{
  "id": "pgr-12473",
  "citation": "C-110-2004",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Aplicabilidad de las áreas de protección del artículo 33 de la Ley Forestal a las lagunas",
  "title_en": "Applicability of Article 33 Forestry Law protection areas to lagoons",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República interpreta el artículo 33 de la Ley Forestal para determinar si las lagunas, como ecosistemas de humedal, gozan de la misma área de protección que los lagos y embalses. Mediante interpretación sistemática, conforme al artículo 50 constitucional, concluye que las lagunas comparten características con los lagos y son sistemas lénticos, por lo que el área de protección de 50 metros establecida en el inciso c) del artículo 33 les es aplicable. Aclara que en esa zona está prohibida la corta o eliminación de árboles, salvo proyectos de conveniencia nacional. En cuanto al desarrollo en estas áreas, señala que debe sujetarse a lo dispuesto en los artículos 42 y siguientes de la Ley Orgánica del Ambiente, incluyendo la exigencia de evaluación de impacto ambiental cuando la actividad pueda dañar los ecosistemas o interrumpir ciclos naturales de humedales.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office interprets Article 33 of the Forestry Law to determine whether lagoons, as wetland ecosystems, benefit from the same protection area as lakes and reservoirs. Through systematic interpretation, in accordance with Article 50 of the Constitution, it concludes that lagoons share characteristics with lakes and are lentic systems; therefore, the 50-meter protection area established in subsection c) of Article 33 applies to them. It clarifies that clearing or tree removal is prohibited within that zone, except for projects of national convenience. Regarding development in these areas, it notes that it must comply with Articles 42 et seq. of the Environmental Organic Law, including the requirement for an environmental impact assessment when the activity may damage ecosystems or interrupt natural wetland cycles.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "16/04/2004",
  "year": "2004",
  "topic_ids": [
    "water-law",
    "forestry-law-7575",
    "environmental-law-7554"
  ],
  "primary_topic_id": "water-law",
  "es_concept_hints": [
    "sistema léntico",
    "humedal",
    "área de protección",
    "corta de árboles",
    "artículo 33 Ley Forestal",
    "artículo 50 Constitución",
    "principio de interpretación conforme con la Constitución"
  ],
  "concept_anchors": [
    {
      "article": "Art. 33",
      "law": "Ley 7575"
    },
    {
      "article": "Arts. 42-45",
      "law": "Ley 7554"
    },
    {
      "article": "Art. 50",
      "law": "Constitución Política"
    }
  ],
  "keywords_es": [
    "laguna",
    "área de protección",
    "artículo 33 Ley Forestal",
    "humedal",
    "sistema léntico",
    "zona de protección",
    "cincuenta metros",
    "corta de árboles",
    "evaluación de impacto ambiental",
    "Ley Orgánica del Ambiente"
  ],
  "keywords_en": [
    "lagoon",
    "protection area",
    "Article 33 Forestry Law",
    "wetland",
    "lentic system",
    "buffer zone",
    "fifty meters",
    "tree cutting",
    "environmental impact assessment",
    "Environmental Organic Law"
  ],
  "excerpt_es": "A partir de la interpretación sistemática del artículo 33 de la ley forestal, y en concordancia con lo dispuesto en el artículo 50 de la constitución política, se concluye que el área de protección que establece el inciso c) de ese numeral, le resulta aplicable a las lagunas. Por lo tanto, en una zona de cincuenta metros medidos horizontalmente en las riberas de las lagunas es prohibido cortar o eliminar árboles.\n\nPor su parte, la delimitación de zonas protegidas con el propósito de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas, se rige por lo dispuesto en los artículos 42 y siguientes de la ley orgánica del ambiente.",
  "excerpt_en": "Based on the systematic interpretation of Article 33 of the Forestry Law, and in accordance with Article 50 of the Constitution, it is concluded that the protection area established in subsection c) of that provision is applicable to lagoons. Therefore, within a zone of fifty meters measured horizontally from the banks of lagoons, cutting or removing trees is prohibited.\n\nIn turn, the delimitation of protected zones for the purpose of preventing and combating pollution or degradation of these ecosystems is governed by Articles 42 et seq. of the Environmental Organic Law.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concluded that the 50-meter protection area under Article 33(c) of the Forestry Law applies to lagoons, prohibiting tree cutting in that zone.",
    "summary_es": "La PGR concluyó que el área de protección de 50 metros del artículo 33 inciso c) de la Ley Forestal se aplica a las lagunas, prohibiéndose la corta de árboles en esa zona."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "Lagoons are part of the so-called lentic systems, whose fundamental characteristic is the storage of a significant volume of water lacking a permanent unidirectional flow.",
      "quote_es": "Las lagunas forman parte de los llamados sistemas lénticos, cuya característica fundamental es el almacenamiento de un volumen importante de agua que carece de un flujo unidireccional permanente."
    },
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "A systematic interpretation in a case such as this one must necessarily consider the principle enshrined in Article 50 of the Political Constitution, according to which the State has the obligation to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.",
      "quote_es": "Una interpretación sistemática en un caso como el que nos ocupa, debe necesariamente contemplar el principio consagrado en el artículo 50 de la constitución política, según el cual el Estado está en la obligación de proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
    },
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "Wetlands, including lagoons, have been declared of public interest. It is also worth noting that our country approved the Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat (Law No. 7224 of April 9, 1991).",
      "quote_es": "las lagunas en su condición de humedales, han sido declaradas de interés público, ello sin dejar de mencionar que nuestro país aprobó la convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves (ley número 7224 de 9 de abril de 1991)."
