{ "id": "pgr-11508", "citation": "C-287-2002", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Autotutela administrativa del MINAE para desalojar ocupantes en áreas protegidas", "title_en": "MINAE's administrative self-help to evict occupants in protected areas", "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a la consulta sobre si el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) puede desalojar directamente, sin procedimiento judicial, a personas que ocupan ilegalmente áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, como el Parque Nacional Manuel Antonio, y si el Ministerio de Seguridad Pública debe colaborar. La PGR concluye que el MINAE tiene la facultad de ejercer la autotutela administrativa con base en los artículos 32, 34 y 43 de la Ley Orgánica del Ambiente, así como en la doctrina y jurisprudencia constitucional, por tratarse de bienes demaniales. Ello implica que puede recuperar la posesión de inmediato, sin necesidad de acudir a tribunales. El Ministerio de Seguridad Pública está obligado a prestar su colaboración, en el marco de sus competencias legales de preservación del orden y la seguridad. Se aclara que no se requiere un procedimiento administrativo previo de desalojo. Finalmente, se advierte que el MINAE debe verificar que los ocupantes carezcan absolutamente de derechos de ocupación, pues de lo contrario deberán ser indemnizados conforme a la ley.", "summary_en": "The Attorney General's Office addresses whether the Ministry of Environment and Energy (MINAE) can directly evict people illegally occupying state-owned protected wildlands, such as Manuel Antonio National Park, without a judicial proceeding, and whether the Ministry of Public Security must assist. The opinion concludes that MINAE holds the power of administrative self-help (autotutela administrativa) under articles 32, 34 and 43 of the Organic Environmental Law, as well as doctrine and constitutional case law, because these are public domain assets. This means MINAE can immediately recover possession without going to court. The Ministry of Public Security is obligated to provide assistance within its legal mandate to preserve order and security. It clarifies that no prior administrative eviction procedure is required. However, MINAE must verify that occupants absolutely lack any occupancy rights, otherwise they must be compensated according to law.", "court_or_agency": "", "date": "22/10/2002", "year": "2002", "topic_ids": [ "procedural-environmental", "forestry-law-7575", "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": "procedural-environmental", "es_concept_hints": [ "autotutela administrativa", "bienes demaniales", "áreas silvestres protegidas", "patrimonio natural del estado", "zona marítimo terrestre", "acción reivindicatoria imprescriptible" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 32", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 34", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 43", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 13", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 14", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 73", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 58", "law": "Ley 7788" } ], "keywords_es": [ "autotutela administrativa", "áreas silvestres protegidas", "bienes demaniales", "patrimonio natural del estado", "desalojo", "MINAE", "Parque Nacional Manuel Antonio", "zona marítimo terrestre", "colaboración policial", "Ley Orgánica del Ambiente" ], "keywords_en": [ "administrative self-help", "protected wildlands", "public domain assets", "natural heritage of the state", "eviction", "MINAE", "Manuel Antonio National Park", "maritime zone", "police assistance", "Organic Environmental Law" ], "excerpt_es": "De conformidad con las normas citadas y jurisprudencia aludida, el Ministerio del Ambiente y Energía debe ejercer el principio de autotutela administrativa para lograr la recuperación de las áreas protegidas que se encuentren ilegal e ilegítimamente ocupadas por terceros, sin necesidad de recurrir a la sede jurisdiccional.\n\nEl Ministerio del Ambiente y Energía no está obligado a requerir al Ministerio de Seguridad Pública el establecimiento de un procedimiento administrativo para desalojar invasores en las áreas protegidas, por cuanto el Legislador le otorgó atribuciones específicas para ejercer, directamente, la potestad de autotutela administrativa.\n\nEl Ministerio de Seguridad Pública, por medio de las fuerzas de policía, está en la obligación de prestar su auxilio en la recuperación de las áreas protegidas, cuando así le sea solicitado por el MINAE.", "excerpt_en": "In accordance with the cited norms and case law, the Ministry of Environment and Energy must exercise the principle of administrative self-help to achieve the recovery of protected areas that are illegally and illegitimately occupied by third parties, without needing to resort to the judicial system.\n\nThe Ministry of Environment and Energy is not obliged to request the Ministry of Public Security to establish an administrative procedure to evict invaders in protected areas, since the Legislature granted it specific powers to directly exercise the power of administrative self-help.\n\nThe Ministry of Public Security, through the police forces, has the obligation to assist in the recovery of protected areas, when so requested by MINAE.