{ "id": "pgr-11701", "citation": "OJ-038-2003", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Opinión sobre proyecto de modificación a la Ley General de Agua Potable", "title_en": "Opinion on bill amending the General Potable Water Law", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley que modifica la Ley General de Agua Potable (Nº 1634), tramitado bajo el expediente legislativo 14.427. La opinión resalta la importancia del recurso hídrico para el desarrollo y la conservación, y recomienda integrar las propuestas en el proyecto de Ley de Recurso Hídrico (expediente 14.585) para evitar dispersión normativa. Se examinan los artículos propuestos sobre daño ambiental, restauración, valoración, concesiones y cese de actividades. La PGR sugiere eliminar disposiciones reiterativas o ajenas a la materia (como tráfico de vida silvestre), precisar conceptos como ‘áreas de producción hídrica’, ajustar el cálculo de indemnizaciones (basado en especie afectada y no en volumen de raíces), resolver conflictos de competencia entre el MINAE y el ICAA, y aclarar que las áreas de recarga acuífera son limitaciones de interés social y no requieren expropiación. También se recomienda trasladar las sanciones penales al artículo 20 y detallar el régimen de cancelación de concesiones sin derecho a indemnización.", "summary_en": "The Attorney General’s Office analyzes a bill amending the General Potable Water Law (No. 1634), legislative file 14.427. The opinion underscores the importance of water resources for development and conservation, recommending that the bill’s provisions be incorporated into the proposed Water Resource Law (file 14.585) to avoid regulatory fragmentation. It reviews proposed articles on environmental damage, restoration, valuation, concessions, and cessation of activities. The PGR suggests eliminating redundant or extraneous provisions (e.g., wildlife trafficking), clarifying concepts such as ‘water production areas,’ adjusting compensation calculations (based on the affected species rather than root volume), resolving jurisdictional conflicts between MINAE and ICAA, and clarifying that aquifer recharge areas are limitations of social interest not requiring expropriation. It also recommends moving criminal sanctions to Article 20 and specifying conditions for concession cancellation without compensation.", "court_or_agency": "", "date": "28/02/2003", "year": "2003", "topic_ids": [ "water-law" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "daño ambiental", "responsabilidad objetiva", "áreas de recarga acuífera", "concesión de aguas", "indemnización", "restauración ambiental", "proyecto de ley", "MINAE", "ICAA", "recurso hídrico" ], "concept_anchors": [ { "article": "propuestos Arts. 20-26", "law": "Ley General de Agua Potable Nº 1634" }, { "article": "Arts. 2, 51, 98, 101", "law": "Ley Orgánica del Ambiente 7554" }, { "article": "Arts. 33, 35", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Arts. 18, 76", "law": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre 7317" }, { "article": "Art. 21", "law": "Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos 7779" }, { "article": "Art. 53", "law": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" } ], "keywords_es": [ "recurso hídrico", "daño ambiental", "responsabilidad objetiva", "áreas de recarga acuífera", "concesión de aguas", "indemnización ambiental", "proyecto de ley", "Procuraduría General de la República", "Ley General de Agua Potable", "Ley de Recurso Hídrico", "expediente legislativo 14.427", "MINAE", "ICAA", "restauración ambiental", "cancelación de concesiones" ], "keywords_en": [ "water resources", "environmental damage", "strict liability", "aquifer recharge areas", "water concession", "environmental compensation", "bill", "Attorney General's Office", "General Potable Water Law", "Water Resource Law", "legislative file 14.427", "MINAE", "ICAA", "environmental restoration", "concession cancellation" ], "excerpt_es": "Bajo esa óptica, y dado que la misma Comisión está conociendo del Proyecto 14.585, denominado 'Ley de Recurso Hídrico', estimamos que lo idóneo sería incorporar los aspectos novedosos de la Iniciativa 14.427 al Proyecto 14.585, pues es conveniente que la ordenación jurídica con incidencia en los recursos naturales no sea parcial y dispersa, sino que tienda a una regulación sistemática, por ejemplo, a través de la regulación de sectores de actividades, a efecto de lograr una tutela más eficiente y mayor coordinación administrativa (OJ.120-99 de 14 de octubre de 1999). Sin embargo, hacemos los siguientes comentarios al articulado en consulta.", "excerpt_en": "From this perspective, and given that the same Committee is considering Bill 14,585, called 'Water Resource Law,' we believe it would be ideal to incorporate the innovative aspects of Initiative 