{ "id": "pgr-12805", "citation": "C-297-2004", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas", "title_en": "Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areas", "summary_es": "La Procuraduría analiza dos consultas del MINAE. Sobre la primera, concluye que el Decreto 31750-MINAE-TUR presenta múltiples vicios de inconstitucionalidad: delega indebidamente en las municipalidades la administración y otorgamiento de concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en la zona marítimo terrestre, contraviniendo la Ley Forestal y la Ley 6043; permite la corta de árboles y aprovechamiento forestal en Áreas Silvestres Protegidas, en contra de prohibiciones legales; autoriza cambio de uso del suelo y daños ambientales; regula solo los bosques de la zona marítimo terrestre, violando principios de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad; y fusiona planificaciones divergentes (Planes Reguladores y Planes de Manejo). Estos vicios trascienden al plano constitucional por afectar el derecho a un medio ambiente sano (art. 50). Sobre la segunda pregunta, reafirma que la administración de los bosques y terrenos forestales de la zona marítimo terrestre corresponde al MINAE, y que las municipalidades están inhibidas de otorgar concesiones sobre ellos.", "summary_en": "The Attorney General's Office addresses two queries from MINAE. On the first, it concludes that Decree 31750-MINAE-TUR has multiple unconstitutional flaws: it improperly delegates to municipalities the administration and granting of concessions over State Natural Heritage in the maritime-terrestrial zone, violating Forestry Law and Law 6043; it allows tree felling and forest use in Protected Wild Areas, contrary to legal prohibitions; it authorizes land-use change and environmental damage; it regulates only maritime-terrestrial zone forests, violating principles of reasonableness, proportionality, and equality; and it merges divergent planning (Regulatory Plans and Management Plans). These flaws reach constitutional significance by affecting the right to a healthy environment (Article 50). On the second question, it reaffirms that administration of forests on the maritime-terrestrial zone belongs to MINAE, and municipalities are barred from granting concessions on them.", "court_or_agency": "", "date": "19/10/2004", "year": "2004", "topic_ids": [ "subdivision-fraccionamiento", "forestry-law-7575", "property-and-titling" ], "primary_topic_id": "forestry-law-7575", "es_concept_hints": [ "ecoturismo", "zona marítimo terrestre", "Patrimonio Natural del Estado", "municipalidades", "concesión demanial", "corta de árboles", "cambio de uso del suelo", "derecho a un ambiente sano" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 13", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 14", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 73", "law": "Ley 6043" }, { "article": "", "law": "Decreto 31750-MINAE-TUR" } ], "keywords_es": [ "ecoturismo", "zona marítimo terrestre", "Patrimonio Natural del Estado", "inconstitucionalidad", "Municipalidades", "concesiones", "corta de árboles", "cambio de uso del suelo", "Decreto 31750", "artículo 50 constitucional" ], "keywords_en": [ "ecotourism", "maritime-terrestrial zone", "State Natural Heritage", "unconstitutionality", "Municipalities", "concessions", "tree felling", "land-use change", "Decree 31750", "constitutional Article 50" ], "excerpt_es": "El Decreto 31750-MINAE-TUR, al presuponer y atribuir la competencia de las Municipalidades costeras, que no tienen por ley, para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en la zona marítimo terrestre (Áreas Silvestres Protegidas y otros bosques públicos), con el fin de realizar desarrollos turísticos, de explotación particular, así como aplicar en él la Ley 6043, contraviene lo dispuesto en ésta, artículo 73; la Ley Forestal, en el artículo 13 y concordantes, los que deja insubsistentes; la Ley de Parques Nacionales, N° 6084, artículo 12, y no se aviene con la prohibición de la Ley de Biodiversidad, artículo 39, de otorgar concesiones dentro de las Areas Silvestres Protegidas estatales sólo para servicios y actividades no esenciales, siempre que no impliquen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros, ni la construcción de edificaciones privadas.\n\nDe admitir la Sala que no es dable la corta del bosque y aprovechamiento del recurso forestal dentro del Patrimonio Natural del Estado para la ejecución de proyectos ecoturísticos, el Decreto impugnado (artículo 4°), en ese punto, infringiría el artículo 50 constitucional. Y, en todo caso, presenta ese tipo de roces con relación a la Ley de Parques Nacionales (arts. 3 inc. d, 8 inc. 1, 12 y 15), a la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 41 a 43), para los manglares o humedales, y puede contrariar la Ley de Biodiversidad, en el artículo 39. Asimismo entra en conflicto con otras normas reglamentarias que disponen en sentido opuesto a favor del ambiente.\n\nLa tala del bosque que autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado, para construir obras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado, contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes asidero en el artículo 50 de la Constitución.", "excerpt_en": "Decree 31750-MINAE-TUR, by presupposing and attributing to coastal municipalities the competence—which they do not have by law—to administer and grant concessions over State Natural Heritage in the maritime-terrestrial zone (Protected Wild Areas and other public forests) for the purpose of carrying out tourism developments of a private exploitation nature, as well as applying Law 6043 within them, contravenes its Article 73; Forestry Law Article 13 and concordant provisions, which it renders ineffective; National Parks Law No. 6084, Article 12; and is inconsistent with the prohibition in Biodiversity Law Article 39 against granting concessions within state Protected Wild Areas only for non-essential services and activities, provided they do not involve third-party access to biodiversity elements or the construction of private buildings.\n\nIf the Court admits that tree felling and forest resource use within the State Natural Heritage for executing ecotourism projects is impermissible, the challenged Decree (Article 4) would, on that point, violate constitutional Article 50. And, in any case, it presents such conflicts regarding the National Parks Law (Articles 3(d), 8(1), 12, and 15), the Organic Environmental Law (Articles 41 to 43) for mangroves or wetlands, and may contravene Biodiversity Law Article 39. It also conflicts with other regulatory norms that rule in the opposite direction in favor of the environment.\n\nThe tree felling it authorizes within the State Natural Heritage to construct works for tourism exploitation changes the natural land use in the deforested sector, contrary to the tenets of the Soil Use, Management and Conservation Law, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to safeguard the integrity of the assets grounded in Article 50 of the Constitution.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General concludes that Decree 31750-MINAE-TUR has multiple unconstitutional flaws, particularly by delegating powers to municipalities over State Natural Heritage and allowing tree felling in protected areas, and reaffirms that administration of maritime-terrestrial zone forests belongs to MINAE.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que el Decreto 31750-MINAE-TUR presenta múltiples vicios de inconstitucionalidad, especialmente al delegar competencias a las municipalidades sobre el Patrimonio Natural del Estado y permitir corta de árboles en áreas protegidas, y reafirma que la administración de los bosques de la zona marítimo terrestre corresponde al MINAE." }, "pull_quotes": [ { "context": "Respuesta a la segunda pregunta, punto IV.C)", "quote_en": "Forests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone, within the inalienable areas of state ownership, constitute assets incorporated into the State Natural Heritage, by virtue of the immediate affectation without administrative concurrence effected by the Forestry Law (Arts. 13 and 14), and invalidates any administrative acts of alienation or application to other uses.", "quote_es": "Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos." }, { "context": "Apartado B-2.I.2", "quote_en": "Municipalities are barred from granting concessions over the forests or forest lands of the maritime-terrestrial zone that form part of the State Natural Heritage and they do not administer.", "quote_es": "Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos forestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no administran." }, { "context": "Sentencia 2003-0396 citada en el texto", "quote_en": "There is no option but to order that forest lands subject to the crime of land-use change must return to being forest. (...) the space occupied by forests is irreducible, that is the principle of the irreducibility of the forest.", "quote_es": "No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio de uso vuelvan a ser bosque. (...) el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el principio de irreductibilidad del bosque." } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-52817", "citation": "Decreto 31750", "title_en": "Ecotourism Regulation", "title_es": "Reglamento de Ecoturismo", "doc_type": "executive_decree", "date": "22/04/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-11410", "citation": "C-210-2002", "title_en": "Administration of the Iguanita National Wildlife Refuge and granting of concessions in the Papagayo Gulf Tourism Project", "title_es": "Administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita y otorgamiento de concesiones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo", "doc_type": "dictamen", "date": "21/08/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-12123", "citation": "C-321-2003", "title_en": "Legal status of properties titled under Law 7599 after its annulment for unconstitutionality", "title_es": "Situación legal de fincas tituladas bajo Ley 7599 tras su anulación por inconstitucionalidad", "doc_type": "dictamen", "date": "09/10/2003", "year": "2003" } ], "cited_by": [ { "id": "norm-103857", "citation": "Resolución 001", "title_en": "Térraba-Sierpe National Wetland Management Plan", "title_es": "Plan General de Manejo del Humedal Nacional Térraba-Sierpe", "doc_type": "resolution", "date": "09/01/2025", "year": "2025" }, { "id": "norm-67785", "citation": "Decreto 35868", "title_en": "Regulation of Article 18 of the Forestry Law on activities on State Natural Heritage", "title_es": "Reglamento del artículo 18 de la Ley Forestal sobre actividades en Patrimonio Natural del Estado", "doc_type": "executive_decree", "date": "24/03/2010", "year": "2010" }, { "id": "pgr-12953", "citation": "C-339-2004", "title_en": "Ecotourism Activities under Article 18 of the Forestry Law", "title_es": "Labores de ecoturismo en el artículo 18 de la Ley Forestal", "doc_type": "dictamen", "date": "17/11/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-13104", "citation": "OJ-042-2005", "title_en": "Scope of Administrative Procurement on Puntarenas Tourist Promenade and Coastal Landscape Protection", "title_es": "Alcance de la contratación administrativa en el Paseo de los Turistas de Puntarenas y tutela del paisaje costero", "doc_type": "legal_opinion", "date": "31/03/2005", "year": "2005" }, { "id": "pgr-13209", "citation": "OJ-070-2005", "title_en": "Extension of the Tourist Marina Law to coastal cities and use of former railway in Golfito", "title_es": "Ampliación de la Ley de Marinas Turísticas a ciudades costeras y uso de exvía férrea en Golfito", "doc_type": "legal_opinion", "date": "03/06/2005", "year": "2005" }, { "id": "pgr-13685", "citation": "OJ-022-2006", "title_en": "Bill on 'Sustainable Management of Playa El Rey de Aguirre'", "title_es": "Proyecto de Ley 'Manejo sostenible de Playa El Rey de Aguirre'", "doc_type": "legal_opinion", "date": "24/02/2006", "year": "2006" }, { "id": "pgr-13806", "citation": "C-158-2006", "title_en": "Binding nature of opinion C-321-2003 on titling in national reserves", "title_es": "Vinculatoriedad del dictamen C-321-2003 sobre titulación en reservas nacionales", "doc_type": "dictamen", "date": "24/04/2006", "year": "2006" }, { "id": "pgr-14029", "citation": "OJ-114-2006", "title_en": "Ownership and management of San Lucas Island for ecotourism", "title_es": "Pertenencia y administración de la Isla San Lucas para ecoturismo", "doc_type": "legal_opinion", "date": "14/08/2006", "year": "2006" }, { "id": "pgr-14094", "citation": "C-351-2006", "title_en": "Scope of Article 75 of Law 6043 on the Maritime Zone in the Moín-Barra del Colorado canals", "title_es": "Alcances del artículo 75 de la Ley 6043 sobre la ZMT en canales de Moín-Barra del Colorado", "doc_type": "dictamen", "date": "31/08/2006", "year": "2006" }, { "id": "pgr-14263", "citation": "C-437-2006", "title_en": "Inappropriateness of land titling in national reserves through executive decree", "title_es": "Improcedencia de titulación de tierras en reservas nacionales mediante decreto ejecutivo", "doc_type": "dictamen", "date": "31/10/2006", "year": "2006" }, { "id": "pgr-14474", "citation": "C-093-2007", "title_en": "Mangrove Construction and Coastal Zoning in Santa Cruz", "title_es": "Construcciones en manglar y Plan Regulador Costero en Santa Cruz", "doc_type": "dictamen", "date": "27/03/2007", "year": "2007" }, { "id": "pgr-14902", "citation": "OJ-120-2007", "title_en": "Objections to the titling project for Caballo, Venado, and Chira islands", "title_es": "Objeciones al proyecto de titulación de islas Caballo, Venado y Chira", "doc_type": "legal_opinion", "date": "09/11/2007", "year": "2007" }, { "id": "pgr-15061", "citation": "C-060-2008", "title_en": "Authority of the Colorado Municipal Council to issue permits in mangroves and State Natural Heritage", "title_es": "Facultad del Concejo Municipal de Colorado para otorgar permisos en manglares y Patrimonio Natural del Estado", "doc_type": "dictamen", "date": "04/03/2008", "year": "2008" }, { "id": "pgr-15344", "citation": "OJ-069-2008", "title_en": "Change of management category from protective zone to biological reserve in Pococí and Guácimo", "title_es": "Cambio de categoría de manejo de zona protectora a reserva biológica en Pococí y Guácimo", "doc_type": "legal_opinion", "date": "12/08/2008", "year": "2008" }, { "id": "pgr-15954", "citation": "C-200-2009", "title_en": "Construction permits in forested areas or areas with fragile ecosystems", "title_es": "Permisos de construcción en zonas boscosas o con presencia de ecosistemas frágiles", "doc_type": "dictamen", "date": "21/07/2009", "year": "2009" }, { "id": "pgr-15971", "citation": "OJ-065-2009", "title_en": "Adding subsection e) to Article 19 of the Forestry Law", "title_es": "Adición del inciso e) al artículo 19 de la Ley Forestal", "doc_type": "legal_opinion", "date": "23/07/2009", "year": "2009" }, { "id": "pgr-18458", "citation": "OJ-149-2014", "title_en": "Geothermal Energy Exploitation in Protected Areas", "title_es": "Aprovechamiento de energía geotérmica en áreas protegidas", "doc_type": "legal_opinion", "date": "04/11/2014", "year": "2014" }, { "id": "pgr-18930", "citation": "OJ-004-2014", "title_en": "Municipal autonomy and the execution of the Cadastre and Registry Regularization Program in the preparation of regulatory plans", "title_es": "Autonomía municipal y ejecución del Programa de Regularización del Catastro y Registro en la elaboración de planes reguladores", "doc_type": "legal_opinion", "date": "17/01/2014", "year": "2014" }, { "id": "pgr-18989", "citation": "C-223-2015", "title_en": "INDER's competence to administer and lease border strips", "title_es": "Competencia del INDER sobre administración y arrendamiento en franjas fronterizas", "doc_type": "dictamen", "date": "19/08/2015", "year": "2015" }, { "id": "pgr-19454", "citation": "C-134-2016", "title_en": "AyA may not use water resources in protected wild areas for human consumption", "title_es": "Imposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento", "doc_type": "dictamen", "date": "08/06/2016", "year": "2016" }, { "id": "pgr-20022", "citation": "OJ-047-2017", "title_en": "Special concession regime in the border zone with Panama and Nicaragua", "title_es": "Régimen especial de concesiones en zona fronteriza con Panamá y Nicaragua", "doc_type": "legal_opinion", "date": "28/04/2017", "year": "2017" }, { "id": "pgr-20343", "citation": "OJ-027-2018", "title_en": "Water extraction in State Natural Heritage areas for human consumption", "title_es": "Aprovechamiento de agua en el Patrimonio Natural del Estado para consumo humano", "doc_type": "legal_opinion", "date": "28/02/2018", "year": "2018" }, { "id": "pgr-20614", "citation": "OJ-088-2018", "title_en": "Special regime for Northern Border Corridor Refuge requires prior technical support", "title_es": "Régimen especial para el Refugio Corredor Fronterizo Norte requiere sustento técnico previo", "doc_type": "legal_opinion", "date": "18/09/2018", "year": "2018" }, { "id": "pgr-20998", "citation": "OJ-013-2019", "title_en": "ICE activities on geothermal resources in the State Natural Heritage", "title_es": "Actividades del ICE sobre recursos geotérmicos en el Patrimonio Natural del Estado", "doc_type": "legal_opinion", "date": "12/02/2019", "year": "2019" }, { "id": "pgr-22034", "citation": "OJ-082-2020", "title_en": "Constitutionality of transforming Isla San Lucas into a National Park", "title_es": "Viabilidad constitucional de transformar Isla San Lucas en Parque