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  "id": "pgr-12502",
  "citation": "C-140-2004",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Procedimiento previo para solicitar dictamen de nulidad absoluta de acto municipal",
  "title_en": "Prerequisite procedure to request absolute nullity opinion of a municipal act",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a la Municipalidad de Curridabat que no puede emitir el dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta solicitado respecto de un acto de autorización de uso de suelo y patente comercial. Señala que la Administración, antes de solicitar ese dictamen, debe tramitar un procedimiento administrativo ordinario conforme a los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, respetando las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de los involucrados. Además, el Concejo Municipal es el órgano competente para nombrar al Órgano Director del Procedimiento y para decidir el envío del expediente a la Procuraduría. Advierte que la potestad de revisión oficiosa caduca en cuatro años, plazo que solo se suspende con el acto final del procedimiento, y que la omisión de estas formalidades vicia de nulidad absoluta la eventual anulación.",
  "summary_en": "The Attorney General’s Office responds to the Municipality of Curridabat that it cannot issue the requested favorable opinion on the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act granting land use authorization and a commercial license. It states that before requesting such an opinion, the Administration must conduct an ordinary administrative procedure under Articles 308 et seq. of the General Public Administration Act, observing due process guarantees and the right of defense of the parties involved. Moreover, the Municipal Council is the competent body to appoint the Procedural Directing Body and to decide to forward the file to the Attorney General. It warns that the power of ex officio review expires in four years, a period suspended only by the final act of the procedure, and that omission of these formalities renders any subsequent annulment absolutely null.",
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  "date": "07/05/2004",
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    "procedural-environmental"
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  "primary_topic_id": "procedural-environmental",
  "es_concept_hints": [
    "nulidad absoluta, evidente y manifiesta",
    "debido proceso",
    "órgano director del procedimiento",
    "Concejo Municipal",
    "artículo 173 LGAP",
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      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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  "keywords_es": [
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "procedimiento administrativo",
    "debido proceso",
    "derecho de defensa",
    "órgano director del procedimiento",
    "Concejo Municipal",
    "artículo 173 LGAP",
    "artículo 308 LGAP",
    "Procuraduría General de la República",
    "revisión oficiosa",
    "caducidad",
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    "Municipalidad de Curridabat",
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    "absolute evident and manifest nullity",
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    "Municipality of Curridabat",
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  "excerpt_es": "Así las cosas, me permito indicarle que esta Procuraduría no puede emitir el criterio jurídico que solicita por las siguientes razones:\n\n1.-        De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se reprocha, esa Municipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.\n\n2.-        En este procedimiento, además de respetarse la garantía del debido proceso administrativo, se debe de asegurar, plenamente, el derecho de defensa de los involucrados en el mismo.\n\n3.-        Una vez lista la diligencia para dictar el acto final del procedimiento, la Municipalidad debe de enviar a este Órgano Consultivo el expediente administrativo con el fin de que se rinda, si es del caso, el dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto.  Lo anterior al amparo de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n4.-        Para el caso de las municipalidades, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo es el Concejo Municipal y, por consiguiente, además, éste debe de nombrar el Órgano Director del Procedimiento y remitir el expediente a esta Procuraduría.",
  "excerpt_en": "Thus, I must indicate that this Attorney General’s Office cannot issue the legal opinion you request for the following reasons:\n\n1.-        Before declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the contested act, the Municipality must conduct the administrative procedure set forth in Article 308 and following and related provisions of the General Public Administration Act.\n\n2.-        In this procedure, in addition to respecting the guarantee of administrative due process, the right of defense of those involved must be fully ensured.\n\n3.-        Once the proceedings are ready to issue the final act of the procedure, the Municipality must send the administrative file to this Advisory Body so that, if applicable, a favorable opinion may be rendered to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the act. The foregoing is based on Article 173 of the General Public Administration Act.\n\n4.-        In the case of municipalities, the competent body to declare absolute, evident, and manifest nullity is the Municipal Council, and, consequently, it must also appoint the Procedural Directing Body and submit the file to this Attorney General’s Office.",
  "outcome": {
    "label_en": "Opinion denied for lack of prior procedure",
    "label_es": "Dictamen denegatorio por falta de procedimiento previo",
    "summary_en": "The Attorney General declines to issue the favorable nullity opinion because the Municipality did not conduct the requisite prior administrative procedure under Articles 173 and 308 of the LGAP.",
    "summary_es": "La Procuraduría se abstiene de emitir el dictamen favorable de nulidad porque la Municipalidad no tramitó el procedimiento administrativo previo exigido por los artículos 173 y 308 de la LGAP."