14.427 into Bill 14.585, as it is advisable that the legal framework affecting natural resources should not be partial and scattered, but rather tend towards systematic regulation, for example, through the regulation of activity sectors, in order to achieve more efficient protection and greater administrative coordination (OJ.120-99 of October 14, 1999). However, we make the following comments on the articles under consultation.", "outcome": { "label_en": "Legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica", "summary_en": "The Attorney General's Office recommends incorporating this initiative into the Water Resource Law bill for systematic regulation, and makes specific observations on environmental damage, administrative competencies, and compensation regime.", "summary_es": "La Procuraduría General recomienda integrar esta iniciativa en el proyecto de Ley de Recurso Hídrico para una regulación sistemática, y formula observaciones puntuales sobre daño ambiental, competencias administrativas y régimen indemnizatorio." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones previas, cita de jurisprudencia de la Sala Constitucional", "quote_en": "In environmental law, a different approach to liability has been taken, evolving from a fault-based system to one of risk-based liability, providing broader coverage, since liability would arise even without the perpetrator's fault if the performed activity is considered risky and yet that risk is assumed, resulting in harmful environmental consequences.", "quote_es": "En el Derecho ambiental se ha dado un planteamiento distinto a la responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de responsabilidad por culpa a uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura, pues dicha responsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad por éste desempeñada se estima riesgosa y, no obstante, asume ese riesgo, con una consecuencia dañosa para el ambiente." }, { "context": "II. Sobre las normas propuestas", "quote_en": "It would be ideal to incorporate the innovative aspects of Initiative 14.427 into Bill 14.585, as it is advisable that the legal framework affecting natural resources should not be partial and scattered, but rather tend towards systematic regulation.", "quote_es": "Lo idóneo sería incorporar los aspectos novedosos de la Iniciativa 14.427 al Proyecto 14.585, pues es conveniente que la ordenación jurídica con incidencia en los recursos naturales no sea parcial y dispersa, sino que tienda a una regulación sistemática." }, { "context": "Artículo 25", "quote_en": "Nor is the obligation to expropriate aquifer recharge areas shared, since they are limitations of social interest (Constitution, Article 45, second paragraph; Forestry Law, Article 33(d); and opinion C-042-99 of February 19, 1999).", "quote_es": "Tampoco se comparte la obligación de expropiar las áreas de recarga acuífera, toda vez que se tratan de limitaciones de interés social (Constitución Política, artículo 45, párrafo segundo; Ley Forestal artículo 33, inciso d) y dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999)." } ], "cites": [ { "id": "norm-28693", "citation": "Decreto 25721", "title_en": "Regulation to the Forestry Law", "title_es": "Reglamento a la Ley Forestal", "doc_type": "executive_decree", "date": "17/10/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-10870", "citation": "C-016-2002", "title_en": "Protected zones and permitted activities under the Forestry and Environmental Laws", "title_es": "Alcance de las zonas protectoras y actividades permitidas", "doc_type": "dictamen", "date": "15/01/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-11126", "citation": "OJ-064-2002", "title_en": "Legal regime of spring protection areas and public ownership of water", "title_es": "Régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes y el dominio público de las aguas", "doc_type": "legal_opinion", "date": "30/04/2002", "year": "2002" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-8267", "kind": "related_opinion", "label": "042" }, { "target_id": "pgr-11126", "kind": "related_opinion", "label": "064" }, { "target_id": "pgr-12775", "kind": "related_opinion", "label": "118" }, { "target_id": "pgr-7137", "kind": "related_opinion", "label": "120" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-11950", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Aguas" }, { "target_id": "norm-32840", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Tierras y Colonización (ITCO INDER)" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica del Ambiente" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-28693", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento a la Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-26421", "kind": "cited_norm", "label": "Uso, Manejo y Conservación de Suelos" }, { "target_id": "norm-6825", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley General de Agua Potable Nº 1634 propuestos Arts. 20-26" }, { "target_id": "norm-12648", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre 7317 Arts. 18, 76" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=11701&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 038 - J   del 28/02/2003   \n\n\nO.J.