Nacional", "doc_type": "legal_opinion", "date": "09/06/2020", "year": "2020" }, { "id": "pgr-22180", "citation": "C-307-2020", "title_en": "Application of Laws 7744 and 6043 on Marinas, Docks, and Coastal Planning", "title_es": "Aplicación de las leyes 7744 y 6043 sobre marinas, atracaderos y planificación costera", "doc_type": "dictamen", "date": "04/08/2020", "year": "2020" }, { "id": "pgr-22710", "citation": "OJ-078-2021", "title_en": "Environmental protection reduction under DUA bill requires prior technical criteria", "title_es": "Reducción de tutela ambiental por proyecto de ley DUA exige criterio técnico previo", "doc_type": "legal_opinion", "date": "12/04/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-22712", "citation": "OJ-081-2021", "title_en": "Protection of State natural heritage in the maritime-terrestrial zone", "title_es": "Protección del patrimonio natural del Estado en la zona marítimo terrestre", "doc_type": "legal_opinion", "date": "21/04/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-22721", "citation": "OJ-088-2021", "title_en": "Legal feasibility of geothermal exploitation in national parks", "title_es": "Viabilidad jurídica de explotación geotérmica en parques nacionales", "doc_type": "legal_opinion", "date": "06/05/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-24024", "citation": "C-153-2023", "title_en": "Indigenous Traditional Activities in Protected Wilderness Areas and ILO Convention 169", "title_es": "Actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y Convenio 169 OIT", "doc_type": "dictamen", "date": "07/08/2023", "year": "2023" }, { "id": "pgr-24089", "citation": "OJ-101-2023", "title_en": "Creation of the Lorne Ross Urban Natural Park without prior technical studies", "title_es": "Creación del Parque Natural Urbano Lorne Ross sin estudios técnicos previos", "doc_type": "legal_opinion", "date": "16/09/2023", "year": "2023" }, { "id": "pgr-24228", "citation": "OJ-017-2024", "title_en": "Opinion on Bill 23068: Mining and Geology Code", "title_es": "Criterio sobre el proyecto de ley 23068: Código de Minería y Geología", "doc_type": "legal_opinion", "date": "12/02/2024", "year": "2024" }, { "id": "pgr-24295", "citation": "C-053-2024", "title_en": "Coastal Regulatory Plan as a prerequisite for marina and tourist dock concessions", "title_es": "Plan regulador costero como requisito previo para concesiones de marinas y atracaderos turísticos", "doc_type": "dictamen", "date": "01/04/2024", "year": "2024" }, { "id": "pgr-24849", "citation": "OJ-038-2025", "title_en": "Amendment to Article 18 of the Forestry Law to recognize indigenous ancestral practices in protected wild areas", "title_es": "Reforma al Artículo 18 de la Ley Forestal para reconocer prácticas ancestrales indígenas en áreas silvestres protegidas", "doc_type": "legal_opinion", "date": "06/03/2025", "year": "2025" }, { "id": "pgr-25169", "citation": "OJ-174-2025", "title_en": "Exploitation of low- and medium-enthalpy geothermal energy by private parties", "title_es": "Explotación de energía geotérmica de baja y media entalpía por particulares", "doc_type": "legal_opinion", "date": "27/10/2025", "year": "2025" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0034-235605", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00396-2003" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-139705", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 10466-2000" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-119442", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05906-1999" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-84187", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03789-1992" }, { "target_id": "pgr-12347", "kind": "related_opinion", "label": "014" }, { "target_id": "pgr-20343", "kind": "related_opinion", "label": "027" }, { "target_id": "pgr-2437", "kind": "related_opinion", "label": "028" }, { "target_id": "pgr-8181", "kind": "related_opinion", "label": "062" }, { "target_id": "pgr-15971", "kind": "related_opinion", "label": "065" }, { "target_id": "pgr-15344", "kind": "related_opinion", "label": "069" }, { "target_id": "pgr-19454", "kind": "related_opinion", "label": "134" }, { "target_id": "pgr-1613", "kind": "related_opinion", "label": "174" }, { "target_id": "pgr-12123", "kind": "related_opinion", "label": "321" }, { "target_id": "pgr-12953", "kind": "related_opinion", "label": "339" }, { "target_id": "pgr-14094", "kind": "related_opinion", "label": "351" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-6155", "kind": "cited_norm", "label": "Convención sobre Humedales Internacionales como Habitat Aves Acuáticas" }, { "target_id": "norm-18788", "kind": "cited_norm", "label": "Declara humedales a las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-24284", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Contratación Administrativa" }, { "target_id": "norm-8216", "kind": "cited_norm", "label": "Ley del Servicio de Parques Nacionales" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica del Ambiente" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-52817", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamenta la aplicación del término ecoturismo, previsto en el artículo 18 de la Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-28693", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento a la Ley Forestal" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-2074-2001", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=158434&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02074-2001", "resolution_num": "02074", "year": "2001", "expediente": "98-006885-0007-CO" }, { "ref_id": "nexus-res-1822-1998", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=191143&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 01822-1998", "resolution_num": "01822", "year": "1998", "expediente": "95-003050-0007-CO" }, { "ref_id": "nexus-res-4587-1997", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=82383&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 04587-1997", "resolution_num": "04587", "year": "1997", "expediente": "" }, { "ref_id": "nexus-res-2231-1996", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=104844&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02231-1996", "resolution_num": "02231", "year": "1996", "expediente": "" }, { "ref_id": "nexus-res-5527-1994", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=98107&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05527-1994", "resolution_num": "05527", "year": "1994", "expediente": "" }, { "ref_id": "nexus-res-5173-1994", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=97831&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05173-1994", "resolution_num": "05173", "year": "1994", "expediente": "" }, { "ref_id": "pgr-19344", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=19344&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "008", "dictamen_id": "19344" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=12805&strTipM=T", "tier": 1, "_editorial_citation_count": 16.5, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 297 del 19/10/2004   \n\n\nC-297-2004\n19 de octubre del 2004\n \n \nLic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi\nMinistro\nMinisterio del Ambiente y Energía\nS. D.\n\nEstimado señor Ministro.\n\n\n\n         Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su\nOficio DM-1796-2004, en el que nos consulta:\n\n\n\n 1) Las posibles inconstitucionalidades del Decreto Ejecutivo N° 31750-MINAE-TUR, publicado en La\nGaceta N° 96 del 14 de mayo del año en curso, pg. 2, ya que dice haber diversas opiniones jurídicas\nde los asesores legales de ese Ministerio.\n\n\n\n         Acompaña copia de su escrito presentado a la Sala Constitucional, con motivo de la acción\nde inconstitucionalidad que presentó contra ese Decreto la Asociación Sindical de Trabajadores del\nmismo Ministerio.\n\n\n\n\n2) A quién compete administrar las áreas cubiertas de bosque de la zona marítimo terrestre.\n\n\n\n\n        Al respecto, le manifiesto lo siguiente:\n\n\n\n\nA) ACLARACIÓN PRELIMINAR\n\n\n\n         En lo relativo a las posibles inconstitucionales del Decreto 31750-MINAE-TUR, las\nconsideraciones que se harán expresan el criterio de la Procuraduría sobre el punto, sin perjuicio\nde lo que resuelva la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el fondo de la acción planteada\ncontra el mismo, único órgano competente para declarar su inconstitucionalidad, y cuyo criterio es\nel que resulta vinculante en este tema (artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional).\n\n\n\n         También se aclara que la posición acerca de la inconstitucionalidad del dicho Decreto lo es\ncon referencia a los cuestionamientos hechos por la Asociación Sindical de Trabajadores del\nMinisterio del Ambiente, a la que liga su consulta; y no a los de otras acciones similares en las\ncuales no se haya otorgado audiencia a la Procuraduría, por estar aún en la fase de estudio de la\nSala Constitucional para cursarlas.\n\n\n\n\nB) POSIBLES INCONSTITUCIONALIDADES DEL DECRETO 31750-MINAE-TUR,\n\n\n\n\nB-1) OBJETO DEL DECRETO 31750-MINAE-TUR\n\n\n\n         El Decreto N° 31750-MINAE-TUR, sobre la base de que el ecoturismo es una modalidad del\nturismo sostenible, inserta en el marco del desarrollo sustentable, definido como un patrón de\ntransformaciones estructurales de índole socioeconómica que optimiza beneficios similares en un\nfuturo, reglamenta la aplicación del término ecoturismo previsto en el artículo 18 de la Ley\nForestal, para las áreas de bosque de la zona marítimo terrestre demarcadas de previo por el\nMinisterio del Ambiente y Energía.\n\n\n\n         Al efecto, establece la incorporación de esas áreas al Plan Regulador y los requisitos para\nlos proyectos ecoturísticos, según impliquen o no la corta y aprovechamiento del recurso forestal;\nmodifica el concepto de ecoturismo en el artículo 2° del Reglamento a la Ley Forestal y deroga el\nartículo 9° de éste.\n\n\n\n\nB-2) POSICIÓN DE LA PROCURADURÍA\n\n\n\n         El criterio que la Procuraduría fijó en torno al Decreto N° 31750-MINAE-TUR al contestar la\nacción de inconstitucionalidad interpuesta en su contra por la Asociación Sindical de Trabajadores\ndel Ministerio del Ambiente y Energía (SITRAMINAE), expediente N° 04-005607-0007-CO de la Sala\nConstitucional, es el que se reproduce a continuación, en lo conducente.\n\n\n\n\n\"I.- PRONUNCIAMIENTOS DE LA PROCURADURÍA SOBRE LO ALEGADO\n\n\n\n De previo, conviene indicar la posición mantenida por la Procuraduría en algunos de los puntos\nrelacionados con la demanda.\n\n\n\n\n1) CONCEPTO DE RESERVAS EQUIVALENTES (Ley 6043, artículo 73)\n\n\n\n \"Conviene detenernos en el principio interpretativo que ofrece la Ley 6043, artículo 73, al excluir\nde su aplicación los parques nacionales y reservas equivalentes. Debidamente constituidos, se rigen\npor su respectiva legislación.\n\n\n\n El vocablo ‘reservas equivalentes’ engloba todas las áreas silvestres protegidas, supeditadas a\nplanes de manejo que aseguren la adecuada protección, conservación y uso racional de los recursos\nnaturales para un desarrollo sostenible (dictamen C-174-87). La equivalencia estriba en su especial\nnaturaleza y en la extensión de los efectos que la norma concede.\n\n\n\n         Ese criterio se reitera en los dictámenes C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, la\nOpinión Jurídica O. J.-062-2000, y lo confirman los votos de la SALA CONSTITUCIONAL números 5173-94,\n1886-95, 1887-95 y 1998-01822\", Estas reservas ‘equivalentes se regulan por su normativa y margina\nlas Municipalidades de la administración y usufructo (artículo 3° de la Ley de Zona Marítimo\nTerrestre). La competencia de los órganos del MINAE está inmersa en los aspectos técnicos que\napareja el manejo y tutela del área.\n\n\n\n         Ha querido el legislador, con buen tino, instituir regímenes excluyentes entre la zona\nmarítimo terrestre ordinaria de la Ley 6043 y las categorías que conforman el Patrimonio Natural del\nEstado, en vista de las disímiles finalidades a alcanzar con la afectación de las áreas silvestres\nestatales y los criterios que requiere su administración.\n\n\n\n         En la actualidad, áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural Estado, además de los\nrefugios nacionales de vida silvestre, son los parques nacionales, reservas biológicas, reservas\nforestales, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales, que cuentan con una legislación\nespecífica: Ley Forestal (arts. 1°, 3° inc. i, 13 ss y 58), Ley Orgánica del Ambiente (art 32 y\nsigts., 39 a 45), Ley de Vida Silvestre (arts. 2°, 7 inc. h, 82 ss., 103, 132 y Transitorio III),\nLey de Biodiversidad (arts. 58 ss.); Ley 7224 de 9 de abril de 1991, de aprobación del Convenio\nInternacional de Humedales, etc.\" (Dictamen C-210-2002).\n\n\n\n 2) BOSQUES Y TERRENOS FORESTALES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE INTEGRAN EL PATRIMONIO NATURAL DEL\nESTADO Y SE RIGEN POR LA LEY FORESTAL\n\n\n\n \"        El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan\nrecursos naturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).\n\n\n\n         Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las\náreas inalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural\ndel Estado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la\nLey Forestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a\notros usos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).\n\n\n\n         Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes\ndescritos en el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de\nconstatación o corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales\no boscosos del Patrimonio Natural del Estado. El término \"quedarán\" que emplea ha de entenderse como\nsinónimo de \"permanecerán\", \"se mantendrán incorporados\".\n\n\n\n         Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los\nartículos 1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575\n(Ley Forestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o\naprovechamiento, traslado de competencia para la administración, planificación, conservación y\nprotección de los bienes.\n\n\n\n         Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos\nforestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no\nadministran.\n\n\n\n         Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona\nmarítimo terrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su\nartículo 73, y se rigen por la legislación respectiva\". (Opinión Jurídica O. J.-014-2004)\n\n\n\n\n3) ADMINISTRACIÓN DE LAS AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS POR EL SINAC\n\n\n\n         \"Con el modelo de manejo de los recursos naturales y administración descentralizada, con\nparticipación comunitaria, que se acoge a mediados de la década de los años 90, el Sistema Nacional\nde Areas de Conservación (SINAC), por medio de sus Areas de Conservación Regionales, del MINAE,\nejerce las funciones y competencias de la antigua Dirección General de Vida Silvestre, Dirección\nGeneral Forestal y el Servicio de Parques Nacionales, con una unidad administrativa única. (Ley de\nBiodiversidad, art 22, pfo. 2°)\". (Dictamen C-210-2002).\n\n\n\n 4) LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE COMO LÍMITE A LA DISCRECIONALIDAD EN EL OTORGAMIENTO DE\nAUTORIZACIONES Y CONCESIONES DEMANIALES. Desarrollo económico y ambiente.\n\n\n\n         \"El deber de proteger el demanio costero como bien medioambiental recae sobre las\ninstituciones estatales y todos los habitantes del país y, desde luego, los autorizatarios y\nconcesionarios. Art 1° de la Ley 6043. (Vid preceptos afines. 17, 22, pfo. 2°, 34, 35, 57 inc. a y\n77, ibid.; 1°, 3 pfo. 3° y 10 del Reglamento).\n\n\n\n         Se sustenta en el principio constitucional tutelar del derecho a un ambiente adecuado (art\n50), a tenor del cual las relaciones del hombre con el medio, marino costero en este caso, deben ser\nsostenibles. Tiene carácter vinculante para los poderes públicos dentro de sus respectivas\ncompetencias y limita la discrecionalidad de la Administración en el otorgamiento de títulos para\nutilizar el dominio público marítimo terrestre.\n\n\n\n         Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia 05906-99, no es permitido a las\nautoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas afectando el medio ambiente, aun cuando\nello se haga con el fin de traer beneficios económicos a una zona geográfica. Ni pueden las\ncorporaciones municipales desatender el bienestar cantonal en el área del medio ambiente, lo que\nrepercutiría en la calidad de vida de las personas. ‘Tampoco es atendible el criterio de\ncontraponer, dándole mayor valor, cuestiones puramente económicas como es el ingreso per cápita de\nlos habitantes al derecho de éstos a gozar de un ambiente sano: carece de sentido dirigir la\nactividad estatal hacia la obtención de altos niveles de empleo sacrificando con ello la pureza del\nambiente, pues sin lo segundo lo primero carece de valor’ (sic).\n\n\n\n         Omitir el ejercicio de las funciones de vigilancia en materia de protección ambiental,\nencomendadas por la Constitución y la legislación a los entes públicos, puede también acarrearles\nresponsabilidad (SALA CONSTITUCIONAL, N° 5527-94, considerando VI).\n\n\n\n         El criterio de sostenibilidad y uso racional armoniza la conservación de los recursos con\nel desarrollo, integra los costos ambientales en el análisis del beneficio económico, preserva los\necosistemas, belleza escénica o elementos paisajísticos, etc. El desarrollo sostenible rechaza la\npráctica de obtener la máxima rentabilidad a corto plazo, a expensas de desmejorar la calidad de los\nelementos naturales, comprometiendo su capacidad para satisfacer las necesidades futuras.