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  "id": "pgr-13321",
  "citation": "OJ-121-2005",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Traspaso del Balneario de Ojo de Agua y naturaleza demanial de sus aguas",
  "title_en": "Transfer of Ojo de Agua Spa and the Public Domain Nature of its Waters",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 15.347 sobre el traspaso del Balneario de Ojo de Agua a la ESPH y la Municipalidad de Belén. Señala que el inmueble y el manantial son bienes de dominio público conforme a la Ley de Aguas y la Ley de Tierras, y que su carácter demanial no se modifica automáticamente con el traspaso. Advierte que el proyecto contiene imprecisiones sobre la naturaleza jurídica del bien, especialmente al someterlo al régimen de propiedad en condominio y limitar su enajenación a 99 años, lo que podría interpretarse como una desmanialización. Recomienda reafirmar expresamente la naturaleza demanial del manantial, aclarar la administración del acueducto nacionalizado y asegurar que el uso del bien se sujete a controles de derecho público, dada la posible gestión por una sociedad mercantil.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General analyzes Legislative Bill 15.347 regarding the transfer of the Ojo de Agua Spa to ESPH and the Municipality of Belén. It notes that the property and the spring are public domain assets under the Water Law and Land Law, and that their public domain status is not automatically modified by the transfer. It warns that the bill contains imprecisions about the legal nature of the asset, especially by subjecting it to condominium property regime and limiting its disposal to 99 years, which could be interpreted as de-publicizing. It recommends expressly reaffirming the public domain nature of the spring, clarifying the administration of the nationalized aqueduct, and ensuring that use of the asset remains subject to public law controls, given possible management by a commercial company.",
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  "date": "09/08/2005",
  "year": "2005",
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    "water-law",
    "_off-topic"
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  "es_concept_hints": [
    "demanial",
    "bien de dominio público",
    "manantial",
    "acueducto",
    "ley de aguas",
    "ley de tierras"
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      "law": "Ley de Aguas (No. 276)"
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  "keywords_es": [
    "Procuraduría General",
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    "dominio público",
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  "keywords_en": [
    "Attorney General",
    "Ojo de Agua",
    "public domain",
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    "transfer",
    "ESPH",
    "Municipality of Belén",
    "legislative bill",
    "public domain character",
    "underground waters"
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  "excerpt_es": "Como se puede ver, el manantial que brota en el terreno donde se ubica el balneario Ojo de Agua, que es de dominio público, y las aguas subterráneas que lo alimentan, son de dominio público. Entendemos que el proyecto no modifica esta condición al proponer el traspaso de dicho terreno. No lo haría ni aunque se traspasara a un sujeto de derecho privado, pues el carácter demanial de las aguas subterráneas no alumbradas por pozos no se pierde aunque se encuentren en terrenos sometidos al dominio privado.\n\nEl artículo 1° dispone que una vez traspasado el inmueble, éste será sometido al régimen de propiedad en condominio y luego distribuido, un 70% a la ESPH y el restante 30% a la municipalidad de Belén. Sobre esta disposición, vale decir que no queda claro cuál es la intención del legislador. El sometimiento del terreno al régimen de propiedad en condominio equivale a una desmanialización del bien cuya naturaleza jurídica sería la de un bien público de carácter patrimonial, regido por el derecho privado y desprovisto de las características propias de los bienes de dominio público como lo son la no enajeción, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad.\n\nEn todo caso, y suponiendo el carácter demanial de la finca que se pretende traspasar, no parece adecuado que lo sea a una empresa como la ESPH o que una de sus filiales asuma su administración. Esto por cuanto dicha empresa, aún siendo de carácter público, en cuanto a su giro comercial ser rige por normas de derecho privado (art.3, LGAP). Habría que asegurar en el proyecto que lo relativo al uso de este bien no escape a los controles diseñados por el derecho público.",
  "excerpt_en": "As can be seen, the spring that emerges on the land where the Ojo de Agua Spa is located, which is in the public domain, and the underground waters that feed it, are in the public domain. We understand that the bill does not modify this condition by proposing the transfer of said land. It would not do so even if transferred to a private law entity, since the public domain character of underground waters not accessed by wells is not lost even if they are located on land under private ownership.\n\nArticle 1 provides that once the property is transferred, it shall be subject to the condominium property regime and then distributed, 70% to ESPH and the remaining 30% to the Municipality of Belén. Regarding this provision, it is worth saying that the legislator's intention is not clear. Subjecting the land to the condominium property regime is equivalent to a de-publicization of the asset, whose legal nature would be that of a public asset of a patrimonial character, governed by private law and stripped of the characteristics of public domain assets such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability.\n\nIn any case, and assuming the public domain character of the property intended to be transferred, it does not seem appropriate to transfer it to a company like ESPH or for one of its subsidiaries to assume its administration. This is because said company, even though it is public in nature, is governed by private law in its business operations (art. 3, LGAP). The bill should ensure that matters relating to the use of this asset do not escape the controls designed by public law.",
  "outcome": {
    "label_en": "Recommendation to the legislator",
    "label_es": "Recomendación al legislador",
    "summary_en": "The Attorney General recommends incorporating observations on the public domain nature of the asset and waters into the legislative discussion of the bill.",
    "summary_es": "La Procuraduría recomienda incorporar las observaciones sobre la naturaleza demanial del bien y las aguas en la discusión legislativa del proyecto."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando III",
      "quote_en": "The spring that emerges on the land where the Ojo de Agua Spa is located, which is in the public domain, and the underground waters that feed it, are in the public domain. We understand that the bill does not modify this condition by proposing the transfer of said land.",
      "quote_es": "El manantial que brota en el terreno donde se ubica el balneario Ojo de Agua, que es de dominio público, y las aguas subterráneas que lo alimentan, son de dominio público. Entendemos que el proyecto no modifica esta condición al proponer el traspaso de dicho terreno."