    }
  ],
  "cites": [
    {
      "id": "norm-27738",
      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
      "doc_type": "law",
      "date": "04/10/1995",
      "year": "1995"
    },
    {
      "id": "norm-39796",
      "citation": "Ley 7788",
      "title_en": "Biodiversity Law",
      "title_es": "Ley de Biodiversidad",
      "doc_type": "law",
      "date": "30/04/1998",
      "year": "1998"
    },
    {
      "id": "norm-41661",
      "citation": "Ley 7575",
      "title_en": "Forestry Law",
      "title_es": "Ley Forestal",
      "doc_type": "law",
      "date": "13/02/1996",
      "year": "1996"
    }
  ],
  "cited_by": [
    {
      "id": "pgr-18987",
      "citation": "OJ-084-2015",
      "title_en": "Insufficient technical basis to modify Ostional Wildlife Refuge regime",
      "title_es": "Sustento técnico insuficiente para modificar el régimen del Refugio Ostional",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "06/08/2015",
      "year": "2015"
    }
  ],
  "references": {
    "internal": [
      {
        "target_id": "norm-871",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Constitución Política"
      },
      {
        "target_id": "norm-41661",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley Forestal"
      },
      {
        "target_id": "norm-27738",
        "kind": "cited_norm",
        "label": "Ley Orgánica del Ambiente"
      }
    ],
    "external": []
  },
  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12473&strTipM=T",
  "tier": 2,
  "_editorial_citation_count": 0,
  "regulations_by_article": null,
  "cascade_only": false,
  "amendment_count": 0,
  "body_es_text": "Dictamen : 110 del 16/04/2004   \n\n\n\nC-110-2004\n\n\n\n\nSan José, 16 de abril de 2004\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nRenato Sánchez González\n\n\n\n\nAbogado ACOPAC-MINAE\n\n\n\n\nMáster\n\n\n\n\nRafael Gutiérrez Rojas\n\n\n\n\nDirector Área Conservación Pacífico Central\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimados señores:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio número\nACOPAC-D-1074-2003, de fecha 24 de setiembre de 2003, recibido por este despacho el 3 de octubre del\nmismo año, en el cual Ustedes solicitan el criterio de este órgano consultivo respecto a “la\naplicabilidad de las áreas de protección con respecto a los ecosistemas de humedal del tipo\ndenominado ´LAGUNA´”. Concretamente, formulan las siguientes inquietudes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n ¿Cuál es la distancia a aplicar como área de protección de los ecosistemas de humedal de tipo\nlagunas, tomando en consideración que en el numeral 33 de la Ley Forestal 7575, no se establece la\npalabra laguna, y que por otro lado se hace una separación en cuanto ha (sic) este tipo de humedal\nen el Reglamento de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, por lo que no se puede equiparar a\nlos tipos de ecosistemas de humedal descritos en el 33 de la ley forestal?\n\n\n\n ¿Qué una vez establecida esa área de protección, determinar si en la misma es posible establecer\nalgún tipo de desarrollo?\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- ANTECEDENTES\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el punto 2 del oficio de referencia, se agrega el fundamento jurídico que sirve de base a la\nconsulta formulada. Allí se indica entre otras cosas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “2.1.5.- Para efectos jurídicos, se tendría que aplicar la definición (…) que establece el\nReglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, dado que en éstos momentos es la norma\nvigente en nuestro ordenamiento jurídico que rige la materia ambiental.[1]\n\n\n\n 2.2.- Que en cuanto a las distancias de protección, zonas de amortiguamiento, áreas de protección y\notras aplicables a ´lagunas´, propiamente dicho, no existe norma alguna en el ordenamiento jurídico\nambiental que nos diga con exactitud cual es la distancia aplicar en el caso de marras.\n\n\n\n 2.5.- Que en la ley forestal N° 7575, en su artículo 33, se establecen las áreas de protección de\nlas nacientes, ríos, quebradas, arroyos, lagos, embalses naturales, embalses artificiales, áreas de\nrecarga y los acuíferos; en cuanto a lagunas no se establece la respectiva área de protección, por\nlo que no podríamos aplicar el numeral 33 de la citada norma a eventuales casos, en donde se\nrequiera establecer una (sic) área de protección de los ecosistemas de humedal del tipo laguna.\n\n\n\n 2.6.- Que resumiendo, podemos decir con certeza, y sobre la base de la separación en cuanto a la\ndefinición jurídica que se establece en el reglamento de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, y\nque la misma no se contempla en el artículo 33 de comentario supra; que las distancias de las\nlagunas en cuanto a áreas de protección y/o zonas de amortiguamiento, en nuestra Legislación\nAmbiental no están determinadas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Posteriormente, el día 21 de noviembre de 2003, este despacho recibió copia del oficio número\nACOPAC-OSRAP-698 de fecha 27 de octubre del mismo año, suscrito por el licenciado Gerardo Chavarría\nAmador, jefe de la sub región de Aguirre- Parrita, y la ingeniera Aimará Espinoza, coordinadora de\nFomento del área de conservación del pacífico central (ACOPAC). En ese documento, se concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…lo dicho por los señores Bravo, Rodríguez y Picado, concuerda con lo establecido en el inciso c)\nartículo 33 de la Ley Forestal. O sea que un lago o laguna son sinónimos de embalse natural por lo\nque el área de protección debe establecerse con fundamento en el artículo 33 inciso c) de la Ley\nForestal. Así mismo (sic) se debe tener claro que cualquier ´vaso de agua´(espejo) que se forme en\ndeterminada depresión del terreno de forma natural es un embalse natural y corresponde a un\necosistema de tipo humedal y no interesa que para estos efectos el nombre que se asigne. La Ley de\nVida Silvestre asigna al MINAE en el artículo 7, inciso h) la función de Administrar, supervisar y\nproteger los humedales.\n\n\n\n Referente al otro aspecto consultado, la misma ley prevee (sic) en el artículo 58 de la Ley\nForestal, que no podrán invadirse las áreas de protección.