvestre (art. 2°) y su Reglamento (art. 2°), como lugar de intercambio\nde agua dulce y salobre que es, con dependencia del régimen acuático natural, inundaciones\npermanentes, vegetación asociada típica, etc. La Ley de Conservación de la Vida Silvestre\ntácitamente lo reconoce al regularlo junto a otros bienes de esa categoría: marismas, turberas,\npantanos, etc. (arts. 68, 103, 132, Transitorio III).\n\n\n\n Su condición de humedal lo haría ingresar al Patrimonio Natural del Estado, con las consabidas\nconsecuencias en cuanto a protección, labores a ejecutar, prohibición de cambio de uso del suelo,\nalteración de ciclos naturales, etc. (Ley Forestal, arts. 1°, 13, 18 Ley Orgánica del Ambiente, art.\n32, 35 y 45).\n\n\n\n Desde esta perspectiva, las normas la legislación costera que autorizan el relleno del Estero de\nPuntarenas, entrarían en abierta pugna con las medioambientales, de carácter especial y fecha\nposterior, quedando tácitamente modificadas en este aspecto; en particular, por la prohibición legal\nabsoluta de relleno (art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente).\n\n\n\n Empero, contra la argumentación anterior se opone el hecho de que el Estero de Puntarenas no cuenta\ncon una creación expresa y delimitación como humedal, según criterios técnicos; requisito\nindispensable para considerarlo área silvestre protegida, a tono con la Ley de Vida Silvestre,\nartículo 7°, párrafo final, en relación con el 32, inc. f) y 42 de la Ley Orgánica del Ambiente. Los\nmanglares adyacentes sí están cubiertos por la declaratoria genérica de humedales que hace de esas\náreas el Decreto 23247-MIRENEM. Y aunque el recurso hidrológico es fundamental en el ecosistema del\nmanglar, que conforma una sola unidad de elementos con el suelo, la flora y fauna asociadas, en el\nplano jurídico el curso de agua debe incluirse en la delimitación del humedal creado para estimarlo\nparte del mismo, pese a la uniforme calidad de dominio público del manglar y las aguas que lo\nirrigan (vid. sentencia de la antigua Sala de Casación N° 121 de las 16 horas del 14 de noviembre de\n1979).\n\n\n\n A las razones aducidas, se agrega el peligro que corre el ecosistema con la tendencia expansiva del\nnúcleo de población circundante, así como los fenómenos climáticos que en concurso con la dinámica\nmarina pueden afectar los grados de vulneración y riesgo de la delgada faja en que se encuentra el\nEstero de Puntarenas. En aras de una mayor protección, se recomienda al Poder Ejecutivo, por medio\ndel Ministerio del Ambiente y Energía, considerar la posibilidad de ampliar al Estero de Puntarenas\nla declaratoria de humedal que tienen los manglares anexos, con especificación de usos permitidos y\nprohibidos (Sala Constitucional; voto C-049-98). Se sugiere extender la declaratoria a los humedales\nenlistados en el Inventario de los Humedales de Costa Rica (MINAE-SINAC-UICN-ORMA. 1998, Edit.:\nRocío Córdoba Muñoz y otros) que aún no gozan de tutela legal expresa y a los que estime pertinentes\nel Programa Nacional de Humedales, con la Asesoría del Consejo Nacional de Humedales.\n\n\n\n En el ínterin, deberá hacerse un uso muy restringido y excepcional de los actos facultativos que la\nlegislación costera autoriza a realizar en el Estero de Puntarenas, reduciendo al mínimo y mitigando\nlos daños previsibles, sin obstruir la circulación del agua y evitando variaciones en su curso.\n\n\n\n Incumbe al Area de Conservación del Pacífico Central, subsede en Esparza, del MINAE, valorar en\nsituaciones concretas y en tanto tengan acomodo en la Ley, alternativas a la instalación de muelles\nque no impliquen rellenos y graves daños al ecosistema; por ejemplo, el uso de rampas móviles, con\npilotes.\n\n\n\n Los rellenos en manglares conllevan deterioro del ecosistema y están prohibidos. Detentar terrenos\ndemaniales provenientes de accesión en la zona del Estero haría incurrir en una posible usurpación\nde dominio público.\n\n\n\n\n6) TÉRMINOS REFERENCIALES DE LA CIUDAD DE PUNTARENAS\n\n\n\n\n6.1) EXCLUSIÓN DE LAS CIUDADES DE LA LEY 6043. CONCEPTO\n\n\n\n La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N°6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades\nsituadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.\n\n\n\n\nEllo plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.\n\n\n\n \"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un\nnúmero considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema\nde vida urbano, bajo un gobierno local.\n\n\n\n La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados\nservicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un\nmínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo\nreconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de\n1969, que aunque asume como básico el factor poblacional para la creación de provincias, cantones y\ndistritos, autoriza a la Comisión de División Territorial Administrativa a ‘considerar otros\nfactores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial\"\n(dictamen C-002-99).\n\n\n\n \"En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la\nrealización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por\nuna población relativamente grande, permanente y socialmente heterógenea, en la que se dan funciones\nde residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura\nlas condiciones de vida humana\" (ibid)\n\n\n\n \"En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un\ncentro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente\ntrilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la\nciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos\" (ibid).\n\n\n\n\n6.2) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA\n\n\n\n La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de\nFraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el \"ámbito territorial de\ndesenvolvimiento de un centro de población\". De donde –como se dijo en el dictamen C-002-99- se\ndeduce que \"toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así\".\n\n\n\n \"Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o\ndesarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar los espacios en\ncuestión, lo que no es el espírtitu que anima la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al\ncontrario, por el régimen publicista (…). A esto se añade la dificultad a menudo existente para\nprecisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo\nrural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos\"\n\n\n\n\nLA CIUDAD DE PUNTARENAS\n\n\n\n Aun cuando el Decreto Legislativo XXV del 17 de setiembre de 1858, que otorgó el título de Ciudad a\nla población de Puntarenas, no especifica coordenadas, de la normativa aludida, dispersa por cierto,\npueden extraerse algunos términos referenciales de su extensión.\n\n\n\n Así, al sur tendríamos la playa del Océano Pacífico. La Ley N° 57 de 17 de agosto de 1916 precisa\nque \"los terrenos de La Punta\" se localizan \"en la ciudad de Puntarenas\", e igual la 4928, al\nadicionar el segundo párrafo al artículo 6 de la 4558 señala que \"el extremo oeste de la ciudad de\nPuntarenas\" es el sitio \"conocido con el nombre de la Punta\"; y por el rumbo este menciona \"la\ndesembocadura del río Barranca\". Se complementa con las demás normas atrás relacionadas.