\n\n\n\n         \"La protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos\nindependientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de los\nrecursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de\nello\". (SALA CONSTITUCIONAL, resolución número 2231-96, entre otras).\n\n\n\n         La ejecución de proyectos contiguo al mar aumentan la posibilidad de afectación de la\nfragilidad de los ecosistemas litorales y de ahí la relevancia de las medidas contra la degradación\nfísica. El Reglamento sobre Procedimientos de la SETENA, Decreto 25705-MINAE de 20 de junio de 1997,\nartículo 22, inciso b), somete a la evaluación de impacto ambiental las actividades que se ejecuten\nen la zona restringida de la zona marítimo terrestre, de aptitud turística; norma que es de\naplicación extensiva a los proyectos de zona pública. La interpretación diversa iría contra los\nprincipios de igualdad y el consagrado en el artículo 50 constitucional\". (Dictamen C-026-2001).\n\n\n\n\n5) MUTACIONES DEMANIALES\n\n\n\n         \"Así, no habría inconveniente en que por Decreto Ejecutivo, contando con el previo acuerdo\nfavorable del ente a que están adscritos bienes de dominio público, pueda verificarse la mutación\ndemanial para dedicarlos a la conservación de la vida silvestre, si hubiesen sido afectados por acto\nadministrativo singular, con sustento en una Ley, lo que no conculca el principio de jerarquía\nnormativa. El cambio de afectación no perturbaría la naturaleza de los bienes, pues continúan dentro\ndel mismo régimen de dominio público, para cumplir el nuevo destino (Ley de Conservación de Vida\nSilvestre, art. 3°).\n\n\n\n         La declaratoria de Refugio Nacional en esos bienes demaniales operará modificaciones en su\ntitularidad y destino (mutación demanial), administración, usos (predominantes, permitidos,\ncompatibles, prohibidos, etc.) o aprovechamiento; traslados de competencia para la planificación del\nárea, conservación, protección, percepción de cánones por las utilizaciones diferenciales o los\nderechos reales administrativos que se otorguen (el dominio público es un instrumento para el\nejercicio de competencias administrativas), variaciones de legislación, etc.; elementos todos que\nconfiguran una transformación en el estatuto jurídico. (Sobre los derechos reales administrativos,\ncfr.: voto de la Sala Constitucional N° 5210-97; Opiniones Jurídicas de la Procuraduría números\n051-2001, 072-2001, 138-2001 y dictamen C-009-2000).\n\n\n\n         Legislaciones como la Ley de Patrimonio del Estado de España (Decreto 1.022/1964, de 15 de\nabril de 1964. BOE de 7 de mayo), arts. 124 y 125, limitan la mutación de destino de los bienes\ndemaniales estatales a las relaciones interorgánicas o entre departamentos ministeriales, con cambio\nde órgano, audiencia a los Ministerios interesados, incoación de expediente y seguimiento del\nrespectivo trámite (mutación demanial interna dentro de la misma persona jurídico pública).\n\n\n\n         Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las\nrelaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de\ninalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las\ntransmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más\nintenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la\ninseparatibilidad del régimen de domino público.\n\n\n\n         Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter\ndemanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama\nmutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le\ndestinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).\n\n\n\n         Sobre el tema, cfr., entre otros: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports\ndes Administrations publiques á l’ occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg.\n173 ss. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP N° 25, pg. 40-41.\nGARCIA TREVIJANO, pg. 24. PARADA, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho\nAdministrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 ss.; redit. en\n1981-82. Del mismo autor, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa. Madrid, 1956, pg.\n56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una teoría general. RAP\n100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho Administrativo. Edit. DM. PPU.\nMurcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. y otros, Los bienes de dominio público (Régimen\nJurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA SIERRA, Raúl, Lecciones de dominio\npúblico. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35 SAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de\nDerecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna. Montevideo, 1959, pg. 281.\n\n\n\n         En recta exégesis del texto, el artículo 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre\nhalla un límite interpretativo si los bienes demaniales de la institución fueron afectados por ley a\nun fin público; hipótesis en que el Poder Ejecutivo no podría operar la mutación\". Dictamen\nC-210-2002.\n\n\n\n\n5.1) LA MUTACIÓN DEMANIAL DEBE HACERSE POR ACTO DE IGUAL RANGO\n\n\n\n         \"Con todo, prescindiendo de los defectos que el Decreto pudiera tener, carece de cobertura\npara modificar la afectación legal del sector. En el dictamen C-028-94 dijimos que \"el destino\nasignado por ley a un espacio de dominio público sólo puede cambiarse por acto legislativo, y que el\nuso del área destinada al Proyecto de Papagayo es turístico\".\n\n\n\n         Criterio que tiene el aval de la doctrina. A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático\nde Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad\nadministrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación\nlegal. De donde colige que \"son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre\nque se realice por disposiciones del debido rango legal\". (La inalienabilidad del dominio público,\nRAP N° 25, pg. 51).\n\n\n\n         Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: \"Si la afectación se ha hecho\npor Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango\" (Derecho Administrativo de los\nbienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). Y\nen Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: \"Hay\nque partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación\ntenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la\nmutación también tiene que hacerse por Ley formal\" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio\npúblico. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).\n\n\n\n         López Pellicer, José A., Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Murcia,\nal comentar el tema de la mutación demanial, exceptúa del procedimiento administrativo establecido\nen el artículo 125 de la Ley de Patrimonio Español, \"los supuestos de afectación ope legis\", los que\n\"por exigencia del principio de legalidad, requerirán de otra Ley que determine el cambio de\nafectación\" (Ob. cit., pg. 377).\n\n\n\n         Acogiendo a la tesis de respetar la voluntad legislativa, Sayaguez Lazo, Enrique, afirma\nque las mutaciones con traspasos demaniales de un ente público a otro \"deben efectuarse mediante\nley\" (Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, N° 752, pg. 281).\n\n\n\n         Forsthoff, Ernest, escribe que las variaciones introducidas a la utilización de las cosas\npúblicas exigen modificar la afectación, y esto \"necesita la cooperación de los que han participado\nen la dedicación\" o destino (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos.\nMadrid. 1958,pg. 498).\n\n\n\n         Marienhoff, trae a colación jurisprudencia de su país en el sentido de que cuando los\nbienes de domino público afectados por ley deban \"facilitar la realización de un nuevo destino\" de\nutilidad general, de más amplio concepto que el primitivo, el cambio de destino ha de ser \"declarado\npor una ley de la Nación\" (Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs.\n312-313, y en Villegas, Wálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires.\n1973, pg. 73 ss.).\n\n\n\n         Lo anterior es armónico con el principio general de Derecho Público sobre el paralelismo de\nlas competencias, por cuyo mérito la autoridad competente para modificar o dictar un acto es la\nmisma habilitada para emitirlo, a falta de norma expresa que determine otra diversa. (Cfr. acerca de\neste principio, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, N° 4091 a).1).\n\n\n\n         Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un\ncambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de\nla Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación\nlegal, \"solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula\"\n(resolución N° 2000-10466).\n\n\n\n         Para la Sala Constitucional, si la afectación a uso público es de tipo legal, \"invalida los\nactos administrativos de enajenación o aplicación a otros usos\" (voto 3789-92).\n\n\n\n         Otro tanto hace la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 de 2 de mayo de 1995,\nartículo 69, al prever que los bienes inmuebles afectos a un fin público, \"podrán desafectarse por\nel mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual\".\n\n\n\n         En la especie, no es dable al Poder Ejecutivo invadir las competencias del legislador,\nseparar del destino público original fijado por éste a los terrenos que conforman el área del\nProyecto de Desarrollo Turístico de Papagayo y variarlo hacia el futuro, vinculándolos a una\nfinalidad distinta.\n\n\n\n         Para las enmiendas de rigor, ha de canalizar su iniciativa mediante el trámite de ley. Se\nrequiere un acto legislativo que modifique el fin público a que está dedicado en la actualidad el\nsector donde se decretó el Refugio, para perseguir otro diferente y prioritario, atendiendo a una\nnueva valoración de las características físicas e idoneidad de los bienes y las necesidades públicas\nque ahora conviene satisfacer.\n\n\n\n         El conflicto planteado en los bienes en cuestión entre los dos intereses públicos en juego\n(desarrollo turístico y protección de la vida silvestre) debe ponderarse y resolverse por la\nAsamblea Legislativa. A ésta incumbe decidir si modifica el destino que les imprimió y al que\nsirven, para adscribirlos a otro fin público, de mayor preeminencia o más elevado rango, con el\nconsiguiente traslado de competencias\". Dictamen C-210-2002.\n\n\n\n\nIII.- ALEGACIONES DE LA ACCIONANTE\n\n\n\n         La accionante plantea tres cuestionamientos de inconstitucionalidad contra el Decreto\n31750-MINAE-TUR:\n\n\n\n 1) Reglamenta el término ecoturismo mediante un artificio jurídico para permitir el cambio de uso\ndel suelo y actividades que propician el deterioro del Patrimonio Natural del Estado o causarán\ngraves daños a las áreas silvestres protegidas, en contravención con lo dispuesto en el artículo 50\nconstitucional, la Convención para la Protección del Patrimonio Natural y Cultural (Ley 5980), arts.\n4 a 7, la Convención de Ramsar (Ley 7224), arts. 1 a 5, Ley Forestal, arts. 3, 13, 14, 15, 18 y 19.\n\n\n\n         Además, varía el significado y alcances del término, definido por la comunidad\ninternacional, tratados internacionales suscritos por el país, y leyes vigentes.\n\n\n\n         Y limita el ecoturismo a la zona marítimo terrestre donde hay bosque, cuando esa actividad\nes aplicable a todas las Areas Silvestres Protegidas.\n\n\n\n 2) Permite dentro del Patrimonio Natural del Estado (arts. 2°, 3°, y 4°) actividades que tienden\nmás a la ganancia económica de unos pocos empresarios que a la conservación; la construcción de\nedificaciones y el aprovechamiento y corta del bosque.\n\n\n\n         Lo que viola la Ley Forestal, artículos 3, 13, 14 y 19, el voto de la Sala Constitucional\nN° 4587-97, y dos pronunciamientos de la Procuraduría: el dictamen C-321-2003 y la Opinión Jurídica\nO. J.-014-2004.\n\n\n\n 3) Delega, vía Decreto (art. 4°, inc. 1°), a las Municipalidades el otorgamiento de concesiones en\náreas boscosas de la zona marítimo terrestre, lo que es competencia única del Estado, por medio del\nMINAE, según las Leyes 6043 y Forestal, a las cuales se opone.\n\n\n\n         En los dos primeros puntos se centra la mayor parte de la argumentación y, por su afinidad,\nse refunden en uno sólo, al que nos referiremos bajo la rúbrica de \"Violaciones al derecho\nconstitucional a un medio ambiente adecuado\", en los distintos tópicos. En aras de una mayor\nclaridad, se invierte el orden, comentándose a continuación el tercer motivo.\n\n\n\n\nIII.1.-INDEBIDO TRASLADO DE COMPETENCIAS A LAS MUNICIPALIDADES\n\n\n\n         El Patrimonio Natural del Estado es de dominio público; su conservación y administración\nestán confiadas por ley al Ministerio del Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Areas\nde Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo\n32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes:\n\n\n\n a) Las Areas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o\nDecreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,\nrefugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.\n1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,\narts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en\nrelación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida\nSilvestre N° 7317, artículo 82, inciso a).\n\n\n\n b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones\npúblicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata.\n\n\n\n         Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las\nAreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación.\n\n\n\n         El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales están también\nbajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley\nForestal, artículo 13 y concordantes).\n\n\n\n         El Decreto impugnado, en varias de sus normas, presupone la administración municipal de las\náreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente competencia para otorgar\nconcesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043.\n\n\n\n         Así, el artículo 2° incorpora las \"áreas de bosque de la zona marítimo terrestre\" al\n\"respectivo Plan Regulador Costero en el marco de la Ley 6043\". El Plan Regulador Costero, se sabe,\nes la figura propia de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las\nMunicipalidades, y requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones con fines\nturísticos. (Ley 6043, arts. 31, 33 y 38; 17 y 18 de su Reglamento, Decreto 7841-P).\n\n\n\n         En esa incorporación de los bosques de la zona marítimo terrestre al Plan Regulador insiste\nel Decreto en los artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°. Y es categórico acerca de la competencia que asigna\na los gobiernos locales en dichas áreas, al exigir para los proyectos ecoturísticos que impliquen\ncorta y aprovechamiento del recurso forestal, la \"concesión otorgada por la Municipalidad\ncompetente\" (art. 4° inc. 1°).\n\n\n\n         En este extremo, el Decreto excede, en efecto, los límites que encauzan el ejercicio de la\npotestad reglamentaria, al atribuir a las Municipalidades una competencia que por ley no tienen para\nadministrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Areas\nSilvestres Protegidas y demás bosques o terrenos forestales públicos), amén de la mutación de\ndestino que opera; en adelante será la explotación turística particular, con lo cual infringe los\nartículos 13 de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, los que deja insubsistentes.\n\n\n\n         Por último, la concesión es el medio normal de aprovechamiento de las áreas de la zona\nmarítimo terrestre administradas por las Municipalidades (Ley 6043, art. 39) e irreconciliable con\nlos objetivos de ciertas Areas Silvestres Protegidas, de conservación absoluta; por ejemplo, como\nparques nacionales y reservas biológicas. Por ahí, el Decreto sería contrario a la Ley de Parques\nNacionales, N° 6084 (art. 12), que prohibe otorgar concesiones para la explotación de productos de\nlos parques nacionales o para establecer otras instalaciones que las del Area de Conservación del\nMINAE, antes Servicio de Parques Nacionales.\n\n\n\n         Por su parte, la Ley de Biodiversidad, N° 7788, artículo 39, contiene otra prohibición de\notorgar concesiones dentro de las áreas silvestres protegidas estatales que autoricen el acceso a\nlos elementos de la biodiversidad a favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas.\nSólo las permite en favor de organizaciones, sobre todo regionales, sin fines de lucro, que apoyen\nla conservación de los recursos naturales, para servicios y actividades no esenciales, que son:\nestacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de\nalimentación, tiendas, construcción y administración de senderos, de la visita y otros que defina el\nConsejo Regional del Área de Conservación.\n\n\n\n         Es criterio reiterado de esa Sala que \"la sumisión del reglamento a la ley es absoluta\" e\nimplica que \"no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir la\nley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no\ncontemplado en la norma que se reglamenta (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2934-93, 5227-94, 6198-95,\n2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-05669, 1999-07619,\n1999-09236).\n\n\n\n         \"La facultad reglamentaria está reducida a parámetros muy definidos que la condicionan y\nlimitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e inmanente que\nderiva de la división de poderes (…). \"Cuando el Poder Ejecutivo, al dictar un Decreto, se\nextralimita en sus facultades reglamentarias, con invasión de funciones legislativas, incurre en\nquebranto de los arts. 9, párrafo 2°, 121, inciso 1) y 140, inciso 3), éste al no velar tampoco por\nel exacto cumplimiento de las leyes.