    },
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "Subjecting the land to the condominium property regime is equivalent to a de-publicization of the asset, whose legal nature would be that of a public asset of a patrimonial character, governed by private law and stripped of the characteristics of public domain assets such as inalienability, imprescriptibility, and unseizability.",
      "quote_es": "El sometimiento del terreno al régimen de propiedad en condominio equivale a una desmanialización del bien cuya naturaleza jurídica sería la de un bien público de carácter patrimonial, regido por el derecho privado y desprovisto de las características propias de los bienes de dominio público como lo son la no enajeción, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad."
    },
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "The bill should ensure that matters relating to the use of this asset do not escape the controls designed by public law.",
      "quote_es": "Habría que asegurar en el proyecto que lo relativo al uso de este bien no escape a los controles diseñados por el derecho público."
    }
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  "cites": [
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      "id": "norm-11950",
      "citation": "Ley 276",
      "title_en": "Water Law",
      "title_es": "Ley de Aguas",
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      "date": "27/08/1942",
      "year": "1942"
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      "citation": "Ley 2825",
      "title_en": "Land and Colonization Law",
      "title_es": "Ley de Tierras y Colonización",
      "doc_type": "law",
      "date": "14/10/1961",
      "year": "1961"
    },
    {
      "id": "pgr-10745",
      "citation": "C-295-2001",
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      "title_es": "Régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes y competencias administrativas",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "25/10/2001",
      "year": "2001"
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  "cited_by": [
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      "id": "pgr-15215",
      "citation": "OJ-029-2008",
      "title_en": "Transfer of Balneario Ojo de Agua to AyA",
      "title_es": "Traspaso del Balneario Ojo de Agua al AyA",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "06/06/2008",
      "year": "2008"
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      "id": "pgr-21883",
      "citation": "C-083-2020",
      "title_en": "Issuance of construction permits in drinking water catchment areas",
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      "date": "13/03/2020",
      "year": "2020"
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    {
      "id": "pgr-23258",
      "citation": "C-067-2022",
      "title_en": "Authorization of water infrastructure works within 200-meter protection zones of drinking water sources",
      "title_es": "Autorización de obras de infraestructura hídrica en el área de protección de 200 metros de fuentes de agua potable",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "28/03/2022",
      "year": "2022"
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        "kind": "related_opinion",
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        "label": "Ley Constitutiva Instituto Costarricense Acueductos y Alcantarillados"
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        "label": "Ley de Aguas"
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        "label": "Ley de Tierras y Colonización (ITCO INDER)"
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        "label": "Ley Forestal"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 121 - J   del 09/08/2005   \n\n\n\nOJ-121-2005\n\n\n\n\n09 de agosto del 2005\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nHannia M. Durán\n\n\n\n\nJefa del Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial Ambiente\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a\nsu oficio de fecha 3 de mayo del 2005, en el cual solicita nuestro criterio con relación al texto\nsustitutivo del proyecto \"Traspaso del Balneario de Ojo de Agua a la Empresa de Servicios Públicos\nde Heredia S. A., para la Creación del Centro Educativo y Recreativo sobre el Recurso Hídrico”, que\nse tramita bajo el número de expediente legislativo 15.347.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a emitir nuestra opinión, nos permitimos aclararle que este pronunciamiento carece del\nefecto vinculante que habitualmente revisten los dictámenes de esta Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I.- Antecedentes\n\n\n\n\n \n\n\n\n La división de asesoría y gestión jurídica de la contraloría general de la república, mediante\noficio número 06217, de fecha 30 de mayo del 2005 expuso su criterio respecto a este proyecto de\nley. Del informe rendido por el órgano contralor, interesa destacar varias observaciones -que a\nnuestro criterio- deben incorporarse a la discusión de este proyecto de ley. La primera de ellas,\ntiene que ver con la constitución de una sociedad mercantil “para brindar la operación,\nmantenimiento y administración” del inmueble a traspasar, y su financiamiento, ya que la iniciativa\nen comentario, no dispone cuál será la fuente generadora de la inversión inicial para el arranque de\noperaciones de la subsidiaria. Ante esta situación, la contraloría recomienda en su informe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “...tomarse en consideración que un eventual aporte en el referido proyecto por parte de la