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  "id": "pgr-12527",
  "citation": "C-133-2004",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Competencia del MINAE en visado de planos, certificaciones y autorizaciones sobre áreas protegidas",
  "title_en": "MINAE authority for plan approvals, certifications and authorizations concerning protected areas",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a consulta del SINAC sobre la competencia del Ministerio del Ambiente y Energía en materia de visado de planos, emisión de certificaciones y autorización para inscripción catastral en áreas silvestres protegidas. El dictamen concluye que el MINAE carece de competencia para fijar alineamientos en áreas de protección según la Ley Forestal, facultad exclusiva del INVU. Se reafirma la potestad del MINAE para emitir certificaciones sobre ubicación de inmuebles en áreas protegidas conforme a las leyes de Informaciones Posesorias, Impuesto sobre Bienes Inmuebles y Minería, así como para autorizar la inscripción de planos en el Catastro Nacional en tales áreas. Se establece que las certificaciones son actos de conocimiento que no implican potestad de imperio y pueden delegarse en dependencias ministeriales como la Oficina de Atención al Usuario mediante reglamento autónomo. Por el contrario, la autorización para inscripción catastral sí constituye un acto de voluntad con incidencia en derechos de particulares, por lo que no puede delegarse en oficinas subalternas y debe reservarse al superior jerárquico del SINAC. Se valida la inclusión de datos complementarios en las certificaciones, siempre que sean objetivos y fidedignos, para proteger el patrimonio natural del Estado.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office responds to a SINAC consultation regarding MINAE's authority for plan approvals, certifications and cadastral registration in protected wild areas. The opinion concludes that MINAE lacks authority to set protection area alignments under the Forestry Law, which falls exclusively to INVU. It reaffirms MINAE's power to issue certifications on property location in protected areas under the Possessory Information Law, Property Tax Law and Mining Code, as well as to authorize cadastral plan registration in such areas. Certifications are acts of knowledge not involving imperium and can be delegated to ministerial units like OFAU through autonomous regulation. In contrast, cadastral registration authorization is an act of will affecting private rights, non-delegable to subordinate offices and reserved for the SINAC superior. Inclusion of complementary data in certifications is allowed if objective and reliable, to protect the State's natural heritage. The opinion also confirms the unconstitutionality of the Land Titling in National Reserves Law and advises on inter-institutional coordination and the limits of administrative certification and authorization powers.",
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  "date": "04/05/2004",
  "year": "2004",
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    "forestry-law-7575"
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  "es_concept_hints": [
    "certificación",
    "áreas silvestres protegidas",
    "Patrimonio Natural del Estado",
    "visado de planos",
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  "keywords_es": [
    "certificación",
    "visado de planos",
    "áreas silvestres protegidas",
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    "Patrimonio Natural del Estado",
    "Catastro Nacional",
    "autorización",
    "SINAC",
    "Ley de Informaciones Posesorias",
    "Reglamento a la Ley de Catastro",
    "artículo 47",
    "principio de jerarquía normativa",
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  "keywords_en": [
    "certification",
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    "State Natural Heritage",
    "National Cadastre",
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    "SINAC",
    "Possessory Information Law",
    "Cadastre Law Regulation",
    "Article 47",
    "principle of normative hierarchy",
    "jurisdiction",
    "MINAE"
  ],
  "excerpt_es": "Sí corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, en su carácter de administrador y vigilante de las áreas silvestres protegidas, y como órgano encargado de delimitar las áreas de recarga acuífera, extender las certificaciones previstas en los artículos 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, 4 de la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles en relación con el 5 de su Reglamento, y 8, inciso g); 9, inciso h); 10, inciso h); 11, inciso h); 29, punto 2 y 112, punto 4, del Reglamento al Código de Minería; así como la autorización a la que se refiere el artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional.\n\nSin embargo, por tratarse la autorización contenida en el artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional de un acto de declaración de voluntad por parte del Ministerio del Ambiente y Energía, y no de mero conocimiento, como en el caso de las certificaciones, y tener además incidencia en la esfera de los particulares, al depender la inscripción o no de un plano en Catastro Nacional de dicho acto, no es posible su delegación, por vía de reglamento autónomo, en un reparto ministerial, como la Oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y Energía.",
  "excerpt_en": "The Ministry of Environment and Energy, in its capacity as administrator and guardian of protected wild areas, and as the body responsible for delimiting aquifer recharge areas, is indeed responsible for issuing the certifications provided for in Articles 7 of the Possessory Information Law, 4 of the Property Tax Law in connection with Article 5 of its Regulation, and Articles 8(g), 9(h), 10(h), 11(h), 29(2) and 112(4) of the Mining Code Regulation; as well as for the authorization referred to in Article 47 of the National Cadastre Law Regulation.\n\nHowever, because the authorization under Article 47 of the National Cadastre Law Regulation is an act of declaration of will by the Ministry of Environment and Energy, and not a mere act of knowledge as in the case of certifications, and because it also affects the sphere of private individuals—since the registration of a plan in the National Cadastre depends on that act—it cannot be delegated, by means of an autonomous regulation, to a ministerial unit such as the User Service Office of the Ministry of Environment and Energy.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR held that MINAE lacks authority to set alignments in protection areas (exclusive to INVU), may issue certifications and authorize cadastral registrations in protected areas, but such authorization is non-delegable to subordinate offices.",
    "summary_es": "La PGR determinó que el MINAE no es competente para fijar alineamientos en áreas de protección (exclusivo del INVU), puede emitir certificaciones y autorizar inscripciones catastrales en áreas protegidas, pero esta autorización no es delegable en oficinas subalternas."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Conclusiones",
      "quote_en": "the Ministry of Environment and Energy lacks authority to set the alignment for protection areas of springs, lakes and natural or artificial reservoirs, and aquifers, as attributed by Article 7(c) of the Regulation for Plan Approval for Building Construction in the Maritime Terrestrial Zone, since higher-ranking norms (Articles 33 and 34 of the Forestry Law) assign that authority to the National Housing and Urbanism Institute.",
      "quote_es": "el Ministerio del Ambiente y Energía carece de competencia para fijar el alineamiento respecto de las áreas de protección de nacientes, lagos y embalses naturales o artificiales y acuíferos, atribuida por el inciso c) del artículo 7 del Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, toda vez que existen normas de rango superior (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal) que se la asignan al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo."
    },
    {
      "context": "Conclusiones",
      "quote_en": "it is not appropriate to grant an authorization by placing legends or warning notes on the plans, because if doubts exist (which would generate such legends or notes), an exhaustive investigation must be conducted to obtain sufficient evidence to support the act of granting or denying the authorization.",
      "quote_es": "no es procedente otorgar una autorización consignando leyendas o notas de advertencia en los planos, pues en caso de la existencia de dudas (que generarían esas leyendas o notas) lo que debe hacerse es una investigación exhaustiva a fin de obtener elementos de juicio suficientes que fundamenten el acto de otorgamiento o denegación de la autorización."
    },
    {
      "context": "Conclusiones",
      "quote_en": "since no imperium powers are involved and there is a law that enables it (Article 7 of the Possessory Information Law), there is no impediment whatsoever, provided that such authority is expressly established for the designated body in a legal norm, whether of legal rank or by autonomous regulation.",
      "quote_es": "al no existir de por medio potestades de imperio y haber una Ley que lo faculta (artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias), no se observa impedimento alguno, siempre y cuando se establezca expresamente dicha competencia para el órgano designado en norma jurídica, ya sea de rango legal, o bien, de reglamento autónomo."
    }
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  "cites": [
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      "id": "pgr-10390",
      "citation": "OJ-123-2000",
      "title_en": "Endorsement of construction plans in maritime zone and elimination of preliminary project",
      "title_es": "Visado de planos en zona marítimo terrestre y supresión de anteproyecto",
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      "date": "10/11/2000",
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      "citation": "OJ-064-2002",
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      "title_es": "Régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes y el dominio público de las aguas",
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      "date": "30/04/2002",
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      "citation": "C-210-2002",
      "title_en": "Administration of the Iguanita National Wildlife Refuge and granting of concessions in the Papagayo Gulf Tourism Project",
      "title_es": "Administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita y otorgamiento de concesiones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "21/08/2002",
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      "title_es": "Autotutela administrativa del MINAE para desalojar ocupantes en áreas protegidas",
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      "title_en": "Legal status of properties titled under Law 7599 after its annulment for unconstitutionality",
      "title_es": "Situación legal de fincas tituladas bajo Ley 7599 tras su anulación por inconstitucionalidad",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "09/10/2003",
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      "citation": "C-339-2004",
      "title_en": "Ecotourism Activities under Article 18 of the Forestry Law",
      "title_es": "Labores de ecoturismo en el artículo 18 de la Ley Forestal",
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      "date": "17/11/2004",
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      "citation": "C-158-2006",
      "title_en": "Binding nature of opinion C-321-2003 on titling in national reserves",
      "title_es": "Vinculatoriedad del dictamen C-321-2003 sobre titulación en reservas nacionales",
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      "title_es": "Construcciones en manglar y Plan Regulador Costero en Santa Cruz",
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Para el\ndiseño y elaboración de los planos, debe cumplirse con los requerimientos establecidos por las leyes\nespeciales detalladas en el presente decreto. Para estos efectos, los interesados deberán cumplir y\npresentar a las municipalidades lo siguiente: (…)\n\n\n\n c) Los alineamientos en áreas de protección de nacientes, ríos, quebradas, arroyos, lagos y\nembalses naturales o artificiales y acuíferos de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de\nla Ley Forestal Nº 7575 del 13 de febrero de 1996. Estos son extendidos por la Dirección de\nUrbanismo del INVU en caso de ríos, quebradas y arroyos. Respecto de otros cuerpos de aguas, estos\nson extendidos por el Ministerio de Ambiente y Energía MINAE.” (El destacado no pertenece al\noriginal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, lo normado no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley\nForestal, que atribuye al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo la competencia exclusiva para\nrealizar estos alineamientos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"Artículo 33.- Áreas de protección. Se declaran áreas de protección las siguientes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las áreas que bordeen nacientes permanentes, definidas en un radio de cien metros medidos de modo\nhorizontal.\n\n\n\n b. Una franja de quince metros en zona rural y de diez metros en zona urbana,    medidas\nhorizontalmente a ambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es\nplano, y de cincuenta metros horizontales si es quebrado.\n\n\n\n Una zona de cincuenta metros medida horizontalmente en las riberas de los lagos y embalses\nnaturales y en los lagos o embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones. Se\nexceptúan los lagos y embalses artificiales privados.\n\n\n\n d. Las áreas de recarga y los acuíferos de los manantiales, cuyos límites serán determinados por\nlos órganos competentes establecidos en el reglamento de esta ley.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas. Se prohíbe la corta o eliminación de\nárboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos\ndeclarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.\n\n\n\n Los alineamientos que deban tramitarse en relación con éstas áreas, serán realizados por el\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.\" (El destacado no pertenece al original)\n\n\n\n\n             \n\n\n\n Al respecto se pronunció la Procuraduría General de la República en el dictamen C-042-99 del 19 de\nfebrero de 1999, donde se respondió a la interrogante planteada por el Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo de si la competencia asignada a él por el artículo 34 de la Ley Forestal para\nfijar los alineamientos de las áreas de protección ocasiona la invasión de atribuciones conferidas a\notros entes públicos, tales como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Instituto Costarricense\nde Acueductos y Alcantarillados, señalándose categóricamente que “a ninguno de estos dos entes\npúblicos les corresponde por disposición legal fijar el alineamiento en las áreas de protección”;\ncriterio que fue reiterado con posterioridad:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Por otra parte, al tenor del artículo 34 de la Ley Forestal, los alineamientos que deben\ntramitarse en relación con estas áreas son del resorte exclusivo del Instituto Nacional de Vivienda\ny Urbanismo. Si bien es cierto, tratándose del área contigua a las nacientes (inciso a del artículo\n33 de la Ley de cita) se ha dicho por esta Procuraduría que \"es conveniente que el INVU recabe el\ncriterio técnico del A. y A., MINAE, o de cualquier otra entidad competente para que informe si la\nnaciente es permanente o no.\" (Dictamen C-042-99)” (Pronunciamiento OJ-064-2002 del 30 de abril del\n2002, la negrita no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, la norma consultada no contempla las áreas de recarga acuífera, cuya delimitación sí es\natribuida legalmente al Ministerio del Ambiente y Energía, pero que no debe confundirse con el\nalineamiento (que sí recae en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo), pues se trata de una\nlabor técnica distinta, como puede verse del mismo inciso d) del artículo 33 y del l) del numeral 3°\nde la Ley Forestal que estipula:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Áreas de recarga acuífera: Superficies en las cuales ocurre la infiltración que alimenta los\nacuíferos y cauces de los ríos, según delimitación establecida por el Ministerio del Ambiente y\nEnergía por su propia iniciativa o a instancia de organizaciones interesadas, previa consulta con el\nInstituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas,\nRiego y Avenamiento u otra entidad técnicamente competente en materia de aguas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Precepto que repite el artículo 2° del Reglamento a la Ley Forestal, No. 25721-MINAE del 17 de\noctubre de 1996:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Área de recarga acuífera: Son aquellas superficies de terrenos en las cuales ocurre la principal\ninfiltración que alimenta un determinado acuífero, según delimitación establecida por el MINAE\nmediante resolución administrativa, previa consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados, el Servicio Nacional de Riego y Avenamiento, u otra entidad competente técnicamente\nen materia de aguas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT\ndel 8 de agosto del 2000, define acuífero como: \"Depósito subterráneo de aguas provenientes de la\ninfiltración de este recurso natural, a través del perfil del suelo, sometido al régimen del Ciclo\nHidrológico\" y área de recarga acuífera: \"Superficies territoriales en las cuales ocurre la mayor\nparte de la infiltración del agua a través de la corteza terrestre, que alimenta acuíferos y cauces\nde ríos.\" (Artículo 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se dijo en la Opinión Jurídica OJ-064-2002 del 30 de abril del 2002, esta delimitación se hace\ntopográfica y cartográficamente, y a manera de ejemplo puede verse el Decreto No. 28024-MINAE de 9\nde julio de 1999, publicado en La Gaceta No. 154 del 10 de agosto de 1999, que establece el área de\nrecarga acuífera de la cuenca del Río Bananito, describiendo su perímetro mediante coordenadas,\nsegún los mapas básicos del Instituto Geográfico Nacional, escala 1:50.000, río Banano 3545 I y\nEstrella 3545 II.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón de lo anterior, \"el INVU debe previamente, recabar el informe técnico del MINAE sobre los\nlímites de dichas zonas, y plasmarlos como alineamiento en los planos que les sean presentados para\nese efecto.\" (Dictamen C-042-99); sin olvidar la eventual participación del Instituto Costarricense\nde Acueductos y Alcantarillados, con motivo de la necesaria coordinación de competencias entre las\ninstituciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"...atendiendo a un principio de derecho administrativo como lo es que la interpretación de las\nnormas debe buscar la mejor satisfacción del fin público -- artículo 10 LGAP-- se concluye que la\nmejor forma de garantizar el recurso natural \"agua\" es coordinando la actividad que sobre él\nostentan tanto el A. y A. como otros repartos de la Administración (...) la intervención del\nInstituto en el establecimiento de las áreas de recarga acuífera no es una competencia que haya sido\ntrasladada exclusivamente al MINAE, de donde la coordinación y ejecución de tareas atendiendo a la\nespecialidad y recursos con que cuenten cada uno de ellos se torna en indispensable para la\nconsecución del fin público que subyace en las normas (protección del ambiente)\". (Dictamen C-019-98\ndel 6 de febrero de 1998 y pronunciamiento OJ-064-2002 del 30 de abril del 2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con vista de lo anterior, la antinomia normativa3 entre el inciso c) del artículo 7 del Decreto No.\n29307 (al hacer recaer en el Ministerio del Ambiente y Energía la competencia de fijar el\nalineamiento respecto de las áreas de protección de nacientes, lagos y embalses naturales o\nartificiales y acuíferos) y los numerales 33 y 34 de la Ley Forestal, (que la atribuyen al Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo) debe ser resuelta a través del criterio hermenéutico jerárquico4,\nen virtud del cual cabe concluir que el inciso citado constituye un exceso en el ejercicio de la\npotestad reglamentaria con quebrantamiento del principio de legalidad y de jerarquía normativa\n(numerales 11 y 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, 6 y 11 de la Ley General de la\nAdministración Pública),5 vicio que produce una nulidad absoluta que obliga a su derogatoria o\nmodificación concorde (Dictámenes C-045-94 del 16 de marzo de 1994 y C-103-98 del 8 de junio de\n1998), pero que, en tanto no se produzca, lleva al operador jurídico a optar por la aplicación de la\nnorma de Ley por gozar de rango superior (Pronunciamiento OJ-165-2001 y Dictamen C-210-2002)6.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn palabras de la Sala Constitucional:\n\n\n\n “La potestad reglamentaria le permite al Poder Ejecutivo participar en la creación normativa, sin\nque esto se pueda entender como una equiparación con la labor de elaboración del derecho que realiza\nla Asamblea Legislativa. En el inciso 3) del artículo 140 Constitucional se regula lo que se\ndenomina la potestad reglamentaria ejecutiva. Por medio de ella se emiten reglamentos ejecutivos que\ncomplementan, desarrollan, aplican o ejecutan una ley anterior. Este tipo de reglamentos manifiestan\ncon mayor potencia las características propias de la potestad reglamentaria. A saber, el reglamento\nejecutivo es una norma subordinada a la ley, la complementa, no puede derogarla, modificar su\ncontenido, dejarla sin efecto, o contradecir sus preceptos (…) debe respetar ciertos límites que son\npropios de la potestad reglamentaria en general. De esos límites interesa destacar el principio de\njerarquía normativa regulado en el artículo 7 de la Constitución. Del anterior se deduce otro\nigualmente importante como es el de primacía de la ley. Esa prioritaria situación de la ley respecto\ndel reglamento surge de su legitimidad, de su carácter soberano, y por esa razón el reglamento se\nconvierte en norma secundaria y subordinada (…).”  (Votos 4588-97 de las 15 horas 48 minutos del 5\nde agosto de 1997 y 8057-97 de las 13 horas 3 minutos del 28 de noviembre de 1997. En sentido\nsimilar, resoluciones 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 7967-98,\n998-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99 y 9236-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así las cosas, el Ministerio del Ambiente y Energía y, por ende, la Oficina de Atención\nal Usuario de ese Ministerio, carecen de competencia legal para fijar los alineamientos que\npreceptúa el artículo 33 de la Ley Forestal, por ser de resorte exclusivo del Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo (artículo 34 de la misma Ley).\n\n\n\n\n \n\n\n\nII.                Actos certificatorios\n\n \n\n\n\n Por compartir la misma naturaleza jurídica, se analizarán conjuntamente las competencias descritas\nen las normas que se transcriben:\n\n\n\n\n \n\n\n\nLey de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941:\n\n \n\n\n\n “Artículo 7°.-Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un\nárea silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar\nser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez\naños de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre.\n\n\n\n Las fincas ubicadas fuera de esas áreas y que tengan bosques, sólo podrán ser tituladas si el\npromoviente demuestra ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo\nmenos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, en el entendido de que el inmueble\ntendrá que estar debidamente deslindado y con cercas o carriles limpios.\n\n\n\n Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información\nposesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente\nencargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de\nesas áreas silvestres protegidas.” (Reformado por el artículo 72, inciso c), de la Ley Forestal\nNo.7575 del 13 de febrero de 1996. El destacado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ley de Impuesto sobre bienes inmuebles, No. 7509 de 9 de mayo de 1995 y su Reglamento, Decreto\nEjecutivo No. 27601 del 12 de enero de 1999:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 4.- Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto: (…)\n\n\n\n b) Los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas o hayan sido declarados, por el Poder\nEjecutivo, reserva forestal, indígena o biológica, parque nacional o similar.” (Ley No. 7509 de 9 de\nmayo de 1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 5°- Inmuebles no afectos al impuesto. Para los efectos del presente reglamento no estarán\nafectos los siguientes inmuebles de conformidad con el artículo 4 de la Ley 7509 y sus reformas y se\nregularán de la siguiente forma: (…)\n\n\n\n b) los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas entendiéndose aquéllos como los terrenos que\nsirven de protección a las nacientes de agua y que sean parte integral de dichas cuencas según lo\ndefinen la Ley Forestal, la Ley de Aguas y la Ley del Ambiente, o hayan sido declarados por el Poder\nEjecutivo reserva forestal, indígena, biológica o parque nacional. Rige a partir del primero de\nenero del año siguiente a la publicación del decreto que declara el área de la cuenca hidrográfica\ncomo zona protegida; la reserva forestal, indígena o biológica, parque nacional o similar. Para\nsolicitar su no afectación al pago del Impuesto deberán aportar los siguientes documentos, según\ncorresponda en cada caso,\n\n\n\n ·         los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas, deberán presentar certificación del\nMINAE en que conste tal circunstancia y de la porción del inmueble que está bajo esa condición;\n\n\n\n ·         los inmuebles que constituyan reserva forestal, reserva biológica, parque nacional o\nsimilar deberán presentar certificación del Decreto Ejecutivo vigente, emitido por MINAE donde se\nhaga constar tal circunstancia y de la porción del inmueble que está bajo esa condición; (…)”\n(Decreto Ejecutivo No. 27601 del 12 de enero de 1999, Reglamento a la Ley de Impuesto Sobre Bienes\nInmuebles).\n\n\n\n\nReglamento al Código de Minería, Decreto Ejecutivo No. 29300 del 8 de febrero del 2001:\n\n\n\n “Artículo 8º—Requisitos para permiso de exploración. La solicitud de permiso de exploración, debe\npresentarse ante el RNM con todos los requisitos contenidos en el artículo 72 del Código de Minería\ny que aquí se detallan. La solicitud debe constar de original y dos copias, conteniendo: (…)\n\n\n\n “g) Certificación del SINAC de que el área no se encuentra bajo ningún régimen de protección de su\ncompetencia.”\n\n\n\n “Artículo 112. — De la solicitud.7 La solicitud de autorización la presentará el representante\nlegal debidamente identificado del ente interesado, en original y 2 copias, y se acompañará de la\ndocumentación que a continuación se detalla: (…)\n\n\n\n 4. Certificación del SINAC de que el área no se encuentra dentro de ningún régimen de protección de\nsu competencia.”\n\n\n\n             Aunque no se consultan, cabe referirse a otros artículos de ese cuerpo legal, que\nprevén idéntico requisito para la solicitud de: concesión de explotación (numeral 9, inciso h),\nconcesión de explotación en cauce de dominio público  (artículo 10, inciso h) y concesión de\nexplotación artesanal (artículo 11, inciso h), así como al punto 2) del numeral 29, en esa misma\nlínea:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 29. — Trámites previos a presentación de solicitud al R.N.M. De previo a presentar la\nsolicitud al Registro Nacional Minero el interesado deberá cumplir con los siguientes requisitos:\n\n\n\n 2- Certificación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), con fecha de otorgamiento\nno mayor a un mes, de que el área de interés no se encuentra ubicada dentro de un área de protección\nen sus diferentes categorías.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se omite pronunciamiento acerca del artículo 7° de la Ley de titulación de tierras ubicadas en\nReservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, toda vez que dicho cuerpo normativo fue\ndeclarado inconstitucional en su totalidad mediante resolución No. 2001-08560 de las quince horas\ncon treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del 2001 de la Sala Constitucional8.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las normas recién transcritas hacen referencia a la función administrativa certificante, que se\nconcretiza “en un acto administrativo de certificación, por cuyo medio un órgano administrativo\nacredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o una conducta.” 9\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabe distinguir, de acuerdo con la doctrina, entre las certificaciones que contienen declaraciones\nde juicio y las que contienen declaraciones de conocimiento:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Un certificado de buena conducta o un certificado médico encierran una declaración de juicio que\nsupone, naturalmente, un previo conocimiento; por el contrario, cuando la certificación se limita a\nponer de manifiesto lo que existe en archivos preestablecidos, nos encontramos ante una\ncertificación de conocimiento. El funcionario que expide una certificación relativa a un asiento\nregistral, no emite una declaración de voluntad, sino de conocimiento, en cuanto que le consta la\nexactitud entre el documento y el registro. No ocurre lo mismo en las declaraciones de juicio que\nson aquellas que no se basan en archivos preestablecidos, sino en una serie de análisis o\nconocimientos previos que el agente lleva a cabo para formar su juicio.” 10\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon respecto a las segundas, que son las que aquí interesan, se indica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “El acto de certificación es una declaración de conocimiento con la finalidad de asegurar la\nverdad de lo que en él se contenga y que la Administración conoce. La Administración, para emitir\nestos actos, constituye unos datos que, por razones de seguridad jurídica e interés general, va a\ndeclarar son ciertos. Esta declaración la realiza mediante un acto administrativo de certificación\nen el que manifiesta ser verdad (real o formal) aquello que conoce y es objeto de dicho acto.” 11\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por mero acto de conocimiento entiende don Eduardo Ortíz Ortíz “aquél que se ejerce\nfundamentalmente a través de un acto de constatación o comprobación y no de valoración.” 