-038-2003\n28 de febrero del 2003\n \n \n \nDiputado\nQuírico Jiménez Madrigal\nPresidente\nComisión Permanente Especial de Ambiente\nAsamblea Legislativa\nS.D\n \n \n \nEstimado señor:\n\n    Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, respondemos la consulta sobre el Proyecto\nde ley denominado: \"Modificación a la Ley General de Agua Potable Nº1634\", Expediente Legislativo Nº\n14.427 (La Gaceta Nº 164 del 28 de agosto de 2001).-\n\n\n\n     Como hemos indicado en ocasiones similares, cuando la Asamblea Legislativa solicita\npronunciamiento sobre los alcances o contenido de un \"proyecto de ley\", el análisis no constituye un\ndictamen, sino una \"opinión jurídica\" no vinculante, emitida para orientar la tarea de promulgar las\nleyes.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n I.- CONSIDERACIONES PREVIAS\n\n\n\n      El manejo adecuado del recurso hídrico es fundamental para el desarrollo económico y social\ndel país, sobre todo para promover la conservación de los bosques, la biodiversidad y mantener la\ncantidad y calidad de los mantos acuíferos. Por eso el ordenamiento jurídico debe prever normas y\nprocedimientos eficaces que preserven la calidad del recurso, y que a su vez prevengan y sancionen\nlas conductas dañosas.-\n\n\n\n     Así por ejemplo, al Estado se le puede exigir la responsabilidad objetiva (Ley General de la\nAdministración Pública, artículo 190), y a los administrados la establecida en el Código Civil: por\nculpa (art.1045) y por riesgo creado o riesgo provecho (art.1048). Disposiciones que por extensión\nse aplican al daño ambiental (Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 y 101).-\n\n\n\n\nSobre el particular, ha señalado nuestra jurisprudencia constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.- Previo al análisis de fondo del presente recurso, debe señalarse que dentro de la problemática\nde la destrucción al medio ambiente, destaca como un punto de especial relevancia el tema de la\nresponsabilidad por daño ambiental, al cual se le ha dado un trato diferente, tomando en\nconsideración las características propias de la materia de que se trata. El Estado, para asegurarse\nde alguna manera el resarcimiento por los daños ocasionados al medio ambiente, ha creado una serie\nde normas en las que se regula lo referente a la responsabilidad ambiental, sin perder de vista, eso\nsí, el necesario equilibrio que ha de existir entre la protección del ambiente y el desarrollo de\nlas actividades de los particulares. En el Derecho ambiental se ha dado un planteamiento distinto a\nla responsabilidad, de tal suerte que se ha evolucionado de un sistema de responsabilidad por culpa\na uno de responsabilidad por riesgo, lo que significa una mayor cobertura, pues dicha\nresponsabilidad surgiría aún cuando no medie culpa del transgresor, si la actividad por éste\ndesempeñada se estima riesgosa y, no obstante, asume ese riesgo, con una consecuencia dañosa para el\nambiente. Se trata de un nuevo concepto de responsabilidad, donde lo que priva es el criterio\nobjetivo sobre el subjetivo, puesto que para su surgimiento, es irrelevante si se actuó o no con\nculpa; basta con que el daño haya sido efectivamente ocasionado, para que de inmediato surja la\nconsecuente responsabilidad. Así las cosas, en muchas ocasiones no es posible determinar, ni al\nculpable, ni la norma legal infringida, pues en la mayoría de los casos el daño es producto de una\nomisión, pero ciertamente se perjudica a terceras personas o Estados, las o lo que necesariamente\nson objeto de indemización…Dentro de este contexto es que debe entenderse el contenido del artículo\n101 de la Ley Orgánica del Ambiente.\" Sala Constitucional, Nº 2000-14:51 hrs. del 18 de febrero del\n2000.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n     La Ley Orgánica del Ambiente, artículo 2 inc. e), estipula que el daño al ambiente es un delito\nde carácter social, económico, cultural y ético, pues afecta la relación de la sociedad con su\nentorno natural; además pone en grave riesgo los recursos indispensables para el desarrollo de la\nvida y las actividades productivas, y con ello perjudica la existencia de las generaciones presentes\ny futuras. La conducta dañosa es sancionable tanto por acción como por omisión (artículos 1º y 98\nbídem). El artículo 99, inciso g) ibídem, a su vez impone obligaciones compensatorias o\nestabilizadoras del ambiente.