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- SOBRE LO CONSULTADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las lagunas forman parte de los llamados sistemas lénticos, cuya característica fundamental es el\nalmacenamiento de un volumen importante de agua que carece de un flujo unidireccional permanente.\nPrecisamente, sus aguas quietas propician importantes cambios ambientales que conducen al desarrollo\nde ecosistemas ampliamente diferentes a los de las aguas corrientes. Dentro de este tipo de\nsistemas, se hallan, además, las ciénagas, planos inundables, estuarios, embalses y lagos. Estos\núltimos son definidos como la extensión de agua dulce o salada acumulada en el interior de los\ncontinentes, en tanto las lagunas son similares, pero más pequeñas y menos profundas (Ramírez\nGonzález, Alberto y otro. Limnología colombiana, Aportes a su conocimiento y estadísticas de\nanálisis. Primera edición, 1998. Pp. 153 y 154).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De las anteriores consideraciones, se desprende que los lagos y las lagunas presentan\ncaracterísticas similares. Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua (Vigésima segunda\nedición. www.rae.es 29 de marzo de 2004), un lago es una “gran masa permanente de agua depositada en\ndepresiones del terreno”. Por su parte, una laguna es un “depósito natural de agua, generalmente\ndulce y de menores dimensiones que el lago”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior adquiere relevancia a los efectos de evacuar su consulta, pues partiendo del hecho de\nque el artículo 33 de la ley forestal al hacer la declaratoria de áreas de protección no incluye\nexpresamente el término “laguna” dentro de sus supuestos, lo procedente es valerse de los métodos de\ninterpretación e integración jurídica a los efectos de determinar si es posible aplicar a las\nlagunas la misma zona de protección establecida para los lagos y embalses. El citado artículo\ndispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 33.- Áreas de protección\n\n\n\n\nSe declaran áreas de protección las siguientes:\n\n\n\n a) Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de\nmodo horizontal.\n\n\n\n b) Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas\nhorizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es\nplano, y de cincuenta metros horizontales, si el terreno es quebrado.\n\n\n\n c) Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses\nnaturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se\nexceptúan los lagos y embalses artificiales privados.\n\n\n\n d) Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por\nlos órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para fijar el correcto significado del artículo 33 íbid debe tenerse presente el sistema normativo\nespecífico del cual forma parte, es decir, que su contenido se determina en función del conjunto de\nnormas que lo complementan, lo que se logra aplicando el método de la interpretación sistemática\n(las normas deben interpretarse de acuerdo con el contexto, acorde con el ordenamiento jurídico).\n[2]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una interpretación sistemática en un caso como el que nos ocupa, debe necesariamente contemplar el\nprincipio consagrado en el artículo 50 de la constitución política, según el cual el Estado está en\nla obligación de proteger el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Siendo así, la\ninterpretación sistemática de un precepto jurídico que -como sucede con el artículo 33 de la ley\nforestal- establece la protección de un área determinada en las riberas de los ríos, acuíferos,\nnacientes, lagos, etc., implica extender esa tutela a favor de otros ecosistemas no contemplados\nexpresamente por el legislador, tal es el caso de las lagunas. Esta interpretación es consecuente\ncon la posición que ha mantenido esta Procuraduría cuando se trata de la defensa y tutela del\nambiente. Como ejemplo, se transcribe lo señalado en un reciente pronunciamiento:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…en razón del principio de unidad del ordenamiento jurídico y el carácter superior de la\nConstitución como norma jurídica, toda ley debe ser interpretada, formal y materialmente, de\nconformidad con ésta, particularmente con sus valores y principios. Es lo que en doctrina se llama\nel principio de interpretación conforme con la Constitución, que obliga al interprete a optar por\naquella interpretación que mejor realice los valores y principios constitucionales y rechazar\ncualquier interpretación que sea contraria a dichos valores y principios, o contraria a una\ndisposición específica de la Constitución. En el fondo, la interpretación conforme con la\nConstitución es resultado de la aplicación del método sistemático, esto es, la interpretación según\nel contexto, que exige que las normas se interpreten como formando parte de un sistema normativo\nconstituido por el conjunto del ordenamiento jurídico, según su jerarquía normativa, y el cuerpo\nnormativo específico del cual forma parte la norma interpretada”. (Opinión jurídica número\nOJ-015-2004, de 10 de febrero de 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En efecto, el citado artículo no menciona cuál es el área de protección de las lagunas, pero sí\nestablece que en el caso de los lagos y embalses (naturales o artificiales) ésta es de cincuenta\nmetros “medidos horizontalmente en las riberas”. En ese sentido, según se dijo líneas atrás, los\nlagos y lagunas están clasificados dentro de un mismo tipo de sistema –el léntico- con lo cual\ncomparten una serie de características que fueron precisamente las que motivaron al legislador a\nadoptar medidas de protección tendentes a su conservación. Precisamente, ese es un punto importante\nque se debe aclarar, pues la zona de protección que contempla la ley forestal, y que por medio de la\ninterpretación es posible aplicar también a las lagunas, tiene como propósito evitar la corta o\neliminación de árboles alrededor de esos humedales, excepto en aquellos proyectos declarados por el\npoder ejecutivo como de conveniencia nacional (artículo 34 ibídem)[3]. Por lo demás, las lagunas en\nsu condición de humedales, han sido declaradas de interés público, ello sin dejar de mencionar que\nnuestro país aprobó la convención relativa a los humedales de importancia internacional,\nespecialmente como hábitat de las aves (ley número 7224 de 9 de abril de 1991), con lo cual se vino\na reconocer su gran valor económico, cultural, científico y recreativo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 41.