\n\n\n\n El artículo 5° de la Ley 5582, sobre la construcción de la carretera El Roble-Caldera, emplea, sin\ndefinirlo, el término \"ciudad de Puntarenas\" como punto a conectar con el área portuaria.\n\n\n\n Acorde con la Ley 1309 (art. 1°) los terrenos inmediatos al cuadrante oficial del barrio del\nCarmen, en la zona que bordean las aguas del Estero y de la Bahía, están \"en la ciudad de\nPuntarenas\".\n\n\n\n Sin embargo, la 4071 (art. 7) aclara que el cauce o álveo del Estero de Puntarenas y las aguas que\npor él discurren están \"frente a la ciudad de Puntarenas\". Y si se encuentran frente a la ciudad, no\nestán dentro de ésta. De donde se seguiría la paradoja de que el cauce, vaso o cauce del Estero de\nPuntarenas y las aguas que discurren por él, pese a su ubicación geográfica, jurídicamente no forman\nparte de la ciudad, por su particular destino y naturaleza demanial. En cambio, el Reglamento a la\nLey sobre Zona Marítimo Terrestre dispone, que los rellenos o accesiones artificiales en el Estero\nde Puntarenas deben tomar en consideración el Plan Regulador \"de la ciudad\", integrando esa área a\nla ciudad para efectos de planificación.\n\n\n\n En lo que respecta a la extensión por el rumbo norte, la Ley 4071 es ambigua. Su artículo 6°\ndeclara \"zona urbana de la ciudad de Puntarenas, la antes referida más un kilómetro al Norte de\ndicha zona\", a delimitar por el Instituto Geográfico Nacional, mediante levantamiento de plano.\n\n\n\n Al confrontarlo con el artículo antecesor - el 5°- se observa que no tiene vinculación, y más bien\npareciera conectarse al 2°, sobre la declaración de \"zona urbana de Puntarenas\" de la faja de\ndoscientos metros de ancho, entre Chacarita y la desembocadura del río Barranca, y traslado a la\nMunicipalidad, excluida la franja para construir la carretera en proyecto. Con el kilómetro de más,\nque no se pone bajo el dominio municipal, surge la duda –aquí carente de interés- de si es zona\nurbana aledaña a la ciudad, similar a una zona portuaria, por ejemplo, o si pertenece a ésta. La\nidea pudo ser la de supeditar su desarrollo a la planificación del lugar, en atención a las\nrepercusiones en su entorno.\n\n\n\n El legislador califica la zona marítimo terrestre al Oeste de la Chacarita y al Norte del Estero\ncomo \"zona urbana de la ciudad de Puntarenas\" (art. 7°; Ley 4071) y encomienda al Instituto\nGeográfico Nacional tiene el encargo de levantar un mapa o plano de esos terrenos (espacio de\nreserva para carretera y resto entregado al municipio). Ubicación que confirma la interpretación\nauténtica a ese numeral, por Ley 4155 del 16 de julio de 1968, cuando esclarece que la zona marítimo\nterrestre traspasada a la Municipalidad de Puntarenas es \"el salado o manglar, aledaño a los esteros\nque desaguan en la ría de Puntarenas, y los doscientos metros en tierra firme lindante con dicho\nsalado, la que se declara zona urbana de la ciudad de Puntarenas\".\n\n\n\n Estas orientaciones concuerdan con el trazado de los límites de la ciudad de Puntarenas según el\nInstituto Geográfico Nacional (Oficio N° 222 del 2 de setiembre de 1980):\n\n\n\n \"Partiendo de la Boca del río Barranca coordenadas 215 900- 455 250 se sigue por el litoral con\nrumbo Oeste hasta la Punta en coordenadas 217 900- 443 050. De aquí en adelante el límite Norte de\nla ciudad lo constituye el Estero de Puntarenas y los predios colindantes con el mismo están\ncubiertos por en el Artículo 77 de la citada ley\", sea la N° 6043.\n\n\n\n\nLo último presupone, desde luego, que debe respetarse la propiedad privada legítimamente adquirida.\n\n\n\n\n7) CONCLUSIONES\n\n\n\n\nDe lo expuesto, en lo que es objeto de sus interrogantes, se concluye:\n\n\n\n El sector desde Chacarita hasta La Punta, en el Barrio El Carmen, está dentro del perímetro de la\nciudad de Puntarenas y, por tanto, excluido de la aplicación de la Ley sobre Zona Marítimo\nTerrestre, la que no obstante contiene disposiciones expresas para cantón central de Puntarenas,\ncomo son los artículos 76 y 77; 96 a 98 de su Reglamento y concordantes.\n\n\n\n\nEn resumen, esa normativa –en lo que aquí interesa- establece que:\n\n\n\n Los terrenos provenientes de accesión natural o artificial en el litoral sur del Estero de\nPuntarenas, son de dominio público, propiedad del Estado y están administrados por la Municipalidad\ndel Cantón central de Puntarenas, la que podrá otorgarlos en concesión a los poseedores colindantes\npor el norte con dicho Estero.\n\n\n\n Tanto para otorgar concesión sobre esos terrenos, como en la parte del mar que se utilicen para\nconstruir muelles o embarcaderos u otras instalaciones industriales y artesanales, siempre que no\ncontaminen las aguas, debe seguirse los trámites pautados en el Reglamento a la Ley 6043 para las\nconcesiones ordinarias.\n\n\n\n La construcción de obras en tales áreas –como muelles- requiere además de las autorizaciones de las\ninstituciones indicadas en el artículo 18 de la Ley 6043 y 8 del Reglamento, o de los organismos que\nhan sustituido sus funciones.\n\n\n\n Compete también a la Municipalidad conocer de las solicitudes de permisos para hacer trabajos de\naccesión o rellenos en la zona del Estero, la que –previo a resolver- debe remitirlas al Ministerio\ndel Ambiente y Energía (Area de Conservación Pacífico Central) y al Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes, para su aprobación, y además deberá acatar las normas que dicte el MOPT para tal efecto\ny tomar en consideración el Plan Regulador de la ciudad.\n\n\n\n De conformidad con esas disposiciones, al ser la autorización un requisito previo a realizar los\ntrabajos de relleno o accesión artificial, la iniciación de los trabajos sin contar con ésta,\nconfiguraría un acto ilícito, e igual detentar terrenos ganados al mar o Estero, por medios\nartificiales (usurpación de dominio público).\n\n\n\n Sin embargo, es cuestionable la permisión de rellenar el Estero de Puntarenas, porque atenta contra\nla integridad física de ese bien medioambiental, desvirtúa su destino y comporta un uso insostenible\ndel bien y estar en pugna con mormas ambientales posteriores y el artículo 50 constitucional. Razón\npor la cual se recomienda a la Fiscalía solicitar al Tribunal que conozca de esta clase de asuntos\nque haga la consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional de los textos correspondientes.\n\n\n\n También se recomienda al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente, considerar la\nposibilidad de ampliar al Estero de Puntarenas la declaratoria de humedal que tienen los manglares\nadyacentes, con especificación de usos permitidos y prohibidos. Declaratoria que se sugiere extender\na los humedales enlistados en el Inventario de los Humedales de Costa Rica (MINAE-SINAC-UICN-HORMA.\n1998. Edit. Rocío Córdoba Muñoz y otros) y a los que estime pertinentes el Programa Nacional de\nHumedales, con la Asesoría del Consejo Nacional de Humedales.