-\n\n\n\n     Esa Ley es de gran interés tanto para su aplicación al recurso hídrico, como con relación a las\náreas contiguas a las fuentes proveedoras de agua potable que poseen carácter de dominio público en\nlos términos de los artículos 7 inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización, Nº 2825 de 14 de\noctubre de 1961 y 31 de la Ley de Aguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942 (Ver al respecto, nuestros\npronunciamientos números C-042-99 de 19 de febrero de 1999, C-016-2002 de 15 de enero del 2002 y\nOJ-064-2002 del 30 de abril de 2002).-\n\n\n\n     Bajo esa óptica, y dado que la misma Comisión está conociendo del Proyecto 14.585, denominado\n\"Ley de Recurso Hídrico\", estimamos que lo idóneo sería incorporar los aspectos novedosos de la\nIniciativa 14.427 al Proyecto 14.585, pues es conveniente que la ordenación jurídica con incidencia\nen los recursos naturales no sea parcial y dispersa, sino que tienda a una regulación sistemática,\npor ejemplo, a través de la regulación de sectores de actividades, a efecto de lograr una tutela más\neficiente y mayor coordinación administrativa (OJ.120-99 de 14 de octubre de 1999). Sin embargo,\nhacemos los siguientes comentarios al articulado en consulta.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n II.- SOBRE LAS NORMAS PROPUESTAS\n\n\n\n Artículo 1: Adiciona siete artículos a la Ley General de Agua Potable. Corriendo su numeración a\npartir del numeral 20.-\n\n\n\n\nArtículo 20.- Daño ambiental\n\n\n\n Para este numeral se recomienda el siguiente encabezado: \"Para efectos de la aplicación de la\npresente ley, considérese daño ambiental\".\n\n\n\n Los incisos b) y e) son reiterativos, en ambos se regula la contaminación del agua que se\nsuministra a una población.-\n\n\n\n     Cabe prescindir de los incisos m) y n), relativos al tráfico ilícito de vida silvestre, pues\nresultan ajenos a la materia del proyecto. Además, esos bienes ya se tutelan en normativa especial\n(Ley de Conservación de la Vida Silvestre, artículos 18 y 76).- \n\n\n\n     Conviene tomar en cuenta el artículo 51 de la Ley Orgánica del Ambiente, donde se establecen\nlos criterios para la conservación y el uso sostenible del agua, entre los que se pretende,\nproteger, conservar y recuperar en lo posible los ecosistemas acuáticos y los elementos que\nintervienen en el ciclo hidrológico; así como las políticas de protección de suelos en las cuencas\nhidrográficas previstas en el numeral 21 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Nº 7779\nde 30 de abril de 1998.-\n\n\n\n     Se comparte lo dispuesto en el inciso k) sobre los incendios de vegetación en las áreas de\nrecarga acuífera y que está en consonancia con el artículo 35 de la Ley Forestal.-\n\n\n\n     Ante la similitud de las previsiones contenidas en los incisos n) y p), habrá que redactarlas\nen una sola que contenga, además, las edificaciones industriales y comerciales que se echan de\nmenos.-\n\n\n\n     También debe consignarse como daño ambiental la afectación de las áreas de protección del\nartículo 33 de la Ley Forestal, las cuales difieren de las áreas silvestres protegidas (Ley Orgánica\ndel Ambiente, artículo 32, Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15 y Dictamen Nº C-02-016 del 15 de\nenero de 2002).-\n\n\n\n     El numeral de comentario cataloga como delito contra la salud pública y los derechos humanos el\ndaño ambiental sobre las áreas de producción hídrica para consumo humano o a los sistemas de\ndistribución del agua. Además de que no se indica qué se entenderá por áreas de producción hídrica,\nla medida más que un tipo penal, parece un postulado como el contenido en el artículo 2, inciso. c)\nde la Ley Orgánica del Ambiente. Si la intención del legislador es tipificar estas acciones como\nconductas delictivas, deberá someter su redacción a las formalidades de la materia, citando en la\nexposición de motivos las razones de mérito para ello.-\n\n\n\n     Sobre la valoración del daño ambiental a cargo de funcionarios del MINAE con conocimientos\nidóneos al efecto, se sugiere contemplar esa potestad en el artículo 22.-\n\n\n\n\nArtículo 21.- Restauración del Daño Ambiental\n\n\n\n    El numeral es omiso con respecto a las potestades de carácter administrativo y electoral que\nejerce el Tribunal Supremo de Elecciones en la cancelación de credenciales a funcionarios\nmunicipales de elección popular.-\n\n\n\n     En nuestro criterio, la reparación integral del daño corresponde a la persona física o jurídica\nresponsable en forma objetiva. Por ello no parece adecuado prever que con tan sólo una suma\nindemnizatoria a costa del infractor, los gobiernos locales o las instituciones autónomas con\ninjerencia en la materia van a restaurar en su totalidad el daño ambiental. Sí está claro que les\ncorresponderá velar por el cumplimiento de las medidas restauradoras dictadas por la autoridad\nadministrativa competente.