Empresa\ne incluso por parte de la Municipalidad de Belén, debe ser valorado por ese órgano legislativo, en\nvirtud de que la disposición de recursos para estos fines no debe operar en detrimento del\ndesarrollo de las actividades y la prestación de los servicios públicos que les son propias y para\nlo cual no solo fueron creados sino que están obligados a cumplir por imperativo legal; lo anterior,\nes más que relevante, ya que esta Contraloría General no ha tenido a la vista información respecto a\nque la ESPH haya realizado gestión alguna ante la ARESEP, para que las tarifas que cobra esa empresa\npública a sus usuarios incorporen un componente que efectivamente permita el desarrollo de este tipo\nde proyectos, por lo que esa empresa pública estaría corriendo el riesgo de darle un destino\ndiverso, a los fondos públicos que tienen su origen en las resoluciones tarifarias de la ARESEP.\nEllo, por ende, exige una lectura cuidadosa sobre el particular, al tenor de lo establecido en el\nartículo 110 inciso e) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos\nPúblicos, No. 8131”.\n\n\n\n\n(Lo resaltado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante la falta de claridad con que se aborda el tema de la naturaleza de los aportes de la empresa\nsubsidiaria, la contraloría advierte que la disposición de recursos para los fines previstos en el\nproyecto, no debe operar en detrimento del desarrollo de las actividades y la prestación de los\nservicios públicos que le son propios (actividad sustantiva), tanto a la empresa de servicios\npúblicos de Heredia (ESPH), como a la municipalidad de Belén. De igual forma, en el pronunciamiento\nse reitera la necesidad de ajustar el contenido del proyecto, a las potestades constitucionales de\nfiscalización asignadas a la contraloría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finalmente, en orden a la liquidación y recontratación de empleados (artículo 8 del\nproyecto), el órgano contralor llama la atención de los legisladores, en el sentido de que el INCOP\nposee una convención colectiva que cubre a todos sus empleados, y sus autoridades “...han venido\nnegociando con los representantes de los trabajadores su liquidación en caso de que se contraten\nservicios a cargo de concesionarios, de manera que debe asegurarse que no vayan a existir eventuales\ndobles pagos, y que las indemnizaciones que se dispongan han de poseer la debida justificación\ntécnica y jurídica, respetando los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que ésta\nContraloría General se reserva analizar y valorar en su oportunidad”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II.- Sobre el proyecto\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La iniciativa propone traspasar la titularidad del inmueble donde se ubica el balneario\nde Ojo de Agua, que actualmente ostenta el instituto costarricense de puertos del pacífico (INCOP),\na la empresa de servicios públicos de Heredia S. A. (ESPH) y a la municipalidad de Belén, con el\npropósito de crear un “Centro Educativo y Recreativo sobre el Recurso Hídrico y el Museo de Agua”.\nEs decir, que mediante este proyecto de ley se pretende traspasar a título gratuito, la titularidad\npública y potestades de administración a favor de la municipalidad de Belén y la ESPH. Aunque no es\nun aspecto claro en el proyecto, si se parte del supuesto de que la finca descrita en el artículo 1°\ndel proyecto es un bien de dominio público, la mutación demanial o cambio de titularidad y destino,\nno perturbaría su naturaleza jurídica. Antes bien, éste continúa dentro del mismo régimen de dominio\npúblico, aunque vinculado a una finalidad distinta a la que tiene actualmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todo caso, el traspaso de la titularidad del inmueble en cuestión, no puede afectar\nel uso y protección de los terrenos que bordean la fuente proveedora de agua potable, respecto a los\ncuales opera un régimen jurídico especial. En efecto, los artículos 7 de la ley de tierras y\ncolonización (número 2825 de 14 de octubre de 1961, y sus reformas), y 31 de la ley de aguas (número\n276 de 27 de agosto de 1942, y sus reformas) establecen el carácter de bien de dominio público de\nlos terrenos que bordean las fuentes proveedoras de agua potable, en las áreas que cada uno de éstos\ndefine.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, el artículo 2º de la ley general de agua potable (número 1634 de 18 de\nagosto de 1953), refuerza el carácter demanial de los terrenos que bordean las fuentes de agua\npotable, al disponer que son del dominio público \"todas aquellas tierras que tanto el Ministerio de\nObras Públicas como el Ministerio de Salubridad Pública, consideren indispensables para construir o\npara situar cualquiera parte o partes de los sistemas de abastecimiento de aguas potables, así como\npara asegurar la protección sanitaria y física, y caudal necesario de las mismas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, tratándose de terrenos que bordeen captaciones, tomas o surtidores de agua\npotable, el ejercicio de las acciones administrativas destinadas a su protección le corresponde en\nprincipio, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA). Al respecto, el\nartículo 2 inciso h) de la ley constitutiva del ICAA señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 2º.- Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:\n\n\n\n\n(...)\n\n\n\n h) Hacer cumplir la Ley General de Agua Potable, para cuyo efecto el Instituto se considerará como\nel organismo sustituto de los ministerios y municipalidades indicados en dicha ley;\n\n\n\n\n(...)