{ "id": "pgr-13324", "citation": "OJ-120-2005", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Protección de la zona marítimo terrestre mediante calificación registral", "title_en": "Protection of the maritime-terrestrial zone through registry qualification", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión sobre dos circulares del Registro Nacional que regulan la calificación registral y la supuesta incompetencia de la Procuraduría en esa materia. Concluye que el Registro y el Catastro tienen el deber constitucional y legal de proteger la zona marítimo terrestre, de dominio público, impidiendo la inscripción de documentos que ilegalmente incluyan áreas de ese bien. Reafirma su competencia para interpretar normas aplicables a la calificación registral en abstracto, sin suplantar al Registrador en casos concretos. Considera que las circulares no cumplen con la finalidad protectora del demanio costero al no prever cautelas contra apropiaciones indebidas, por lo que recomienda su revisión y modificación.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues an opinion on two circulars from the National Registry concerning registry qualification and the alleged lack of competence of the Attorney General in this matter. It concludes that the Registry and Cadastre have a constitutional and legal duty to protect the public maritime-terrestrial zone by preventing the registration of documents that illegally include areas of this public domain. It reaffirms its competence to interpret norms applicable to registry qualification in the abstract, without replacing the Registrar in specific cases. It finds that the circulars fail to fulfill the protective purpose of the coastal public domain by not establishing safeguards against improper appropriations, and therefore recommends their review and modification.", "court_or_agency": "", "date": "09/08/2005", "year": "2005", "topic_ids": [ "property-and-titling" ], "primary_topic_id": "property-and-titling", "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "demanio costero", "calificación registral", "autotutela demanial", "bien inalienable e imprescriptible", "patrimonio nacional", "dictamen", "Procuraduría" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1, 4, 7, 63", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 4, 27", "law": "Ley 3883" }, { "article": "Art. 8, 34, 37, 48", "law": "Decreto 26771-J" }, { "article": "Art. 18, 30, 31", "law": "Ley 6545" }, { "article": "Art. 1, 22, 42, 44, 46, 47, 80, 81", "law": "Decreto 13607-J" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo terrestre", "calificación registral", "Procuraduría General de la República", "dominio público", "Registro Público", "Catastro Nacional", "protección ambiental", "bienes demaniales", "circulares", "autotutela demanial", "inscripción de documentos", "nulidad absoluta", "Ley 6043", "principio de legalidad" ], "keywords_en": [ "maritime-terrestrial zone", "registry qualification", "Attorney General's Office", "public domain", "Public Registry", "National Cadastre", "environmental protection", "demanial assets", "circulars", "self-protection of public domain", "document registration", "absolute nullity", "Law 6043", "principle of legality" ], "excerpt_es": "El deber de tutela del dominio público litoral por parte de los entes u órganos estatales es nítido en la Ley 6043, cuando al definir la zona marítimo terrestre como bien inalienable e imprescriptible, integrante del patrimonio nacional, indica que “Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país” (artículo 1°).\n\nA los funcionarios del Catastro, a los del Instituto Geográfico Nacional, a los del Registro Público agregamos ahora, topógrafos y particulares les está absolutamente vedado inscribir o propiciar el registro de planos -o títulos- de inmuebles que, con mediana diligencia pueda detectarse, invaden -en forma ilícita- la zona marítimo terrestre, exponiéndose, si lo hicieren, a sanciones penales y, en los primeros casos, laborales o disciplinarias, amén de provocar la nulidad del acto.\n\nLa interpretación de normas jurídicas -sustantivas en este caso- que deben aplicarse en la calificación e inscripción de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría. Sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación o inscripción de un documento concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances de las normas a aplicar en el trámite de calificación puntual de los documentos.", "excerpt_en": "The duty to protect the coastal public domain by state entities or organs is clear in Law 6043, which defines the maritime-terrestrial zone as an inalienable and imprescriptible asset, part of the national heritage, and states: \"Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all the country's inhabitants\" (Article 1).\n\nOfficials of the Cadastre, the National Geographic Institute, the Public Registry—and we now add surveyors and private individuals—are absolutely prohibited from registering or promoting the registration of plans—or titles—of properties that, with reasonable diligence, can be detected to illegally encroach upon the maritime-terrestrial zone, exposing themselves, if they do so, to criminal sanctions and, in the former cases, to labor or disciplinary sanctions, besides causing the nullity of the act.\n\nThe interpretation of substantive legal norms that must be applied in the qualification and registration of registry documents is part of the consultative matter under the Attorney General's Office. It is prohibited from assuming or replacing the Registry in the qualification or registration of a specific document, or from indicating how it should be done. But it is not prohibited from delimiting in the abstract and in a generic manner the scope of the norms to be applied in the specific qualification process of documents.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General concludes that the Registry and Cadastre must strengthen registry qualification to protect the maritime-terrestrial zone, reaffirms its advisory competence, and recommends revising circulars DGRN-0462-2000 and DGRN-2-2001.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que el Registro y Catastro deben reforzar la calificación registral para proteger la zona marítimo terrestre, reafirma su competencia consultiva y recomienda revisar las circulares DGRN-0462-2000 y DGRN-2-2001." }, "pull_quotes": [ { "context": "I.- Deber de los funcionarios del Registro... (citando dictamen C-264-2004)", "quote_en": "Officials of the Cadastre, the National Geographic Institute, the Public Registry—and we now add surveyors and private individuals—are absolutely prohibited from registering or promoting the registration of plans—or titles—of properties that, with reasonable diligence, can be detected to illegally encroach upon the maritime-terrestrial zone, exposing themselves, if they do so, to criminal sanctions and, in the former cases, to labor or disciplinary sanctions, besides causing the nullity of the act.", "quote_es": "A los funcionarios del Catastro, a los del Instituto Geográfico Nacional, a los del Registro Público agregamos ahora, topógrafos y particulares les está absolutamente vedado inscribir o propiciar el registro de planos -o títulos- de inmuebles que, con mediana diligencia pueda detectarse, invaden -en forma ilícita- la zona marítimo terrestre, exponiéndose, si lo hicieren, a sanciones penales y, en los primeros casos, laborales o disciplinarias, amén de provocar la nulidad del acto." }, { "context": "III.- Competencia de la Procuraduría General... (citando dictamen C-038-2002)", "quote_en": "The interpretation of substantive legal norms that must be applied in the qualification and registration of registry documents is part of the consultative matter under the Attorney General's Office. It is prohibited from assuming or replacing the Registry in the qualification or registration of a specific document, or from indicating how it should be done. But it is not prohibited from delimiting in the abstract and in a generic manner the scope of the norms to be applied in the specific qualification process of documents.", "quote_es": "La interpretación de normas jurídicas -sustantivas en este caso- que deben aplicarse en la calificación e inscripción de documentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría. Sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación o inscripción de un documento concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo. Mas no para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances de las normas a aplicar en el trámite de calificación puntual de los documentos." }, { "context": "VI.- Circulares no cumplen finalidad protectora", "quote_en": "The circulars in question seem rather aimed at accelerating the document registration process, removing the Registry and National Cadastre from the Attorney General's pronouncements, and subordinating the latter to the criteria of the Public Registry of Real Property when analyzing the legality of property registrations within the maritime-terrestrial zone, without considering the independent responsibility each Office assumes in the registration act, instead of protecting the coastal public domain against possible improper appropriations by the public, through rigorous administrative legality control in the qualification of titles.", "quote_es": "Las circulares de mérito más parecen orientarse a acelerar el trámite de inscripción de documentos, a sustraer al Registro y Catastro Nacional de los pronunciamientos de la Procuraduría y a supeditar a este último a los criterios del Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria en el análisis de la legalidad de las inscripciones de fincas dentro de la zona marítimo terrestre, sin parar mientes en la responsabilidad independiente asumida por cada Oficina en el acto de registro, que a proteger el demanio costero contra las posibles apropiaciones indebidas de los administrados, con un riguroso control administrativo de legalidad en la calificación de los títulos." } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-38440", "citation": "Ley 3883", "title_en": "Law on Registration of Documents in the Public Registry", "title_es": "Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público", "doc_type": "law", "date": "30/05/1967", "year": "1967" }, { "id": "pgr-10952", "citation": "C-038-2002", "title_en": "Term of contracts for environmental services payments under the Forestry Law", "title_es": "Plazo de contratos por pago de servicios ambientales según Ley Forestal", "doc_type": "dictamen", "date": "11/02/2002", "year": "2002" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-14706", "citation": "OJ-080-2007", "title_en": "Legality of property and segregations in the Ostional Wildlife Refuge", "title_es": "Legitimidad de propiedad y segregaciones en el Refugio Ostional", "doc_type": "legal_opinion", "date": "15/08/2007", "year": "2007" }, { "id": "pgr-14855", "citation": "C-390-2007", "title_en": "Municipal demolition on private property", "title_es": "Ejecución de demolición municipal en propiedad privada", "doc_type": "dictamen", "date": "06/11/2007", "year": "2007" }, { "id": "pgr-16405", "citation": "C-173-2010", "title_en": "Construction permits in areas adjacent to springs", "title_es": "Permisos de construcción en áreas contiguas a nacientes", "doc_type": "dictamen", "date": "16/08/2010", "year": "2010" }, { "id": "pgr-20705", "citation": "C-269-2018", "title_en": "Processing use, construction, and subdivision permits in the maritime-terrestrial zone", "title_es": "Trámite de solicitudes de uso, construcción y visado en la zona marítimo terrestre", "doc_type": "dictamen", "date": "24/10/2018", "year": "2018" }, { "id": "pgr-21194", "citation": "C-132-2019", "title_en": "Legal status of properties encompassing the restricted zone of the maritime-terrestrial zone registered before Transitory III of Law 4558", "title_es": "Situación jurídica de propiedades que abarcan la zona restringida de la ZMT inscritas antes del Transitorio III de la Ley 4558", "doc_type": "dictamen", "date": "14/05/2019", "year": "2019" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-119442", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05906-1999" }, { "target_id": "pgr-9979", 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"amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 120 - J   del 09/08/2005   \n\n\n\nOJ-120-2005\n\n\n\n\n09 de agosto del 2005\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Dagoberto Sibaja Morales\n\n\n\n\nDirector General a. i.