\n\n\n\n En el ínterin deberá hacerse un uso muy restringido y excepcional de los actos facultativos que\nautoriza a realizar la legislación sobre zona marítimo terrestre en dicho Estero, reducir al mínimo\ny mitigar los daños previsibles, sin obstruir la circulación del agua y evitar variaciones en su\ncurso.\n\n\n\n Asimismo se aconseja al Area de Conservación del Pacífico Central, subsede en Esparza, del MINAE\nvalorar en situaciones concretas y en tanto tengan acomodo en la Ley, alternativas a la instalación\nde muelles en el Estero que no impliquen rellenos y graves daños, como podrían ser, a manera de\nejemplo, el uso de rampas móviles, con pilotes.\n\n\n\n Los rellenos en los manglares, áreas que hoy integran el Patrimonio Natural del Estado y son\nadministradas por el Sistema Nacional del Areas Protegidas, a través del Area de Conservación\nPacífico Central, del Ministerio del Ambiente y Energía, deterioran el ecosistema y están\nprohibidos.\n\n\n\n La tutela contra la lesión a bienes jurídicos concretos se rige por la normativa vigente a que se\nha hecho mención en esta respuesta y cualquier otra, específica o general, que sea aplicables al\nbien o recurso de que se trate.\n\n\n\n\nDe ustedes, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\nDr. José J. Barahona Vargas\nProcurador Ambiental\nc. c.: Dra. Elizabeth Odio Benito\nMinistra del Ambiente y Energía\nLic. Carlos A. Arias Núñez\nFiscal General de la República\nLic. Gilberth Calderón Alvarado\nProcurador Penal Ambiental", "body_en_text": "Legal Opinion: 122 - J of 11/06/2000 \n\nOJ-122-2000\nSan José, November 6, 2000\n\nGentlemen\nLics. José Fco. Molina Román\nAssistant Prosecutor\nRodrigo Vásquez Retana\nDeputy Prosecutor Puntarenas\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Letter in which you consult us as to who is responsible for granting permits for the construction of docks in the estuary (estero) zone, which – you assert – entails the existence of fill (rellenos) for that purpose; and whether the central canton of Puntarenas, from Chacarita to the Point (La Punta), in Barrio El Carmen, is included under the Maritime Zone Law (Ley de Zona Marítimo Terrestre) or by which law all events that take place there and harm protected legal interests should be governed.\n\nYou indicate that this is intended to channel the action of the Deputy Prosecutor's Office in complaints related to the subjects in question.\n\nBeforehand, it is clarified that the response to the other points detailed in your Official Letter, since they deal strictly with criminal matters, is the responsibility of the Environmental Criminal Prosecutor, Lic. Gilberth Calderón Alvarado, in accordance with the assignment by the Deputy Attorney General.\n\nRegarding the aspects described in the first paragraph, the following considerations are made:\n\n1) INAPPROPRIATENESS OF CONSULTATION BY ORGANS OF THE JUDICIAL BRANCH AND SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT\n\nFirst of all, it should be noted that, in accordance with the provisions of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982 (arts. 1 and 2), the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration (Administración Pública), whose opinions are binding for the consulting Administration, and its pronouncements constitute administrative jurisprudence.\n\nTherefore, it is the organs of the Public Administration itself, through the heads of the different administrative levels, that may formulate consultations to the Attorney General's Office, provided they enclose the opinion of their legal advisor; a consultation that shall be mandatory for the Central Government, when it involves claims that may cause considerable expenditures (art. 4).\n\nThe requirement to attach the duly reasoned opinion of the legal advisor is also demanded in matters of the maritime zone (zona marítimo terrestre), distinguishing for this purpose the consultative work performed by this Entity from its participation in the administrative sanctioning procedures or in annulment proceedings provided by Law.\n\nExcluded from the consultation process are those matters proper to administrative organs that have a special jurisdiction; an assumption in which specific cases pending resolution before the various instances fall, since by means of a binding opinion we would substitute the will of the active Administration, which is not appropriate.\n\nRegarding jurisdictional functions and the auxiliary organs of the Administration of Justice, such as the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público), the principle of separation and independence of \"Powers\" governs, as enshrined in the Constitution in article 9, in relation – for the case – with article 149 of its Organic Law 7333, amended by Law 7728 of December 15, 1997, article 84 ibid., articles 62 et seq. of the Criminal Procedure Code (Código Procesal Penal) and concordant provisions. (See, as precedents, the opinion of the Attorney General's Office C-036-94 and Legal Opinion O.J.- 103-98)\n\nIt is therefore not permissible for Prosecutors, in the performance of their duties, which are non-administrative in nature, to consult the Attorney General's Office on specific legal situations on which they are called to rule by reason of complaints, whether to exercise criminal prosecution, conduct useful proceedings aimed at determining the existence of criminal acts, or regarding judicial files in process.\n\nTherefore, as these are acts inherent to the nature of the Public Prosecutor's Office and that cannot be substituted by this Institution through an opinion, a non-binding legal opinion is issued this time, by way of general assessments regarding the matter consulted, with the desire to collaborate in the fulfillment of your duties.\n\nIn order to respond to your concerns, it is advisable to review the legislation enacted for the different coastal sectors of the Central Canton of Puntarenas:\n\n2) CHACARITA - MOUTH OF THE BARRANCA RIVER SECTOR\n\nThe review of the regulations begins with the Organic Law of the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), No. 1917 of July 30, 1955, which – allocating a width of fifty meters for the Barranca-Puntarenas Panoramic Highway – declared as a recreation and tourism zone the strip two hundred meters wide, measured from the ordinary high tide (pleamar ordinaria), included within the former Maritime Mile (Milla Marítima) between Chacarita and a point located one and a half kilometers Southeast of the mouth of the Barranca River, and transferred to the Costa Rican Tourism Institute the remaining one hundred fifty meter strip, authorizing it to sell lots for the purpose of promoting tourism, at a nominal price of no less than two colones per square meter (articles 7, subsection c), and 49 to 66, expressly repealed, and tacitly article 7, subsection c), by numeral 1 of Law No. 4071 of January 22, 1968).\n\nThe purpose of tourism development was joined by the need to provide available expansion space to the East, given the geographical situation of the city of Puntarenas.