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a su uso, la ley forestal (número 7575 del 13 de febrero de 1996 y sus\nreformas), declara como área de protección los terrenos que bordean nacientes permanentes, definidas\nen un radio de cien metros medidos de modo horizontal, y establece que en esa franja, no se pueden\neliminar o cortar árboles (artículos 33 y 43 ibídem).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, y en lo que tiene que ver con el manantial que está ubicado en el\nterreno cuyo traspaso se propone en este proyecto, hay que tener presente que de conformidad con lo\nque establece los incisos VIII y XIX de la ley de aguas número 276 de 27 de agosto de 1942, y sus\nreformas. Disponen dichos numerales:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 1º.- Son aguas del dominio público:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(….)\n\n\n\n\n \n\n\n\n VIII.-  Las de los  manantiales que broten en  las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas\nde propiedad nacional y, en general, todas las que nazcan en terrenos de dominio público;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIX.-  Las subterráneas cuyo  alumbramiento no  se haga  por medio de pozos;”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se puede ver, el manantial que brota en el terreno donde se ubica el balneario Ojo\nde Agua, que es de dominio público, y las aguas subterráneas que lo alimentan, son de dominio\npúblico. Entendemos que el proyecto no modifica esta condición al proponer el traspaso de dicho\nterreno. No lo haría ni aunque se traspasara a un sujeto de derecho privado, pues el carácter\ndemanial de las aguas subterráneas no alumbradas por pozos no se pierde aunque se encuentren en\nterrenos sometidos al dominio privado. En este sentido, la privatización del manantial debe ser\nexpresa y el proyecto no lo establece.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo anterior hay que tomar en cuenta que el acueducto que distribuye las aguas\nque brotan del manantial ubicado en ese terreno fue nacionalizado mediante ley número 7 de 19 de\ndiciembre de 1938. Habría que entender que el traspaso del inmueble tal y como lo propone el\nproyecto en consulta, no modifica el carácter demanial de dicho acueducto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De conformidad con lo dicho hasta el momento, el acueducto, el manantial y las aguas\nsubterráneas que brotan del manantial y son captadas para abastecer de agua potable a determinadas\npoblaciones, tienen un status jurídico basado en el carácter demanial del recurso hídrico que el\nproyecto de ley no modifica expresamente; sin embargo, y para evitar interpretaciones equívocas que\nlleven a una conclusión distinta, lo mejor sería que este aspecto estuviera expresamente legislado\nreafirmando la naturaleza demanial del manantial, así como la administración del acueducto a favor\nde los entes que actualmente lo gestionan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que respecta al contenido de los artículos del proyecto, esta procuraduría\nconsidera oportuno hacer varias observaciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 1° dispone que una vez traspasado el inmueble, éste será sometido al\nrégimen de propiedad en condominio y luego distribuido, un 70% a la ESPH y el restante 30% a la\nmunicipalidad de Belén. Sobre esta disposición, vale decir que no queda claro cuál es la intención\ndel legislador. El sometimiento del terreno al régimen de propiedad en condominio equivale a una\ndesmanialización del bien cuya naturaleza jurídica sería la de un bien público de carácter\npatrimonial, regido por el derecho privado y desprovisto de las características propias de los\nbienes de dominio público como lo son la no enajeción, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad.\nEsto no parece compaginarse con el uso público a que está y estaría destinado el bien, según se\ndesprende de lo dispuesto en los numerales 5,6 y 7 del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si lo que se pretende es que el bien sea coadministrado entre la ESPH y la municipalidad de Heredia\npor medio de una subsidiaria de aquella, basta el esquema de participación accionaria estipulado en\nel artículo 4 del proyecto. En los bienes demaniales lo importante es determinar a que órgano u ente\npúblico corresponde administrarlos, más que su titularidad. Si se desea que la titularidad sea\ncompartida en una determinada proporción, basta con que conste así en la escritura del traspaso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, la imprecisión sobre el carácter demanial del bien se refleja en lo que dispone el\nartículo 3° del proyecto en el tanto señala que su enajenación se limita a 99 años. Entendemos que\nel legislador quiso decir que el bien no puede ser enajenado antes de 99 años. Ahora bien, si el\nbien es demanial, está disposición viene a ser la autorización legislativa para su enajenación y\neventual desmanialización, una vez transcurridos los 99 años. En este caso, no parece conveniente\ndisponer tal cosa condicionando sus efectos al paso del tiempo, y por un período tan largo, para que\nello ocurra, probablemente en forma inadvertida para el legislador del momento. Esta norma sólo\ntiene sentido si se parte del supuesto de que, con el proyecto de ley en discusión, el bien pierde\nsu carácter demanial por ser esa la expresa voluntad del legislador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso, y suponiendo el carácter demanial de la finca que se pretende traspasar, no parece\nadecuado que lo sea a una empresa como la ESPH o que una de sus filiales asuma su administración.