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      "context": "Conclusiones, punto 1",
      "quote_en": "Before declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the contested act, the Municipality must conduct the administrative procedure set forth in Article 308 and following and related provisions of the General Public Administration Act.",
      "quote_es": "De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se reprocha, esa Municipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral 308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública."
    },
    {
      "context": "Apartado IV",
      "quote_en": "The competent body to declare absolute, evident, and manifest nullity in the administrative venue is the one with the competence to decide to send the file (...) to this Office.",
      "quote_es": "El órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (...) a este Despacho."
    },
    {
      "context": "Apartado IV",
      "quote_en": "Section 5 of Article 173 of the General Public Administration Act provides that the Administration's power to review administrative acts ex officio (...) expires in four years. This period cannot be interrupted, and only the adoption of the final act of the procedure (...) has the necessary legal force to suspend it.",
      "quote_es": "El inciso 5 del numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública establece que la potestad con que cuenta la Administración para revisar de oficio los actos administrativos (...) caduca a los cuatro años. Ese plazo no admite interrupciones y únicamente la adopción del acto final del procedimiento (...) tiene la potencia jurídica necesaria para suspenderlo."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12502&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 140 del 07/05/2004   \n\n\n\nC-140-2004\n\n\n\n\n7 de mayo de 2004\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nAllan P. Sevilla Mora\n\n\n\n\nSecretario Municipal\n\n\n\n\nMunicipalidad de Curridabat\n\n\n\n\nS. O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su Oficio SCM\n221-04-04 de 29 de abril del año en curso, recibido en esta Institución el pasado día 3, mediante el\ncual nos comunica el Acuerdo adoptado, en Sesión Ordinaria N° 104-2004 de 22 de abril de 2004,\nartículo 1°, capítulo 2°, por el Concejo Municipal de Curridabat.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.-        Objeto de la consulta.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n El pronunciamiento que se pide pretende que este Órgano Asesor, al amparo de lo que establece el\nnumeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, emita un dictamen favorable de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual esa Corporación otorgó\nautorización de Uso de Suelo y patente comercial a la empresa JOYI Limitada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl Concejo Municipal, en la indicada Sesión, acordó lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Visto el informe rendido por la Asesoría Legal Externa, el cual se avala en este acto y en aras de\nenderezar los procedimientos, se acuerda por unanimidad REVOCAR el acuerdo Nro 9 de las 20:50 hrs\ndel 11 de marzo de 2004, que consta en el artículo 5°, capítulo 3° del acta de la sesión ordinaria\nNro. 98-2004, del 11 de marzo de 2004.  En su lugar, solicítese el dictamen de la Procuraduría\nGeneral de la República de conformidad con el numeral 173 de la Ley General de la Administración\nPública.  En tanto, suspéndase asimismo, el dictado de todo tipo de acto con relación a la patente\nmencionada.  Se declarar ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROVADO por votación igualmente unánime”\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.-       Requisitos previos que se han de cumplir para que la Procuraduría General emita el\ndictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, conviene tener presente que la competencia que el legislador le otorgó a esta\nInstitución para conocer y dictaminar sobre la existencia de nulidades en actos administrativos,\nestá limitada a que ese acto, además de haber declarado derechos a favor de terceros, adolezca de\nvicios que califiquen esa nulidad de absoluta, evidente y manifiesta. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Cumplidas esas condiciones, la Administración que pretenda reivindicar la nulidad del acto\nadministrativo, de previo a solicitar nuestro dictamen, debe instruir un procedimiento\nadministrativo ordinario, observando “... los principios y garantías del debido proceso y se haya\nbrindado audiencia a todas las partes involucradas” (artículo 173, inciso 3, de la Ley General de la\nAdministración Pública).  Ese procedimiento se regula en los artículos 308 y siguientes de la misma\nLey General (ver entre otros, nuestros dictámenes C-166-85, C-173-95, C-157-2001 y C-233-2001, así\ncomo la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000 de 16 de agosto de 2000. También, el Voto de\nla Sala Constitucional  N° 211-95 de las 16:15 horas del 11 de enero de 1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el particular, conviene tener presente lo que este Órgano Asesor anteriormente ha\nmanifestado, a cuyo tenor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “II.