\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 0031-95. Vid en sentido análogo los\nvotos 243-93, 1876, 1635, 1130 de 1990)\". Dictamen C-210-2002.\n\n\n\n\nIII.1.1) ILICITUD REGLAMENTARIA CON TRASCENDENCIA CONSTITUCIONAL\n\n\n\n         Pese a que la infracción de un Decreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano\nde legalidad, siguiendo la jurisprudencia constitucional cuando la misma afecta a la vez derechos\nfundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio trasciende a la esfera\nconstitucional y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 459-91, 3550-91 y\n4702-93, 2001-02074, entre otros).\n\n\n\n         Con interés al caso, el último de esos votos expresa: \"II.-…en tanto el incumplimiento en\nla asignación de recursos para el sector forestal lesiona la posibilidad de hacer efectivo el\nderecho de toda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que protege el\nartículo 50 constitucional, el asunto discutido se logra enmarcar dentro del ámbito de competencia\nde este Tribunal de garantías fundamentales. Como dispone la resolución N° 5691-98 \"la inquietud de\nla Sala por la estabilidad y la armonía ecológica ha sido férrea, pues proteger la naturaleza, que\nes patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también\nla de la humanidad sobre la tierra, desarrollando de esta forma el contenido, no solo de los\nconvenios internacionales en esa materia, sino también el artículo 21 de nuestra Constitución\nPolítica (…).\n\n\n\n III.- De lo expuesto se concluye que la negación de los recursos económicos que por ley\ncorresponden a los programas de protección y restauración forestal conlleva una infracción a los\npostulados del artículo 50 de la Constitución Política, y por ello se trata de un asunto que rebasa\nsensiblemente lo que pudiera estimarse como un mero incumplimiento legal, para adquirir relevancia\nconstitucional, toda vez que implica la inobservancia por parte del Estado de la obligación que\nexpresamente le impone esa norma en el sentido de garantizar, defender, y preservar el derecho de\ntoda persona a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado\". (SALA CONSTITUCIONAL, voto\n2001-02074).\n\n\n\n\nIII.2- VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 50 CONSTITUCIONAL\n\n\n\n\n        Se ponen aquí de realce los siguientes aspectos:   \n\n\n\n\nIII.2.1) CORTA DE ÁRBOLES Y APROVECHAMIENTO FORESTAL EN AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS\n\n\n\n         El Decreto 31750-MINAE-TUR, en el artículo 4°, admite la ejecución de proyectos\necoturísticos con corta de árboles y aprovechamiento del recurso forestal.\n\n\n\n         A tono con la Ley Forestal, artículo 1°, en virtud del interés público y salvo lo\nestipulado en su artículo 18, que autoriza el ecoturismo, \"se prohíbe la corta o el aprovechamiento\nde los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de\nvida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado\".\n\n\n\n         La legislación es conservacionista, y ninguna de sus normas permite, en forma expresa, la\ntala dentro de las Áreas Silvestres Protegidas. Antes bien, los comentarios hechos en el seno de la\nAsamblea Legislativa durante el trámite del Proyecto de la Ley Forestal 7575, van en sentido\ncontrario: \"Estos primeros artículos definen la esencia del proyecto, el cual es para la protección\nde los bosques, el manejo adecuado y la siembra de la madera. Establece la prohibición total a la\ncorta en terrenos del Estado y en las áreas de conservación, además, algo que es completamente\nnovedoso, que es el no cambio de uso…\" (Acta N° 28 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios, pg. 14;\nf. 2840 del expte. legislativo. Se agrega el subrayado).\n\n\n\n         Una interpretación conforme a la Constitución (artículo 50) se orientaría hacia la\nposibilidad de realizar los proyectos ecoturísticos en la periferia de las Areas Silvestres\nProtegidas, donde sea procedente, sin afectación sensible de los recursos, ni devastar la cobertura\nboscosa.\n\n\n\n         El texto del artículo 1° de cita, impreciso por cierto, sobre la prohibición de actividades\nque comportan la tala del bosque y el aprovechamiento del recurso forestal en el Patrimonio Natural\ndel Estado, debe interpretarse en relación sistemática con otras normas de la Ley Forestal; a saber:\n\n\n\n a) El artículo 3° inciso a), que permite sólo \"en terrenos privados\" el aprovechamiento maderable,\nen el que comprende \"la acción de corta\", y \"eliminación de árboles maderables en pie o la\nutilización de árboles caídos\"; no en las Areas Silvestres Protegidas.\n\n\n\n         Congruente con ello, el artículo 20 ibid., exige el plan de manejo del bosque, contentivo\ndel impacto ambiental, para el aprovechamiento del bosque en terrenos de propiedad privada.\n\n\n\n b) El artículo 58, inciso b), prohíbe, al tipificar como delito, el aprovechamiento –con el alcance\nfijado en el art. 3° inc. a)- de los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del\nEstado, para fines ajenos a la Ley Forestal.\n\n\n\n         El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL incluye también la corta de árboles en el ilícito de\naprovechamiento de productos forestales en propiedad privada, sin autorización o sin ajustarse a lo\nautorizado, que sanciona el articulo 61 inciso a) (sentencias números 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 y\n2001-929).\n\n\n\n c) El mismo artículo 58, inciso a), califica como acto delictivo la invasión de las áreas de\nconservación o áreas silvestres protegidas, que en criterio del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL abarca la\nacción de deforestar: \"La acción de deforestar en un área protegida se ejecuta\" (…) con la acción de\nirrumpir, penetrar, ocupar, acometer, etc., de tal forma que la acción de invadir a que alude el\nrecurrente, no se refiere a la de invadir con fines de ejercer posesión\". Y encasilla el acto de\n\"deforestar un bosque protegido o intervenido, causando un perjuicio a la flora y fauna del lugar\"\n(sentencia N° 2003-0713).\n\n\n\n ch) El artículo 6°, inciso a), asigna a la Administración Forestal del Estado la competencia de\nconservar los recursos forestales del país en terrenos del Patrimonio Natural del Estado. Y el 48 de\nla Ley Orgánica del Ambiente impone al Estado la obligación de conservar, proteger y administrar el\nrecurso forestal.\n\n\n\n d) Al no hacer ninguna reserva referente a las áreas de conservación absoluta, el Decreto\ncontraviene lo dispuesto en la Ley N° 6084, del Servicio de Parques Nacionales, que encarga al hoy\nMINAE velar por la conservación de los parques nacionales (art 3° inc. d), prohíbe en estos la tala\nde árboles, extraer productos forestales, realizar cualquier tipo de actividades comerciales e\nindustriales (art 8, incisos 1 y 15), y otorgar concesiones para la explotación de productos de los\nparques naciones, o permisos para establecer instalaciones que no sean de la respectiva Area de\nConservación del MINAE (artículo 12).\n\n\n\n e) Otros escollos pueden encontrarse en la limitante para concesiones dentro de las Areas\nSilvestres Protegidas estatales que contempla la Ley de Biodiversidad, artículo 39, ya comentado, y\npara manglares o, en general, los humedales en la Ley Orgánica del Ambiente, que declara de interés\npúblico su conservación (art. 41), encomienda al MINAE prevenir y combatir la degradación de estos\necosistemas (art. 42), y prohíbe la construcción de obras o infraestructura que los dañen (art. 43).\n(Sobre manglares, vid. Ley 6043, arts. 11 y 61, y nuestra Opinión Jurídica O. J.-122-2000, pg. 6\nsgts.).\n\n\n\n e) El Decreto 31750-MINAE-TUR se contrapone al Reglamento de la Ley Forestal en las siguientes\nnormas:\n\n\n\n e-1) Artículo 2°, que define los permisos de uso, a otorgar en las categorías de manejo del\nPatrimonio Natural del Estado donde sean permitidos, como las \"autorizaciones para el uso de partes\nde terrenos de propiedad Estatal, para fines que NO conlleven el aprovechamiento forestal\". (Se\nañade el subrayado).\n\n\n\n e-2) El artículo 11, párrafo 1°: \"La Administración Forestal del Estado concederá permisos de uso\ndel patrimonio natural y forestal del Estado únicamente a aquellos proyectos que NO requieran\naprovechamiento forestal y que no afecten los ecosistemas…, etc\" (Se destaca el subrayado).\n\n\n\n f) El Decreto 31750-MINAE-TUR también contradice el artículo 3° del Decreto 22550-MIRENEN: \"El\nMinisterio de Recursos Naturales, Energía y Minas –hoy MINAE- no otorgará permisos o concesiones en\náreas de humedales estuarinos ocupados por manglar cuando la actividad a desarrollar implica un\ncambio de uso de la tierra, salvo en los casos de instalación de salinas, en las cuales se\nautorizará la eliminación de manglar de acuerdo a criterios técnicos que afecten el área mínima\nnecesaria para construir canales artificiales\".\n\n\n\n\nIII.2.2) CAMBIO DE USO DEL SUELO Y DAÑO AMBIENTAL\n\n\n\n         La Ley Forestal prohíbe cambiar el uso del suelo en terrenos cubiertos de bosque y castiga\ncomo delito su transgresión (arts. 19 y 62 inciso c). Si bien la norma está inmersa en el capítulo\nde la propiedad forestal privada, no parece lógico someter ésta a un régimen conservacionista más\nestricto que la propiedad forestal pública, para la que se dijo, no hay norma expresa que autorice\nla corta o aprovechamiento forestal.\n\n\n\n         Es innegable que la tala del bosque en las Areas Silvestres Protegidas para construir obras\ncon miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector deforestado,\ncontra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca daños\nambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los bienes\nasidero en el artículo 50 constitucional.\n\n\n\n         El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del\nbosque, para dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al efecto, ha derivado de\nlas disposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución\ndel área de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho\nconstitucional de un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 2003-0366, 2003-396 y\n2003-0450).\n\n\n\n         \"No hay opción para dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio\nde uso vuelvan a ser bosque\". \"Pensar que el deber de protección del suelo forestal y de otros\nelementos del bosque termina por cualquiera de los hechos indicados (incendios provocados, talas\nilegales, etc.) estimularía actividades ilícitas lesivas del medio ambiente, para sustituir la\necología por explotaciones agrícolas o de otra naturaleza, con lo que no habría protección\nverdadera; es decir, el espacio ocupado por los bosques es irreductible, en eso consiste el\nprincipio de irreductibilidad del bosque. De este modo, cualquiera que lesione el bosque con tala o\nincendios con el propósito de cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda obtener\nprovecho de desastres naturales que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay forma\nposible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el bosque\".\nSentencia 2003-0396.\n\n\n\n III.2.3) REGULACIÓN PARCIAL O FRAGMENTARIA DE LA ACTIVIDAD DE ECOTURISMO. Principios\nconstitucionales de razonabilidad, proporcionalidad e igualdad\n\n\n\n         El Decreto tildado de inconstitucional regula únicamente la actividad o proyectos de\necoturismo en los bosques de la zona marítimo terrestre, demarcados por el MINAE, y omite hacerlo\npara las demás áreas silvestres protegidas y bosques del Patrimonio Natural del Estado.\n\n\n\n         Con todo, no justifica esta diversidad de trato, que riñe con los principios\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental, reconocidos por esa Sala.\nCon esta regulación parcial o fragmentaria, que adversa la unidad de gestión, la actividad y\nproyectos de ecoturismo en los bosques del Patrimonio Natural del Estado quedan sujetos a\nregulaciones dispares, según se hallen o no en la zona marítimo terrestre. Incluso atentaría contra\nel principio de igualdad, habida cuenta de la disímil normativa aplicable a los interesados en\nllevarlos a cabo, en razón de la ubicación de los inmuebles.\n\n\n\n\nIII.2.4) FUSIÓN DE PLANIFICACIONES DIVERGENTES\n\n\n\n         El Decreto, artículos 1°, 2°, 3°, 5° y 7°, en concordancia con el 4° inciso 2, subordina\nlas áreas de bosque de la zona marítimo terrestre en que se realizarán proyectos ecoturísticos\nimplicativos de corta de árboles y aprovechamiento forestal, a una simultánea y divergente\nplanificación, con distintos objetivos, normas y técnicas regulatorias: los Planes Reguladores y\nPlanes de Manejo.\n\n\n\n         Lo que es contrario a la utilización racional y sostenible de ese recurso (artículo 50\nconstitucional).\n\n\n\n\nIII.2.5) VARIACIÓN CONCEPTUAL DEL TÉRMINO ECOTURISMO:\n\n\n\n         Para la accionante, el Decreto que combate varía el significado y alcances del término\necoturismo, definido en Tratados suscritos por el país, la comunidad internacional y las leyes\nvigentes.\n\n\n\n         No se conoce una definición de ecoturismo con validez universal o aceptada de consuno a\nnivel internacional. Ni la actora concreta los artículos de los instrumentos internacionales y leyes\nque la contienen. Tampoco consta en los textos en que apoya la acción. Falta entonces el parámetro\nnormativo superior de confrontación para analizar el quebranto y el alegato no es de recibo.\n\n\n\n         El Reglamento a la Ley Forestal, artículo 2°, recogía sobre ecoturismo el escueto concepto\nde la Sociedad Mundial de Ecoturismo: \"viajar en forma responsable hacia áreas naturales,\nconservando el medio ambiente y mejorando el bienestar de las poblaciones locales\".\n\n\n\n         El Decreto 31750-MINAE-TUR, artículo 8°, redefine el ecoturismo como \"aquella actividad que\ncontribuye activamente a la conservación del patrimonio natural y cultural, incluye a las\ncomunidades locales e indígenas en su planificación, desarrollo y explotación y contribuye a su\nbienestar. Interpreta el patrimonio natural y cultural del destino para los visitantes y se presta\nmejor a los viajeros independientes, así como a los circuitos organizados para grupos de tamaño\nreducido\".\n\n\n\n         Y entiende por proyectos ecoturísticos los que promueven \"la educación ambiental, la\nconservación de los recursos naturales, el desarrollo socieconómico de los habitantes, que reflejen\nuna conciencia e identificación de sostenibilidad\" (artículo 2°).\n\n\n\n         Podría cuestionarse la falta de mecanismos para hacer efectivos esos enunciados, con el\nobjeto de que no queden en el plano meramente retórico. Mas en el caso, las normas que redefinen la\nactividad ecoturística sólo presentarían vicios de inconstitucionalidad si resultan desprotectoras\ndel medio ambiente o desmejoran su tutela respecto del concepto anterior, con la consecuente\nalteración de los rasgos esenciales del concepto de ecoturismo.\n\n\n\n         Aun cuando esto no se infiere de su literalidad, el Decreto introduce dos importantes\ncambios a considerar por los señores Magistrados, por las implicaciones de ese orden que puedan\ntener:\n\n\n\nUno es la derogatoria del artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal (art 9° del Decreto 31750),\nque con filosofía conservacionista establecía:\n\n        \"Las labores de investigación y ecoturismo contempladas en el artículo 18 de la Ley, cuando\nse trate de facilidades para hospedaje dentro de las áreas del Patrimonio Natural del Estado, se\nlimitarán a estructuras rústicas, de acuerdo con el entorno natural, orientadas principalmente al\nhospedaje de investigadores y secundariamente turistas, con tal de no interferir o competir con el\nbienestar de las poblaciones locales en el área de amortiguamiento\".\n\n\n\n         Se destaca la eliminación del condicionamiento a estructuras rústicas de las construcciones\npermitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo, y el destino\ncomercial ahora impreso a los proyectos que ejecutarán los particulares.\n\n\n\n         Otras normas del Decreto autorizantes de esos proyectos complementan esta nueva orientación\neconómica, que al menos para las áreas de conservación estricta o parques nacionales, contraría la\nLey N° 6084 del Servicio Nacional de Parques Nacionales, artículos 5° inciso 15 y 12, con el\nconsiguiente quebranto del derecho fundamental consagrado en el artículo 50 de la Constitución.\n\n\n\n b) Aunado a la supresión de la exigencia de estructuras rústicas, el Decreto (artículo 3°) permite\nconstrucciones de hasta tres niveles y utilizar considerables espacios, sin precisar el sitio en que\nse ubicarán, en la ejecución de los proyectos y actividades (15% del área en concesión para bosques\nprimarios y 25% para bosques secundarios), con las transformaciones o alteraciones ambientales que\nse seguirían en el suelo edificado.\n\n\n\n         Los proyectos ecoturísticos son de muy bajo impacto ambiental negativo y preferente\nutilización de tecnologías limpias y materiales autóctonos. El ecoturismo es un turismo blando,\necológicamente sostenible, que protege los recursos naturales contra el deterioro, a fin de que\nestén disponibles para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones presentes y\nfuturas. Fomenta el aprecio, uso racional, conservación, estudio y mejora de los espacios naturales,\npaisajísticos y elementos culturales asociados que le sirven de atractivo, de los cuales depende.