\nEsto por cuanto dicha empresa, aún siendo de carácter público, en cuanto a su giro comercial ser\nrige por normas de derecho privado (art.3, LGAP). Habría que asegurar en el proyecto que lo relativo\nal uso de este bien no escape a los controles diseñados por el derecho público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, consideramos necesario tener presente que el artículo 7 de la ley número 7789\ndel 30 de abril de 1998, al autorizar a la ESPH a constituir las sociedades mercantiles que\nconsidere necesarias para su mejor organización, lo hace en función del “cumplimiento eficiente de\nlos fines públicos asignados”. En ese sentido, se advierte que aún y cuando el artículo 6 ibíd\nseñala que corresponde a la empresa “promover el desarrollo, la educación y la conservación\nsostenible de los recursos naturales”, debe ponderarse la conveniencia de que dicha empresa asuma\nlas funciones previstas en el proyecto de ley. Igual recomendación se hace respecto a la\nmunicipalidad de Belén.\n\n\n\n\n \n\n\n\n               Finalmente, respecto a lo que señala el artículo 8 del proyecto en cuanto autoriza al\nEstado “por medio del Instituto Costarricenses de Puertos del Pacífico, para proceder a la\nliquidación y el pago, mediante resolución administrativa, de las prestaciones legales\ncorrespondientes a los funcionarios de la Balneario de Ojo de Agua quienes, previo estudio de\nnecesidades, sean despedidos por la Subsidiaria creada al efecto por la ESPH S.A., dentro de los\ntres meses siguientes a la vigencia de esta ley”, debe tenerse presente lo que dispone la convención\ncolectiva suscrita entre el INCOP y los sindicatos de trabajadores, en orden al procedimiento\nprevisto para la tramitación de despidos y el pago de prestaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III-      Conclusión\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien la conveniencia de traspasar la titularidad pública y potestades de\nadministración del inmueble descrito en el artículo 1° del proyecto de ley a favor de la ESPH y la\nmunicipalidad de Belén, forma parte de la discrecionalidad legislativa, esta procuraduría recomienda\nque se incorporen a la discusión de ésta iniciativa, las observaciones contenidas en el presente\npronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández                                 Gloria Solano Martínez\n\n\n\n\nProcurador                                                      Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJF/GSM/fmc\n\n\n\n\n\n\n\n______________________\n\n\n\n 1)         El artículo 5 del proyecto dispone que el inmueble será utilizado para la puesta en\nfuncionamiento del centro educativo y recreativo sobre el recurso hídrico, pero no incluye al Museo\nde Agua, como sí lo hace el artículo 7 ibídem.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)         El texto original del proyecto de ley, incluía un artículo que hacía referencia a los\nderechos y permisos concedidos en cuanto al uso de las fuentes de Ojo de Agua al ICAA (respecto del\nacueducto a Puntarenas) y a la Asociación administradora del acueducto y alcantarillado de San\nRafael de Ojo de Agua. No obstante, el texto sustitutivo no hace ninguna referencia al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)         El artículo 7 inciso c) de la ley número 2825, establece como inalienables y no\nsusceptibles de ser adquiridos los terrenos de “...todas las fuentes que estén en cuencas u hoyas\nhidrográficas en que broten manantiales, o en que tengan sus orígenes o cabeceras cualesquiera\ncursos de agua de los cuales se surta alguna población, o que convenga reservar con igual fin.” En\ntanto, el artículo 31 inciso a) de la número 276 otorga carácter demanial a los terrenos comprendido\nen un perímetro de doscientos metros alrededor de los sitios de captación o tomas surtidoras de agua\npotable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)         En orden a las competencias del ICAA como ente público encargado de proteger y regular\nel uso de los terrenos que bordean captaciones, tomas o surtidores de agua potable, véase dictamen\nde esta procuraduría número C-295-2001, de fecha 25 de octubre de 2001.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 121 - J of 08/09/2005\n\n\n\nOJ-121-2005\n\n\n\n\nAugust 9, 2005\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nHannia M. Durán\n\n\n\n\nArea Head\n\n\n\n\nSpecial Permanent Environmental Commission\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             With the approval of the Procuradora General de la República, we respond to your\nofficial letter dated May 3, 2005, in which you request our opinion on the substitute text of the\nbill \"Transfer of the Ojo de Agua Bathing Resort to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.\nA., for the Creation of the Educational and Recreational Center on Water Resources,” which is being\nprocessed under legislative file number 15.347.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Prior to issuing our opinion, we wish to clarify that this pronouncement lacks the binding effect\nthat the opinions of this Procuraduría usually carry.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I.