-Sobre el procedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este Órgano Asesor ha sido conteste en señalar que no externa criterio sobre la declaratoria de\nnulidad, como la que se pide, sino hasta que la Administración Activa (en este caso la Municipalidad\nde Aguirre) haya llevado a cabo el procedimiento ordinario que corresponde de conformidad con lo que\ndisponen los artículos 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre este particular, téngase presente lo que señalamos en el dictamen  C-233-2001:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n “Se dispone en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta,\npodrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al\ncontencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción\nContencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la\nProcuraduría General de la República.\n\n\n\n\n....\n\n\n\n 3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un\nprocedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías\ndel debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.\n\n\n\n 4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter\nabsoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.\n\n\n\n\n5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.\n\n\n\n 6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de\nlas formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será\nabsolutamente nula.\n\n\n\n Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de\nlas responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.\n\n\n\n\n...\"\n\n\n\n Se desprende claramente de este artículo que, la observancia del debido proceso substantivo es de\ncumplimiento estricto, todo de conformidad con los mismos principios constitucionales, en cuya\naplicación, además, la potestad administrativa de revocar los propios actos, reconocida legalmente a\nla Administración es de carácter muy excepcional.\n\n\n\n Los límites de esta potestad, se desprenden claramente de las explicaciones de Eduardo Ortíz\ncuando, dentro de la discusión legislativa del proyecto de la Ley General de la Administración\nPública, buscaba la precisión de los mismos, en los siguientes términos:\n\n\n\n\n\"…\n\n\n\n El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de\nque si tiene un derecho derivado de un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le\nserá suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Pero se dice, y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa\nRica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho\na esa seguridad, porque está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden\ngarantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en\nconsecuencia no tiene una expectativa bien fundada de poder mantenerse ese derecho. Luego, en esos\ncasos, la Administración puede deshacer ese derecho en la vía administrativa, sin ir al juez, con la\ngarantía y aquí nosotros hemos alegado de nuestra cuenta para que no se trate simplemente de una\nvolubilidad, de una veleidad de la Administración, de que tendrá que haber previo dictamen favorable\nde la procuraduría General de la República y votación por mayoría simple del Consejo de Gobierno.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esto significa que eso no lo va decidir un Ministro, lo decide el Consejo de Gobierno y no lo va a\ndecidir el Consejo de Gobierno por sí y ante sí sino previo dictamen favorable, recomendando la\nanulación, de la Procuraduría General de la República, sin el cual dictamen, ni siquiera el Consejo\nde Gobierno podría dar lugar a esa anulación...\" (Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión\nPermanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de\nmil novecientos setenta, págs. 5 y 6).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual manera, no puede olvidarse que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha\nafirmado que \"Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta\nSala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de\nrealizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado\nsancionador.\" (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994).\n\n\n\n\nIII.-        Sobre el Órgano Director del Procedimiento.-\n\n\n\n Para asegurar un procedimiento administrativo apegado a los principios que lo informan, la\nAdministración debe nombrar un Órgano Director del Procedimiento que, en acatamiento a lo que\nestablece la Ley General de la Administración Pública, observe las formalidades sustanciales del\nprocedimiento.  Advirtiéndose que de no ser así, con base en el artículo 223 de esa Ley, se causará\nnulidad de lo actuado. \n\n\n\n Sobre el  Órgano Director del Procedimiento, en dictamen C-173-95, esta Procuraduría ampliamente\ndesarrolló, entre otros temas los de su competencia, los requisitos, el nombramiento, su\nintegración.  Al respecto, en la enumeración de las conclusiones se señaló lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Siguiendo el orden de los puntos consultados por la Municipalidad arribamos a las siguientes\nconclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1- El órgano director del procedimiento es el encargado de tramitar y excitar el desarrollo del\nprocedimiento dictando las providencias que estime necesarias.