\n\n\n\n\nRegistro Nacional\n\n\n\n\nZapote\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General, contesto su Oficio DGRN-0256/05,\nmediante el cual nos remite copias de la Circular DGRN-0462-2000, relativa a:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             1) La autonomía en la competencia de la calificación registral efectuada por el\nRegistro Público y el Catastro Nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             2) El carácter no vinculante de los criterios vertidos por la Procuraduría sobre\ncalificación registral.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, se hacen los siguientes comentarios:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I.- DEBER DE LOS FUNCIONARIOS DEL REGISTRO PÚBLICO Y CATASTRO NACIONAL DE PROTEGER LA        ZONA\nMARÍTIMO TERRESTRE EN EL TRÁMITE DE INSCRIPCIÓN DE DOCUMENTOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El deber de tutela del dominio público litoral por parte de los entes u órganos\nestatales es nítido en la Ley 6043, cuando al definir la zona marítimo terrestre como bien\ninalienable e imprescriptible, integrante del patrimonio nacional, indica que “Su protección, así\ncomo la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los\nhabitantes del país” (artículo 1°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa tutela, dijimos en los dictámenes C-004-98 y C-026-2001, es genérica. “Comprende la\nprotección de la integridad jurídica y material de los bienes, así como su debida y racional\nutilización, todo con miras a garantizar el destino y uso público impresos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La norma se conecta con la concepción del demanio costero como bien medioambiental.  Se\ntrata de recursos naturales, de gran valía, en cada uno de sus componentes y en cuanto ecosistema:\nsuelo, subsuelo, mar, flora, fauna marinas, etc.  De donde se sigue que en la afectación de ese\ndominio público natural subyacen otros fines prioritarios, como los que garantiza el artículo 50,\nsegundo párrafo, de la Constitución.  Las relaciones del hombre con el ecosistema costero han de ser\nsostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni\ndesvirtuación hacia el futuro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Texto constitucional que tiene carácter vinculante para los poderes públicos, acorde a\nsus respectivas competencias. (Véanse, entre muchas, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias\nnúmeros 5527-94, considerando VI, y 05906-99). Omitir el ejercicio de funciones de vigilancia en\nmateria de protección ambiental, encomendadas por la Constitución y la legislación a los entes u\nórganos públicos, puede acarrearles responsabilidad (sentencia constitucional 5527-94).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Siendo que los abusos y principales deterioros del litoral proviene de actos humanos,\nproblemática de complejas proyecciones sociales, resulta indispensable el deber de todos de\npreservarlo en condiciones adecuadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que ahora interesa, el texto legal mencionado envuelve un mandato de evitación de\nconductas dañosas o antijurídicas y es cauce de entrada a la participación ciudadana para\ncontrarrestarlas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El numeral de comentario se complementa con el artículo 4° in fine de la misma Ley\n6043, que luego de atribuir a la Procuraduría el control jurídico para el debido cumplimiento de sus\ndisposiciones, precisa que ello es “sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o\ndependencias de conformidad con sus facultades legales”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con apoyo en esas normas, la Procuraduría, en el dictamen C-264-2004, que sigue los\nlineamientos del dictamen C-200-92, expresó:\n\n\n\n \"A los funcionarios del Catastro, a los del Instituto Geográfico Nacional, a los del Registro\nPúblico agregamos ahora, topógrafos y particulares les está absolutamente vedado inscribir o\npropiciar el registro de planos -o títulos- de inmuebles que, con mediana diligencia pueda\ndetectarse, invaden -en forma ilícita- la zona marítimo terrestre, exponiéndose, si lo hicieren, a\nsanciones penales y, en los primeros casos, laborales o disciplinarias, amén de provocar la nulidad\ndel acto.  A la vez, los topógrafos están obligados a velar por la corrección de los planos que\ndiseñan, en sus linderos, medidas, ubicación geográfica respecto de bienes públicos, y a acatar la\nnormativa que incide o condiciona el ejercicio de sus labores\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n (En este sentido, cfr. de la SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO la resolución\n07408 de 1998, considerando V.2)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El deber legal, de proteger la zona marítimo terrestre por el Registro Público y el\nCatastro Nacional, de acuerdo con el ejercicio de sus competencias, forma parte de la autotutela\ndemanial, que la Ley 6043 encomienda, según se anotó, a las entidades y órganos estatales.  En el\ncaso, para impedir que ante esas Oficinas se inscriban documentos (testimonios de escrituras\npúblicas o planos) que de manera ilegal incorporen áreas de dicho bien, cuya ilicitud pueda\ndetectarse durante el trámite de calificación, con base en la legislación en vigor, los antecedentes\nregistrales o catastrales y el propio documento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             (El tema de autotutela demanial se analizó, entre otros, los dictámenes C-004-98,\nC-128-99, la Opinión Jurídica O. J.-210-2003, y tiene amplio sustento en la jurisprudencia\nconstitucional y del Tribunal Contencioso Administrativo.  Son ejemplos, las sentencias de la SALA\nCONSTITUCIONAL número 447-91 y 770-91; las resoluciones de la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINSTRATIVO, números 424-2002 y 21-2004, y del mismo Tribunal, SECCIÓN SEGUNDA, la\n343-2002, y de la SECCIÓN TERCERA, la 868 del 2001, ésta en relación con el dictamen de la\nProcuraduría C-128-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que hace a enclaves particulares, las propiedades privadas a las que no se aplica\nla normativa sobre zona marítimo terrestre son las que están “inscritas con sujeción a la ley”\n(artículo 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.1)  LA CALIFICACIÓN REGISTRAL COMO CONTROL DE LEGALIDAD.  NORMAS COMPLEMENTARIAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Otras normas complementan lo expuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            a) La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 1°: Afecta a dominio público la zona marítimo terrestre del patrimonio\nnacional. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             (Ha de tenerse presente la diversidad de bienes que conforman el demanio costero.  Vid.\npunto VII infra).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 7°: Prohíbe a los particulares levantar informaciones posesorias sobre\ninmuebles de la zona marítimo terrestre y, por consiguiente, inscribirlos en el Registro Público, a\npartir de su afectación, apropiarse de ellos y legalizarlos a su nombre, por cualquier medio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “La Ley de Zona Marítimo Terrestre, de orden público, veda la titulación de inmuebles\nsituados dentro de la zona marítimo terrestre (arts. 7 y 82), y Código Civil (arts. 10, 262, 631,\ninc. 1° y 835), en relación con la Constitución Política (arts. 28, pfo. 2° -a contrario sensu-, y\n129, pfo. 4) y la Ley General de la Administración Pública (art. 18.2), sancionan con nulidad los\nactos y convenios verificados contra las leyes prohibitivas. Lo que está prohibido por medios\ndirectos, no debe permitirse por medios tortuosos. Y prohibido un acto se entienden prohibidos todos\nlos que son su consecuencia”.  (Dictamen C-128-99).\n\n\n\n             Artículo 63.- El funcionario o empleado que aprobare planos contra las disposiciones de\nla Ley 6043 o leyes conexas, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de\ndelito más grave. Además será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             b)  La Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro           Público, N° 3883 de\n1967:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 4°, a contrario sensu, faculta al Registro a objetar los documentos que\nse le presenten para su inscripción cuando “sean contrarios a la ley o a los reglamentos, en\ntérminos que pueda producirse nulidad o perjuicio para las partes o terceros”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo que ocurriría con las inscripciones de títulos que, en forma ilícita, incluyen áreas\nde la zona marítimo terrestre, con perjuicio de esos bienes y de la titularidad que ostenta el\nEstado, tercero en el acto o contrato lesivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 27 dispone que para la calificación, el registrador se atendrá no sólo a lo\nque resulte del título, los libros, folios reales y a “toda información que conste en el Registro”,\na más de las normas legales, desde luego.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            c)  El Reglamento del Registro Público, Decreto N°  26771-J:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 8°, inciso c): Corresponde a los Jefes de Registradores “Supervisar y\nfiscalizar que los funcionarios a su cargo tramiten los documentos de acuerdo con la legislación y\ndisposiciones vigentes”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 34. Prevé la calificación como un “control de legalidad”, con el objeto de\nque “se registren únicamente los títulos válidos y perfectos”, y otorga al registrador “la facultad\nde suspender o denegar los que no se ajustan a las disposiciones de nuestro ordenamiento jurídico”. \n\n\n\n             El artículo 37, prescribe que el Registrador debe suspender “la inscripción de aquellos\nque registren actos o contratos absolutamente nulos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 48, sobre el principio de inmatriculación del dominio público, ampliamente\nreconocido por la doctrina y la jurisprudencia. (Ver dictamen C-128-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            d) Ley de Catastro Nacional, N° 6545 del 25 de marzo de 1981:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 18: Principio de verdadera concordancia entre la información del Registro\nPúblico y Catastro Nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 30.