{ "id": "pgr-12991", "citation": "OJ-012-2005", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Declaratoria de área urbana de Cahuita y Puerto Viejo", "title_en": "Urban Area Declaration for Cahuita and Puerto Viejo", "summary_es": "La consulta analiza el Proyecto de Ley para declarar áreas urbanas los poblados de Cahuita y Puerto Viejo, fundamentado en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935 que permitían titular tierras en la zona marítimo terrestre. La Procuraduría concluye que dichas leyes quedaron derogadas tácitamente por la Ley 6043 sobre Zona Marítimo Terrestre, de orden público, que instauró el dominio inalienable del Estado sobre la franja costera de 200 metros. Señala que solo se respetan los derechos de propiedad consolidados antes de la Ley 6043, no las meras expectativas. Explica que Cahuita y Puerto Viejo no son ciudades litorales, concepto que la Ley 6043 exceptúa de su aplicación y reserva a cabeceras de cantón. Advierte que el Proyecto presenta visos de inconstitucionalidad por desproteger bienes ambientales, violar los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad, y permitir la titulación de bienes de dominio público mediante información posesoria, contraria a la inalienabilidad e imprescriptibilidad. Finalmente, afirma que, de prosperar, la desafectación requeriría aprobación del Plenario Legislativo por implicar enajenación indirecta de bienes nacionales.", "summary_en": "This opinion examines a bill to declare the towns of Cahuita and Puerto Viejo as urban areas, relying on Laws 35 of 1915 and 166 of 1935 which once permitted titling of land in the maritime-terrestrial zone. The Attorney General’s Office concludes that those laws were implicitly repealed by the Maritime-Terrestrial Zone Law 6043, a public-order statute that established the inalienable public domain of the State over the 200-meter coastal strip. Only property rights perfected before Law 6043 are protected, not mere expectations. It clarifies that Cahuita and Puerto Viejo are not 'coastal cities' under Law 6043, a term reserved for canton seats. The opinion warns that the bill presents constitutional flaws: it would undermine environmental public goods, violate principles of equality, reasonableness and proportionality, and allow titling of public-domain lands through possessory information proceedings—contrary to inalienability and imprescriptibility. Finally, it states that any disaffectation would require approval by the full Legislative Assembly, as it constitutes an indirect alienation of State assets.", "court_or_agency": "", "date": "21/01/2005", "year": "2005", "topic_ids": [ "property-and-titling" ], "primary_topic_id": "property-and-titling", "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "demanio", "dominio público", "inalienabilidad", "imprescriptibilidad", "información posesoria", "ciudad litoral", "desafectación" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 6", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 20", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 82", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política (1949)" }, { "article": "Art. 121 inc. 14", "law": "Constitución Política (1949)" }, { "article": "", "law": "Ley 35 de 1915" }, { "article": "", "law": "Ley 166 de 1935" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo terrestre", "dominio público", "ciudad litoral", "Cahuita", "Puerto Viejo", "Ley 35 de 1915", "Ley 166 de 1935", "Ley 6043", "inalienabilidad", "imprescriptibilidad", "derechos adquiridos", "información posesoria", "inconstitucionalidad", "principio de igualdad" ], "keywords_en": [ "maritime terrestrial zone", "public domain", "coastal city", "Cahuita", "Puerto Viejo", "Law 35 of 1915", "Law 166 of 1935", "Law 6043", "inalienability", "imprescriptibility", "vested rights", "possessory information", "unconstitutionality", "equality principle" ], "excerpt_es": "La incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita - Puerto Viejo y la 6043 es manifiesta, ya que las dos primeras permitían, a través de un mecanismo administrativo, la propiedad particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras que la segunda adhiere, de manera absoluta, al dominio inalienable del Estado, todos los terrenos adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera, en la franja de doscientos metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, y otros espacios de la zona marítimo terrestre, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen diversos (artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39 y 41). De ahí que no sea correcto aseverar que las Leyes 35 y 166 están en vigor, por más que los objetivos originales hagan comprensible la necesidad de no darles solución de continuidad. En este aspecto, no puede rebasarse la voluntad legislativa plasmada, ni hablarse, sin respaldo alguno, de leyes irreformables por otras sucesivas...\n\nEl proyecto de Ley que se examina –adicionó la Opinión Jurídica O. J.-058-97- contradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en materia de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro patrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso racional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la población...\n\nLa Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y anuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al analizar la desprotección de los bienes ambientales de dominio público, se opuso a que por solucionar un problema social 'a unas cuantas personas, se pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas, violentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura, pues en la protección de nuestros recursos naturales la precaución y la prevención contra la degradación y el deterioro deben ser principios dominantes'.", "excerpt_en": "The incompatibility between the Laws concerning the towns of Cahuita and Puerto Viejo and Law 6043 is manifest, since the first two allowed, through an administrative mechanism, private ownership of real estate in the maritime-terrestrial zone within the defined areas, whereas the second absolutely subjects to the inalienable public domain of the State all lands adjacent to the shores not already reduced to private domain or explicitly excluded from its scope, in the two-hundred-meter-wide strip from the ordinary high tide, and other spaces of the maritime-terrestrial zone, assigning them a distinct type of use, exploitation, planning, and regime (articles 1, 9, 20, 31, 38, 39 and 41). Hence it is incorrect to assert that Laws 35 and 166 are in force, however much the original objectives make understandable the need not to interrupt their application. In this regard, the expressed legislative will cannot be overridden, nor can one speak, without any support, of laws that cannot be reformed by successive ones...\n\nThe bill in question – added Legal Opinion O. J.-058-97 – also contradicts the objectives of international instruments subscribed by the country on environmental matters, in which it undertook to effectively protect and conserve our natural and cultural heritage, areas adjacent to protected zones, to ensure the rational and sustainable use of natural resources to secure a better quality of life for the whole population...\n\nThe Constitutional Chamber, in resolution No. 02988-99, which declared unconstitutional and annulled article 8 of Law No. 7599, when analyzing the lack of protection for environmental goods in the public domain, objected to solving a social problem for 'a few people' by endangering our conservation areas, with imminent risk of harming them, violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the in dubio pro natura principle, since in protecting our natural resources, precaution and prevention against degradation and deterioration must be guiding principles.", "outcome": { "label_en": "Unfavorable interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo desfavorable", "summary_en": "The Attorney General’s Office concludes that the bill is legally untenable because it relies on repealed laws, contradicts the public-domain regime of the maritime-terrestrial zone, and presents signs of unconstitutionality.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable por basarse en leyes derogadas, contravenir el régimen de dominio público de la zona marítimo terrestre y presentar visos de inconstitucionalidad." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión 5.1", "quote_en": "The maritime-terrestrial zone, as a public-domain good and part of the national heritage, is not subject to encumbrance... The Zona Pública, a strip for common use, in principle 'cannot be occupied under any title' and 'no one may claim any right over it.'", "quote_es": "La zona marítimo terrestre, en tanto bien de dominio público, de patrimonio nacional, no es susceptible de gravamen... La Zona Pública, franja de uso común, en principio ‘no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título’ y ‘nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella’." }, { "context": "IV. CONDICIÓN DE CIUDAD", "quote_en": "The Maritime-Terrestrial Zone Law, No. 6043, excludes from its application the areas of cities located on the coasts... a city is the head town of a canton.", "quote_es": "La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades situadas en los litorales... ciudad es la población cabecera de cantón." }, { "context": "VI.1.4) RAZONES SOCIO-CULTURALES Y ECONÓMICAS", "quote_en": "It objected to solving a social problem for 'a few people' by endangering our conservation areas, with imminent risk of harming them, violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the in dubio pro natura principle.", "quote_es": "Se opuso a que por solucionar un problema social 'a unas cuantas personas, se pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas, violentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura.'" }, { "context": "IX.– NECESIDAD DE APROBAR POR EL PLENARIO", "quote_en": "The law that would disaffect the coastal sector of Cahuita and Puerto Viejo and allow its titling must be approved by the full Legislative Assembly and not in Committee.", "quote_es": "La Ley que desafecte el sector costero de Cahuita y Puerto Viejo y permita su titulación deberá aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa y no en Comisión." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-230500", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00738-2003" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-193702", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02988-1999" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-198042", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05210-1997" }, { "target_id": "pgr-8255", "kind": "related_opinion", "label": "002" }, { "target_id": "pgr-12944", "kind": "related_opinion", "label": "004" }, { "target_id": "pgr-13433", "kind": "related_opinion", 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Jurídica : 012 - J   del 21/01/2005   \n\n\nOJ-012-2005\n21 de enero del 2005 \n \n \nLicenciada\nRocío Barrientos Solano\nJefa de Area\nComisión Permanente\nGobierno y Administración\nAsamblea Legislativa\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su\nOficio transmitido vía fax, en el que, con instrucciones de la Presidenta de esa Comisión,\ntranscribe la moción aprobada en la sesión 28, del 28 de setiembre del 2004, mediante la cual\nconsulta el Proyecto de Ley “Declárese área urbana la ocupada por los poblados de Cahuita y Puerto\nViejo, de la provincia de Limón, cantón de Talamanca” (expediente 15.320), publicado en La Gaceta N°\n159 del 20 de agosto de 2003.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La moción, siguiendo la Exposición de Motivos del Proyecto, indica que éste se basa en\nlas Leyes números 35 de 1915 y 166 de 1936, y “la necesidad imperiosa de las poblaciones de Cahuita\ny Puerto Viejo” (…). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley N° 6043 de 1977, añade, al prohibir la titulación en la zona marítimo terrestre,\nviolenta los derechos adquiridos, de buena fe, por los herederos de quienes vivieron en la zona, en\ncontra del  principio de irretroactividad de la ley. (Artículo 34 de la Constitución).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En especial, se consultan los alcances jurídicos de la propuesta a la luz de la\nConstitución de 1949.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La consulta, con algunas variantes, es similar a la formulada por el propio Diputado\nproponente, que se evacuó bajo la Opinión Jurídica O. J.-004-2005, cuyo planteamiento se retoma en\nlo esencial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.-  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n La asesoría jurídica brindada por la Procuraduría a los miembros de la Asamblea Legislativa, para\nel ejercicio de sus atribuciones parlamentarias, lo es con carácter de opinión jurídica no\nvinculante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esto en virtud de que la consulta proviene de otro Poder de la República, cuyas funciones son\ninsustituibles por esta Institución, vía dictamen.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Se reitera la improcedencia de asumir la conformidad de esta Institución con el Proyecto\nconsultado, ante una eventual falta de respuesta.  Efecto que no atribuye la legislación en el caso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Asimismo, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida dentro de\nlos órganos y entidades  a que alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n II.- DEROGATORIA DE LAS LEYES 35 y 166 TRAS LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY SOBRE ZONA MARÍTIMO\nTERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.1) CONTENIDO NORMATIVO\n\n\n\n\n \n\n\n\n En  la circunscripción territorial, sin coordenadas geográficas, que la Ley número 35 de 5 de julio\nde 1915 destinó a la población de Bluff, en la costa de Cahuita, diecisiete hectáreas, descrita en\nplano municipal, con un mínimo de ordenamiento, viviendas de interés social e infraestructura\nbásica, la superficie -dijimos en el dictamen C-062-89- estaba “compuesta de veintidós porciones,\ndivididas en lotes, traspasables gratuitamente a los beneficiarios, con reserva de espacios de\nutilidad general: calles, escuelas, plazas, edificios y jardines públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEncomendó al Gobernador de Limón la adjudicación de los lotes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El trámite se iniciaba con una solicitud, contentiva de las calidades del peticionario,\nidentificación del inmueble y la promesa de cercarlo, desmontarlos, cultivarlo dentro de los tres\nmeses siguientes al permiso de ocupación, y construir en él una casa de cierta área y\ncaracterísticas durante el año posterior a la ocupación provisional, que podía autorizar el\nGobernador hallándose en regla el escrito. La comprobación sumaria, por testigos o peritos, del\ncumplimiento de estas obligaciones daba lugar a que el Gobernador dictara resolución acogiendo la\nsolicitud, adjudicara el lote y otorgara después el título de propiedad en escritura pública ante\nNotario, insertando el proveído.  Caso contrario, la denegaba.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los ocupantes contaron con un plazo de seis meses para pedir la adjudicación del lote en posesión,\ny a ese efecto, gozaban de prioridad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley 166 de 22 de agosto de 1935 destinó a cuadrante de la población de Puerto Viejo, costa Sur\nde Limón, una cabida de trece hectáreas, con regulaciones parecidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ambos estatutos tuvieron carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época, que\npredicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima. (Ley de Aguas, Nº 8 de 26 de mayo\nde 1884, artículo 20, y Código Fiscal, Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885, artículos 509 y 510, éste\nreformado por la Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926, entre otras. Vid. pto. VI.2.2 b infra).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.2) VIGENCIA ACTUAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n Concerniente a la vigencia actual de las Leyes 35 y 166, se apuntó que, sin necesidad de\nconsideraciones adicionales, al menos ante la 6043 de 2 de marzo de 1977, sobre zona marítimo\nterrestre, no podían subsistir, por cuanto no las incluyó entre las que sobreviven a su\npromulgación, y establece un principio genérico para dilucidar antagonismos o dudas aparentes con la\neficacia de la legislación antigua:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 82. Esta ley es de orden público, deroga la Nº 4558 de 22 de abril de 1970 y sus\nreformas, así como todas las demás que se le opongan, excepto la Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968\ny sus reformas y la Ley Nº 5469 de 25 de abril de 1974...\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La fórmula de derogar las leyes que se opongan a la emitida, suele emplearla el legislador en la\ninteligencia de simplificarse la tarea de precisar todos lo cánones legales que pretende dejar sin\nvalor, y de ponerse a salvo contra el riesgo de incurrir en omisiones involuntarias.  