\n\nIn 1968, Law 4071 (article 2) declared the aforementioned strip at the beginning of this point as an urban zone (zona urbana) of Puntarenas and, excluding the first fifty meters, the State and the Costa Rican Institute transferred it to the Municipality of the place, except for the rights acquired by private individuals or State institutions, through purchase or ten-year adverse possession (prescripción decenal). At the same time, it empowered the Municipality, upon prior registry inscription, to issue title deeds to those who had possessed lots for more than ten years, peacefully, publicly, without interruption, in the capacity of owners, with limits on area, frontage, and depth (art 4).\n\nThe Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, which maintained the validity of Law 4071, modifying only article 2, allows the Municipality of Puntarenas to sell, with an appraisal by the Direct Taxation authority, to the occupants, or failing that, to those who may be interested, the excess lands (demasías) of the lands sold by the Costa Rican Tourism Institute in the maritime zone (franja marítimo terrestre) one hundred fifty meters wide, adjacent to the zone dedicated to the construction of the promenade (alameda), between Chacarita and the mouth of the Barranca River. (arts. 76 and 82).\n\nIts Regulation (Reglamento), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 7841 P of December 16, 1977 (art. 95), imposed on the Municipality the duty to prepare a topographic plan of both portions (excess lands from the lands sold by the ICT to private individuals – planned coastal promenade) and established the method of offering the sale of the excess lands to the occupants.\n\nAn important Law in this sector is No. 6523 of September 25, 1980, which enabled the Municipality of Puntarenas to grant title deeds to precarious possessors, for a period of five years, over parcels intended for family housing, on properties owned by it, located in the urban zone between La Angostura and the Barranca River.\n\nBoca del Río Barranca is mentioned in Law 5582 of October 11, 1974 (art. 5), as part of the route of the El Roble and Caldera highway, which the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes) was to build in order to connect the city of Puntarenas with the port area; in Law 3549 of September 10, 1965, creating district 8 of the central canton of Puntarenas (Barranca), and in other laws reviewed below, which provide elements of interest to determine the extent of the city.\n\n3) CHACARITA - THE POINT (LA PUNTA) SECTOR\n\nFor this second section, Law No. 57 of August 17, 1916, and Law 45 of June 26, 1925, are cited, which – without prejudice to a better right – authorized the Municipality of Puntarenas to award lots of family patrimony on \"The Point\" (La Punta), measuring twenty-five meters in frontage by thirty-five meters in depth, to persons meeting the conditions of poverty and honesty, verifiable in a summary proceeding before the Governor.\n\nOf such lands, the Municipality had to reserve the strip of fifty meters on one side and the other of The Point, measured from the limit of the highest tides, designated for a public road, and the area necessary for the establishment of a sports field.\n\nSimilarly, Law 1309 of June 27, 1951, empowered the Municipality to award lots for housing in Barrio El Carmen, of which The Point is a part, to poor persons who could demonstrate five years of possession.\n\nAnd in line with this, Law 4928 of December 17, 1971, amending article 6 of Law 4558, placed under the ownership of the Municipality of Puntarenas the strip of fifty meters of the maritime zone (zona marítimo terrestre), measured from the ordinary high tide, from the mouth of the Barranca River to The Point, authorizing it to lease those lands for tourism installations. Law 4558 was suspended by Law 5602 of November 4, 1974, article 1, and finally repealed by Law 6043, in article 82.\n\n4) ESTUARY AND MANGROVE SWAMPS (MANGLARES) SECTOR\n\n4.1) ESTUARY (ESTERO)\n\nThe common word estuary (estero) is linked to the lands adjacent to a ria (ría) over which the tidal floods extend. They are low-relief, swampy, impassable and are totally or partially covered with aquatic plants, especially mangroves or wetlands (humedales).\n\nWith another meaning, it denotes the \"narrow channel that tides form on the shores or in the coastal reliefs,\" and the \"channel that connects a river with the sea and is subject to tides\" (A. Andrés Benito y O. Roger Loppacher. Diccionario del medio ambiente Edit. Escuela de Administración de Empresas. Barcelona. 1994..p. 116. Diccionario Geográfico. Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Bogotá. 1965, pgs. 74 y 135. Cabanellas. Diccionario Usual de Derecho. Edit. Helista S.R.L. Buenos Aires. 12th edic. T. III, p. 242).\n\nThis last concept is close to that of the Regulation to the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) (Decree No. 26435-MINAE of October 1, 1997): Estuary (Estero) is \"the deposit of brackish water that penetrates the continent maintaining communication with the sea, with 50 meters or less of width at its mouth\" (article 1).\n\nIn the context of Law 6043, the estuaries (esteros) of the national territory and the mangrove swamps (manglares) of the continental and insular coastlines, whatever their extent, are public zone (zona pública) (art. 11), and when they extend for more than fifty meters, the restricted zone (zona restringida) begins at their termination.\n\nThe Regulation, Decree 7841-P, adopting the concept of the Pan-American Institute of Geography and History, of the OAS (cited Diccionario Geográfico. 1965 Ed., pg. 17), defines an estuary (estero) as \"land immediately adjacent to the shore of a ria over which the tidal waters extend,\" and ria (ría) as the \"part of the river close to its entrance into the sea and up to where the tides reach.\" It must be borne in mind that the coastline (litoral) \"extends through the permanent rias and estuaries up to where they are sensibly affected by the tides and present defined marine characteristics\" (art. 2 subsections e, f and h ibid., in connection with art. 9 of the Law).\n\nAs a principle, the waters of the estuaries (esteros) that communicate permanently or intermittently with the sea and the lands gained from these due to the execution of works are public domain of the State (arts. 1 subsection II and 3 subsection V). Also, the Wildlife Conservation Law contains some provisions on estuaries (esteros) and wetlands (humedales) (arts. 2, 7 subsection h, 68, 69, 103, 132 and Transitory III) and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) (arts. 32 subsection f, 39 to 42 and 45)\n\nThe Estero de Puntarenas is associated with the second connotation seen. Law 1309 – it was said – empowered the Municipal Council to issue registrable title deeds to poor persons with five-year possession over lots of land adjacent to the official block of Barrio El Carmen, on the waters bordering the waters of the Estero and the Bay. Those not occupied in that zone remained under municipal ownership, as public domain, to dedicate them to promenades, parks, or other uses of public benefit, or to grant them in concession for industrial purposes (arts. 1 and 2, the latter modified by article 10 of Law 4071 of January 22, 1968).