- Interés público\n\n\n\n Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no\nestén protegidos por las leyes que rijan esta materia”. (Ley orgánica del ambiente, número 7554, de\n4 de octubre de 1995)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la consulta acerca de la posibilidad de establecer algún tipo de desarrollo\nen la zona protegida de las lagunas hay que señalar que, en principio, no puede darse ninguno que\nimplique la tala o eliminación de árboles, de conformidad con lo que establece el numeral 34 de la\nley forestal, citado supra. Dicho lo cual, debe remitirse a lo que al efecto dispone la ley orgánica\ndel ambiente, ya citada, respecto a los requisitos y actividades que se pueden desarrollar en las\nzonas costeras y humedales:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 42.- Delimitación de zonas protegidas\n\n\n\n El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá\ndelimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se\nsujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la\ndegradación de estos ecosistemas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 43.- Obras e infraestructura\n\n\n\n Las obras o la infraestructura se construirán de manera que no dañen los ecosistemas citados en los\nartículos 51 y 52 de esta ley. De existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto\nambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 44.- Obligatoriedad de la evaluación\n\n\n\n Para realizar actividades que afecten cualquiera de los ecosistemas citados en los artículos 51 y\n52 de esta ley o amenacen la vida dentro de un hábitat de esa naturaleza, el Ministerio del Ambiente\ny Energía exigirá al interesado una evaluación de impacto ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nArtículo 45.- Prohibición\n\n\n\n Se prohíben las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de\nhumedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales,\ndrenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la\neliminación de tales ecosistemas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, concuerda con lo dispuesto en el artículo 2 inciso c) de la ley orgánica del ambiente,\ny con los principios rectores que inspiran la política nacional de humedales en Costa Rica,\ncontenidos en el documento redactado por el MINAE con la colaboración técnica del concejo asesor de\nhumedales y de la unión mundial para la naturaleza (UICN), en febrero del año 2001. Precisamente, el\nobjetivo de esta política es “fomentar la conservación y el uso racional de los ecosistemas de\nhumedales mediante la acción coordinada de la sociedad y el Gobierno” [4]:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“VII. PRINCIPIOS RECTORES DE LA POLITICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPrincipio de Introducción del Componente ambiental\n\n\n\n En cualquier actividad a realizar en o cerca de un humedal se debe considerar el entorno ambiental\nen el proceso de toma de decisiones sobre la viabilidad de la obra. Se exige la intervención directa\ndel Estado a través de acciones preventivas y preferenciales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Principio de Educación Ambiental para la Conservación de Humedales\n\n\n\n Se considera prioritario impulsar y fortalecer programas de educación formal e informal para la\nconservación de humedales, dirigidos a todos los sectores de la sociedad, sobre el concepto e\nimportancia de los sistemas de humedales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n3. Principio de Participación Ciudadana en la Conservación de Humedales\n\n\n\n Las comunidades locales, pueblos indígenas y organizaciones no gubernamentales, juegan un papel\ndeterminante para la conservación de los ecosistemas de humedales. Por lo tanto, se considera que\npueden y deben ser parte en la gestión de programas y estrategias de humedales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n4. Principio de Responsabilidad Compartida\n\n\n\n La Conservación y uso racional de los humedales es una responsabilidad compartida que requiere la\nparticipación de las distintas instituciones/ dependencias de gobierno y de estas, con los\nciudadanos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5. Principio de Integración\n\n\n\n La conservación de los Humedales está estrechamente ligada a la protección y uso sustentable de los\nrecursos naturales dentro de la perspectiva de manejo integral (especialmente a nivel de cuenca\nhidrográfica). La conservación de\n\n\n\n\nHumedales deberá ser integrada en planes y programas de desarrollo económico y social del país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n6. Principio de Solidaridad en la Conservación de Humedales\n\n\n\n En reconocimiento al espíritu de solidaridad internacional e intergeneracional el Estado\nCostarricense cooperará en la conservación, protección y uso racional de lo sistemas de humedales,\npara lo cual adoptará las medidas administrativas y legislativas pertinentes. En las zonas\nlimítrofes con Nicaragua y Panamá en donde se comparta la propiedad de ecosistemas de humedales se\ndará prioridad a su conservación en miras del bienestar de ambos Estados. El Estado Costarricense,\nvelará para que las acciones que se realicen en los humedales dentro los límites de su jurisdicción\nno causen daños al ambiente de otros Estados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n7. Principio de Equidad de Género\n\n\n\n Las mujeres, hombres, jóvenes, niños y niñas que habitan en áreas de zonas de humedales, desempeñan\nun papel fundamental en su conservación y uso racional. Las mujeres además son una pieza vital en la\neducación en materia ambiental de las presentes y futuras generaciones. Por lo tanto, es\nimprescindible contar con su plena participación en las medidas que sean tomadas por el Estado para\ngenerar, modificar e implementar las políticas y legislación sobre humedales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n8. Principio de Sostenibilidad\n\n\n\n La democracia, la