\n\n\n\n 2- El Concejo Municipal deberá nombrar un órgano director del procedimiento cuando deba aplicar el\nprocedimiento administrativo regulado en la Ley General. Tomando en consideración que la materia\nMunicipal se encuentra excluida de conformidad con el artículo 367.2 de la ley y el Decreto\nEjecutivo 8979-P de 28 de agosto de 1978, el procedimiento de la Ley General resulta de aplicación\ncuando nos encontramos en los supuestos de los artículos 215, 308 y 320 y además se da alguna de las\nsiguientes hipótesis:\n\n\n\n\na)           Cuando no se cuente con procedimiento especial regulado\n\n\n\n b)           Cuando el procedimiento especial no garantice el debido proceso. Acerca de los\nalcances del debido proceso, puede consultarse el voto 1732-92 de la Sala Constitucional.\n\n\n\n c)           Como fuente supletoria se aplicará sobre lo no dispuesto expresamente. En caso de duda\nprevalece sobre la materia excluida. También en materia de interpretación informa orientando la\naplicación.\n\n\n\n El órgano director del procedimiento puede ser unipersonal o colegiado. Al decidir el número de sus\nintegrantes deberá buscarse el mejor logro del objeto del procedimiento y los principios de\nceleridad y eficiencia dentro del respeto al ordenamiento y a los derechos e intereses del\nadministrado.\n\n\n\n 3- Por regla general los miembros del órgano director deberán ser funcionarios públicos al momento\ndel nombramiento, sin embargo, excepcionalmente cuando la consecución del fin público lo amerite\npodrán nombrarse personas externas. Ello debe realizarse mediante Acuerdo del Concejo Municipal\ndebidamente fundamentado y aquellos en quienes recaiga el nombramiento deberán aceptar el cargo\nexpresamente y ser juramentados.\n\n\n\n Además, debe ponerse especial atención en la idoneidad de los miembros del órgano director, pues su\nactuación genera no solamente responsabilidad personal sino para la Administración.\n\n\n\n 4- Las facultades y potestades del órgano director del procedimiento se encuentran reguladas en el\nLibro Segundo de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, las normas del Libro\nPrimero que son generales y aplicables a toda la Administración, se aplican en lo conducente.\n\n\n\n 5- Normalmente el órgano director no es el competente para resolver el asunto mediante acto\nadministrativo final, por lo que una vez listo el expediente para ser resuelto debe pasarlo al\nórgano correspondiente. Ello no impide que pueda emitir un informe final que incluya alguna\nrecomendación. Sin embargo, la misma no puede ser vinculante pues estaría invadiendo el ámbito de\ncompetencia del órgano decisor. \n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 332 constituye una excepción a la regla al indicar que el órgano director podrá adoptar\nuna decisión provisional, de oficio o a instancia de parte, cuando razones de necesidad o\nconveniencia evidentes lo exijan. Esa resolución deberá ser sustituida por la final, ya sea\nrevocatoria o confirmatoria, y dictada en el plazo de ley por quien tenga la competencia para ello.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los artículos 342 a 360 indican cuales actos o providencias del órgano director del procedimiento\ntienen recurso de revocatoria, de apelación, de revisión y de queja.\n\n\n\n Finalmente, cabe advertir, que el presente pronunciamiento se emite sin perjuicio de las potestades\npropias de la Contraloría General de la República en lo que se refiere a su función tutelar sobre\nlos presupuestos de las municipalidades; de suerte que el criterio legal que ahora se formaliza no\npodría, de modo alguno, enervar o limitar el ejercicio de dicha potestad ni mucho menos,\nsustituirlo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.-      Sobre el órgano competente para solicitar el dictamen.-\n\n\n\n Es importante señalar que “... el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el\nprocedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la nulidad absoluta,\nevidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para declarar la nulidad absoluta, evidente\ny manifiesta, en sede administrativa, es el que tiene la competencia para decidir el envío del\nexpediente (mediante el cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho. Esta\ninterpretación se ha consolidado según la jurisprudencia de este órgano; pueden consultarse, entre\notros: dictámenes números C-166-85 de 22 de julio de 1985 y C-173-95 de 7 de agosto de 1995 y,\nespecialmente, la directriz emitida según Oficio Nº PGR 1207-2000, de 16 de agosto de 2000...”\n(Dictamen C-157-2001).\n\n\n\n Y por lo anterior, le debemos de advertir al Alcalde que, para el caso de las municipalidades, este\nÓrgano Consultivo, reiteradamente, ha señalado que el órgano competente para declarar la existencia\nde la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, es el Concejo Municipal, por ser el órgano superior.