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "MINAE can evict illegal occupants in protected areas through administrative self-help, without judicial procedure, and the Ministry of Public Security must provide assistance.", "summary_es": "El MINAE puede desalojar ocupantes ilegales en áreas protegidas mediante autotutela administrativa, sin procedimiento judicial, y el Ministerio de Seguridad Pública debe prestar colaboración." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando 2, citando Art. 34 Ley 7554", "quote_en": "In wild protected areas owned by the State, it is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy to adopt appropriate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the use or occupation in the entire area", "quote_es": "En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar las medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área" }, { "context": "Considerando 2, citando Voto 917-93 Sala Constitucional", "quote_en": "In the case of public domain assets, the State - through its organs - may exercise administrative self-help, which entails the exercise of any means of enforcement recognized for such purposes", "quote_es": "Tratándose de bienes de dominio público, el Estado -a través de sus órganos- puede ejercer la autotutela administrativa, la cual supone el ejercicio de cualesquiera de los medios de ejecución que para tales efectos se le reconoce" }, { "context": "Considerando 4, citando Art. 14 Ley 7575", "quote_en": "Forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State... shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not create any right in their favor and the State's action to reclaim these lands is imprescriptible.", "quote_es": "Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado... serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible." }, { "context": "Conclusión 3", "quote_en": "The Ministry of Environment and Energy is not required to ask the Ministry of Public Security to establish an administrative procedure to evict invaders in protected areas", "quote_es": "El Ministerio del Ambiente y Energía no está obligado a requerir al Ministerio de Seguridad Pública el establecimiento de un procedimiento administrativo para desalojar invasores en las áreas protegidas" } ], "cites": [ { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone 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Rafael Gutiérrez Rojas\n\n\n\n\nDirector Área de Conservación Pacífico Central\n\n\n\n\nMinisterio del Ambiente y Energía.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n     Con la aprobación del Procurador General Adjunto, nos referimos a la consulta formulada por\nusted, mediante oficio ACOPAC-D-885-2002 del 5 de setiembre de 2002.\n\n\n\n     Se solicita pronunciamiento de esta Procuraduría sobre la competencia que tiene el Ministerio\ndel Ambiente y Energía para desalojar, directamente, a personas que ocupen en forma ilegal e\nilegítima las áreas silvestres protegidas que sean propiedad del Estado, así como de la colaboración\nque deben dar las Fuerzas de Policía del Ministerio de Seguridad Pública, en caso de que se estime\nnecesaria su participación.\n\n\n\n\nAntecedentes:\n\n\n\n 1.- El Parque Nacional Manuel Antonio fue ampliado en una franja de catorce punto cinco kilómetros\nde línea costera, terreno que incluye zona marítimo terrestre, Dicha ampliación lo fue mediante\nDecreto Ejecutivo No. 29177-MINAE, publicado en la Gaceta número 243 del 19 de diciembre del año\n2000.\n\n\n\n 2.- Afirma el consultante que, al momento de la ampliación referida, varias familias ocupaban dicho\nparque, siendo que su número ha aumentando paulatinamente hasta llegar a más de cien personas y que,\nademás, no consta que dichos ocupantes tengan la condición de concesionarios en el área restringida\nde la zona marítimo terrestre.\n\n\n\n 3.- Se indica que, con ocasión de varios recursos de amparo interpuestos por algunas de las\npersonas dichas, la Sala Constitucional resolvió que los ocupantes de dicha zona no tienen derecho\nalguno que reclamar, pues la misma constituye un bien demanial y que por lo tanto la acción del\nEstado para recuperarla es imprescriptible. Se mencionan los votos números 2001-06505, 2001-06488 y\n2001-06394.\n\n\n\n 4.- A raíz de la situación acaecida, el Area de Conservación Pacífico Central, órgano competente\npara la administración del Parque Nacional Manuel Antonio, determinó desalojar a los ocupantes para\nlo cual solicitó la colaboración del Ministerio de Seguridad Pública, siendo que este Ministerio, de\nmanera errada, tramitó el asunto como desalojo administrativo, procedimiento que fue suspendido a\nraíz de haberse promovido, por parte de las personas que ocupan dicha zona, un proceso contencioso\nadministrativo contra el Estado. Se señala, además, que ante esta situación, ese Ministerio se ve\nlimitado para ejecutar el respectivo desalojo, en los términos que le faculta el artículo 34 de la\nLey Orgánica del Ambiente.\n\n\n\n     Se adjunta a la consulta, el criterio jurídico del Departamento Legal del Area de Conservación\nPacífico Central del Ministerio del Ambiente y Energía, emitido por la Licenciada Carolina Muñoz\nSolís, cuya presentación fue prevenida por este Despacho.\n\n\n\n\nConsideraciones de Fondo:\n\n\n\n 1.- La creación de Parques Nacionales, se encuentra establecida en la Ley Orgánica del Ambiente –\nnúmero 7554 de 4 de octubre de 1995 -, que, específicamente en su artículo 32, dispone:\n\n\n\n \"Artículo 32. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer\náreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las\nque se señalan a continuación: a- reservas forestales, b- zonas protectoras, c- parques nacionales,\nd- reservas biológicas, e- refugios nacionales de vida silvestre, f- humedales, g- monumentos\nnaturales \"\n\n\n\n     Como se observa, el Legislador otorgó la competencia de las áreas protegidas, para su debida\nadministración, al Ministerio del Ambiente y Energía – exceptuando de ello, las categorías de manejo\nestablecidas en el artículo 33 de dicha ley. Asimismo, dispuso en ese numeral, que las\nmunicipalidades deben colaborar en la preservación de esas áreas.\n\n\n\n\n2.- Por su parte, dispone el artículo 34 de la ley de referencia:\n\n\n\n \"Artículo 34. Medidas preventivas. En las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado,\ncorresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, adoptar las medidas adecuadas para prevenir o\neliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para\nhacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas, y estéticas que han determinado su\nestablecimiento\"\n\n\n\n     Correlacionando ambos numerales (el 32 y 34 de la Ley Orgánica del Ambiente), se desprende de\nlos mismos, con evidente claridad, que corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía proteger las\náreas silvestres, así como determinar y ejecutar las medidas cautelares que correspondan, con el\npropósito de recuperar, entre otros asuntos, la posesión de los bienes demaniales frente a quien\nindebidamente los ocupare en forma ilegítima e ilegal. Esa atribución específica se traduce en la\nespecie como el ejercicio del principio de autotutela administrativa que, además, encuentra total\nrespaldo en la doctrina. Consecuentemente, el ejercicio de tal potestad administrativa permite\nejecutar las medidas sin necesidad, siquiera, de acudir a los Tribunales de la República; en otras\npalabras, es deber del Ministerio citado, proceder tan pronto tenga noticia de las infracciones en\nque incurran terceras personas y desalojar a los transgresores, restituyéndose la cosa al estado\nanterior, a expensas del infractor, sin perjuicio, desde luego, de la imposición de una sanción de\níndole penal, en razón de que una ocupación ilegítima podría constituir la comisión de un delito.\n\n\n\n     Es importante resaltar, que ese privilegio de autotutela, es un mecanismo necesario e\nindispensable para llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto mediante él se\nmaterializa de manera ágil el interés público, sin la dilación de los procesos judiciales. Ello, en\nrazón del poder-deber de la Administración, de ejercitar una vigilancia continua sobre los bienes de\ndominio público, preservándolos de deterioros y usos indebidos.\n\n\n\n\n    Eduardo García Enterría, señala que la autotutela:\n\n\n\n \" Consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus\npropias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el\nestado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de\nhacer ejecutar esos actos por sus propios medios \". García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho\nAdministrativo, Tomo I, Editorial Civitas, Tercera Edición, Madrid España, 1980, pág. 695.\n\n\n\n     La Sala Constitucional mediante voto 917-93 de las 10:45 horas del 20 de febrero de 1993, con\nrelación a la recuperación de bienes de dominio público, sin necesidad de procedimiento específico,\nal efecto ha dicho:\n\n\n\n \"...Por lo que se refiere a la garantía del debido proceso, no advierte esta Sala que se le haya\npodido violar al recurrente. Tratándose de bienes de dominio público, el Estado -a través de sus\nórganos- puede ejercer la autotutela administrativa, la cual supone el ejercicio de cualesquiera de\nlos medios de ejecución que para tales efectos se le reconoce, ya sea como principio de derecho\npúblico, o porque el ordenamiento jurídico -de manera expresa- se los otorgue...\"\n\n\n\n     Sobre el tema – detención ilícita de la cosa de dominio público por terceros, para su\nrecuperación en todo o en parte -, el autor José Roberto Dromi, ha manifestado:\n\n\n\n \" ... el titular del bien público, ( ente público administrador en este caso) tiene remedios\njurídicos concernientes tanto al cese del uso como al cobro de la retribución y reparación\npecuniaria por uso indebido. La cesación del uso puede lograrse por autotutela o vía judicial \"\nDROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1992, pág. 39.\n\n\n\n 3.- De conformidad con la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 16 de marzo de 1977\n(articulo 73), toda zona marítimo terrestre o parte de ella que conforme un área silvestre\nprotegida, debe ser administrada por el Ministerio del Ambiente y Energía. Dispone dicha norma en\nrelación lo siguiente:\n\n\n\n \" ... La presente ley no se aplica a las zonas marítimas terrestres, incluidas en los parques\nnacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva... \".\n\n\n\n     Debe entenderse entonces, que la legislación que regula las áreas silvestres protegidas,\nabsorbe en lo que atañe, a la zona marítima terrestre. Por lo que, en la especie, al estar\nconformado el Parque Nacional Manuel Antonio en parte por zona marítima terrestre, debe aplicarse la\nlegislación que rige las áreas silvestres protegidas; consecuentemente la administración compete\ntambién al Ministerio del Ambiente y Energía.\n\n\n\n 4.