12\n\n\n\n\n \n\n\n\n De manera que el acto de certificación va precedido de otros actos previos sobre los cuales “se va\na constituir la base sobre la que poder certificar”:13\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Desde el punto de vista lógico es evidente que el aseguramiento por el Estado de la veracidad de\nhechos, situaciones, relaciones o conductas con la finalidad de obtener la seguridad jurídica y el\ninterés general no puede basarse en la pura arbitrariedad del Estado. (…)\n\n\n\n El Estado asegura, pero lo hace basándose en algo objetivo u objetivable. Esto es, se hace\nnecesario que a todo acto de certificación (…) le preceda una actividad de preparación objetiva de\nesa certificación.” 14\n\n\n\n “Esto es, hay actos previos de admisión en Registros, de comprobación de circunstancias o\nsimplemente de constancia de situaciones, supuestos sobre los cuales podrá certificarse, asegurarse\nsu verdad (…)”.15\n\n\n\n\n \n\n\n\n No debe perderse de vista, entonces, que como declaraciones administrativas de conocimiento acerca\nde la verdad de un hecho o situación (ubicación geográfica en el caso que nos ocupa), la autoridad\nadministrativa debe limitarse en ellas a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, como\nconsecuencia de la actividad técnica de comprobación o verificación y que esos actos administrativos\nno deben convertirse “en vehículo de las opiniones, juicios, presunciones o meras conjeturas del\nfuncionario que los expide”. 16\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tenidos como declaración de algo acerca de lo que tiene conocimiento la Administración, la doctrina\nles niega, en términos generales, carácter discrecional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Si la Administración tiene conocimiento de determinados hechos, circunstancias o cualidades, el\ncontenido del acto mediante el cual los ponga de manifiesto no puede sino ajustarse a aquello que ya\nexiste o es conocido.” 17\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “No podría hablarse de discrecionalidad en orden a la emisión de juicios de carácter técnico, ya\nque, como afirma ALESSI, los términos discrecionalidad y técnica son esencialmente inconciliables,\nsiendo cierto, como se ha dicho, continúa, que cuando se trata de una cuestión meramente técnica,\nésta viene resuelta exclusivamente en base a criterios y reglas técnicas.” 18\n\n\n\n “El acto de certificación, en suma, es de conocimiento porque la Administración lo único que\ndeclara es aquello que previamente a pre constituido como base de certificación; en consecuencia,\neste acto jamás puede configurarse como un acto de voluntad, pues la Administración no tiene\ndiscrecionalidad en cuanto a la emanación del acto, ni en cuanto al contenido, que será siempre un\nreflejo total o parcial de lo previamente constituido (en base a un registro, inspección, etc). Los\nactos consistentes en una declaración de conocimiento (el de certificación por excelencia) no\npueden, por naturaleza ser discrecionales.” 19\n\n\n\n En esa línea, es de aplicación lo escrito por Miguel Marienhoff cuando se pronuncia en contra de la\nllamada “discrecionalidad técnica”:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“A mi criterio no existe “discrecionalidad técnica”:\n\n\n\n 1° Porque las reglas “técnicas” no pueden estar supeditadas a la discrecionalidad. La técnica\nescapa a ésta y la excluye. A lo sumo la técnica puede quedar supeditada a la elección de un método,\nsistema o procedimiento científico, pero nunca a la “discrecionalidad”. Las reglas técnicas obedecen\na conclusiones científicas, y éstas derivan de criterios que nada tienen que ver con la\ndiscrecionalidad.\n\n\n\n 2° Porque aun cuando una conclusión “técnica” pueda lograrse mediante distintos métodos, sistemas o\nprocedimientos, igualmente eficaces, ello no siempre sucede así, pues puede ocurrir que para llegar\na la conclusión deseada exista un método, sistema o procedimiento, único, cuya utilización o empleo\nsea entonces ineludible.\n\n\n\n 3° Porque para llegar a una conclusión “científica” o “técnica”, el elemento o factor “interés\npúblico” es irrelevante. Este interés sólo se valora y entra en juego cuando, conocido un informe\ntécnico, haya de resolverse si, en base a tal informe, corresponde o no dictar determinado acto\nadministrativo para satisfacer exigencias del interés público.” 20\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por esta razón es que la Procuraduría General de la República no puede entrar a valorar, como aquí\nse solicita, el “trámite que efectúa el Ministerio del Ambiente y Energía” con motivo de las\ncertificaciones que emite, toda vez que escapa al carácter de asesoría jurídica de nuestro órgano la\ndeterminación del sistema, método o procedimiento científico a seguir en la actividad de\nverificación o comprobación por la Administración certificante, amén de que la elección de estos\nforma parte del ámbito decisorio de la administración activa que no puede ser sustituido por medio\nde la función consultiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, debe tenerse en cuenta que esa actividad debe sujetarse a los principios\nfundamentales del servicio público para asegurar su continuidad, eficiencia y adaptación a todo\ncambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisface, así como a las reglas unívocas de\nla ciencia o de la técnica, a principios elementales de lógica o conveniencia y a normas de\neconomía, simplicidad y celeridad (artículos 4, 16 y 269 de la Ley General de la Administración\nPública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es precisamente en aplicación de estos principios que, lejos de constituir un exceso a la actividad\ncertificatoria, es conveniente al interés público la inclusión en las certificaciones que extiende\nel Ministerio del Ambiente y Energía de otros datos concernientes de igual modo a la ubicación, ya\nno solo en áreas protegidas, sino también de otros terrenos integrantes del patrimonio estatal, o\nincluso de sobre posición  ¾de acuerdo con los datos suministrados por el profesional responsable\ndel levantamiento topográfico aportado o con las coordenadas cartográficas proporcionadas¾ con otros\nplanos inscritos en el Catastro Nacional, correspondientes a fincas inscritas o no en el Registro\nPúblico, de acuerdo con datos que tenga en sus archivos la Administración certificante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dichos datos, sin lugar a dudas, servirán de complemento a la Administración o autoridad judicial\nque corresponda, para tomar mejores decisiones en el respectivo trámite en que sean aportadas las\ncertificaciones de mérito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A modo ilustrativo, en los procesos de información posesoria, los datos que se insertan en las\ncertificaciones del Ministerio del Ambiente y Energía han ayudado al Juez que conoce a denegar\ndiligencias en las que se ha pretendido indebidamente la titulación de terrenos pertenecientes al\nEstado o sus instituciones, y hasta inmuebles de particulares ya inscritos en el Registro Público.\nCon esa simple actuación administrativa al momento de emitir la certificación, el Ministerio del\nAmbiente y Energía habría dado contenido a varios principios que informan la actividad de la\nAdministración Pública, como el de colaboración institucional (con el Poder Judicial en su labor),\neconomía y eficiencia (al no tener que presentarse posteriormente juicios reivindicatorios largos y\ncostosos) y legalidad (al detenerse la titulación ilegítima de propiedades en el Registro Público),\nentre otros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Sí debe quedar claro que los datos que se introduzcan en las certificaciones deben constar en los\narchivos del Ministerio del Ambiente y Energía, ser fidedignos y, bajo ningún motivo, deben\nincluirse apreciaciones subjetivas ni presunciones de los funcionarios certificantes.\n\n\n\n Así, por ejemplo, no sería válido consignar en las certificaciones aspectos atinentes a la\ntitularidad o posesión de particulares en terrenos dentro de áreas protegidas, si ella no se\nencuentra debidamente documentada (caso de fincas inscritas o planos catastrados que se traslapan);\no expresar que no se están afectando terrenos estatales solo porque el Estado no ha comprado o\nexpropiado inmuebles en ese sector.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III.- La autorización\n\n\n\n\n \n\n\n\n La autorización se define como “el acto administrativo en cuya virtud un organismo administrativo,\no una persona particular, pueden quedar facultados:  a) para emitir un acto jurídico; b) para\ndesplegar cierta actividad o comportamiento. Trátase de un medio de control preventivo a priori,\nvale decir, de un control que debe producirse antes de que el acto pertinente sea emitido por el\nórgano o persona controlados, o antes de que el “comportamiento” sea realizado: una vez otorgada la\nautorización por el órgano controlante, el acto puede emitirse o el comportamiento realizarse\nválidamente. La autorización actúa, entonces, como requisito para la “validez” del acto en cuestión.\nTal es su principal efecto jurídico.” 21\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta figura se inscribe dentro del esquema construido por Otto Mayer (1895) y retomado por la\ndoctrina posterior, que: “puso el acento en la descripción del mecanismo sobre el que la\nautorización actúa, como acto administrativo que levanta la prohibición preventivamente establecida\npor la norma de policía, previa comprobación de que el ejercicio de la actividad inicialmente\nprohibida no ha de producir en el caso concreto perturbación alguna para el buen orden de la cosa\npública.” 22(el destacado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo de esta construcción, Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández definen la\nautorización “como un acto de la Administración por el que ésta consiente a un particular el\nejercicio de una actividad inicialmente prohibida constituyendo al propio tiempo la situación\njurídica correspondiente.” 23\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, con las autorizaciones “se hace referencia a un tipo de actuación administrativa cuyo efecto\nbásico consiste en permitir que el particular realice una determinada conducta que, de otro modo,\nresultaría contraria al Ordenamiento Jurídico. Bajo esta perspectiva la autorización parece venir\nligada a una prohibición preexistente que se levanta como consecuencia de la autorización (…)” 24\n\n\n\n En el caso que se nos consulta del artículo 47 del Reglamento a la Ley del Catastro Nacional,\nDecreto Ejecutivo No. 13607-J del 24 de abril de 1982, se da una prohibición expresa de inscribir\nplanos catastrados en áreas protegidas si no se cuenta con la debida autorización del Ministerio del\nAmbiente y Energía, como entidad encargada, según explicaremos profusamente más adelante, de\nadministrar el Patrimonio Natural del Estado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTICULO 47.- El Catastro Nacional no inscribirá planos de propiedades particulares que se\nencuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques nacionales, excepto cuando exista\nautorización de la entidad correspondiente. En estos casos se anotará claramente que la finca se\nencuentra localizada en una reserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que\nquedará sujeta por ley.  Esta autorización deberá constar en el plano.”\n\n\n\n Esta norma no es nueva, pues el numeral 8° del Reglamento para la Inscripción de Planos en la\nDirección General de Catastro Nacional, No. 9682-J del 1° de marzo de 1979, derogado por el actual,\ndisponía:\n\n\n\n “El Catastro no inscribirá planos de propiedades particulares que se encuentren localizadas en\nreservas o parques nacionales, como por ejemplo: reservas forestales, reservas indígenas, reservas\nbiológicas, bosque protectores, [sic]  etc.; excepto cuando exista autorización de la entidad\nrespectiva. En estos casos, se anotará claramente que la finca se encuentra localizada en una\nreserva o parque nacional e indicará además las limitaciones a las que quedará sujeta por ley.”\n\n\n\n En este caso, la prohibición de inscribir en el Catastro Nacional levantamientos topográficos de\nterrenos ubicados en áreas silvestres protegidas 25 deriva de la inalienabilidad propia del\npatrimonio natural del Estado establecido en nuestra legislación como bien de dominio público\n(otrora patrimonio forestal del Estado, artículos 32 y 33 de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de\nnoviembre de 1969, según reforma hecha por las Leyes números 7032 de 2 de mayo de 1986 y 7174 de 28\nde junio de 1990 y numerales 13, 14 y 15 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996) cuyas\nconsecuencias jurídicas han sido objeto de análisis por la jurisprudencia de la Sala Constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del\nlegislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados\nbienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen\nindividualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen\nespecial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y\nvocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,\nestán afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma\nexpresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,\ninembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho\nCivil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están\nfuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un\nderecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.\" (Voto No. 2306-91 de las catorce\nhoras cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991, precedente de reiterada cita por el\nTribunal Constitucional).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características\nesenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas\ncondiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son\ninalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables\npor estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por\ntanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que\nestán afectadas. (…)\n\n\n\n La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida\nSilvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a\nla imposición de un Régimen de propiedad Pública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado\nque cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de\nun régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público\nde propiedad Estatal.”  (Voto No. 2988-99 de las 11 horas 57 minutos del 23 de abril de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n A su vez, el poder de policía conferido al Estado para regular las actividades humanas por motivos\nde interés público, incluye, para lo que aquí interesa, como policía demanial, medidas regulatorias\ncon miras a la conservación de áreas y especies, tales como prohibir ciertas actividades, restringir\nuna actividad específica, sujetar una actividad al otorgamiento previo de un permiso, disponer que\nlos permisos pueden ser emitidos sujetos a ciertas condiciones, o requerir notificación previa de la\nintención de iniciar ciertas actividades.26\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El Estado no sólo tiene el “derecho”, sino también y fundamentalmente el “deber” de velar por la\nconservación del dominio público. Todo ello constituye lo que se denomina tutela o protección de\ndicho dominio. (…) Todas las reglas atinentes a la tutela o protección del dominio público forman\nparte de la policía de la cosa pública, que es una nota característica del régimen jurídico de la\ndominicalidad. La policía del dominio público, que no es sino una manifestación del poder general de\npolicía del Estado, al igual que éste se hace efectiva a través del poder reglamentario, de\ndecisiones ejecutorias y de medidas de ejecución.” 27\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este acto de ejercicio de la tutela administrativa28 del dominio público se expresa en la práctica,\npara el caso del supuesto que regula el artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional,\npor medio de un visado o “visto bueno que, tras su examen o revisión, estampan las autoridades\nadministrativas competentes en un documento, generalmente con sello oficial, para certificar su\najuste o conformidad al ordenamiento, sirviendo de medio de control o comprobación de requisitos y\ndisposiciones legales; bien para aprobar o autorizar el uso con determinados fines, proseguir los\ntrámites ante otras dependencias públicas, autenticar su validez, etc.”  (Dictamen C-066-2002 del 4\nde marzo del 2002 y Pronunciamientos OJ-123-2000 del 10 de noviembre del 2000 y OJ-089-2002 del 11\nde junio del 2002)29:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “(…) Las autorizaciones, como se indicó, permiten el ejercicio de una actividad luego de que la\nAdministración remueve obstáculos previstos por la reglamentación general. Las autoridades de\npolicía examinan y aprecian las circunstancias que rodean la solicitud de autorización.” 30\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, la inscripción del plano ante el Catastro Nacional es consentida por la Administración\ninterviniente, previa comprobación de que la actividad privada se adecua al ordenamiento jurídico,\nacotada por reglas de legalidad, y valorándola a la luz del interés público que la norma aplicable\nen cada caso pretende tutelar” 31. Como lo expusiera Don Eduardo Ortiz:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es importante puntualizar, en todo caso, que la autorización es una forma de verificar si el\ninterés privado que persigue la persona que la solicita es, o no, conforme con un interés público\ndistinto y eventualmente contrapuesto al primero, cuya protección corresponde a la oficina que\nautoriza (o rechaza la petición). Es por esto que correcta y expresivamente Giannini (Massimo\nSevero) ha dicho que la función de la autorización “no es la de armonizar intereses, sino la de\nsubordinar la realización de intereses privados a intereses públicos”.”32\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sí debe quedar claro, en todo caso, que el visado que el Ministerio del Ambiente y Energía estampe\nen los planos sometidos a su conocimiento, no prejuzga en nada sobre la ocupación que se haya\nejercido en los terrenos que describen, ni mucho menos implican reconocimiento de derechos de\npropiedad o posesión sobre ellos por parte de los particulares; sino que constituye simplemente un\nvisto bueno para que se continúe el procedimiento ante Catastro Nacional, por no existir de momento\nantecedentes o documentos que los tengan de manera cierta como incorporados al Patrimonio Natural\ndel Estado.\n\n\n\n Analizar y enunciar pormenorizadamente los supuestos en los cuales debe el Ministerio del Ambiente\ny Energía, conceder o no este visado, como parece desprenderse de la consulta que se nos hace, sería\nsustituir a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias, excediendo nuestras\nfunciones asesoras; sin embargo, valga destacar la obligada constatación de la inexistencia de\nmotivos contrarios a la inscripción del plano ante el Catastro Nacional, de acuerdo con el marco de\nla legalidad; pues en caso de pretenderse, por ejemplo, la inscripción de planos sobrepuestos con\nterrenos propiedad del Estado, de las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de\nla Administración Pública, inscritos a su nombre o ingresados a su patrimonio por los diferentes\nmedios de adquisición del dominio (tales como compra, expropiación, permuta, donación o dación en\npago) 33 o bien cuando se tenga constancia de que el área que se pretenda catastrar no ha sido\nobjeto de posesión, la solicitud debe denegarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto debe tomarse en cuenta que, si bien es cierto el levantamiento y la inscripción en el\nCatastro de un plano no comprueban por sí solos la posesión ni la propiedad sobre un terreno\n(artículo 301 del Código Civil, numerales 30 de la Ley de Catastro Nacional Nº 6545 de 1981 y 42 de\nsu Reglamento, Sala Primera de la Corte, sentencias números 06-f-90 de las 15 horas 40 minutos del\n10 de enero de 1990, 56-94 de las 13 horas 50 minutos del 4 de agosto de 1994 y 66-94 de las 14\nhoras 45 minutos del 17 de agosto de 1994, Dictámenes C-009-98 de 19 de enero de 1998, C-228-98 del\n3 de noviembre de 1998 y jurisprudencia allí citada), son actos que tienden a reducir esas áreas al\npatrimonio privado (C-200-92 del 27 de noviembre de 1992), permitiendo al particular, en otras\ninstancias, beneficiarse con incentivos estatales o eliminar obstáculos para obtener concesiones\nadministrativas, y hasta titular indebidamente terrenos del patrimonio natural del Estado, con los\nperjuicios que ello conlleva para recuperarlos, y otros aún más graves e irreparables en la mayoría\nde los casos, como los que derivan de la eliminación de la cobertura boscosa y el cambio de uso del\nsuelo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, el principio de inmatriculación de estos bienes de dominio público natural para\ncuya consolidación basta su declaratoria y afectación al uso público mediante la ley (Sala\nConstitucional, Voto No. 3145-96 de las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996; Sala Primera de\nla Corte Suprema de Justicia, sentencia No. 12 de  las 14 horas del 20 de enero de 1995,\nConsiderandos I, V y VI; Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Voto 100-94\nde las 14 horas 45 minutos del 15 de abril de 1994, Considerandos II y III, y Dictámenes de la\nProcuraduría General de la República C-103-98 del 8 de junio 1998, C-016-02 del 15 de enero del\n2002,  C-287-2002 del 22 de octubre del 2002) y la circunstancia de que compete al administrado\ndemostrar la adquisición del título de propiedad que alegue dentro del área protegida afectada al\ndemanio (dictamen C-128-99 y pronunciamiento OJ-089-2002) no eximen a la Administración de efectuar\nlas comprobaciones que sean necesarias a fin de proteger la integridad del patrimonio natural del\nEstado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco cabe aquí una enumeración taxativa de los actos de comprobación o verificación que deban\nllevarse a cabo, con carácter de actos preparatorios de la autorización; empero, debe tenerse en\ncuenta lo dicho por este órgano asesor en la opinión jurídica OJ-089-2002 del 11 de junio del 2002:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La falta de presupuestos acerca de la posesión de los terrenos al momento de recomendar el visado\nson defectos que atañen al motivo. Su inexistencia generaría la nulidad del acto carente de causa\nlegal (…)\n\n\n\n La verificación fiel de datos posesorios anteriores a la creación del área protegida, que conserve\nla Administración en su poder, la práctica de inspecciones, el pedido de informes y corroboraciones\nde hechos para esclarecer las circunstancias presupuestales del acto podrían ser condicionantes para\nresolver la solicitud de visado.(…)” \n\n\n\n\n \n\n\n\n Para este efecto, tienen particular relevancia los estudios de tenencia de la tierra y censos\noficiales o inventarios de poseedores, propietarios y terrenos inscritos a nombre del Estado o\npropiedad de éste, de las municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la\nAdministración Pública, relacionados como requisitos para la declaración de áreas silvestres\nprotegidas estatales, por los incisos c) y e) del artículo 36 de la Ley Orgánica del Ambiente, No.\n7554 de 4 de octubre de 1995, y en conexión con el artículo 17 de la Ley Forestal, que prevé el\nestablecimiento de un catastro forestal para regular las áreas comprendidas dentro del patrimonio\nnatural del Estado y las sometidas al régimen forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con lo expuesto, puede concluirse que no es procedente otorgar una autorización\nconsignando leyendas o notas de advertencia en los planos, pues en caso de la existencia de dudas\n(que generarían esas leyendas o notas) lo que debe hacerse es una investigación exhaustiva a fin de\nobtener elementos de juicio suficientes que fundamenten el acto de otorgamiento o denegación de la\nautorización. Lo dicho no impide, sin embargo, que en un afán de colaboración administrativa, el\nMinisterio del Ambiente y Energía pueda poner en conocimiento de la Oficina de Catastro Nacional,\npor comunicación aparte, la existencia de eventuales irregularidades, ajenas al acto de\nautorización, en los levantamientos topográficos que se le sometan a su conocimiento, con el\npropósito de que aquella Oficina las pondere al momento de decidir sobre su inscripción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, si bien esta autorización se acompaña de un acto certificante, según el texto del\nartículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro, no debe confundirse con éste ¾que se limita a\nacreditar si el inmueble está dentro o fuera de un área silvestre protegida¾, de acuerdo con lo\nexpuesto en el acápite respectivo y lo señalado por esta Procuraduría:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El anotado que debe acompañar a la autorización, según el artículo reglamentario de mérito, en\norden a que el inmueble se encuentra en una reserva o parque nacional y las limitaciones a que queda\nsujeto por ley, conlleva una declaración administrativa de conocimiento, que reviste el carácter de\nfunción certificante, como expresamente se le denomina para los planos de informaciones posesorias.\nPor su medio, previas comprobaciones preliminares de rigor, se acredita la veracidad de un dato o\nsituación que constituye el objeto de la misma, otorgándole certeza jurídica en aras del interés\npúblico.\n\n\n\n Si el inmueble se halla en un área silvestre protegida de patrimonio estatal, la autorización\ndeviene en acto administrativo favorable para el titular del plano, a quien faculta a gestionar el\nregistro en el Catastro luego de comprobarse su licitud e inexistencia de motivos impedientes.\n\n\n\n El acto autorizante del despliegue de la actividad catastral es de control y remoción de\nobstáculos. Aunque para la autorización pueden concurrir actos instrumentales de algún órgano\ninterno o informes, estos sólo cobran unidad de expresión en aquella, la que debe emanar de órgano\ncompetente y ser armónica con la realidad y derecho aplicable.\n\n\n\n En suma, esa autorización y anotado o certificación constituyen actos administrativos –el primero\nde declaración de voluntad y el segundo de conocimiento- que se exteriorizan mediante el estampado\nde un sello – o visado - con las leyendas de estilo al frente o reverso del plano que se pretende\ninscribir y evidencia su ajuste o conformidad al ordenamiento.” (OJ-089-2002 del 11 de junio del\n2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n IV.- Competencia del MINAE para expedir certificaciones y conceder            autorizaciones.\nPosibilidades de delegación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na)     Actos certificatorios\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084 de 24 de agosto de 1977, crea el Servicio de\nParques Nacionales, asignándole como funciones específicas “el desarrollo y administración de los\nparques nacionales para la conservación del patrimonio natural del país.” (Artículo 1°), velar por\nla conservación de los parques nacionales y “todas las demás que le correspondan de la aplicación de\nlas leyes, reglamentos y resoluciones aplicables.” (artículo 3).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley No. 7152 de 5 de junio de 1990, de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas\nen Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas (Ministerio del Ambiente y Energía a partir de\nla Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 de 4 de octubre de 1995), le atribuye, entre otras, las\nsiguientes funciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a) Formular, planificar y ejecutar las políticas de recursos naturales (…) y de protección\nambiental del Gobierno de la República, así como la dirección, el control, la fiscalización, la\npromoción y el desarrollo en los campos mencionados. (…)\n\n\n\n\nb) Fomentar el desarrollo de los recursos naturales (…).\n\n\n\n c) Promover y administrar la legislación sobre conservación y uso racional de los recursos\nnaturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos, y velar por su cumplimiento.\n\n\n\n ch) Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas\nal uso racional y a la protección de los recursos naturales(…).\n\n\n\n\nf) Tramitar y otorgar los permisos y concesiones referentes a la materia de su competencia.(…)\n\n\n\n\ni) Realizar inventarios de los recursos naturales con que cuenta el país.(…)\n\n\n\n\nk) Las demás que le asigne el ordenamiento jurídico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para ello, el Ministerio queda integrado, en ese momento, entre otras, por la Dirección\nGeneral Forestal, el Departamento de Vida Silvestre que, en virtud de esa ley pasa a ser Dirección\nGeneral, y el Servicio de Parques Nacionales; teniendo adscrito al Instituto Metereológico Nacional,\ncon jerarquía de Dirección General (artículo 4).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 6 de ese cuerpo legal, atribuye al actual Ministerio del Ambiente y Energía la\nadministración de todos los bosques, terrenos forestales y áreas silvestres propiedad del Estado o\nadministrados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería hasta ese momento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 21 de octubre de 1992,  enumera entre las\nfunciones de la Dirección General de Vida Silvestre: la administración de los refugios nacionales de\nvida silvestre; la solicitud a la autoridad competente de la detención de personas que invadan los\ninmuebles sometidos al régimen de refugios nacionales de fauna y vida silvestres y refugios privados\ny la administración, supervisión y protección de los humedales (artículo 7). Los recursos naturales\ncomprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre, quedan bajo la competencia y el\nmanejo exclusivo de esa Dirección (numeral 82).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, atribuye al\nMinisterio del Ambiente y Energía la competencia para el establecimiento de las áreas silvestres\nprotegidas en cualquiera de sus categorías de manejo, así como para la administración de las\ncategorías existentes y las que se creen en el futuro, con la excepción de los monumentos naturales\ncuya administración se concede a las municipalidades respectivas, permaneciendo su creación en el\námbito competencial del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo 33).