- En todo movimiento (registral) se debe citar un plano de agrimensura\nlevantado de acuerdo con las normas establecidas en el reglamento a esta ley.  Ningún plano de\nagrimensura surtirá efectos legales si no hubiere sido inscrito en el Catastro Nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 31: En cualquier momento, el Catastro puede efectuar las investigaciones\nnecesarias para el cumplimiento de sus fines.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            e) Reglamento a la Ley de Catastro Nacional, N° 13607-J:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 1°, inciso h): Conciliación jurídica es la comprobación de la conformidad de\nlinderos e infraestructuras de una finca registrada en un plano, en relación con la correspondiente\ninscripción en el Registro Público de la Propiedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 22, inciso ch: Los alcances del catastro son, entre otros, conciliar y depurar\nla información del Registro Público, como instrumento que garantice la seguridad inmobiliaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 42.  Objetivo principal del plano de agrimensura es, entre otros, “definir en\nforma inequívoca la parcela o predio y dar publicidad a sus linderos, garantizar al propietario y al\nEstado la corrección técnica del documento”.\n\n\n\n             Artículo 44 y 47.- La inscripción de planos no debe perjudicar los derechos del Estado\nsobre la zona marítimo terrestre, parques nacionales y otros bienes públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 46.- “El Catastro sólo inscribirá los planos que se ajusten a las\ndisposiciones de la ley”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 80.  “El Catastro Nacional procederá a calificar los planos de conformidad con\nlo que dispone el presente reglamento, la legislación vigente y la información a disposición del\nCatastro.  Si se ajustan a las disposiciones, métodos, procedimientos y especificaciones adoptadas,\nel funcionario autorizante aprobará el plano con su firma”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Artículo 81.- “En los casos en que no se compruebe lo dispuesto en el artículo\nanterior, el funcionario denegará la inscripción de los documentos”, etc.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.2) PRECEDENTES JUDICIALES SOBRE EL CONTROL DE LEGALIDAD EN LA FUNCIÓN CALIFICADORA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El control de legalidad de la función calificadora, en la especie en defensa de los\nbienes de dominio público marítimo terrestre, es de pacífica aceptación por los Tribunales. Son\nejemplo las resoluciones que se citan a continuación:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             a)  “La función calificadora del Registro es importantísima como labor contralora de\nlegalidad (…), calificando y determinando la legalidad de los actos que ante el registro realizan\nlos administrados”.  (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en el voto N°\n8411-98).\n\n\n\n\n \n\n\n\n b)  La calificación que lleva a cabo el Registro es “formal y material”; esto es, que el documento\n“cumpla con una serie de requisitos formales establecidos por Ley y coincida con la descripción del\nbien inmueble con los datos que del mismo constan en la institución”, y que “el título sea en sí, en\nprincipio, legalmente procedente”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO, voto N° 5652-96).\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) La Dirección del Catastro, acertadamente, denegó la inscripción del plano, “puesto que existe\nuna evidente discordancia entre la información consignada en ese plano y la de folio real”. (SECCIÓN\nTERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 207-2001, cons. I.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n d)  En la especie “no se menciona por ninguna parte la legislación que le permita la inscripción de\nla zona marítimo terrestre”. (…) “El Catastro se encuentra por ley obligado a verificar que todos\nlos planos que se registren se ajusten al ordenamiento jurídico y correlativamente están obligados a\nproteger los terrenos de dominio público.  Por imperativo legal, deberá darse una verdadera\nconcordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro (Artículo 18 de la Ley del\nCatastro Nacional)”. SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 868-2001,\ncons. V, y SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 226-90, cons. XI.  (Se agrega el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n e)  “En el caso que nos ocupa, existen indicios de que la inscripción del plano… presenta\nirregularidades, pues se incluyó en el mismo parte de la zona marítimo terrestre no inscrita de\nprevio a nombre de ningún particular.  Por la índole del bien en cuestión, el recurrente, ante una\neventual inscripción ilegítima, no adquiere ningún derecho sobre el bien, pues el acto es\nabsolutamente nulo. (...) Tal nulidad podrá ser decretada por el Estado luego de realizar el\nprocedimiento administrativo correspondiente, estableciendo, en su caso, las responsabilidades que\ntambién pudieran caberle a los funcionarios involucrados con la inscripción. (…) Además, del estudio\nrealizado por el Departamento de conciliación y mantenimiento del Catastro Nacional y que consta en\nel anexo 3 aportado como prueba por el recurrido, se desprende que el plano en cuestión tiene dentro\nde su área terrenos que nunca pertenecieron a la finca madre, es decir, la número…., pues forman\nparte de la milla marítima, dato este que viene a justificar aún más la legitimidad de la anotación\nen el plano a que este asunto se refiere”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia números 1975-91 y\n06170-98, considerando II).-\n\n\n\n\n \n\n\n\n             f)  “Para la inscripción en el Registro Público, los actos o contratos deben observar\nciertas exigencias contempladas en el ordenamiento jurídico, de modo tal que la ausencia de alguna\nde ellas irremediablemente implica la no inscripción del documento que contiene el acto o contrato. \nLos registradores en este sentido, se encuentran en la ineludible obligación de velar porque se haya\ndado estricto cumplimiento de todos y cada uno de esos requisitos, siendo que en caso contrario, por\nimperativo de ley, deben denegar la inscripción del documento correspondiente”. (SALA PRIMERA DE LA\nCORTE, sentencia N° 98-92, considerando II. Incorporamos el subrayado). \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II.- CONTENIDO DE LAS CIRCULARES ENVIADAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien en su Oficio manifiesta que adjunta “3 copias del Criterio de Calificación\nregistral DGRN-0462-2000”, sólo envía una de éste, y otra del DGRN-2-2001.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II.1) CRITERIO DE CALIFICACIÓN REGISTRAL DGRN-0462-2000\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Criterio DGRN-0462-2000 versa sobre la autonomía de la calificación registral que \nrealizan el Registro Público de la Propiedad de Bienes Inmuebles y el Catastro Nacional, así como el\ncarácter no vinculante de los criterios vertidos por la Procuraduría General de la República en esa\nmateria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Niega a los registradores del Catastro Nacional la posibilidad de cuestionar o valorar\nlos elementos de los asientos de inscripción que publicita el Registro Público de la Propiedad, y\nles recuerda que la calificación registral debe sustentarse en una norma jurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y recalca la falta de competencia a la Procuraduría General de la República para\npronunciarse acerca de la aplicación y alcances de disposiciones jurídicas en la calificación de\ndocumentos sujetos a inscripción en el Registro Público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se fundamenta en el interés público de simplificar y acelerar la recepción e\ninscripción de documentos en el Registro Nacional, la consignación de defectos en la inscripción de\nplanos por el Catastro Nacional con base en el estudio de los asientos registrales, y en la\nexclusión del trámite registral del procedimiento administrativo de la Ley General de la\nAdministración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Recuerda a los Registradores que la vía administrativa no prejuzga sobre la validez de\nlos títulos o contrataciones que contienen, por ser potestad de los Tribunales de Justicia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.2) CRITERIO DE CALIFICACIÓN REGISTRAL DGRN-2-2001\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Criterio DGRN-2-2001 alude a la calificación e inscripción de planos\ncorrespondientes a fincas ubicadas en la zona marítimo terrestre, reitera al Catastro Nacional la\nimprocedencia de aplicar los pronunciamientos de la Procuraduría en su función calificadora, y de\nanalizar los asientos registrales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Cuando haya duda razonable en cuanto a los orígenes de la finca, dice, la Dirección del\nCatastro Nacional podrá consultar a la Dirección del Registro Público de la Propiedad Inmueble si la\nfinca se originó con apego al ordenamiento, el que tendrá un plazo de cinco días para responder.  Si\nla respuesta es positiva, el Catastro debe abstenerse en lo sucesivo de impedir la inscripción de\nnuevos planos que se refieran a la finca.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En caso contrario, iniciará el debido proceso para inmovilizarla y pondrá el asunto en\nconocimiento de la Procuraduría para que inicie las acciones convenientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Añade que las inscripciones no afectan los derechos del Estado sobre la zona marítimo\nterrestre, ya que ha habido procesos de desafectación que legitimaron a los particulares a inscribir\nlos ciento cincuenta metros: el Transitorio III de la Ley 4558, la Norma Centésima de la Ley 64067\nde 1979, los Títulos de la Corona, y las áreas de las ciudades litorales y\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n           \n\n\n\n Se funda asimismo en el fin primordial de inscribir documentos y, entre otros, en los principios de\npresunción relativa de legitimidad de los asientos del Registro, fe pública registral, y\nconcordancia entre el Registro y el Catastro.  Esta, afirma, no opera porque en reiteradas ocasiones\nel Catastro no inscribe nuevos planos de fincas aduciendo que los orígenes de los asientos\nregistrales no se ajustan al ordenamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.-COMPETENCIA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA PRONUNCIARSE EN MATERIA REGISTRAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n La posición del Registro acerca de la pretendida incompetencia de la Procuraduría para pronunciarse\nen materia registral es reiterativa de la que  fue analizada y desechada en nuestro dictamen C-038\ndel 2002, referente a la inscripción registral de los contratos por pagos de servicios ambientales,\ncon motivo de la cual se confirió audiencia al entonces Director del Registro de Bienes Inmuebles, a\nquien en su oportunidad se le envió copia del mismo.  