-\n\n\n\n     Anótese que las sumas indemnizatorias impuestas tienen como uno de sus propósitos disuadir\nfuturas conductas dañosas; su adopción no impide exigir también la reparación o mitigar el daño.\n(Véase al efecto resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo números 369-01-TAA de 8 hrs. del\n4 de junio de 2001 y 627-01-TAA de las 13:15 hrs. del 4 de setiembre de 2001).-\n\n\n\n\nArtículo 22.- Determinación y valoración de los daños ambientales\n\n\n\n     Para el inciso a) la indemnización se establecería a partir de la fecha de la denuncia. Lo\npertinente es que se establezca a partir del inicio comprobado de la acción dañosa.-\n\n\n\n     El inciso b) no menciona qué tipo de especie maderable será utilizada para aplicar la formula\neconómica que detalla como componente integrante de la indemnización, entre otros (daños a los\nsuelos, a la taza de infiltración y daño escénico). Su elección la deja a criterio del MINAE. Lo\nrecomendable sería que el monto indemnizatorio dependa del valor de la especie afectada. Tampoco se\ncomparte la mención sobre los volúmenes de raíces que integrarían el monto resarcitorio, pues habría\nque extraer otros árboles para determinar la longitud de las mismas lo cual incrementaría el daño en\nel lugar.-\n\n\n\n     Al disponerse que el valor de la madera se fija a partir de su puesta en un patio en San José,\nse estaría omitiendo el valor agregado que adquiere la madera una vez aserrada y troceada. Además,\nhay que tomar en cuenta que el período de recuperación de 30 años a efecto de calcular la\nindemnización, puede resultar insuficiente según el tipo de ecosistema dañado.-\n\n\n\n     Tanto los incisos b) y c) prevén la aplicación de una taza de interés de mercado. Ha de\nindicarse la que fije algún banco del Estado. Igualmente, para ambos incisos, habrá de disponerse el\nmomento a partir del cual se computa la producción del daño, así como fijar con exactitud desde\ncuándo se cobrará la taza de interés, siendo lo idóneo a partir desde el momento en que aquél se\nproduce.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n Artículo 23 .- De las concesiones otorgadas por el MINAE\n\n\n\n     Para el otorgamiento de concesiones de aguas por parte del MINAE se exige la opinión del ICAA,\npero no se establece ningún plazo para que rinda su criterio, ni si el mismo será vinculante o no.-\n\n\n\n     Se faculta, sin derecho a indemnización, al cierre de concesiones extractivas de aguas\nsubterráneas en pozos sin protección vegetativa en un radio mínimo de 10 metros. El término cierre\nno se comparte; lo correcto es hablar de cancelación de concesiones.-\n\n\n\n     Al efecto se sugiere un precepto similar al del artículo 53 de la Ley sobre la Zona Marítimo\nTerrestre que dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad respectiva, o el Instituto\nCostarricense de Turismo o el de Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los\nsiguientes eventos:\n\n\n\nPor falta de pago de los cánones respectivos; Por incumplimiento de las obligaciones del\nconcesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato; Por violación a las disposiciones de\nesta ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión: … Por las demás\ncausales que establece esta ley.\"\n\n   En esos supuestos el concesionario no tendría derecho al pago de mejoras ni indemnización alguna,\npasando a dominio del Estado las primeras.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 24.- Del cese inmediato de la actividad contaminante por el MINAE\n\n\n\n     Establece la potestad del MINAE para ordenar el cese de la actividad dañina, atribución que\ncontradice la otorgada al ICAA por el mismo Proyecto en su artículo 21, párrafo primero. Además de\nresolver el conflicto, deberán dejarse a salvo las competencias singulares de otros repartos de la\nAdministración Pública con injerencia en la materia (vgr. Ministerio de Salud, Tribunal Ambiental\nAdministrativo, por citar algunos).-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 25.- Del amojonamiento y expropiación de las áreas de recarga acuífera\n\n\n\n    Debe aclararse que la recuperación vegetativa de las áreas de recarga acuífera no corresponde a\nlos entes públicos aquí mencionados, cuando las mismas han sido dañadas por los particulares.-\n\n\n\n     Tampoco se comparte la obligación de expropiar las áreas de recarga acuífera, toda vez que se\ntratan de limitaciones de interés social (Constitución Política, artículo 45, párrafo segundo; Ley\nForestal artículo 33, inciso d) y dictamen C-042-99 de 19 de febrero de 1999).