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 34 de la misma ley, obliga al MINAE, con respecto de las áreas silvestres protegidas\npropiedad del Estado, a: “adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea\nposible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características\necológicas, geomorfológicas y estéticas que han determinado su establecimiento.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entre los objetivos de la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las\náreas protegidas, enumerados por el artículo 35 de ese cuerpo legal, se encuentra el de “proteger y\nmejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo\nque puede ocasionar su mal manejo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996 dispone que el Ministerio del Ambiente y Energía\nrealizará las funciones de la Administración Forestal del Estado, entre ellas: conservar los\nrecursos forestales del país en terrenos del patrimonio natural del Estado; prevenir y controlar que\nno exista ningún aprovechamiento forestal ejecutado sin cumplir con las disposiciones de esa Ley;\nrealizar el inventario y evaluación de los recursos forestales del país; y “cualquier otra\ncompetencia que, sin estar expresamente señalada, sea necesaria para cumplir con las funciones\nencomendadas en esta ley” (artículo 6).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 13 de ese cuerpo legal atribuye al MINAE la administración del patrimonio natural del\nEstado (“constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas\ndeclaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a\nmunicipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto\ninmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a\nformar parte de su patrimonio.”). El numeral 37 le asigna el deber de velar por la protección y\nconservación de los bosques y terrenos forestales, para lo cual se asigna a sus funcionarios el\ncarácter de autoridad de policía (numeral 54).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El MINAE debe delimitar en el terreno los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural\ndel Estado y coordinar con el Registro Nacional el establecimiento de un catastro forestal para\nregular las áreas comprendidas dentro del patrimonio natural del Estado (artículos 16 y 17 ídem).\nAsí como también tiene la competencia para delimitar las áreas de recarga y los acuíferos de los\nmanantiales (artículos 3 inciso l) y 33 inciso d) de la Ley Forestal en relación con el numeral 2°\nde su Reglamento).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo No. 26435-MINAE del\n1° de octubre de 1997, que entró en vigencia el 3 de diciembre del mismo año, dispone: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 11.- Corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, a través de la DGVS el ejercicio\nde las actividades señaladas en este reglamento.\n\n\n\n La DGVS realizará sus funciones a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, ejecutando\nlas políticas y prioridades dadas por el Ministro y tendrá la siguiente organización:\n\n\n\n\na) Una Dirección General.\n\n\n\n\nb) Una Unidad de Apoyo Técnico.\n\n\n\n Direcciones Regionales que funcionarán en las diferentes Áreas de Conservación, que conforman el\nSistema Nacional de Área de Conservación del MINAE, creado mediante Decreto Ejecutivo Nº\n24652-MIRENEM.\n\n\n\n c) La Unidad de Apoyo Técnico y las Direcciones Regionales dependerán directamente de la Dirección\nGeneral.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 15.- Son funciones de las Direcciones Regionales:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\nd) Firmar permisos de uso, resoluciones administrativas y otros propios de su gestión.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\nh) Administrar y manejar los refugios nacionales de Vida Silvestre.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n v) Practicar inspecciones en fincas, en instalaciones comerciales e industriales. En caso de que\ntales inspecciones se realicen en domicilios privados se deberá contar con el permiso del\npropietario o quien esté legalmente autorizado para otorgarlo, así como solicitar la colaboración de\nla Guardia de Asistencia Rural y demás Autoridades de Policía para asegurar el cumplimiento de la\nLCVS y de su Reglamento.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\ny) Otras que le asigne la Dirección General.“\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998 crea el Sistema Nacional de Áreas de\nConservación, disponiendo en lo que interesa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 22.- Sistema Nacional de Áreas de Conservación\n\n\n\n Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, (…) que integrará las competencias en materia\nforestal, vida silvestre, áreas protegidas y el  [sic]34 Ministerio del Ambiente y Energía, con el\nfin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el\nmanejo de los recursos naturales de Costa Rica.\n\n\n\n Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del\nEstado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola\ninstancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para\nlos que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y\nconservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n “ARTÍCULO 28.- Áreas de Conservación\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Sistema estará constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación bajo la\nsupervisión general del Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del Consejo Nacional de Áreas\nde Conservación, con competencia en todo el territorio nacional, según se trate de áreas silvestres\nprotegidas, áreas con alto grado de fragilidad o de áreas privadas de explotación económica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cada área de conservación es una unidad territorial del país, delimitada administrativamente,\nregida por una misma estrategia de desarrollo y administración, debidamente coordinada con el resto\ndel sector público. En cada uno se interrelacionan actividades tanto privadas como estatales en\nmateria de conservación sin menoscabo de las áreas protegidas. Las Áreas de Conservación se\nencargarán de aplicar la legislación vigente en materia de recursos naturales, dentro de su\ndemarcación geográfica. Deberán ejecutar las políticas, las estrategias y los programas aprobados\npor el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, en materia de áreas protegidas; asimismo, tendrá a\nsu cargo la aplicación de otras leyes que rigen su materia, tales como la Ley de conservación de la\nvida silvestre, No. 7317, de 30 de octubre de 1992, y la Ley Forestal, No. 7575, de 13 de febrero de\n1996, Ley Orgánica, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, y la Ley de Creación del Servicio de Parques\nNacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977.(…)”.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 31.- Director del Área de Conservación\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cada Área de Conservación estará bajo la responsabilidad de un Director, quien será el encargado de\naplicar la presente ley y otras leyes que rigen la materia, asimismo, de implementar las políticas\nnacionales y ejecutar las directrices del Consejo Regional de su Área de Conservación o las del\nMinistro del Ambiente y Energía, ante quienes responderá. (…).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 60.- Propiedad de las áreas silvestres protegidas\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las áreas silvestres protegidas, además de las estatales, pueden ser municipales, mixtas o de\npropiedad privada. Por la gran importancia que tienen para asegurar la conservación y el uso\nsostenible de la biodiversidad del país, el Ministerio del Ambiente y Energía y todos los entes\npúblicos, incentivarán su creación, además, vigilarán y ayudarán en su gestión.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 61.- Protección de las áreas silvestres protegidas\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Estado debe poner atención prioritaria a la protección y consolidación de las áreas silvestres\nprotegidas estatales que se encuentran en las Áreas de Conservación. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 3° del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto Ejecutivo No. 25721-MINAE del 17 de\noctubre de 1996, reformado por el Decreto Ejecutivo No. 30762 de 23 de agosto del 2002, dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Artículo 3º—La AFE le competerá al Ministerio del Ambiente y Energía, y realizará sus funciones,\npor medio del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) y del Fondo Nacional de\nFinanciamiento Forestal (FONAFIFO). (…)\n\n\n\n Las funciones ejercidas por SINAC se realizarán mediante programas y proyectos basados en políticas\ny prioridades establecidas por el Ministro del Ambiente y Energía. Asimismo serán promovidas y\ncoordinadas por la Unidad Técnica de Apoyo y ejecutadas en forma integral por las Áreas de\nConservación. (…)\n\n\n\n Cada una de las Áreas de Conservación contará con la integración respectiva y desempeñará las\nfunciones de conformidad con los principios contenidos en el Reglamento General del Ministerio del\nAmbiente y Energía, Decreto Ejecutivo Nº 30077-MINAE del 16 de enero del 2002, siendo las Oficinas\nRegionales donde se prestarán los servicios de la Administración Forestal del Estado. Se autoriza a\nlas Áreas de Conservación para implementar el establecimiento de oficinas Subregionales que sean\nnecesarias, previa justificación ante la Dirección del SINAC.(…).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, el Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía, Decreto Ejecutivo No.\n30077-MINAE del 16 de enero del 2002, prevé:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 2°—De las funciones. El Ministerio del Ambiente y Energía, de conformidad con el\nOrdenamiento Jurídico, es el órgano rector del Poder Ejecutivo encargado del Sector de Recursos\nNaturales Energía y Minas y por tanto de emitir las políticas ambientales nacionales, regulaciones y\nadministración de todo lo relativo a las siguientes áreas: ambiente, energía, recursos hídricos,\nminería, hidrocarburos y combustibles, recursos forestales, áreas silvestres protegidas, corredores\nbiológicos, conservación y manejo de la vida silvestre, biodiversidad, recursos marinos en áreas\nsilvestres protegidas, servicios ambientales, cuencas hidrográficas, humedales y manglares,\nservicios meteorológicos y oceanográficos, comercialización internacional de reducciones de\nemisiones de gases de efecto invernadero, conservación del aire limpio y cualesquiera otros recursos\nnaturales, de conformidad con las disposiciones vigentes.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 7°—(…) El Ministro es el representante legal del MINAE para todos los efectos,\ncorrespondiéndole el ejercicio de las competencias que le atribuye el Ordenamiento Jurídico y es el\ntitular de la cartera y superior de las dependencias y órganos que indique la legislación vigente y\nel presente reglamento.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 15. —Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El Sistema Nacional de Áreas de\nConservación es un órgano desconcentrado del MINAE, con personería jurídica propia, que integra las\ncompetencias legales otorgadas mediante las leyes Forestal, de Conservación de la Vida Silvestre, de\nCreación del Servicio de Parques Nacionales y de Biodiversidad, Orgánica del Ambiente, así como los\naspectos que le competen al MINAE en razón de la Ley de Uso y Conservación de Suelos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 19. —De las Áreas de Conservación. Las Áreas de Conservación son unidades territoriales\ndelimitadas administrativamente, regidas cada una por una estrategia de desarrollo y administración\npropia. Para efectos administrativos, el director del área de conservación es la máxima autoridad\nadministrativa de estas unidades territoriales, teniendo a su cargo la decisión de todos los asuntos\npropios de las competencias asignadas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 20. —De las Oficinas Subregionales. Las oficinas subregionales son unidades territoriales\nque tienen funciones de decisión en aquellas materias que le encomiende la Dirección General del\nSINAC y la Dirección del Área de Conservación en que se ubiquen. Para efectos administrativos,\ntécnicos y operativos, el jefe subregional es la máxima autoridad administrativa de estas unidades\nterritoriales, teniendo a su cargo la decisión de todos los asuntos propios de sus competencias\nasignadas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 21. —De las funciones del SINAC. Sin perjuicio de lo que al efecto dispongan las leyes\nrespectivas, son funciones primordiales del SINAC el ser un órgano participativo y de gestión, que\ncoordina institucionalmente las actividades del Ministerio en materia forestal, vida silvestre,\náreas protegidas, políticas ambientales nacionales, y aquellos procesos dirigidos a garantizar la\nprotección y el manejo de los recursos naturales y la biodiversidad, bajo los preceptos de\ndesarrollo humano sostenible. Además es competencia del SINAC la protección y conservación del uso\nde cuencas hidrográficas y sistemas hídricos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 71. —De la autoridad de policía. Todos los funcionarios del Ministerio del Ambiente y\nEnergía, que ejercen funciones de control en los diferentes campos de su competencia, debidamente\nidentificados como tales, tienen autoridad de policía; por lo que están facultados para:\ninspeccionar, detener, transitar, ingresar, decomisar, retener, tomar muestras para análisis,\nsupervisar investigaciones o desarrollo de actividades, ejecutar el cierre de actividades, dentro de\ncualquier propiedad estatal o privada, junto con los implementos necesarios para llevar a cabo las\nfunciones, con el fin de hacer cumplir las leyes y sus reglamentaciones.\n\n\n\n En el caso de los domicilios privados, si existiese negativa del propietario, el funcionario\ngestionará la orden de allanamiento u autorización de la autoridad judicial competente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n            De la abundante normativa citada, resulta obvio que el Ministerio del Ambiente y Energía\nes la entidad competente en punto a la administración y protección de las áreas protegidas, de ahí\nque no resulte extraño que diversas normas, como las aquí consultadas, le hayan encargado la\nresponsabilidad de emitir las certificaciones para determinar si un inmueble se encuentra o no\ndentro de una de esas áreas protegidas. \n\nMención aparte merece la certificación contenida en el inciso b) del artículo 5° del Reglamento a la\nLey de Impuesto sobre bienes inmuebles, respecto de los terrenos que sirven de protección a las\nnacientes de agua, en relación con el numeral 4, inciso b), de la Ley que reglamenta.  Aunque\ntécnicamente la redacción no es la adecuada, y para que tenga sentido la competencia certificatoria\natribuida al Ministerio del Ambiente y Energía, habría que concluir que dicha norma alude a las\náreas de recarga acuífera cuya delimitación compete a ese Ministerio, conforme al artículo 3°,\ninciso l), de la Ley Forestal, en relación con el numeral 2° de su Reglamento, según explicamos más\natrás y de las que citamos como ejemplo el Decreto No. 28024 de 22 de julio de 1999 que creó el área\nde recarga acuífera de la cuenca del Río Bananito. Debemos aclarar que otras áreas de recarga\nacuífera pueden estar contenidas dentro de una categoría específica de área silvestre protegida35,\npero ese supuesto estaría cubierto por la potestad certificatoria general sobre dichas áreas que\nvenimos de exponer.\n\n\n\n En cuanto a la posibilidad de que el Ministerio del Ambiente y Energía pueda extender estas\ncertificaciones a través de una de sus Dependencias, como sería la Oficina de Atención al Usuario\ndel Sistema Nacional de Áreas de Conservación, no se observa reparo alguno, toda vez que nuestro\nordenamiento jurídico faculta a los entes de la Administración Pública a dictar sus propios\nreglamentos autónomos y organizar internamente sus dependencias para el mejor cumplimiento de sus\nfunciones:\n\n\n\n “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro\nde Gobierno:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n 18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás\nreglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes;”  (artículo 140, inciso\n18, de la Constitución Política).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 59.-\n\n\n\n\n1. La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio.\n\n\n\n 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de\nimperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley\nfutura sobre la materia.\n\n\n\n 3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará\ntambién subordinado a cualquier ley futura.”  (Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n “Artículo 103.-\n\n\n\n 1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la\nAdministración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de\norganización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad\nregulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.\n\n\n\n 2. Cuando a la par del órgano deliberante haya un gerente o funcionario ejecutivo, éste tendrá la\nrepresentación del ente o servicio.\n\n\n\n 3. El jerarca podrá realizar, además, todos los actos y contratos necesarios para el eficiente\ndespacho de los asuntos de su ramo.”  (Ley General de la Administración Pública)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre esta facultad administrativa de distribuir internamente las competencias, ha dicho la\nProcuraduría General de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El artículo 59, inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública permite la distribución\ninterna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, siempre y\ncuando se haga mediante un reglamento autónomo de organización. Así las cosas, si el traslado de\nfunciones administrativas se hace utilizando esta técnica, y el reglamento autónomo de organización\nes emitido por el órgano competente, no existe ningún problema jurídico en que se trasladen\nfunciones administrativas de un órgano a otro.”  (Opinión Jurídica OJ-116-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De esa manera, para que la Oficina de Atención al Usuario del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación pueda llevar a cabo la labor certificatoria que el ordenamiento jurídico le asigna al\nMinisterio del Ambiente y Energía, únicamente bastará con que se le asigne esta competencia por vía\nde reglamento autónomo, al no existir actualmente. Dicha asignación puede hacerse por reforma al\ndenominado “Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía”, Decreto No. 30077-MINAE de 21\nde diciembre del 2001.\n\n\n\n Esto es así en razón de que las certificaciones que emite el Ministerio del Ambiente y Energía en\ncumplimiento de la normativa que le atribuye esa competencia no constituye en sí misma una potestad\nde imperio36. Su contenido no crea, modifica o extingue derechos de los administrados, ni mucho\nmenos le impone obligaciones.37\n\n\n\n Todo lo contrario, se limita a constatar un dato objetivo: si el terreno descrito en un plano se\nencuentra o no dentro de un área silvestre protegida. Las certificaciones que se extienden no\nprejuzgan sobre la titularidad de quien dice ser el propietario o poseedor del inmueble objeto del\nacto, declarándole o extinguiéndole su derecho de propiedad, sino que simplemente determinan su\ninclusión o no dentro de la demarcatoria de alguna de aquellas áreas.\n\n\n\n En otras palabras, la situación jurídica de los administrados que acuden al Ministerio del Ambiente\ny Energía para obtener las certificaciones de mérito no se afecta en nada, ya que su status sigue\nsiendo el mismo antes o después del acto certificatorio. Incluso, la certificación que se emite sólo\nconstata una realidad preexistente, es decir, ya desde antes de ser extendida el inmueble se\nencontraba dentro o fuera del área protegida, y esa realidad no viene a ser modificada por la\ncertificación.\n\n\n\n Por tal razón es que, aunque pudiéramos estar en presencia de una actividad típica de un órgano\nexterno, por la relación directa que tiene con los administrados, al no ejercer potestades de\nimperio, la competencia puede ser distribuida vía reglamento autónomo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Los órganos oficinas pueden clasificarse desde diferentes puntos de vistas. Considerando la\nfunción que realizan se clasifican en internos y externos, siendo internos aquellos que actúan en\nrelación con otro órgano o parte de otro órgano creándole deberes o poderes, son órganos de apoyo a\nlos externos, hace posible la conducta de éstos. El órgano externo en cambio actúa en relación con\notros sujetos, sean estos administrados u entes públicos y su actuación es a nombre de la persona\njurídica a la que pertenecen.(…)\n\n\n\n El artículo 59 de nuestra Ley General de la Administración Pública es concordante con los criterios\nexpuestos, en cuanto dispone que cuando una competencia contienen potestades de imperio,\nnecesariamente debe ser regulada por la ley (Artículo 59.1) y permite que por reglamento autónomo se\ndistribuyan internamente competencias (59.2), sin embargo nada pareciera impedir al jerarca que en\nesa distribución interna transfiera competencias externas a órganos inferiores, siempre que ello no\nimplique el ejercicio de potestades de imperio. (…)” (Dictamen C-127-1986 del 30 de mayo de 1986).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, y aunque no estamos en presencia de potestades de imperio, como ya se explicó, lo\ncierto es que podríamos hablar también de una habilitación legislativa para que una Oficina del\nMinisterio del Ambiente y Energía, pueda llevar a cabo la labor certificatoria sobre áreas\nprotegidas asignada a ese Ministerio. Dicha norma legal es el propio artículo 7° de la Ley de\nInformaciones Posesorias, que en su párrafo tercero dispone:\n\n\n\n “Sin excepción alguna, los planos catastrados que se aporten en diligencias de información\nposesoria, deberán ser certificados por el Ministerio del Ambiente y Energía, por medio del ente\nencargado, el cual dará fe de si el inmueble que se pretende titular se encuentra dentro o fuera de\nesas áreas silvestres protegidas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La frase “por medio del ente encargado”, aunque carece de una adecuada técnica legislativa al\nutilizar la palabra “ente”, necesariamente está haciendo alusión a una dependencia que forma parte\ndel Ministerio del Ambiente y Energía, como bien podría ser la Oficina de Atención al Usuario dicha,\na la cual se le estaría creando la competencia por ley para certificar, en los casos previstos, si\nun inmueble se encuentra o no dentro de un área silvestre protegida; pero sí debe quedar claro que\ndicha asignación de competencia por las autoridades del Ministerio no puede hacerse de forma\nantojadiza o informal, sino que debe constar de modo expreso en una norma, por lo menos de rango\nreglamentario, como ya indicamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principio fundamental en orden a la competencia es que ésta es expresa: el organismo público no\npuede actuar sin un texto legal que fundamente esa actuación, atribuyéndole la competencia.\n\n\n\n De lo anterior se deriva, además, que los entes y órganos públicos no pueden considerarse\nautorizados para realizar cualquier tipo de acto o actuación, por el simple hecho de que no les esté\nprohibido. Por el contrario, les está prohibido auto atribuirse competencias: la aptitud para actuar\nsólo existe si las normas la atribuyen.”  (Dictamen C-196-99 del 5 de octubre de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Principio fundamental de todo el actuar administrativo es el contenido en los numerales 11 de\nnuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, esto es el\nprincipio de legalidad, de acuerdo con el cual la Administración se encuentra sujeta a todo el\nordenamiento jurídico y sus funcionarios públicos no pueden arrogarse facultades que la Ley nos les\nconcede.\n\n\n\n \"(...) La Constitución Política en el artículo 11 señala: \"los funcionarios públicos son simples\ndepositarios de la ley\", igual disposición normativa establece el artículo 11 de la Ley General de\nAdministración Pública. Ambas disposiciones exigen que las actuaciones públicas se fundamenten en\nuna norma expresa que habilite la actuación del funcionario, prohibiéndole realizar todos aquellos\nactos que no estén expresamente autorizados, lo que involucra, desde luego, el principio de\ninterdicción de la arbitrariedad. En nuestro caso el amparo... \" (Sala Constitucional, Voto 3887-94\nde 3 de agosto de 1994)\n\n\n\n Como consecuencia del anterior principio se deriva la obligación de que exista una norma que\natribuya competencia a los distintos órganos del Estado para que éstos puedan actuar, exigiéndose\nley cuando se atribuyan potestades de imperio. Por reglamento autónomo se puede regular la\ndistribución interna de competencia, la creación de servicios sin potestades de imperio, y las\nrelaciones entre órganos, pero todo subordinado a cualquier ley futura al respecto (artículo 59 de\nla Ley General de la Administración Pública -en adelante LGAP-). Obviamente, tales regulaciones se\nencuentran supeditadas a lo dispuesto en cualquier ley ya existente (artículo 6º de la LGAP). (…)\n\n\n\n Es claro entonces, que para que cualquier órgano de la Administración pueda actuar debe tener una\ncompetencia asignada por el ordenamiento jurídico. Algunas de ellas se encuentran establecidas\nconstitucionalmente, otras legal o reglamentariamente.” (Pronunciamiento OJ-061-98 del 16 de julio\nde 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, resulta oportuno referirse al artículo 65 de la Ley General de la Administración\nPública, que en su apartado segundo señala que “La potestad de emitir certificaciones corresponderá\núnicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario”,\ntoda vez que una indebida lectura de esta norma podría llevarnos a concluir inexactamente que una\ndependencia ministerial como la Oficina de Atención al Usuario no es competente para emitir\ncertificaciones sobre ubicación de inmuebles en áreas protegidas, al no tener supuestamente\n“funciones de decisión” sobre este tópico.\n\n\n\n Precisamente este tema ya fue abordado por la Procuraduría General de la República en su dictamen\nNo. C-139-99 de 6 de julio de 1999, al consultársele si el Jefe del Departamento de Estadística\nPesquera del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura podía emitir certificaciones sobre los\nexpedientes y documentos que constan en sus registros, concluyéndose afirmativamente sobre tal\nposibilidad.\n\n\n\n Al margen de lo ya explicado sobre la norma legal habilitante para que un órgano del Ministerio del\nAmbiente y Energía pueda extender las certificaciones de mérito, citaremos algunos párrafos del\nrecién mencionado dictamen por las semejanzas que presenta con la cuestión jurídica que aquí se nos\nconsulta:\n\n\n\n “Para ir arribando a una conclusión es necesario, en primer lugar, hacer una precisión conceptual.\nEl órgano externo no es sinónimo de órgano de gestión o activo. El primero, como se señaló,\nmanifiesta y declara la voluntad o el juicio del ente; mientras que los segundos, manifiestan o\nrealizan la voluntad del ente, con lo que, por lo general, sólo sus actos son capaces de surtir\nefectos jurídicos frente a terceros. \"También se les denomina órganos de gestión, por cuanto a\ntravés de ellos se manifiesta plenamente la voluntad del ente. En consecuencia, los actos emanados\nde los órganos de gestión son normalmente los únicos que pueden ser impugnados ante los tribunales\ncompetentes, ya que ellos inciden directamente sobre las situaciones jurídicas subjetivas de los\nparticulares, especialmente, sobre la esfera de sus derechos subjetivos e intereses legítimos\". Con\nbase en lo anterior, todo órgano de gestión o activo es externo, pero no todo órgano externo es\nnecesariamente de gestión o activo. (…)\n\n\n\n Lo anterior tiene la siguiente importancia, y que si se asimilan o se equiparan los órganos\nexternos a los de gestión o activos, se puede caer en el error de afirmar que sólo los máximos\nórganos de la jerarquía administrativa, tanto en la Administración Pública central como la\nAdministración Pública descentralizada (Presidente de la República, Ministro, el Poder Ejecutivo y\nConsejo de Gobierno, Juntas Directivas, Presidentes Ejecutivos, Gerentes, etc.) serían los únicos\nque podrían ejercer la potestad certificante.\n\n\n\n Un segundo aspecto sobre el cual queremos llamar la atención es que, tanto la Procuraduría General\nde la República como los Tribunales de Justicia, han reconocido que un órgano interno y auxiliar\n(14), como es la auditoria interna, pueda ejercer la potestad certificante. De donde resulta que, el\nejercicio de la función administrativa certificante, no es una atribución exclusiva de los órganos\nexternos. Mas aún, Don Eduardo Ortiz Ortiz, quien asimila los órganos internos con los auxiliares,\nexpresa que dentro de estos últimos se encuentran los órganos documentales, que son los que reducen\na escritura la voluntad de los agentes deliberantes y certifican esa documentación, como son los\nsecretarios de actas.\n\n\n\n Con base en lo anterior, podríamos conceptualizar la función de decisión como la facultad que tiene\nun funcionario público de adoptar un acto que se deriva de las competencia de un órgano, que, por lo\ngeneral, es externo, pero no necesariamente de gestión o activo, aunque, jurídicamente es posible,\nque tenga esa doble condición.\n\n\n\n Así las cosas, el jefe del Departamento de Estadística Pesquera puede emitir certificaciones sobre\nlos expedientes y documentos que se encuentran en sus registros y que se relacionan con la\ncompetencia que le otorga el ordenamiento jurídico. Es importante recalcar, que la validez del acto\nadministrativo certificante está condicionado a que en esos registros conste, de forma pormenorizada\ny fehaciente, el dato o el hecho que se certifica.