\n\nThe aforementioned Law No. 4071 (art. 7) transferred to the Municipality of Puntarenas the maritime zone (zona marítimo-terrestre), between the West of La Chacarita and the North of the Estero de Puntarenas, declaring it an urban zone, and the channel, bed or basin (cauce, vaso o álveo) of the Estero, and the waters that flow through it.\n\nMANGROVE SWAMPS (MANGLARES)\n\nThe recently alluded-to article 7 was authentically interpreted by Law 4155 of July 16, 1968, numeral 1, to clarify that what was transferred to the Municipality is the ownership over the maritime zone (zona marítimo terrestre) encompassing the salt marsh or mangrove swamp (salado o manglar) adjacent to the estuaries (esteros) that drain into the ria of Puntarenas, and the two hundred meters of firm land bordering that salt marsh.\n\nLikewise, a declaration of public utility reserve exists for the \"Los Manglares\" zone located North of the Estero de Puntarenas, with the purpose that the Municipality conserve it for tourism, fishing, and other public interest purposes, preventing the contamination of the waters of the Estero, and for the security and protection of the City of Puntarenas and its surroundings (Law 5582 of October 11, 1974, article 13).\n\nFor vigilance against the irrational destruction of the mangrove swamps (manglares) of the Gulf of Nicoya, the collaboration of the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería) was arranged, powers now assumed by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), at the request of the Municipality.\n\nMangrove areas are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. They constitute a component of the estuarine wetland ecosystems, on which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a reduced number of highly fragile plant species grows (Decree 22550).\n\nInitially with the category of forest reserves and now of wetlands (humedales), the mangrove swamps (manglares) are currently protected areas, of public domain, they form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) since that qualification, and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Protected Areas (Sistema Nacional de Areas Protegidas) and their respective regional Conservation Areas (Areas de Conservación), regulated in various norms (arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulation; Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, arts. 31, paragraphs 1, subsection h), and 2; 32 subsection f); 39 et seq.; Wetlands Convention, approved by Law 72224 of April 2, 1991; Forestry Law (Ley Forestal), arts. 1, 13, 15 and 58 subsections a and b; Decree 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, arts. 2, 7 subsection h, 103, 132, Transitory III; 2 of its Regulation).\n\nIn addition to the devastations following development, a frequently used method to drain mangrove swamps (manglares) is drainage or construction of canals. Therefore, the Organic Law of the Environment, article 45, provides broad protection and \"prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying up, fill (relleno) or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.\"\n\nAnd according to Decree No. 23247, areas that have been provided with mangrove swamp (manglar), even if felled, continue to be public domain.\n\nRegarding the foregoing and the importance of the mangrove swamps (manglares), their regime as public domain property and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, opinion C-102-96 can be consulted.\n\n5) CONSTRUCTION OF DOCKS IN THE ESTUARY ZONE AND FILLS (RELLENOS)\n\nCONSTRUCTION OF DOCKS AND AUTHORIZATION OF FILLS (RELLENOS)\n\nIn a broad sense, docks (muelles) are permanent constructions, breakwaters, or platforms of cement, wood, or other materials, linked to firm land, built on river, maritime, or estuary (estero) margins, with the direction and height convenient for the berthing or approach of vessels (large or small), the embarkation or disembarkation of persons, the loading and unloading operations of goods, as well as the execution of other acts connected with navigation, such as provisioning, protection, and repair of ships, etc. In a strict sense, landings (atracaderos) would be the small installations or platforms used for small boats.\n\nRegarding the construction of docks (muelles), it was noted that Law 1309, article 2, amended by numeral 10 of Law 4071, conferred on the Municipality of Puntarenas the public domain of the unoccupied lands in the zone bordering the waters of the Estero de Puntarenas, with the power to grant them in concession, providing that the State could use them to build docks (muelles), defenses, or other uses of public utility.\n\nLaw 4071 itself (art. 8) empowered the Municipality of Puntarenas to grant concessions for the construction of docks (muelles) or other industrial installations on the lands transferred to it by the preceding article (maritime zone to the west of Chacarita and North of the Estero de Puntarenas, the bed of said estuary and the waters that flow through it), or else to carry out accretion works or fill (rellenos) on the private lands adjacent to the estuary (estero).\n\nLaw 6043 repealed all laws that oppose it, except Law 4071 and 5469 (art. 82), and authorized the possessors of properties bordering the Estero de Puntarenas on the north to request concessions for lands obtained by natural or artificial accretion (accesión natural o artificial), as well as for the part of the sea used for landing stages (embarcaderos) (among which are docks (muelles)) or other industrial or artisanal installations, provided they do not contribute to the contamination of the waters (art. 77). It is worth noting that in common usage, a landing stage (embarcadero) is understood as the \"dock of a port where operations of taking and leaving passengers are carried out\" (Cabanellas, G. Op. cit, T. III, pg. 58)\n\nThe point about contaminants is understandable due to the gradual and continuous degradation of estuaries (esteros), wetlands (humedales), and aquatic spaces as a consequence of inadequate waste disposal and the execution of acts or works that may disturb them.\n\nAlthough on a theoretical level, the public domain quality attributed to lands obtained by natural or artificial accretion (accesión natural o artificial) in the estuary zone (zona del estero) and marine areas (Water Law (Ley de Aguas), arts. 1 subsection II, 2 and 3 subsections III and V), allows the possibility of granting them in concessions and prevents private individuals from possessing them on their own initiative, titling them, or increasing the area of adjacent properties, in the following subsection, fill (rellenos) in the estuary (estero) are questioned.