\nEn consecuencia, es éste el órgano competente para nombrar el Órgano Director del Procedimiento, así\ncomo para decidir el envío del expediente administrativo relacionado a la Procuraduría General de la\nRepública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.-      Conclusiones.-\n\n\n\n Así las cosas, me permito indicarle que esta Procuraduría no puede emitir el criterio jurídico que\nsolicita por las siguientes razones:\n\n\n\n 1.-        De previo a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto que se\nreprocha, esa Municipalidad debe de tramitar el procedimiento administrativo que señala el numeral\n308, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n 2.-        En este procedimiento, además de respetarse la garantía del debido proceso\nadministrativo, se debe de asegurar, plenamente, el derecho de defensa de los involucrados en el\nmismo.\n\n\n\n 3.-        Una vez lista la diligencia para dictar el acto final del procedimiento, la\nMunicipalidad debe de enviar a este Órgano Consultivo el expediente administrativo con el fin de que\nse rinda, si es del caso, el dictamen favorable para declarar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta del acto.  Lo anterior al amparo de lo que establece el numeral 173 de la Ley General de\nla Administración Pública.\n\n\n\n 4.-        Para el caso de las municipalidades, el órgano competente para declarar la nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta, lo es el Concejo Municipal y, por consiguiente, además, éste debe\nde nombrar el Órgano Director del Procedimiento y remitir el expediente a esta Procuraduría.” \n(Dictamen C-180-2002 de 11 de julio del 2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Complementando lo anterior, advertimos que el inciso 5 del numeral 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública, establece que la potestad con que cuenta la Administración\npara revisar de oficio los actos administrativos, al tenor de lo que dispone ese numeral, caduca a\nlos cuatro años.  Ese plazo no admite interrupciones y únicamente la adopción del acto final del\nprocedimiento (a saber, el que tomaría el Consejo Municipal una vez emitido el dictamen favorable de\nnulidad por parte de este Órgano Asesor) tiene la potencia jurídica necesaria para suspenderlo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III.-     Conclusiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre la solicitud que hace la Municipalidad de Curridabat para que este Órgano Asesor\nemita un dictamen favorable de nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo,\nconcluimos lo siguiente:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n 1.-        Por no haberse incoado de previo el procedimiento administrativo previsto en el numeral\n308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría no puede atender\nla solicitud expuesta por esa Corporación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.-        Una vez substanciado el procedimiento administrativo ordinario, documentado el mismo en\nun legajo y emitida la recomendación final por parte del Órgano Director del Procedimiento, el\nórgano municipal competente para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto\nadministrativo, a saber el Concejo Municipal, debe adoptar el Acuerdo mediante el cual nos insta a\nque nos pronunciemos sobre la procedencia de la nulidad, anexándonos el respectivo expediente\nadministrativo.  Advertimos que en el presente caso, todo ello se echa de menos, por lo cual no es\nposible que este Órgano Asesor emita el dictamen favorable de nulidad que se pide.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n           \n\n\n\n\nSin otro particular, suscribo atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMsc. José Armando López Baltodano\n\n\n\n\nProcurador Adjunto\n\n\n\n\nJALB/Kjm\n\n\n\n\nC-140-2004 Municipalidad de Curridabat",
  "body_en_text": "Opinion: 140 of 05/07/2004\n\nC-140-2004\n\nMay 7, 2004\n\nMr.\nAllan P. Sevilla Mora\nMunicipal Secretary\nMunicipalidad de Curridabat\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the señor Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your Memorandum SCM 221-04-04 of April 29 of this year, received at this Institution on the 3rd of this month, through which you inform us of the Agreement adopted, in Ordinary Session No. 104-2004 of April 22, 2004, article 1, chapter 2, by the Concejo Municipal de Curridabat.\n\nI.- Subject Matter of the Consultation.-\n\nThe requested pronouncement seeks that this Advisory Body, under the provisions of section 173 of the Ley General de la Administración Pública, issue a favorable opinion of absolute, evident, and manifest nullity of the administrative act through which said Corporation granted land-use (Uso de Suelo) authorization and a commercial license to the company JOYI Limitada.\n\nThe Concejo Municipal, in the indicated Session, agreed as follows:\n\n“Having seen the report rendered by the External Legal Advisory, which is endorsed in this act and in order to straighten out the procedures, it is unanimously agreed to REVOKE agreement No. 9 of 8:50 p.m. of March 11, 2004, recorded in article 5, chapter 3 of the minutes of ordinary session No. 98-2004, of March 11, 2004. In its place, let the opinion of the Procuraduría General de la República be requested in accordance with section 173 of the Ley General de la Administración Pública. In the meantime, let the issuance of any type of act in relation to the mentioned license also be suspended. It is declared a DEFINITIVELY APPROVED AGREEMENT by an equally unanimous vote”\n\nII.