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb) Acto autorizatorio para inscripción de planos\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la extensa normativa citada al inicio del punto a) precedente, se colige también con facilidad\nque es el Ministerio del Ambiente y Energía, como administrador y vigilante de las áreas silvestres\nprotegidas, la denominada “entidad correspondiente” a que se refiere el artículo 47 del Reglamento a\nla Ley de Catastro Nacional cuando señala que “El Catastro Nacional no inscribirá planos de\npropiedades particulares que se encuentren localizadas en cualquier tipo de reserva o parques\nnacionales, excepto cuando exista autorización de la entidad correspondiente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta norma es consecuencia lógica de la integridad del patrimonio natural del Estado como bien de\ndominio público, pero también de las potestades de auto tutela y policía demanial inherentes al\nMinisterio del Ambiente y Energía otorgadas en las diferentes leyes enunciadas: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “La protección o tutela de las dependencias dominicales está a cargo de la Administración Pública,\nen su carácter de órgano gestor de los intereses del pueblo, titular del dominio de tales\ndependencias.\n\n\n\n En ese orden de ideas, para hacer efectiva dicha tutela, con el fin de hacer cesar cualquier avance\nindebido de los particulares contra los bienes del dominio público, en ejercicio del poder de\npolicía que le es inherente, y como principio general en materia de dominicalidad, la Administración\nPública dispone de un excepcional privilegio: procede directamente, por sí misma, sin necesidad de\nrecurrir a la vía judicial. Procede unilateralmente, por autotutela (…)” 38\n\n\n\n\n \n\n\n\n De esa forma, corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía tomar las medidas pertinentes para\ncontrarrestar las acciones indebidas sobre las áreas silvestres protegidas, así como preservar los\nrecursos naturales con sus características ecológicas, geomorfológicas y estéticas (artículo 34 de\nla Ley Orgánica del Ambiente); incluyendo entre aquellas el desalojo de los ocupantes, la\ndestrucción de las edificaciones en los supuestos previstos por la ley y la eventual interposición\nde las denuncias penales:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Correlacionando ambos numerales (el 32 y 34 de la Ley Orgánica del Ambiente), se desprende de los\nmismos, con evidente claridad, que corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía proteger las\náreas silvestres, así como determinar y ejecutar las medidas cautelares que correspondan, con el\npropósito de recuperar, entre otros asuntos, la posesión de los bienes demaniales frente a quien\nindebidamente los ocupare en forma ilegítima e ilegal. Esa atribución específica se traduce en la\nespecie como el ejercicio del principio de autotutela administrativa que, además, encuentra total\nrespaldo en la doctrina. Consecuentemente, el ejercicio de tal potestad administrativa permite\nejecutar las medidas sin necesidad, siquiera, de acudir a los Tribunales de la República; en otras\npalabras, es deber del Ministerio citado, proceder tan pronto tenga noticia de las infracciones en\nque incurran terceras personas y desalojar a los transgresores, restituyéndose la cosa al estado\nanterior, a expensas del infractor, sin perjuicio, desde luego, de la imposición de una sanción de\níndole penal, en razón de que una ocupación ilegítima podría constituir la comisión de un delito.\n\n\n\n Es importante resaltar, que ese privilegio de autotutela, es un mecanismo necesario e indispensable\npara llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto mediante él se materializa de\nmanera ágil el interés público, sin la dilación de los procesos judiciales. Ello, en razón del\npoder-deber de la Administración, de ejercitar una vigilancia continua sobre los bienes de dominio\npúblico, preservándolos de deterioros y usos indebidos.” (Dictamen C-287-2002 del 22 de octubre del\n2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) el terreno que alega el recurrente tener derecho de posesión, fue declarado zona protegida\ndesde el año 1990, siendo este invadido en más de una ocasión, por lo que fue necesario expulsar en\nvarias ocasiones a los invasores, resultando que en la última ocasión, los ocupantes (…)\ninterpusieron un interdicto de amparo de posesión que suspendió toda acción administrativa para\nexpulsarlos hasta no obstante se resolviera, lo que ya fue resuelto y que se declaró improcedente,\ncreando a favor del Ministerio recurrido el derecho a desalojarlos para conservar y proteger estas\ntierras, las cuales se ha intentado proteger desde finales de los años 80, con lo que la actuación\nde los recurridos se ajusta a derecho por considerarse este un bien demanial en el cual no es\nposible poseer, por sus características de inalienabilidad e imprescriptibilidad. (…) En\nconsecuencia y por todo lo expuesto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso.” (Sala\nConstitucional, sentencia número 9158-98 de las 18 horas, 57 minutos del 22 de diciembre de 1998). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con respecto a la recuperación de bienes de dominio público, sin necesidad de recurrir a un\nprocedimiento específico, se ha sostenido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En los casos en que se pretenda ejercer la ocupación por las vías de hecho, ya sea en forma\npacífica o mediante hechos de fuerza, bien puede la Administración desalojarlos por la misma vía,\nsin que sea necesario acudir a expediente alguno, ni a reglas del debido proceso, incluyendo la\nfacultad de retirar los bienes de los sitios públicos ocupados, a reserva de ser devueltos a sus\npropietarios (…) En general, ningún derecho fundamental se puede entender vulnerado, si se trata de\nconservar la naturaleza y el uso de los bienes públicos; el trabajo, el libre comercio, la propiedad\ny el patrimonio objetivo de las personas y todos los demás derechos, no pueden imponerse\nilegítimamente por sobre y contra el interés general, gravando los bienes del Estado que conforman\nel demanio.” (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de\n1991).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, no debe olvidarse que dada la excepcionalidad del privilegio de la\nautotutela, en palabras de la doctrina: “es indispensable que el carácter público del bien sea\n“indubitable”, no debiendo existir respecto de dicho bien ningún derecho patrimonial de quien motive\nla actividad administrativa”.39 Y así lo ha manifestado también nuestra jurisprudencia\nconstitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La especial categoría de los bienes demaniales, hace que sean excluidos del ordenamiento jurídico\ncomún de la propiedad ordinaria, (…) lo que implica la existencia de un régimen jurídico propio,\nsingular y privativo, regulado por el Derecho administrativo y dentro de ese contenido se desarrolla\nel principio del privilegio de la recuperación posesoria de oficio del bien afectado, en virtud del\ncual, la Administración puede recobrar la posesión perturbada de sus bienes sin necesidad de acudir\nal juez y sin perjuicio de que el mejor derecho se discuta en la vía jurisdiccional. (…) El\nejercicio efectivo de la tutela debe tener como fin hacer cesar cualquier avance indebido de los\nparticulares contra el dominio público, pudiendo la Administración utilizar la fuerza -poder de\npolicía sobre el dominio público- en su defensa. Pero este principio general, por lo extraordinario\ny privilegiado que es, y por tener que convivir con el enunciado fundamental de la inviolabilidad de\nla propiedad (artículo 45 constitucional), supone, cuando menos, o que el derecho de propiedad sobre\nel bien sea manifiesto o que el carácter público del bien sea indubitable, de tal modo que no es\nposible utilizar el privilegio cuando existan cuestiones patrimoniales razonables sobre el bien, sea\nque se estén debatiendo en la vía administrativa o en la jurisdiccional.(…) Lo que se ha dicho hasta\nahora, está dirigido a señalar que, a juicio de la Sala, el privilegio que protege la demanialidad,\npuede y debe ser utilizado por la Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter\npúblico del bien involucrado. Esto significa que ese mecanismo de exclusión, debe ser razonable y\nproporcionado: razonable en el uso que debe hacer la Administración de él, para que no sea excesivo,\narbitrario o que resulte en un instrumento que ampare el abuso del poder; proporcionado entre los\nfines que cumple el bien que se pretende sea demanial y los medios utilizados por la Administración\npara incorporarlo a ese régimen. En otras palabras, en el uso del privilegio de exclusión en favor\nde la Administración, también está incorporado el principio de la interdicción de la arbitrariedad.\n(…)” (Resolución No. 3145-96 de las 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La simple tolerancia o tardanza de la Administración en el cumplimiento del deber legal de poner\nfreno a acciones transgresoras de los bienes demaniales no otorga ningún derecho a los particulares\nal no poder alegar la excepción de prescripción:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “...la simple tolerancia de la Municipalidad del lugar, respecto del uso de determinadas áreas de\ncalle, para que los recurrentes ejerzan su actividad comercial u otros particulares se estacionen en\nel lugar, en algún momento, no tiene la virtud de crear derechos subjetivos a favor, a su favor,\nmáxime que no se ha acreditado, para su utilización, la existencia de permiso o concesión al efecto,\ny sin que el Estado, se encuentre, por ello, en la obligación jurídica de suministrar un área para\nel desempeño de esas tareas.” (Sala Constitucional, No. 6758-93 de 15 horas, 45 minutos del 22 de\ndiciembre de 1993).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(...) una eventual tardanza en la actuación administrativa no traería ventajas indebidas al\nadministrado, pues, si es un infractor de la ley, excepto que esté dentro del ejercicio legítimo de\nsu propiedad, no podía oponer la defensa de prescripción, dado que no lo permite la naturaleza del\ndominio público.” (Sala Constitucional, No. 6192-95 de 16 horas 42 minutos del 14 de noviembre de\n1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde esta perspectiva, si no se ha ejercido, por las razones que sea, la recuperación posesoria de\noficio de las áreas del patrimonio natural del Estado ocupadas irregularmente, mal haría la\nAdministración en permitir que sean catastradas a nombre de particulares, con las eventuales\nconsecuencias jurídicas mencionadas atrás.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es claro que el interés de personas privadas de catastrar planos a su nombre dentro de áreas\nprotegidas es, en la mayoría de los casos, el de hacerlos valer en procedimientos judiciales o\nadministrativos para que se les tengan como dueños de esos terrenos, y lograr con ello alguna\nventaja patrimonial; por lo que el Estado debe instaurar mecanismos, como el del artículo 47 del\nReglamento a la Ley de Catastro Nacional, para que la Administración, cuando tenga conocimiento de\nque un terreno indubitablemente estatal pretende ser catastrado irregularmente, pueda frenar esa\nacción ilegítima, en aplicación de sus potestades de tutela del dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se concluye, entonces, que la competencia prevista por el artículo 47 de comentario puede tenerse\ncomo una concreción de las competencias genéricas y potestades conferidas por el ordenamiento\njurídico al Ministerio del Ambiente y Energía y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación,\nintegrada por tanto en su ámbito competencial. 40\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, por tratarse la autorización de un acto de declaración de voluntad por parte del\nMinisterio del Ambiente y Energía, y no de mero conocimiento, como en el caso de las\ncertificaciones, y tener además incidencia en la esfera de los particulares, al depender la\ninscripción o no de un plano en Catastro Nacional de dicho acto, no es posible su delegación, por\nvía de reglamento autónomo, en un reparto ministerial, como la Oficina de Atención al Usuario del\nMinisterio del Ambiente y Energía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, y mientras la Sala Constitucional no se pronuncie sobre la acción de\ninconstitucionalidad en contra de los artículos 14; 17, inciso 1); 19; 20; 22; 25, incisos 1, 3, 4,\n5 y 8; 36; 38, párrafo tercero; y 39 de la Ley de Biodiversidad (Expediente No. 98-006524-007-CO),\nincoada por la Procuraduría General de la República por considerar que ha existido un exceso del\nlegislador al crear, bajo el esquema de órganos desconcentrados, personas jurídicas que atomizan las\ncompetencias de rango constitucional propias del Poder Ejecutivo; por tratarse de normativa vigente\nde acatamiento obligatorio y en atención al interés público en juego, lo propio es que se reserve en\nel superior jerárquico del Sistema Nacional de Áreas de Conservación el acto de autorización a que\nse refiere el artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, por las competencias\nasignadas normativamente en punto a la administración, autotutela y conservación de las áreas\nsilvestres protegidas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior no obsta para que pueda aprovecharse toda la información y experiencia acumuladas en la\nOficina de Atención al Usuario y en las oficinas de las respectivas Áreas de Conservación (por\nejemplo en sus componentes de tenencia de tierras) y propiciar su participación en calidad de\nórganos auxiliares (internos) en la realización de la actividad técnica de comprobación o\nverificación que debe llevarse a cabo, preparatoria del dictado del acto final (la autorización),\nrecomendándose se prevea tal circunstancia en la norma que al efecto se emita para dotar de\ncompetencias a la Oficina de Atención al Usuario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La información sobre terrenos pertenecientes al Estado de que dispone esta última Oficina y las\nregionales de las Áreas de Conservación, aunada al conocimiento de campo y años de experiencia que\ntienen los funcionarios, no debería desaprovecharse, por lo que sugerimos se propicie un\nprocedimiento donde participen, necesariamente ambos componentes, a fin de que se complemente la\ninformación, experiencia y conocimientos acumulados en cada uno de ellos, en atención a las reglas\nde la técnica, y principios elementales de lógica y conveniencia que deben guiar el accionar\nadministrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n En aplicación del principio interpretativo de la jerarquía normativa, debe concluirse que el\nMinisterio del Ambiente y Energía carece de competencia para fijar el alineamiento respecto de las\náreas de protección de nacientes, lagos y embalses naturales o artificiales y acuíferos, atribuida\npor el inciso c) del artículo 7 del Reglamento para el trámite de visado de planos para la\nconstrucción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, toda vez que existen normas de rango\nsuperior (artículos 33 y 34 de la Ley Forestal) que se la asignan al Instituto Nacional de Vivienda\ny Urbanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sí corresponde al Ministerio del Ambiente y Energía, en su carácter de administrador y vigilante de\nlas áreas silvestres protegidas, y como órgano encargado de delimitar las áreas de recarga acuífera,\nextender las certificaciones previstas en los artículos 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, 4\nde la Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles en relación con el 5 de su Reglamento, y 8, inciso g);\n9, inciso h); 10, inciso h); 11, inciso h); 29, punto 2 y 112, punto 4, del Reglamento al Código de\nMinería; así como la autorización a la que se refiere el artículo 47 del Reglamento a la Ley de\nCatastro Nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se omite pronunciamiento acerca del artículo 7° de la Ley de titulación de tierras ubicadas en\nReservas Nacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, toda vez que dicho cuerpo normativo fue\ndeclarado inconstitucional en su totalidad mediante resolución No. 2001-08560 de las quince horas\ncon treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del 2001 de la Sala Constitucional; sin\nembargo, debe indicarse que aunque el Instituto de Desarrollo Agrario, con posterioridad a la\ndeclaratoria de inconstitucionalidad de la Ley No. 7599, emitió el Reglamento para la titulación de\ntierras en reservas nacionales,  que en su artículo 10 establece un trámite certificatorio similar;\ncomo lo indicó la Procuraduría General de la República en su Dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre\ndel 2003, este Reglamento contiene varios cuestionamientos de índole constitucional y legal que\nobligan a su revisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto al “trámite que efectúa el Ministerio del Ambiente y Energía” con motivo de las\ncertificaciones que emite, así como el analizar y enunciar pormenorizadamente los supuestos en los\ncuales debe ese Ministerio conceder o no la autorización del artículo 47 del Reglamento a la Ley de\nCatastro Nacional, son aspectos que la  Procuraduría General de la República no puede entrar a\nvalorar por medio de un dictamen, toda vez que, primero, escapa al carácter de asesoría jurídica de\nnuestro órgano la determinación del sistema, método o procedimiento científico a seguir en la\nactividad de verificación o comprobación por la Administración; y segundo, porque cualquier\nelencación que se haga de casos podría resultar omisa o insuficiente, lo que podría prestarse para\nerróneas interpretaciones o confusión al momento de aplicarse la norma; además de que, en ambos\ncasos, podría estarse sustituyendo a través de la función consultiva el ámbito decisorio inherente a\nla Administración activa, lo que no está permitido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De todas formas, debe tenerse en cuenta que tales actividades deben sujetarse a los principios\nfundamentales del servicio público para asegurar su continuidad, eficiencia y adaptación a todo\ncambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisface, así como a las reglas unívocas de\nla ciencia o de la técnica, a principios elementales de lógica o conveniencia y a normas de\neconomía, simplicidad y celeridad (artículos 4, 16 y 269 de la Ley General de la Administración\nPública), todo en resguardo de los bienes que integran el Patrimonio Natural del Estado; y en el\ncaso particular del artículo 47 reglamentario, valga destacar la obligada constatación de la\ninexistencia de motivos contrarios a la inscripción del plano ante el Catastro Nacional, de acuerdo\ncon el marco de la legalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es precisamente en aplicación de estos principios que, lejos de constituir un reparo a la actividad\ncertificatoria, es conveniente al interés público, por su posterior conocimiento en trámites\nadministrativos o judiciales, la inclusión en las certificaciones que extiende el Ministerio del\nAmbiente y Energía de otros datos concernientes de igual modo a la ubicación, ya no solo en áreas\nprotegidas, sino también de otros terrenos integrantes del patrimonio estatal, o incluso de\nsobreposición  ¾de acuerdo con los datos suministrados por el profesional responsable del\nlevantamiento topográfico aportado o con las coordenadas cartográficas proporcionadas¾ con otros\nplanos inscritos en el Catastro Nacional, correspondientes a fincas inscritas o no en el Registro\nPúblico, de acuerdo con datos que tenga en sus archivos la Administración certificante. Sí debe\nquedar claro que los datos que se introduzcan en las certificaciones deben ser fidedignos y, bajo\nningún motivo, deben incluirse apreciaciones subjetivas ni presunciones de los funcionarios\nintervinientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo mismo no es válido respecto del artículo 47 del Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, ya que\nno es procedente otorgar una autorización consignando leyendas o notas de advertencia en los planos,\npues en caso de la existencia de dudas (que generarían esas leyendas o notas) lo que debe hacerse es\nuna investigación exhaustiva a fin de obtener elementos de juicio suficientes que fundamenten el\nacto de otorgamiento o denegación de la autorización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a la posibilidad de que el Ministerio del Ambiente y Energía pueda extender las\ncertificaciones de mérito a través de una de sus Dependencias, como sería la Oficina de Atención al\nUsuario del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, al no existir de por medio potestades de\nimperio y haber una Ley que lo faculta (artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias), no se\nobserva impedimento alguno, siempre y cuando se establezca expresamente dicha competencia para el\nórgano designado en norma jurídica, ya sea de rango legal, o bien, de reglamento autónomo, como bien\npodría ser el “Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía”, Decreto No. 30077-MINAE de\n21 de diciembre del 2001. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, por tratarse la autorización contenida en el artículo 47 del Reglamento a la Ley de\nCatastro Nacional de un acto de declaración de voluntad por parte del Ministerio del Ambiente y\nEnergía, y no de mero conocimiento, como en el caso de las certificaciones, y tener además\nincidencia en la esfera de los particulares, al depender la inscripción o no de un plano en Catastro\nNacional de dicho acto, no es posible su delegación, por vía de reglamento autónomo, en un reparto\nministerial, como la Oficina de Atención al Usuario del Ministerio del Ambiente y Energía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por lo que, y mientras la Sala Constitucional no se pronuncie sobre la acción de\ninconstitucionalidad en contra de los artículos 14; 17, inciso 1); 19; 20; 22; 25, incisos 1, 3, 4,\n5 y 8; 36; 38, párrafo tercero; y 39 de la Ley de Biodiversidad (Expediente No. 98-006524-007-CO);\npor tratarse de normativa vigente de acatamiento obligatorio y en atención al interés público en\njuego, lo propio es que se reserve en el superior jerárquico del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación el acto de autorización a que se refiere el artículo 47 reglamentario, por las\ncompetencias asignadas normativamente en punto a la administración, autotutela y conservación de las\náreas silvestres protegidas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior no obsta para que pueda aprovecharse toda la información y experiencia acumuladas en la\nOficina de Atención al Usuario y en las oficinas de las respectivas Áreas de Conservación y\npropiciar su participación en calidad de órganos auxiliares (internos) en la realización de la\nactividad técnica de comprobación o verificación que debe llevarse a cabo, preparatoria del dictado\ndel acto final (la autorización), recomendándose se prevea tal circunstancia en la norma que al\nefecto se emita para dotar de competencias a la Oficina de Atención al Usuario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes                       Licda. Susana Fallas Cubero\n\n\n\n\n   PROCURADOR AGRARIO                          ABOGADA DE PROCURADURIA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVBC/SFC/pcm.\n\n\n\n\n\n[1] Hace referencia al Decreto No. 24857-H del 11 de diciembre de 1995, derogado por el Decreto No.\n27601-H del 12 de enero de 1999.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2 “En uso de las atribuciones que les confieren los artículos 140 de la Constitución Política en\nsus incisos 3) y 18); el artículo 28.2b de la Ley General de Administración Pública Nº 6227 de 2 de\nmayo de 1978 y sus reformas; la Ley de la Zona Marítimo Terrestre Nº 6043 del 2 de marzo de 1977 y\nsus reformas; la Ley de Planificación Urbana Nº 4240 del 15 de noviembre de 1968 y sus reformas; la\nLey General de Salud Nº 5395 del 30 de octubre de 1973; los artículos 34 y 35 de la Ley Forestal Nº\n7575 del 13 de febrero de 1996; la Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del\nConsumidor Nº 7472 de 20 de diciembre de 1994 y sus reformas.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3 “Existe antinomia normativa cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas\njurídicas de forma contradictoria. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí,\nresultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada\nuna de ellas. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra.” (Dictamen C-286-2002\ndel 23 de octubre del 2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4 “Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas\npueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el de especialidad, el\ncronológico y el jerárquico (…) La aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es\nabsoluta, lo que se motiva en el hecho mismo de que estos criterios no constituyen una norma del\nordenamiento ni tampoco un principio general de Derecho, sino que son criterios que orientan al\noperador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. El único criterio que podría\ntener carácter absoluto es el criterio jerárquico, en virtud de que la Constitución y las leyes sí\nestablecen la jerarquía de las normas.” (Dictamen C-286-2002 del 23 de octubre del 2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5 “El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse los\nórganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno\nde ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha\nsido recogido por el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública” (Sala\nConstitucional, voto 6689-96. En sentido similar, votos 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96,\n2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6 A manera de comentario, resulta curioso que al consultársele a la Procuraduría General de la\nRepública sobre el proyecto de este reglamento (véase Opinión Jurídica OJ-123-2000 de 10 de\nnoviembre del 2000), el texto del artículo 7°, inciso c), no incluía ninguna competencia para el\nMinisterio del Ambiente y Energía, sino únicamente para el Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo:\n\n\n\n \n“Artículo 7.-Requisitos de visado a presentar ante las municipalidades\n\nPara el diseño y elaboración de los planos, debe cumplirse con los requerimientos establecidos por\nleyes especiales y detallados en el presente decreto. Para estos efectos, los interesados deberán\ncumplir y presentar a las municipalidades lo siguiente: (…)\n\n\n\n c) Los alineamientos en zonas de protección de nacientes, ríos, quebradas, arroyos, lagos y\nembalses naturales o artificiales y acuíferos de conformidad con lo establecido en el artículo 33 de\nla Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, revisados por la Dirección de Urbanismo del\nINVU.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTexto al cual se le hizo la siguiente observación:\n\n\n\n “En el inciso c) se recomienda cambiar el nombre de \"revisados\" por \"extendidos\" y el de \"zonas de\nprotección\" por \"áreas de protección\" que es el usado por la Ley Forestal (art. 33), abandonando el\nantiguo nombre de zonas protectoras (Cfr. dictamen de la Procuraduría C-042-99, que aborda el\ntema).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7 Norma ubicada dentro del Capítulo que regula la actividad minera de las Municipalidades y de las\nInstituciones Autónomas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8 Valga apuntar que el Instituto de Desarrollo Agrario, con posterioridad a la declaratoria de\ninconstitucionalidad de la Ley No. 7599, emitió el Reglamento para la titulación de tierras en\nreservas nacionales, publicado en el Diario Oficial La Gaceta el 10 de setiembre del 2002, el que,\nen su artículo 10, enumera como uno de los requisitos para probar la posesión el presentar un “Plano\ncatastrado, original o copia certificada emitida por el Catastro Nacional y certificación original\nextendida por el MINAE en donde conste que el terreno a titular según el plano catastrado no está\nafectado o inmerso dentro de áreas de conservación, patrimonio natural del Estado”; sin embargo,\ncomo lo indicó la Procuraduría General de la República en su Dictamen No. C-321-2003 de 9 de octubre\ndel 2003, este Reglamento contiene varios cuestionamientos de índole constitucional y legal que\nobligan a su revisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9 Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, San José, Biblioteca Jurídica Diké,  T.\nI (Parte General), 2002, p. 460.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10 García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista\nde Derecho Privado, segunda edición, Tomo II, Vol. I, 1971, p.226.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11 Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de\nEstudios de Administración Local, 1977, p.97, en igual sentido, Jinesta Lobo, Ernesto, op.cit.,\np.460.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 12 Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradmann S.A., T.\nII, 2000, p. 296.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n13 Martínez Jiménez, Jorge Esteban, op.cit., p.37.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n14 Martínez Jiménez, Jorge Esteban. op.cit., p.55.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n15 Martínez Jiménez, Jorge Esteban. op.cit., p.37.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 16 Fernández, Tomás-Ramón. La potestad certificante en la jurisprudencia. Revista Española de\nDerecho Administrativo,  Madrid, No. 8, enero-marzo de 1976, p.151. \n\n\n\n\n \n\n\n\n 17 Montoro Puerto, Miguel. Actos de certificación. Revista de Estudios de la Vida Local, Madrid,\nNo. 162, abril-junio de 1969, p.228.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n18  Ibídem, nota No. 52, p.229.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n19 Martínez Jiménez, Jorge Esteban, op.cit., p.98.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 20 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, cuarta\nedición actualizada, T.II, 1993, pp. 434 y 435.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 21 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, quinta\nedición actualizada, Tomo I, 2000,  p.657.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 22 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Madrid,\nEditorial CIVITAS, S.A., T.II, 1977, p.121.