Ahí se manifestó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “El artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, excluye de los asuntos\nconsultables los propios de los órganos administrativos que tienen una jurisdicción especial\nestablecida por ley; supuesto en que se hallan los pendientes de resolver ante sus diversas\ninstancias, pues por vía de un dictamen obligatorio ejerceríamos, de manera indirecta, funciones de\nadministración activa, lo que no procede.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aun cuando esa doctrina es aplicable a la calificación y trámite de inscripción de documentos\nregistrales, deben aclararse los aspectos que siguen para obviar indebidas deducciones.  En primer\nlugar, de acuerdo con dicha Ley Orgánica (art. 1°), la Procuraduría General de la República es\nórgano superior consultivo de la Administración Pública, con la obligatoriedad de acatamiento que le\natribuye el art. 2°, y el carácter de jurisprudencia administrativa que tienen sus criterios. Dentro\nde sus facultades está la de emitir dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, sobre las\ncuestiones jurídicas, le soliciten el Estado y los demás organismos públicos (art. 3°, inc. b).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme a la Ley General de la Administración Pública, la Administración está sujeta a todas las\nnormas escritas y no escritas de Derecho Administrativo, sin poder derogarlas ni desaplicarlas en\ncasos concretos (art. 13). Las normas no escritas, como la jurisprudencia y los principios generales\nde derecho, sirven para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento\nescrito, con el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan (artículo 7°.1). \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Como dijimos en el dictamen C-128-99 (pgs. 22-23), siguiendo otro precedente, la función\ncalificadora es “un mecanismo depurador, tamiz o filtro por medio del cual se cotejan los requisitos\nnormativos que el documento debe tener con los asientos registrales, con el fin de descubrir, a\npriori, los defectos que impiden la inscripción del documento, en virtud del principio de\nlegalidad”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Es un “examen, censura o comprobación que de la legalidad de los títulos presentados debe hacer el\nRegistrador antes de proceder a la inscripción, con la facultad de suspender o denegar los que no\nestán a derecho, con el objeto de que a los libros del Registro solamente tengan acceso los títulos\nválidos y perfectos”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolución N° 100 de 16,45  hrs. del 17 de\ndiciembre de 1980.  Se agrega el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ese examen previo de legalidad de los títulos está sujeto al “bloque de legalidad, que implica el\nrespeto y observación de toda la normativa general, escrita y no escrita.” (TRIBUNAL SUPERIOR\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución 2770-94).  Para calificar  los documentos, el funcionario\nasignado se atendrá a lo que resulte del título y a toda información que conste en el Registro\n(arts. 3 y 27 de la Ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público y 32 del actual\nReglamento del Registro Público).\n\n\n\n De donde se infiere que la interpretación de normas jurídicas -sustantivas en este caso- que deben\naplicarse en la calificación e inscripción de documentos registrales forma parte de la materia\nconsultiva a cargo de la Procuraduría. Sí está inhibida para asumir o suplantar al Registro en la\ncalificación o inscripción de un documento concreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo.  Mas\nno para delimitar en abstracto y de manera genérica, los alcances de las normas a aplicar en el\ntrámite de calificación puntual de los documentos, y así lo ha hecho, entre otros en los dictámenes\nC-200-92, C-128-99. De oficio, se hacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo\ncita”.  (Dictamen C-038-2002, pgs. 33 a 35).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- PROTECCIÓN DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE A TRAVÉS DE LA CALIFICACIÓN REGISTRAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Conviene anotar algunas consideraciones adicionales sobre la protección que ha de tener la zona\nmarítimo terrestre a través de la calificación registral.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se presume que los títulos inscritos lo han sido legalmente.  El medio de constatarlo es someterlos\na un previo control administrativo de legalidad, para que sólo tengan acceso al Registro los\ndocumentos válidos y perfectos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “En el Registro -escribe JERÓNIMO GONZÁLEZ- “todo gira en derredor de la calificación”\no “bendición que hará, o no (suspensión o denegación), desplegar los efectos de la seguridad a que\nse aspira con la inscripción (legitimación y fe pública de exactitud e integridad), y  justifica la\npropia existencia del Registro de la Propiedad”. (GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Registradores de la\nPropiedad y seguridad jurídica. De la calificación al dictamen de conciliación sobre condiciones\ngenerales. Revista Civil de Derecho Inmobiliario N° 680, Nov.-Dic. 2003.  Madrid, pg. 3182). \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Una publicidad incontrolada, agrega, es fuente de conflictos e inseguridad en el\ntráfico jurídico, contrario a la finalidad de la institución registral.  Sin calificación de los\ntítulos y derechos, los asientos del Registro sólo servirían para engañar al público, favorecer el\ntráfico ilícito y provocar un sinfín litigios.  LACRUZ BERDEJO.  Ob. cit, pg. 304.  SCOTTI. Ob. cit,\npg. 28).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A más de las formas extrínsecas del documento (autenticidad, capacidad de los\notorgantes, estado civil, régimen económico matrimonial, representación legal, etc), en orden a la\nvalidez de los actos dispositivos a que se extiende la calificación, por lo que resulte de las\nescrituras y del contenido del Registro, el autor Jerónimo González destaca los elementos esenciales\ndel acto o contrato (no su contenido pleno): consentimiento, objeto, causa, y a las norma\nimperativas que impidan el acceso registral de los negocios ilegales. En la facultad de disposición\nde los otorgantes, el Registrador examinará si se infringe o no alguna disposición de carácter\nimperativo. En caso afirmativo, denegará la inscripción. (GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo.  Principios\nhipotecarios de los Registros Mobiliarios. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, N° 651 (Marzo-\nAbril 1999).  Madrid, pg 670.  Del mismo autor: Registradores de la Propiedad y seguridad jurídica,\ncit., 3183, 3191 y 3193).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Si existe alguna prohibición de disponer, aplicable al acto dispositivo que se trata\nde inscribir, el registrador rechazará la inscripción.” (PEREZ LASALA.  Ob. cit., pg 174).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se apuntó líneas atrás que por preceptos expresos, de orden público, sujeta a control\nregistral, los administrados tienen prohibición absoluta de disponer de la zona marítimo terrestre\nestatal. (Ley 6043, arts. 7 y 82, en relación con 129, pfo. 4°, de la Constitución; 10, 262 y 631\ndel Código Civil).  Son normas imperativas, que protegen intereses públicos superiores y se imponen\na la autonomía de la voluntad.  En nuestro medio, el dominio marítimo terrestre sólo por ley\nordinaria podría desafectarse; nunca por actos abusivos de los particulares, ni irregulares de la\nAdministración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Al calificar la legalidad de los títulos inscribibles, los Registradores deben ejercer un control\nde los actos o contratos que incorporen o anexen porciones demaniales de la zona marítimo terrestre\no cualquier otro bien de dominio público natural del Estado, según se desprenda del documento\npresentado y de la información catastral con él relacionada, sin descartar la importancia de los\ndatos catastrales.  Es un aspecto incidente en el objeto negocial, no registrable a nombre de los\nparticulares, que origina un impedimento insubsanable, causante de nulidad absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n SCOTTI menciona entre los defectos registrales insubsanables, el hecho de “referirse el objeto del\nacto a una cosa que no está en el comercio, o estar prohibido por ley, ser imposible o ilícito”. \n(SCOTTI.  Ob. cit., pg  148).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n También el autor nacional BRENES CÓRDOBA cita como ejemplo de defecto insubsanable que impide la\ninscripción en el Registro Público y produce su invalidación “el versar el acto o contrato sobre un\nobjeto que está fuera del comercio, como sería la venta de un inmueble de propiedad nacional”.\n(Tratado de los Bienes, N° 297.  En el  mismo sentido: LÓPEZ  CORTÉS, Art. cit., pg. 46).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            V.- CONSIDERACIONES GENERALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n A modo de consideraciones generales, es preciso hacer ciertos comentarios en lo que concierne al\nprincipio de publicidad legal, inmatriculación del dominio público, consecuencias de la inscripción,\nautonomía y responsabilidad de la función calificadora, la invocada exclusión absoluta la Ley\nGeneral de la Administración Pública en orden a la calificación e inscripción de documentos, la\nceleridad de trámites registrales, salvaguarda del demanio costero, el hecho de que la calificación\nno prejuzga el juicio sobre la validez del título, la concordancia entre la información del Registro\nPúblico y Catastro Nacional y el proceso de desafectación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n V.1) INNECESARIEDAD DE INSCRIPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. SU PUBLICIDAD LEGAL O POSESORIA.\nOPONIBILIDAD AL TERCERO REGISTRAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el dictamen C-128-99 acotamos: “La titularidad registral opera sobre la base del\nrégimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento público la existencia de los derechos\nreales inscribibles, con su nacimiento, modificación, tráfico jurídico y extinción. La institución\ndel Registro de la Propiedad no se ideó alrededor del dominio público, que no requiere forzosamente\nde ese mecanismo protector.  En expresión de LEGUINA VILLA, \"el Registro de la Propiedad y el\ndominio público discurren por cauces distintos, se inspiran en principios diferentes.\" (Propiedad\nprivada y servidumbre de uso público en las riberas del mar.  Revista de Administración Pública N°\n65.  Madrid, pg.61).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             La eficacia del régimen demanial es per se.  Su existencia y publicidad se da con\nautonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de\ndesvirtuarlo y contrarrestar la afectación.  Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad\nque caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero\nregistral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. \"El demanio\ntiene publicidad legal\" (CONDE Y CONDE, Mario. El pretendido uso público de las playas y zona\nmarítimo terrestre de propiedad particular. R. A. P. N° 73 (1974), pg. 821. FORNESA RIBÓ, Ricardo.\nEficacia del título hipotecario sobre parcelas de zona marítimo terrestre. R.A.P. N° 46, pg. 137 ss.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de las fincas componentes del\ndominio público, que cuenta -como acaba de consignarse- con una publicidad material y no\nnecesariamente formal o registral. Incluso alguna legislaciones, como la hipotecaria española (art.\n5. 2 del Reglamento Hipotecario) -y vimos también el ejemplo de la Argentina-, exceptúan\nexpresamente de la inscripción en el Registro de la Propiedad los bienes demaniales. \"La publicidad\nposesoria del dominio público, escribe GARRIDO FALLA, significa en primer lugar que el ente titular\nde estos bienes no necesita utilizar, como regla general, el sistema de garantías que supone la\ninscripción en el Registro de la Propiedad\" ( ... ). \"A nadie se le ocurriría pensar en la\ninmatriculación registral de la zona marítimo terrestre\".  (Tratado de Derecho Administrativo. Vol\nII. Tecnos. 1987, pg. 374-375).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley de Costas de ese país, N° 22/1998, fiel a la doctrina y jurisprudencia, recoge\nexpresamente este principio desde la Exposición de Motivos, epígrafe IV.  Establece la prevalencia\nde la publicidad del dominio marítimo terrestre sobre las inscripciones registrales y permite además\nsu inscripción (art. 13), \"careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las\ndetentaciones privadas, por prolongadas que sean en tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos\ndel Registro de la Propiedad (art. 8).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"A los efectos de inoponibilidad, el tercero del artículo 32 LH queda afectado por los\nbienes de dominio y uso público aunque no consten inscritos en el Registro.\" (GARCÍA GARCÍA, José\nManuel. Derecho Inmobiliario Registral o hipotecario. Tomo II.  Edit. Civitas. S. A. Madrid. 1993,\npg. 218; y 471 a 476. FORNESA RIBÓ, R.  Eficacia del título.; ob. cit., pg. 137-138)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n V.2) CONSECUENCIAS DE LA INSCRIPCIÓN Y RIGUROSIDAD DEL ACTO DE CALIFICACIÓN EN INMUEBLES QUE\nINCORPORAN INDEBIDAMENTE PORCIONES DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A pesar de que el acto de registro de un título ilícito no convalida la nulidad, la\nrigurosidad que ha de tener la calificación de documentos que incorporen indebidamente porciones\nlitorales, de dominio público, lo evidencian los efectos de la inscripción, a los que también nos\nreferimos en el dictamen C-128-99:\n\n\n\n             Uno de los problemas a que dan lugar las inscripciones ilícitas de la propiedad dentro\nde la zona marítimo terrestre es el aparente conflicto entre la publicidad legal del dominio público\ny la protección registral de esos títulos.  Esto porque una vez inscrito un título entran en juego\nlos principios de presunción de legitimidad y fe pública registral, que presumen cierto -presunción\nrelativa- y legítimo el derecho.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “En el caso de inmuebles privados dentro de la zona marítimo terrestre la inscripción\nregistral, mientras subsista, produce dos importantes consecuencias: Por una parte, enerva -para el\ninmueble de que se trata- el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial que\nostenta la Municipalidad de la jurisdicción, la última dirigida a proteger el uso público y la\nintegridad material del bien (artículo 13, en relación con el 3° y 35 de la Ley 6043).\n\n\n\n             La inscripción “da una especie de presunción de verdad en cuanto a los datos contenidos\nen el asiento registral, mientras no se demuestre lo contrario en vía judicial.  (SALA PRIMERA DE LA\nCORTE SUPREMA DE JUSTICIA, N° 53 de 1994).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por consiguiente, la inscripción hace inoperante la actuación de la potestad de\nreintegro de oficio del bien (art. 13, Ley 60439).  Lo que equivale a decir que la posesión del\ninmueble no puede recobrarse administrativamente, sino que ha de acudirse a los Tribunales de\nJusticia, haciendo las impugnaciones respectivas.\n\n\n\n             La singular protección que el Registro de la Propiedad otorga al titular inscrito,\napuntan GARCIA DE ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, constituye un límite de la autotutela\nadministrativa y, por ende, a las “facultades reivindicatorias de la Administración, que en\ncualquier caso resulta gravada con la carga de impugnar (destruir o invalidar la protección)\njudicialmente la presunción de la legitimidad que derivada de la inscripción del Registro.” (GARCÍA\nDE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo.  Tomo I. \nCivitas.  Madrid. 1997, p. 511).\n\n\n\n             La inscripción invierte la posición de la Administración, antes con el privilegio de\ntutela para hacer valer por sí misma la titularidad demanial.\n\n\n\n             Una vez practicada la inscripción a favor del particular, si existieren vicios graves\nde legalidad, para anularla y lograr la restitución del bien la Administración competente (El\nEstado) ha de asumir el papel activo de parte actora en un proceso reivindicatorio.\n\n\n\n             En el proceso, la procedencia de la demanda requiere satisfacer la carga probatoria de\nlos hechos que le sirven de respaldo, combatiendo los presupuestos y efectos que dimanan de la\npresunción de exactitud de los asientos registrales.\n\n\n\n             Se pretenderá que el Registro no dé una publicidad registral disociada de la realidad\nmaterial y jurídica con la anómala inscripción de una finca ubicada en la zona marítimo terrestre\nque nunca salió del patrimonio público”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.3) AUTONOMÍA DE LA FUNCIÓN CALIFICADORA Y RESPONSABILIDAD DEL REGISTRADOR\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n El carácter autónomo o independiente que tiene el Registrador debe entenderse en sus justas\ndimensiones. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Primero. Opera en el ejercicio de la función calificadora de un documento concreto ingresado para\nsu inscripción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Segundo.  En la práctica de ese acto, y en todo su actuar, el Registrador ha de ceñirse al\nordenamiento jurídico. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Tercero. Por lo mismo, el Registrador ha de observar criterios vinculantes como son, por ejemplo:\nlos emanados de la Sala Constitucional o los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría\ninterpretativos o de aplicación de normas con incidencia en las actuaciones de la potestad\ncalificadora. (ver punto IV infra).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cuarto. A la independencia, en la forma dicha, se unen las características de completez,\nobligatoriedad y responsabilidad de la función calificadora. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Completa e íntegra, en tanto abarca la situación registral en su totalidad, al ingreso del\ndocumento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Obligatoria, porque la calificación de documentos es obligada, inexcusable, para el Registrador.  \nDebe efectuarla siempre.  Antes de practicar el asiento registral, ha de comprobar si el título\npresentado reúne los requisitos legales para verificarlo.  Es una potestad-deber indelegable e\nimputable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los Registradores califican los documentos bajo su responsabilidad.  El no ejercicio de\nesa función, su realización incompleta, con negligencia culpable o falta grave cometidos en las\ninscripciones, puede generarles responsabilidad. (CORNEJO, Américo Atilio.  Derecho registral. \nEdit. Astrea-Depalma.  Buenos Aires. 1994, pg. 205. PÉREZ LASALA, José Luis. Derecho Inmobiliario\nRegistral. Eds. Depalma. Buenos Aires. 1965, pg. 175. GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Registradores de\nla Propiedad y seguridad jurídica: de la calificación al dictamen de conciliación sobre las\ncondiciones generales. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. N° 680 (nov-dic 2003), pg. 3369.\nLACRUZ BERDEJO, José Luis. Derecho Inmobiliario Registral.  1984.  José M° Bosch Editor, S. A. \nBarcelona.  1984, p. 304.). SCOTTI, Edgardo O. Derecho Registral Inmobiliario. Edit. Universidad. \nBuenos Aires.  1980, pgs. 44 ss.)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Si por omisión de circunstancias o por oscuridad o inexactitud al expresarlas, fuere inducido en\nerror un tercero, el Registrador será responsable de los daños y perjuicios”.  Código Civil,\nartículo 545, 2° pfo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El registrador “es el responsable final” del acto de inscripción.  TRIBUNAL DE NOTARIADO, voto\n152-2003.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.4)  APLICACIÓN SUPLETORIA DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Advirtiendo que la obligatoriedad de los dictámenes y pronunciamientos de la\nProcuraduría es tema distinto de las materias exceptuadas de aplicación de la Ley General de la\nAdministración Pública, Libro II, no debe pregonarse una exclusión absoluta de ésta en el ámbito\nregistral, como se recoge en la Opinión Jurídica O. J.-077-2004:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las excepciones procedimentales que hace el artículo 367.2 de la Ley General de la Administración\nPública y los Decretos 8979-P y 9469-P se circunscriben a su Libro Segundo, y no a las reglas del\nLibro Primero, que tiene plena vigencia y aplicación a los procedimientos administrativos de todo\nórgano de la Administración (SALA CONSTITUCIONAL, voto 5653-93, y SALA PRIMERA DE LA CORTE,\nresoluciones 166 de 1990 y 106 de 1991, entre otras).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, “a falta de otro trámite aplicable por razón de su especialidad, o bien ante la\nexistencia de trámites especiales insuficientemente regulados, debe la Administración estarse\nsiempre e ineludiblemente a los de la Ley General de la Administración Pública, por su carácter\ngeneral. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 05184-1996).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El propósito del numeral 367 de la Ley General de la Administración Pública “no es el de excluir\ncompletamente la aplicación de las reglas de su Libro Segundo a todos los procedimientos relativos a\nlas circunstancias de excepción mencionados en ese artículo, sino sólo en cuanto existiesen otros\ntrámites especiales previstos al efecto”.  Y en esa hipótesis, siempre “seguiría siendo obligado\nremitirse a la Ley General de la Administración Pública, aun en presencia de norma especial, para\nefectos de suplir su eventual regulación insuficiente”. (Misma sentencia.   