- Prerequisites That Must Be Met for the Procuraduría General to Issue the Favorable Opinion of Absolute, Evident, and Manifest Nullity of an Administrative Act.-\n\nIn this regard, it is worth bearing in mind that the jurisdiction granted by the legislator to this Institution to hear and render an opinion on the existence of nullities in administrative acts is limited to those acts which, in addition to having declared rights in favor of third parties, suffer from defects that qualify such nullity as absolute, evident, and manifest.\n\nOnce these conditions are met, the Public Administration seeking to claim the nullity of the administrative act, prior to requesting our opinion, must conduct an ordinary administrative procedure, observing “... the principles and guarantees of due process and having provided a hearing to all the parties involved” (article 173, subsection 3, of the Ley General de la Administración Pública). That procedure is regulated in articles 308 and following of the same Ley General (see, among others, our opinions C-166-85, C-173-95, C-157-2001, and C-233-2001, as well as the directive issued via Memorandum No. PGR 1207-2000 of August 16, 2000. Also, the Voto of the Sala Constitucional No. 211-95 of 4:15 p.m. on January 11, 1995).\n\nIn this regard, it is worth bearing in mind what this Advisory Body has previously stated, along the following lines:\n\n“II.- Regarding the Administrative Procedure for Declaring Absolute, Evident, and Manifest Nullity.-\n\nThis Advisory Body has consistently indicated that it does not render a criterion on the declaration of nullity, as requested, until the Active Public Administration (in this case the Municipalidad de Aguirre) has carried out the ordinary procedure that corresponds in accordance with the provisions of articles 308 and following and concordant of the Ley General de la Administración Pública.\n\nIn this regard, bear in mind what we stated in opinion C-233-2001:\n\n“It is provided in article 173 of the Ley General de la Administración Pública:\n\n\"...1.- When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Public Administration in the administrative venue, without the need to resort to the action for declaration of lesivity (contencioso de lesividad) indicated in articles 10 and 35 of the Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, of March 12, 1966, with the prior favorable opinion of the Procuraduría General de la República.\n\n....\n3.- Before annulling the acts referred to in this article, the final act must be preceded by an ordinary administrative procedure, in which the principles and guarantees of due process have been observed and a hearing has been provided to all the parties involved.\n\n4.- In the preceding cases, the opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident nature of the nullity.\n\n5.- The ex officio review power consecrated in this article shall expire in four years.\n\n6.- The administrative annulment of an act contrary to the provisions of this article, whether due to omission of the required formalities or because the nullity is not absolute, evident, and manifest, shall be absolutely null.\n\nFurthermore, the Public Administration shall be obligated to pay costs, damages, and losses, without prejudice to the personal liabilities of the acting public servant, in accordance with the second paragraph of article 199.\n\n...\"\n\nIt is clearly inferred from this article that the observance of substantive due process is of strict compliance, all in accordance with the same constitutional principles, in the application of which, moreover, the administrative power to revoke its own acts, legally recognized to the Public Administration, is of a very exceptional nature.\n\nThe limits of this power are clearly inferred from the explanations of Eduardo Ortíz when, during the legislative discussion of the draft of the Ley General de la Administración Pública, he sought to specify them, in the following terms:\n\n\"…\nThe action for declaration of lesivity (juicio de lesividad) is a protection of the legal certainty of the administered party in the sense that if they have a right derived from an administrative act, they can have confidence that it will not be suppressed without a proceeding with all the guarantees of a judicial process.\n\nBut it is said, and the Commission believed with reason, and this began to be said in Spain, not in Costa Rica, that when the nullity of the act is absolute, evident, and clear, the administered party has no right to that certainty, because they are claiming a right under conditions that obviously cannot be guaranteed, because they themselves know that the act being performed is absolutely null and consequently they do not have a well-founded expectation of being able to maintain that right. Then, in those cases, the Public Administration can undo that right in the administrative venue, without going to the judge, with the guarantee —and here we have pleaded on our own account so that it is not simply a matter of volatility, of a whim of the Public Administration— that there must be a prior favorable opinion of the Procuraduría General de la República and a vote by simple majority of the Consejo de Gobierno.