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n23 Ibídem.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 24 Villar Ezcurra, José Luis. Derecho Administrativo Especial. Administración Pública y actividad\nde los particulares. Madrid: Editorial CIVITAS, S.A., 1999, p.82.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 25 Sobre la necesaria asimilación que ha de hacerse del término “reserva” del artículo 47 del\nReglamento a la Ley de Catastro Nacional al de “áreas silvestres protegidas” ha dicho la\nProcuraduría General de la República:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En lo que hace a áreas protegidas, el término \"reserva\" utilizado por la norma con una connotación\n\"equivalente\" a la de \"parque nacional” tiene un alcance similar al dado en nuestro dictamen\nC-174-87, donde se precisó que engloba todas las áreas silvestres protegidas estatales, sujetas a\nplanes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos\nnaturales para un desarrollo sostenible. La equivalencia estriba en su especial naturaleza y\nextensión de los efectos atribuidos, más que en la rigurosidad técnica de conceptos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Criterio que reiteran, entre otros, los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la O.\nJ.-062-2000, y lo confirman los votos de la Sala Constitucional números 5173-94, 1886-95 y 1887-95.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la actualidad las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado abarcan parques\nnacionales, refugios nacionales de vida silvestre, reservas biológicas, reservas forestales, zonas\nprotectoras, monumentos naturales y humedales.” (Opinión Jurídica OJ-089-2002 del 11 de junio del\n2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 26 Ver Cyrille de Klemm y Clare Shine. Biological Diversity Conservation and the law. Legal\nmechanisms for conserving species and ecosistems, Gland y Cambridge, UICN, 1993, pp.165 y 166.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 27 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, cuarta\nedición actualizada, T.V, 1998, pp. 326 y 327.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 28  Véase Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradmann\nS.A., T.II. 2000, p. 402.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 29 En palabras de Marienhoff, “el “visto bueno” –nihil obstat- o simplemente el “bueno”, es el\nasentimiento dado por un órgano administrativo a un acto de otro órgano administrativo, o de un\nparticular, por considerarlo ajustado a derecho”. Marinehoff, Miguel S. Tratado de Derecho\nAdministrativo. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, quinta edición actualizada, tomo I, 2000, p. 678.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 30 Rojas Chaves, Magda Inés, El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, 2da.\nEdición, 1997, p.504.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n31 García de Enterría, Eduardo y Ramón-Fernández, Tomás, op.cit., p.119.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 32 Ortiz Ortiz, Eduardo. Propiedad, empresa e intervención pública en Costa Rica. Revista de\nCiencias Jurídicas, San José, No. 35, mayo-agosto de 1978, pp.132 y 133.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 33 Debe tenerse presente que la afectación a los intereses estatales por esa vía, puede darse\ntambién en caso de una sobreposición con terrenos propiedad de una organización no gubernamental que\ningresarán al patrimonio estatal en virtud de lo dispuesto por el artículo 13 de la Ley Forestal:\n“(…) Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud\nforestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del\nEstado, deberán traspasarlos a nombre de éste.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n 34 En el texto del artículo 22 visible al folio 1377 del Tomo 5 del expediente legislativo No.\n12635, correspondiente a la Ley No. 7788, se indica “que integra las competencias en materia\nforestal, vida silvestre, áreas protegidas, del Ministerio de Ambiente y Energía…”. En el informe\nsobre la redacción final del texto aprobado en Primer Debate, del 23 de abril de 1998, visible al\nfolio 1448, se consigna el texto con el error: “que integra las competencias en materia forestal,\nvida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio de Ambiente y Energía…” tal como será publicado en\nel Periódico Oficial La Gaceta, No. 101 del 27 de mayo de 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 35 Por citar algunos casos representativos por su nombre, las zonas protectoras de los acuíferos de\nGuácimo y Pococí y las de las cuencas del Río Tuis, del Río Banano, del Río Abangares y del Río\nSiquirres, creadas por decretos números 17390-MAG-S, 16853-MAG, 20043-MIRENEM, 24539-MIRENEM, y\n24785-MIRENEM, respectivamente. La protección de áreas de recarga y de afloramiento de aguas es una\nconstante en la declaración de áreas silvestres bajo muchas categorías de manejo, según puede verse\nen las exposiciones de motivos de los decretos que las crean, tales como: el Decreto No. 24439 que\ncambia la categoría de un sector de la Reserva Forestal Los Santos a Reserva Biológica Cerro\nVueltas; el Decreto No. 28307 que cambia la categoría de un sector de la Reserva Forestal Río Macho\na Parque Nacional Tapantí-Macizo de la Muerte; o el Decreto No. 24311, de ampliación del Refugio\nNacional de Vida Silvestre mixto Bosque Diriá.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 36 Don Eduardo Ortiz Ortiz, asimilando el concepto de potestades públicas al de potestades de\nimperio, en el debate legislativo previo a la aprobación de la Ley General de la Administración\nPública, señala que estas son: “las facultades de la Administración para actuar como autoridad, es\ndecir, imponiéndose al particular, imponiéndole obligaciones, privándolo de derechos o denegándole\nesos derechos, o limitándoles esos derechos, etc. El término potestades públicas está técnicamente\ndesignado en la tecnología del derecho público para significar justamente esa clase de intervención\nautoritaria de la Administración en la esfera jurídica del particular, desfavorable a este\neventualmente (…) la doctrina entiende por “potestades públicas” las llamadas “potestades de\nimperio” que eventualmente pueden perjudicar a particulares.” (Expediente Legislativo No. A23E5454,\nActa No. 96, Folios 291 al 301). Quirós Coronado, Roberto. Ley General de la Administración Pública,\nconcordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, San José,\nEditorial ASERELEX S.A., 1996, p.153.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 37 “Ciertamente, el acto de certificación se verifica en ejercicio de una potestad conservativa,\nque son aquellas que, en oposición a las innovativas, “se ordenan a conservar, tutelar, realizar\nsituaciones jurídicas preexistentes, sin modificarlas o extinguirlas” (Eduardo García de Enterría y\nTomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Madrid, Civitas, 1975, p.259). Dicho\nacto de certificación, entonces, no innova sino simplemente refrenda hechos o actos que preexisten,\npero que sin ese refrendo son dubitables.“ (Dictamen C-134-98 del 13 de julio de 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 38 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, cuarta\nedición actualizada, T.V, 1998, p. 328.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 39 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, cuarta\nedición actualizada, T.V, 1998, pp. 331 y 332.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 40 Desde el punto de vista de las potestades inherentes o implícitas, Alfonso Santamaría Pastor\nseñala que, más que un fenómeno de adherencia, conexión o complementariedad respecto de otras\npotestades atribuidas expresamente por ley, tienen como fuente u origen “el imperativo de la\nrealización del complejo de intereses que el ordenamiento jurídico atribuye al órgano” (La Teoría\ndel Órgano en el Derecho Administrativo. Revista Española de Derecho Administrativo, Madrid, Nos.\n40-41, enero-marzo de 1984, p.43.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Miguel de la Cuétara, por su lado, expone que a partir de los títulos justificativos, habilitantes\no causales de potestad, tales como el dominio público (que integra las potestades de regulación del\nuso y de otorgamiento de autorizaciones y concesiones sobre el mismo, así como la potestad\nsancionadora de las infracciones producidas en su régimen de aprovechamientos) y la policía (que\nengloba la potestad de sometimiento a autorización de una actividad y la potestad sancionadora de\nlas infracciones), los reglamentos no pueden crear una potestad, pero sí concretar potestades\npreexistentes por el ordenamiento, sin formalizar, pero implícitas o inherentes a los títulos\ncausales, que no son otra cosa que la juridificación de los fines (asumidos por el Estado a través\nde su voluntad colectiva formalizada en normas escritas). (Las Potestades Administrativas, Madrid,\nEditorial Tecnos S.A., 1986, páginas 108, 109, 111, 133, 138, 143, 190, 191 y 192).",
  "body_en_text": "Opinion : 133 of 05/04/2004  \n\nC-133-2004\n\n\nMay 4, 2004\n\n\n  \n\nEngineer\nRaúl Solórzano Soto\n\nDirector General\n\n\nNational System of Conservation Areas\n\n\nMinistry of Environment and Energy\n\n\n  \n\nDear Sir:\n\n\n  \n\n  \n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I refer to Official Letter No. SINAC-\nDG-720 of June 6, 2001, signed by Mr. Luis Rojas Bolaños, in his capacity as Director\nof the National System of Conservation Areas (SINAC), by which we are consulted regarding the\njurisdiction of the Ministry of Environment and Energy concerning the approval of plans, particularly whether\nit should limit its function to establishing whether or not a specific property is located within a protected\nwilderness area (área silvestre protegida).\n\n\n  \n\nIt should be remembered that the aforementioned Official Letter was not accompanied by the opinion of the respective\nLegal Advisory Office, a mandatory requirement when dealing with consultations submitted to the\nProcuraduría General de la República, for which reason compliance was required.\n\n\n  \n\nAt the time the requested legal opinion was sent to us, it was accompanied by a new note\nfrom the Director of SINAC, detailing the scope of the consultation submitted, requesting our\nopinion regarding “the jurisdiction, institutional powers, scope of the regulations, and the\nprocedure carried out by the Ministry of Environment and Energy through the Office of User Support\n(Oficina de Atención al Usuario, OFAU) of the National System of Conservation Areas (SINAC)”, in relation to:\n\n\n  \n\n1-       The certification of cadastral plans (planos catastrados) required in Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias.\n\n2-       The authorization for the registration of plans in the National Cadastre (Catastro Nacional), provided for in\nArticle 47 of the Regulation to the Law of the National Cadastre.\n\n\n  \n\n3-       The certifying acts described in: Article 4.b) of the Law on Immovable Property Tax, in relation to section 2 of its Regulation1; Articles 8, subsection g) and 112, subsection 4) of the Regulation to the Mining Code and section 7 of the Law for the Titling of Lands located in\nnational reserves.\n\n\n  \n\n4-       The alignment determinations (alineamientos) regulated in Article 7. c) of the Regulation for the procedure for approval of\nplans for the construction of buildings in the maritime terrestrial zone, No. 29307-MP-J-MIVAH-\nS-MEIC-TUR of January 26, 2001.\n\n\n  \n\nOur pronouncement is particularly of interest regarding the legal possibility of including\nlegends and warning notes on the plans that come to the attention of that Office for such\npurposes.\n\n\n  \n\nI.                   Alignments\n\n\n  \n\nThe Regulation for the procedure for approval of plans for the construction of buildings\nin the maritime terrestrial zone, No. 29307-MP-J-MIVAH-S-MEIC-TUR of January 26, 2001, issued in\nexercise of the regulatory power over the legislation it cites,2 has as its purpose the\nsystematization of the current regulations on construction matters for the maritime terrestrial zone\n(whereas clause 3), for which reason its first article lists the regulations that establish\nrequirements for “approval of plans” for the construction of buildings in that public domain strip, among\nwhich it mentions the Forest Law (Ley Forestal), in its Articles 33 and 34.\n\n\n  \n\nFurther on, Article 7, point c), of the cited Regulation sets out the allegedly\ncompetent entities to carry out the alignment determinations in application of those articles of the\nForest Law, as follows:\n\n\n  \n\n“Article 7—Requirements to obtain the construction permit from the municipalities. For the\ndesign and preparation of plans, the requirements established by the special laws\ndetailed in this decree must be met. For these purposes, interested parties must comply with and\npresent to the municipalities the following: (…)\n\nc) The alignment determinations in protection areas of springs (nacientes), rivers, streams (quebradas), brooks (arroyos), lakes and\nnatural or artificial reservoirs and aquifers in accordance with the provisions of Article 33 of\nthe Forest Law No. 7575 of February 13, 1996. These are issued by the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of INVU in the case of rivers, streams, and brooks. Regarding other bodies of water, these\nare issued by the Ministry of Environment and Energy MINAE.” (The highlighting does not belong to the\noriginal).\n\n\n  \n\nHowever, the established rule does not conform to the provisions of Article 34 of the Forest Law, which attributes to the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) the exclusive jurisdiction to carry out these alignment determinations:\n\n\n  \n\n\"Article 33.- Protection areas. The following are declared protection areas:\n\n\n  \n\nAreas bordering permanent springs, defined in a radius of one hundred meters measured horizontally.\n\nb. A strip of fifteen meters in rural zones and ten meters in urban zones,    measured\nhorizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or brooks, if the land is\nflat, and of fifty horizontal meters if it is uneven.\n\nA zone of fifty meters measured horizontally on the banks of lakes and natural\nreservoirs and in artificial lakes or reservoirs built by the State and its institutions. Private artificial lakes and reservoirs are excepted.\n\nd. The recharge areas and aquifers of water sources, whose limits shall be determined by\nthe competent bodies established in the regulation to this law.\"\n\n\n  \n\n\"Article 34.- Prohibition of logging in protected areas. The cutting or elimination of\ntrees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects\ndeclared by the Executive Branch as of national convenience.\n\nThe alignment determinations that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the\nNational Institute of Housing and Urbanism.\" (The highlighting does not belong to the original)\n\n\n           \n\nIn this regard, the Procuraduría General de la República ruled in Opinion C-042-99 of February 19, 1999, where it responded to the question raised by the National Institute of\nHousing and Urbanism as to whether the jurisdiction assigned to it by Article 34 of the Forest Law to\nset the alignment determinations of protection areas causes the invasion of powers conferred on\nother public entities, such as the Ministry of Environment and Energy and the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense\nde Acueductos y Alcantarillados), categorically stating that “by legal provision, neither of these two public\nentities is responsible for setting the alignment determination in the protection areas”;\na criterion that was subsequently reiterated:\n\n\n  \n\n“On the other hand, under Article 34 of the Forest Law, the alignment determinations that must be\nprocessed in relation to these areas are the exclusive domain of the National Institute of Housing and Urbanism. While it is true, in the case of the area adjacent to springs (subsection a of Article 33 of the cited Law), this Procuraduría has stated that 'it is convenient for INVU to seek the technical opinion of A. y A., MINAE, or any other competent entity to report whether the spring is permanent or not.' (Opinion C-042-99)” (Pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002, the bold text does not belong to the original).\n\n\n  \n\nNow then, the consulted regulation does not contemplate aquifer recharge areas, whose delimitation is legally attributed to the Ministry of Environment and Energy, but which should not be confused with the alignment determination (which falls upon the National Institute of Housing and Urbanism), as it is a distinct technical task, as can be seen from the same subsection d) of Article 33 and from subsection l) of section 3 of the Forest Law which stipulates:\n\n\n  \n\n“Aquifer recharge areas: Surfaces where infiltration occurs that feeds aquifers and river channels, according to the delimitation established by the Ministry of Environment and Energy on its own initiative or at the request of interested organizations, after prior consultation with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the National Groundwater, Irrigation, and Drainage Service (Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento), or another technically competent entity in water matters.”\n\n\n  \n\nA precept repeated in Article 2 of the Regulation to the Forest Law, No. 25721-MINAE of October 17, 1996:\n\n\n  \n\n“Aquifer recharge area: Those land surfaces where the main infiltration that feeds a specific aquifer occurs, according to the delimitation established by MINAE through an administrative resolution, after prior consultation with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the National Irrigation and Drainage Service (Servicio Nacional de Riego y Avenamiento), or another technically competent entity in water matters.”\n\n\n  \n\nThe Regulation to the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils, No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT of August 8, 2000, defines aquifer as: \"Underground deposit of water from the infiltration of this natural resource, through the soil profile, subject to the Hydrological Cycle regime\" and aquifer recharge area: \"Territorial surfaces where the greater part of water infiltration occurs through the earth's crust, which feeds aquifers and river channels.\" (Article 6).\n\n\n  \n\nAs stated in Legal Opinion OJ-064-2002 of April 30, 2002, this delimitation is done topographically and cartographically, and by way of example, one can see Decree No. 28024-MINAE of July 9, 1999, published in La Gaceta No. 154 of August 10, 1999, which establishes the aquifer recharge area of the Bananito River Basin, describing its perimeter by means of coordinates, according to the basic maps of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), scale 1:50,000, río Banano 3545 I and Estrella 3545 II.\n\n\n  \n\nTherefore, \"INVU must previously obtain the technical report from MINAE on the limits of said zones, and reflect them as an alignment determination on the plans submitted to them for that purpose.\" (Opinion C-042-99); without forgetting the eventual participation of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, due to the necessary coordination of powers among the institutions:\n\n\n  \n\n\"...in accordance with a principle of administrative law whereby the interpretation of rules must seek the best satisfaction of the public purpose -- Article 10 LGAP-- it is concluded that the best way to guarantee the natural resource 'water' is by coordinating the activity that both A. y A. and other Administration bodies hold over it (...) the intervention of the Institute in the establishment of aquifer recharge areas is not a power that has been transferred exclusively to MINAE, whereby the coordination and execution of tasks considering the specialty and resources that each one has becomes indispensable for the achievement of the public purpose underlying the rules (environmental protection)\". (Opinion C-019-98 of February 6, 1998 and pronouncement OJ-064-2002 of April 30, 2002).\n\n\n  \n\nIn view of the foregoing, the normative antinomy3 between subsection c) of Article 7 of Decree No. 29307 (by assigning the jurisdiction to set the alignment determination for the protection areas of springs, lakes, and natural or artificial reservoirs and aquifers to the Ministry of Environment and Energy) and sections 33 and 34 of the Forest Law (which assign it to the National Institute of Housing and Urbanism) must be resolved through the hierarchical hermeneutic criterion4, by virtue of which it can be concluded that the cited subsection constitutes an excess in the exercise of the regulatory power, violating the principle of legality and normative hierarchy (sections 11 and 140 subsections 3) and 18) of the Political Constitution, 6 and 11 of the General Law on Public Administration),5 a defect which produces absolute nullity requiring its derogation or corresponding modification (Opinions C-045-94 of March 16, 1994 and C-103-98 of June 8, 1998), but which, as long as it does not occur, leads the legal operator to opt for the application of the Law having a higher rank (Pronouncement OJ-165-2001 and Opinion C-210-2002)6.\n\n\n  \n\nIn the words of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):\n\n“The regulatory power allows the Executive Branch to participate in rule-making, without this being understood as an equalization with the law-making work carried out by the Legislative Assembly. Subsection 3) of Article 140 of the Constitution regulates what is called the executive regulatory power. Through it, executive regulations are issued that complement, develop, apply, or execute a prior law. These types of regulations manifest the characteristics inherent to the regulatory power with greater force. Namely, the executive regulation is a norm subordinate to the law, complements it, cannot abrogate it, modify its content, render it ineffective, or contradict its precepts (…) it must respect certain limits that are intrinsic to the regulatory power in general. Of these limits, it is important to highlight the principle of normative hierarchy regulated in Article 7 of the Constitution. From the foregoing, another equally important one is deduced, which is the primacy of the law. This priority situation of the law with respect to the regulation arises from its legitimacy, from its sovereign character, and for that reason the regulation becomes a secondary and subordinate norm (…).”  (Votes 4588-97 at 15 hours 48 minutes of August 5, 1997 and 8057-97 at 13 hours 3 minutes of November 28, 1997. In a similar sense, resolutions 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 7967-98, 998-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99, and 9236-99).\n\n\n  \n\nThus, the Ministry of Environment and Energy and, therefore, the Office of User Support of that Ministry, lack the legal competence to set the alignment determinations mandated by Article 33 of the Forest Law, as this is the exclusive domain of the National Institute of Housing and Urbanism (Article 34 of the same Law).\n\n\n  \n\nII.                Certifying acts\n\n\n  \n\nBecause they share the same legal nature, the powers described in the regulations transcribed below will be analyzed jointly:\n\n\n  \n\nLey de Informaciones Posesorias, No. 139 of July 14, 1941:\n\n  \n\n“Article 7.- When the property to which the information refers is included within a protected wilderness area, regardless of its management category, the applicant must prove to be the holder of the legal rights over the decennial possession, exercised at least ten years prior to the effective date of the law or decree that created that wilderness area.\n\nFarms located outside these areas and that have forests may only be titled if the applicant proves to be the holder of the legal rights of decennial possession, exercised for at least ten years, and to have protected that natural resource, on the understanding that the property must be duly demarcated and with fences or clean tracks.\n\nWithout any exception, the cadastral plans submitted in possession information proceedings must be certified by the Ministry of Environment and Energy, through the responsible entity, which will attest whether the property intended to be titled is located within or outside those protected wilderness areas.” (Amended by Article 72, subsection c), of the Forest Law No. 7575 of February 13, 1996. The highlighting does not belong to the original).\n\n\n  \n\nLaw on Immovable Property Tax, No. 7509 of May 9, 1995 and its Regulation, Executive Decree No. 27601 of January 12, 1999:\n\n\n  \n\n“ARTICLE 4.- Properties not subject to the tax. The following are not subject to this tax: (…)\n\nb) Properties that constitute hydrographic basins or have been declared, by the Executive Branch, a forest, indigenous, or biological reserve, national park, or similar.” (Law No. 7509 of May 9, 1995).\n\n\n  \n\n“Article 5- Properties not subject to the tax. For the purposes of this regulation, the following properties shall not be subject in accordance with Article 4 of Law 7509 and its amendments and shall be regulated as follows: (…)\n\nb) properties that constitute hydrographic basins, understood as those lands that serve for the protection of water springs and that are an integral part of said basins as defined by the Forest Law, the Water Law (Ley de Aguas), and the Environment Law (Ley del Ambiente), or have been declared by the Executive Branch as a forest, indigenous, biological reserve, or national park. This takes effect as of January first of the year following the publication of the decree declaring the hydrographic basin area as a protected zone; the forest, indigenous, or biological reserve, national park, or similar. To request non-subjection to the tax payment, the following documents must be provided, as applicable in each case,\n\n·         for properties that constitute hydrographic basins, they must present a certification from MINAE attesting to such circumstance and the portion of the property under that condition;\n\n·         for properties that constitute a forest reserve, biological reserve, national park, or similar, they must present a certification of the current Executive Decree, issued by MINAE attesting to such circumstance and the portion of the property under that condition; (…)” (Executive Decree No. 27601 of January 12, 1999, Regulation to the Law on Immovable Property Tax).\n\n\nRegulation to the Mining Code, Executive Decree No. 29300 of February 8, 2001:\n\n“Article 8—Requirements for exploration permit. The exploration permit application must be submitted to the RNM with all the requirements contained in Article 72 of the Mining Code and detailed herein. The application must consist of an original and two copies, containing: (…)\n\n“g) Certification from SINAC that the area is not under any protection regime within its competence.”\n\n“Article 112. — On the application. The application for authorization shall be submitted by the duly identified legal representative of the interested entity, in original and 2 copies, and shall be accompanied by the documentation detailed below: (…)\n\n4. Certification from SINAC that the area is not within any protection regime within its competence.”\n\nAlthough not consulted, it is pertinent to refer to other articles of this legal body, which provide for an identical requirement for the application for: exploitation concession (section 9, subsection h), exploitation concession in a public domain channel (Article 10, subsection h), and artisanal exploitation concession (Article 11, subsection h), as well as point 2) of section 29, along the same lines:\n\n\n  \n\n“Article 29. — Steps prior to submitting an application to the R.N.M. Prior to submitting the application to the National Mining Registry (Registro Nacional Minero), the interested party must fulfill the following requirements:\n\n2- Certification from the National System of Conservation Areas (SINAC), with an issuance date no older than one month, that the area of interest is not located within a protection area in its different categories.”\n\n\n  \n\nNo pronouncement is made regarding Article 7 of the Law for the Titling of Lands Located in National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, given that said regulatory body was declared unconstitutional in its entirety through Resolution No. 2001-08560 of fifteen hours thirty-seven minutes of August twenty-eighth, two thousand one, by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional)8.\n\n\n  \n\nThe rules just transcribed refer to the certifying administrative function, which takes the form “of an administrative act of certification, through which an administrative body attests to the real or formal truth of a fact, a situation, a relationship, or a conduct.” 9\n\n\n  \n\nIt is necessary to distinguish, according to doctrine, between certifications containing declarations of judgment and those containing declarations of knowledge:\n\n\n  \n\n“A certificate of good conduct or a medical certificate contain a declaration of judgment that naturally presupposes prior knowledge; on the contrary, when the certification is limited to revealing what exists in pre-established files, we are faced with a certification of knowledge. The official who issues a certification regarding a registry entry does not issue a declaration of will, but of knowledge, insofar as the exactness between the document and the registry is evident to him/her. The same does not occur with declarations of judgment, which are those not based on pre-established files, but on a series of analyses or prior knowledge that the agent carries out to form his/her judgment.” 10\n\n\n  \n\nRegarding the latter, which are the ones of interest here, it is stated:\n\n\n  \n\n “The act of certification is a declaration of knowledge with the purpose of ensuring the truth of what it contains and that the Administration knows. The Administration, to issue these acts, constitutes certain data which, for reasons of legal certainty and general interest, it will declare to be true. This declaration is made through an administrative act of certification in which it declares that what it knows and is the object of said act is true (real or formal).” 11\n\n\n  \n\nBy a mere act of knowledge, Eduardo Ortíz Ortíz understands “that which is exercised fundamentally through an act of verification or confirmation and not of evaluation.” 