- Es preciso señalar que las áreas silvestres protegidas, según el artículo 58 de la Ley de\nBiodiversidad, número 7788 de 30 de abril de 1998, son zonas geográficas delimitadas, constituidas\npor terrenos, humedales y porciones de mar, que han sido declaradas como tales, por representar\nsignificado especial sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la\nreproducción y otras necesidades, amén de su significado histórico y cultural. SON CONSIDERADAS\nCONSECUENTEMENTE, PARTE INTEGRANTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y COMO TALES SON INEMBARGABLES\nE INALIENABLES. De ahí que se encuentren sometidas a un régimen de dominio público. Dichas áreas\nconstituyen limitaciones legítimas de carácter general al derecho de propiedad, ya que satisfacen un\ninterés público imperativo, especial, dada la función esencial, determinante e irreversible en la\nprotección del ambiente. En otras palabras, por voluntad expresa del legislador, su destino es\nespecial, el de servir a la comunidad, AL INTERES PUBLICO.\n\n\n\n     No menos importante resulta el contenido del artículo 13 de la Ley Forestal, número 7575 de 13\nde febrero de 1996:\n\n\n\n \"Constitución y administración: El Patrimonio Natural del Estado estará constituido por los bosques\ny terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las\nfincas inscritas a su nombre. El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio... \".\n(El resaltado no es de su origina).\n\n\n\n\n    El artículo 14 de la Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996, dispone al efecto:\n\n\n\n \"Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural. Los terrenos forestales y bosques que\nconstituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán\ninembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor\ny la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no\npueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la\nocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley \". (La negrita no pertenece a\nsu original).\n\n\n\n     Sobre el régimen demanial, es decir la exclusión de esos bienes del comercio de los hombres y\nde las relaciones jurídicas privadas, es preciso indicar que se encuentran al servicio de todos, sin\nque ningún particular pueda apropiarse de ellos. Sobre este aspecto, la Sala Constitucional ha\ndicho:\n\n\n\n a- \" Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial\npara la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien\ndestinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado\nal régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la\ninalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad… Asimismo, la usucapión tampoco es un\nmedio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son\nsujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal\ncarácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. El dominio público se encuentra\nintegrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de\nservir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales,\nbienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que\nestán destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los\nhombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, estos bienes\npertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan\ny que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes,\nes que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles\nde gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos\npara recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de\nposesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la\npropiedad\". (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco\nminutos del 6 de noviembre de 1991). (La negrita y resaltado no pertenecen a su original).\n\n\n\n b).- \" La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida\nSilvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a\nla imposición de un régimen de propiedad pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado\nque cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de\nun régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público\nde propiedad Estatal \". (Voto No. 2988-99 de 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999). (La\nnegrita no es de su original).\n\n\n\n 5.- La Ley Forestal es clara en cuanto establece en su artículo primero, en virtud del interés\npúblico, prohibición de corta o aprovechamiento de los bosques en áreas silvestres protegidas,\npropiedad del Estado; entiéndase entre éstas, los parques nacionales, exceptuando los supuestos\nestablecidos en el artículo 18 de ese mismo cuerpo de normas, referidos éstos a la realización o\nautorización de labores de investigación, capacitación y ecoturismo.\n\n\n\n\nColaboración del Ministerio de Seguridad Pública en la recuperación de áreas protegidas.\n\n\n\n     De conformidad con el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública,\ncompete a esa Cartera, entre otras obligaciones ahí estipuladas: \"… preservar y mantener la\nsoberanía nacional…velar por la seguridad, tranquilidad y el orden público en el país. La\njurisdicción se extiende a todo el territorio nacional...\" Debe entenderse, consecuentemente, que\ntales obligaciones las cumple por medio de las fuerzas de policía, según el caso.\n\n\n\n     En el caso de estudio, sea cuando el Ministerio del Ambiente y Energía requiere la colaboración\ndel Ministerio de Seguridad Pública para recuperar áreas protegidas que se encuentran invadidas, no\nexiste duda que estamos ante la hipótesis de una colaboración obligada por parte de la cartera\núltima citada, por tratarse del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa en bienes de\ndominio público, respecto de la cual no existen -según se afirma- derechos de concesión, ni de\nninguna otra índole, en favor de los ocupantes. Por ello, el MINAE, en pleno uso de las facultades\nde autotutela que la ley le otorga – artículo 43 de la Ley Orgánica del Ambiente -, DEBE adoptar\nmedidas adecuadas para eliminar, en este caso, la ocupación indebida, haciendo respetar la total\nintegridad de las áreas protegidas, sin que sea necesaria la implementación de procedimientos\nadministrativos, ni judiciales. Para ello, y de considerarse conveniente, el Ministerio del Ambiente\ny Energía contará con la colaboración de la policía.