Agregamos el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La aplicación subsidiaria del Libro Segundo de la Ley General, como normativa rectora del\nprocedimiento administrativo común o uniforme a los procedimientos especiales exceptuados, para\nllenar lagunas, la incompleta regulación de estos o resguardar el principio del debido proceso, está\nimplícita en sus artículos 229, 364, 366, 368, y ha sido ampliamente reconocida por los Tribunales y\nla jurisprudencia administrativa. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 617-90, 5653-93; TRIBUNAL CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO resolución N° 303-2001, dictámenes de la Procuraduría C-122-91, C-173-95, C-274-98,\nOpinión Jurídica O. J.-080-98, entre otros)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es criterio también seguido por el TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, en la resolución N° 65-2005,\nde las 14 hrs. 20 mts. del 14 de marzo último.  Prohija los principios que condensa el dictamen\nC-173-95.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.5) SIMPLIFICACIÓN Y CELERIDAD DE TRÁMITES NO PUEDE IR EN PERJUICIO DEL DEMANIO COSTERO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n El interés de simplificar y acelerar los trámites de inscripción de documentos en el Registro\nNacional se liga a los títulos válidos, ajustados a Derecho.  Para los que incorporen en forma\nostensible e ilegal áreas de dominio público, marítimo terrestre por ejemplo, se impone su rechazo. \nLa celeridad de los trámites registrales no debe traducirse en una festinación de estos, en\nperjuicio del demanio costero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la Opinión Jurídica O. J.-113-2000, con cita de la doctrina que ahí se hace, dijimos que sobre\nel estandarte de la eficacia no debe acarrearse la eliminación de las garantías públicas de\nindudable trascendencia, ni un abandono de los procedimientos de control, en demérito del interés\npúblico prevaleciente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El esquema de flexibilizar o agilizar la actuación administrativa va parejo “con el con\nel proceso de desregulación emprendido por la Ley N° 7472, de Promoción de la Competencia y Defensa\nEfectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no\nindispensables en el control y regulación de las actividades económicas, que impidan, entorpezcan o\ndistorsionen las transacciones de mercado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ley que si bien encarga a la Administración Pública \"revisar, analizar y eliminar,\ncuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa\ny garantizar la defensa de la productividad\", lo hace dentro de ciertos límites, pues no puede\nperjudicarse el ambiente, la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los estándares de\ncalidad de vida, en consonancia con las respectivas leyes especiales y convenios internacionales,\ndebiendo cumplirse, como condición, las exigencias requeridas a fin de tutelar esos bienes (art. 3,\n7 y 8; 50 constitucional). Principio reproducido por su Reglamento en el artículo 4°: \"Se consideran\ncomo únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger\nla seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de\nla salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente\". (Ver\nrelación con el art. 8° ibid.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La importancia de mantener dichas regulaciones administrativas se comentó durante el\ntrámite legislativo del Proyecto de Ley 7472 (expediente 11.659): \"La desregulación que se propone\nno persigue en forma alguna, debilitar los controles en estas áreas.  Por el contrario, se crean\nmecanismos más eficientes para la protección de esos importantes aspectos\" (f.22).  Y más adelante\nse insistió en que \"las regulaciones en estas áreas forman parte consustancial e irrenunciable de la\nnaturaleza fiscalizadora del aparato público, como ente regulador de la sociedad\" (fs. 680-681).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLa zona marítimo terrestre -se  insiste- forma parte del medio ambiente”. (O. J.-113-2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El fin de simplificar y acelerar los trámites registrales se conjuga con el interés público de\nevitar la ilícita inscripción de bienes de dominio público marítimo terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.6) CALIFICACIÓN NO IMPIDE NI PREJUZGA EL JUICIO SOBRE LA VALIDEZ DEL TÍTULO\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las decisiones del Registrador relativas a la calificación de documentos no impiden ni\nprejuzgan el juicio que llegare a entablarse acerca de la validez del título o de la obligación,\nacto o contrato. (Arts. 27 de la Ley 3883, sobre la Inscripción de Documentos en el Registro\nPúblico, y 34 del Reglamento del Registro Público, Decreto 26771-J. Ver, en relación: art. 100.1 del\nReglamento Hipotecario español).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El propósito de la calificación de los títulos registrales es corroborar su ajuste al\nDerecho aplicable, para practicar el asiento, suspender o rechazar la solicitud.  Por el principio\nde subordinación de los órganos administrativos a los Tribunales de Justicia y el distinto ámbito de\nactuaciones, lo decidido por el Registrador no obsta la discusión y declaratoria judicial de validez\no nulidad del título. Sólo determina si puede inscribirse.  El Registrador no juzga una situación\njurídica controvertida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pero ello no configura una eximente para inscribir todo tipo de documentos que se\npresenten al Registro, sin el debido filtro calificador, relegando a la jurisdicción contenciosa el\ndebate de su legalidad. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La potestad calificadora difiere de la simple trascripción de documentos. La simple\ninscripción, sin examen de la legalidad del título, desvirtúa la función calificadora, provoca\ninseguridad en el tráfico inmobiliario, con perjuicio de terceros, incluido el Estado, y es fuente\nde contiendas judiciales, que pueden involucrar al propio Registrador, cuya actuación ha de ser en\ntodo momento diligente y responsable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.7)  CONCORDANCIA ENTRE LA INFORMACIÓN DEL REGISTRO PÚBLICO Y LA DEL CATASTRO NACIONAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “I.- Uno de los principios rectores en materia registral lo constituye el de la concordancia que\ndebe mediar entre la representación o descripción gráfica de los inmuebles que consta en la\nDirección del Catastro y la información registral de los mismos que se asienta en los libros o\nfolios reales del Registro Público de la Propiedad Inmueble”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 207-2001. En igual sentido: TRIBUNAL REGISTRAL\nADMINISTRATIVO, voto N° 148-2003, cons. II B).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con arreglo a la Ley de Catastro, N° 6545 del 26 de marzo de 1981, artículo 18, ha de\ndarse una verdadera y recíproca concordancia entre la información del Registro Público y la del\nCatastro Nacional.  No la hay si se producen desajustes notorios en los datos de uno y otro. (Ver\nrelación con los arts. 1° inc. h, 5° inc. f, 10, 22 y 29 ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia\n226-90, cons. XI).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El cotejo de un plano sujeto a inscripción con el antecedente de dominio de la finca es dato\nimportante para su rechazo, ante discrepancias o inconsistencias encontradas: “En el presente\nasunto, la Dirección del Catastro, acertadamente, deniega la gestión de resello del plano catastrado\nN°…, puesto que existe una evidente discordancia entre la información consignada en ese plano y la\nde folio real”. (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolución N° 207-2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El estudio realizado en ambos registros por el Departamento de Conciliación y\nMantenimiento del Catastro Nacional puede ser decisivo para determinar la indebida inclusión de\náreas de la zona marítimo terrestre que nunca pertenecieron a la finca madre. (SALA CONSTITUCIONAL,\nvotos 1975-91 y 06170-98, cons. II).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior  está en armonía con la exigencia de plano catastrado para la inscripción\nde documentos en todo movimiento registral (Ley de Catastro, art. 30).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para depurar la información registral de los inmuebles y su correcta identificación es\nindispensable la correspondencia entre los datos descriptivos del Registro y Catastro.  Este último\nes complemento y apoyo necesario de aquél.  (LÓPEZ CORTÉS, Orlando.  Análisis del sistema registral\ncostarricense.  Revista Judicial N° 3,  San José. pgs. 46 y 47. Materia Registral. Revista del\nRegistro Nacional N° 1.  San José.  2005, pg. 6 ss.).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            V.8)  DESAFECTACIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el Criterio de Calificación DGRN 2-2001 se dice que el registro de fincas en la zona\nmarítimo terrestre no afecta los derechos del Estado costarricense porque han habido procesos de\ndesafectación de esos terrenos que legitimaron a los particulares a inscribir los ciento cincuenta\nmetros de esa zona, como el Transitorio III de la Ley 4558, la Norma Centésima de la Ley 64067 de\n1979, los Títulos de la Corona, y ciudades litorales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La inscripción registral de un inmueble privado dentro de la zona marítimo terrestre no\nafecta, desde luego, los derechos del Estado en tanto se practique validamente, al amparo de una\nlegislación desafectatoria. Sí los perjudica cuando es ilegal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Transitorio III de la Ley 4558 fue derogado por la Ley 4847 del 4 de octubre de\n1971.  Su período de vigencia abarca del 12 de mayo de 1970, en que comenzó a regir,  a esa fecha;\nsean 17 meses y 2 días.  Las informaciones posesorias presentadas fuera de ese plazo tendrían un\nvicio de nulidad absoluta, y también las aprobadas ante el IDA, por vicios en la competencia y el\nprocedimiento, pues el trámite a seguir que fijaba dicho Transitorio III era el de la Ley de\nInformaciones N° 139 del 14 de julio de 1941, ante los Juzgados; no el procedimiento de las\ndiligencias administrativas ante el entonces ITCO (Ley 4545 de 20 de marzo de 1970, derogada por la\nLey 6237 de 1978).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los promoventes no podían optar por uno u otro trámite.  (Sesión Extraordinaria de\nCORTE PLENA N° 52 de las 14 hrs. del 2 de noviembre de 1972 y resoluciones de la SECCIÓN TERCERA DEL\nTRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO números 7982 y 8284; ambas 98).  La Ley 4647,\nTransitorio Único, aclara que el trámite debía cumplirse ante los “juzgados”.  La competencia y el\ncorrecto procedimiento son presupuestos de validez del acto administrativo. Ley General de la\nAdministración Pública, artículo 129.  Dictamen C-128-99).\n\n\n\n             Se hace énfasis en que el Transitorio III prohibió titular la franja inalienable de los\ncincuenta metros a partir de la pleamar ordinaria, tierra adentro, la que reservó a uso común.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los Títulos de la Corona no constituyen en realidad una desafectación hecha por la\nnormativa nacional.  