12\n\n\n  \n\nThus, the act of certification is preceded by other prior acts upon which “the basis upon which to certify will be constituted”:13\n\n\n  \n\n“From a logical point of view, it is evident that the State's assurance of the truthfulness of facts, situations, relationships, or conduct for the purpose of obtaining legal certainty and the general interest cannot be based on the pure arbitrariness of the State. (…)\n\nThe State assures, but it does so based on something objective or objectifiable. That is, it is necessary that every act of certification (…) be preceded by an activity of objective preparation for that certification.” 14\n\n“That is, there are prior acts of admission into Registries, of verification of circumstances, or simply of recording situations, assumptions upon which it will be possible to certify, to assure their truth (…)”.15\n\n\n  \n\nIt should not be lost sight of, then, that as administrative declarations of knowledge about the truth of a fact or situation (geographic location in the case at hand), the administrative authority must limit itself in them to disclosing that of which it already has record, as a consequence of the technical activity of verification or confirmation, and that these administrative acts must not become “vehicles for the opinions, judgments, presumptions, or mere conjectures of the official issuing them”. 16\n\n\n  \n\nConsidered as a declaration of something about which the Administration has knowledge, the doctrine generally denies them a discretionary character:\n\n\n  \n\n“If the Administration has knowledge of certain facts, circumstances, or qualities, the content of the act whereby it reveals them can only conform to that which already exists or is known.” 17\n\n\n  \n\n “One could not speak of discretion regarding the issuance of judgments of a technical nature, since, as ALESSI states, the terms discretion and technique are essentially irreconcilable, being true, as has been said, he continues, that when it is a purely technical matter, it is resolved exclusively based on technical criteria and rules.” 18\n\n“The act of certification, in sum, is one of knowledge because the Administration only declares what it has previously pre-constituted as the basis for certification; consequently, this act can never be configured as an act of will, because the Administration has no discretion regarding the issuance of the act, nor regarding its content, which will always be a total or partial reflection of what was previously constituted (based on a registry, inspection, etc.). Acts consisting of a declaration of knowledge (the certification act par excellence) cannot, by their nature, be discretionary.” 19\n\nAlong these lines, what was written by Miguel Marienhoff is applicable when he pronounces against the so-called “technical discretion”:\n\n\n  \n\n“In my opinion, 'technical discretion' does not exist:\n\n1° Because 'technical' rules cannot be subject to discretion. Technique escapes and excludes it. At most, technique can be subject to the choice of a method, system, or scientific procedure, but never to 'discretion'. Technical rules obey scientific conclusions, and these derive from criteria that have nothing to do with discretion.\n\n2° Because even when a 'technical' conclusion can be achieved through different methods, systems, or procedures, equally effective, this is not always the case, as it may happen that to reach the desired conclusion there is a single method, system, or procedure, whose use or employment is then unavoidable.\n\n3° Because to reach a 'scientific' or 'technical' conclusion, the element or factor of 'public interest' is irrelevant. This interest is only assessed and comes into play when, having knowledge of a technical report, a decision must be made as to whether, based on such report, it is appropriate or not to issue a specific administrative act to satisfy the demands of the public interest.” 20\n\n\n  \n\nFor this reason, the Procuraduría General de la República cannot assess, as is requested here, the “procedure carried out by the Ministry of Environment and Energy” regarding the certifications it issues, since determining the scientific system, method, or procedure to follow in the activity of verification or confirmation by the certifying Administration goes beyond the nature of the legal advisory function of our body, besides the fact that the choice of these forms part of the decision-making scope of the active administration, which cannot be substituted through the consultative function.\n\n\n  \n\nIn any case, it must be borne in mind that this activity must adhere to the fundamental principles of the public service to ensure its continuity, efficiency, and adaptation to any change in the legal regime or in the social need it satisfies, as well as to the univocal rules of science or technique, to elementary principles of logic or convenience, and to standards of economy, simplicity, and speed (articles 4, 16, and 269 of the General Law on Public Administration).\n\n\n  \n\nIt is precisely in application of these principles that, far from constituting an excess of the certifying activity, it is convenient for the public interest to include in the certifications issued by the Ministry of Environment and Energy, other data concerning the same location, not only regarding protected areas, but also other lands that are part of the state heritage, or even regarding overlapping —according to the data provided by the professional responsible for the topographic survey submitted or with the cartographic coordinates provided— with other plans registered in the National Cadastre, corresponding to properties registered or not in the Public Registry, according to data that the certifying Administration may have in its files.\n\n\n  \n\nSuch data, without a doubt, will serve as a complement to the corresponding Administration or judicial authority to make better decisions in the respective proceeding where the meritorious certifications are submitted.\n\n\n  \n\nBy way of illustration, in possessory information processes, the data inserted in the certifications of the Ministry of Environment and Energy have helped the Judge hearing the matter to deny proceedings in which the titling of lands belonging to the State or its institutions, and even properties of private individuals already registered in the Public Registry, has been improperly attempted. With that simple administrative action at the time of issuing the certification, the Ministry of Environment and Energy would have given substance to several principles that inform the activity of the Public Administration, such as institutional collaboration (with the Judicial Branch in its work), economy and efficiency (by not having to subsequently file long and costly replevin lawsuits), and legality (by stopping the illegitimate titling of properties in the Public Registry), among others.\n\n\n  \n\n It must be clear, however, that the data introduced in the certifications must be found in the files of the Ministry of Environment and Energy, be reliable, and under no circumstances should subjective appreciations or presumptions of the certifying officials be included.\n\nThus, for example, it would not be valid to include in the certifications aspects concerning the ownership or possession of private individuals on lands within protected areas, if it is not duly documented (in the case of registered properties or cadastral plans that overlap); or to state that state lands are not being affected just because the State has not bought or expropriated properties in that sector.\n\n\n  \n\n  \n\nIII.- The authorization\n\nAuthorization (autorización) is defined as “the administrative act by virtue of which an administrative body, or a private person, may be empowered: a) to issue a legal act; b) to engage in a certain activity or behavior. It is a means of preventive a priori control, that is, a control that must occur before the pertinent act is issued by the body or person controlled, or before the ‘behavior’ is carried out: once the authorization is granted by the controlling body, the act may be issued or the behavior validly carried out. The authorization acts, then, as a requirement for the ‘validity’ of the act in question. Such is its principal legal effect.” 21\n\n\nThis figure falls within the framework constructed by Otto Mayer (1895) and taken up by subsequent doctrine, which: “placed the emphasis on the description of the mechanism upon which the authorization acts, as an administrative act that lifts the prohibition preventively established by the police norm, upon prior verification that the exercise of the activity initially prohibited will not produce, in the specific case, any disturbance to the good order of the public sphere.” 22 (emphasis not in the original).\n\n\nStarting from this construction, Eduardo García de Enterría and Tomás-Ramón Fernández define authorization “as an act of the Administration by which it consents to a private individual the exercise of an activity initially prohibited, simultaneously constituting the corresponding legal situation.” 23\n\n\nThus, with authorizations “reference is made to a type of administrative action whose basic effect consists of allowing the private individual to carry out a certain conduct that, otherwise, would be contrary to the Legal System. From this perspective, the authorization appears to be linked to a pre-existing prohibition that is lifted as a consequence of the authorization (…)” 24\n\nIn the case we are consulted on regarding Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law, Executive Decree No. 13607-J of April 24, 1982, there is an express prohibition on registering cadastral plans in protected areas without the due authorization of the Ministry of Environment and Energy, as the entity charged, as we will explain extensively below, with administering the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado):\n\n\n“ARTICLE 47.- The National Cadastre shall not register plans of private properties located in any type of reserve or national parks, except when authorization from the corresponding entity exists. In these cases, it shall be clearly noted that the property is located in a reserve or national park and shall also indicate the limitations to which it shall be subject by law. This authorization must be stated on the plan.”\n\nThis rule is not new, since numeral 8 of the Regulation for the Registration of Plans in the General Directorate of National Cadastre, No. 9682-J of March 1, 1979, repealed by the current one, provided:\n\n“The Cadastre shall not register plans of private properties located in national reserves or parks, such as: forest reserves, indigenous reserves, biological reserves, protective forests [sic], etc.; except when authorization from the respective entity exists. In these cases, it shall be clearly noted that the property is located in a reserve or national park and shall also indicate the limitations to which it shall be subject by law.”\n\nIn this case, the prohibition on registering topographic surveys of lands located in protected wild areas 25 in the National Cadastre derives from the inalienability inherent to the natural heritage of the State established in our legislation as a public domain asset (formerly the forest heritage of the State, Articles 32 and 33 of the Forest Law No. 4465 of November 25, 1969, as amended by Laws No. 7032 of May 2, 1986, and 7174 of June 28, 1990, and numerals 13, 14, and 15 of the Forest Law No. 7575 of February 5, 1996), whose legal consequences have been analyzed by the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):\n\n\n\"The public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest.- They are the so-called dominical assets (bienes dominicales), domanial assets, public things or assets, which do not belong individually to private persons and are destined for public use and subjected to a special regime, outside the commerce of men.- That is, affected by their own nature and vocation.- Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of an express norm.- Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover ownership.- As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, though not a right to property.\" (Voto No. 2306-91 of fourteen hours forty-five minutes of November 6, 1991, a precedent repeatedly cited by the Constitutional Court).\n\n\n “When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability. From these conditions, these assets are not expropriable, since that would imply alienation and they are inalienable. Likewise, adverse possession (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subjects of possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the purpose of public utility to which they are affected. (…)\n\n The creation of protected areas under the categories of Forest Reserve (Reserva Forestal), Private or Mixed Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto), National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones (Zonas Protectoras), entails the imposition of a Public property Regime under the category of Forest Heritage of the State which ipso facto changes the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State property.” (Voto No. 2988-99 of 11 hours 57 minutes of April 23, 1999).\n\n\nIn turn, the police power (poder de policía) conferred on the State to regulate human activities for reasons of public interest includes, for what is relevant here, as domain police (policía demanial), regulatory measures aimed at the conservation of areas and species, such as prohibiting certain activities, restricting a specific activity, subjecting an activity to the prior granting of a permit, providing that permits may be issued subject to certain conditions, or requiring prior notification of the intention to commence certain activities.26\n\n\n“The State not only has the ‘right’, but also and fundamentally the ‘duty’ to ensure the conservation of the public domain. All of this constitutes what is called guardianship or protection of said domain. (…) All rules concerning the guardianship or protection of the public domain form part of the police of the public thing (policía de la cosa pública), which is a characteristic note of the legal regime of domaniality. The police of the public domain, which is but a manifestation of the general police power of the State, like the latter is enforced through regulatory power, executory decisions, and enforcement measures.” 27\n\n\nThis act of exercising administrative guardianship (tutela administrativa)28 of the public domain is expressed in practice, in the case of the situation regulated by Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law, through an endorsement or “approval (visto bueno) that, after examination or review, the competent administrative authorities stamp on a document, generally with an official seal, to certify its conformity with the legal system, serving as a means of control or verification of requirements and legal provisions; either to approve or authorize use for specific purposes, continue procedures before other public agencies, authenticate its validity, etc.” (Dictamen C-066-2002 of March 4, 2002, and Pronouncements OJ-123-2000 of November 10, 2000, and OJ-089-2002 of June 11, 2002)29:\n\n\n “(…) Authorizations, as indicated, permit the exercise of an activity after the Administration removes obstacles foreseen by general regulation. The police authorities examine and assess the circumstances surrounding the request for authorization.” 30\n\n\nThus, the registration of the plan before the National Cadastre is consented to by the intervening Administration, upon prior verification that the private activity conforms to the legal system, bounded by rules of legality, and assessing it in light of the public interest that the applicable norm in each case intends to protect” 31. As Don Eduardo Ortiz stated:\n\n\n“It is important to point out, in any case, that the authorization is a way of verifying whether the private interest pursued by the person requesting it is, or is not, in conformity with a distinct and potentially conflicting public interest, whose protection corresponds to the office that authorizes (or rejects the petition). It is for this reason that correctly and expressively Giannini (Massimo Severo) has said that the function of the authorization ‘is not to harmonize interests, but to subordinate the realization of private interests to public interests’.”32\n\n\nIt must be clear, in any case, that the endorsement (visado) that the Ministry of Environment and Energy stamps on the plans submitted for its consideration does not prejudge in any way the occupation that may have been exercised on the lands they describe, much less implies recognition of property or possession rights over them by private individuals; rather, it simply constitutes an approval (visto bueno) for the procedure before the National Cadastre to continue, as there are currently no antecedents or documents that reliably identify them as incorporated into the Natural Heritage of the State.\n\nAnalyzing and exhaustively listing the circumstances under which the Ministry of Environment and Energy should or should not grant this endorsement, as seems to arise from the consultation made to us, would be to substitute for the active Administration in the exercise of its powers, exceeding our advisory functions; however, it is worth highlighting the obligatory verification of the non-existence of grounds contrary to the registration of the plan before the National Cadastre, in accordance with the legal framework; since if, for example, registration is sought for plans that overlap with lands owned by the State, municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, registered in their name or incorporated into their assets through the various means of acquisition of ownership (such as purchase, expropriation, exchange, donation, or dation in payment) 33, or when there is evidence that the area sought to be cadastrally surveyed has not been the object of possession, the request must be denied.\n\n\nIn this regard, it must be taken into account that, while it is true that the survey and registration of a plan in the Cadastre do not by themselves prove possession or ownership over a piece of land (Article 301 of the Civil Code, numerals 30 of the National Cadastre Law No. 6545 of 1981 and 42 of its Regulation, First Chamber of the Court, judgments No. 06-f-90 of 15 hours 40 minutes of January 10, 1990, 56-94 of 13 hours 50 minutes of August 4, 1994, and 66-94 of 14 hours 45 minutes of August 17, 1994, Dictámenes C-009-98 of January 19, 1998, C-228-98 of November 3, 1998, and jurisprudence cited therein), they are acts that tend to reduce those areas to private assets (C-200-92 of November 27, 1992), allowing the private individual, in other instances, to benefit from state incentives or eliminate obstacles to obtaining administrative concessions, and even to improperly title lands of the natural heritage of the State, with the damages this entails for recovering them, and others even more serious and irreparable in most cases, such as those deriving from the elimination of forest cover (cobertura boscosa) and land-use change (cambio de uso del suelo).\n\n\nFurthermore, the principle of initial registration (inmatriculación) of these natural public domain assets, for whose consolidation a mere declaration and affectation to public use by law is sufficient (Constitutional Chamber, Voto No. 3145-96 of 9 hours 27 minutes of June 28, 1996; First Chamber of the Supreme Court of Justice, judgment No. 12 of 14 hours of January 20, 1995, Considerandos I, V, and VI; Superior Contentious-Administrative Court, First Section, Voto 100-94 of 14 hours 45 minutes of April 15, 1994, Considerandos II and III, and Dictámenes of the Attorney General's Office C-103-98 of June 8, 1998, C-016-02 of January 15, 2002, C-287-2002 of October 22, 2002) and the circumstance that it is incumbent upon the administered party to demonstrate the acquisition of the property title claimed within the protected area affected to the public domain (dictamen C-128-99 and pronouncement OJ-089-2002) do not exempt the Administration from carrying out the necessary verifications in order to protect the integrity of the natural heritage of the State.\n\n\nNor is an exhaustive list of verification or inspection acts to be carried out, as preparatory acts for the authorization, appropriate here; however, what this advisory body stated in legal opinion OJ-089-2002 of June 11, 2002, must be taken into account:\n\n\n“The lack of presumptions regarding the possession of the lands at the time of recommending the endorsement are defects pertaining to the motive (motivo). Their non-existence would generate the nullity of the act lacking legal cause (…)\n\n The faithful verification of pre-existing possession data, from before the creation of the protected area, which the Administration holds in its power, the conducting of inspections, the requesting of reports and corroborations of facts to clarify the foundational circumstances of the act could be conditions for resolving the endorsement request.(…)”\n\n\nFor this purpose, land tenure studies and official censuses or inventories of possessors, owners, and lands registered in the name of the State or owned by it, by municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, listed as requirements for the declaration of state protected wild areas, by subsections c) and e) of Article 36 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of October 4, 1995, and in connection with Article 17 of the Forest Law, which provides for the establishment of a forest cadastre to regulate the areas comprised within the natural heritage of the State and those subject to the forest regime, have particular relevance.\n\n\nIn accordance with the foregoing, it can be concluded that it is not appropriate to grant an authorization by including legends or warning notes on the plans, since in the event of the existence of doubts (which would generate such legends or notes), what must be done is an exhaustive investigation in order to obtain sufficient elements of judgment to support the act of granting or denying the authorization. This does not prevent, however, that in an effort of administrative collaboration, the Ministry of Environment and Energy may inform the National Cadastre Office, through separate communication, of the existence of eventual irregularities, unrelated to the act of authorization, in the topographic surveys submitted for its consideration, with the purpose that said Office may weigh them when deciding on their registration.\n\n\nOn the other hand, although this authorization is accompanied by a certifying act, according to the text of Article 47 of the Regulation to the Cadastre Law, it must not be confused with the latter ¾which is limited to certifying whether the property is inside or outside a protected wild area¾, in accordance with the provisions in the respective section and what has been indicated by this Attorney General’s Office:\n\n\n“The notation that must accompany the authorization, according to the regulatory article in question, regarding that the property is located in a reserve or national park and the limitations to which it remains subject by law, entails an administrative declaration of knowledge, which has the character of a certifying function, as it is expressly called for plans of possessory information (informaciones posesorias). Through it, after rigorous preliminary verifications, the truthfulness of a fact or situation that constitutes its object is accredited, granting it legal certainty for the sake of public interest.\n\n If the property is located in a protected wild area of state heritage, the authorization becomes a favorable administrative act for the holder of the plan, empowering him to manage its registration in the Cadastre after its lawfulness and the non-existence of impeding grounds have been verified.\n\n The authorizing act for the deployment of the cadastral activity is one of control and removal of obstacles. Although instrumental acts from an internal body or reports may concur for the authorization, these only achieve unity of expression therein, which must emanate from the competent body and be harmonious with reality and applicable law.\n\n In short, this authorization and notation or certification constitute administrative acts –the first a declaration of will and the second of knowledge– which are externalized by the stamping of a seal – or endorsement - with the customary legends on the front or back of the plan intended for registration and evidence its conformity with the legal system.” (OJ-089-2002 of June 11, 2002).\n\n\nIV.- Competence of MINAE to issue certifications and grant authorizations. Possibilities of delegation.\n\n\na) Certifying acts\n\n\nLaw of the National Parks Service (Ley del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084 of August 24, 1977, creates the National Parks Service, assigning it as specific functions “the development and administration of national parks for the conservation of the natural heritage of the country.” (Article 1), ensuring the conservation of national parks and “all others that correspond to it from the application of applicable laws, regulations, and resolutions.” (Article 3).\n\n\nLaw No. 7152 of June 5, 1990, on the Conversion of the Ministry of Industry, Energy and Mines into the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines (Ministry of Environment and Energy from the Organic Environmental Law No. 7554 of October 4, 1995), attributes to it, among others, the following functions:\n\n\na) Formulate, plan, and execute natural resource policies (…) and environmental protection policies of the Government of the Republic, as well as the direction, control, supervision, promotion, and development in the mentioned fields. (…)\n\nb) Promote the development of natural resources (…).\n\nc) Promote and administer legislation on conservation and rational use of natural resources, in order to obtain their sustained development, and ensure its compliance.\n\nd) Issue, by executive decree, mandatory norms and regulations relating to the rational use and protection of natural resources (…).\n\nf) Process and grant permits and concessions concerning matters within its competence. (…)\n\ni) Conduct inventories of the natural resources that the country possesses. (…)\n\nk) Any others assigned to it by the legal system.\n\n\nFor this purpose, the Ministry is integrated, at that time, among others, by the General Forestry Directorate (Dirección General Forestal), the Wildlife Department (Departamento de Vida Silvestre) which, by virtue of that law, becomes a General Directorate, and the National Parks Service; having the National Meteorological Institute (Instituto Metereológico Nacional) attached, with the rank of General Directorate (Article 4).\n\n\nArticle 6 of that legal body attributes to the current Ministry of Environment and Energy the administration of all forests, forest lands, and wild areas owned by the State or administered by the Ministry of Agriculture and Livestock until that moment.\n\n\nThe Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), No. 7317 of October 21, 1992, lists among the functions of the General Directorate of Wildlife (Dirección General de Vida Silvestre): the administration of national wildlife refuges; requesting from the competent authority the detention of persons who invade properties subject to the regime of national fauna and wildlife refuges and private refuges; and the administration, supervision, and protection of wetlands (Article 7). The natural resources comprised within the national wildlife refuges fall under the competence and exclusive management of that Directorate (numeral 82).\n\n\nArticle 32 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, attributes to the Ministry of Environment and Energy the competence for the establishment of protected wild areas in any of their management categories, as well as for the administration of the existing categories and those created in the future, with the exception of natural monuments whose administration is granted to the respective municipalities, their creation remaining within the sphere of competence of the Ministry of Environment and Energy (Article 33).\n\n\nNumeral 34 of the same law obliges MINAE, with respect to protected wild areas owned by the State, to: “adopt adequate measures to prevent or eliminate, as soon as possible, the use or occupation throughout the area and to enforce respect for the ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics that have determined its establishment.”\n\n\nAmong the objectives for the creation, conservation, administration, development, and surveillance of protected areas, listed by Article 35 of that legal body, is that of “protecting and improving aquifer zones and hydrographic basins, to reduce and avoid the negative impact that their mismanagement may cause.”\n\n\nThe Forest Law No. 7575 of February 5, 1996, provides that the Ministry of Environment and Energy shall carry out the functions of the State Forest Administration (Administración Forestal del Estado), among them: conserving the country's forest resources on lands of the natural heritage of the State; preventing and controlling that no forest use is executed without complying with the provisions of that Law; conducting the inventory and evaluation of the country's forest resources; and “any other competence that, without being expressly indicated, is necessary to fulfill the functions entrusted in this law” (Article 6).\n\n\nArticle 13 of that legal body attributes to MINAE the administration of the natural heritage of the State (“constituted by forests and forest lands of national reserves, of areas declared inalienable, of properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its assets.”). Numeral 37 assigns it the duty to ensure the protection and conservation of forests and forest lands, for which purpose its officials are assigned the character of police authority (numeral 54).\n\n\nMINAE must delimit on the ground the boundaries of the areas that make up the natural heritage of the State and coordinate with the National Registry the establishment of a forest cadastre to regulate the areas comprised within the natural heritage of the State (Articles 16 and 17 ibidem). It also has the competence to delimit recharge areas and aquifers of springs (manantiales) (Articles 3 subsection l) and 33 subsection d) of the Forest Law in relation with numeral 2 of its Regulation).