\n\n\n\n     Esa posibilidad del Ministerio de Seguridad Pública –de brindar ayuda- se la otorga su Ley\nOrgánica, pues como ya se expresó, deviene obligado a preservar y mantener la soberanía nacional y a\nvelar por la seguridad, tranquilidad y orden público en el país. Ese deber de colaboración se\ndesprende del contenido del artículo 1 de la Ley General de Policía, No. 7410, del 6 de diciembre de\n1994, que, dispone:\n\n\n\n \"El Estado garantizará la seguridad pública... Al Presidente de la República y al ministro del\nramo, les corresponde tomar las medidas necesarias para garantizar el orden, la defensa y la\nseguridad del país...\".\n\n\n\n     En la disposición normativa parcialmente transcrita está presente la obligación estatal de\ngarantizar la soberanía de la Nación. Con la misma orientación, la Ley General de Policía obliga a\nsus miembros (artículo 2°) a vigilar y conservar la seguridad pública, y también observar y cumplir\nla Constitución Política, los tratados internacionales, y la ley, es decir, nuestro ordenamiento\njurídico. El artículo 8° de ese cuerpo de normas, señala atribuciones generales de todas las fuerzas\nde policía, entre las cuales son aplicables en el caso que nos ocupa, las especificadas en los\nincisos c) y e), que a la letra dicen:\n\n\n\n \"Artículo 8. Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía… c) Velar por la integridad\nde los bienes y los derechos de la ciudadanía…e) Actuar según el principio de cooperación y auxilio\nrecíprocos, en procura de la debida coordinación, de conformidad con las instancias y los órganos\nprevistos al efecto \".\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIONES:\n\n\n\n 1.- Las áreas protegidas constituyen parte integrante del patrimonio natural del Estado, cuya\ndeterminación, control y fiscalización están a cargo del Ministerio del Ambiente y Energía.\n\n\n\n 2.- De conformidad con las normas citadas y jurisprudencia aludida, el Ministerio del Ambiente y\nEnergía debe ejercer el principio de autotutela administrativa para lograr la recuperación de las\náreas protegidas que se encuentren ilegal e ilegítimamente ocupadas por terceros, sin necesidad de\nrecurrir a la sede jurisdiccional.\n\n\n\n 3.- El Ministerio del Ambiente y Energía no está obligado a requerir al Ministerio de Seguridad\nPública el establecimiento de un procedimiento administrativo para desalojar invasores en las áreas\nprotegidas, por cuanto el Legislador le otorgó atribuciones específicas para ejercer, directamente,\nla potestad de autotutela administrativa.\n\n\n\n 4.- El Ministerio de Seguridad Pública, por medio de las fuerzas de policía, está en la obligación\nde prestar su auxilio en la recuperación de las áreas protegidas, cuando así le sea solicitado por\nel MINAE.\n\n\n\n 5.- En tratándose de los ocupantes en el área ampliada del Parque Nacional Manuel Antonio, el MINAE\ndeberá verificar que los mismos carezcan, en absoluto, de derechos de ocupación, pues, de lo\ncontrario, deberán ser indemnizados conforme a la ley.\n\n\n\n\nDe usted con toda consideración,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Vivian Avila Jones                      Licda. Marlen Calderón Fallas\n\n\n\n\nPROCURADOR ADJUNTO           ABOGADA DE PROCURADURIA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nci:\n\n\n\n\nLic. Rogelio Ramos Martínez\n\n\n\n\nMinistro de Seguridad Pública\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVAJ/MCF/sac", "body_en_text": "Opinion : 287 of 22/10/2002 \n\nC-287-2002\n\nOctober 22, 2002\n\nMsc. Rafael Gutiérrez Rojas\nDirector, Central Pacific Conservation Area\nMinistry of Environment and Energy.-\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, we refer to the inquiry formulated by you, by official communication ACOPAC-D-885-2002 of September 5, 2002.\n\nA pronouncement is requested from this Attorney General's Office on the authority of the Ministry of Environment and Energy to directly evict persons who illegally and illegitimately occupy protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) that are State property, as well as on the collaboration that the Police Forces of the Ministry of Public Security must provide, should their participation be deemed necessary.\n\nBackground:\n\n1.- Manuel Antonio National Park was expanded by a strip of fourteen point five kilometers of coastline, land that includes the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Said expansion was effected by Executive Decree No. 29177-MINAE, published in Official Gazette number 243 of December 19, 2000.\n\n2.- The consultant states that, at the time of the referenced expansion, several families were occupying said park, and that their number has gradually increased to over one hundred persons and that, furthermore, there is no record that said occupants have concessionaire status in the restricted area of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).\n\n3.- It is indicated that, on the occasion of several amparo appeals filed by some of the mentioned persons, the Constitutional Chamber resolved that the occupants of said zone have no right whatsoever to claim, since it constitutes public domain property (bien demanial) and that, therefore, the State's action to recover it is imprescriptible. Votes numbers 2001-06505, 2001-06488, and 2001-06394 are mentioned.