\n\nIn development of the aforementioned article 77, the Regulation to Law 6043, after reaffirming the public domain character (carácter demanial) of the lands formed by natural or artificial accretion on the southern coastline of the Estero de Puntarenas and the public property of the State, entrusts its administration to the Municipality and the granting of concessions, adhering to the regular procedures it stipulates (art. 96). (Natural accretions could be the sand deposits produced due to the \"natural\" variation of the Estero's course; for example, displacement to the north. Artificial accretion would include the so-called fill (rellenos)).\n\nIn accordance with the same Regulation, applications for a permit for fill (relleno) works or artificial accretion in the Estero de Puntarenas shall be submitted to the Municipality of Puntarenas, which shall forward them to the Ministries of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), whose rules issued for this purpose it must obey, and to the Ministry of Agriculture and Livestock, now the Ministry of Environment and Energy (arts. 22, para. 2, and 72; Law 6043 and 11 of the Regulation), for their approval. Once it has this pronouncement, the Municipality shall resolve on the application made in accordance with the Regulatory Plan (Plan Regulador) (article 97).\n\nFor the construction of works – among these, docks (muelles) or landing stages (embarcaderos) – on lands derived from natural or artificial accretions or fill (rellenos), and on the part of the sea referred to in article 77 of the Law, it requires the authorization of the institutions listed in articles 18 of the Law and 8 of the Regulation.\n\nConsultation with the Ministry of Environment and Energy, which – it was said – replaces for this purpose the competence of the Ministry of Agriculture and Livestock, regarding the ecological repercussions of the project, would be mandatory if developments near the coast could affect estuaries (esteros) or mangrove swamps (manglares) (doctrine of articles 22, para. 2, of Law 6043 and 11 of the Regulation).\n\nThe Attorney General's Office, in opinion C-254-95, established that in the exceptional cases contemplated by article 18 of Law 6043, when the works consist of permanent constructions, the legal figure to be resorted to is the concession (concesión), and not the simple authorization, reserved for small-scale, removable, and transitory installations; precariousness that entails its eventual revocation, for reasons of opportunity or convenience (art. 154; General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)).\n\nQUESTIONING OF FILL (RELLENOS) IN THE ESTUARY (ESTERO)\n\nThe permitting of fill (rellenar) in the Estero de Puntarenas is questionable, because it threatens the physical integrity of that environmental good, distorts its purpose, and involves non-rational use (article 50 of the Constitution, in harmony with articles 50 and 51 subsection a) of the Organic Law of the Environment).\n\nSince the exploitation of the resource is unsustainable and contrary to the postulate of article 50 of the Constitution, it is recommended that the Prosecutor's Office request the Court hearing this type of matter to submit the corresponding texts for a constitutional consultation to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional).\n\nIn another line of thought, at a technical level, there seems to be no doubt in classifying the Estero de Puntarenas as a wetland (humedal). It conforms to the definitions given by the Organic Law of the Environment (art. 40), the Wildlife Conservation Law (art. 2), and its Regulation (art. 2), as it is a place of exchange of fresh and brackish water, dependent on the natural aquatic regime, permanent floods, typical associated vegetation, etc. The Wildlife Conservation Law tacitly recognizes it by regulating it alongside other goods of that category: salt marshes, peat bogs, swamps, etc. (arts. 68, 103, 132, Transitory III).\n\nIts wetland (humedal) status would make it part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), with the known consequences in terms of protection, tasks to be executed, prohibition of land-use change (cambio de uso del suelo), alteration of natural cycles, etc. (Forestry Law, arts. 1, 13, 18 Organic Law of the Environment, arts. 32, 35 and 45).\n\nFrom this perspective, the norms of coastal legislation that authorize the fill (relleno) of the Estero de Puntarenas would enter into open conflict with the environmental norms, which are of a special nature and later date, thereby being tacitly amended in this respect; in particular, by the legal absolute prohibition of fill (relleno) (art. 45 of the Organic Law of the Environment).\n\nHowever, against the foregoing argument is the fact that the Estero de Puntarenas does not have an express creation and delimitation as a wetland (humedal), according to technical criteria; an essential requirement to consider it a protected wild area, in accordance with the Wildlife Law, article 7, final paragraph, in relation to articles 32, subsection f) and 42 of the Organic Law of the Environment. The adjacent mangrove swamps (manglares) are covered by the general declaration of wetlands (humedales) that Decree 23247-MIRENEM makes for those areas. And although the hydrological resource is fundamental in the mangrove swamp (manglar) ecosystem, which forms a single unit of elements with the soil, the associated flora and fauna, on the legal plane, the watercourse must be included in the delimitation of the created wetland (humedal) to consider it part thereof, despite the uniform public domain quality of the mangrove swamp (manglar) and the waters that irrigate it (see judgment of the former Court of Cassation (Sala de Casación) No. 121 of 4 p.m. on November 14, 1979).\n\nTo the reasons adduced is added the danger that the ecosystem faces with the expansive tendency of the surrounding population center, as well as the climatic phenomena that, in conjunction with marine dynamics, can affect the degrees of vulnerability and risk to the thin strip of land where the Estero de Puntarenas is located. For the sake of greater protection, it is recommended that the Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, consider the possibility of extending the wetland (humedal) declaration that the annexed mangrove swamps (manglares) have to the Estero de Puntarenas, specifying permitted and prohibited uses (Constitutional Chamber; vote C-049-98). It is suggested to extend the declaration to the wetlands (humedales) listed in the Inventory of Wetlands of Costa Rica (Inventario de los Humedales de Costa Rica) (MINAE-SINAC-UICN-ORMA. 1998, Edit.: Rocío Córdoba Muñoz and others) that still do not enjoy express legal protection and to those deemed pertinent by the National Wetlands Program (Programa Nacional de Humedales), with the Advice of the National Wetlands Council (Consejo Nacional de Humedales).\n\nIn the interim, very restricted and exceptional use must be made of the facultative acts that coastal legislation authorizes to be carried out in the Estero de Puntarenas, minimizing and mitigating foreseeable damage, without obstructing the circulation of water and avoiding variations in its course.