- Background\n\n\n\n\n \n\n\n\n The legal advisory and management division of the contraloría general de la república, through\nofficial letter number 06217, dated May 30, 2005, expressed its opinion on this bill. From the\nreport rendered by the oversight body, it is important to highlight several observations—which in\nour opinion—should be incorporated into the discussion of this bill. The first of these has to do\nwith the incorporation of a commercial company “to provide the operation, maintenance and\nadministration” of the property to be transferred, and its financing, since the initiative under\ndiscussion does not specify what the generating source of the initial investment for the\nsubsidiary’s start-up will be. Given this situation, the contraloría recommends in its report:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “...taking into consideration that any eventual contribution to the referred project by the Company\nor even by the Municipality of Belén must be evaluated by that legislative body, given that the\nallocation of resources for these purposes must not operate to the detriment of the development of\nthe activities and the provision of the public services that are inherent to them and for which they\nwere not only created but are legally obligated to fulfill; the foregoing is more than relevant,\nsince this Contraloría General has not had before it information indicating that the ESPH has taken\nany action before the ARESEP so that the rates that public company charges its users incorporate a\ncomponent that effectively allows for the development of this type of project, meaning that public\ncompany would be running the risk of giving a different destination to the public funds originating\nfrom the ARESEP’s tariff resolutions. This, therefore, requires a careful reading on the matter, in\naccordance with the provisions of Article 110, subsection e) of the Ley de Administración Financiera\nde la República y Presupuestos Públicos, No. 8131.”\n\n\n\n\n(The highlighting is not from the original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Given the lack of clarity with which the issue of the nature of the subsidiary company’s\ncontributions is addressed, the contraloría warns that the allocation of resources for the purposes\nenvisioned in the bill must not operate to the detriment of the development of the activities and\nthe provision of the public services that are inherent to them (substantive activity), for both the\nEmpresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) and the Municipality of Belén. Likewise, the\npronouncement reiterates the need to adjust the content of the bill to the constitutional oversight\npowers assigned to the contraloría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Finally, regarding the liquidation and rehiring of employees (Article 8 of the bill),\nthe oversight body calls the legislators’ attention to the fact that INCOP has a collective\nbargaining agreement that covers all its employees, and its authorities “...have been negotiating\nwith workers’ representatives their liquidation in the event that services are contracted through\nconcessionaires, so it must be ensured that there will be no eventual double payments, and that any\nseverance payments ordered must have proper technical and legal justification, respecting the\nprinciples of reasonableness and proportionality, which this Contraloría General reserves the right\nto analyze and evaluate in due course.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II.- Regarding the bill\n\n\n\n\n \n\n\n\n             The initiative proposes transferring ownership of the property where the Ojo de Agua\nbathing resort is located, currently held by the instituto costarricense de puertos del pacífico\n(INCOP), to the empresa de servicios públicos de Heredia S. A. (ESPH) and the Municipality of\nBelén, for the purpose of creating an “Educational and Recreational Center on Water Resources and\nthe Water Museum.” That is, through this bill the intent is to transfer, free of charge, public\nownership and administrative powers in favor of the Municipality of Belén and the ESPH. Although it\nis not a clear aspect in the bill, if we start from the assumption that the property described in\nArticle 1 of the bill is a public domain asset (bien de dominio público), the change of use\n(mutación demanial) or change of ownership and purpose would not disturb its legal nature. Rather,\nit continues under the same public domain regime, although linked to a purpose different from the\none it currently has.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In any case, the transfer of ownership of the property in question cannot affect the\nuse and protection of the lands bordering the source providing drinking water, with respect to which\na special legal regime operates. Indeed, Article 7 of the Ley de Tierras y Colonización (number 2825\nof October 14, 1961, and its amendments), and Article 31 of the Ley de Aguas (number 276 of August\n27, 1942, and its amendments) establish the status of public domain asset (bien de dominio público)\nfor lands bordering sources providing drinking water, within the areas each defines.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             For its part, Article 2 of the Ley General de Agua Potable (number 1634 of August 18,\n1953), reinforces the public domain status (carácter demanial) of the lands bordering drinking water\nsources by providing that public domain includes \"all those lands that both the Ministry of Public\nWorks and the Ministry of Public Health consider indispensable for constructing or locating any part\nor parts of drinking water supply systems, as well as to ensure their sanitary and physical\nprotection, and necessary flow.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Now, in the case of lands bordering drinking water intakes (captaciones), intakes\n(tomas) or sources, the exercise of administrative actions intended for their protection\ncorresponds, in principle, to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA).\nIn this regard, Article 2, subsection h) of the law constituting the ICAA states:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Article 2.- It corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados:\n\n\n\n\n(...)\n\n\n\n h) To enforce the Ley General de Agua Potable, for which purpose the Institute shall be considered\nas the substitute body for the ministries and municipalities indicated in said law;\n\n\n\n\n(...)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Regarding its use, the Ley Forestal (number 7575 of February 13, 1996, and its\namendments), declares as a protection area the lands bordering permanent springs (nacientes\npermanentes), defined within a radius of one hundred meters measured horizontally, and establishes\nthat trees may not be eliminated or cut in that strip (Articles 33 and 43 ibidem).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             On the other hand, and regarding the spring (manantial) that is located on the land\nwhose transfer is proposed in this bill, what is established by subsections VIII and XIX of the Ley\nde Aguas number 276 of August 27, 1942, and its amendments, must be kept in mind. Said articles\nprovide:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Article 1.- The following are waters of the public domain:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(....)\n\n\n\n\n \n\n\n\n VIII.- Those of springs (manantiales) that flow on beaches, maritime zones, channels, basins, or\nbanks of national property and, in general, all those originating on public domain lands;\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIX.- Underground waters whose extraction (alumbramiento) is not done by means of wells;”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             As can be seen, the spring (manantial) that flows on the land where the Ojo de Agua\nbathing resort is located, which is public domain, and the underground waters that feed it, are of\nthe public domain. We understand that the bill does not modify this condition by proposing the\ntransfer of said land. It would not do so even if it were transferred to a private law entity, since\nthe public domain status (carácter demanial) of underground waters not extracted by wells is not\nlost even if they are found on lands subject to private ownership. In this sense, the privatization\nof the spring (manantial) must be explicit and the bill does not so establish.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In addition to the foregoing, it must be taken into account that the aqueduct that\ndistributes the waters flowing from the spring (manantial) located on that land was nationalized by\nLaw number 7 of December 19, 1938. It should be understood that the transfer of the property as\nproposed in the bill under consultation does not modify the public domain status (carácter demanial)\nof said aqueduct.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             In accordance with what has been stated up to this point, the aqueduct, the spring\n(manantial) and the underground waters that flow from the spring (manantial) and are captured to\nsupply drinking water to certain populations have a legal status based on the public domain nature\n(carácter demanial) of the water resources, which the bill does not expressly modify; however, to\navoid mistaken interpretations leading to a different conclusion, it would be best for this aspect to\nbe expressly legislated, reaffirming the public domain nature (naturaleza demanial) of the spring\n(manantial), as well as the administration of the aqueduct in favor of the entities that currently\nmanage it.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Regarding the content of the articles of the bill, this procuraduría considers it\nappropriate to make several observations:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Article 1 provides that once the property is transferred, it will be subjected to the\ncondominium property regime (régimen de propiedad en condominio) and then distributed, 70% to the\nESPH and the remaining 30% to the Municipality of Belén. Regarding this provision, it is worth\nsaying that the legislator's intention is not clear. Subjecting the land to the condominium property\nregime (régimen de propiedad en condominio) is equivalent to removing it from the public domain\n(desmanialización) of an asset whose legal nature would be that of a public asset of a patrimonial\ncharacter, governed by private law and stripped of the characteristics inherent to public domain\nassets (bienes de dominio público) such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability.\nThis does not seem compatible with the public use to which the asset is and would be destined,\naccording to what is provided in Articles 5, 6, and 7 of the bill.\n\n\n\n\n \n\n\n\n If what is intended is for the asset to be co-administered between the ESPH and the Municipality of\nHeredia through a subsidiary of the former, the shareholding participation scheme stipulated in\nArticle 4 of the bill is sufficient. For public domain assets (bienes demaniales), the important\nthing is to determine which public body or entity is responsible for administering them, more so\nthan their ownership. If it is desired that ownership be shared in a specific proportion, it is\nenough for it to be recorded as such in the transfer deed.