\n\nThis means that a single Minister will not decide it; the Consejo de Gobierno decides it, and the Consejo de Gobierno will not decide it by and for itself, but rather with the prior favorable opinion, recommending the annulment, of the Procuraduría General de la República, without which opinion, not even the Consejo de Gobierno could proceed with that annulment...\" (Minutes of Session No. 103, held by the Comisión Permanente de Gobierno y Administración, at two fifteen p.m. on April second, nineteen seventy, pp. 5 and 6).”\n\nSimilarly, it must not be forgotten that the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia has affirmed that \"The principles of due process extractable from the Ley General and indicated by this Chamber in its jurisprudence, are of strict mandatory observance by the authorities charged with conducting any administrative procedure whose purpose or result is punitive.\" (Voto No. 2945-94 of 8:12 a.m. on June 17, 1994).\n\nIII.- Regarding the Directing Body of the Procedure.-\n\nTo ensure an administrative procedure adhering to the principles that inform it, the Public Administration must appoint a Directing Body of the Procedure (Órgano Director del Procedimiento) that, in compliance with the provisions of the Ley General de la Administración Pública, observes the substantial formalities of the procedure. It being noted that failure to do so, based on article 223 of that Law, will cause the nullity of the actions taken.\n\nRegarding the Directing Body of the Procedure, in opinion C-173-95, this Procuraduría extensively developed, among other topics, those of its competence, requirements, appointment, and integration. In this respect, the following was stated in the enumeration of the conclusions:\n\n“Following the order of the points consulted by the Municipality, we arrive at the following conclusions:\n\n1- The Directing Body of the Procedure is in charge of processing and promoting the development of the procedure, issuing such orders as it deems necessary.\n\n2- The Concejo Municipal must appoint a Directing Body of the Procedure when it must apply the administrative procedure regulated in the Ley General. Taking into consideration that Municipal matters are excluded in accordance with article 367.2 of the law and Decreto Ejecutivo 8979-P of August 28, 1978, the procedure of the Ley General is applicable when we find ourselves in the circumstances of articles 215, 308, and 320 and additionally, any of the following hypotheses occur:\n\na) When there is no regulated special procedure.\nb) When the special procedure does not guarantee due process. Regarding the scope of due process, Voto 1732-92 of the Sala Constitucional may be consulted.\nc) As a supplementary source, it shall apply to matters not expressly provided for. In case of doubt, it prevails over the excluded matter. Also, in matters of interpretation, it informs and guides application.\n\nThe Directing Body of the Procedure may be one person or a collegiate body. In deciding the number of its members, the best achievement of the purpose of the procedure and the principles of speed and efficiency must be sought, within respect for the legal order and the rights and interests of the administered party.\n\n3- As a general rule, the members of the Directing Body must be public officials at the time of appointment; however, exceptionally, when the achievement of the public purpose merits it, external persons may be appointed. This must be done by Agreement of the Concejo Municipal, duly reasoned, and those upon whom the appointment falls must expressly accept the position and be sworn in.\n\nFurthermore, special attention must be paid to the suitability of the members of the Directing Body, as their actions generate not only personal liability but also liability for the Public Administration.\n\n4- The faculties and powers of the Directing Body of the Procedure are regulated in Book Two of the Ley General de la Administración Pública. However, the norms of Book One, which are general and applicable to the entire Public Administration, shall be applied as pertinent.\n\n5- Normally, the Directing Body is not competent to resolve the matter by means of the final administrative act; therefore, once the file is ready to be resolved, it must forward it to the corresponding body. This does not prevent it from issuing a final report that includes a recommendation. However, it cannot be binding, as it would be invading the sphere of competence of the decision-making body.\n\nArticle 332 constitutes an exception to the rule, indicating that the Directing Body may adopt a provisional decision, ex officio or at the request of a party, when evident reasons of necessity or convenience require it. That resolution must be substituted by the final one, whether revocatory or confirmatory, and issued within the legal timeframe by whoever has the competence to do so.