A la vez,\ndenota el evidente propósito de sistematizar de nuevo la disciplina de la materia normada, o\ndisponer de modo distinto a como lo hizo antes, por lo que, cualquier Ley o precepto pretérito\nincompatible deben considerarse abandonados, abolidos; máxime si, por la importancia de la\ninstitución, la Ley abrogante se reputa de orden público e ineludible observancia en todo el país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y la incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita - Puerto Viejo y la 6043 es\nmanifiesta, ya que las dos primeras permitían, a través de un mecanismo administrativo, la propiedad\nparticular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras que la\nsegunda adhiere, de manera absoluta, al dominio inalienable del Estado, todos los terrenos\nadyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera,\nen la franja de doscientos metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, y otros espacios de la\nzona marítimo terrestre, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen\ndiversos (artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39 y 41).  De ahí que no sea correcto aseverar que las Leyes\n35 y 166 están en vigor, por más que los objetivos originales hagan comprensible la necesidad de no\ndarles solución de continuidad. En este aspecto, no puede rebasarse la voluntad legislativa\nplasmada, ni hablarse, sin respaldo alguno, de leyes irreformables por otras sucesivas”. (Dictamen\nC-062-89 y Opiniones Jurídicas O. J.-172-2004 y O. J.-004-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En contra de la privatización de inmuebles que consintió la legislación predecesora, la Ley 6043\nsienta como pilar esencial el principio publicista en la titularidad y uso del demanio marítimo\nterrestre, respetando la propiedad privada adquirida debidamente”.  (Dictamen C-026-2000 y\nC-077-2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Varios textos legales contienen disposiciones similares a la del artículo 82 de la Ley 6043, como\nel 364.1 de la Ley General de la Administración Pública:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Esta ley es de orden público y deroga las que se le opongan, con las limitaciones y salvedades que\nse establecen en los artículos siguientes ...”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPuede agregarse el artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria y muchos más.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ordenamientos extranjeros no es infrecuente el uso de esta práctica de derogatoria genérica de\nlas disposiciones de igual o inferior rango que entren en pugna con la nueva legislación promulgada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es ejemplo la Ley 4/1989, de Espacios Naturales Protegidos de España: “Quedan igualmente derogadas \nlas demás disposiciones  de carácter general que se opongan a lo establecido en esta Ley”. Y hasta\nla misma Constitución española (de 27 de diciembre de 1978): “…quedan derogadas cuantas\ndisposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”. (Disposición Derogatoria 3).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “La derogación –se sabe- puede ser expresa o tácita, según que se haga en términos explícitos, o\nque resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con otra anterior, pues es principio inconcuso\nque las nuevas leyes destruyen las precedentes en todo aquello en que les fueren opuestas”. (BRENES\nCÓRDOBA, Alberto. Tratado de las personas.  N° 69).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.3) LEY 6043 ES DE ORDEN PÚBLICO\n\n\n\n\n \n\n\n\n El orden público, límite a las libertades públicas (artículo 28 constitucional), resguarda bienes\njurídicos vitales para la vida en común: existencia, organización y funcionamiento del Estado,\nprotección de los derechos del ser humano, intereses superiores de la sociedad, etc. (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencias 3350-92, 3173-93, 3499-96 y 6273-96, entre muchas).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por el carácter imperativo y prohibitivo que envuelven, las normas de orden público son de\nobligatorio acatamiento, aplicación inmediata, y no pueden dejarse sin efecto en las convenciones\nciviles. (Arts. 129, pfo. 4°, de la Constitución, 18.2 de la Ley General de la Administración\nPública, y 19 del Código Civil). Es principio que recoge la legislación adjetiva en el Código\nProcesal Civil, artículo 5°, y tiene amplio respaldo en la jurisprudencia. (SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencias 351-91, cons. III y 07338-94, cons. III, 03656-2003, 04450-2003 y 06322-2003; SALA\nPRIMERA DE LA CORTE, sentencias números 101-1990, 55-1991, 074-1992, entre muchas).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (Acerca de la aplicación inmediata del derecho a un ambiente sano o ecológicamente equilibrado, del\nque forma parte el demanio costero, vid de la SALA CONSTITUCIONAL, las resoluciones 04947-2002,\n06322-2003 y 09220-2004). \n\n\n\n\n \n\n\n\n El dominio público se cimienta en el orden público. “El régimen de las cosas fuera del comercio”,\nescribe CARDINI, y “toda exclusión del tráfico jurídico, obedece a obvios principios de orden\npúblico”. (CARDINI, Eugenio Osvaldo. Orden público. Edit. Abeledo-Perrot.  Buenos Aires.  1959, pgs.\n68 y 69).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- DERECHOS ADQUIRIDOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley 6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a nombre de\nparticulares (artículo sexto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Reafirma el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos al amparo de leyes\nanteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte del dominio\nprivado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de legislación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría desconocer la\n6043 son los incorporados, a su vigencia, en el patrimonio de sus titulares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tales, ha de entenderse la expresión utilizada en su artículo sexto. (Dictamen C-062-89 y\nOpiniones Jurídicas O. J.-172-2004 y O. J.-004-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Nótese que no se trataba de propiedades obtenidas por usucapión, cumpliendo determinados requisitos\nlegales, sino de una mera liberalidad, bajo ciertos requisitos y compromisos que asumían los\n“agraciados”, como se les denominó. (Arts. 5° de la Ley N° 35 y 6° de la Ley  166, art. 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (Agraciado es el beneficiario de una “gracia”, concesión gratuita o donación. Vid. Diccionario de\nla Real Academia y Diccionario de Derecho Usual. Guillermo Cabanellas. Edit. Heliasta S. R. L.\nBuenos Aires; voz. “Gracia”).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El derecho se consideraba cierto e intangible, hasta que fuera constituido en firme por el\nGobernador, en un acto conferitivo válido e indispensable del que dependía, luego de que el\nsolicitante llenaba los trámites y exigencias legales.  Acto que estaba precedido de otro\nautorizatorio de ocupación provisional, con obligaciones a cargo del solicitante. (El Gobernador –se\nacotó- tenía la potestad de rechazar la solicitud y denegar la adjudicación. Arts. 4° y  5° de la\nLey 35, y 5° y 6° de la Ley 166).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n (Las Ordenanzas Municipales, Ley N° 20 del 24 de julio de 1867, arts. 47 a 78, instituyeron la\nfigura del Gobernador, que mantuvo el Código Municipal anterior, Ley N° 4574 de 1970 (art. 185),\npero desapareció con la derogatoria de aquellas hecha por el actual, Ley 7794 de 1994, artículo 174,\ninciso b.  La SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia 6469-97, declaró inconstitucional el artículo 55 de\nesas Ordenanzas. Vid. Dictamen C-077-2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al ser el derecho de carácter patrimonial y disponible, la facultad legal de quienes estuvieron en\nsu día en posibilidad de solicitar su otorgamiento era susceptible de renuncia tácita, por falta de\nejercicio (decadencia) bajo el imperio de las leyes que lo consintieron.  Más aún los ocupantes\ntenían seis meses (plazo de caducidad) para gestionar la adjudicación. (Ley 35, art. 6°; Ley  166,\nart 7°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esas simples esperanzas o expectativas no las protege el principio de irretroactividad. Vale aquí\nlo dicho por la SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 10419-2000: “Derecho adquirido es aquél que se\nencuentra consolidado no sólo con el paso del tiempo, sino mediante un acto declarativo que lo\nestablezca como tal”. Una expectativa “no se ve consolidada como derecho adquirido hasta que se\ncumpla con los requerimientos” del caso. (Sobre la diferencia entre derechos adquiridos y simples\nexpectativas, cfr., entre otros, de la SALA CONSTITUCIONAL, el voto 738-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si el derecho, en definitiva, no llegó a nacer o constituirse legalmente, tampoco pudo incorporarse\nal patrimonio particular, ni ser afectado por la normativa posterior que incorporó al demanio la\nfranja de la zona marítimo terrestre para satisfacer el interés público. En la hipótesis que se\ncomenta no es invocable la doctrina de la “supervivencia del derecho abolido”.  Este no existiría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y ninguna persona tiene un “derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas\nnunca cambien”. (SALA CONSTITUCIONAL 1027-90, 7331-97; 2765-97).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una ley, sin producir efectos retroactivos, puede modificar hacia el futuro situaciones jurídicas\nobjetivas o generales, que se “derivan de las normas o de un acto condición.” (SALA CONSTITUCIONAL,\nvoto 05660-2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.-CONDICIÓN DE CIUDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTambién están excluidas de la Ley 6043 las áreas de las ciudades (vid. artículo 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En aplicación sistemática del Código Municipal (artículo 3° del actual, Ley 7794, y 3° del\nanterior, Ley 4574, vigente al promulgarse la 6043) y la normativa de división territorial\nadministrativa de la República (Ley N° 4366 y Decretos 25677, 21860, 29267-G del 2001), ciudad es la\npoblación cabecera de cantón.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, no la serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad de\n\"villa\" y \"poblado\" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de noviembre de\n1988, que oficializa la División Territorial Administrativa de la República. El rango de ciudad, lo\nostenta Bratsi, Bribrí”. (Dictamen C-062-89, Opiniones Jurídicas O. J.-172-2004 y O.J.-004-2005;\nDecretos 21860 y 29267). \n\n\n\n\n           \n\n\n\n Las ciudades litorales en el país son: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó\n(Garabito),Golfito y Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-253-2003).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n            IV.1) CIUDAD LITORAL \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAhondando en el tema de ciudad litoral, hemos señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades\nsituadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEsto plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un\nnúmero considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema\nde vida urbano, bajo un gobierno local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados\nservicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un\nmínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo\nreconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de\n1969, en el artículo 15.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la realización de un\nconjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por una población\nrelativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en la que se dan funciones de\nresidencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura las\ncondiciones de vida humana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un\ncentro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente\ntrilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la\nciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos.\" (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O.\nJ.-122-2000, O. J.-253-2003, O. J.-172-2004 y O. J.-004-2005. Se incorpora el subrayado). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Para erigir un nuevo cantón el territorio debe contar con al menos el uno por ciento de la\npoblación total del país. (Ley 4366, art. 9°). \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.3) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de\nFraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el \"ámbito territorial de\ndesenvolvimiento de un centro de población\". De donde se deduce que \"toda ciudad es área urbana,\npero a la inversa no siempre es así.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o\ndesarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar esos espacios, lo\nque no es el espíritu que inspira la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por\nel régimen publicista (…). A lo que se liga la dificultad a menudo existente para precisar los\nlímites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y\nhaciendo movediza o sutil la frontera entre ambos.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo atinente a las costas las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan ese\nrango por declaratoria legal son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858),\nLimón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de\nsetiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3),  Golfito y Quepos\n(Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”. (Dictamen C-002-99 y\nOpiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, y 172-2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.- PROHIBICIÓN DE TITULAR TERRENOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n V.1) IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESIÓN CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE\nDOMINIO PÚBLICO\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita su traspaso, parcial o total, voluntario\no forzoso, y la posesión en los términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de la SALA\nCONSTITUCIONAL reafirman que los bienes de dominio público \"no pueden ser objeto de posesión\nprivada\" y que \"la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio\" (o\nla posesión). Votos 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94,\n914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96,\n5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, entre muchos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es incompatible con los fines que el legislador imprime al dominio público la posesión animus\ndomini de los particulares, o facultad de someter una cosa al poder y voluntad de una persona para\nejercer sobre ella actos exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN\nsentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este criterio lo suscriben varias resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente\npúblico titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida \"per se mientras dure la afectación del\nbien\". \"Los particulares no ejercen posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho,\nlas tienen bajo su poder y voluntad\", ni pueden pretender la propiedad. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones números 9282 de 1987, y de 1988 las\nresoluciones números 10019, 10166 y 10418 del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la\nresolución 1851 de 1976 y del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la N° 910 de 1987).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ello hace inaceptable las titulaciones posesorias o discusiones judiciales relativas a la tenencia\no \"posesión\" de espacios de dominio público en detrimento de la titularidad y posesión que de pleno\nderecho tiene el Estado. Estarían en franca contradicción con las reglas de la inalienabilidad e\nimprescriptibilidad que gobiernan esos bienes las situaciones que pudieran originar derechos\nposesorios a favor de terceros, aptos para usucapir. (Dictamen C-321-2003)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la zona\nmarítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de\nese atributo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.2) INOPERANCIA DE LA USUCAPIÓN CONTRA EL DOMINIO PÚBLICO\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De la inalienabilidad e imprescriptibilidad resulta que las cosas públicas ‘no son susceptibles de\nser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la posesión irregular que sobre las\nmismas tuviere’ (…). ’Correlativamente tampoco el Estado ni sus organismos pueden perderlas por\nprescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por hechos reales debe\nestimarse que se produce por imperio de las disposiciones legales que regulan su destino’.