\n\nIt is incumbent upon the Central Pacific Conservation Area (Area de Conservación del Pacífico Central), sub-headquarters in Esparza, of MINAE, to assess in specific situations and as long as they have accommodation in the Law, alternatives to the installation of docks (muelles) that do not involve fill (rellenos) and serious damage to the ecosystem; for example, the use of mobile ramps, with piles.\n\nFill (rellenos) in mangrove swamps (manglares) entail deterioration of the ecosystem and are prohibited. Holding public domain lands (terrenos demaniales) derived from accretion in the estuary zone (zona del Estero) would potentially constitute an encroachment upon public domain (usurpación de dominio público).\n\n6) REFERENCED TERMS OF THE CITY OF PUNTARENAS\n\n6.1) EXCLUSION OF CITIES FROM LAW 6043. CONCEPT\n\nThe Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, exempts the areas of cities located on the coastlines from its application. The reasons for their exclusion were explained in our opinion C-002-99.\n\nThis raises the problem of the concept of a city for the purposes of said Law.\n\n\"The city appears as a central administrative territorial circumscription, which brings together a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban lifestyle system, under a local government.\"\n\n\"The city is the axis of the canton that concentrates: the seat of the local government, the most prominent public services, commerce, financial and industrial activities, urban development, etc. A minimum number of inhabitants is necessary, but does not by itself describe the concept. It is implicitly recognized by the Law of Territorial Administrative Division of the Republic (Ley de División Territorial Administrativa de la República), No. 4366 of August 19, 1969, which, although it assumes the population factor as basic for the creation of provinces, cantons, and districts, authorizes the National Territorial Administrative Division Commission (Comisión de División Territorial Administrativa) to 'consider other geographic, economic, and sociological factors for the formation of the Territorial Division'\" (opinion C-002-99).\n\n\"In summary, the city configures the geographical space transformed by man through the realization of a set of constructions with a character of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, transformation, and exchange occur, with a degree of service provision that ensures the conditions of human life\" (ibid)\n\n\"In our country there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, resulting in an amalgam of concepts\" (ibid).\n\n6.2) RELATION CITY-URBAN ZONE\n\nThe Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (art. 1) and the Regulation for the National Control of Subdivisions (fraccionamientos) and Urbanizations (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) (art. I.9) define the urban area (área urbana) as the \"territorial sphere of development of a population center.\" From which – as stated in opinion C-002-99 – it is deduced that \"every city is an urban area, but the reverse is not always true.\"\n\n\"With the erroneous equivalence of the terms 'city' and 'urban areas', the mere creation or development of the latter would be sufficient to release them from the maritime public domain (demanio marítimo terrestre) and privatize the spaces in question, which is not the spirit that animates the Law on the Maritime Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), oriented, on the contrary, by the public law regime (...). To this is added the difficulty often existing in specifying the limits of what is urban, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural and making the border between both shifting or subtle.\"\n\nTHE CITY OF PUNTARENAS\n\nEven though Legislative Decree XXV of September 17, 1858, which granted the title of City to the population of Puntarenas, does not specify coordinates, from the alluded-to regulations, scattered to be sure, some referenced terms of its extension can be extracted.\n\nThus, to the south we would have the Pacific Ocean beach. Law No. 57 of August 17, 1916, specifies that \"the lands of The Point (La Punta)\" are located \"in the city of Puntarenas,\" and similarly Law 4928, when adding the second paragraph to article 6 of Law 4558, indicates that \"the western end of the city of Puntarenas\" is the site \"known by the name of the Point (la Punta)\"; and for the eastern direction, it mentions \"the mouth of the Barranca River.\" It is complemented by the other norms previously related.\n\nArticle 5 of Law 5582, concerning the construction of the El Roble-Caldera highway, uses, without defining it, the term \"ciudad de Puntarenas\" as a point to be connected with the port area.\n\nIn accordance with Law 1309 (art. 1°), the land immediately adjacent to the official quadrant of the Barrio del Carmen, in the area bordered by the waters of the Estero and the Bay, is \"en la ciudad de Puntarenas.\"\n\nHowever, Law 4071 (art. 7) clarifies that the channel or bed (cauce o álveo) of the Estero de Puntarenas and the waters flowing through it are \"frente a la ciudad de Puntarenas.\" And if they are in front of the city, they are not within it. From which would follow the paradox that the channel, vessel, or bed (cauce, vaso o cauce) of the Estero de Puntarenas and the waters that flow through it, despite their geographic location, do not legally form part of the city, due to their particular purpose and public domain nature (naturaleza demanial). In contrast, the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Reglamento a la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre) provides that artificial fill or accretion (rellenos o accesiones artificiales) in the Estero de Puntarenas must take into consideration the Regulatory Plan (Plan Regulador) \"of the city,\" integrating that area into the city for planning purposes.\n\nWith respect to the extension in the northern direction, Law 4071 is ambiguous. Its Article 6° declares \"zona urbana de la ciudad de Puntarenas, the zone previously referred to plus one kilometer to the North of said zone,\" to be delimited by the Instituto Geográfico Nacional, by means of a plat survey (levantamiento de plano).\n\nWhen compared with the preceding article—Article 5°—it is observed that there is no connection, and it rather seems to link to Article 2°, regarding the declaration of the two-hundred-meter-wide strip between Chacarita and the mouth of the Barranca River as \"zona urbana de Puntarenas,\" and its transfer to the Municipality, excluding the strip for constructing the planned highway. With the additional kilometer, which is not placed under municipal domain, the question arises—here lacking relevance—of whether it is an urban zone adjacent to the city, similar to a port zone, for example, or if it belongs to the city. The idea may have been to subject its development to local planning, in consideration of the repercussions on its surroundings.