A lo sumo, se trataría de una supervivencia del Derecho preconstitucional,\nanterior a la formación del Estado costarricense.  Aun cuando la Procuraduría no ha emitido\npronunciamiento en torno a este tema, es claro que ningún título de dominio -así sea una simple\ntitularidad formal-  es eficaz y oponible a terceros si  no llenó en su momento el requisito de\ninscripción en el Registro Público de la Propiedad. (Código Civil, arts. 267 y 459.  Dictamen\nC-128-99).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Norma Centésima (de la Ley N° 6406 del 18 de diciembre de 1979) es de carácter\npresupuestario (presupuesto para 1980), de dudosa constitucionalidad. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que atañe a las ciudades litorales (Ley 6043, art. 6°), nos remitimos a lo\nexternado en el dictamen C-022-99 y las Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O.\nJ.-172-2004, entre otros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.- CIRCULARES NO CUMPLEN FINALIDAD PROTECTORA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley 3883 de 30 de marzo de 1967, de Inscripción de Documentos en el Registro\nPúblico, artículo 16, otorga al Director General del Registro la potestad de dictar las medidas\nnecesarias para establecer la uniformidad de criterios en cuanto a la calificación e inscripción de\ndocumentos entre los Registradores, las cuales son de obligada observancia por estos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al acatamiento de criterios registrales se refiere también el Reglamento del Registro\nPúblico, Decreto Ejecutivo 26771-J, en el artículo 44.  Autoriza a la Dirección o Subdirección a\ncomunicar, mediante orden circular, las calificaciones, resoluciones de ocursos, de diligencias\nadministrativas u otros de importancia para aplicar en situaciones similares que se presenten en el\nfuturo.  Su contenido es de obligatoria observancia para los Registradores en casos análogos, a fin\nde garantizar el principio de unidad de criterio en la calificación registral.\n\n\n\n             (La misma función atribuye al Director, como superior responsable de las funciones\nencomendadas al Registro en lo jurídico, el Reglamento de Organización del Registro Público de la\nPropiedad Mueble, Decreto 26883-J, artículo 31. Al quebranto de lo dispuesto se aplicarán las normas\ndel Reglamento Interior de Trabajo del Ministerio de Justicia).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las circulares son órdenes o comunicaciones generales impartidas por el superior\njerárquico a los órganos subordinados que de él dependen o a una categoría de ellos, con el objeto\nde coordinar y uniformar sus actuaciones administrativas o instruirlos sobre criterios a tener en\ncuenta en la prestación de servicios.  Agotan su eficacia en el ámbito interno de la Administración\ny únicamente son obligatorias para los funcionarios o agentes públicos destinatarios, en virtud del\ndeber de obediencia, quienes con su incumplimiento pueden incurrir en sanciones disciplinarias y\notras responsabilidades, sin viciar de nulidad el acto emitido con desacato de ellas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al ser expresión del ejercicio de la potestad jerárquica y no de la potestad\nreglamentaria, no crean reglas jurídicas con efectos externos.  Por tanto, tampoco requieren del\nprocedimiento de elaboración de normas o de publicación oficial, y los administrados sólo pueden\nimpugnar el acto administrativo concreto en que se traduzca su ejecución, si les causa agravio. \n(Cfr., entre otros: ENTRENA CUESTA, Rafael.  Curso de Derecho Administrativo.  T. I.  Edit. Tecnos. \nMadrid.  9° edic., pg. 154.  SAYAGUÉS LAZO, Enrique.  Tratado de Derecho Administrativo.  T. I. \nMontevideo.  1959, pgs. 149-151.  MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Edit.\nAbeledo-Perrot.  Buenos Aires. 5° edic., pgs. 130-138 y 323-325.  BAENA DEL ALCÁZAR. Instrucciones y\nCirculares como fuente del Derecho Administrativo. RAP N° 48,  Instituto de Estudios Políticos.\nMadrid, pgs. 107-126. VILLAR EZCURRA, José Luis.  Circular.  Enciclopedia Jurídica Básica.  Edit.\nCivitas. Madrid. T. I, pgs. 1038-1041).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En nuestro ordenamiento, la Ley General de la Administración Pública se ocupa del tema\nen tres artículos: 122, pfo. 1° (niega validez a los actos internos en perjuicio del particular); el\n125 (regula el medio en que las circulares adquieren eficacia: exposición en vitrinas o murales del\nrespectivo órgano o ente, por el lapso mínimo de un mes), y el 125, que prohíbe, por esa vía,\nimponer cargas a los administrados.\n\n\n\n             La SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en el voto 600-2002,\ndefinió las circulares como actos administrativos internos de alcance general, dictadas por los\nórganos de dirección, que se destinan a una pluralidad de funcionarios de la organización, y no\npueden  establecer condiciones, tramites o cargas no establecidas en la ley.  Esto por carecer de\nvalidez ante el ordenamiento jurídico, la imposibilidad que tienen los administrados y usuarios de\nlos servicios públicos de conocer su contenido, al omitirse su publicación en el Diario Oficial, y\nno reglamentar leyes, aspecto librado, en exclusiva y por reserva constitucional expresa, al Poder\nEjecutivo (artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política), por medio de reglamentos\nejecutivos, sin rebasar el contenido de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Añade que los registros integrantes del registro nacional “deben abstenerse de la\npráctica ilegal de ‘reglamentar’ por la vía de circulares los requisitos, condiciones y trámites\npara la inscripción o registro de actos y documentos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el caso, las Circulares de mérito más parecen orientarse a acelerar el trámite de\ninscripción de documentos, a sustraer al Registro y Catastro Nacional de los pronunciamientos de la\nProcuraduría y a supeditar a este último a los criterios del Registro Público de la Propiedad\nInmobiliaria en el análisis de la legalidad de las inscripciones de fincas dentro de la zona\nmarítimo terrestre, sin parar mientes en la responsabilidad independiente asumida por cada Oficina\nen el acto de registro, que a proteger el demanio costero contra las posibles apropiaciones\nindebidas de los administrados, con un riguroso control administrativo de legalidad en la\ncalificación de los títulos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En efecto, nada disponen de las cautelas que se tomarán al calificar los documentos\nsobre la prohibición absoluta de apropiarse y legalizar por los particulares los terrenos de la zona\nmarítimo terrestre, de dominio público, contemplada en el artículo 7° de la Ley 6043, que afecta los\nactos dispositivos en contrario y la validez de los títulos, en conexidad con la normativa y\nprecedentes judiciales reseñados (Puntos I.1, I.2 y III), en lo aplicable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, lo propio es revisar las dos Circulares y modificarlas en lo\npertinente.\n\n\n\n\nVII.- DIVERSIDAD DE BIENES QUE CONFORMAN EL DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ha de tenerse presente la diversidad de bienes que conforman el dominio público\nmarítimo terrestre: la franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales, desde la\nlínea de pleamar ordinaria, terrenos y rocas que deja el mar al descubierto en marea baja, islas,\nislotes, peñascos marítimos, formaciones naturales que sobresalgan del nivel del océano dentro del\nmar territorial, áreas que quedan al descubierto durante la marea baja (Ley 6043, arts. 9° y 10 ),\nesteros, manglares, bosques salados y zona restringida contigua a estos (art. 11 ibid. y 4° del\nReglamento a la Ley 6043), riscos o acantilados y playas (Ley 6043, arts. 10 y 21), franja de\ndoscientos metros de ancho contigua a ambos lados del sistema de canales principales que unen los\npuertos de Moín y Barra del Colorado (art. 75 ibid.), y aledaña a las rías (art. 2° del Reglamento a\nla Ley 6043), etc.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            VIII.- CONCLUSIONES\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Recapitulando lo expuesto, se concluye que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             1) Las instituciones y órganos estatales tienen el deber de proteger la zona marítimo\nterrestre, de dominio público (bien medioambiental), en su integridad jurídica y material, conforme\na las respectivas competencias, contra los actos ilegales o dañosos. (Arts. 50 de la Constitución,\n1° y 4 in fine de la Ley 6043).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En lo que respecta al Catastro Nacional y del Registro Público, ese deber de tutela se\nmanifiesta en el estricto control que han de ejercer para impedir que ante ambas Oficinas se\ninscriban documentos (instrumentos públicos o planos) que de manera ilegal incluyan áreas de ese\nbien, cuya ilicitud pueda detectarse durante el trámite de calificación, con base en la legislación\nen vigor, los antecedentes registrales o catastrales que con él se relacionan y el documento\npresentado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n 2) Por disposiciones expresas, de orden público e imperativas, sujeta a control registral, los\nadministrados tienen prohibición absoluta de disponer de la zona marítimo terrestre, de dominio\npúblico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Configura un defecto insubsanable que impide la inscripción en el Registro Público o Catastro\nNacional y produce su nulidad absoluta, por tratarse de un objeto que está fuera del comercio,\nprohibido por ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             3) La posición del Registro acerca de la pretendida incompetencia de la Procuraduría\npara pronunciarse en materia registral es reiterativa de la que  fue analizada y desechada en\nnuestro dictamen C-038 del 2002, con audiencia al entonces Director del Registro de Bienes\nInmuebles.  Ahí se señaló que: \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n “La interpretación de normas jurídicas que deben aplicarse en la calificación e inscripción de\ndocumentos registrales forma parte de la materia consultiva a cargo de la Procuraduría.  Sí está\ninhibida para asumir o suplantar al Registro en la calificación o inscripción de un documento\nconcreto, o indicarle la forma en que debe hacerlo.  Mas no para delimitar en abstracto y de manera\ngenérica, los alcances que tienen las normas a aplicar en el trámite de calificación puntual de los\ndocumentos, y así lo ha hecho, entre otros en los dictámenes C-200-92, C-128-99.  De oficio, se\nhacen estas aclaraciones al dictamen C-189-97 y a los que el mismo cita”.  (Dictamen C-038-2002,\npgs. 33 a 35).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            4)  A modo de consideraciones generales, se hacen las siguientes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4.1) El dominio público, en el caso marítimo terrestre, tiene existencia y publicidad\nlegal prevalente, con autonomía del Registro Público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4.2) La rigurosidad que ha de tener la calificación de documentos registrales que\nincorporen indebidamente porciones de la zona marítimo terrestre también la evidencian los efectos\nde la inscripción.