paz, la erradicación de la pobreza, el respeto a los derechos humanos y en\nespecial a los derechos de los pueblos indígenas y la cooperación internacional, son los pilares\nfundamentales para alcanzar con eficacia el anhelado desarrollo sostenible, en donde los humedales\nde Costa Rica sean conservados, protegidos y utilizados racionalmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n9. Principio Precautorio\n\n\n\n Cuando existe peligro, o la posibilidad de daño grave o irreversible en un sistema de humedales, la\nfalta de certeza científica o técnica sobre esta situación, no debe tomarse como fundamento para\naprobar la actividad, obra o proyecto. Por el contrario se debe postergar la obra para impedir la\ndegradación de los mismos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n10. Principio de Distribución Justa y Equitativa\n\n\n\n Las actividades que se realicen en los humedales, deben procurar mantener el equilibrio natural,\nlas funciones ecológicas del ecosistema y armonizar los intereses de las comunidades con la\nconservación de estos recursos. El Estado, reconoce las formas de conocimiento tradicional\nrelevantes para la conservación y uso racional de los humedales; por lo tanto velará para que los\nbeneficios que se deriven de los humedales aledaños a las comunidades en donde se haya utilizado su\nconocimiento tradicional asociado a los mismos sean reconocidos y retribuidos justa y\nequitativamente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A modo de referencia, cabe agregar que en el proyecto que se tramita en la Asamblea Legislativa\nnúmero 14.585 que corresponde a la “Ley del Recurso Hídrico”[5], se incluye el concepto de laguna y\nse establece un área de protección de 50 metros medidos horizontalmente en sus riberas. [6]\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n A partir de la interpretación sistemática del artículo 33 de la ley forestal, y en concordancia con\nlo dispuesto en el artículo 50 de la constitución política, se concluye que el área de protección\nque establece el inciso c) de ese numeral, le resulta aplicable a las lagunas. Por lo tanto, en una\nzona de cincuenta metros medidos horizontalmente en las riberas de las lagunas es prohibido cortar o\neliminar árboles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, la delimitación de zonas protegidas con el propósito de prevenir y combatir la\ncontaminación o la degradación de estos ecosistemas, se rige por lo dispuesto en los artículos 42 y\nsiguientes de la ley orgánica del ambiente. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n        De Ustedes, con toda consideración,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. Julio Jurado Fernández                                       Licda. Gloria Solano Martínez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto                                                 Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\nJJF/GSM/pcm.\n\n\n\n\n\n [1] El decreto ejecutivo número 22545-MIRENEM fue derogado por el decreto número 26435-MINAE, de 1°\nde octubre de 1997, que es reglamento a la ley de conservación de la vida silvestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[2] Al respecto establece el artículo 10 del código civil:\n\n\n\n\n“Artículo 10.-\n\n\n\n 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización\ndel fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del\nparticular.\n\n\n\n 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y\nvalor de la conducta y hechos a que se refiere.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n [3] Según la definición que establece el inciso m) del artículo 3 de la ley forestal son\nactividades de conveniencia nacional las “realizadas por las dependencias centralizadas del Estado,\nlas instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los\ncostos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.\" (Así\nreformado por el artículo 114 de la Ley N° 7788 del 30 de abril de 1998)\n\n\n\n\n \n\n\n\n [4] El texto completo de este documento puede ser consultado en la dirección electrónica\nwww.uicn.org\n\n\n\n [5] Véase pronunciamiento número OJ-262-2003, de 16 de diciembre de 2003, en el cual se analizan\nlas disposiciones de esta iniciativa.\n\n\n\n\n[6] Artículo 3.-Definiciones\n\n\n\n\nPara los efectos de esta ley se entenderá como:\n\n\n\n\na).- (…)\n\n\n\n\nb) (…).\n\n\n\n\nc) (…)\n\n\n\n\nd) (…)\n\n\n\n e) Cuerpo de agua o cuerpo receptor: Es todo aquel manantial, zona de recarga, río, quebrada,\narroyo permanente o no, lago, laguna, marisma, embalse natural o artificial, estuario, manglar,\nturbera, pantano, agua dulce, salobre o salada, donde se vierten aguas residuales, según su\nclasificación.\n\n\n\n\nf)        (…)\n\n\n\n\nArtículo 4.-Naturaleza jurídica de las aguas\n\n\n\n\nSon bienes de dominio público y regulados por la presente Ley:\n\n\n\n\na) (…).\n\n\n\n c) Los vasos de los lagos, lagunas, esteros, humedales y los cauces y desembocaduras de las\ncorrientes, sean permanentes o intermitentes, así como los canales artificiales de drenaje y canales\nde aprovechamiento de aguas cuando éstos sean aprovechados en beneficio colectivo. \n\n\n\n\nd)       (…)\n\n\n\n\nARTÍCULO 126.-Áreas de protección del recurso hídrico\n\n\n\n\nSe declaran áreas de protección del recurso hídrico las siguientes:\n\n\n\n\na)   (…)\n\n\n\n\nb)   (…).\n\n\n\n\nc)   (…)\n\n\n\n d)   Un área de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y lagunas\nnaturales y embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones.\n\n\n\n\ne)   (…)",