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, the imprecision regarding the public domain character (carácter demanial) of the\nasset is reflected in what Article 3 of the bill provides, insofar as it states that its alienation\n(alienación) is limited to 99 years. We understand that the legislator meant that the asset cannot\nbe alienated before 99 years. Now, if the asset is of the public domain (demanial), this provision\nbecomes the legislative authorization for its alienation (alienación) and eventual removal from the\npublic domain (desmanialización), once 99 years have elapsed. In this case, it does not seem\nadvisable to provide such a thing, conditioning its effects on the passage of time, and for such a\nlong period, so that it occurs, probably inadvertently for the legislator at that time. This rule\nonly makes sense if one starts from the assumption that, with the bill under discussion, the asset\nloses its public domain character (carácter demanial) because that is the express will of the\nlegislator.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In any case, and assuming the public domain character (carácter demanial) of the property intended\nto be transferred, it does not seem appropriate for it to be transferred to a company like the ESPH\nor for one of its subsidiaries to assume its administration. This is because said company, even\nthough of a public nature, is governed by private law rules with respect to its commercial activity\n(Art. 3, LGAP). It would be necessary to ensure in the bill that matters related to the use of this\nasset do not escape the controls designed by public law.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Furthermore, we consider it necessary to keep in mind that Article 7 of Law number 7789\nof April 30, 1998, by authorizing the ESPH to incorporate the commercial companies it deems\nnecessary for its better organization, does so in function of the “efficient fulfillment of the\nassigned public purposes.” In that regard, it is noted that even though Article 6 ibid states that\nit is the company’s responsibility to “promote the development, education, and sustainable\nconservation of natural resources,” the advisability of said company assuming the functions\nenvisioned in the bill should be weighed. The same recommendation is made regarding the Municipality\nof Belén.\n\n\n\n\n \n\n\n\n               Finally, regarding what Article 8 of the bill states in authorizing the State “through\nthe Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, to proceed with the liquidation and payment,\nvia administrative resolution, of the legal entitlements corresponding to the employees of the Ojo\nde Agua Bathing Resort who, after a needs assessment, are dismissed by the Subsidiary created for\nthis purpose by the ESPH S.A., within the three months following the effective date of this law,”\nwhat is provided in the collective bargaining agreement entered into between INCOP and the workers’\nunions must be kept in mind, regarding the procedure established for processing dismissals and\npaying entitlements.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III-      Conclusion\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Although the advisability of transferring public ownership and administrative powers\nover the property described in Article 1 of the bill in favor of the ESPH and the Municipality of\nBelén is part of legislative discretion, this procuraduría recommends that the observations\ncontained in this pronouncement be incorporated into the discussion of this initiative.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sincerely yours,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández                                 Gloria Solano Martínez\n\n\n\n\nProcurador                                                      Procuraduría Attorney\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJF/GSM/fmc\n\n\n\n\n\n\n\n______________________\n\n\n\n 1)         Article 5 of the bill provides that the property will be used for the start-up of the\neducational and recreational center on water resources, but does not include the Water Museum, as\nArticle 7 ibidem does.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2)         The original text of the bill included an article that referred to the rights and permits\ngranted regarding the use of the Ojo de Agua sources to the ICAA (with respect to the aqueduct to\nPuntarenas) and to the Asociación administradora del acueducto y alcantarillado de San Rafael de Ojo\nde Agua. However, the substitute text makes no reference in this regard.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3)         Article 7, subsection c) of Law number 2825 establishes as inalienable and not\nsusceptible to acquisition the lands of “...all sources located in hydrographic basins or watersheds\nwhere springs (manantiales) emerge, or where any watercourses used to supply any population have\ntheir origins or headwaters, or that it is advisable to reserve for the same purpose.” Meanwhile,\nArticle 31, subsection a) of number 276 grants public domain status (carácter demanial) to lands\nincluded within a perimeter of two hundred meters around drinking water intake sites or supply\nsources (sitios de captación o tomas surtidoras de agua potable).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)         Regarding the competencies of the ICAA as the public entity responsible for protecting and\nregulating the use of lands bordering drinking water intakes (captaciones), intakes (tomas) or\nsources, see opinion of this procuraduría number C-295-2001, dated October 25, 2001."
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