\n\n4.- As a result of the situation that occurred, the Central Pacific Conservation Area, the competent body for the administration of Manuel Antonio National Park, determined to evict the occupants, for which it requested the collaboration of the Ministry of Public Security. This Ministry erroneously processed the matter as an administrative eviction (desalojo administrativo), a procedure that was suspended as a result of an administrative contentious proceeding having been brought against the State by the persons occupying said zone. It is further noted that, given this situation, that Ministry finds itself limited in executing the respective eviction, under the terms authorized by Article 34 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente).\n\nAttached to the inquiry is the legal opinion of the Legal Department of the Central Pacific Conservation Area of the Ministry of Environment and Energy, issued by Licenciada Carolina Muñoz Solís, the presentation of which was requested by this Office.\n\nSubstantive Considerations:\n\n1.- The creation of National Parks is established in the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente) – number 7554 of October 4, 1995 – which, specifically in its Article 32, provides:\n\n\"Article 32. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), in any of the management categories that are established and in those indicated below: a- forest reserves, b- protective zones, c- national parks, d- biological reserves, e- national wildlife refuges, f- wetlands, g- natural monuments\"\n\nAs observed, the Legislator granted the authority over protected areas, for their proper administration, to the Ministry of Environment and Energy – excepting therefrom the management categories established in Article 33 of said law. Likewise, it provided in that article that municipalities must collaborate in the preservation of those areas.\n\n2.- For its part, Article 34 of the referenced law provides:\n\n\"Article 34. Preventive measures. In protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) owned by the State, it is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy to adopt the appropriate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the exploitation or occupation in the entire area and to enforce respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that determined its establishment\"\n\nCorrelating both articles (32 and 34 of the Environmental Organic Law), it is clearly inferred from them that it is the responsibility of the Ministry of Environment and Energy to protect wilderness areas (áreas silvestres), as well as to determine and execute the corresponding precautionary measures, with the purpose of recovering, among other matters, the possession of public domain property (bienes demaniales) from whoever unduly occupies them illegitimately and illegally. This specific attribution translates in this instance into the exercise of the principle of administrative self-help (autotutela administrativa) which, furthermore, finds full support in legal doctrine. Consequently, the exercise of such administrative power allows the measures to be executed without even needing to resort to the Courts of the Republic; in other words, it is the duty of the cited Ministry to proceed as soon as it has notice of infractions committed by third persons and to evict the transgressors, restoring the property to its previous state, at the expense of the infringer, without prejudice, of course, to the imposition of a criminal sanction, given that an illegitimate occupation could constitute the commission of a crime.\n\nIt is important to highlight that this privilege of self-help (autotutela) is a necessary and indispensable mechanism for carrying out effective administrative action, in that through it the public interest is materialized in an agile manner, without the delay of judicial processes. This is due to the power-duty of the Administration to exercise continuous vigilance over public domain property, preserving them from deterioration and improper uses.\n\nEduardo García Enterría points out that self-help (autotutela):\n\n\"Consists of the Administration's capacity to protect, by itself as a subject of law, its own legal situations. This capacity includes those situations that seek to alter the state of things, without the need to first resort to the Courts, and implies the possibility of having those acts executed by its own means.\" García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Volume I, Editorial Civitas, Third Edition, Madrid Spain, 1980, p. 695.\n\nThe Constitutional Chamber, through vote 917-93 of 10:45 a.m. on February 20, 1993, regarding the recovery of public domain property without the need for a specific procedure, has stated on the matter:\n\n\"...Regarding the guarantee of due process, this Chamber does not find that it could have been violated against the appellant. In the case of public domain property, the State - through its organs - may exercise administrative self-help (autotutela administrativa), which supposes the exercise of any of the means of execution recognized for such purposes, either as a principle of public law, or because the legal system - expressly - grants them...