\n\nArticles 342 to 360 indicate which acts or orders of the Directing Body of the Procedure are subject to a motion for revocation (recurso de revocatoria), appeal (recurso de apelación), review (recurso de revisión), and complaint (recurso de queja).\n\nFinally, it should be noted that the present pronouncement is issued without prejudice to the own powers of the Contraloría General de la República with regard to its oversight function over the budgets of the municipalities; such that the legal criterion now formalized could not, in any way, undermine or limit the exercise of said power, much less substitute for it.”\n\nIV.- Regarding the Competent Body to Request the Opinion.-\n\nIt is important to note that “... the Directing Body of the Procedure cannot conduct the procedure if it has not been appointed by the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity. Likewise, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity, in the administrative venue, is the one with the competence to decide on the referral of the file (by means of which the conducted investigation has been documented) to this Office. This interpretation has been consolidated according to the jurisprudence of this body; reference may be made, among others, to: opinions numbers C-166-85 of July 22, 1985, and C-173-95 of August 7, 1995, and, especially, the directive issued via Memorandum No. PGR 1207-2000, of August 16, 2000...” (Opinion C-157-2001).\n\nAnd due to the foregoing, we must advise the Mayor that, in the case of municipalities, this Consultative Body has repeatedly indicated that the body competent to declare the existence of absolute, evident, and manifest nullity is the Concejo Municipal, as it is the superior body. Consequently, it is this body which is competent to appoint the Directing Body of the Procedure, as well as to decide on the referral of the related administrative file to the Procuraduría General de la República.\n\nIV.- Conclusions.-\n\nThis being the case, I would like to inform you that this Procuraduría cannot issue the legal criterion you request for the following reasons:\n\n1.- Prior to declaring the absolute, evident, and manifest nullity of the act being challenged, that Municipality must process the administrative procedure indicated in section 308 and following and concordant of the Ley General de la Administración Pública.\n\n2.- In this procedure, in addition to respecting the guarantee of administrative due process, the right of defense of those involved must be fully ensured.\n\n3.- Once the proceedings are ready for the issuance of the final act of the procedure, the Municipality must send the administrative file to this Consultative Body so that, if applicable, the favorable opinion to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the act can be rendered. The foregoing is under the protection of the provisions of section 173 of the Ley General de la Administración Pública.\n\n4.- In the case of municipalities, the body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity is the Concejo Municipal and, consequently, it must also appoint the Directing Body of the Procedure and refer the file to this Procuraduría.” (Opinion C-180-2002 of July 11, 2002)\n\nComplementing the foregoing, we note that subsection 5 of section 173 of the Ley General de la Administración Pública establishes that the power held by the Public Administration to review administrative acts ex officio, pursuant to the provisions of that section, expires in four years. That time limit does not admit interruptions, and only the adoption of the final act of the procedure (namely, the one the Concejo Municipal would take once the favorable opinion of nullity has been issued by this Advisory Body) has the requisite legal force to suspend it.\n\nIII.- Conclusions.\n\nRegarding the request made by the Municipalidad de Curridabat for this Advisory Body to issue a favorable opinion of absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act, we conclude the following:\n\n1.- Since the administrative procedure provided for in section 308 and following of the Ley General de la Administración Pública has not been previously initiated, this Procuraduría cannot address the request made by that Corporation.\n\n2.- Once the ordinary administrative procedure has been substantiated, documented in a file, and the final recommendation has been issued by the Directing Body of the Procedure, the municipal body competent to declare the absolute, evident, and manifest nullity of an administrative act, namely the Concejo Municipal, must adopt the Agreement through which it urges us to rule on the appropriateness of nullity, attaching the respective administrative file. We note that in the present case, all of this is lacking, and therefore it is not possible for this Advisory Body to issue the favorable opinion of nullity that is requested.\n\nWithout further particulars, I subscribe attentively,\n\nMsc. José Armando López Baltodano\nDeputy Attorney General\nJALB/Kjm\n\nC-140-2004 Municipalidad de Curridabat"
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