  "body_en_text": "C-110-2004\n\nSan José, April 16, 2004\n\nLicenciado\nRenato Sánchez González\nAttorney, ACOPAC-MINAE\n\nMáster\nRafael Gutiérrez Rojas\nDirector, Central Pacific Conservation Area\n\nS. D.\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter number ACOPAC-D-1074-2003, dated September 24, 2003, received by this office on October 3 of the same year, in which you request the opinion of this advisory body regarding “the applicability of protection areas with respect to wetland ecosystems of the type denominated ‘LAGOON’.” Specifically, you pose the following questions:\n\nWhat distance should be applied as a protection area for lagoon-type wetland ecosystems, taking into consideration that numeral 33 of the Forest Law (Ley Forestal) 7575 does not establish the word lagoon, and that on the other hand a separation is made regarding this type of wetland in the Regulation to the Wildlife Conservation Law, so it cannot be equated to the types of wetland ecosystems described in Article 33 of the Forest Law?\n\nOnce that protection area is established, determine whether it is possible to establish any type of development within it.\n\nI.- BACKGROUND\n\nIn point 2 of the reference letter, the legal basis serving as a foundation for the consultation is added. It indicates, among other things:\n\n“2.1.5.- For legal purposes, the definition (…) established by the Regulation to the Wildlife Conservation Law would have to be applied, given that at this moment it is the current norm in our legal system governing environmental matters. [1]\n2.2.- That regarding protection distances, buffer zones (zonas de amortiguamiento), protection areas, and others applicable to ‘lagoons,’ proper, there is no norm whatsoever in the environmental legal system that tells us exactly what distance to apply in the case at hand.\n2.5.- That in Forest Law No. 7575, in its Article 33, protection areas are established for springs (nacientes), rivers, streams, brooks, lakes, natural reservoirs (embalses naturales), artificial reservoirs (embalses artificiales), recharge areas, and aquifers; regarding lagoons, the respective protection area is not established, so we could not apply numeral 33 of the cited norm to eventual cases where it is required to establish a protection area for lagoon-type wetland ecosystems.\n2.6.- That in summary, we can say with certainty, and on the basis of the separation regarding the legal definition established in the Regulation to the Wildlife Conservation Law, and that it is not contemplated in Article 33 of the commentary above; that the distances for lagoons regarding protection areas and/or buffer zones (zonas de amortiguamiento) are not determined in our Environmental Legislation.”\n\nSubsequently, on November 21, 2003, this office received a copy of official letter number ACOPAC-OSRAP-698 dated October 27 of the same year, signed by Licenciado Gerardo Chavarría Amador, head of the Aguirre-Parrita sub-region, and engineer Aimará Espinoza, forestry extension coordinator of the Central Pacific conservation area (ACOPAC). That document concludes:\n\n“…what was said by Messrs. Bravo, Rodríguez, and Picado agrees with what is established in subparagraph c) of Article 33 of the Forest Law. That is, a lake or lagoon are synonyms of natural reservoir (embalse natural), so the protection area must be established based on Article 33 subparagraph c) of the Forest Law. Likewise, it must be clear that any ‘body of water’ (surface) that forms in a given natural depression of the land is a natural reservoir (embalse natural) and corresponds to a wetland-type ecosystem, and it does not matter what name is assigned for these purposes. The Wildlife Law assigns MINAE in Article 7, subparagraph h) the function of Administering, supervising, and protecting wetlands.\nRegarding the other aspect consulted, the same law provides in Article 58 of the Forest Law that protection areas may not be encroached upon.”\n\nII.- REGARDING THE CONSULTATION\n\nLagoons form part of the so-called lentic systems, whose fundamental characteristic is the storage of a significant volume of water that lacks a permanent unidirectional flow. Precisely, their still waters foster important environmental changes that lead to the development of ecosystems widely different from those of flowing waters. Within this type of system are also found marshes, floodplains, estuaries, reservoirs (embalses), and lakes. The latter are defined as the extension of fresh or salt water accumulated in the interior of the continents, whereas lagoons are similar, but smaller and shallower (Ramírez González, Alberto, et al. Colombian Limnology, Contributions to its knowledge and analytical statistics. First edition, 1998. Pp. 153 and 154).\n\nFrom the foregoing considerations, it follows that lakes and lagoons present similar characteristics. According to the dictionary of the Royal Spanish Academy (Twenty-second edition. www.rae.es March 29, 2004), a lake is a “large permanent mass of water deposited in depressions of the land.” For its part, a lagoon is a “natural deposit of water, generally fresh and of smaller dimensions than the lake.”\n\nThe foregoing becomes relevant for the purposes of answering your consultation, because starting from the fact that Article 33 of the Forest Law, when making the declaration of protection areas, does not expressly include the term “lagoon” within its assumptions, the appropriate course is to use the methods of legal interpretation and integration for the purpose of determining whether it is possible to apply to lagoons the same protection zone established for lakes and reservoirs (embalses). The cited article provides:\n\n“Article 33.- Protection areas\nThe following are declared protection areas:\na) Areas bordering permanent springs (nacientes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally.\nb) A strip of fifteen meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or brooks, if the land is flat, and fifty horizontal meters if the land is steep.\nc) A zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lakes and natural reservoirs (embalses naturales) and on the lakes or artificial reservoirs (embalses artificiales) built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs (embalses) are exempted.\nd) The recharge areas and aquifers of the springs, the limits of which shall be determined by the competent bodies established in the regulation of this law.”