\n(Casación, sentencia N° 122 de 16:15 hrs. del 16 de noviembre de 1965, y sentencia de Casación, año\n1958, I Semestre de la Colección de Sentencias, pgs. 376 ss., considerando XIV).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y más recientemente la SALA PRIMERA DE LA CORTE, en la sentencia N° 007-93, considerando IV,\ninsiste en el punto: Los bienes de dominio público \"no pueden ser enajenados -por ningún medio de\nDerecho privado ni de Derecho público- siendo consustancial a su naturaleza jurídica su no reducción\nal dominio privado bajo ninguna forma. De allí que otra de sus características sea su\nimprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo\nbajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera\nderecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que haya poseído\". En el mismo sentido,\ncfr. SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto 733-F-2000, considerando IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVA, voto N° 1662 de 10:15 hrs. 11/12/75 y del TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO los números 523\nde 1994 y 665 del 2002.\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Los trámites de justificación de posesión señalados en las Leyes de Informaciones Posesorias\",\npara obtener un título de dominio inscribible se refieren incuestionablemente a \"los terrenos de\ndominio privado y del comercio de los hombres\" (Código Civil, artículo 264), \"pero no a aquellos\nbienes públicos o de dominio público, contemplados en los artículos 261 al 263 del mismo Código\".\n(TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, N° 860 de 14 hrs. del 21 de diciembre de 1971). Sobre la imposibilidad\njurídica de titular el dominio público cfr: TRIBUNAL AGRARIO, votos 523 de 1994 y 665 del 2002.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En bienes de dominio público \"la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos; las cosas\ninalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por\nparticulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de\nutilidad pública a que están afectadas\". (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2988-99, cons. III).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta tesis se ha seguido para dependencias públicas específicas: Es reiterada la jurisprudencia de\nque los bienes de la zona marítimo terrestre \"son inalienables y por consiguiente no pueden ser\nobjeto de titulación a efecto de inscribirlos en el Registro Público a nombre de particulares\" (SALA\nDE CASACIÓN N° 19 de 15,30 hrs. del 30 de enero de 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, números\n860 de 1971, 493 de 1971, 139 de 1972; 781 de 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, N° 1622 de\n1975).  ( … )\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo que interesa, dijo la SALA CONSTITUCIONAL, en el voto 4587-97, cons. IV: \"Dada la naturaleza\ndel bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe\ntranscurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público”. Esta declaratoria\n“evita que se cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la\nusucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años\nde posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley (…). Recuérdese que los\nbienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de\nadquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones\nnecesarias para la adquisición del derecho\" (…). \"… La posesión que cuenta para la usucapión debe\nser anterior a la afectación del bien\".  (Dictamen C-321-2003. El subrayado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.3) IMPROCEDENCIA DE TITULACIÓN DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La titulación es propia de inmuebles de tráfico jurídico privado, a los que se limitan las\nconsideraciones precedentes. Pero es del todo inaplicable a los de dominio público, en los que no\ntiene cabida la posesión ad usucapionem.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A tono con el principio de la imprescriptibilidad, las detentaciones privadas, aunque se prolonguen\nen el tiempo y se apoyen en asientos del Registro Público, al margen de la ley, carecen de valor\nobstativo frente al dominio público (doctrina que recoge el artículo 8; Ley 22/1988 de España). En\neste último caso, la Administración titular debe gestionar la nulidad del título, su inscripción y\nel reintegro del bien (dictamen C-128-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Todo acto administrativo de transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de pleno derecho, por\nrealizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de contenido imposible. No puede disponerse\nde las cosas que están fuera del comercio”. (Dictamen C-321-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.4) PROHIBICIÓN DE TITULAR INMUEBLES UBICADOS EN LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n           \n\n\n\n  “La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles situados\ndentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82).  El Código Civil (arts. 10, 262, 631, inc. 1°,\n835 y 844) –en relación con la Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y 129,\npfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2) sanciona con nulidad los actos y\nconvenios verificados contra las leyes prohibitivas.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Lo que está prohibido por medios directos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un\nacto se entienden prohibidos todos los que son su consecuencia.  La enajenación del bien demanial es\nnula de modo absoluto por falta total de objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente tan\nimposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir.  Interpretar que la usucapión o\nprescripción adquisitiva es procedente en bienes de dominio público, sería una forma ilegal de\ndesafectarlos”. (Dictamen C-128-99, que cita jurisprudencia y doctrina).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.-CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL PROYECTO DE   LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.1) EXPOSICIÓN DE MOTIVOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.1.1) EXCLUSIÓN DEL CONCEPTO DE CIUDAD LITORAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la Exposición de Motivos del Proyecto se indica que Cahuita (con cuarenta y seis\nkilómetros de superficie) y Puerto Viejo (cincuenta y seis kilómetros) forman parte del distrito\ntercero del cantón de Talamanca.  (Se aclara que según la División Territorial Administrativa de la\nRepública de Costa Rica, publicada por la Imprenta Nacional, en coordinación con el SINALEVI, año\n2001, pg. 198, el área de Cahuita es 173.41 kilómetros cuadrados.  No consigna dato para Puerto\nViejo).   \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Con lo cual implícitamente admite que no son ciudades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            VI.1. 2) COLINDANCIA CON ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ambas comunidades, añade, colindan al sur con dos “áreas protegidas”: Cahuita con el\nParque Nacional Cahuita, y Puerto Viejo con el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las áreas silvestres protegidas, bajo la nomenclatura de “reservas equivalentes” están\nexcluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 73), como lo ha\naclarado repetidamente la jurisprudencia constitucional y administrativa. (Dictamen C-210-2002). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se colige que no presentan problemas de interferencia de régimen, normativa o\nadministración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n VI.1.3) INCIDENCIA DE LA LEY 6043 EN LOS DERECHOS       ADQUIRIDOS Y OTORGAMIENTO DE CRÉDITOS. \nPROHIBICIÓN DE OCUPAR LA ZONA PÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A decir del proponente, la Ley 6043 (de la Zona Marítimo Terrestre) afectó a dominio\npúblico las franjas litorales, incidiendo en los derechos adquiridos por los pobladores de Cahuita y\nPuerto Viejo, y de sus herederos, quienes no pueden ser hoy sujetos de crédito en los bancos, porque\n“no prestan dinero sobre la zona pública”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Conviene hacer varias precisiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             a) La Ley 6043 sí respeta los “derechos” sobre “las propiedades inscritas, con sujeción\na la ley, a nombre de particulares” (art. 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             b) Los herederos (legítimos o testamentarios) sólo podían adquirir los bienes que\nintegraban el patrimonio del causante al momento de fallecer; no las simples expectativas que nunca\nse convirtieron en derechos subjetivos, ni entraron al mismo en tal carácter. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             c) Si bien el dominio público es insusceptible de gravamen, los derechos de concesión\nsobre la zona marítimo terrestre pueden otorgarse en hipoteca, con autorización administrativa. (Ley\n6043, art. 45; 59 y 60 de su Reglamento). Posibilidad que, por razones obvias, no tendrían los\nocupantes ilegales. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001. Opiniones Jurídicas O. J.-074-2003 y\nO.J.-121-2003),\n\n\n\n\n \n\n\n\n             d) Por principio, la Zona Pública “no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título”\ny “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella” (Ley 6043; artículo 20). Menos aún podría darse en \nhipoteca.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aun cuando “la Constitución Política no llega a ocuparse de temas relacionados con la\nzona marítimo-terrestre”, dada la extraordinaria variabilidad legislativa en la materia, puede\nasegurarse que “el  núcleo inamovible de la ley reguladora de la zona marítimo terrestre ha sido el\nrelativo a la franja de cincuenta metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria, declarada\npública, y como tal, no solamente es imposible apropiársela por ningún modo, sino que ha sido puesta\nal servicio de todas las personas, sin excepción. La demanialidad de esa franja, pues, ha tenido un\nreconocimiento jurídico sostenido y podría estimarse prima facie que, por inveterada, resulta\nintangible para el legislador”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5210-97, cons. IV. Dictamen de la\nProcuraduría C-210-2002. Se inserta el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La garantía del uso común es fin prioritario de la Zona Pública.  Asegura la utilización pública\ndel mar y su ribera, para las actividades que posibilita la Ley 6043 y su Reglamento: recreación,\npráctica de deportes, esparcimiento, libre tránsito, etc. (Dictamen C-228-98 y C-026-2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre\nacceso a la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del\nprincipio de igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. (Dictamen\nC-026-2000 y C-077-2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n VI.1.4) RAZONES SOCIO-CULTURALES Y ECONÓMICAS COMO JUSTIFICANTES   PARA             PRIVATIZAR EL\nDOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, se invocan en el Proyecto “razones culturales, sociales, económicas y\npolíticas” para su aprobación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y\nanuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al  analizar la desprotección de los bienes ambientales de\ndominio público, se opuso a que por solucionar un problema social \"a unas cuantas personas, se\npusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas,\nviolentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura,\npues en la protección de nuestros recursos naturales la precaución y la prevención contra la\ndegradación y el deterioro deben ser principios dominantes”. (Dictamen C-321-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En las Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97 la Procuraduría emitió un\ncriterio desfavorable a la desafectación de los bienes medioambientales del dominio público\nnacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del interés público\ncolectivo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Opinión Jurídica O. J.-033-97 se adhirió a las razones que llevaron al Poder\nEjecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley 7400, que autorizaban el\notorgamiento de títulos de propiedad a quienes ‘tuvieran posesión decenal’ en terrenos situados\ndentro de la zona marítimo terrestre de ciertos sectores costeros de la provincia de Puntarenas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese veto, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos o\ncaseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre, si bien configura un\nproblema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de\nnacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo,\nconstituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también\nun auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones acudan al camino de\nanalogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente mengua progresiva de nuestros\nlitorales. Por otra parte, los fines sociales que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el\ntiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Los poderes públicos, anotamos en la O. J.-058-97, y en este caso el legislador,\ntienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza\nel artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la\nnaturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre, ya se\nconsideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo,\nmar, flora, fauna etc.).  Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo\nnatural, del que el Estado  es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver\ndictámenes C-004-98 y C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las\ngeneraciones actuales y venideras.  En suma, daña el bien común.  De ahí que al no mediar un interés\npúblico superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener plena\nvigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo\ninconveniente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público. Conlleva un\nsingular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La desafectación,\ncuando cabe, debe fundarse en  el hecho de haber cesado el interés público que originó la\nafectación”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             (Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir con\nlos requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr. de la SALA\nCONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “El proyecto de Ley que se examina –adicionó la Opinión Jurídica O. J.-058-97-\ncontradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en\nmateria de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro\npatrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso\nracional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la\npoblación, etc. (Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y\nNatural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5 ; Convenio Constitutivo de la Comisión\nCentroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I ; Convenio sobre\nDiversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994;\nConvención de Ramsar , Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la fragilidad\nde los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que satisfacen, han\nerigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso público de los bienes,\nla preservación de sus características naturales y una conveniente administración que concilie las\nnecesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos últimos objetivos inspiran la Carta\nEuropea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre de 1981, por la Conferencia Plenaria\nde las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad Económica Europea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica\ndemanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista”. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la Ley\nespañola de Costas, N° 22/1988:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El demanio marítimo terrestre es \"patrimonio colectivo especialmente valioso\", \"espacio\nnatural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos\". \"Es\nresponsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes,\nconservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras\".\n(Opinión Jurídica O. J.-058-97).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             (Acerca de la consideración de la zona marítimo terrestre como bien medioambiental,\ncfr. además los dictámenes C-004-98 y C-002-98).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLos aspectos culturales se comentan en punto VII in fine.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.2) ARTÍCULO ÚNICO:\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             El Proyecto consta de un artículo, sobre la declaratoria de área urbana, y un\nTransitorio acerca de las gestiones de escrituración de tierras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            VI.2.1) DECLARATORIA DE ÁREA URBANA\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Se hacen dos reparos al artículo único, que declara área urbana los cuadrantes de\nCahuita y Puerto Viejo: \n\n\n\n\n \n\n\n\n             a) No procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar\nderogadas; y, \n\n\n\n\n \n\n\n\n             b) El concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley\n6043 (art. 6°. Vid. punto III supra), para excluirlas de su aplicación.