\n\n\n\n         Contrasta con el turismo de concentración masiva de turistas en un espacio, que busca la\nmayor rentabilidad, al margen de las repercusiones ambientales y culturales.\n\n\n\n         Como las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas\nfrágiles de gran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la\npreservación de los recursos a largo plazo, se impone una cuidadosa valoración de los costos\nambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de ellas.\nMás aún siendo un turismo sostenido a expensas de los programas de conservación de la naturaleza con\nfondos estatales. Expertos califican a nuestro país como el principal destino ecoturístico del\nmundo, con énfasis en esos espacios naturales.\n\n\n\n         La distribución equitativa de beneficios está implícita en la solidaridad intergeneracional\nen que se incardina la protección del ambiente.\n\n\n\n         En torno a la necesaria conciliación que debe haber entre desarrollo económico y la\nprotección del ambiente, se ha pronunciado esa Sala repetidas veces.\n\n\n\n\nIII.3) VIOLACIÓN A CONVENCIONES Y OTRAS FUENTES\n\n\n\n         La actora no explica en detalle las violaciones en punto a los dos instrumentos\ninternacionales que invoca, y no se aprecian de su lectura, excepto el artículo 4° de la Convención\nde Ramsar, en lo que atañe a la obligación de los Estados de fomentar la conservación de los\nhumedales (entre estos, los manglares), estén o no inscritos en la \"Lista\" de importancia\ninternacional, y atender de manera adecuada a su manejo y cuidado. Esto en tanto los comprenda el\nDecreto 31750-MINAE-TUR, con posibilidad de corta para proyectos ecoturísticos.\n\n\n\n         Lo mismo es aplicable respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial,\nen tanto el Decreto pudiera abarcar el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal\nexcepcional (art. 2°), lo que no consta, en cuanto a la obligación estatal de adoptar las medidas\njurídicas para su adecuada protección y conservación (arts. 4 a 6).\n\n\n\n         La sentencia de la Sala Constitucional N° 4587-97 reafirma la condición de dominio público\nque tiene por ley el Patrimonio Natural del Estado, y los pronunciamientos de la Procuraduría que se\nmencionan en la acción (dictamen C-321-2003 y Opinión Jurídica O. J.-014-2004) lo que hacen es\ninterpretar el artículo 13 y siguientes de la Ley Forestal y 73 de la Ley 6043, en los que se\nsubsumirían las violaciones constitucionales, según queda expuesto.\n\n\n\n\nB) COMPETENCIA PARA ADMINISTRAR LAS AREAS CUBIERTAS DE BOSQUE DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n         De la competencia para administrar las áreas cubiertas de bosque dentro de la zona marítimo\nterrestre de dominio público estatal, inmersa en la respuesta a la pregunta anterior y, en concreto,\nen el punto B-2.I.2, nos ocupamos en la Opinión Jurídica O. J.-014-2004. Ahí, en lo que interesa, se\nconsignó que:\n\n\n\n \"a) El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan\nrecursos naturales forestales. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).\n\n\n\n b) Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo\nterrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo\n73, y se rigen por la legislación respectiva.\n\n\n\n c) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas\ninalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del\nEstado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley\nForestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros\nusos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92)\".\n\n\n\n         En consecuencia, están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo\n13, párrafo 2° ibid.).\n\n\n\n ch) Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos\n1° de la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley\nForestal), y de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento,\ntraslado de competencia para la administración, planificación, conservación y protección de los\nbienes.\n\n\n\n d) Como la demanialidad es obra del legislador y se proyecta sobre la categoría de bienes descritas\nen el citado artículo 13, la clasificación a que alude el numeral 15 ibid es un acto de constatación\no corroboración protectora, para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o boscosos\ndel Patrimonio Natural del Estado. El término \"quedarán\" que emplea ha de entenderse como sinónimo\nde \"permanecerán\", \"se mantendrán incorporados\".   \n\n\n\n         En el dictamen C-321-2003, dirigido a su persona, analizamos con suficiente amplitud a\ninterpretación sistemática de los citados numerales de la Ley Forestal y al verdadero sentido que\ntiene el acto de clasificación a que alude el artículo 15 ibid. Remitimos al mismo sobre esos temas.\n\n\n\n\nD) CONCLUSIONES\n\n\n\n\n        En respuesta a sus interrogantes, se concluye:\n\n\n\n\nLA PRIMERA PREGUNTA:\n\n\n\n         En cuanto a las posibles inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR, perjuicio de\nlo que resuelva la Sala Constitucional al pronunciarse sobre el fondo de la acción planteada contra\nel mismo, único órgano competente para declarar su inconstitucionalidad, el criterio de la\nProcuraduría es el siguiente:\n\n\n\n         El Decreto 31750-MINAE-TUR, al presuponer y atribuir la competencia de las Municipalidades\ncosteras, que no tienen por ley, para administrar y otorgar concesiones sobre el Patrimonio Natural\ndel Estado en la zona marítimo terrestre (Áreas Silvestres Protegidas y otros bosques públicos), con\nel fin de realizar desarrollos turísticos, de explotación particular, así como aplicar en él la Ley\n6043, contraviene lo dispuesto en ésta, artículo 73; la Ley Forestal, en el artículo 13 y\nconcordantes, los que deja insubsistentes; la Ley de Parques Nacionales, N° 6084, artículo 12, y no\nse aviene con la prohibición de la Ley de Biodiversidad, artículo 39, de otorgar concesiones dentro\nde las Areas Silvestres Protegidas estatales sólo para servicios y actividades no esenciales,\nsiempre que no impliquen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros, ni la\nconstrucción de edificaciones privadas.\n\n\n\n         Como la extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria (arts. 9°, pfo. 2°,\n121, inciso 1, y 140 inciso 3° de la Constitución) afecta el derecho fundamental a un medio ambiente\nadecuado, el vicio adquiere relevancia constitucional, por transgresión al artículo 50 ibid.\n\n\n\n         De admitir la Sala que no es dable la corta del bosque y aprovechamiento del recurso\nforestal dentro del Patrimonio Natural del Estado para la ejecución de proyectos ecoturísticos, el\nDecreto impugnado (artículo 4°), en ese punto, infringiría el artículo 50 constitucional. Y, en todo\ncaso, presenta ese tipo de roces con relación a la Ley de Parques Nacionales (arts. 3 inc. d, 8 inc.\n1, 12 y 15), a la Ley Orgánica del Ambiente (arts. 41 a 43), para los manglares o humedales, y puede\ncontrariar la Ley de Biodiversidad, en el artículo 39. Asimismo entra en conflicto con otras normas\nreglamentarias que disponen en sentido opuesto a favor del ambiente. (Reglamento a la Ley Forestal,\nartículos 2°, definición de permisos de uso, y 11, párrafo 1°, y el Decreto 31750-MINAE-TUR,\nartículo 3°, en cuanto a manglares).\n\n\n\n         La tala del bosque que autoriza dentro del Patrimonio Natural del Estado, para construir\nobras con miras a la explotación turística, cambia el destino natural del suelo en el sector\ndeforestado, contra los postulados de la Ley del Uso, Manejo y Conservación de Suelos, y provoca\ndaños ambientales al ecosistema boscoso, teniendo las acciones para tutelar la integridad de los\nbienes asidero en el artículo 50 de la Constitución.\n\n\n\n         Al regular únicamente la actividad y proyectos de ecoturismo en bosques de la zona marítimo\nterrestre que demarque el MINAE y omitir hacerlo para las demás áreas silvestres protegidas y\nbosques del Patrimonio Natural del Estado, sin justificar la diversidad de trato, riñe con los\nprincipios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad en materia ambiental e igualdad, al\ncrear regulaciones dispares y fragmentarias en ese campo. También fusiona planificaciones\nsimultáneas, con objetivos, normas y técnicas divergentes, contrario a la utilización racional y\nsostenible de ese recurso forestal.\n\n\n\n         Las normas que redefinen la actividad ecoturística sólo presentarían vicios de\ninconstitucionalidad si resultan desprotectoras del medio ambiente o desmejoran su tutela respecto\ndel concepto anterior, con la consecuente alteración de los rasgos esenciales del concepto de\necoturismo, lo que no se infiere de la literalidad del Decreto. Sin embargo, introduce dos\nimportantes cambios a considerar al resolverse la acción de inconstitucionalidad, por las\nimplicaciones de ese orden que puedan tener: la derogatoria del párrafo 2° del artículo 11 del\nReglamento a la Ley Forestal, que suprime el condicionamiento a estructuras rústicas de las\nconstrucciones permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, más acordes con el ecoturismo, el\ndestino ahora comercial impreso a los proyectos a ejecutar, opuesto a la Ley 6084 (arts. 5° inciso\n15, y 12), con quebranto del artículo 50 constitucional, y las construcciones a tres niveles que\nautoriza con las transformaciones ambientales que se seguirían en el suelo edificado.\n\n\n\n         En tanto comprende manglares o humedales, que regula la Convención de Ramsar y permite la\ncorta de árboles, el Decreto 31750-MINAE-TUR infringiría el artículo 4° de ésta, sobre la obligación\nestatal de fomentar su conservación y atender de manera adecuada a su manejo y cuido. Lo mismo es\naplicable respecto a la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, en cuanto el Decreto\npudiera incluir el Patrimonio Natural ahí normado, de valor universal excepcional (art. 2°), lo que\nno consta, respecto de la obligación estatal de adoptar las medidas jurídicas para su adecuada\nprotección y conservación (arts. 4 a 6)\".\n\n\n\n\nSEGUNDA PREGUNTA:\n\n\n\n         En punto a la competencia para administrar las áreas boscosas de la zona marítimo, se\ncolige que:\n\n\n\n 1) El Patrimonio Natural del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde hayan recursos\nnaturales forestales (SALA CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, considerando IV).\n\n\n\n 2) Los bosques y terrenos forestales ubicados en la zona marítimo terrestre, dentro de las áreas\ninalienables, de titularidad estatal, constituyen bienes integrantes del Patrimonio Natural del\nEstado, en virtud de la afectación inmediata, sin concurrencia de la Administración, que hace la Ley\nForestal (arts.13 y 14), e invalida los actos administrativos de enajenación o aplicación a otros\nusos (SALA CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).\n\n\n\n         Por consiguiente, están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía (artículo\n13 ibid.).\n\n\n\n 3) Bajo la normativa actual se impone una interpretación sistemática y armónica de los artículos 1°\nde la Ley 6043 (sobre la Zona Marítimo Terrestre) con el 13, 14 y 15 de la Ley 7575 (Ley Forestal),\ny de estos entre sí. La Ley Forestal opera un cambio de destino, usos o aprovechamiento, traslado de\ncompetencia para la administración, planificación, conservación y protección de los bienes.\n\n\n\n 4) Las Municipalidades están inhibidas para otorgar concesiones sobre los bosques o terrenos\nforestales de la zona marítimo terrestre que integran el Patrimonio Natural del Estado y no\nadministran.\n\n\n\n 5) Las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado ubicadas en la zona marítimo\nterrestre, están excluidas de la aplicación de la Ley 6043, por expresa disposición de su artículo\n73, y se rigen por la legislación respectiva.\n\n\n\n\n        De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\nDr. José J. Barahona Vargas                      Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua\nProcurador Director                                     Abogada, Procuraduría Ambiental\nArea de Derecho Agrario y Ambiental\n\n \n\n\n\nJJBV/lrp/fmc\n \n \nConsultante: Carlos Manuel Rodríguez Echandi\nCargo: Ministro\nInstitución: Ministerio del Ambiente y Energía\nInformantes: José J. Barahona Vargas\nLydiana Rodríguez Paniagua", "body_en_text": "Ruling: 297 of 10/19/2004\n\nC-297-2004\nOctober 19, 2004\n\nLic. Carlos Manuel Rodríguez Echandi\nMinister\nMinistry of Environment and Energy\nS. D.\n\nDear Mr. Minister.\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your\nOfficial Letter DM-1796-2004, in which you consult us on:\n\n1) The possible unconstitutionalities of Executive Decree No. 31750-MINAE-TUR, published in La\nGaceta No. 96 of May 14 of the current year, pg. 2, given that there are said to be diverse legal\nopinions from the legal advisors of that Ministry.\n\nWe attach a copy of your brief presented to the Constitutional Chamber, regarding the\nunconstitutionality action filed against that Decree by the Union Association of Workers of the\nsame Ministry.\n\n2) Who is responsible for administering the forest-covered areas of the maritime-terrestrial zone.\n\nIn this regard, I state the following:\n\nA) PRELIMINARY CLARIFICATION\n\nRegarding the possible unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR, the\nconsiderations that will be made express the opinion of the Attorney General's Office on the point,\nwithout prejudice to what the Constitutional Chamber decides when ruling on the merits of the action\nfiled against it, the sole body competent to declare its unconstitutionality, and whose criterion is\nthe one that is binding on this matter (Article 13 of the Constitutional Jurisdiction Law).\n\nIt is also clarified that the position regarding the unconstitutionality of said Decree is\nwith reference to the questions raised by the Union Association of Workers of the\nMinistry of Environment, to which your consultation is linked; and not to those of other similar\nactions in which the Attorney General's Office has not been granted a hearing, because they are still\nin the study phase of the Constitutional Chamber for processing.\n\nB) POSSIBLE UNCONSTITUTIONALITIES OF DECREE 31750-MINAE-TUR,\n\nB-1) PURPOSE OF DECREE 31750-MINAE-TUR\n\nDecree No. 31750-MINAE-TUR, on the basis that ecotourism is a modality of\nsustainable tourism, inserted within the framework of sustainable development, defined as a pattern\nof structural transformations of a socioeconomic nature that optimizes similar benefits in the\nfuture, regulates the application of the term ecotourism provided for in Article 18 of the Forestry\nLaw, for the forest areas of the maritime-terrestrial zone previously demarcated by the\nMinistry of Environment and Energy.\n\nTo this effect, it establishes the incorporation of those areas into the Regulatory Plan and the\nrequirements for ecotourism projects, depending on whether or not they involve the cutting and use of\nforest resources; it modifies the concept of ecotourism in Article 2 of the Regulations to the\nForestry Law and repeals Article 9 thereof.\n\nB-2) POSITION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE\n\nThe criterion that the Attorney General's Office established regarding Decree No.\n31750-MINAE-TUR when responding to the unconstitutionality action filed against it by the Union\nAssociation of Workers of the Ministry of Environment and Energy (SITRAMINAE), file No. 04-005607-\n0007-CO of the Constitutional Chamber, is the one reproduced below, in its pertinent parts.\n\n\"I.- PRONOUNCEMENTS OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE ON WHAT WAS ALLEGED\n\nFirst, it is appropriate to indicate the position maintained by the Attorney General's Office on\nsome of the points related to the complaint.\n\n1) CONCEPT OF EQUIVALENT RESERVES (Law 6043, Article 73)\n\n\"It is appropriate to dwell on the interpretive principle offered by Law 6043, Article 73, by\nexcluding national parks and equivalent reserves from its application. Duly constituted, they are\ngoverned by their respective legislation.\n\nThe term ‘equivalent reserves’ encompasses all protected wilderness areas, subject to\nmanagement plans that ensure the adequate protection, conservation, and rational use of natural\nresources for sustainable development (ruling C-174-87). The equivalence lies in their special\nnature and in the extension of the effects that the norm grants.\n\nThis criterion is reiterated in rulings C-015-88, C-154-95, C-191-96, C-026-2001, Legal\nOpinion O. J.-062-2000, and confirmed by the votes of the CONSTITUTIONAL CHAMBER numbers 5173-94,\n1886-95, 1887-95 and 1998-01822\". These 'equivalent' reserves are regulated by their own norms and\nexclude the Municipalities from administration and usufruct (Article 3 of the Maritime-Terrestrial\nZone Law). The competence of the MINAE bodies is immersed in the technical aspects that the\nmanagement and stewardship of the area entail.\n\nThe legislator has intended, with good judgment, to institute mutually exclusive regimes between\nthe ordinary maritime-terrestrial zone of Law 6043 and the categories that make up the Natural\nHeritage of the State, in view of the dissimilar ends to be achieved with the allocation of state\nwilderness areas and the criteria that their administration requires.\n\nAt present, protected wilderness areas of the Natural Heritage of the State, besides national\nwildlife refuges, are national parks, biological reserves, forest reserves, protective zones, natural\nmonuments, and wetlands, which have specific legislation: Forestry Law (Arts. 1, 3 subparagraph i, 13\net seq. and 58), Organic Environmental Law (Art 32 et seq., 39 to 45), Wildlife Law (Arts. 2, 7\nsubparagraph h, 82 et seq., 103, 132 and Transitory III), Biodiversity Law (Arts. 58 et seq.); Law\n7224 of April 9, 1991, approving the International Convention on Wetlands, etc.