\n\n\nThe Regulation to the Wildlife Conservation Law, Executive Decree No. 26435-MINAE of October 1, 1997, which entered into force on December 3 of the same year, provides:\n\n\n“Article 11.- It corresponds to the Ministry of Environment and Energy, through the DGVS, to exercise the activities indicated in this regulation.\n\nThe DGVS shall carry out its functions through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), executing the policies and priorities given by the Minister and shall have the following organization:\n\na) A General Directorate.\n\nb) A Technical Support Unit.\n\nRegional Directorates that shall function in the different Conservation Areas, which make up the National System of Conservation Areas of MINAE, created by Executive Decree No. 24652-MIRENEM.\n\nc) The Technical Support Unit and the Regional Directorates shall depend directly on the General Directorate.”\n\n\n“Article 15.- Functions of the Regional Directorates are:\n\n\n(…)\n\nd) Sign use permits, administrative resolutions, and others pertaining to their management.\n\n(…)\n\nh) Administer and manage national Wildlife Refuges.\n\n(…)\n\nv) Conduct inspections on farms, in commercial and industrial facilities. If such inspections are carried out in private homes, permission must be obtained from the owner or whoever is legally authorized to grant it, as well as request the collaboration of the Rural Assistance Guard (Guardia de Asistencia Rural) and other Police Authorities to ensure compliance with the LCVS and its Regulation.\n\n(…)\n\ny) Others assigned by the General Directorate.”\n\n\nThe Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, creates the National System of Conservation Areas, providing, as relevant:\n\n\n“ARTICLE 22.- National System of Conservation Areas\n\nThe National System of Conservation Areas is created, (…) which shall integrate the competences in forestry, wildlife, protected areas, and [sic]34 the Ministry of Environment and Energy, in order to issue policies, plan, and execute processes aimed at achieving sustainability in the management of Costa Rica's natural resources.\n\nIn accordance with the above, the General Directorate of Wildlife, the State Forest Administration, and the National Parks Service shall exercise their functions and competences as a single body, through the administrative structure of the System, without prejudice to the objectives for which they were established. Included as a competence of the System is the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems.”\n\n\n“ARTICLE 28.- Conservation Areas\n\n\nThe System shall be constituted by territorial units called Conservation Areas under the general supervision of the Ministry of Environment and Energy, through the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación), with competence throughout the national territory, as the case may be, regarding protected wild areas, areas with a high degree of fragility, or private areas of economic exploitation.\n\n\nEach conservation area is a territorial unit of the country, administratively delimited, governed by a single development and administration strategy, duly coordinated with the rest of the public sector. In each, both private and state activities in conservation matters are interrelated without detriment to the protected areas. The Conservation Areas shall be responsible for applying the legislation in force regarding natural resources, within their geographical demarcation. They shall execute the policies, strategies, and programs approved by the National Council of Conservation Areas, regarding protected areas; likewise, they shall be in charge of applying other laws governing their subject matter, such as the Wildlife Conservation Law, No. 7317, of October 30, 1992, and the Forest Law, No. 7575, of February 13, 1996, Organic Law, No. 7554, of October 4, 1995, and the Law Creating the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977.(…)”\n\n\n“ARTICLE 31.- Director of the Conservation Area\n\n\nEach Conservation Area shall be under the responsibility of a Director, who shall be in charge of applying this law and other laws governing the matter, as well as implementing national policies and executing the directives of the Regional Council of its Conservation Area or those of the Minister of Environment and Energy, to whom he shall answer. (…).”\n\n\n“ARTICLE 60.- Ownership of protected wild areas\n\n\nProtected wild areas, besides state ones, may be municipal, mixed, or privately owned. Due to the great importance they have for ensuring the conservation and sustainable use of the country's biodiversity, the Ministry of Environment and Energy and all public entities shall encourage their creation, and shall also monitor and assist in their management.”\n\n\n“ARTICLE 61.- Protection of protected wild areas\n\n\nThe State must give priority attention to the protection and consolidation of state protected wild areas located in the Conservation Areas. (…)”\n\n\nArticle 3 of the Regulation to the Forest Law, Executive Decree No. 25721-MINAE of October 17, 1996, amended by Executive Decree No. 30762 of August 23, 2002, provides:\n\n“Article 3—The AFE shall be the responsibility of the Ministry of Environment and Energy, and shall carry out its functions through the National System of Conservation Areas (SINAC) and the National Forestry Financing Fund (FONAFIFO). (…)\n\nThe functions exercised by SINAC shall be carried out through programs and projects based on policies and priorities established by the Minister of Environment and Energy. Likewise, they shall be promoted and coordinated by the Technical Support Unit and executed integrally by the Conservation Areas. (…)\n\nEach of the Conservation Areas shall have its respective integration and shall perform its functions in accordance with the principles contained in the General Regulation of the Ministry of Environment and Energy, Decreto Ejecutivo Nº 30077-MINAE of January 16, 2002, with the Regional Offices being where the services of the State Forestry Administration shall be provided. The Conservation Areas are authorized to implement the establishment of Subregional offices that are necessary, upon prior justification before the Directorate of SINAC. (…).”\n\nFinally, the General Regulation of the Ministry of Environment and Energy, Decreto Ejecutivo No. 30077-MINAE of January 16, 2002, provides:\n\n“Article 2—Of the functions. The Ministry of Environment and Energy, in accordance with the Legal System, is the governing body of the Executive Branch responsible for the Natural Resources, Energy, and Mines Sector and therefore for issuing national environmental policies, regulations, and administration of everything related to the following areas: environment, energy, water resources, mining, hydrocarbons and fuels, forest resources, protected wild areas, biological corridors, conservation and management of wildlife, biodiversity, marine resources in protected wild areas, environmental services, watersheds (cuencas hidrográficas), wetlands and mangroves, meteorological and oceanographic services, international commercialization of greenhouse gas emission reductions, conservation of clean air, and any other natural resources, in accordance with current provisions.”\n\n“Article 7—(…) The Minister is the legal representative of MINAE for all purposes, responsible for exercising the powers attributed by the Legal System and is the head of the ministry and superior of the dependencies and bodies indicated by current legislation and this regulation.”\n\n“Article 15.—National System of Conservation Areas. The National System of Conservation Areas is a deconcentrated body of MINAE, with its own legal personality, which integrates the legal powers granted through the Forest, Wildlife Conservation, National Parks Service Creation, and Biodiversity, and the Organic Environmental laws, as well as the aspects that pertain to MINAE by reason of the Soil Use and Conservation Law.”\n\n“Article 19.—Of the Conservation Areas. The Conservation Areas are administratively delimited territorial units, each governed by its own development and administration strategy. For administrative purposes, the director of the conservation area is the highest administrative authority of these territorial units, having charge of the decision of all matters proper to the assigned powers.”\n\n“Article 20.—Of the Subregional Offices. The subregional offices are territorial units that have decision-making functions in those matters entrusted to them by the General Directorate of SINAC and the Directorate of the Conservation Area in which they are located. For administrative, technical, and operational purposes, the subregional chief is the highest administrative authority of these territorial units, having charge of the decision of all matters proper to their assigned powers.”\n\n“Article 21.—Of the functions of SINAC. Without prejudice to what the respective laws may provide, the primary functions of SINAC are to be a participatory and management body, which institutionally coordinates the activities of the Ministry in forestry, wildlife, protected areas, national environmental policies, and those processes aimed at guaranteeing the protection and management of natural resources and biodiversity, under the precepts of sustainable human development. Furthermore, SINAC is responsible for the protection and conservation of the use of watersheds and water systems.”\n\n“Article 71.—Of the police authority. All officials of the Ministry of Environment and Energy, who exercise control functions in the different fields of its competence, duly identified as such, have police authority; therefore, they are empowered to: inspect, detain, transit, enter, seize, retain, take samples for analysis, supervise investigations or development of activities, execute the closure of activities, within any state or private property, together with the necessary implements to carry out their functions, in order to enforce the laws and their regulations.\n\nIn the case of private homes, if there is refusal by the owner, the official shall process the search warrant or authorization from the competent judicial authority.”\n\nFrom the abundant cited regulations, it is obvious that the Ministry of Environment and Energy is the competent entity regarding the administration and protection of protected areas, hence it is not strange that various rules, such as those consulted here, have entrusted it with the responsibility of issuing certifications to determine whether a property is or is not within one of those protected areas.\n\nSeparate mention deserves the certification contained in subsection b) of Article 5 of the Regulation to the Property Tax Law, regarding lands that serve as protection for water springs (nacientes de agua), in relation to numeral 4, subsection b), of the Law it regulates. Although technically the wording is not adequate, and for the certifying power attributed to the Ministry of Environment and Energy to make sense, one would have to conclude that said rule alludes to the aquifer recharge areas whose delimitation is the responsibility of that Ministry, pursuant to Article 3, subsection l), of the Forest Law, in relation to numeral 2 of its Regulation, as we explained earlier and of which we cited as an example Decreto No. 28024 of July 22, 1999, which created the aquifer recharge area of the Río Bananito watershed. We must clarify that other aquifer recharge areas may be contained within a specific category of protected wild area35, but that scenario would be covered by the general certifying power over said areas that we have just set forth.\n\nRegarding the possibility that the Ministry of Environment and Energy may issue these certifications through one of its Dependencies, such as the User Assistance Office of the National System of Conservation Areas, no objection is observed, given that our legal system empowers public administration entities to issue their own autonomous regulations and internally organize their dependencies for the better fulfillment of their functions:\n\n“These are duties and attributions that correspond jointly to the President and the respective Government Minister:\n\n(…)\n\n18) To issue the Regulation it deems convenient for the internal regime of their offices and to issue the other regulations and ordinances necessary for the prompt execution of the laws;” (Article 140, subsection 18, of the Political Constitution).\n\n“Article 59.-\n\n1. Competence shall be regulated by law whenever it contains the attribution of sovereign powers (potestades de imperio).\n\n2. The internal distribution of powers, as well as the creation of services without sovereign powers, may be done by autonomous regulation, but it shall be subordinated to any future law on the matter.\n\n3. Relations between bodies may be regulated by autonomous regulation, which shall also be subordinated to any future law.” (General Law of Public Administration).\n\n“Article 103.-\n\n1. The head or supreme hierarchical superior shall also have the extrajudicial representation of the Public Administration in his branch and the power to organize it through autonomous regulations of organization and service, internal or external, provided that, in the latter case, the regulated activity does not imply the use of sovereign powers against the administered party.\n\n2. When alongside the deliberative body there is a manager or executive official, the latter shall have the representation of the entity or service.\n\n3. The head may also carry out all acts and contracts necessary for the efficient dispatch of the matters of his branch.” (General Law of Public Administration)\n\nRegarding this administrative power to internally distribute powers, the Office of the Attorney General of the Republic has stated:\n\n“Article 59, subsection 2 of the General Law of Public Administration allows the internal distribution of powers, as well as the creation of services without sovereign powers, as long as it is done through an autonomous regulation of organization. Thus, if the transfer of administrative functions is done using this technique, and the autonomous regulation of organization is issued by the competent body, there is no legal problem in transferring administrative functions from one body to another.” (Legal Opinion OJ-116-99).\n\nIn this way, for the User Assistance Office of the National System of Conservation Areas to be able to carry out the certifying task that the legal system assigns to the Ministry of Environment and Energy, it will only be sufficient for this power to be assigned to it by way of autonomous regulation, as it does not currently exist. Said assignment can be made by reforming the so-called “General Regulation of the Ministry of Environment and Energy,” Decreto No. 30077-MINAE of December 21, 2001.\n\nThis is so because the certifications issued by the Ministry of Environment and Energy in compliance with the regulations that attribute that power do not constitute in themselves a sovereign power36. Their content does not create, modify, or extinguish rights of the administered parties, much less impose obligations upon them.37\n\nQuite the contrary, it is limited to verifying an objective fact: whether the land described in a plat map is or is not within a protected wild area. The certifications issued do not prejudge the ownership of whoever claims to be the owner or possessor of the property subject to the act, declaring or extinguishing their property right, but rather simply determine its inclusion or not within the boundaries of any of those areas.\n\nIn other words, the legal situation of the administered parties who go to the Ministry of Environment and Energy to obtain the certifications at issue is not affected in any way, since their status remains the same before or after the certifying act. Even the certification issued only verifies a pre-existing reality, that is, already before being issued, the property was inside or outside the protected area, and that reality does not come to be modified by the certification.\n\nFor this reason, even though we might be in the presence of a typical activity of an external body, due to the direct relationship it has with the administered parties, by not exercising sovereign powers, the competence can be distributed via autonomous regulation:\n\n“Office bodies can be classified from different points of view. Considering the function they perform, they are classified into internal and external, internal being those that act in relation to another body or part of another body creating duties or powers, they are support bodies for the external ones, making their conduct possible. The external body, on the other hand, acts in relation to other subjects, whether they are administered parties or public entities, and its action is in the name of the legal entity to which they belong. (…)\n\nArticle 59 of our General Law of Public Administration is concordant with the criteria set forth, in that it provides that when a competence contains sovereign powers, it must necessarily be regulated by law (Article 59.1) and allows that by autonomous regulation, powers may be internally distributed (59.2); however, nothing seems to prevent the head, in that internal distribution, from transferring external powers to lower bodies, as long as this does not imply the exercise of sovereign powers. (…)” (Decision C-127-1986 of May 30, 1986).\n\nIn any case, and even though we are not in the presence of sovereign powers, as already explained, the truth is that we could also speak of legislative authorization so that an Office of the Ministry of Environment and Energy can carry out the certifying task over protected areas assigned to that Ministry. Said legal rule is Article 7 itself of the Ley de Informaciones Posesorias, which in its third paragraph provides:\n\n“Without any exception, the cadastral plats submitted in possessory information proceedings must be certified by the Ministry of Environment and Energy, through the entity in charge, which shall attest whether the property sought to be titled is inside or outside those protected wild areas.”\n\nThe phrase “through the entity in charge,” although lacking adequate legislative technique by using the word “entity,” is necessarily alluding to a dependency that is part of the Ministry of Environment and Energy, as could well be the said User Assistance Office, to which the competence would be being created by law to certify, in the cases provided, whether a property is or is not within a protected wild area; but it must be clear that said assignment of competence by the Ministry authorities cannot be done capriciously or informally, but must be expressly stated in a rule, at least of regulatory rank, as we have already indicated:\n\n“A fundamental principle regarding competence is that it is express: the public body cannot act without a legal text that grounds that action, attributing the competence to it.\n\nFrom the above it also derives that public entities and bodies cannot consider themselves authorized to carry out any type of act or action, for the simple fact that it is not prohibited to them. On the contrary, they are prohibited from self-attributing powers: the capacity to act only exists if the rules attribute it.” (Decision C-196-99 of October 5, 1999).\n\n“A fundamental principle of all administrative action is that contained in numerals 11 of our Political Constitution and 11 of the General Law of Public Administration, that is, the principle of legality, according to which the Administration is subject to the entire legal system and its public officials cannot arrogate to themselves powers that the Law does not grant them.\n\n\"(...) The Political Constitution in Article 11 states: 'public officials are simple depositaries of the law,' the same normative provision establishes Article 11 of the General Law of Public Administration. Both provisions require that public actions be based on an express rule that enables the official's action, prohibiting them from carrying out all those acts that are not expressly authorized, which involves, of course, the principle of interdiction of arbitrariness. In our case, the amparo... \" (Constitutional Chamber, Voto 3887-94 of August 3, 1994)\n\nAs a consequence of the previous principle, the obligation derives that a rule must exist that attributes competence to the different State bodies so that they can act, requiring a law when sovereign powers are attributed. By autonomous regulation, the internal distribution of competence, the creation of services without sovereign powers, and the relations between bodies can be regulated, but all subordinated to any future law on the matter (Article 59 of the General Law of Public Administration -hereinafter LGAP-). Obviously, such regulations are subject to the provisions of any already existing law (Article 6 of the LGAP). (…)\n\nIt is clear then, that for any Administration body to be able to act, it must have a competence assigned by the legal system. Some of them are established constitutionally, others legally or regulatorily.” (Pronouncement OJ-061-98 of July 16, 1998).\n\nLastly, it is opportune to refer to Article 65 of the General Law of Public Administration, which in its second section states that “The power to issue certifications shall correspond only to the body that has decision-making functions regarding what is certified or to its secretary,” given that an improper reading of this rule could lead us to inaccurately conclude that a ministerial dependency such as the User Assistance Office is not competent to issue certifications on the location of properties in protected areas, as it supposedly lacks “decision-making functions” on this topic.\n\nPrecisely this topic was already addressed by the Office of the Attorney General of the Republic in its Decision No. C-139-99 of July 6, 1999, when it was consulted whether the Head of the Fisheries Statistics Department of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura could issue certifications on the files and documents contained in its records, concluding affirmatively regarding that possibility.\n\nAside from what has already been explained about the enabling legal rule for a body of the Ministry of Environment and Energy to issue the certifications at issue, we will cite some paragraphs from the recently mentioned decision due to the similarities it presents with the legal question that is being consulted here:\n\n“To arrive at a conclusion, it is necessary, first of all, to make a conceptual clarification. The external body is not synonymous with the management or active body. The first, as indicated, manifests and declares the will or judgment of the entity; while the second, manifests or carries out the will of the entity, with which, generally, only its acts are capable of having legal effects against third parties. 'They are also called management bodies, because through them the will of the entity is fully manifested. Consequently, the acts issued by management bodies are normally the only ones that can be challenged before the competent courts, since they directly affect the subjective legal situations of individuals, especially, on the sphere of their subjective rights and legitimate interests.' Based on the above, every management or active body is external, but not every external body is necessarily a management or active body. (…)\n\nThe above has the following importance, and that is that if external bodies are assimilated or equated with management or active bodies, one can fall into the error of affirming that only the highest bodies of the administrative hierarchy, both in the central Public Administration and the decentralized Public Administration (President of the Republic, Minister, the Executive Branch and Governing Council, Boards of Directors, Executive Presidents, Managers, etc.) would be the only ones that could exercise the certifying power.\n\nA second aspect to which we wish to call attention is that both the Office of the Attorney General of the Republic and the Courts of Justice have recognized that an internal and auxiliary body (14), such as internal auditing, can exercise the certifying power. Whence it results that the exercise of the certifying administrative function is not an exclusive attribution of external bodies. Moreover, Don Eduardo Ortiz Ortiz, who assimilates internal bodies with auxiliary ones, states that within the latter are the documentary bodies, which are those that reduce to writing the will of the deliberating agents and certify that documentation, such as secretaries of minutes.\n\nBased on the above, we could conceptualize the decision function as the power that a public official has to adopt an act that derives from the powers of a body, which is, generally, external, but not necessarily management or active, although, legally, it is possible for it to have that dual condition.\n\nThus, the head of the Fisheries Statistics Department can issue certifications on the files and documents that are in his records and that are related to the power granted to him by the legal system. It is important to emphasize that the validity of the certifying administrative act is conditioned on the fact that those records contain, in a detailed and reliable manner, the data or fact being certified.”\n\nb) Authorizing act for registration of plats\n\nFrom the extensive regulations cited at the beginning of point a) above, it is also easily deduced that it is the Ministry of Environment and Energy, as administrator and guardian of protected wild areas, the so-called “corresponding entity” referred to in Article 47 of the Regulation to the National Cadastre Law when it states that “The National Cadastre shall not register plats of private properties that are located in any type of reserve or national parks, except when there is authorization from the corresponding entity.”\n\nThis rule is a logical consequence of the integrity of the State's natural heritage as a public domain asset, but also of the powers of self-protection (auto tutela) and domain police inherent to the Ministry of Environment and Energy granted in the different laws stated:\n\n“The protection or tutela of domain dependencies is the responsibility of the Public Administration, in its capacity as managing body of the interests of the people, holder of the domain of such dependencies.\n\nIn that vein, to make said tutela effective, in order to cease any undue advance of private parties against public domain assets, in exercise of the inherent police power, and as a general principle in matters of public domain, the Public Administration has an exceptional privilege: it proceeds directly, by itself, without needing to resort to judicial channels. It proceeds unilaterally, by self-protection (…)” 38\n\nIn this way, it corresponds to the Ministry of Environment and Energy to take the pertinent measures to counteract undue actions on protected wild areas, as well as to preserve natural resources with their ecological, geomorphological, and aesthetic characteristics (Article 34 of the Organic Environmental Law); including among those the eviction of occupants, the destruction of buildings in the cases provided by law, and the eventual filing of criminal complaints:\n\n“Correlating both numerals (32 and 34 of the Organic Environmental Law), it is deduced from them, with evident clarity, that it corresponds to the Ministry of Environment and Energy to protect wild areas, as well as to determine and execute the corresponding precautionary measures, with the purpose of recovering, among other matters, the possession of domain assets from whoever unduly occupies them in an illegitimate and illegal manner. That specific attribution translates in species as the exercise of the principle of administrative self-protection which, moreover, finds total support in doctrine. Consequently, the exercise of such administrative power allows the execution of measures without even needing to resort to the Courts of the Republic; in other words, it is the duty of the cited Ministry to proceed as soon as it becomes aware of the infractions incurred by third parties and to evict the transgressors, restoring the thing to its former state, at the expense of the offender, without prejudice, of course, to the imposition of a criminal sanction, given that an illegitimate occupation could constitute the commission of a crime.\n\nIt is important to highlight that this privilege of self-protection is a necessary and indispensable mechanism for carrying out effective administrative action, since through it the public interest is materialized nimbly, without the delay of judicial processes. This, by reason of the power-duty of the Administration to exercise continuous vigilance over public domain assets, preserving them from deterioration and undue uses.” (Decision C-287-2002 of October 22, 2002).\n\n“(…) the land which the appellant claims to have a right of possession was declared a protected zone since the year 1990, this being invaded on more than one occasion, for which reason it was necessary to expel the invaders on several occasions, resulting in the fact that on the last occasion, the occupants (…) filed an interdict of amparo de posesión that suspended all administrative action to expel them until it was resolved, which has now been resolved and declared improper, creating in favor of the respondent Ministry the right to evict them to conserve and protect these lands, which attempts have been made to protect since the late 80s, whereby the action of the respondents is in accordance with the law because this is considered a domain asset in which it is not possible to possess, due to its characteristics of inalienability and imprescriptibility. (…) Consequently, and for all the foregoing, the appropriate action is to declare the appeal without merit.” (Constitutional Chamber, judgment number 9158-98 of 18 hours, 57 minutes of December 22, 1998).\n\nWith respect to the recovery of public domain assets, without needing to resort to a specific procedure, it has been held:\n\n“In cases where occupation is sought to be exercised by de facto means, whether peacefully or through acts of force, the Administration may well evict them by the same means, without it being necessary to resort to any expediente, nor to due process rules, including the power to remove the goods from occupied public sites, subject to being returned to their owners (…) In general, no fundamental right can be understood to be violated, if it is a matter of conserving nature and the use of public goods; work, free commerce, property, and the objective patrimony of individuals and all other rights cannot be illegitimately imposed over and against the general interest, burdening State assets that form the public domain.” (Constitutional Chamber, Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).