-\n\n\n\n     El precepto otorga la potestad de delimitar las áreas de recarga acuífera a las municipalidades\ny al ICAA. En la actualidad esa competencia pertenece al MINAE, previa consulta al ICAA, al SENARA u\notra entidad competente técnicamente en materia de aguas. (Reglamento a la Ley Forestal , Decreto Nº\n25721 del 17 de octubre de 1996, La Gaceta Nº 16 de 23 de enero de 1997, artículo 2). Por lo que\ncorresponderá finalmente al legislador decidir en qué órgano residirá esa atribución.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 26.- Penas a aplicar\n\n\n\n     Los dos primeros párrafos del artículo no tienen relación con las sanciones penales. Se\nrecomienda incluirlos en las disposiciones del artículo 20.-\n\n\n\n\n \n\n\n\nCordialmente,\n \nLic. Mauricio Castro Lizano\nProcurador Adjunto\n \n \nMCL/fmc", "body_en_text": "Legal Opinion: 038 - J of 02/28/2003\n\nO.J.-038-2003\nFebruary 28, 2003\n\nDeputy\nQuírico Jiménez Madrigal\nPresident\nSpecial Permanent Environmental Commission\nLegislative Assembly\nS.D.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, we respond to the inquiry regarding the Bill entitled: \"Modificación a la Ley General de Agua Potable Nº1634\", Legislative File No. 14.427 (La Gaceta No. 164 of August 28, 2001).\n\nAs we have indicated on similar occasions, when the Legislative Assembly requests a pronouncement on the scope or content of a \"bill,\" the analysis does not constitute a formal legal opinion (dictamen), but rather a non-binding \"legal opinion (opinión jurídica),\" issued to guide the task of enacting laws.\n\nI.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS\n\nThe proper management of water resources is fundamental to the economic and social development of the country, especially to promote the conservation of forests, biodiversity, and to maintain the quantity and quality of aquifers. Therefore, the legal system must provide for effective norms and procedures that preserve the quality of the resource, and that in turn prevent and sanction harmful conduct.\n\nThus, for example, the State can be held to strict liability (responsabilidad objetiva) (Ley General de la Administración Pública, Article 190), and private parties to the liability established in the Civil Code: for fault (Article 1045) and for created risk or risk-benefit (Article 1048). Provisions that, by extension, apply to environmental damage (daño ambiental) (Ley Orgánica del Ambiente, Articles 98 and 101).\n\nIn this regard, our constitutional jurisprudence has stated:\n\nII.- Prior to the substantive analysis of this appeal, it should be noted that within the problem of environmental destruction, the issue of liability for environmental damage (daño ambiental) stands out as a point of special relevance, which has been treated differently, taking into consideration the specific characteristics of the matter at hand. The State, to somehow ensure compensation for damages caused to the environment, has created a series of norms regulating environmental liability, without losing sight, of course, of the necessary balance that must exist between environmental protection and the development of private activities. In Environmental Law, a different approach to liability has been taken, such that there has been an evolution from a fault-based liability system to one of risk-based liability, which means broader coverage, since said liability would arise even without fault on the part of the transgressor, if the activity performed by the latter is considered risky and, nevertheless, they assume that risk, with a harmful consequence for the environment. This is a new concept of liability, where the objective criterion prevails over the subjective one, since for it to arise, it is irrelevant whether one acted with fault or not; it is enough that the damage was actually caused for the consequent liability to arise immediately. Thus, in many cases, it is not possible to determine either the guilty party or the infringed legal norm, since in most cases the damage is the product of an omission, but certainly third persons or States are harmed, which necessarily must be compensated... It is within this context that the content of Article 101 of the Ley Orgánica del Ambiente must be understood.\" Sala Constitucional, No. 2000-14:51 hrs. of February 18, 2000.\n\nThe Ley Orgánica del Ambiente, Article 2, section e), stipulates that damage to the environment is an offense of a social, economic, cultural, and ethical nature, as it affects society's relationship with its natural surroundings; it also seriously endangers the resources essential for the development of life and productive activities, and thereby harms the existence of present and future generations. Harmful conduct is punishable by both action and omission (Articles 1 and 98 ibidem). Article 99, section g) ibidem, in turn, imposes compensatory or environmental stabilization obligations.