\" (Ruling C-210-\n2002).\n\n2) FORESTS AND FOREST LANDS OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE FORM PART OF THE NATURAL HERITAGE OF\nTHE STATE AND ARE GOVERNED BY THE FORESTRY LAW\n\n\"The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are\nnatural forest resources (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 4587-97, recital IV).\n\nForests and forest lands located in the maritime-terrestrial zone, within the inalienable\nareas, of state ownership, constitute assets forming part of the Natural Heritage\nof the State, by virtue of the immediate allocation, without concurrence of the Administration, made\nby the Forestry Law (Arts. 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or\napplication to other uses (CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 3789-92).\n\nAs public domain status is the work of the legislator and is projected over the category of\nassets described in the cited Article 13, the classification alluded to in numeral 15 ibid is an act\nof verification or protective corroboration, to prevent the anomalous exit of forest or wooded\nproperties from the Natural Heritage of the State. The term \"shall remain\" that it uses must be\nunderstood as synonymous with \"will stay\", \"will be kept incorporated\".\n\nUnder current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Articles 1 of Law\n6043 (on the Maritime-Terrestrial Zone) with 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forestry Law), and of these\namong themselves, is required. The Forestry Law operates a change of destination, uses, or\nexploitation, a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and\nprotection of the assets.\n\nThe Municipalities are inhibited from granting concessions on forests or forest lands\nof the maritime-terrestrial zone that form part of the Natural Heritage of the State and which they\ndo not administer.\n\nProtected wilderness areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime-\nterrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its Article\n73, and are governed by their respective legislation.\" (Legal Opinion O. J.-014-2004)\n\n3) ADMINISTRATION OF PROTECTED WILDERNESS AREAS BY SINAC\n\n\"With the natural resource management and decentralized administration model, with community\nparticipation, adopted in the mid-1990s, the National System of Conservation Areas (SINAC), through\nits Regional Conservation Areas, of MINAE, exercises the functions and competencies of the former\nGeneral Directorate of Wildlife, General Forestry Directorate, and the National Parks Service, with\na single administrative unit. (Biodiversity Law, Art 22, paragraph 2).\" (Ruling C-210-2002).\n\n4) ENVIRONMENTAL PROTECTION AS A LIMIT TO DISCRETION IN THE GRANTING OF PUBLIC DOMAIN\nAUTHORIZATIONS AND CONCESSIONS. Economic development and environment.\n\n\"The duty to protect the coastal public domain as an environmental asset falls upon state\ninstitutions and all inhabitants of the country and, of course, upon authorization holders and\nconcessionaires. Art 1 of Law 6043. (See related precepts: 17, 22, paragraph 2, 34, 35, 57\nsubparagraph a and 77, ibid.; 1, 3 paragraph 3 and 10 of the Regulations).\n\nIt is based on the constitutional principle protecting the right to an adequate environment (Art\n50), according to which the relations of man with the environment, marine-coastal in this case, must\nbe sustainable. It is binding for public authorities within their respective competencies and limits\nthe discretion of the Administration in granting titles to use the maritime-terrestrial public\ndomain.\n\nIn the words of the CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment 05906-99, public authorities are not\npermitted to grant concessions or extensions affecting the environment, even when this is done for\nthe purpose of bringing economic benefits to a geographic area. Nor can municipal corporations\nneglect cantonal well-being in the area of the environment, which would impact the quality of life of\nthe people. 'Nor is the criterion of counterposing, giving greater value, purely economic matters\nsuch as the per capita income of the inhabitants, to the right of these to enjoy a healthy\nenvironment tenable: it makes no sense to direct state activity toward obtaining high levels of\nemployment, sacrificing thereby the purity of the environment, for without the latter the former is\nworthless' (sic).\n\nOmitting the exercise of surveillance functions in matters of environmental protection, entrusted\nby the Constitution and legislation to public entities, can also entail liability for them\n(CONSTITUTIONAL CHAMBER, No. 5527-94, recital VI).\n\nThe criterion of sustainability and rational use harmonizes the conservation of resources with\ndevelopment, integrates environmental costs into the analysis of economic benefit, preserves\necosystems, scenic beauty or landscape elements, etc. Sustainable development rejects the practice\nof obtaining maximum short-term profitability, at the expense of deteriorating the quality of\nnatural elements, compromising their capacity to meet future needs.\n\n\"'The protection of the environment and the promotion of economic development are not independent\nchallenges. Development cannot subsist in an environment of deterioration of the resource base, and\nit cannot be protected when growth plans constantly disregard it.' (CONSTITUTIONAL CHAMBER,\nresolution number 2231-96, among others).\n\nThe execution of projects adjacent to the sea increases the possibility of affecting the\nfragility of littoral ecosystems and hence the relevance of measures against physical degradation.\nThe Regulations on SETENA Procedures, Decree 25705-MINAE of June 20, 1997, Article 22, subparagraph\nb), subjects activities carried out in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, of\ntourist suitability, to environmental impact assessment; a norm that is of extensive application to\npublic zone projects. A different interpretation would be contrary to the principles of equality and\nthat enshrined in Article 50 of the Constitution.\" (Ruling C-026-2001).\n\n5) DEMANIAL MUTATIONS\n\n\"Thus, there would be no objection to the fact that by Executive Decree, with the prior\nfavorable agreement of the entity to which public domain assets are assigned, a transfer of public\ndomain status (mutación demanial) could be carried out to dedicate them to wildlife\nconservation, if they had been allocated by a singular administrative act, with support in a Law,\nwhich does not violate the principle of normative hierarchy. The change of allocation would not\ndisturb the nature of the assets, as they continue within the same public domain regime, to fulfill\nthe new purpose (Wildlife Conservation Law, Art. 3).\n\nThe declaration of a National Refuge over these public domain assets will operate modifications\nin their ownership and destination (mutación demanial), administration, uses (predominant,\npermitted, compatible, prohibited, etc.) or exploitation; transfers of competence for the planning of\nthe area, conservation, protection, collection of fees for the differential uses or the\nadministrative real rights that are granted (the public domain is an instrument for the exercise of\nadministrative competencies), variations in legislation, etc.; all elements that constitute a\ntransformation in the legal statute. (On administrative real rights, cf.: vote of the Constitutional\nChamber No. 5210-97; Legal Opinions of the Attorney General's Office numbers 051-2001, 072-2001,\n138-2001 and ruling C-009-2000).\n\nLegislations such as the State Heritage Law of Spain (Decree 1,022/1964, of April 15, 1964.\nBOE of May 7), Arts. 124 and 125, limit the change of destination of state public domain assets\nto inter-organic relations or between ministerial departments, with a change of body, hearing of the\ninterested Ministries, opening of a file, and pursuit of the respective procedure (internal demanial\nmutation within the same public legal person).\n\nHowever, in doctrine it is admitted that the external demanial mutation brought about by\nintersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of\ninalienability, which only withdraws those assets from private legal traffic, but does not exclude\ntransmissions in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest\nto protect, they have support in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability from the\npublic domain regime is guaranteed.\n\nThe purpose that originated the original allocation is altered, but the asset retains the public\ndomain character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano\ncalls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of public\ndomain status. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,\npg. 140).\n\nOn the subject, cf., among others: WALINE, M., Les mutations demaniales. Etude des rapports des\nAdministrations publiques á l'occasion de leurs domanes publicas respectiv. Paris. 1925, pg. 173\net seq. CLAVERO AREVALO, Manuel Fco. La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 40-41.\nGARCIA TREVIJANO, pg. 24. PARADA, pg. 71-72. GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Apuntes de Derecho\nAdministrativo. Facultad de Derecho, Universidad Complutense. Madrid. 1967-68, pg. 31 et seq.;\nreprinted in 1981-82. By the same author, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa.\nMadrid, 1956, pg. 56. PAREJO ALFONSO, Luciano, Dominio público: un ensayo de reconstrucción de una\nteoría general. RAP 100-102, 1983, p. 2421. LOPEZ PELLICER, José A., Lecciones de Derecho\nAdministrativo. Edit. DM. PPU. Murcia. T. II, pgs. 376-77. SANCHEZ MORÓN, M. and others, Los bienes\nde dominio público (Régimen Jurídico). Edit. Tecnos. S. A. Madrid. 1997, pgs.42-43. BOCANEGRA\nSIERRA, Raúl, Lecciones de dominio público. Collective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35\nSAYAGUÉS LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo. T II. Edit. Martín Bianchi Altuna.\nMontevideo, 1959, pg. 281.\n\nIn a correct exegesis of the text, Article 84 of the Wildlife Conservation Law finds an\ninterpretive limit if the public domain assets of the institution were allocated by law to a public\npurpose; a hypothesis in which the Executive Branch could not operate the mutation.\" Ruling C-210-\n2002.\n\n5.1) THE DEMANIAL MUTATION MUST BE DONE BY AN ACT OF EQUAL RANK\n\n\"Nevertheless, disregarding the defects that the Decree might have, it lacks coverage to modify\nthe legal allocation of the sector. In ruling C-028-94 we said that 'the purpose assigned by law to\na public domain space can only be changed by legislative act, and that the use of the area destined\nfor the Papagayo Project is touristic.'\n\nA criterion that has the endorsement of doctrine. As an example, Clavero Arévalo, Professor of\nAdministrative Law at the University of Seville, maintains that if the administrative ownership of\nthe public domain is attributed by law, any change implies a legal modification. From which he\nconcludes that 'transmissions of ownership of this domain are valid, provided they are carried out by\nprovisions of due legal rank.' (La inalienabilidad del dominio público, RAP No. 25, pg. 51).\n\nIt is the position reflected in Fuentes Bodelón, Fernando: 'If the allocation has been made by\nformal Law, the mutation requires a norm of equal rank' (Derecho Administrativo de los bienes.\nPublicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid. 1977, pg. 86). And in\nBocanegra, Raúl and other professors of Administrative Law at the University of Oviedo: 'One must\nstart from the general rule according to which it is required that the act by which the mutation is\ncarried out has, at least, the same rank as the allocation; thus, when the allocation is made by Law,\nthe mutation must also be made by formal Law' (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público.\nCollective work. Edit. Colex. Madrid. 1999, pgs. 34-35).\n\nLópez Pellicer, José A., Professor of Administrative Law at the University of Murcia, commenting\non the subject of demanial mutation, excepts from the administrative procedure established in Article\n125 of the Spanish Heritage Law, 'the cases of allocation ope legis,' which 'by requirement of the\nprinciple of legality, will require another Law to determine the change of allocation' (Ob. cit.,\npg. 377).\n\nEndorsing the thesis of respecting the legislative will, Sayaguez Lazo, Enrique, affirms that\nmutations with demanial transfers from one public entity to another 'must be carried out by law'\n(Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Montevideo. 1959, No. 752, pg. 281).\n\nForsthoff, Ernest, writes that the variations introduced to the utilization of public things\nrequire modifying the allocation, and this 'needs the cooperation of those who have participated in\nthe dedication' or purpose (Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos.\nMadrid. 1958, pg. 498).\n\nMarienhoff, brings up jurisprudence from his country to the effect that when public domain\nassets allocated by law must 'facilitate the realization of a new purpose' of general utility, of a\nbroader concept than the original, the change of purpose must be 'declared by a law of the Nation'\n(Tratado Derecho Administrativo. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pgs. 312-313, and in Villegas,\nWálter. Régimen jurídico de la expropiación. Edics. Depalma. Buenos Aires. 1973, pg. 73 et seq.).\n\nThe foregoing is harmonious with the general principle of Public Law on the parallelism of\ncompetencies, by virtue of which the authority competent to modify or issue an act is the same one\nauthorized to issue it, in the absence of an express norm that determines a different one. (Cf.\nregarding this principle, Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, No.\n4091 a).1).\n\nAlthough demanial mutation and deallocation are different notions, they presuppose a change of the\ninitial purpose of the asset and, thereby, share interpretive similarity. In the words of the\nConstitutional Chamber, when public domain assets have that character due to a legal allocation,\n'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution No.\n2000-10466).\n\nFor the Constitutional Chamber, if the allocation to public use is of a legal type, it 'invalidates\nadministrative acts of alienation or application to other uses' (vote 3789-92).\n\nSimilarly, the Administrative Contracting Law, No. 7494 of May 2, 1995, Article 69, provides that\nreal estate assets allocated to a public purpose 'may be deallocated by the same procedure used to\nestablish their current purpose.'\n\nIn the present case, it is not permissible for the Executive Branch to invade the competencies of\nthe legislator, to separate the lands that make up the Papagayo Tourism Development Project area from\nthe original public purpose set by the latter and vary it into the future, linking them to a\ndifferent purpose.\n\nFor the necessary amendments, it must channel its initiative through the legislative process. A\nlegislative act is required that modifies the public purpose to which the sector where the Refuge was\ndecreed is currently dedicated, to pursue another different and priority one, attending to a new\nassessment of the physical characteristics and suitability of the assets and the public needs that\nit is now appropriate to satisfy.\n\nThe conflict raised in the assets in question between the two public interests at stake (tourism\ndevelopment and wildlife protection) must be weighed and resolved by the Legislative Assembly. It is\nincumbent upon it to decide whether to modify the purpose it gave them and which they serve, to\nassign them to another public purpose, of greater preeminence or higher rank, with the consequent\ntransfer of competencies.\" Ruling C-210-2002.\n\nIII.- ALLEGATIONS OF THE PLAINTIFF\n\nThe plaintiff raises three questions of unconstitutionality against Decree 31750-MINAE-TUR:\n\n1) It regulates the term ecotourism through a legal artifice to allow land-use change\nand activities that promote the deterioration of the Natural Heritage of the State or will cause\nserious damage to protected wilderness areas, in contravention of the provisions of Article 50 of the\nConstitution, the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Law\n5980), Arts. 4 to 7, the Ramsar Convention (Law 7224), Arts. 1 to 5, Forestry Law, Arts. 3, 13, 14,\n15, 18 and 19.\n\nFurthermore, it varies the meaning and scope of the term, defined by the international community,\ninternational treaties signed by the country, and current laws.\n\nAnd it limits ecotourism to the maritime-terrestrial zone where there is forest, when that\nactivity is applicable to all Protected Wilderness Areas.\n\n2) It allows within the Natural Heritage of the State (Arts. 2, 3, and 4) activities that tend\nmore to the economic gain of a few businesspeople than to conservation; the construction of buildings\nand the exploitation and cutting of the forest.\n\nWhich violates the Forestry Law, Articles 3, 13, 14 and 19, the vote of the Constitutional Chamber\nNo. 4587-97, and two pronouncements of the Attorney General's Office: ruling C-321-2003 and Legal\nOpinion O. J.-014-2004.\n\n3) It delegates, via Decree (Art. 4, subparagraph 1), to the Municipalities the granting of\nconcessions in forested areas of the maritime-terrestrial zone, which is the sole competence of the\nState, through MINAE, according to Laws 6043 and the Forestry Law, to which it is opposed.