\n\nHowever, it must not be forgotten that given the exceptional nature of the privilege of self-protection, in the words of the doctrine: “it is indispensable that the public character of the asset be 'indubitable,' there must not exist regarding said asset any patrimonial right of whoever motivates the administrative activity.”39 And so our constitutional jurisprudence has also stated:\n\n“The special category of domain assets means they are excluded from the common legal system of ordinary property, (…) which implies the existence of a singular, proper, and exclusive legal regime, regulated by Administrative law and within that content the principle of the privilege of recovery of possession ex officio of the affected asset is developed, by virtue of which, the Administration can recover the disturbed possession of its assets without needing to resort to a judge and without prejudice to the better right being discussed in the jurisdictional route. (…) The effective exercise of the tutela must have as its purpose to cease any undue advance by private parties against the public domain, the Administration being able to use force – police power over the public domain – in its defense. But this general principle, as extraordinary and privileged as it is, and because it must coexist with the fundamental enunciation of the inviolability of property (Article 45 of the Constitution), supposes, at least, either that the property right over the asset is manifest or that the public character of the asset is indubitable, in such a way that it is not possible to use the privilege when there are reasonable patrimonial questions about the asset, whether they are being debated in the administrative or jurisdictional route. (…) What has been said so far is aimed at pointing out that, in the judgment of the Chamber, the privilege that protects domain status can and should be used by the Administration when there is no doubt about the public character of the involved asset. This means that this exclusion mechanism must be reasonable and proportionate: reasonable in the use that the Administration must make of it, so that it is not excessive, arbitrary, or results in an instrument that protects the abuse of power; proportionate between the purposes fulfilled by the asset that is claimed to be domain and the means used by the Administration to incorporate it into that regime. In other words, in the use of the exclusion privilege in favor of the Administration, the principle of interdiction of arbitrariness is also incorporated. (…)” (Resolution No. 3145-96 of 9 hours 27 minutes of June 28, 1996).\n\nThe mere tolerance or delay of the Administration in fulfilling the legal duty to stop acts that encroach upon public domain assets does not grant any right to private individuals, as they cannot raise the defense of statute of limitations (prescripción):\n\n“...the mere tolerance of the local Municipality regarding the use of certain street areas so that the appellants may carry out their commercial activity or other individuals may park there at some point does not have the capacity to create subjective rights in their favor, much less so since no permit or concession to that effect has been proven to exist for their use, and the State is not thereby under a legal obligation to provide an area for the performance of those tasks.” (Sala Constitucional, No. 6758-93 at 15 hours, 45 minutes on December 22, 1993).\n\n“(...) any eventual delay in administrative action would not bring undue advantages to the administered party, since, if he is a violator of the law, except when acting within the legitimate exercise of his property rights, he could not raise the defense of statute of limitations (prescripción), given that the nature of public domain does not allow it.” (Sala Constitucional, No. 6192-95 at 16 hours 42 minutes on November 14, 1995).\n\nFrom this perspective, if the ex officio possessory recovery of irregularly occupied areas of the State's natural heritage has not been exercised, for whatever reason, the Administration would be wrong to allow them to be registered in the cadastre under the names of private individuals, with the potential legal consequences mentioned above.\n\nIt is clear that the interest of private persons in registering cadastral plans in their name within protected areas is, in most cases, to use them in judicial or administrative proceedings to have themselves recognized as owners of those lands, and thereby obtain some patrimonial advantage; therefore, the State must establish mechanisms, such as that of Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, so that the Administration, when it becomes aware that a piece of land unquestionably belonging to the State is being irregularly submitted for cadastral registration, may stop that illegitimate action, in exercise of its powers to protect the public domain.\n\nIt is concluded, then, that the competence provided for in Article 47 under discussion can be viewed as a realization of the generic competences and powers conferred by the legal system upon the Ministry of Environment and Energy and the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), thus forming part of their scope of authority. 40\n\nHowever, since the authorization constitutes an act of declaration of will by the Ministry of Environment and Energy, and not merely an act of knowledge, as in the case of certifications, and furthermore has an impact on the sphere of private individuals, given that the registration or non-registration of a plan in the Catastro Nacional depends on said act, its delegation, by way of autonomous regulation, to a ministerial department, such as the User Service Office (Oficina de Atención al Usuario) of the Ministry of Environment and Energy, is not possible.\n\nThis being the case, and while the Sala Constitucional has not yet ruled on the action of unconstitutionality against Articles 14; 17, subsection 1); 19; 20; 22; 25, subsections 1, 3, 4, 5 and 8; 36; 38, third paragraph; and 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) (Expediente No. 98-006524-007-CO), filed by the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) on the grounds that there has been an excess by the legislator in creating, under the scheme of deconcentrated organs, legal entities that fragment the constitutionally-ranked competences belonging to the Executive Branch; given that it is legislation in force that must be complied with, and in consideration of the public interest at stake, the proper course is to reserve in the hierarchical superior of the National System of Conservation Areas the act of authorization referred to in Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, due to the competences normatively assigned regarding the administration, self-protection (autotutela), and conservation of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).\n\nThe foregoing does not prevent taking advantage of all the information and experience accumulated in the User Service Office and in the offices of the respective Conservation Areas (Áreas de Conservación) (for example, in their land tenure components) and facilitating their participation as auxiliary (internal) bodies in carrying out the technical verification or checking activity that must be conducted, preparatory to the issuance of the final act (the authorization), it being recommended that such circumstance be provided for in the rule issued to that end to grant competences to the User Service Office.\n\nThe information on State-owned lands held by this latter Office and the regional offices of the Conservation Areas, together with the field knowledge and years of experience of the officials, should not be wasted; we therefore suggest implementing a procedure in which both components must necessarily participate, so that the information, experience, and knowledge accumulated in each may complement each other, in accordance with the rules of the trade and elementary principles of logic and convenience that should guide administrative action.\n\nConclusions:\n\nIn application of the interpretive principle of normative hierarchy, it must be concluded that the Ministry of Environment and Energy lacks the competence to set the alignment (alineamiento) with respect to the protection areas (áreas de protección) of springs (nacientes), lakes and natural or artificial reservoirs and aquifers, attributed by subsection c) of Article 7 of the Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo terrestre, since there are higher-ranking norms (Articles 33 and 34 of the Ley Forestal) that assign this competence to the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo).\n\nIt is indeed the responsibility of the Ministry of Environment and Energy, in its capacity as administrator and overseer of the protected wilderness areas, and as the body responsible for delineating aquifer recharge areas, to issue the certifications provided for in Articles 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, 4 of the Ley del Impuesto sobre bienes inmuebles in relation to Article 5 of its Reglamento, and 8, subsection g); 9, subsection h); 10, subsection h); 11, subsection h); 29, point 2 and 112, point 4, of the Reglamento al Código de Minería; as well as the authorization referred to in Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional.\n\nNo opinion is rendered regarding Article 7 of the Law on the Titling of Lands Located in National Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, since said regulatory body was declared unconstitutional in its entirety by resolution No. 2001-08560 at fifteen hours and thirty-seven minutes on August twenty-eighth, two thousand one, of the Sala Constitucional; however, it must be noted that although the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), subsequent to the declaration of unconstitutionality of Law No. 7599, issued the Reglamento para la titulación de tierras en reservas nacionales, which in its Article 10 establishes a similar certification procedure; as the Office of the Attorney General stated in its Dictamen No. C-321-2003 of October 9, 2003, this Reglamento contains several questions of a constitutional and legal nature that require its review.\n\nAs for the \"procedure carried out by the Ministry of Environment and Energy\" in connection with the certifications it issues, as well as analyzing and setting out in detail the cases in which the Ministry must grant or deny the authorization under Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, these are aspects that the Office of the Attorney General cannot assess by means of a legal opinion (dictamen), since, first, determining the scientific system, method, or procedure to be followed in the verification or checking activity by the Administration falls outside the scope of our body's legal advisory function; and second, because any listing of cases that might be made could prove to be incomplete or insufficient, which could lead to erroneous interpretations or confusion when applying the rule; furthermore, because, in both cases, it could result in substituting the decision-making sphere inherent to the active Administration through the advisory function, which is not permitted.\n\nIn any case, it must be borne in mind that such activities must be subject to the fundamental principles of public service to ensure its continuity, efficiency, and adaptation to any change in the legal regime or in the social need it satisfies, as well as to the unambiguous rules of science or technical expertise, elementary principles of logic or convenience, and norms of economy, simplicity, and speed (Articles 4, 16, and 269 of the Ley General de la Administración Pública), all in order to safeguard the assets that make up the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado); and in the particular case of Article 47 of the regulation, it is worth highlighting the obligatory verification that there are no reasons contrary to the registration of the plan before the Catastro Nacional, in accordance with the legal framework.\n\nIt is precisely in application of these principles that, far from constituting an objection to the certification activity, it is in the public interest, due to its subsequent consideration in administrative or judicial proceedings, to include in the certifications issued by the Ministry of Environment and Energy other data concerning the location, not only in protected areas, but also of other lands forming part of the state heritage, or even overlapping ¾according to the data supplied by the professional responsible for the topographic survey provided or with the cartographic coordinates supplied¾ with other plans registered in the Catastro Nacional, corresponding to properties (fincas) registered or not in the Public Registry, according to data that the certifying Administration has in its archives. It must be clearly understood that the data introduced into the certifications must be reliable and, under no circumstances, should they include subjective assessments or presumptions of the intervening officials.\n\nThe same is not valid with respect to Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, since it is not appropriate to grant an authorization by including legends or warning notes on the plans, for in the event of the existence of doubts (which would generate such legends or notes), what must be done is an exhaustive investigation in order to obtain sufficient elements of judgment to support the decision to grant or deny the authorization.\n\nRegarding the possibility that the Ministry of Environment and Energy may issue the certifications in question through one of its Departments, such as the User Service Office of the National System of Conservation Areas, since no sovereign powers (potestades de imperio) are involved and there is a Law that empowers it to do so (Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias), no impediment is observed, provided that such competence is expressly established for the designated body in a legal norm, whether of legal rank or by autonomous regulation, as could well be the \"Reglamento General del Ministerio del Ambiente y Energía,\" Decreto No. 30077-MINAE of December 21, 2001.\n\nHowever, since the authorization contained in Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional constitutes an act of declaration of will by the Ministry of Environment and Energy, and not merely an act of knowledge, as in the case of certifications, and furthermore has an impact on the sphere of private individuals, given that the registration or non-registration of a plan in the Catastro Nacional depends on said act, its delegation, by way of autonomous regulation, to a ministerial department, such as the User Service Office of the Ministry of Environment and Energy, is not possible.\n\nTherefore, and while the Sala Constitucional has not yet ruled on the action of unconstitutionality against Articles 14; 17, subsection 1); 19; 20; 22; 25, subsections 1, 3, 4, 5 and 8; 36; 38, third paragraph; and 39 of the Biodiversity Law (Expediente No. 98-006524-007-CO); given that it is legislation in force that must be complied with, and in consideration of the public interest at stake, the proper course is to reserve in the hierarchical superior of the National System of Conservation Areas the act of authorization referred to in Article 47 of the regulation, due to the competences normatively assigned regarding the administration, self-protection (autotutela), and conservation of protected wilderness areas.\n\nThe foregoing does not prevent taking advantage of all the information and experience accumulated in the User Service Office and in the offices of the respective Conservation Areas and facilitating their participation as auxiliary (internal) bodies in carrying out the technical verification or checking activity that must be conducted, preparatory to the issuance of the final act (the authorization), it being recommended that such circumstance be provided for in the rule issued to that end to grant competences to the User Service Office.\n\nSincerely,\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes                       Licda. Susana Fallas Cubero\n   AGRARIAN PROSECUTOR (PROCURADOR AGRARIO)                 ATTORNEY OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE\n\nVBC/SFC/pcm.\n\n[1] Refers to Decreto No. 24857-H of December 11, 1995, repealed by Decreto No. 27601-H of January 12, 1999.\n\n 2 “In exercise of the powers conferred upon them by Articles 140 of the Constitución Política, subsections 3) and 18); Article 28.2b of the Ley General de Administración Pública No. 6227 of May 2, 1978 and its amendments; the Ley de la Zona Marítimo Terrestre No. 6043 of March 2, 1977 and its amendments; the Ley de Planificación Urbana No. 4240 of November 15, 1968 and its amendments; the Ley General de Salud No. 5395 of October 30, 1973; Articles 34 and 35 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996; the Ley de la Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor No. 7472 of December 20, 1994 and its amendments.”\n\n 3 “A normative antinomy exists when the same set of facts is regulated by two legal norms in a contradictory manner. The effects of both provisions are mutually exclusive, making the application of both legally impossible while the effects of each persist. Consequently, one must eliminate the application of the other.” (Dictamen C-286-2002 of October 23, 2002).\n\n 4 “As this Advisory Body has indicated on repeated occasions, normative antinomies can be resolved through three different hermeneutic criteria: that of specialty, the chronological, and the hierarchical (…) The application of the criteria of legal hermeneutics is not absolute, which is motivated by the very fact that these criteria do not constitute a norm of the legal system nor a general principle of Law, but rather are criteria that guide the legal operator for the purpose of determining the application of norms. The only criterion that could have absolute character is the hierarchical criterion, by virtue of the fact that the Constitution and the laws do establish the hierarchy of norms.” (Dictamen C-286-2002 of October 23, 2002).\n\n 5 “The administrative legal system has a hierarchical order, to which the organs of the State must submit based on the so-called principle of legality, which means that none of them is permitted to arbitrarily alter that hierarchical scale, which, in our case, has been set forth in Article 6 of the Ley General de la Administración Pública” (Sala Constitucional, Voto 6689-96. In a similar vein, Votos 243-93, 7335-94, 5227-94, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0313-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, etc.)\n\n 6 As a comment, it is curious that when the Procuraduría General de la República was consulted on the draft of this regulation (see Opinión Jurídica OJ-123-2000 of November 10, 2000), the text of Article 7, subsection c), did not include any competence for the Ministry of Environment and Energy, but only for the National Institute of Housing and Urbanism:\n\n“Article 7.- Endorsement (visado) requirements to be submitted to the municipalities.\n\nFor the design and preparation of plans, the requirements established by special laws and detailed in this decree must be met. For these purposes, the interested parties must comply with and submit the following to the municipalities: (…)\n c) The alignments (alineamientos) in protection zones of springs, rivers, streams, creeks, lakes and natural or artificial reservoirs and aquifers in accordance with the provisions of Article 33 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996, reviewed by the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) of the INVU.”\n\nText on which the following observation was made:\n “In subsection c) it is recommended to change the name from \"reviewed\" to \"issued\" and from \"protection zones\" to \"protection areas\" which is the term used by the Ley Forestal (art. 33), abandoning the old name of protective zones (Cfr. Dictamen of the Procuraduría C-042-99, which addresses the issue).”\n\n 7 Norm located within the Chapter that regulates mining activity by Municipalities and Autonomous Institutions.\n\n 8 It is worth noting that the Institute of Agrarian Development, subsequent to the declaration of unconstitutionality of Law No. 7599, issued the Reglamento para la titulación de tierras en reservas nacionales, published in the Official Newspaper La Gaceta on September 10, 2002, which, in its Article 10, lists as one of the requirements to prove possession the presentation of a “Cadastral plan, original or certified copy issued by the Catastro Nacional and an original certification issued by MINAE stating that the land to be titled according to the cadastral plan is not affected by or immersed within conservation areas, natural heritage of the State”; however, as the Procuraduría General de la República stated in its Dictamen No. C-321-2003 of October 9, 2003, this Reglamento contains several questions of a constitutional and legal nature that require its review.\n\n 9 Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, San José, Biblioteca Jurídica Diké,  T. I (Parte General), 2002, p. 460.\n\n 10 García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, second edition, Tomo II, Vol. I, 1971, p.226.\n\n 11 Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977, p.97, in the same vein, Jinesta Lobo, Ernesto, op.cit., p.460.\n\n 12 Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradmann S.A., T. II, 2000, p. 296.\n\n13 Martínez Jiménez, Jorge Esteban, op.cit., p.37.\n\n14 Martínez Jiménez, Jorge Esteban. op.cit., p.55.\n\n15 Martínez Jiménez, Jorge Esteban. op.cit., p.37.\n\n 16 Fernández, Tomás-Ramón. La potestad certificante en la jurisprudencia. Revista Española de Derecho Administrativo,  Madrid, No. 8, January-March 1976, p.151.\n\n 17 Montoro Puerto, Miguel. Actos de certificación. Revista de Estudios de la Vida Local, Madrid, No. 162, April-June 1969, p.228.\n\n18  Ibídem, note No. 52, p.229.\n\n19 Martínez Jiménez, Jorge Esteban, op.cit., p.98.\n\n 20 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, fourth updated edition, T.II, 1993, pp. 434 and 435.\n\n 21 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, fifth updated edition, Tomo I, 2000,  p.657.\n\n 22 García de Enterría, Eduardo and Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial CIVITAS, S.A., T.II, 1977, p.121.\n\n23 Ibídem.\n\n 24 Villar Ezcurra, José Luis. Derecho Administrativo Especial. Administración Pública y actividad de los particulares. Madrid: Editorial CIVITAS, S.A., 1999, p.82.\n\n 25 Regarding the necessary assimilation that must be made of the term “reserve” in Article 47 of the Reglamento a la Ley de Catastro Nacional with that of “protected wilderness areas,” the Procuraduría General de la República has stated:\n\n “With regard to protected areas, the term 'reserve' used by the norm with a connotation 'equivalent' to that of 'national park' has a scope similar to that given in our Dictamen C-174-87, where it was specified that it encompasses all state protected wilderness areas, subject to management plans that ensure adequate protection, conservation, and rational use of natural resources for sustainable development. The equivalence rests on their special nature and the extent of the effects attributed, rather than on the technical rigor of concepts.\n\n Criterion reiterated, among others, in Dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, O. J.-062-2000, and confirmed by Votos of the Sala Constitucional numbers 5173-94, 1886-95, and 1887-95.\n\n Currently, the protected wilderness areas of the Natural Heritage of the State encompass national parks, national wildlife refuges, biological reserves, forest reserves, protective zones, natural monuments, and wetlands.” (Opinión Jurídica OJ-089-2002 of June 11, 2002).\n\n 26 See Cyrille de Klemm and Clare Shine. Biological Diversity Conservation and the law. Legal mechanisms for conserving species and ecosystems, Gland and Cambridge, IUCN, 1993, pp.165 and 166.\n\n 27 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, fourth updated edition, T.V, 1998, pp. 326 and 327.\n\n 28  See Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradmann S.A., T.II. 2000, p. 402.\n\n 29 In the words of Marienhoff, “the 'visto bueno' – nihil obstat - or simply the 'bueno', is the assent given by an administrative body to an act of another administrative body, or of a private individual, considering it to be in accordance with the law.” Marinehoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Abeledo-Perrot, fifth updated edition, Tomo I, 2000, p. 678.\n\n 30 Rojas Chaves, Magda Inés, El Poder Ejecutivo en Costa Rica, San José, Editorial Juricentro, 2nd. Edition, 1997, p.504.\n\n31 García de Enterría, Eduardo and Ramón-Fernández, Tomás, op.cit., p.119.\n\n 32 Ortiz Ortiz, Eduardo. Propiedad, empresa e intervención pública en Costa Rica. Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No. 35, May-August 1978, pp.132 and 133.\n\n 33 It must be borne in mind that harm to state interests through this means may also occur in the case of overlapping with lands owned by a non-governmental organization that will become part of the state heritage by virtue of the provisions of Article 13 of the Ley Forestal: “(...) Non-governmental organizations that acquire real estate with forest or of forestry suitability, with funds from donations or the public treasury, which have been obtained in the name of the State, must transfer them to the State's name.”\n\n 34 In the text of Article 22 visible on folio 1377 of Volume 5 of the legislative file No. 12635, corresponding to Law No. 7788, it states “that integrates the competences in forestry, wildlife, protected areas, of the Ministry of Environment and Energy…”. In the report on the final drafting of the text approved in the First Debate, of April 23, 1998, visible on folio 1448, the text is recorded with the error: “which integrates the competences in forestry, wildlife, protected areas and the Ministry of Environment and Energy…” as it will be published in the Official Newspaper La Gaceta, No. 101 of May 27, 1998.\n\n 35 To cite some representative cases by name, the protective zones of the Guácimo and Pococí aquifers and those of the basins of the Río Tuis, Río Banano, Río Abangares and Río Siquirres, created by Decretos numbers 17390-MAG-S, 16853-MAG, 20043-MIRENEM, 24539-MIRENEM, and 24785-MIRENEM, respectively. The protection of recharge areas and water outcrops is a constant feature in the declaration of wilderness areas under many management categories, as can be seen in the statements of purpose of the decrees that create them, such as: Decreto No. 24439 which changes the category of a sector of the Los Santos Forest Reserve to the Cerro Vueltas Biological Reserve; Decreto No. 28307 which changes the category of a sector of the Río Macho Forest Reserve to the Tapantí-Macizo de la Muerte National Park; or Decreto No. 24311, expanding the mixed Bosque Diriá National Wildlife Refuge.\n\n 36 Don Eduardo Ortiz Ortiz, assimilating the concept of public powers to that of sovereign powers (potestades de imperio), in the legislative debate prior to the approval of the Ley General de la Administración Pública, points out that these are: “the powers of the Administration to act as an authority, that is, imposing itself on the private individual, imposing obligations upon him, depriving him of rights or denying him those rights, or limiting those rights, etc. The term public powers is technically designated in the technology of public law to signify precisely that kind of authoritarian intervention by the Administration in the legal sphere of the individual, potentially unfavorable to him (…) the doctrine understands by 'public powers' the so-called 'sovereign powers' that may potentially harm individuals.” (Expediente Legislativo No. A23E5454, Acta No. 96, Folios 291 to 301). Quirós Coronado, Roberto. Ley General de la Administración Pública, concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, San José, Editorial ASERELEX S.A., 1996, p.153.\n\n 37 “Certainly, the act of certification is carried out in the exercise of a conservative power, which are those that, as opposed to innovative ones, ‘are directed at preserving, safeguarding, realizing pre-existing legal situations, without modifying or extinguishing them’ (Eduardo García de Enterría and Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Civitas, 1975, p.259). This act of certification, therefore, does not innovate but simply endorses facts or acts that pre-exist, but which without that endorsement are dubious.” (Dictamen C-134-98 of July 13, 1998).\n\n 38 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, fourth updated edition, T.V, 1998, p. 328.\n\n 39 Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, fourth updated edition, T.V, 1998, pp. 331 and 332.\n\n 40 From the perspective of inherent or implicit powers, Alfonso Santamaría Pastor points out that, more than a phenomenon of adherence, connection, or complementarity with respect to other powers expressly attributed by law, their source or origin lies in “the imperative of realizing the set of interests that the legal system assigns to the organ” (La Teoría del Órgano en el Derecho Administrativo. Revista Española de Derecho Administrativo, Madrid, Nos. 40-41, January-March 1984, p.43.\n\n Miguel de la Cuétara, on his part, explains that from the justificatory, enabling, or causal titles of power, such as the public domain (which integrates the powers to regulate use and to grant authorizations and concessions over it, as well as the power to sanction infractions produced under its use regime) and police powers (which encompass the power to subject an activity to authorization and the power to sanction infractions), regulations cannot create a power, but they can specify pre-existing powers within the legal system, not yet formalized, but implicit or inherent to the causal titles, which are nothing other than the juridification of the ends (assumed by the State through its collective will formalized in written norms). (Las Potestades Administrativas, Madrid, Editorial Tecnos S.A., 1986, pages 108, 109, 111, 133, 138, 143, 190, 191, and 192)."
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