\"\n\nOn the subject – unlawful possession of public domain property by third parties, for its recovery in whole or in part – the author José Roberto Dromi has stated:\n\n\"... the holder of the public property (the administering public entity in this case) has legal remedies concerning both the cessation of use and the collection of compensation and pecuniary reparation for improper use. The cessation of use can be achieved by self-help (autotutela) or judicial means\" DROMI, José Roberto, Derecho Administrativo, Volume II, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1992, p. 39.\n\n3.- In accordance with the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 16, 1977 (Article 73), any maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) or part thereof that forms a protected wilderness area (área silvestre protegida) must be administered by the Ministry of Environment and Energy. Said provision states in this regard the following:\n\n\"... This law does not apply to maritime-terrestrial zones (zonas marítimas terrestres) included in national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation...\".\n\nIt must be understood, then, that the legislation regulating protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) absorbs that which pertains to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre). Therefore, in this case, since Manuel Antonio National Park is composed in part of maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the legislation governing protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) must be applied; consequently, administration also falls to the Ministry of Environment and Energy.\n\n4.- It is necessary to point out that protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), according to Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), number 7788 of April 30, 1998, are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea, which have been declared as such because their ecosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other needs, as well as their historical and cultural significance, represent special meaning. THEY ARE CONSEQUENTLY CONSIDERED AN INTEGRAL PART OF THE NATURAL PATRIMONY OF THE STATE (PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO) and AS SUCH ARE UNATTACHABLE (INEMBARGABLES) AND INALIENABLE. Hence, they are subject to a public domain regime. Said areas constitute legitimate limitations of a general nature on the right to property, since they satisfy a mandatory, special public interest, given the essential, determining, and irreversible function in environmental protection. In other words, by the express will of the legislator, their purpose is special: to serve the community, the PUBLIC INTEREST.\n\nNo less important is the content of Article 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575 of February 13, 1996:\n\n\"Constitution and administration: The Natural Patrimony of the State (Patrimonio Natural del Estado) shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, and of the farms registered in its name. The Ministry of Environment and Energy shall administer the patrimony...\". (The highlighting is not from the original).\n\nArticle 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), number 7575 of February 13, 1996, provides on the matter:\n\n\"Unattachable and inalienable condition of the natural patrimony. The forest lands and forests that constitute the natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado), detailed in the previous article, shall be unattachable (inembargables) and inalienable; their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor, and the State's action for recovery (acción reivindicatoria) of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information, and both the invasion and the occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.\" (The bold text is not from the original).\n\nRegarding the public domain regime (régimen demanial), that is, the exclusion of these property from commerce among men and from private legal relations, it is necessary to indicate that they are at the service of all, without any private individual being able to appropriate them. On this aspect, the Constitutional Chamber has stated:\n\na- \"Our legislation creates a system in which dedication (afectación) becomes the primary element for the inclusion of a property within the public domain; therefore, any property designated by law, or by an administrative act when law authorizes it, shall be of the public domain. When a property is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability… Likewise, usucapion is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are dedicated. The public domain is composed of property that manifests, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical property (bienes dominicales), demanial property (bienes denominiales), public property or things, or public goods that do not belong individually to private parties and are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, dedicated by their own nature and vocation. Consequently, these property belong to the State in the broadest sense of the concept; they are dedicated to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these property are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable (inembargables); they cannot be mortgaged or be subject to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain. As they are outside commerce, these property cannot be the object of possession, although a right to use can be acquired, though not a right to property.\" (Constitutional Chamber, judgment No. 2306-91 of two forty-five p.m. on November 6, 1991). (The bold text and highlighting are not from the original).\n\nb).