\n\nThe legislator classifies the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) to the West of Chacarita and to the North of the Estero as \"zona urbana de la ciudad de Puntarenas\" (art. 7°; Law 4071) and entrusts the Instituto Geográfico Nacional with the task of preparing a map or plat (mapa o plano) of those lands (space reserved for the highway and the remainder delivered to the municipality). A location confirmed by the authentic interpretation of that provision, by Law 4155 of July 16, 1968, when it clarifies that the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) transferred to the Municipality of Puntarenas is \"the salt flat or mangrove swamp (salado o manglar), adjacent to the estuaries (esteros) that empty into the Puntarenas estuary (ría de Puntarenas), and the two hundred meters on firm land bordering said salt flat, which is declared zona urbana de la ciudad de Puntarenas.\"\n\nThese guidelines agree with the delineation of the limits of the ciudad de Puntarenas according to the Instituto Geográfico Nacional (Official Communication N° 222 of September 2, 1980):\n\n\"Starting from the Mouth of the Barranca River coordinates 215 900- 455 250, the urban boundary follows the coastline in a Westward direction to the Point (Punta) at coordinates 217 900- 443 050. From here onward, the Northern limit of the city is constituted by the Estero de Puntarenas and the properties adjacent to it are covered by Article 77 of the cited law,\" that is, Law N° 6043.\n\nThe latter presupposes, of course, that legitimately acquired private property must be respected.\n\n7) CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, with respect to the subject matter of your questions, the following is concluded:\n\nThe sector from Chacarita to La Punta, in Barrio El Carmen, is within the perimeter of the ciudad de Puntarenas and, therefore, excluded from the application of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), which nonetheless contains express provisions for the central canton of Puntarenas, such as Articles 76 and 77; 96 to 98 of its Regulation and concordant provisions.\n\nIn summary, that body of regulations—in what is relevant here—establishes that:\n\nThe lands arising from natural or artificial accretion (accesión natural o artificial) on the southern shore (litoral sur) of the Estero de Puntarenas are public domain (dominio público), owned by the State, and are administered by the Municipality of the Central Canton of Puntarenas, which may grant them in concession (concesión) to the possessors bordering the north side of said Estero.\n\nBoth for granting a concession (concesión) over these lands, and for the part of the sea used to construct docks or wharves (muelles o embarcaderos) or other industrial and artisanal installations, provided they do not contaminate the waters, the procedures set forth in the Regulation to Law 6043 for ordinary concessions must be followed.\n\nThe construction of works in such areas—such as docks—also requires the authorizations of the institutions indicated in Article 18 of Law 6043 and Article 8 of the Regulation, or of the bodies that have replaced their functions.\n\nThe Municipality is also responsible for handling applications for permits to carry out accretion or fill works (trabajos de accesión o rellenos) in the Estero zone, which—prior to rendering a decision—must forward them to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, Central Pacific Conservation Area — Area de Conservación Pacífico Central) and to the Ministry of Public Works and Transportation (Ministerio de Obras Públicas y Transportes), for their approval, and must also comply with the rules dictated by the MOPT for such purpose and take into consideration the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the city.\n\nIn accordance with those provisions, since the authorization is a prerequisite for carrying out fill or artificial accretion works (trabajos de relleno o accesión artificial), the initiation of works without having obtained it would constitute an unlawful act, and likewise, possessing land gained from the sea or Estero by artificial means (usurpation of public domain).\n\nHowever, the permissibility of filling (rellenar) the Estero de Puntarenas is questionable, because it threatens the physical integrity of that environmental asset, distorts its purpose, entails an unsustainable use of the asset, and conflicts with subsequent environmental norms and Article 50 of the Constitution. For this reason, it is recommended that the Public Prosecutor's Office (Fiscalía) request the Court that hears this type of matter to refer the corresponding texts to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) for a constitutional review.\n\nIt is also recommended that the Executive Branch, through the Ministry of Environment, consider the possibility of extending the wetland (humedal) designation held by the adjacent mangrove swamps to the Estero de Puntarenas, with specification of permitted and prohibited uses. It is suggested that this declaration be extended to the wetlands listed in the Inventory of Wetlands of Costa Rica (Inventario de los Humedales de Costa Rica) (MINAE-SINAC-UICN-HORMA. 1998. Edit. Rocío Córdoba Muñoz and others) and to those deemed pertinent by the National Wetlands Program (Programa Nacional de Humedales), with the advisory assistance of the National Wetlands Council (Consejo Nacional de Humedales).\n\nIn the interim, a very restricted and exceptional use must be made of the permissive acts that the legislation on the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) authorizes to be carried out in said Estero, minimizing and mitigating foreseeable damages to the greatest extent possible, without obstructing the circulation of water and avoiding variations in its course.\n\nIt is also advised that the Central Pacific Conservation Area (Area de Conservación Pacífico Central), sub-office in Esparza, of the MINAE assess in specific situations and to the extent they are accommodated by the Law, alternatives to the installation of docks (muelles) in the Estero that do not involve fill and serious damage, such as could be, by way of example, the use of mobile ramps with pilings.\n\nFill (Rellenos) in mangrove swamps, areas that today form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) and are administered by the National System of Protected Areas (Sistema Nacional de Áreas Protegidas), through the Central Pacific Conservation Area (Area de Conservación Pacífico Central) of the Ministry of Environment and Energy, deteriorates the ecosystem and is prohibited.\n\nProtection against injury to specific legal interests is governed by the current regulations that have been mentioned in this response and any other, specific or general, that may be applicable to the asset or resource in question.\n\nYours sincerely,\n\n \n\nDr. José J. Barahona Vargas\nEnvironmental Attorney (Procurador Ambiental)\ncc: Dra. Elizabeth Odio Benito\nMinister of Environment and Energy\nLic. Carlos A. Arias Núñez\nAttorney General of the Republic\nLic. Gilberth Calderón Alvarado\nEnvironmental Criminal Attorney (Procurador Penal Ambiental)" }