\n\nThat Law is of great interest both for its application to water resources and in relation to the areas contiguous to sources of potable water that are in the public domain under the terms of Articles 7, section c) of the Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961, and 31 of the Ley de Aguas, No. 276 of August 27, 1942 (See in this regard, our pronouncements numbers C-042-99 of February 19, 1999, C-016-2002 of January 15, 2002, and OJ-064-2002 of April 30, 2002).\n\nIn light of that, and given that this same Commission is studying Bill 14.585, called \"Ley de Recurso Hídrico,\" we believe the ideal approach would be to incorporate the innovative aspects of Initiative 14.427 into Bill 14.585, since it is convenient that legal regulations affecting natural resources not be partial and dispersed, but rather tend toward systematic regulation, for example, through the regulation of activity sectors, in order to achieve more efficient protection and greater administrative coordination (OJ.120-99 of October 14, 1999). However, we make the following comments on the articles under review.\n\nII.- REGARDING THE PROPOSED NORMS\n\nArticle 1: Adds seven articles to the Ley General de Agua Potable. Renumbering them starting from numeral 20.\n\nArticle 20.- Environmental damage (Daño ambiental)\n\nFor this numeral, the following heading is recommended: \"For purposes of the application of this law, environmental damage (daño ambiental) shall be considered\".\n\nSections b) and e) are repetitive; both regulate the contamination of water supplied to a population.\n\nSections m) and n) can be dispensed with, regarding the illicit trafficking of wildlife, as they are alien to the subject matter of the bill. Furthermore, those assets are already protected under special regulations (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Articles 18 and 76).\n\nIt is advisable to take into account Article 51 of the Ley Orgánica del Ambiente, which establishes criteria for the conservation and sustainable use of water, among which it seeks to protect, conserve, and recover, as much as possible, aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle; as well as the soil protection policies in hydrographic basins provided for in numeral 21 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 7779 of April 30, 1998.\n\nWe concur with the provision in section k) regarding vegetation fires in aquifer recharge areas, which is in line with Article 35 of the Ley Forestal.\n\nGiven the similarity of the provisions contained in sections n) and p), they should be drafted into a single section that also includes industrial and commercial buildings, which are missing.\n\nAlso, the impact on the protection areas of Article 33 of the Ley Forestal should be recorded as environmental damage (daño ambiental), as these differ from protected wild areas (Ley Orgánica del Ambiente, Article 32, Ley Forestal, Articles 13, 14, and 15, and Dictamen No. C-02-016 of January 15, 2002).\n\nThe numeral under discussion classifies environmental damage (daño ambiental) to water production areas for human consumption or water distribution systems as a crime against public health and human rights. Aside from not indicating what is meant by water production areas, the measure, more than a criminal offense, seems like a postulate such as that contained in Article 2, section c) of the Ley Orgánica del Ambiente. If the legislator's intention is to classify these actions as criminal conduct, its drafting must be submitted to the formalities of the matter, citing in the statement of motives the substantive reasons for doing so.\n\nRegarding the assessment of environmental damage (daño ambiental) by MINAE officials with suitable knowledge for this purpose, it is suggested that this power be contemplated in Article 22.\n\nArticle 21.- Restoration of Environmental Damage (Daño Ambiental)\n\nThe numeral is silent with respect to the administrative and electoral powers exercised by the Tribunal Supremo de Elecciones in canceling the credentials of popularly elected municipal officials.\n\nIn our opinion, the integral repair of the damage corresponds to the natural or legal person responsible under strict liability (responsabilidad objetiva). Therefore, it does not seem appropriate to provide that with just an indemnity sum at the cost of the offender, local governments or autonomous institutions with involvement in the matter will fully restore the environmental damage (daño ambiental). It is clear that they will be responsible for ensuring compliance with the restorative measures ordered by the competent administrative authority.\n\nIt should be noted that one of the purposes of the imposed indemnity sums is to deter future harmful conduct; their adoption does not prevent also demanding repair or mitigating the damage. (See, to this effect, resolutions of the Tribunal Ambiental Administrativo numbers 369-01-TAA of 8:00 hrs. on June 4, 2001, and 627-01-TAA of 13:15 hrs. on September 4, 2001).