\n\nThe first two points are the focus of most of the argumentation and, for their affinity, they are\nmerged into one, to which we will refer under the heading of \"Violations of the constitutional right\nto an adequate environment,\" in the different topics. For the sake of greater clarity, the order is\nreversed, the third reason being commented on next.\n\nIII.1.- IMPROPER TRANSFER OF COMPETENCIES TO THE MUNICIPALITIES\n\nThe Natural Heritage of the State is of public domain; its conservation and administration are\nentrusted by law to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of\nConservation Areas (Forestry Law, Arts. 6 subparagraph a and 13 paragraph 2, and 14; Organic\nEnvironmental Law, Article 32, paragraph 2). It is made up of two important components:\n\na) Protected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive\nDecree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife\nrefuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, Arts. 1, paragraph 2, 3 subparagraph i;\nOrganic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, Arts. 22 et seq. and 58;\nNational Parks Service Law No. 6084, Article 3 subparagraphs d and f, in relation to the Organic Law\nof MINAE No. 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subparagraph\na).\n\nb) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public\ninstitutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal allocation.\n\nFor the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wilderness\nAreas from its scope and subjects them to their own legislation.\n\nThe rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the\nadministration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations\n(Forestry Law, Article 13 and concordant).\n\nThe impugned Decree, in several of its norms, presupposes the municipal administration of the\nforest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions\nand apply Law 6043 within them.\n\nThus, Article 2 incorporates the \"forest areas of the maritime-terrestrial zone\" into the\n\"respective Coastal Regulatory Plan within the framework of Law 6043\". The Coastal Regulatory Plan,\nas is known, is the specific planning instrument of the maritime-terrestrial zone administered by the\nMunicipalities, and an essential requirement for them to be able to grant concessions for tourism\npurposes. (Law 6043, Arts. 31, 33 and 38; 17 and 18 of its Regulations, Decree 7841-P).\n\nThe Decree insists on this incorporation of the forests of the maritime-terrestrial zone into the\nRegulatory Plan in Articles 1, 2, 3, 5, and 7. And it is categorical about the competence it assigns\nto local governments in said areas, by requiring for ecotourism projects that involve cutting and use\nof forest resources, the \"concession granted by the competent Municipality\" (Art. 4 subparagraph\n1).\n\nIn this aspect, the Decree exceeds, in effect, the limits that channel the exercise of the\nregulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that by law they do not have to\nadminister and grant concessions over the Natural Heritage of the State on the coastlines (Protected\nWilderness Areas and other public forests or forest lands), in addition to the change of purpose it\noperates; henceforth it will be private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the\nForestry Law and 73 of Law 6043, which it renders inoperative.\n\nFinally, the concession is the normal means of exploitation of the areas of the maritime-\nterrestrial zone administered by the Municipalities (Law 6043, Art. 39) and irreconcilable with the\nobjectives of certain Protected Wilderness Areas, of absolute conservation; for example, national\nparks and biological reserves. Thereby, the Decree would be contrary to the National Parks Law, No.\n6084 (Art. 12), which prohibits granting concessions for the exploitation of products from national\nparks or to establish installations other than those of the MINAE Conservation Area, formerly the\nNational Parks Service.\n\nOn its part, the Biodiversity Law, No. 7788, Article 39, contains another prohibition on granting\nconcessions within state-protected wilderness areas that authorize access to biodiversity elements\nfor the benefit of third parties or the construction of private buildings. It only allows them in\nfavor of organizations, especially regional ones, for non-profit, that support the conservation of\nnatural resources, for non-essential services and activities, which are: parking lots, sanitary\nservices, administration of physical facilities, food services, shops, construction and\nadministration of trails, of the visit, and others defined by the Regional Council of the\nConservation Area.\n\nIt is a reiterated criterion of this Chamber that \"the submission of the regulation to the law is\nabsolute\" and implies that \"it cannot render legal precepts without effect or contradict them, it\ncannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or by regulating\na certain content not contemplated in the norm being regulated (CONSTITUTIONAL CHAMBER, votes 2934-\n93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 0998-98, 1998-07967, 1999-05445, 1999-\n05669, 1999-07619, 1999-09236).\n\n\"The regulatory faculty is reduced to very defined parameters that condition and limit it, since\nit can in no case violate the proper and immanent dynamic that derives from the division of powers\n(...). \"When the Executive Branch, in issuing a Decree, exceeds its regulatory faculties, with an\ninvasion of legislative functions, it incurs a breach of Arts. 9, paragraph 2, 121, subparagraph 1)\nand 140, subparagraph 3), the latter by also failing to ensure the exact fulfillment of the laws.\"\n(CONSTITUTIONAL CHAMBER, vote 0031-95. See in an analogous sense votes 243-93, 1876, 1635, 1130 of\n1990).\" Ruling C-210-2002.\n\nIII.1.1) REGULATORY ILLICITNESS WITH CONSTITUTIONAL TRANSCENDENCE\n\nEven though the infringement of a Decree upon statutory texts is situated, in principle, on the plane of legality, following constitutional jurisprudence, when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends to the constitutional sphere and acquires that connotation (SALA CONSTITUCIONAL, rulings numbers 459-91, 3550-91 and 4702-93, 2001-02074, among others).\n\nWith interest to the case, the last of those votes states: \"II.-…insofar as the failure to allocate resources for the forest sector injures the possibility of making effective every person's right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment protected by Article 50 of the Constitution, the matter under discussion can be framed within the scope of competence of this Court of fundamental guarantees. As provided in resolution No. 5691-98, 'the Chamber's concern for ecological stability and harmony has been unwavering, since protecting nature, which is world heritage, is also safeguarding not only human life and health, but also that of humanity on earth, thereby developing the content, not only of international conventions on this matter, but also of Article 21 of our Political Constitution (...).\n\nIII.- From the foregoing, it is concluded that the denial of the economic resources that by law correspond to forest protection and restoration programs entails an infringement of the postulates of Article 50 of the Political Constitution, and therefore it is a matter that significantly exceeds what could be considered a mere legal non-compliance, to acquire constitutional relevance, since it implies the State's failure to observe the obligation expressly imposed by that norm to guarantee, defend, and preserve every person's right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.\" (SALA CONSTITUCIONAL, vote 2001-02074).\n\nIII.2- VIOLATION OF ARTICLE 50 OF THE CONSTITUTION\n\nThe following aspects are highlighted here:\n\nIII.2.1) FELLING OF TREES AND FOREST EXPLOITATION IN PROTECTED WILD AREAS\n\nDecree 31750-MINAE-TUR, in Article 4°, admits the execution of ecotourism projects with tree felling and exploitation of forest resources.\n\nIn accordance with the Forest Law (Ley Forestal), Article 1°, by virtue of public interest and except as stipulated in its Article 18, which authorizes ecotourism, \"the felling or exploitation of forests in national parks, biological reserves, mangroves, protected zones (zonas protectoras), wildlife refuges, and forest reserves owned by the State is prohibited.\"\n\nThe legislation is conservationist, and none of its provisions expressly permit logging within Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas). On the contrary, comments made within the Legislative Assembly during the processing of the Forest Law (Ley Forestal) 7575 Bill point in the opposite direction: \"These first articles define the essence of the bill, which is for the protection of forests, proper management, and the planting of timber. It establishes a total prohibition on felling on State lands and in conservation areas, in addition to something completely novel, which is the prohibition of land-use change (cambio de uso)…\" (Record No. 28 of the Agricultural Affairs Committee, pg. 14; f. 2840 of the legislative file. Emphasis added).\n\nAn interpretation in accordance with the Constitution (Article 50) would be oriented towards the possibility of carrying out ecotourism projects on the periphery of Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), where appropriate, without significant impact on resources, nor devastating the forest cover (cobertura boscosa).\n\nThe text of the cited Article 1°, imprecise indeed, regarding the prohibition of activities involving forest logging and exploitation of forest resources in the Natural Heritage of the State, must be interpreted in a systematic relationship with other provisions of the Forest Law (Ley Forestal); namely:\n\na) Article 3° subsection a), which permits timber exploitation only \"on private lands,\" encompassing \"the action of felling,\" and \"elimination of standing timber trees or the use of fallen trees\"; not in Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas).\n\nConsistent with this, Article 20 ibid. requires a forest management plan, including the environmental impact, for the exploitation of the forest on privately owned lands.\n\nb) Article 58, subsection b), prohibits, by criminalizing it, the exploitation – with the scope established in Article 3° subsection a) – of forest resources on lands of the natural heritage of the State, for purposes unrelated to the Forest Law (Ley Forestal).\n\nThe CRIMINAL CASSATION COURT (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL) also includes tree felling within the offense of exploitation of forest products on private property, without authorization or without complying with what is authorized, punishable under Article 61 subsection a) (rulings numbers 226-F-97, 524-F-97, 704-F97 and 2001-929).\n\nc) The same Article 58, subsection a), qualifies the invasion of conservation areas or protected wild areas as a criminal act, which in the opinion of the CRIMINAL CASSATION COURT (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL) encompasses the action of deforesting: \"The action of deforesting in a protected area is carried out\" (...) with the action of breaking into, penetrating, occupying, undertaking, etc., in such a way that the action of invading referred to by the appellant does not refer to invading for the purpose of exercising possession.\" And it classifies the act of \"deforesting a protected or intervened forest, causing damage to the flora and fauna of the place\" (ruling No. 2003-0713).\n\nch) Article 6°, subsection a), assigns to the State Forest Administration the competence to conserve the country's forest resources on lands of the Natural Heritage of the State. And Article 48 of the Organic Law of the Environment imposes on the State the obligation to conserve, protect, and administer the forest resource.\n\nd) By making no reservation regarding absolute conservation areas, the Decree contravenes the provisions of Law No. 6084, on the National Parks Service, which entrusts the current MINAE with ensuring the conservation of national parks (Article 3° subsection d), prohibits tree felling in these, extracting forest products, carrying out any type of commercial and industrial activities (Article 8, subsections 1 and 15), and granting concessions for the exploitation of products from national parks, or permits to establish facilities that are not those of the respective MINAE Conservation Area (Article 12).\n\ne) Other obstacles can be found in the limitation on concessions within state Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) contemplated by the Biodiversity Law, Article 39, already commented on, and for mangroves or, in general, wetlands in the Organic Law of the Environment, which declares their conservation of public interest (Article 41), entrusts MINAE with preventing and combating the degradation of these ecosystems (Article 42), and prohibits the construction of works or infrastructure that damage them (Article 43). (On mangroves, see Law 6043, Articles 11 and 61, and our Legal Opinion O. J.-122-2000, pg. 6 et seq.).\n\ne) Decree 31750-MINAE-TUR conflicts with the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal) in the following provisions:\n\ne-1) Article 2°, which defines use permits, to be granted in the management categories of the Natural Heritage of the State where they are permitted, as \"authorizations for the use of parts of State-owned lands, for purposes that DO NOT entail forest exploitation (aprovechamiento forestal).\" (Emphasis added).\n\ne-2) Article 11, paragraph 1°: \"The State Forest Administration shall grant use permits for the natural and forest heritage of the State only to those projects that DO NOT require forest exploitation (aprovechamiento forestal) and that do not affect ecosystems..., etc.\" (Emphasis added).\n\nf) Decree 31750-MINAE-TUR also contradicts Article 3° of Decree 22550-MIRENEN: \"The Ministry of Natural Resources, Energy and Mines – now MINAE – shall not grant permits or concessions in estuarine wetland areas occupied by mangroves when the activity to be developed involves a land-use change (cambio de uso de la tierra), except in the cases of saltworks installations, in which the elimination of mangroves shall be authorized according to technical criteria affecting the minimum area necessary to construct artificial channels.\"\n\nIII.2.2) LAND-USE CHANGE (CAMBIO DE USO DEL SUELO) AND ENVIRONMENTAL DAMAGE\n\nThe Forest Law (Ley Forestal) prohibits changing land use (cambio de uso del suelo) on lands covered by forest and punishes its transgression as a crime (Articles 19 and 62 subsection c). Although the norm is immersed in the chapter on private forest property, it does not seem logical to subject the latter to a stricter conservationist regime than public forest property, for which, it was stated, there is no express norm authorizing felling or forest exploitation (aprovechamiento forestal).\n\nIt is undeniable that forest logging in Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) to construct works aimed at tourist exploitation changes the natural destination of the land (cambio de uso del suelo) in the deforested sector, against the postulates of the Law on Soil Use, Management and Conservation, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to protect the integrity of these assets finding support in Article 50 of the Constitution.\n\nThe CRIMINAL CASSATION COURT (TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL) has insisted that the illicit land-use change (cambio de uso del suelo) of the forest, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment. To this effect, it has derived from existing provisions the principle of forest non-reduction (irreductibilidad del bosque) and ordered the restitution of the affected forest area to the state prior to the events, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment (rulings numbers 2003-0366, 2003-396 and 2003-0450).\n\n\"There is no option but to order that the forest lands subject to the crime of land-use change (cambio de uso) become forest again.\" \"To think that the duty to protect forest soil and other elements of the forest ends due to any of the indicated events (provoked fires, illegal logging, etc.) would stimulate illicit activities harmful to the environment, to substitute ecology with agricultural or other types of exploitation, whereby there would be no true protection; that is, the space occupied by forests is non-reducible, therein lies the principle of forest non-reduction (irreductibilidad del bosque). In this way, anyone who damages the forest through logging or fires with the purpose of changing the land's destination, or anyone who seeks to profit from natural disasters that damage the forest soil, must understand that there is no possible way to change the land's destination, and that the State will do everything possible to recover the forest.\" Ruling 2003-0396.\n\nIII.2.3) PARTIAL OR FRAGMENTARY REGULATION OF ECOTOURISM ACTIVITY. Constitutional principles of reasonableness, proportionality, and equality\n\nThe Decree branded as unconstitutional regulates only the ecotourism activity or projects in the forests of the maritime terrestrial zone, demarcated by MINAE, and omits doing so for the other protected wild areas and forests of the Natural Heritage of the State.