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n            VI.2.2) TITULACIÓN DE TIERRAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Transitorio Único otorga un plazo improrrogable de un año, “a partir de la vigencia\nde esta Ley”, a los poseedores de la costa de Cahuita y Puerto Viejo que no tengan escritura\npública, para gestionarla mediante el procedimiento de la Ley de Información Posesoria, “N° 5227 de\n31 de julio de 1973 y sus reformas”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             (La Ley de Informaciones Posesorias es la N° 139 de 14 de julio de 1941, reformada por\nla N° 5257 del 31 de julio de 1973, entre otras. Hay un error material en la cita de la reforma). \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            La disposición admite las siguientes objeciones:\n\n\n\n\n\n            a) Los inmuebles afectos a dominio público están fuera del tráfico jurídico (“del\ncomercio de los hombres”; arts. 261 y 262 del Código Civil.).  La posesión a título de dueño,\nadquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas son contrarias a los\nprincipios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. Como regla general, la titulación de la zona\nmarítimo terrestre está prohibida. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y 9.  Ver aparte V supra).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n             b) Desde que se produjo la afectación de la zona marítimo terrestre a dominio público\ncesó la posibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la misma. (Ley 6043 y anterior,\nque demanializó la franja marítimo terrestre de ambos litorales. Pto. VIII.7 infra).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de posesión\ndecenal con las condiciones exigidas por el Código Civil (artículo 856) y la Ley de Informaciones\nPosesorias (artículo 1°) para usucapir y titular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            (La desafectación sólo produciría efectos hacia el futuro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            c)  Por tanto, sería insuficiente el plazo de un año previsto para titular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             d) La Ley de Informaciones Posesorias sólo es aplicable a las titulaciones de terrenos\nde dominio privado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público; no\npara inscribir inmuebles de dominio público a favor de particulares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            VII.-VISOS DE INCONSTITUCIONALIDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A más del viso de inconstitucionalidad por desproteger bienes medioambientales, de\npatrimonio público nacional, que han de conservarse para uso y disfrute de las presentes y futuras\ngeneraciones (artículos 50 y  121, inciso 14, constitucionales y jurisprudencia constitucional que\nlos informa; punto VI.1.4 ut retro), el Proyecto presenta otro posible roce con los principios\nconstitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esto porque de una parte introduce una discriminación negativa contraria a los\nartículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin aparente\nrazón objetiva justificadora del distinto trato que se da a los presuntos pobladores del litoral de\nCahuita y Puerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, sin\nexcluir siquiera la Zona Pública. (Vid., en concordancia, la Convención Internacional sobre la\neliminación de todas las formas de discriminación racial, aprobada por Ley 3844 de 5 de enero de\n1967).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En tanto que a los pobladores costeros del resto del país sólo se les permitió\ncontinuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio público, previa aprobación de\nsolicitud formal por la Municipalidad, con observancia de requisitos legales, reserva de la Zona\nPública, y sujetándose a la planificación de la zona (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75 \nde su Reglamento).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             (La calidad de poblador de la zona marítimo terrestre es personal e intransferible.\nDictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, entre otros)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otra discriminación negativa análoga se daría al fundarse la preferencia adjudicatoria\nde títulos de propiedad dentro de la zona marítimo terrestre de Cahuita y Puerto Viejo en meros\nmotivos étnicos (pg.2 de la Exposición de Motivos), respecto de la población restante del país, a la\nque se le privaría de esos bienes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y\nproporcionalidad que la protección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos deba hacerse\na través del otorgamiento gratuito de bienes de distinta naturaleza, como son los inmuebles de la\nfranja marítimo terrestre, de alta valía, que cumplen una diversidad de funciones de interés público\n(ver dictamen C-004-98, entre otros) y han de prestar ininterrumpidamente singulares beneficios a la\ncolectividad presente y venidera.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los bienes culturales y materiales no son fungibles; discurren en planos ontológicos\ndiversos.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Los bienes culturales son de diferente categoría de valores a los bienes patrimoniales, que tienen\nun soporte material y económico. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4350-97, 05245-2002 y 03656-2003,\nentre otras).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural que aporta al país\nla raza afrocaribeña.  No está acreditado que este sea el componente poblacional homogéneo y\ndominante de las dos comunidades implicadas en el Proyecto”. (Opinión Jurídica O.J.-004-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la eventual restauración de vigencia de las dos Leyes de comentario surgiría la\nposibilidad de contrastarlas con la Constitución. \n\n\n\n\n           \n\n\n\n VIII.- ALCANCES JURÍDICOS DEL PROYECTO A LA LUZ DE LA CONSTITUCIÓN DE 1949. CONSTITUCIONALIDAD DE\nLEYES PRECONSTITUCIONALES\n\n\n\n\n                       \n\n\n\n             Se consulta, en especial, los alcances jurídicos del Proyecto a la luz de la\nConstitución. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Constitución de 1949 derogó las anteriores, pero mantuvo en vigor el ordenamiento\njurídico existente, mientras no lo modificaran los órganos respectivos del Poder Público, o no\nquedara derogado expresa o implícitamente por aquella (artículo 197). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             De esa disposición, siguiendo la jurisprudencia de la SALA CONSTITUCIONAL (votos\n1119-90, 4511-93, 4091-94, 5963-94 y 6497-96), se extraen varias consecuencias:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             1) Para evitar graves dislocaciones al sistema, la Constitución de 1949 preservó las\nnormas preconstitucionales de inferior jerarquía, compatibles con la misma, sin cuestionar su\nvalidez hacia el pasado, hasta tanto no fueran modificadas o derogadas por los órganos competentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2) La anulación de las leyes anteriores a la Constitución (derogatoria expresa o tácita\npor el principio de jerarquía normativa) sólo se produce en cuanto entren en pugna con ésta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             3) Como el nuevo ordenamiento constitucional aceptó e incorporó “el régimen jurídico\nimperante al momento, tal como es”, hay imposibilidad de revisar eventuales defectos\nprocedimentales, de trámite en su elaboración, o sustanciales, contrastando su contenido con la\ncobertura de Constitución que rigió. \n\n\n\n\n           \n\n\n\n La Corte Suprema de Justicia era, en su momento, el órgano encargado de declarar y corregir esos\nvicios de constitucionalidad formal o material.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4) La Constitución de 1949 es el único parámetro constitucional para examinar la\nvigencia, aplicación y eficacia de las normas emitidas al amparo de otras Constituciones que surtan\nefectos en el presente. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             5) “Toda violación a la Constitución debe ser eliminada por la vía de declaratoria de\ninconstitucionalidad, independientemente de la fecha de promulgación o vigencia de la norma, por la\nsola circunstancia de que esté siendo aplicada bajo la Constitución vigente”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             6) Es competencia de la Sala Constitucional declarar la inconstitucionalidad de las\nleyes preconstitucionales incompatibles con el Derecho de la Constitución o conjunto de sus\ndisposiciones positivas, valores y principios que lo imbuyen. (Artículos 10, 48, 105 y 128\nconstitucionales).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             7) Una ley posterior puede modificar o derogar, en forma expresa o tácita, normas de\nigual rango, preconstitucionales acerca de determinada materia. (Artículo 129 constitucional).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la especie, sentado que la Constitución actual no produjo per se la anulación de las\nleyes preconstitucionales, el problema se circunscribiría a los posibles roces constitucionales, ya\ncomentados, que podría originar el restablecimiento de vigencia de las Leyes números 15 y 166, y a \nsu conflicto con otras ulteriores.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Habida cuenta de que en la consulta se cuestiona la abrogación de dichas Leyes por la\n6043, líneas arriba se dijo que ante ésta no pueden subsistir, pues hace una derogatoria genérica de\ntodas las que se le opongan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, no deben ignorarse los virtuales conflictos que podrían tener las dos\nnormativas de mérito con la dictada después de su promulgación, que sujetó al régimen jurídico\npúblico la franja marítimo terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, a la Ley N° 35 de 5 de julio de 1915 le siguió, entre otras, la Ley N° 11 de 22 de\noctubre de 1926, que reformó el artículo 510 del Código Fiscal (Ley N° 8 de 31 de octubre de 1885),\ny declaró inalienables, en toda su extensión, los terrenos incluidos en la zona de dos mil varas,\nsean mil seiscientos setenta y dos metros de latitud (o milla marítima), a lo largo de las costas de\nambos mares, y los de las islas.              \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            A la Ley, 35 de 1915 y N° 166 de 22 de agosto de 1935, le sucedieron:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             a´) La Ley de Aguas, N° 276 de 27 de agosto de 1942. Afectó al dominio público estatal\nla zona marítimo o “espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo, y\nlos terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla, o sean mil seiscientos setenta y dos\nmetros, contados desde la línea que marque la marea alta” (artículos 1°, inciso VIII, 2°, 3°, inciso\nI, y 69), y,  \n\n\n\n\n \n\n\n\n             b’) La Ley de Tierras y Colonización, N° 2825 del 14 de octubre de 1961. Declaró\ninalienables e insusceptibles de denuncio (información posesoria) y posesión particular, salvo las\nque estuvieren bajo dominio privado, con título legítimo, los terrenos comprendidos en una zona \nmarítimo terrestre de doscientos metros de ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la\npleamar ordinaria, los terrenos de las islas y todos aquellos que hubieren sido declarados\nindenunciables e inalienables por disposiciones legales anteriores (artículo 7°, incisos b, c e i).\n\n\n\n\n \n\n\n\n IX.-NECESIDAD DE APROBAR POR EL PLENARIO DE LA ASAMBLEA LA LEY QUE DESAFECTE EL DOMINIO        \nPÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Una observación final en lo que atañe al trámite aprobatorio del Proyecto consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución exceptúa, entre otros casos, del\nconocimiento y aprobación por las Comisiones Permanentes los Proyectos de Ley implicativos del\nejercicio de la facultad prevista en el inciso 14 del artículo 121 ibid, que incluye, en lo que\ninteresa, la de decretar la enajenación de los bienes propios de la Nación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “En nuestro criterio, esta norma comprende tanto las transmisiones directas de\npropiedad como el establecimiento de mecanismos para que tales bienes salgan del dominio de la\nNación.  Con uno u otro medio se consigue el mismo resultado, protegido con un amplio debate\nparlamentario de la decisión a adoptar. En este supuesto se encuentra la desafectación (total o\nparcial) de bienes  integrantes del patrimonio público del Estado (artículos 1 y 9; Ley 6043), con\nla autorización de inscribir a nombre de particulares áreas de las mismas mediante la titulación de\nvivienda campesina o de información posesoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para la Sala Constitucional, en la enajenación indirecta que menciona el artículo 121,\ninciso 14, de la Constitución, el Estado \"procede por medio de otras entidades jurídicas (en sentido\nsubjetivo)\" o \"emplea modalidades o medios que tengan efectos jurídicos equivalentes o similares\"\n(voto 3789-92, de 12 hras de 27 de noviembre de 1992).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y la Procuraduría, a propósito del mismo numeral, en dictamen C-105-91 de 20 de junio,\nconsideró que el vocablo enajenación abarca los actos que implican un posible traspaso futuro”.\n(Opiniones Jurídicas O. J.-058-97 y O.J.-004-2005).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De donde se sigue que la Ley que desafecte el sector costero de Cahuita y Puerto Viejo\ny permita su titulación deberá aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa y no en\nComisión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            X.- CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe lo expuesto se concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con carácter de opinión jurídica no vinculante, por tratarse de miembros de otro Poder de la\nRepública que ejercen atribuciones parlamentarias insustituibles por la Procuraduría, se hacen las\nsiguientes consideraciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, al menos ante la\nentrada en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977, quedaron\ninsubsistentes, con la que resulta incompatible en el régimen de propiedad que establece.  Esta\núltima es de orden público, deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó\nentre las que sobreviven a su promulgación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) Como derechos adquiridos con fundamento en ambas Leyes (35 y 166) cabe reconocer los títulos de\npropiedad particular obtenidos en su momento por los beneficiarios que cumplieron los requisitos\nlegales y trámites administrativos, se hallen incorporados a su patrimonio e inscritos en el\nRegistro Público. (Código Civil, artículos 267, 455 y 459. Ley 6043, artículo 6°. Dictamen de la\nProcuraduría C-321-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3) Las ciudades costeras excluidas de la aplicación de la Ley 6043 (artículo 6°) son las que\nconcentran la sede del gobierno administrativo local (el Municipio). En nuestro país, siguiendo los\nlineamientos del Código Municipal (artículo 3° de la Ley 4574, vigente al promulgarse aquella; 3° de\nla Ley 7794) y la legislación territorial administrativa, hay una ciudad por cantón y Municipio. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn esos términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4) A los efectos de la Ley 6043, es erróneo equiparar el concepto de ciudad litoral con el de área\nurbana, o ámbito de desenvolvimiento de un centro de población.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nToda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5) Observaciones sobre el Proyecto de Ley\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5.1) En cuanto a la Exposición de Motivos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Admite implícitamente que Cahuita y Puerto Viejo no son ciudades, por formar parte del distrito\ntercero de Talamanca. \n\n\n\n\n \n\n\n\n La colindancia de esas comunidades con áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del\nEstado (Parque Nacional Cahuita y Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) no presenta\nproblemas de interferencia de régimen, normativa o administración. \n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley 6043 no incide en los derechos adquiridos, porque respeta los derechos sobre “las\npropiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares” (artículo 6°). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Los herederos (legítimos o testamentarios) de esos titulares sólo podían adquirir del causante los\nbienes que habían ingresado al patrimonio de éste al fallecer; no las simples expectativas que nunca\nse convirtieron en derechos subjetivos, ni entraron al mismo en tal carácter. Por lo demás la\ncalidad de poblador debía reconocerse mediante acto administrativo, es personal e intransferible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La zona marítimo terrestre, en tanto bien de dominio público, de patrimonio nacional, no es\nsusceptible de gravamen. Sólo podría otorgarse en hipoteca el derecho de concesión, obtenido\nlegalmente, sobre inmuebles ubicados en la Zona Restringida, con autorización expresa de la\nAdministración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Zona Pública, franja de uso común, en principio “no puede ser objeto de ocupación bajo ningún\ntítulo” y “nadie podrá alegar derecho alguno sobre ella.” (Ley 6043; artículo 20). Sería ilícita y\nabsolutamente nula la hipoteca sobre segmentos territoriales de ésta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por el reconocimiento sostenido e inveterado que tiene la Zona Pública en nuestro Derecho, la SALA\nCONSTITUCIONAL, en voto 5210-97, cons. IV, estimó que “resulta intangible para el legislador”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La misma SALA CONSTITUCIONAL (sentencia 02988-99, entre otras) se ha manifestó en contra de\ndesproteger bienes ambientales de dominio público,  caso de la zona marítimo terrestre, para\nresolver presuntos problemas sociales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También el Poder Ejecutivo, al vetar los artículos 158 y 160 de la Ley 7400 y la Procuraduría\n(Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97) se han mostrado contrarios a la desafectación del\ndemanio costero, de patrimonio nacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio\ndel interés público colectivo, privando al resto de nacionales del derecho a disfrutar de esos\nbienes. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Las razones invocadas, se dijo, pueden esfumarse con el tiempo a través de traspasos de los\ninmuebles, y el precedente podría llevar a la progresiva privatización de nuestros litorales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por las funciones sociales que cumple la franja marítimo terrestre, lo propio es potenciar la\ntécnica demanial ligada a la concepción conservacionista, proteger su integridad y conservarla como\npatrimonio de todos, para uso y disfrute de las generaciones actuales y venideras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n5.2) Al Artículo Único, se hacen dos reparos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na) No procede su fundamentación en las Leyes 35 de 1915 y 166 de 1935, por estar derogadas; y, \n\n\n\n\n \n\n\n\n b) El concepto de área urbana es distinto al de ciudad litoral, a que se refiere la Ley 6043\n(artículo 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n 5.3) Objeciones al Transitorio Único:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             a) La posesión privada, a título de dueño, de inmuebles de dominio público, como la\nzona marítimo terrestre, su adquisición por medio de usucapión, titulación y transmisiones privadas,\nson contrarias a los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad. (Ley 6043, arts. 1°, 7° y\n9. Ver aparte V supra).  \n\n\n\n\n           \n\n\n\n b) Desde que se produjo la afectación de la zona marítimo terrestre a dominio público cesó la\nposibilidad de ejercer derechos de posesión privada sobre la misma. (Ley 6043 y Leyes citadas en el\npto. VIII.7 supra).\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) Si los particulares no pueden ejercer posesión a título de dueño sobre la franja de la zona\nmarítimo terrestre afecta a dominio público, es incorrecto afirmar que la Ley 6043 les despojó de\nese atributo.    \n\n\n\n\n           \n\n\n\n d) Sin previa desafectación del sector costero no podría consolidarse el plazo de posesión decenal\ncon las condiciones exigidas por el Código Civil (artículo 856) y la Ley de Informaciones Posesorias\n(artículo 1°) para usucapir y titular.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n(La desafectación sólo produciría efectos hacia el futuro).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\ne)  Por tanto, sería insuficiente el plazo de un año previsto para titular.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n f) La Ley de Informaciones Posesorias sólo es aplicable a las titulaciones de terrenos de dominio\nprivado, cuyo poseedor carece de título inscrito o inscribible en el Registro Público; no para\ninscribir a favor de particulares inmuebles afectos a dominio público.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n(El Proyecto cita con error el número de la Ley que reformó la de Informaciones Posesorias).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            6) Visos de inconstitucionalidad\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como posibles roces de constitucionalidad del Proyecto se anotan: la desprotección de\nbienes medioambientales, de patrimonio público nacional, de uso y disfrute colectivo, sin respaldo\nen un interés público superior al que justificó su afectación, y el hecho de contradecir los\nprincipios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n El de igualdad, por la discriminación negativa que introduce entre los pobladores de Cahuita y \nPuerto Viejo, a quienes confiere propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, en demérito de\nlos demás pobladores y población restante del país, a los que priva de esos bienes.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n No parece ajustarse a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que la\nprotección de los valores culturales de ciertos grupos étnicos deba hacerse a través del\notorgamiento gratuito de bienes, de distinta naturaleza y gran importancia nacional, separándolos\ndel dominio público a que están incorporados, como son los inmuebles de la franja marítimo\nterrestre.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Lo anterior en modo alguno significa desconocer la riqueza cultural que aporta al país la raza\nafrocaribeña. (No está acreditado que éste sea el componente poblacional homogéneo y dominante de\nlas dos comunidades implicadas en el Proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n7) Alcances jurídicos del Proyecto a la luz de la Constitución de 1949\n\n\n\n\n \n\n\n\n             7.1) La Constitución actual no produjo per se la anulación de las normas\npreconstitucionales de inferior jerarquía, compatibles con la misma, sino que las mantuvo en vigor\nhasta tanto no fueran modificadas o derogadas por los órganos competentes del Poder Público. \n\n\n\n\n           \n\n\n\n 7.2) En el caso, el problema de los alcances Leyes números 15 y 166 se circunscribiría a los\nposibles roces constitucionales comentados que podría originar el restablecimiento de su vigencia, y\na la derogatoria por otras Leyes posteriores. \n\n\n\n\n           \n\n\n\n A más de que no pueden subsistir ante la Ley 6043, por su derogatoria genérica (punto X.1), tampoco\ndeben ignorarse los virtuales conflictos que podrían tener esas dos normativas con la dictada\ndespués de su promulgación, que sujetó al régimen jurídico público la milla marítima o la zona\nmarítimo terrestre a lo largo de las costas de ambos litorales. (Pto. VIII.7)\n\n\n\n\n           \n\n\n\n 7.3) Compete a la Sala Constitucional la declaratoria de inconstitucionalidad de las Leyes que\ninfrinjan el Derecho de la Constitución, aplicables bajo ésta, con independencia de la fecha en que\nse promulgaron, incluida la vigencia, aplicación y eficacia de las preconstitucionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            8) Necesidad de someter a aprobación del Plenario el Proyecto de Ley\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En nuestro criterio, la Ley que desafecte un sector costero, como ocurriría con Cahuita\ny Puerto Viejo, y permita su titulación, por implicar una enajenación o salida indirecta de bienes\ndel dominio público del Estado, debe aprobarse por el plenario de la Asamblea Legislativa, y no por\nComisión. (Artículo 124, párrafo 3°, de la Constitución, en relación con el 121, inciso 14 ibid., y\ndoctrina constitucional que los informa).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\nDr. José J. Barahona Vargas                          Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua\nProcurador Director                                         Abogada, Procuraduría Ambiental\nArea de Derecho Agrario y Ambiental      \n\n \n\n\n\n\n                                                    \n\n\n\n\nVch", "body_en_text": "Legal Opinion: 012 - J of 01/21/2005\n\n\nOJ-012-2005\nJanuary 21, 2005\n\nLicenciada\nRocío Barrientos Solano\nHead of Area\nPermanent Commission\nGovernment and Administration\nLegislative Assembly\n\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we reply to your official communication transmitted via fax, in which, with instructions from the President of that Commission, you transcribe the motion approved in session 28, of September 28, 2004, through which it consults on the Draft Law “Declare as urban area that occupied by the towns of Cahuita and Puerto Viejo, of the province of Limón, canton of Talamanca” (expediente 15.320), published in La Gaceta No. 159 of August 20, 2003.\n\nThe motion, following the Statement of Motives of the Draft, indicates that it is based on Laws number 35 of 1915 and 166 of 1936, and “the pressing need of the populations of Cahuita and Puerto Viejo” (…).\n\nLaw No. 6043 of 1977, it adds, by prohibiting titling in the maritime terrestrial zone, violates the rights acquired, in good faith, by the heirs of those who lived in the zone, against the principle of non-retroactivity of the law. (Article 34 of the Constitution).\n\nSpecifically, the legal scope of the proposal is consulted in light of the 1949 Constitution.\n\nThe consultation, with some variations, is similar to that formulated by the proposing Deputy himself, which was addressed under Legal Opinion O. J.-004-2005, the essential approach of which is retaken here.\n\nI.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT\n\nThe legal advisory provided by the Attorney General's Office to the members of the Legislative Assembly, for the exercise of their parliamentary powers, is provided in the nature of a non-binding legal opinion.\n\nThis is because the consultation comes from another Branch of the Republic, whose functions are irreplaceable by this Institution, via ruling.\n\nWe reiterate the inadmissibility of assuming this Institution's conformity with the consulted Draft in the event of a lack of response. An effect not attributed by legislation in this case.\nLikewise, the Attorney General's Office of the Republic is not included among the organs and entities referred to in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.\n\nII.- REPEAL OF LAWS 35 and 166 AFTER THE ENTRY INTO FORCE OF THE LAW ON THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE\n\nII.1) NORMATIVE CONTENT\n\nIn the territorial circumscription, without geographical coordinates, that Law number 35 of July 5, 1915 allocated to the population of Bluff, on the coast of Cahuita, seventeen hectares, described in a municipal plan, with a minimum of planning, social housing and basic infrastructure, the surface area - we said in ruling C-062-89 - was “composed of twenty-two portions, divided into lots, transferable free of charge to the beneficiaries, with a reserve of spaces for general utility: streets, schools, plazas, buildings and public gardens.\n\nIt entrusted the Governor of Limón with the adjudication of the lots.\nThe procedure began with an application, containing the qualifications of the petitioner, identification of the property and the promise to fence it, clear it, cultivate it within three months following the permit to occupy, and build a house on it of a certain area and characteristics during the year subsequent to the provisional occupation, which the Governor could authorize if the document was in order. The summary verification, by witnesses or experts, of the fulfillment of these obligations gave rise to the Governor issuing a resolution granting the application, adjudicating the lot and later granting the title of ownership in public deed before a Notary, inserting the order. Otherwise, he denied it.\n\nOccupants had a period of six months to request the adjudication of the lot in their possession, and for this purpose, they enjoyed priority.\n\nLaw 166 of August 22, 1935 allocated to a quadrant of the population of Puerto Viejo, South coast of Limón, an area of thirteen hectares, with similar regulations.\n\nBoth statutes had an exceptional character compared to the prevailing legislation of the time, which proclaimed the public domain status of what was then called the maritime mile. (Ley de Aguas, No. 8 of May 26, 1884, article 20, and Código Fiscal, Law No. 8 of October 31, 1885, articles 509 and 510, the latter reformed by Law No. 11 of October 22, 1926, among others. See section VI.2.2 b below).\n\nII.2) CURRENT VALIDITY\n\nConcerning the current validity of Laws 35 and 166, it was noted that, without the need for additional considerations, at least in the face of Law 6043 of March 2, 1977, on the maritime terrestrial zone, they could not survive, since it did not include them among those that survive its enactment, and it establishes a generic principle to resolve apparent antagonisms or doubts with the effectiveness of previous legislation:\n\n\"Article 82. This law is of public order, it repeals No. 4558 of April 22, 1970 and its reforms, as well as all others that oppose it, except Law No. 4071 of January 22, 1968 and its reforms and Law No. 5469 of April 25, 1974...\"\n\n\"The formula of repealing laws that oppose the issued one, is usually used by the legislator with the understanding of simplifying the task of specifying all the legal canons it intends to invalidate, and of safeguarding against the risk of incurring involuntary omissions. At the same time, it denotes the evident purpose of newly systematizing the discipline of the regulated matter, or providing for it in a manner different from how it was done before, such that any incompatible previous Law or precept must be considered abandoned, abolished; especially if, due to the importance of the institution, the abrogating Law is considered of public order and of unavoidable observance throughout the entire country.\n\nAnd the incompatibility of the Laws relating to the towns of Cahuita - Puerto Viejo and Law 6043 is manifest, since the first two permitted, through an administrative mechanism, the private property of properties in the maritime terrestrial zone in the delimited areas, while the second adheres, in an absolute manner, to the inalienable domain of the State, all lands adjacent to the coastlines not reduced to private domain or explicitly excluded from its sphere, in the strip of two hundred meters wide, from the ordinary high tide, and other spaces of the maritime terrestrial zone, assigning them a diverse modality of use, exploitation, planning and regime (articles 1, 9, 20, 31, 38, 39 and 41). Hence, it is not correct to assert that Laws 35 and 166 are in force, however much the original objectives make the need not to interrupt their continuity understandable. In this aspect, the expressed legislative will cannot be exceeded, nor can one speak, without any support, of laws that are irreformable by subsequent ones.\" (Ruling C-062-89 and Legal Opinions O. J.-172-2004 and O. J.-004-2005).\n\n“Contrary to the privatization of properties that the predecessor legislation permitted, Law 6043 establishes as an essential pillar the publicist principle in the ownership and use of the maritime terrestrial public domain, respecting duly acquired private property.” (Ruling C-026-2000 and C-077-2001).\n\nSeveral legal texts contain provisions similar to that of article 82 of Law 6043, such as 364.1 of the Ley General de la Administración Pública:\n\n\"This law is of public order and repeals those that oppose it, with the limitations and exceptions established in the following articles ...\".\n\nArticle 84 of the Ley de Jurisdicción Agraria and many others can be added.\n\nIn foreign legal systems, the use of this practice of generic repeal of provisions of equal or lower rank that come into conflict with the new enacted legislation is not uncommon.\n\nAn example is Law 4/1989, on Protected Natural Spaces of Spain: \"Those general provisions that oppose what is established in this Law are equally repealed.\" And even the Spanish Constitution itself (of December 27, 1978): \"...as many provisions as oppose what is established in this Constitution are repealed.\" (Repealing Provision 3).\n\n\"Repeal — it is known — can be express or tacit, depending on whether it is done in explicit terms, or whether it results from the incompatibility of the new law with a previous one, for it is an unquestionable principle that new laws destroy the preceding ones in everything in which they are opposed to them.\" (BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de las personas. No. 69).