\n\nTo establish the correct meaning of Article 33 ibid., the specific normative system of which it forms a part must be kept in mind, that is, its content is determined based on the set of norms that complement it, which is achieved by applying the method of systematic interpretation (norms must be interpreted according to the context, in accordance with the legal system). [2]\n\nA systematic interpretation in a case like the one at hand must necessarily contemplate the principle enshrined in Article 50 of the Political Constitution, according to which the State has the obligation to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. This being so, the systematic interpretation of a legal precept that—as occurs with Article 33 of the Forest Law—establishes the protection of a determined area on the banks of rivers, aquifers, springs (nacientes), lakes, etc., implies extending that protection in favor of other ecosystems not expressly contemplated by the legislator, such is the case of lagoons. This interpretation is consistent with the position this Attorney General’s Office has maintained when it comes to the defense and protection of the environment. As an example, what was noted in a recent pronouncement is transcribed:\n\n“…by reason of the principle of the unity of the legal system and the superior character of the Constitution as a legal norm, every law must be interpreted, formally and materially, in conformity with it, particularly with its values and principles. This is what in doctrine is called the principle of interpretation in conformity with the Constitution, which obliges the interpreter to opt for that interpretation that best realizes the constitutional values and principles and to reject any interpretation that is contrary to said values and principles, or contrary to a specific provision of the Constitution. In essence, interpretation in conformity with the Constitution is the result of applying the systematic method, that is, interpretation according to context, which demands that norms be interpreted as forming part of a normative system constituted by the entire legal system, according to its normative hierarchy, and the specific normative body of which the interpreted norm forms a part.” (Legal opinion number OJ-015-2004, of February 10, 2004).\n\nIn effect, the cited article does not mention what the protection area for lagoons is, but it does establish that in the case of lakes and reservoirs (embalses) (natural or artificial), this is fifty meters “measured horizontally on the banks.” In that sense, as stated in preceding lines, lakes and lagoons are classified within the same type of system—the lentic—with which they share a series of characteristics that were precisely what motivated the legislator to adopt protection measures aimed at their conservation. Precisely, that is an important point that must be clarified, because the protection zone contemplated by the Forest Law, and which through interpretation it is possible to apply also to lagoons, has the purpose of preventing the cutting or removal (corta o eliminación) of trees around those wetlands, except in those projects declared by the Executive Branch as being of national convenience (Article 34 ibidem) [3]. Furthermore, lagoons, in their condition as wetlands, have been declared of public interest, without neglecting to mention that our country approved the Convention Relative to Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat (Law No. 7224 of April 9, 1991), thereby recognizing their great economic, cultural, scientific, and recreational value:\n\n“Article 41.- Public interest\nWetlands and their conservation are declared of public interest, given their multiple-use nature, whether or not they are protected by the laws governing this matter.” (Organic Law of the Environment, No. 7554, of October 4, 1995)\n\nRegarding the consultation about the possibility of establishing any type of development in the protected zone of lagoons, it must be pointed out that, in principle, none can occur that implies the cutting or removal (tala o eliminación) of trees, in accordance with what is established in numeral 34 of the Forest Law, cited above. That said, reference must be made to what the Organic Law of the Environment, already cited, provides to that effect regarding the requirements and activities that can be developed in coastal zones and wetlands:\n\n“Article 42.- Delimitation of protected zones\nThe Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to land-use and management plans, in order to prevent and combat the pollution or degradation of these ecosystems.\n\nArticle 43.- Works and infrastructure\nWorks or infrastructure shall be constructed in a way that does not harm the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law. If potential harm exists, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) must be carried out.\n\nArticle 44.- Mandatory nature of the assessment\nTo carry out activities that affect any of the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law or threaten life within a habitat of that nature, the Ministry of Environment and Energy shall require from the interested party an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).\n\nArticle 45.- Prohibition\nActivities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.”\n\nThe foregoing agrees with the provisions of Article 2, subparagraph c) of the Organic Law of the Environment, and with the guiding principles that inspire the National Wetlands Policy in Costa Rica, contained in the document drafted by MINAE with the technical collaboration of the National Wetlands Advisory Council and the World Conservation Union (UICN), in February 2001. Precisely, the objective of this policy is to “promote the conservation and rational use of wetland ecosystems through the coordinated action of society and the Government” [4]:\n\n“VII. GUIDING PRINCIPLES OF THE POLICY\n\nPrinciple of Introduction of the Environmental Component\nIn any activity to be carried out in or near a wetland, the environmental setting must be considered in the decision-making process on the viability of the work. The direct intervention of the State is required through preventive and preferential actions.\n\n2. Principle of Environmental Education for Wetland Conservation\nIt is considered a priority to promote and strengthen formal and informal education programs for wetland conservation, directed at all sectors of society, on the concept and importance of wetland systems.\n\n3. Principle of Citizen Participation in Wetland Conservation\nLocal communities, indigenous peoples, and non-governmental organizations play a decisive role in the conservation of wetland ecosystems. Therefore, it is considered that they can and must be part of the management of wetland programs and strategies.