- \"The establishment of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones entails the imposition of a public property regime under the category of State Forest Patrimony (Patrimonio Forestal del Estado) which changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State property.\" (Vote No. 2988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 1999). (The bold text is not from the original).\n\n5.- The Forestry Law (Ley Forestal) is clear in that it establishes in its first article, by virtue of the public interest, a prohibition on the cutting or exploitation of forests in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) owned by the State; this includes, among these, national parks, excepting the cases established in Article 18 of that same body of law, referring to the carrying out or authorization of research, training, and ecotourism activities.\n\nCollaboration of the Ministry of Public Security in the recovery of protected areas.\n\nIn accordance with Article 1 of the Organic Law of the Ministry of Public Security, that Ministry is responsible, among other obligations stipulated therein: \"…to preserve and maintain national sovereignty…to ensure security, tranquility, and public order in the country. Its jurisdiction extends to the entire national territory...\" It must be understood, consequently, that it fulfills such obligations through the police forces, as the case may be.\n\nIn the case under study, that is, when the Ministry of Environment and Energy requires the collaboration of the Ministry of Public Security to recover protected areas that are invaded, there is no doubt that we are facing the hypothesis of mandatory collaboration by the latter-mentioned Ministry, as this involves the exercise of the power of administrative self-help (autotutela administrativa) over public domain property, regarding which there are —according to what is stated— no concession rights, nor of any other kind, in favor of the occupants. Therefore, MINAE, in full use of the self-help (autotutela) powers that the law grants it – Article 43 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente) – MUST adopt appropriate measures to eliminate, in this case, the improper occupation, enforcing respect for the total integrity of the protected areas, without the implementation of administrative or judicial procedures being necessary. For this, and if deemed advisable, the Ministry of Environment and Energy will have the collaboration of the police.\n\nThat possibility for the Ministry of Public Security – to provide assistance – is granted by its Organic Law, since, as already stated, it is obligated to preserve and maintain national sovereignty and to ensure security, tranquility, and public order in the country. This duty of collaboration is inferred from the content of Article 1 of the General Police Law (Ley General de Policía), No. 7410, of December 6, 1994, which provides:\n\n\"The State shall guarantee public security... The President of the Republic and the minister of the branch are responsible for taking the necessary measures to guarantee order, defense, and security of the country...\".\n\nIn the partially transcribed normative provision, the State obligation to guarantee the sovereignty of the Nation is present. With the same orientation, the General Police Law (Ley General de Policía) obligates its members (Article 2) to monitor and preserve public security, and also to observe and comply with the Political Constitution, international treaties, and the law, that is, our legal system. Article 8 of that body of law indicates general attributions of all police forces, among which those specified in subsections c) and e) are applicable in the case at hand, which read literally:\n\n\"Article 8. The general attributions of all police forces are… c) To ensure the integrity of the property and rights of the citizenry…e) To act according to the principle of reciprocal cooperation and assistance, in pursuit of due coordination, in accordance with the instances and bodies provided for that purpose.\"\n\nCONCLUSIONS:\n\n1.- Protected areas constitute an integral part of the natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado), whose determination, control, and oversight are the responsibility of the Ministry of Environment and Energy.\n\n2.- In accordance with the cited provisions and referenced jurisprudence, the Ministry of Environment and Energy must exercise the principle of administrative self-help (autotutela administrativa) to achieve the recovery of protected areas that are illegally and illegitimately occupied by third parties, without the need to resort to the jurisdictional venue.\n\n3.- The Ministry of Environment and Energy is not obligated to require the Ministry of Public Security to establish an administrative procedure to evict invaders in protected areas, since the Legislator granted it specific attributions to directly exercise the power of administrative self-help (autotutela administrativa).\n\n4.- The Ministry of Public Security, through the police forces, is obligated to lend its assistance in the recovery of protected areas, when so requested by MINAE.\n\n5.- In the case of the occupants in the expanded area of Manuel Antonio National Park, MINAE must verify that they absolutely lack occupation rights, as, otherwise, they must be indemnified in accordance with the law.\n\nRespectfully,\n\nLic. Vivian Avila Jones Licda. Marlen Calderón Fallas\nDEPUTY ATTORNEY ATTORNEY GENERAL'S OFFICE LAWYER\n\nci:\n\nLic. Rogelio Ramos Martínez\nMinister of Public Security\n\nVAJ/MCF/sac" }