\n\nII.3) LAW 6043 IS OF PUBLIC ORDER\n\nPublic order, a limit on public freedoms (constitutional article 28), safeguards legal interests vital for life in common: existence, organization and functioning of the State, protection of human rights, superior interests of society, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 3350-92, 3173-93, 3499-96 and 6273-96, among many).\n\nDue to the imperative and prohibitive character they entail, public order norms are of obligatory compliance, immediate application, and cannot be rendered ineffective in civil agreements. (Arts. 129, para. 4, of the Constitution, 18.2 of the Ley General de la Administración Pública, and 19 of the Código Civil). It is a principle that is included in procedural legislation in the Código Procesal Civil, article 5, and has broad support in case law. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 351-91, cons. III and 07338-94, cons. III, 03656-2003, 04450-2003 and 06322-2003; SALA PRIMERA DE LA CORTE, rulings numbers 101-1990, 55-1991, 074-1992, among many).\n\n(Regarding the immediate application of the right to a healthy or ecologically balanced environment, of which the coastal public domain forms part, see from the SALA CONSTITUCIONAL, resolutions 04947-2002, 06322-2003 and 09220-2004).\n\nPublic domain is founded on public order. \"The regime of things outside commerce\", writes CARDINI, and \"all exclusion from legal traffic, obeys obvious principles of public order\". (CARDINI, Eugenio Osvaldo. Orden público. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1959, pgs. 68 and 69).\n\nIII.- VESTED RIGHTS\n\nLaw 6043 exempts from its application properties duly registered in the name of private individuals (article six).\n\nIt reaffirms the constitutional mandate to respect rights acquired under the protection of prior laws; that is, those that at the time of the issuance of Law 6043 had become part of the private domain; not mere expectations, subject to vicissitudes due to changes in legislation.\n\nThe only property rights, based on laws 35 and 166, that Law 6043 could not disregard are those incorporated, upon its entry into force, into the assets of their holders.\n\nAs such, the expression used in its article six must be understood. (Ruling C-062-89 and Legal Opinions O. J.-172-2004 and O. J.-004-2005).\n\nIt should be noted that these were not properties obtained by usucapion (usucapión), fulfilling certain legal requirements, but rather a mere liberality, under certain requirements and commitments assumed by the \"grantees\" (agraciados), as they were called. (Arts. 5 of Law No. 35 and 6 of Law 166, art. 6).\n\n(Agraciado is the beneficiary of a \"grace\" (gracia), a free concession or donation. See Diccionario de la Real Academia and Diccionario de Derecho Usual. Guillermo Cabanellas. Edit. Heliasta S. R. L. Buenos Aires; entry. \"Gracia\").\n\nThe right was considered certain and intangible, until it was firmly established by the Governor, in a valid and indispensable conferring act upon which it depended, after the applicant had fulfilled the procedures and legal requirements. An act that was preceded by another authorizing provisional occupation, with obligations on the applicant. (The Governor —it was noted— had the power to reject the application and deny the adjudication. Arts. 4 and 5 of Law 35, and 5 and 6 of Law 166).\n\n(The Ordenanzas Municipales, Law No. 20 of July 24, 1867, arts. 47 to 78, instituted the figure of the Governor, which was maintained by the previous Código Municipal, Law No. 4574 of 1970 (art. 185), but disappeared with the repeal of those made by the current one, Law 7794 of 1994, article 174, subsection b. The SALA CONSTITUCIONAL, in ruling 6469-97, declared article 55 of those Ordenanzas unconstitutional. See Ruling C-077-2001).\n\nSince the right was of a patrimonial and disposable nature, the legal capacity of those who were at one time in a position to request its granting was susceptible to tacit waiver, due to lack of exercise (decadence) under the rule of the laws that permitted it. Moreover, the occupants had six months (a statute of limitations) to process the adjudication. (Law 35, art. 6; Law 166, art 7).\n\nThose mere hopes or expectations are not protected by the principle of non-retroactivity. What was said by the SALA CONSTITUCIONAL in ruling 10419-2000 applies here: \"A vested right (derecho adquirido) is one that is consolidated not only with the passage of time, but through a declarative act that establishes it as such.\" An expectation \"is not consolidated as a vested right until the requirements\" of the case are met. (On the difference between vested rights and mere expectations, cf., among others, vote 738-2003 of the SALA CONSTITUCIONAL).\n\nIf the right, ultimately, did not come into being or was not legally established, it also could not be incorporated into the private patrimony, nor be affected by the subsequent regulation that incorporated the strip of the maritime terrestrial zone into the public domain to satisfy the public interest. In the hypothesis under discussion, the doctrine of the \"survival of the abolished right\" is not invocable. This right would not exist.\n\nAnd no person has a \"right to the immutability of the legal system, that is, that the rules never change.\" (SALA CONSTITUCIONAL 1027-90, 7331-97; 2765-97).\n\nA law, without producing retroactive effects, can modify objective or general legal situations for the future, which are \"derived from norms or from a condition-act.\" (SALA CONSTITUCIONAL, vote 05660-2000).\n\nIV.-CONDITION AS A CITY\n\nThe areas of cities are also excluded from Law 6043 (see article 6).\n\nIn systematic application of the Código Municipal (article 3 of the current, Law 7794, and 3 of the previous, Law 4574, in force when Law 6043 was enacted) and the regulations on the administrative territorial division of the Republic (Law No. 4366 and Decrees 25677, 21860, 29267-G of 2001), a city is the head town of a canton.\nThus, Cahuita and Puerto Viejo, belonging to Talamanca, would not be considered as such, in their capacity as \"villa\" and \"poblado\" respectively, according to Decreto Ejecutivo No. 18673-G of November 14, 1988, which makes official the Administrative Territorial Division of the Republic. The rank of city is held by Bratsi, Bribrí”. (Ruling C-062-89, Legal Opinions O. J.-172-2004 and O.J.-004-2005; Decrees 21860 and 29267).\n\nThe coastal cities in the country are: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito and Quepos (Aguirre). (Ruling C-002-99 and Legal Opinion O. J.-253-2003).\n\nIV.1) COASTAL CITY\n\nDelving into the topic of coastal city, we have pointed out:\n\n\"The Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043, exempts from its application the areas of cities located on the coastlines. The reasons for their exclusion were explained in our ruling C-002-99.\n\nThis raises the problem of the concept of a city for the purposes of that Law.\n\n\"The city appears as a central administrative territorial circumscription, which groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban life system, under a local government.\n\nThe city is the axis of the canton that concentrates: the seat of local government, the most prominent public services, commerce, financial activities, industrial activities, urban development, etc. A minimum number of inhabitants is necessary, but it does not by itself describe the concept. It is implicitly recognized by the Ley de División Territorial Administrativa de la República, No. 4366 of August 19, 1969, in article 15.\n\nThe city configures the geographical space transformed by man through the realization of a set of constructions with a character of continuity and contiguity; occupied by a population that is relatively large, permanent and socially heterogeneous, in which functions of residence, transformation and exchange take place, with a degree of service equipment that ensures the conditions of human life.\n\nIn our country there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unit is the municipality. The following trilogy is then observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, thereby creating an amalgamation of concepts.\" (Ruling C-062-89 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, O. J.-172-2004 and O. J.-004-2005. The underlining is incorporated).\n\nTo establish a new canton, the territory must have at least one percent of the total population of the country. (Law 4366, art. 9).\n\nIV.3) RELATIONSHIP CITY-URBAN AREA\n\nThe Ley de Planificación Urbana (art. 1) and the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) define the urban area as the \"territorial scope of the development of a population center.\" From which it is deduced that \"every city is an urban area, but the reverse is not always the case.\n\nWith the erroneous equation of the terms 'city' and 'urban areas,' it would suffice to create or develop the latter to disaffect spaces from the maritime terrestrial public domain and privatize them, which is not the spirit that inspires the Law on the Maritime Terrestrial Zone, oriented, on the contrary, by the publicist regime (…). To which is linked the difficulty often existing in specifying the limits of the urban, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural and making the border between them shifting or subtle.\"\n\nRegarding the coasts, the only coastal cities, canton head towns, that hold that rank by legal declaration are: \"Puntarenas (Decreto Legislativo 10 of September 17, 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 of August 1, 1902), Puerto Cortés de Osa (Law 2155 of September 13, 1957), Jacó (Garabito; Law 6512 of September 25, 1980, art. 3), Golfito and Quepos (Aguirre); these last two by Law 3201 of September 21, 1963\". (Ruling C-002-99 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and 172-2004).\n\nV.- PROHIBITION OF TITLING LANDS IN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE\n\nV.1) IMPEDIMENT OF PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH INTENT OF OWNERSHIP OVER PUBLIC DOMAIN PROPERTY\n\n\"The inalienability of public domain property makes its transfer, partially or totally, voluntary or forced, impossible, as well as possession under the terms of Private Law. Multiple resolutions of the SALA CONSTITUCIONAL reaffirm that public domain property \"cannot be the object of private possession\" and that \"administrative action substitutes possessory interdicts to recover the domain\" (or possession). Votes 480-90, 2306-91, 2557-91, 98-92, 1055-92, 1207-93, 5399-93, 5976-93, 220-94, 914-94, 1763-94, 2767-94, 6785-94, 3793-94, 4619-94, 6079-94, 31445-96, 3227-96, 422-96, 4815-96, 5026-94, 623-98, 7294-98, 00790-2001, among many.\n\nPossession animus domini by private individuals, or the faculty to subject a thing to the power and will of a person to exercise exclusive acts of use and enjoyment over it, as if it were the owner, is incompatible with the purposes that the legislator imparts to the public domain (SALA DE CASACIÓN ruling 9:30 hrs. of 6/6/1936).\n\nThis criterion is endorsed by several resolutions of the Superior Courts, which attribute iuris possession over the public domain to the holder public entity, exercised \"per se for as long as the affectation of the property lasts.\" \"Private individuals do not exercise possession over these things, since neither de facto nor de jure do they have them under their power and will\", nor can they claim ownership. TRIBUNAL SUPERIOR DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resolutions numbers 9282 of 1987, and from 1988 resolutions numbers 10019, 10166 and 10418 of the Tribunal Superior Contencioso Administrativo resolution 1851 of 1976 and of the Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera No. 910 of 1987).\n\nThis makes unacceptable the possessory titling or judicial discussions related to the holding or \"possession\" of public domain spaces to the detriment of the ownership and possession that the State holds by full right. Situations that could originate possessory rights in favor of third parties, apt for usucapion (usucapir), would be in open contradiction with the rules of inalienability and imprescriptibility that govern these properties. (Ruling C-321-2003)\n\nIf private individuals cannot exercise possession under the title of owner over the strip of the maritime terrestrial zone affected to the public domain, it is incorrect to affirm that Law 6043 dispossessed them of that attribute.\n\nV.2) INOPERABILITY OF USUCAPION AGAINST THE PUBLIC DOMAIN\n\n\"From inalienability and imprescriptibility it follows that public things 'are not susceptible to being acquired by usucapion (usucapión), nor can anyone avail themselves of the irregular possession they might have over them' (…). 'Correlatively, neither the State nor its agencies can lose them by negative prescription, since possession, even when not manifested by real acts, must be considered to occur by the mandate of the legal provisions that regulate their destiny'. (Casación, ruling No. 122 of 4:15 p.m. on November 16, 1965, and ruling of Casación, year 1958, I Semester of the Colección de Sentencias, pgs. 376 et seq., considering XIV).\n\nAnd more recently the SALA PRIMERA DE LA CORTE, in ruling No. 007-93, considering IV, insists on the point: Public domain property \"cannot be alienated —by any means of Private Law or Public Law— it being consubstantial with its legal nature that it cannot be reduced to private domain under any form. Hence another of its characteristics is its imprescriptibility, that is, the non-susceptibility of being acquired through the passage of time under the legal figure of usucapion (usucapión), for the possession exercised by private individuals generates no property right whatsoever, regardless of the time during which they may have possessed.\" In the same sense, cf. SALA PRIMERA DE LA CORTE, vote 733-F-2000, considering IV. TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, vote No. 1662 of 10:15 hrs. 12/11/75 and of the TRIBUNAL SUPERIOR AGRARIO numbers 523 of 1994 and 665 of 2002.\n\n\"The possessory justification procedures set forth in the Leyes de Informaciones Posesorias,\" to obtain a registrable title of ownership, refer unquestionably \"to lands of private domain and within the commerce of men\" (Código Civil, article 264), \"but not to those public property or property of public domain, contemplated in articles 261 to 263 of the same Code.\" (TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL, No. 860 of 2 p.m. on December 21, 1971). On the legal impossibility of titling the public domain cf: TRIBUNAL AGRARIO, votes 523 of 1994 and 665 of 2002.\n\nIn public domain property, \"usucapion (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subjects of possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are affected.\" (SALA CONSTITUCIONAL, ruling 2988-99, cons. III).\n\nThis thesis has been followed for specific public dependencies: The case law is reiterated that property of the maritime terrestrial zone \"are inalienable and consequently cannot be the object of titling for the purpose of registering them in the Registro Público in the name of private individuals\" (SALA DE CASACIÓN No. 19 of 3:30 p.m. on January 30, 1970. TRIBUNAL SUPERIOR PRIMERO CIVIL, numbers 860 of 1971, 493 of 1971, 139 of 1972; 781 of 1974. TRIBUNAL SUPERIOR CIVIL DE ALAJUELA, No. 1622 of 1975). ( … )\n\nIn what is of interest, the SALA CONSTITUCIONAL stated, in vote 4587-97, cons. IV: \"Given the nature of the property intended to be titled (a public thing), the period of possession apt for usucapion (usucapión) must elapse before the affectation of the property to the public domain occurs.\" This declaration \"prevents possession subsequent to the affectation from being counted, and prevents the requirements of usucapion from being met if at that moment the right has not been acquired, that is, if the ten years of possession apt for usucapion with the conditions established by law have not elapsed (…). It should be remembered that property affected to the public domain, regardless of its specifications, is not susceptible to acquisition by usucapion, if the necessary conditions for acquiring the right did not occur before the affectation occurred\" (…). \"… The possession that counts for usucapion must be prior to the affectation of the property.\" (Ruling C-321-2003. The underlining is not from the original).\n\nV.3) INAPPROPRIATENESS OF TITLING PUBLIC DOMAIN PROPERTY\n\n\"Titling is characteristic of properties of private legal traffic, to which the preceding considerations are limited. But it is entirely inapplicable to public domain property, in which possession ad usucapionem has no place.\n\nIn accordance with the principle of imprescriptibility, private detentions, even if prolonged over time and supported by entries in the Registro Público, outside the law, lack any obstructive value against the public domain (doctrine included in article 8; Law 22/1988 of Spain). In the latter case, the titular Administration must seek the nullity of the title, its registration and the return of the property (ruling C-128-99).