\n\n4. Principle of Shared Responsibility\nThe conservation and rational use of wetlands is a shared responsibility that requires the participation of the different government institutions/dependencies and of these, with the citizens.\n\n5. Principle of Integration\nThe conservation of wetlands is closely linked to the protection and sustainable use of natural resources within the perspective of integral management (especially at the watershed level). Conservation of\nWetlands must be integrated into the country's economic and social development plans and programs.\n\n6. Principle of Solidarity in Wetland Conservation\nIn recognition of the spirit of international and intergenerational solidarity, the Costa Rican State shall cooperate in the conservation, protection, and rational use of wetland systems, for which it shall adopt the pertinent administrative and legislative measures. In border areas with Nicaragua and Panama where ownership of wetland ecosystems is shared, priority shall be given to their conservation in the interest of the well-being of both States. The Costa Rican State shall ensure that actions carried out in wetlands within the limits of its jurisdiction do not cause harm to the environment of other States.\n\n7. Principle of Gender Equity\nWomen, men, youth, boys, and girls living in wetland areas play a fundamental role in their conservation and rational use. Women are also a vital piece in environmental education for present and future generations. Therefore, it is essential to have their full participation in the measures taken by the State to generate, modify, and implement policies and legislation on wetlands.\n\n8. Principle of Sustainability\nDemocracy, peace, the eradication of poverty, respect for human rights, and especially for the rights of indigenous peoples, and international cooperation are the fundamental pillars to effectively achieve the desired sustainable development, where Costa Rica's wetlands are conserved, protected, and rationally used.\n\n9. Precautionary Principle\nWhen danger exists, or the possibility of serious or irreversible harm to a wetland system, the lack of scientific or technical certainty about this situation must not be taken as a basis to approve the activity, work, or project. On the contrary, the work must be postponed to prevent their degradation.\n\n10. Principle of Just and Equitable Distribution\nActivities carried out in wetlands must seek to maintain the natural equilibrium, the ecological functions of the ecosystem, and harmonize the interests of communities with the conservation of these resources. The State recognizes the forms of traditional knowledge relevant to the conservation and rational use of wetlands; therefore, it shall ensure that the benefits derived from the wetlands near communities where their traditional knowledge associated with them has been used are recognized and returned justly and equitably.”\n\nAs a reference, it is worth adding that in the project being processed in the Legislative Assembly, number 14,585, which corresponds to the “Water Resources Law” [5], the concept of lagoon is included, and a protection area of 50 meters measured horizontally on its banks is established. [6]\n\nIII.- CONCLUSION\n\nBased on the systematic interpretation of Article 33 of the Forest Law, and in accordance with the provisions of Article 50 of the Political Constitution, it is concluded that the protection area established by subparagraph c) of that numeral is applicable to lagoons. Therefore, in a zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lagoons, it is forbidden to cut or remove (cortar o eliminar) trees.\n\nFor its part, the delimitation of protected zones for the purpose of preventing and combating the pollution or degradation of these ecosystems is governed by the provisions of Articles 42 and following of the Organic Law of the Environment.\n\nYours faithfully,\n\nDr. Julio Jurado Fernández\nDeputy Attorney General\n\nLicda. Gloria Solano Martínez\nAttorney, Office of the Attorney General\n\nJJF/GSM/pcm.\n\n[1] Executive Decree number 22545-MIRENEM was repealed by Decree number 26435-MINAE, of October 1, 1997, which is the regulation to the Wildlife Conservation Law.\n\n[2] In this regard, Article 10 of the Civil Code establishes:\n“Article 10.-\n1. The administrative norm must be interpreted in the way that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect due to the rights and interests of the individual.\n2. It must be interpreted and integrated taking into account the other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.”\n\n[3] According to the definition established in subparagraph m) of Article 3 of the Forest Law, activities of national convenience are those “carried out by the centralized dependencies of the State, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be made by means of the appropriate instruments.” (As amended by Article 114 of Law No. 7788 of April 30, 1998)\n\n[4] The full text of this document can be consulted at the electronic address www.uicn.org\n\n[5] See pronouncement number OJ-262-2003, of December 16, 2003, in which the provisions of this initiative are analyzed.\n\n[6] Article 3.- Definitions\nFor the purposes of this law, the following shall be understood as:\na).- (…)\nb) (…).\nc) (…)\nd) (…)\ne) Body of water or receiving body: It is any spring, recharge zone, river, stream, permanent or non-permanent brook, lake, lagoon, marsh, natural or artificial reservoir (embalse), estuary, mangrove swamp, peat bog, swamp, fresh, brackish, or salt water, where wastewater is discharged, according to its classification.\nf) (…)\nArticle 4.- Legal nature of waters\nThe following are public domain property and regulated by this Law:\na) (…).\nc) The basins of lakes, lagoons, estuaries, wetlands, and the channels and mouths of currents, whether permanent or intermittent, as well as artificial drainage canals and water use canals when these are used for collective benefit.\nd) (…)\nARTICLE 126.- Protection areas of the water resource\nThe following are declared protection areas of the water resource:\na) (…)\nb) (…).\nc) (…)\nd) An area of fifty meters measured horizontally on the banks of natural lakes and lagoons and artificial reservoirs (embalses) built by the State and its institutions.\ne) (…)"
}