\n\nNevertheless, it does not justify this disparity of treatment, which conflicts with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters, recognized by this Chamber. With this partial or fragmentary regulation, which opposes management unity, the ecotourism activity and projects in the forests of the Natural Heritage of the State are subject to disparate regulations, depending on whether or not they are located in the maritime terrestrial zone. It would even violate the principle of equality, given the dissimilar regulations applicable to those interested in carrying them out, based on the location of the properties.\n\nIII.2.4) FUSION OF DIVERGENT PLANS\n\nThe Decree, Articles 1°, 2°, 3°, 5° and 7°, in conjunction with 4° subsection 2, subordinates the forest areas of the maritime terrestrial zone in which ecotourism projects involving tree felling and forest exploitation (aprovechamiento forestal) will be carried out to simultaneous and divergent planning, with different objectives, norms, and regulatory techniques: the Regulatory Plans and Management Plans.\n\nThis is contrary to the rational and sustainable use of that resource (Article 50 of the Constitution).\n\nIII.2.5) CONCEPTUAL VARIATION OF THE TERM ECOTOURISM:\n\nFor the plaintiff, the Decree under challenge varies the meaning and scope of the term ecotourism, as defined in Treaties signed by the country, the international community, and current laws.\n\nA universally valid or internationally consensually accepted definition of ecotourism is not known. Nor does the plaintiff specify the articles of the international instruments and laws that contain it. It is also not stated in the texts supporting the action. The superior normative parameter for comparison to analyze the breach is therefore lacking, and the claim is not admissible.\n\nThe Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), Article 2°, contained the succinct concept from the World Ecotourism Society regarding ecotourism: \"traveling responsibly to natural areas, conserving the environment, and improving the well-being of local populations.\"\n\nDecree 31750-MINAE-TUR, Article 8°, redefines ecotourism as \"that activity that actively contributes to the conservation of natural and cultural heritage, includes local and indigenous communities in its planning, development, and exploitation, and contributes to their well-being. It interprets the natural and cultural heritage of the destination for visitors and lends itself better to independent travelers, as well as to organized circuits for small-sized groups.\"\n\nAnd it understands ecotourism projects as those that promote \"environmental education, the conservation of natural resources, the socioeconomic development of the inhabitants, which reflect an awareness and identification with sustainability\" (Article 2°).\n\nThe lack of mechanisms to make these statements effective could be questioned, so that they do not remain purely rhetorical. But in this case, the norms that redefine the ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or worsen its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the ecotourism concept.\n\nEven though this is not inferred from their literal wording, the Decree introduces two important changes to be considered by the Magistrates, due to the implications of that nature that they may have:\n\nOne is the repeal of Article 11 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal) (Article 9° of Decree 31750), which with a conservationist philosophy established:\n\n\"Research and ecotourism activities contemplated in Article 18 of the Law, when dealing with lodging facilities within the areas of the Natural Heritage of the State, shall be limited to rustic structures, in accordance with the natural environment, oriented mainly to the lodging of researchers and secondarily tourists, provided that they do not interfere or compete with the well-being of local populations in the buffer zone.\"\n\nThe elimination of the conditioning to rustic structures for constructions allowed in the Natural Heritage of the State, more consistent with ecotourism, and the commercial purpose now imparted to the projects to be executed by private parties, is highlighted.\n\nOther provisions of the Decree authorizing these projects complement this new economic orientation, which, at least for strict conservation areas or national parks, contravenes Law No. 6084 of the National Parks Service, Articles 5° subsection 15 and 12, with the consequent breach of the fundamental right enshrined in Article 50 of the Constitution.\n\nb) Coupled with the suppression of the requirement for rustic structures, the Decree (Article 3°) allows constructions of up to three levels and the use of considerable spaces, without specifying the site where they will be located, in the execution of projects and activities (15% of the concession area for primary forests and 25% for secondary forests), with the environmental transformations or alterations that would ensue on the built-up land.\n\nEcotourism projects have a very low negative environmental impact and prefer clean technologies and native materials. Ecotourism is soft, ecologically sustainable tourism, protecting natural resources against deterioration, so that they are available to satisfy the needs and aspirations of present and future generations. It fosters appreciation, rational use, conservation, study, and improvement of the natural spaces, landscapes, and associated cultural elements that serve as its attraction, on which it depends.\n\nIt contrasts with mass concentration tourism in a space, which seeks the highest profitability, regardless of environmental and cultural repercussions.\n\nSince public wild areas, of which the State is the guardian, constitute fragile ecosystems of great biodiversity, whose damages can produce irreversible consequences and prevent the long-term preservation of resources, a careful assessment of the environmental costs and social benefits associated with the projects and activities to be executed within them is imperative. Even more so being tourism sustained at the expense of nature conservation programs with state funds. Experts classify our country as the world's leading ecotourism destination, with an emphasis on these natural spaces.\n\nThe equitable distribution of benefits is implicit in the intergenerational solidarity within which environmental protection is embedded.\n\nRegarding the necessary reconciliation that must exist between economic development and environmental protection, this Chamber has pronounced itself repeatedly.\n\nIII.3) VIOLATION OF CONVENTIONS AND OTHER SOURCES\n\nThe plaintiff does not explain in detail the violations concerning the two international instruments she invokes, and they are not apparent from their reading, except for Article 4° of the Ramsar Convention, regarding the obligation of States to promote the conservation of wetlands (among these, mangroves), whether or not they are included in the \"List\" of international importance, and to adequately attend to their management and care. This to the extent that Decree 31750-MINAE-TUR covers them, with the possibility of felling for ecotourism projects.\n\nThe same applies regarding the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, to the extent that the Decree could encompass the Natural Heritage regulated therein, of exceptional universal value (Article 2°), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (Articles 4 to 6).\n\nRuling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 4587-97 reaffirms the public domain status that the Natural Heritage of the State has by law, and the pronouncements of the Attorney General's Office mentioned in the action (opinion C-321-2003 and Legal Opinion O. J.-014-2004) do nothing more than interpret Article 13 et seq. of the Forest Law (Ley Forestal) and Article 73 of Law 6043, within which the constitutional violations would be subsumed, as stated above.\n\nB) COMPETENCE TO ADMINISTER FOREST-COVERED AREAS OF THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE\n\nRegarding the competence to administer forest-covered areas within the state public domain maritime terrestrial zone, immersed in the response to the previous question and, specifically, in point B-2.I.2, we addressed it in Legal Opinion O. J.-014-2004. There, in what is relevant, it was stated that:\n\n\"a) The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are natural forest resources. (SALA CONSTITUCIONAL, vote 4587-97, considering IV).\n\nb) The protected wild areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its Article 73, and are governed by the respective legislation.\n\nc) The forests and forest lands located in the maritime terrestrial zone, within the inalienable areas, owned by the State, constitute assets forming part of the Natural Heritage of the State, by virtue of the immediate affectation, without concurrence of the Administration, made by the Forest Law (Ley Forestal) (Articles 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or application to other uses (SALA CONSTITUCIONAL, vote 3789-92).\"\n\nConsequently, they are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Article 13, paragraph 2 ibid.).\n\nch) Under current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Articles 1° of Law 6043 (on the Maritime Terrestrial Zone) with Articles 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forest Law, Ley Forestal), and of these among themselves, is required. The Forest Law (Ley Forestal) operates a change of destination, uses, or exploitation, a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and protection of the assets.\n\nd) Since the designation as public domain is the work of the legislator and is projected onto the category of assets described in the cited Article 13, the classification referred to in numeral 15 ibid is an act of verification or protective corroboration, to prevent the anomalous exit of forest or wooded properties from the Natural Heritage of the State. The term \"shall be\" (quedarán) it employs must be understood as a synonym for \"shall remain,\" \"shall stay incorporated.\"\n\nIn opinion C-321-2003, addressed to you, we analyzed with sufficient breadth the systematic interpretation of the cited numerals of the Forest Law (Ley Forestal) and the true meaning of the classification act referred to in Article 15 ibid. We refer to it on those topics.\n\nD) CONCLUSIONS\n\nIn response to your questions, it is concluded:\n\nTHE FIRST QUESTION:\n\nRegarding the possible unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR, without prejudice to what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) may decide when ruling on the merits of the action filed against it, the only body competent to declare its unconstitutionality, the Attorney General's Office's criteria is as follows:\n\nDecree 31750-MINAE-TUR, by presupposing and attributing competence to coastal Municipalities, which they do not have by law, to administer and grant concessions over the Natural Heritage of the State in the maritime terrestrial zone (Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and other public forests), for the purpose of carrying out tourist developments of private exploitation, as well as applying Law 6043 to it, contravenes the provisions thereof, Article 73; the Forest Law (Ley Forestal), in Article 13 and concordant articles, which it renders without effect; the National Parks Law, No. 6084, Article 12, and does not accord with the prohibition of the Biodiversity Law, Article 39, of granting concessions within state Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas) only for non-essential services and activities, provided they do not imply access to biodiversity elements in favor of third parties, nor the construction of private buildings.\n\nAs the overreaching in the exercise of regulatory power (Articles 9°, paragraph 2, 121, subsection 1, and 140 subsection 3 of the Constitution) affects the fundamental right to an adequate environment, the defect acquires constitutional relevance, due to transgression of Article 50 ibid.\n\nIf the Chamber admits that forest logging and exploitation of forest resources (aprovechamiento del recurso forestal) within the Natural Heritage of the State for the execution of ecotourism projects is not permissible, the challenged Decree (Article 4°), on that point, would infringe Article 50 of the Constitution. And, in any case, it presents that type of friction in relation to the National Parks Law (Articles 3 subsection d, 8 subsection 1, 12, and 15), to the Organic Law of the Environment (Articles 41 to 43), for mangroves or wetlands, and may contravene the Biodiversity Law, in Article 39. Likewise, it conflicts with other regulatory provisions that dictate the opposite in favor of the environment. (Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), Articles 2°, definition of use permits, and 11, paragraph 1°, and Decree 31750-MINAE-TUR, Article 3°, regarding mangroves).\n\nThe forest logging it authorizes within the Natural Heritage of the State, to construct works for tourist exploitation, changes the natural destination of the land (cambio de uso del suelo) in the deforested sector, against the postulates of the Law on Soil Use, Management and Conservation, and causes environmental damage to the forest ecosystem, with actions to protect the integrity of the assets finding support in Article 50 of the Constitution.\n\nBy regulating only the ecotourism activity and projects in forests of the maritime terrestrial zone demarcated by MINAE and omitting to do so for the other protected wild areas and forests of the Natural Heritage of the State, without justifying the disparity of treatment, it clashes with the constitutional principles of reasonableness and proportionality in environmental matters and equality, by creating disparate and fragmentary regulations in this field. It also merges simultaneous plans, with divergent objectives, norms, and techniques, contrary to the rational and sustainable use of that forest resource.\n\nThe norms that redefine ecotourism activity would only present defects of unconstitutionality if they prove to be unprotective of the environment or worsen its protection compared to the previous concept, with the consequent alteration of the essential features of the ecotourism concept, which is not inferred from the literal wording of the Decree. However, it introduces two important changes to be considered when resolving the unconstitutionality action, due to the implications of that nature they may have: the repeal of paragraph 2 of Article 11 of the Regulation to the Forest Law (Reglamento de la Ley Forestal), which eliminates the conditioning to rustic structures for constructions allowed in the Natural Heritage of the State, more consistent with ecotourism, the commercial purpose now imparted to the projects to be executed, opposed to Law 6084 (Articles 5° subsection 15, and 12), thereby breaching Article 50 of the Constitution, and the three-level constructions it authorizes with the environmental transformations that would ensue on the built-up land.\n\nTo the extent that it includes mangroves or wetlands, which are regulated by the Ramsar Convention, and permits tree felling, Decree 31750-MINAE-TUR would infringe Article 4° thereof, regarding the state obligation to promote their conservation and adequately attend to their management and care. The same applies regarding the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, to the extent that the Decree could include the Natural Heritage regulated therein, of exceptional universal value (Article 2°), which is not established, regarding the state obligation to adopt legal measures for its adequate protection and conservation (Articles 4 to 6).\"\n\nSECOND QUESTION:\n\nRegarding the competence to administer the forested areas of the maritime zone, it is inferred that:\n\n1) The Natural Heritage of the State is applicable to all national assets where there are natural forest resources (SALA CONSTITUCIONAL, vote 4587-97, considering IV).\n\n2) The forests and forest lands located in the maritime terrestrial zone, within the inalienable areas, owned by the State, constitute assets forming part of the Natural Heritage of the State, by virtue of the immediate affectation, without concurrence of the Administration, made by the Forest Law (Ley Forestal) (Articles 13 and 14), and invalidates administrative acts of alienation or application to other uses (SALA CONSTITUCIONAL, vote 3789-92).\n\nTherefore, they are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (Article 13 ibid.).\n\n3) Under current regulations, a systematic and harmonious interpretation of Articles 1° of Law 6043 (on the Maritime Terrestrial Zone) with Articles 13, 14, and 15 of Law 7575 (Forest Law, Ley Forestal), and of these among themselves, is required. The Forest Law (Ley Forestal) operates a change of destination, uses, or exploitation, a transfer of competence for the administration, planning, conservation, and protection of the assets.\n\n4) The Municipalities are inhibited from granting concessions over the forests or forest lands of the maritime terrestrial zone that form part of the Natural Heritage of the State and do not administer them.\n\n5) The protected wild areas of the Natural Heritage of the State located in the maritime terrestrial zone are excluded from the application of Law 6043, by express provision of its Article 73, and are governed by the respective legislation.\n\nYours sincerely,\n\nDr. José J. Barahona Vargas Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua\nDirector Attorney General Environmental Attorney General's Office\nAgrarian and Environmental Law Area\n\nJJBV/lrp/fmc\n\nConsulting Party: Carlos Manuel Rodríguez Echandi\nPosition: Minister\nInstitution: Ministry of Environment and Energy\nInformants: José J. Barahona Vargas\nLydiana Rodríguez Paniagua" }