\n\nAny administrative act transmitting public domain affected by law is null and void as a matter of law, because it is carried out by a manifestly incompetent body and is of impossible content. One cannot dispose of things that are outside commerce.\" (Ruling C-321-2003).\n\nV.4) PROHIBITION OF TITLING PROPERTIES LOCATED IN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE\n\n\"The Law on the Maritime Terrestrial Zone, of public order, prohibits the titling of properties located within the maritime terrestrial zone (arts. 7 and 82). The Código Civil (arts. 10, 262, 631, subsection 1, 835 and 844) —in relation to the Constitución Política (arts. 28, para. 2 -a contrario sensu-, and 129, para. 4) and the Ley General de la Administración Pública (art. 18.2) sanctions with nullity acts and agreements verified against prohibitive laws.\n\nWhat is prohibited by direct means, must not be permitted by tortuous means. And when an act is prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited. The alienation of public domain property is absolutely null due to total lack of object: alienating a public domain thing is legally as impossible as alienating a thing that does not exist nor can exist. To interpret that usucapion (usucapión) or acquisitive prescription is applicable to public domain property would be an illegal way of disaffecting them.\" (Ruling C-128-99, which cites case law and doctrine).\n\nVI.-GENERAL CONSIDERATIONS ON THE DRAFT LAW\n\nVI.1) STATEMENT OF MOTIVES\n\nVI.1.1) EXCLUSION FROM THE CONCEPT OF COASTAL CITY\n\nIn the Statement of Motives of the Draft it is indicated that Cahuita (with forty-six kilometers of surface area) and Puerto Viejo (fifty-six kilometers) form part of the third district of the canton of Talamanca. (It is clarified that according to the División Territorial Administrativa de la República de Costa Rica, published by the Imprenta Nacional, in coordination with SINALEVI, year 2001, pg. 198, the area of Cahuita is 173.41 square kilometers. It does not provide data for Puerto Viejo).\n\nWith which it implicitly admits that they are not cities.\n\nVI.1. 2) ADJACENCY TO PROTECTED WILDERNESS AREAS\n\nBoth communities, it adds, border to the south on two \"protected areas\" (áreas protegidas): Cahuita with the Parque Nacional Cahuita, and Puerto Viejo with the Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo.\n\nProtected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), under the nomenclature of \"equivalent reserves\" are excluded from the application of the Law on the Maritime Terrestrial Zone (article 73), as constitutional and administrative case law has repeatedly clarified. (Ruling C-210-2002).\n\nIt follows that they present no problems of interference of regime, regulation or administration.\n\nVI.1.3) IMPACT OF LAW 6043 ON VESTED RIGHTS AND THE GRANTING OF CREDITS. PROHIBITION ON OCCUPYING THE PUBLIC ZONE\n\nAccording to the proponent, Law 6043 (on the Maritime Terrestrial Zone) affected the coastal strips to the public domain, impacting the rights acquired by the residents of Cahuita and Puerto Viejo, and their heirs, who today cannot be subject to credit in banks, because \"they do not lend money on the public zone.\"\n\nSeveral clarifications are advisable:\n\na) Law 6043 does respect the \"rights\" over \"properties registered, subject to the law, in the name of private individuals\" (art. 6).\n\nb) The heirs (legitimate or testamentary) could only acquire the assets that made up the deceased's estate at the time of death; not the mere expectations that never became subjective rights, nor entered the estate as such.\n\nc) Although public domain is not susceptible to encumbrance, concession rights over the maritime terrestrial zone can be granted in mortgage, with administrative authorization. (Law 6043, art. 45; 59 and 60 of its Reglamento). A possibility that, for obvious reasons, illegal occupants would not have. (Dictamen C-228-98 and C-026-2001. Opiniones Jurídicas O. J.-074-2003 and O.J.-121-2003),\n\nd) As a matter of principle, the Zona Pública \"cannot be subject to occupation under any title\" and \"no one may claim any right over it\" (Law 6043; article 20). Even less could it be given in mortgage.\n\nEven though \"the Political Constitution does not go so far as to address issues related to the maritime-terrestrial zone,\" given the extraordinary legislative variability on the matter, it can be affirmed that \"the immutable core of the law regulating the maritime terrestrial zone has been that relating to the strip of fifty meters wide from the ordinary high tide, declared public, and as such, it is not only impossible to appropriate it by any means, but it has been put at the service of all persons, without exception. The public domain character of that strip, then, has had sustained legal recognition and it could be estimated prima facie that, by being inveterate, it is intangible for the legislator.\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5210-97, cons. IV. Dictamen of the Procuraduría C-210-2002. Underlining inserted).\n\nThe guarantee of common use is the priority purpose of the Zona Pública. It ensures the public utilization of the sea and its shoreline, for the activities enabled by Law 6043 and its Reglamento: recreation, sports practice, leisure, free transit, etc. (Dictamen C-228-98 and C-026-2001).\n\n\"To combat the privatization of the coastline, legal frameworks must enable free access to the coast, under equitable conditions, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of all to enjoy an adequate environment.\" (Dictamen C-026-2000 and C-077-2001).\n\nVI.1.4) SOCIO-CULTURAL AND ECONOMIC REASONS AS JUSTIFICATIONS FOR PRIVATIZING THE MARITIME TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN\n\nFinally, \"cultural, social, economic, and political reasons\" are invoked in the Proyecto for its approval.\n\nThe Sala Constitucional, in resolution No. 02988-99, which declared unconstitutional and annulled article 8 of Law No. 7599, when analyzing the lack of protection of environmental assets of public domain, opposed the idea that to solve a social problem \"for a few people, our conservation areas would be put at risk, with imminent risk of harming them, violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the in dubio pro natura principle, since in the protection of our natural resources, precaution and prevention against degradation and deterioration must be dominant principles.\" (Dictamen C-321-2003).\n\nIn Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 and O. J.-058-97, the Procuraduría issued an unfavorable opinion regarding the removal of environmental assets from the national public domain (desafectación) to favor specific social groups, to the detriment of the collective public interest.\n\nOpinión Jurídica O. J.-033-97 adhered to the reasons that led the Poder Ejecutivo to veto, on May 6, 1994, articles 158 and 160 of Law 7400, which authorized the granting of property titles to those 'having ten-year possession' on lands located within the maritime terrestrial zone of certain coastal sectors of the province of Puntarenas.\n\nIn that veto, rightly, the Poder Ejecutivo expressed that the existence of low-income towns or hamlets located on the maritime terrestrial domain, although it constitutes a social problem, is not sufficient justification to deprive, for the benefit of a few, the rest of the nation's citizens of the right to enjoy those assets.\n\nThe veto added that the emergence in the legal world of provisions of this type constituted not only a dire precedent, due to its harm to the state public patrimony, but also an authentic loophole for other populations in similar conditions to resort to the path of analogy and claim identical benefits for themselves, with the consequent progressive diminution of our coastlines. Furthermore, the social goals presumably to be achieved could vanish over time through transfers of the properties, even to foreign persons.\n\n\"Public authorities, we noted in O. J.-058-97, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the assets of the maritime terrestrial public domain form part, whether considered as assets in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Disposing of these into private hands is to the detriment of their natural heritage, of which the State is the holder, and of the important social functions they fulfill (see dictámenes C-004-98 and C-264-2004, among others), with suppression of collective utilization by present and future generations. In sum, it harms the common good. Hence, in the absence of a superior public interest that supports the exit of these assets from the Nation's patrimony and with the reasons that justified the act of designation (afectación) remaining fully valid, the removal from public domain (desafectación) is entirely inadvisable.\n\nThe public domain is justified by the satisfaction of public interest. It entails a singular, exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. Desafectación, when appropriate, must be based on the fact that the public interest that originated the afectación has ceased.\"\n\n(Regarding the duty of public authorities to dictate the measures that allow compliance with constitutional requirements concerning the right to a healthy environment, cf. from the SALA CONSTITUCIONAL, votos 06322-2003 and 2004-04628 and the precedents cited therein, among others).\n\n\"The draft law under examination – added Opinión Jurídica O. J.-058-97 – also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country on environmental matters, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural patrimony, of the zones adjacent to protected areas, to ensure the rational and sustainable use of its natural resources to guarantee a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976, art. 5; the Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development, Law No. 7226 of April 2, 1991, art. I; the Convention on Biological Diversity (art. 8, subsections d and e) and its Annexes, Law No. 7416 of June 30, 1994; the Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc.)\n\nAnd it is contrary to the trend in more advanced countries, which, aware of the fragility of maritime-terrestrial resources, their scarcity, demand, and the important functions they fulfill, have erected as core elements of their legal systems the public ownership and use of assets, the preservation of their natural characteristics, and a suitable administration that conciliates short and long-term needs, for the benefit of all. These latter objectives inspire the European Charter of the Coastline signed in Khania (Crete), on October 8, 1981, by the Plenary Conference of the Peripheral Maritime Regions of the then European Economic Community.\n\nIn accordance with this, the legislation of various European countries promotes the public domain technique (técnica demanial) of the maritime-terrestrial domain, linked to a conservationist conception.\" (…)\n\nThe words set forth in the Statement of Motives of the Spanish Coastal Law, No. 22/1988, are applicable to the case:\n\nThe maritime terrestrial domain is an \"especially valuable collective patrimony,\" a \"natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.\" \"It is the inescapable responsibility of the legislator of this time to protect the integrity of these assets, to conserve them as the property of all, and to bequeath them in this condition to future generations.\" (Opinión Jurídica O. J.-058-97).\n\n(Regarding the consideration of the maritime terrestrial zone as an environmental asset, cf. also dictámenes C-004-98 and C-002-98).\n\nCultural aspects are discussed in point VII in fine.\n\nVI.2) SOLE ARTICLE:\n\nThe Proyecto consists of one article, on the declaration of an urban area, and one Transitional Provision regarding land titling procedures.\n\nVI.2.1) DECLARATION OF URBAN AREA\n\nTwo objections are raised to the sole article, which declares the quadrants of Cahuita and Puerto Viejo as an urban area:\n\na) Its foundation on Laws 35 of 1915 and 166 of 1935 is not appropriate, as they are repealed; and,\n\nb) The concept of an urban area is different from that of a coastal city (ciudad litoral), referred to in Law 6043 (art. 6°. See point III supra), for excluding them from its application.\n\nVI.2.2) LAND TITLING\n\nThe Sole Transitional Provision grants a non-extendable deadline of one year, \"from the entry into force of this Law,\" to the possessors of the coast of Cahuita and Puerto Viejo who do not have a public deed, to process it through the procedure of the Law of Possessory Information (Ley de Información Posesoria), \"No. 5227 of July 31, 1973 and its amendments.\"\n\n(The Law of Possessory Information is No. 139 of July 14, 1941, amended by No. 5257 of July 31, 1973, among others. There is a material error in the citation of the amendment).\n\nThe provision admits the following objections:\n\na) Properties subject to public domain are outside legal commerce (\"del comercio de los hombres\"; arts. 261 and 262 of the Código Civil). Possession as owner, acquisition through adverse possession (usucapión), titling, and private transfers are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility. As a general rule, the titling of the maritime terrestrial zone is prohibited. (Law 6043, arts. 1°, 7° and 9. See section V supra).\n\nb) Since the designation (afectación) of the maritime terrestrial zone as public domain occurred, the possibility of exercising private possession rights over it ceased. (Law 6043 and previous laws that designated the maritime terrestrial strip of both coastlines as public domain. Point VIII.7 infra).\n\nWithout prior removal from public domain (desafectación) of the coastal sector, the term of ten-year possession with the conditions required by the Código Civil (article 856) and the Law of Possessory Information (article 1°) for adverse possession (usucapir) and titling could not be consolidated.\n\n(Desafectación would only produce effects towards the future).\n\nc) Therefore, the one-year deadline provided for titling would be insufficient.\n\nd) The Law of Possessory Information is only applicable to the titling of lands under private domain, whose possessor lacks a registered or registrable title in the Public Registry; not for registering public domain properties in favor of private individuals.\n\nVII.- INDICATIONS OF UNCONSTITUTIONALITY\n\nIn addition to the indication of unconstitutionality for failing to protect environmental assets, of national public patrimony, which must be conserved for the use and enjoyment of present and future generations (articles 50 and 121, subsection 14, of the Constitution and the constitutional jurisprudence that informs them; point VI.1.4 ut retro), the Proyecto presents another possible conflict with the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality.\n\nThis is because, on the one hand, it introduces a negative discrimination contrary to article 33 of the Constitution and article 24 of the American Convention on Human Rights, without an apparent objective reason justifying the different treatment given to the presumed inhabitants of the coastline of Cahuita and Puerto Viejo, to whom it confers private property over the maritime terrestrial zone, without even excluding the Zona Pública. (See, in concordance, the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, approved by Law 3844 of January 5, 1967).\n\nWhile the coastal inhabitants of the rest of the country were only permitted to continue occupying the properties, as users of the public domain, upon approval of a formal application by the Municipalidad, in compliance with legal requirements, with the reservation of the Zona Pública, and subject to the zoning of the area (Law 6043, articles 48, paragraph 2°, and 70; and 75 of its Reglamento).\n\n(The status of inhabitant of the maritime terrestrial zone is personal and non-transferable. Dictámenes C-157-95 and C-155-2003; Opinión Jurídica O. J.-253-2003, among others.)\n\nAnother analogous negative discrimination would occur if the preferential adjudication of property titles within the maritime terrestrial zone of Cahuita and Puerto Viejo were based on mere ethnic motives (page 2 of the Statement of Motives), with respect to the remaining population of the country, who would be deprived of those assets.\n\nIt does not seem to conform to the constitutional principles of reasonableness and proportionality that the protection of the cultural values of certain ethnic groups should be carried out through the gratuitous granting of assets of a different nature, such as the properties of the maritime terrestrial strip, of high value, which fulfill a diversity of functions of public interest (see dictamen C-004-98, among others) and must uninterruptedly provide unique benefits to the present and future community.\n\nCultural goods and material goods are not fungible; they operate on diverse ontological planes.\n\nCultural assets are of a different category of values than patrimonial assets, which have a material and economic support. (SALA CONSTITUCIONAL, judgments 4350-97, 05245-2002 and 03656-2003, among others).\n\nThe foregoing in no way means ignoring the cultural richness that the Afro-Caribbean race brings to the country. It is not established that this is the homogeneous and dominant population component of the two communities involved in the Proyecto.