\n\nArticle 22.- Determination and assessment of environmental damages (daños ambientales)\n\nFor section a), the compensation would be established from the date of the complaint. The pertinent thing is for it to be established from the verified start of the harmful action.\n\nSection b) does not mention what type of timber species will be used to apply the economic formula it details as an integral component of the compensation, among others (soil damage, infiltration rate damage, and scenic damage). Its choice is left to the discretion of MINAE. It would be advisable for the indemnity amount to depend on the value of the affected species. We also do not concur with the mention of the root volumes that would form part of the compensatory amount, since it would be necessary to extract other trees to determine their length, which would increase the damage on site.\n\nBy providing that the value of the wood is set based on its placement in a yard in San José, the added value the wood acquires once sawn and cut would be omitted. Furthermore, it must be taken into account that the 30-year recovery period for calculating the compensation may be insufficient depending on the type of damaged ecosystem.\n\nBoth sections b) and c) provide for the application of a market interest rate. The rate set by a State bank must be indicated. Likewise, for both sections, the moment from which the occurrence of the damage is calculated must be provided for, as well as exactly determining from when the interest rate will be charged, the ideal being from the moment the damage occurs.\n\nArticle 23.- Concessions granted by MINAE\n\nFor the granting of water concessions by MINAE, the opinion of the ICAA is required, but no deadline is established for it to render its opinion, nor whether it will be binding or not.\n\nIt is empowered, without the right to compensation, to close extractive concessions for groundwater in wells without vegetative protection within a minimum radius of 10 meters. The term closure is not concurred with; the correct term is cancellation of concessions.\n\nTo this effect, a precept similar to Article 53 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre is suggested, which provides:\n\n\"Concessions may be canceled by the respective municipality, or the Instituto Costarricense de Turismo or the Instituto de Tierras y Colonización, as appropriate, in any of the following events:\n\nFor failure to pay the respective fees; For breach of the concessionaire's obligations in accordance with the granted concession or their contract; For violation of the provisions of this law or the law under which the lease or concession was granted: ... For the other grounds established by this law.\"\n\nIn such cases, the concessionaire would have no right to payment for improvements or any compensation, the improvements passing to State ownership.\n\nArticle 24.- Immediate cessation of the polluting activity by MINAE\n\nIt establishes the power of MINAE to order the cessation of the harmful activity, an attribution that contradicts that granted to the ICAA by the same Bill in its Article 21, first paragraph. Besides resolving the conflict, the specific competences of other departments of the Public Administration with involvement in the matter must be preserved (e.g., Ministry of Health, Tribunal Ambiental Administrativo, to name a few).\n\nArticle 25.- Demarcation and expropriation of aquifer recharge areas\n\nIt must be clarified that the vegetative recovery of aquifer recharge areas does not correspond to the public entities mentioned here, when said areas have been damaged by private parties.\n\nWe also do not concur with the obligation to expropriate aquifer recharge areas, given that these constitute limitations of social interest (Constitución Política, Article 45, second paragraph; Ley Forestal, Article 33, section d), and Dictamen C-042-99 of February 19, 1999).\n\nThe precept grants the power to delimit aquifer recharge areas to the municipalities and the ICAA. Currently, that competence belongs to MINAE, after consulting the ICAA, SENARA, or another technically competent entity in water matters. (Reglamento a la Ley Forestal, Decreto No. 25721 of October 17, 1996, La Gaceta No. 16 of January 23, 1997, Article 2). It will ultimately be up to the legislator to decide in which body this attribution will reside.\n\nArticle 26.- Penalties to apply\n\nThe first two paragraphs of the article are unrelated to criminal sanctions. It is recommended that they be included in the provisions of Article 20.\n\nCordially,\n\nLic. Mauricio Castro Lizano\nDeputy Attorney General\n\nMCL/fmc" }