\" (Opinión Jurídica O.J.-004-2005).\n\nWith the eventual restoration of the validity of the two Laws under comment, the possibility of contrasting them with the Constitution would arise.\n\nVIII.- LEGAL SCOPE OF THE PROYECTO IN LIGHT OF THE 1949 CONSTITUTION. CONSTITUTIONALITY OF PRE-CONSTITUTIONAL LAWS\n\nA consultation is made, especially, regarding the legal scope of the Proyecto in light of the Constitution.\n\nThe 1949 Constitution repealed the previous ones, but kept the existing legal system in force, as long as it was not modified by the respective organs of the Public Power, or was not expressly or implicitly repealed by it (article 197).\n\nFrom that provision, following the jurisprudence of the SALA CONSTITUCIONAL (votos 1119-90, 4511-93, 4091-94, 5963-94 and 6497-96), several consequences are drawn:\n\n1) To avoid serious dislocations to the system, the 1949 Constitution preserved the pre-constitutional norms of lower hierarchy, compatible with it, without questioning their validity towards the past, until they were modified or repealed by the competent organs.\n\n2) The annulment of laws prior to the Constitution (express or tacit repeal by the principle of normative hierarchy) only occurs insofar as they conflict with it.\n\n3) Since the new constitutional order accepted and incorporated \"the legal regime prevailing at the time, as it is,\" there is an impossibility of reviewing eventual procedural defects, defects of process in their drafting, or substantial defects, by contrasting their content with the coverage of the Constitution that was in force. The Supreme Court of Justice was, at the time, the organ in charge of declaring and correcting those defects of formal or material constitutionality.\n\n4) The 1949 Constitution is the sole constitutional parameter for examining the validity, application, and efficacy of norms issued under the protection of other Constitutions that produce effects in the present.\n\n5) \"Every violation of the Constitution must be eliminated through a declaration of unconstitutionality, independently of the date of promulgation or validity of the norm, by the sole circumstance that it is being applied under the current Constitution.\"\n\n6) It is the competence of the Sala Constitucional to declare the unconstitutionality of pre-constitutional laws incompatible with the Law of the Constitution or the set of its positive provisions, values, and principles that imbue it. (Articles 10, 48, 105, and 128 of the Constitution).\n\n7) A subsequent law can modify or repeal, expressly or tacitly, pre-constitutional norms of equal rank on a specific matter. (Article 129 of the Constitution).\n\nIn the specific case, having established that the current Constitution did not produce per se the annulment of the pre-constitutional laws, the problem would be circumscribed to the possible constitutional conflicts, already discussed, that the restoration of the validity of Laws numbers 15 and 166 could cause, and to their conflict with other subsequent laws.\n\nConsidering that the consultation questions the abrogation of said Laws by Law 6043, it was stated above that they cannot subsist in the face of the latter, as it makes a generic repeal of all those that oppose it.\n\nHowever, the virtual conflicts that the two meritorious regulations could have with the law enacted after their promulgation, which subjected the maritime terrestrial strip to the public legal regime, should not be ignored.\n\nThus, Law No. 35 of July 5, 1915, was followed, among others, by Law No. 11 of October 22, 1926, which reformed article 510 of the Código Fiscal (Law No. 8 of October 31, 1885), and declared inalienable, in their entire extent, the lands included in the zone of two thousand varas, that is, one thousand six hundred and seventy-two meters of latitude (or nautical mile), along the coasts of both seas, and those of the islands.\n\nLaw 35 of 1915 and No. 166 of August 22, 1935, were succeeded by:\n\na') The Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942. It designated to the state public domain the maritime zone or \"space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its ebb and flow, and the immediate lands up to the distance of one mile, that is, one thousand six hundred and seventy-two meters, counted from the line marking the high tide\" (articles 1°, subsection VIII, 2°, 3°, subsection I, and 69), and,\n\nb') The Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961. It declared inalienable and unsusceptible of claim (denuncio) (possessory information) and private possession, except those under private domain, with legitimate title, the lands comprised in a maritime terrestrial zone of two hundred meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide, the lands of the islands, and all those that had been declared unclaimable and inalienable by previous legal provisions (article 7°, subsections b, c, and i).\n\nIX.- NEED FOR THE LAW THAT REMOVES THE MARITIME TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN TO BE APPROVED BY THE PLENARY OF THE ASSEMBLY\n\nA final observation regarding the approval process for the Proyecto under consultation.\n\nArticle 124, paragraph 3°, of the Constitution excepts, among other cases, from the knowledge and approval by the Permanent Commissions those draft laws involving the exercise of the power provided for in subsection 14 of article 121 ibid, which includes, in what is relevant, the power to decree the alienation of the Nation's own assets.\n\n\"In our opinion, this norm comprises both direct transfers of property and the establishment of mechanisms for such assets to leave the domain of the Nation. With one means or the other, the same result is achieved, protected by a broad parliamentary debate on the decision to be adopted. In this scenario lies the desafectación (total or partial) of assets forming part of the public patrimony of the State (articles 1 and 9; Law 6043), with the authorization to register in the name of private individuals areas of the same through the titling of peasant housing or possessory information.\n\nFor the Sala Constitucional, in the indirect alienation mentioned by article 121, subsection 14, of the Constitution, the State \"proceeds through other legal entities (in the subjective sense)\" or \"employs modalities or means that have equivalent or similar legal effects\" (voto 3789-92, of 12:00 hrs of November 27, 1992).\n\nAnd the Procuraduría, regarding the same numeral, in dictamen C-105-91 of June 20, considered that the term alienation (enajenación) encompasses acts that imply a possible future transfer.\" (Opiniones Jurídicas O. J.-058-97 and O.J.-004-2005).\n\nFrom which it follows that the Law that removes from public domain the coastal sector of Cahuita and Puerto Viejo and allows its titling must be approved by the plenary of the Asamblea Legislativa and not in Committee.\n\nX.- CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, it is concluded:\n\nIn the nature of a non-binding legal opinion, as it concerns members of another Branch of the Republic who exercise parliamentary powers that cannot be substituted by the Procuraduría, the following considerations are made:\n\n1) Laws numbers 35 of July 5, 1915, and 166 of August 22, 1935, at least upon the entry into force of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, became insubsistent, since the latter is incompatible with the property regime it establishes. The latter is of public order, repeals all others that oppose it (art. 82), and did not include them among those that survive its promulgation.\n\n2) As rights acquired based on both Laws (35 and 166), those private property titles obtained at the time by the beneficiaries who fulfilled the legal requirements and administrative procedures, are incorporated into their patrimony, and are registered in the Public Registry, can be recognized. (Código Civil, articles 267, 455, and 459. Law 6043, article 6°. Dictamen of the Procuraduría C-321-2003).\n\n3) The coastal cities excluded from the application of Law 6043 (article 6°) are those that concentrate the seat of the local administrative government (the Municipio). In our country, following the guidelines of the Código Municipal (article 3° of Law 4574, in force when the former was enacted; 3° of Law 7794) and the territorial administrative legislation, there is one ciudad per canton and Municipio.\n\nIn those terms, the towns of Cahuita and Puerto Viejo do not constitute cities.\n\n4) For the purposes of Law 6043, it is erroneous to equate the concept of coastal city (ciudad litoral) with that of an urban area, or the sphere of development of a population center.\n\nEvery ciudad is an urban area, but the reverse is not always true.\n\n5) Observations on the Draft Law\n\n5.1) Regarding the Statement of Motives:\n\nIt implicitly admits that Cahuita and Puerto Viejo are not cities, as they form part of the third district of Talamanca.\n\nThe contiguity of these communities with protected wild areas of the Natural Patrimony of the State (Parque Nacional Cahuita and Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) does not present problems of interference of regime, regulations, or administration.\n\nLaw 6043 does not affect acquired rights, because it respects the rights over \"properties registered, subject to the law, in the name of private individuals\" (article 6°).\n\nThe heirs (legitimate or testamentary) of those titleholders could only acquire from the deceased the assets that had entered the latter's estate upon death; not the mere expectations that never became subjective rights, nor entered the estate as such. Furthermore, the status of inhabitant had to be recognized through an administrative act, and is personal and non-transferable.\n\nThe maritime terrestrial zone, as an asset of public domain, of national patrimony, is not susceptible to encumbrance. Only the concession right, legally obtained, over properties located in the Zona Restringida could be granted in mortgage, with express authorization from the Administration.\n\nThe Zona Pública, a strip of common use, in principle \"cannot be subject to occupation under any title\" and \"no one may claim any right over it.\" (Law 6043; article 20). A mortgage over territorial segments of it would be unlawful and absolutely null.\n\nDue to the sustained and inveterate recognition that the Zona Pública has in our Law, the SALA CONSTITUCIONAL, in voto 5210-97, cons. IV, estimated that \"it is intangible for the legislator.\"\n\nThe same SALA CONSTITUCIONAL (judgment 02988-99, among others) has spoken out against failing to protect environmental assets of public domain, in the case of the maritime terrestrial zone, to resolve alleged social problems.\n\nAlso, the Poder Ejecutivo, when vetoing articles 158 and 160 of Law 7400, and the Procuraduría (Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 and O. J.-058-97) have shown themselves to be contrary to the removal from public domain (desafectación) of the coastal domain, of national patrimony, to favor specific social groups, to the detriment of the collective public interest, depriving the rest of the nation's citizens of the right to enjoy those assets.\n\nThe reasons invoked, it has been said, could vanish over time through transfers of the properties, and the precedent could lead to the progressive privatization of our coastlines.\n\nDue to the social functions that the maritime terrestrial strip fulfills, the appropriate course is to promote the public domain technique (técnica demanial) linked to the conservationist conception, to protect its integrity, and to conserve it as the heritage of all, for the use and enjoyment of current and future generations.\n\n5.2) To the Sole Article, two objections are raised:\n\na) Its foundation on Laws 35 of 1915 and 166 of 1935 is not appropriate, as they are repealed; and,\n\nb) The concept of an urban area is different from that of coastal city (ciudad litoral), referred to in Law 6043 (article 6°).\n\n5.3) Objections to the Sole Transitional Provision:\n\na) The private possession, as owner, of public domain properties, like the maritime terrestrial zone, their acquisition through adverse possession (usucapión), titling, and private transfers, are contrary to the principles of inalienability and imprescriptibility. (Law 6043, arts. 1°, 7° and 9. See section V supra).\n\nb) Since the designation (afectación) of the maritime terrestrial zone as public domain occurred, the possibility of exercising private possession rights over it ceased. (Law 6043 and Laws cited in point VIII.7 supra).\n\nc) If private individuals cannot exercise possession as owner over the strip of the maritime terrestrial zone subject to public domain, it is incorrect to affirm that Law 6043 stripped them of that attribute.\n\nd) Without prior removal from public domain (desafectación) of the coastal sector, the term of ten-year possession with the conditions required by the Código Civil (article 856) and the Law of Possessory Information (article 1°) for adverse possession and titling could not be consolidated.\n\n(Desafectación would only produce effects towards the future).\n\ne) Therefore, the one-year deadline provided for titling would be insufficient.\n\nf) The Law of Possessory Information is only applicable to the titling of lands under private domain, whose possessor lacks a registered or registrable title in the Public Registry; not for registering in favor of private individuals properties subject to public domain.\n\n(The Proyecto cites with error the number of the Law that amended the Law of Possessory Information).\n\n6) Indications of unconstitutionality\n\nAs possible conflicts of constitutionality of the Proyecto, the following are noted: the lack of protection of environmental assets, of national public patrimony, for collective use and enjoyment, without support in a public interest superior to that which justified their designation (afectación), and the fact of contradicting the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality.\n\nThat of equality, due to the negative discrimination it introduces between the inhabitants of Cahuita and Puerto Viejo, to whom it confers private property over the maritime terrestrial zone, to the detriment of the other inhabitants and the remaining population of the country, whom it deprives of those assets.\n\nIt does not appear to conform to the constitutional principles of reasonableness and proportionality for the protection of the cultural values of certain ethnic groups to be effected through the gratuitous granting of goods, of various kinds and great national importance, separating them from the public domain to which they are incorporated, such as the real estate of the maritime-terrestrial zone (franja marítimo terrestre).\n\n\nThis in no way means ignoring the cultural richness that the Afro-Caribbean race brings to the country. (It has not been established that this is the homogeneous and dominant population component of the two communities involved in the Bill.)\n\n\n7) Legal scope of the Bill in light of the 1949 Constitution\n\n\n7.1) The current Constitution did not per se annul pre-constitutional norms of lower hierarchy that were compatible with it, but rather kept them in force until they were modified or repealed by the competent organs of Public Power.\n\n\n7.2) In this case, the problem of the scope of Laws No. 15 and 166 would be limited to the possible constitutional conflicts discussed that the restoration of their validity could cause, and to their repeal by other later Laws.\n\n\nIn addition to the fact that they cannot survive in the face of Law 6043, due to its generic repeal (point X.1), the virtual conflicts that these two sets of norms could have with the legislation enacted after their promulgation, which subjected the maritime mile or the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) along the coasts of both littorals to the public legal regime, must also not be ignored. (Pt. VIII.7)\n\n\n7.3) It is incumbent upon the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) to declare the unconstitutionality of Laws that infringe the Law of the Constitution, applicable under it, regardless of the date on which they were promulgated, including the validity, application and effectiveness of pre-constitutional ones.\n\n\n8) Need to submit the Bill for approval to the Plenary\n\n\nIn our opinion, the Law that releases a coastal sector from public domain, as would occur with Cahuita and Puerto Viejo, and allows its titling, because it implies an alienation or indirect removal of goods from the public domain of the State, must be approved by the plenary of the Legislative Assembly, and not by a Committee. (Article 124, paragraph 3, of the Constitution, in relation to Article 121, subsection 14 ibid., and the constitutional doctrine that informs them).\n\n\nSincerely yours,\n\n\nDr. José J. Barahona Vargas Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua\nDirector Attorney (Procurador Director) Attorney, Environmental Attorney General's Office (Procuraduría Ambiental)\nArea of Agrarian and Environmental Law\n\n\n \n\n Vch" }