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Una vez inscrito el título, entran en juego los principios de legitimidad y fe pública\nregistral, que hacen inoperantes las potestades de administración y autotutela para recuperar el\nbien en vía administrativa.\n\n\n\n             4.3) El carácter autónomo que tiene el Registrador opera en el ejercicio de la función\ncalificadora de un documento concreto ingresado para su inscripción, pero en la práctica del acto y\nen todo su actuar ha de ceñirse al ordenamiento jurídico y, por tanto, a criterios vinculantes, como\nson por ejemplo los emanados de la Sala Constitucional o de la Procuraduría, interpretativos o de\naplicación de normas con incidencia en la función calificadora, que es completa, obligatoria y\nresponsable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4.4) Pese a que la obligatoriedad de los dictámenes y pronunciamientos de la\nProcuraduría es tema distinto de las materias exceptuadas de aplicación de la Ley General de la\nAdministración, no debe afirmarse una exclusión absoluta de ésta en el ámbito registral.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las excepciones procedimentales del artículo 367.2 LGAP y Decretos 8979-P y 9469-P se\ncircunscriben al Libro Segundo.  Las reglas del Libro Primero tienen plena vigencia a los\nprocedimientos administrativos de todo órgano de la Administración.  Sin embargo, el Libro Segundo\nde la Ley General, como normativa rectora del procedimiento administrativo común o uniforme a los\nprocedimientos especiales exceptuados, es de aplicación supletoria a estos, para llenar lagunas, la\nincompleta regulación o resguardar el debido proceso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             4.5) El interés de simplificar y acelerar los trámites de inscripción de documentos en\nel Registro Nacional se liga a los títulos válidos, ajustados a Derecho.  Para los que incorporen en\nforma ostensible e ilegal áreas de dominio público, marítimo terrestre por ejemplo, se impone su\nrechazo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La celeridad de los trámites registrales no debe traducirse en una festinación de\nestos, en perjuicio del demanio costero, ni en un abandono de los procedimientos de control\nadministrativo, pues ha de conjugarse con el interés público de evitar la ilícita inscripción de\nbienes de dominio público marítimo terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.6) Si bien las decisiones del Registrador relativas a la calificación de documentos no impide la\ndiscusión y declaratoria judicial sobre la validez o nulidad del título, ello no equivale a una\neximente para inscribir todo tipo de documentos que se presenten al Registro sin el debido filtro\ncalificador, relegando a la sede contenciosa la discusión de su legalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl criterio del Registrador sólo determina si el título puede o no inscribirse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.7) La concordancia entre la información del Registro Público y la del Catastro Nacional es\nprincipio rector de la materia registral.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La verificación de la necesaria correspondencia que debe haber entre los datos registrales y\ncatastrales de un inmueble privado puede ser decisiva para determinar la indebida inclusión de áreas\ndemaniales de la zona marítimo terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.8) La inscripción registral de un inmueble privado dentro de la zona marítimo terrestre no afecta\nlos derechos del Estado en tanto se practique válidamente, al amparo de una legislación\ndesafectatoria. Sí los perjudica cuando es ilegal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Transitorio III de la Ley 4558 prohibió titular la franja inalienable de cincuenta\nmetros a partir de la línea de pleamar ordinaria, tierra adentro, la que reservó a uso común.  Rigió\ndesde el 12 de mayo de 1970 hasta el 4 de octubre de 1971, fecha en que lo derogó la Ley 4847. Las\ninformaciones posesorias debían promoverse ante los juzgados y las presentadas fuera de ese plazo\ntendrían un vicio de nulidad absoluta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los Títulos de la Corona no constituyen una desafectación de la normativa nacional.  A\nlo sumo, se trataría de una supervivencia del Derecho preconstitucional, anterior a la formación del\nEstado costarricense.  Aun cuando la Procuraduría no ha emitido pronunciamiento en torno a este\ntema, es claro que ningún título de dominio -así sea una simple titularidad formal- es eficaz y\noponible a terceros si no llenó en su momento el trámite de inscripción en el Registro Público de la\nPropiedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Norma Centésima (de la Ley N° 6406 del 18 de diciembre de 1979) es de carácter\npresupuestario (presupuesto para 1980), de dudosa constitucionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En  punto a las ciudades litorales (Ley 6043, art. 6°), nos remitimos a lo externado en\nel dictamen C-022-99 y las Opiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004,\nentre otros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             5) Las circulares de mérito no cumplen la finalidad de proteger el demanio costero\ncontra las posibles apropiaciones indebidas de los administrados, con un riguroso control\nadministrativo de legalidad en la calificación de los títulos. \n\n\n\n             Nada disponen de las cautelas que se tomarán al calificar los documentos sobre la\nprohibición absoluta de apropiarse y legalizar por los particulares los terrenos de la zona marítimo\nterrestre, de dominio público, contemplada en el artículo 7° de la Ley 6043, que afecta los actos\ndispositivos en contrario y la validez de los títulos, en conexidad con la normativa y precedentes\njudiciales reseñados en los puntos I.1) y 1.2), en lo aplicable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, lo propio es revisar las dos Circulares y modificarlas en lo\npertinente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6)  Ha de tenerse en cuenta la diversidad de bienes que conforman el dominio público marítimo\nterrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. José J. Barahona Vargas\n\n\n\n\nProcurador Director\n\n\n\n\nÁrea de Derecho Agrario y Ambiental\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJBV/fmc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc.c.:  Lic. Róger Hidalgo Zúñiga\n\n\n\n\n         Director a. i.\n\n\n\n\n         Registro Público de la Propiedad Inmobiliaria\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n         Ing. Jorge Avendaño Machado\n\n\n\n\n         Director\n\n\n\n\n         Catastro Nacional\n\n\n\n\n        \n\n\n\n\n         Tribunal Registral Administrativo", "body_en_text": "Legal Opinion: 120 - J of 08/09/2005\n\nOJ-120-2005\n\nAugust 9, 2005\n\nLic. Dagoberto Sibaja Morales\nActing Director General\nNational Registry\nZapote\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I am responding to your Official Letter DGRN-0256/05, by which you send us copies of Circular DGRN-0462-2000, concerning:\n\n1) The autonomy in the competence of the registry qualification carried out by the Public Registry and the National Cadastre.\n\n2) The non-binding nature of the criteria issued by the Attorney General's Office on registry qualification.\n\nIn this regard, the following comments are made:\n\nI.- DUTY OF OFFICIALS OF THE PUBLIC REGISTRY AND NATIONAL CADASTRE TO PROTECT THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE IN THE PROCESS OF REGISTERING DOCUMENTS\n\nThe duty of protection of the coastal public domain by state entities or bodies is clear in Law 6043, when defining the maritime terrestrial zone as an inalienable and imprescriptible asset, part of the national heritage, it states that “Its protection, as well as that of its natural resources, is the obligation of the State, its institutions and all the inhabitants of the country” (Article 1).\n\nThat protection, we said in opinions C-004-98 and C-026-2001, is generic. “It includes the protection of the legal and material integrity of the assets, as well as their due and rational use, all with a view to guaranteeing the intended public purpose and use.\n\nThe provision connects with the conception of the coastal public domain (demanio costero) as an environmental asset. These are natural resources, of great value, in each of their components and as an ecosystem: soil, subsoil, sea, flora, marine fauna, etc. From which it follows that other priority purposes underlie the affectation of that natural public domain, such as those guaranteed by Article 50, second paragraph, of the Constitution. Man's relations with the coastal ecosystem must be sustainable and allow for the satisfaction of present needs and development, without depletion or distortion into the future.\n\nConstitutional text that is binding on public powers, according to their respective competences. (See, among many, from the CONSTITUTIONAL CHAMBER, rulings numbers 5527-94, considering VI, and 05906-99). Failure to exercise surveillance functions in matters of environmental protection, entrusted by the Constitution and legislation to public entities or bodies, may entail liability for them (constitutional ruling 5527-94).\n\nGiven that the abuses and main deteriorations of the coastline come from human acts, a problem with complex social projections, the duty of all to preserve it in adequate conditions is essential.\n\nFor what matters now, the legal text mentioned contains a mandate to avoid harmful or unlawful conduct and serves as an entry point for citizen participation to counteract them”.\n\nThe provision under discussion is complemented by Article 4 in fine of the same Law 6043, which, after assigning to the Attorney General's Office the legal control for the due compliance with its provisions, specifies that this is “without prejudice to what corresponds to other institutions or dependencies in accordance with their legal powers”.\n\nBased on those provisions, the Attorney General's Office, in opinion C-264-2004, which follows the guidelines of opinion C-200-92, expressed:\n\n \"Cadastre officials, those of the National Geographic Institute, those of the Public Registry we add now, surveyors and private individuals are absolutely forbidden to register or promote the registration of plans -or titles- of properties that, with medium diligence can be detected, illegally encroach - in an unlawful manner - upon the maritime terrestrial zone, exposing themselves, should they do so, to criminal sanctions and, in the first cases, to labor or disciplinary ones, besides causing the nullity of the act. At the same time, surveyors are obliged to ensure the correctness of the plans they design, in their boundaries, measurements, geographical location in relation to public assets, and to abide by the regulations that affect or condition the exercise of their work.\"\n\n(In this sense, cf. from the THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT resolution 07408 of 1998, considering V.2)”.\n\nThe legal duty to protect the maritime terrestrial zone by the Public Registry and the National Cadastre, in accordance with the exercise of their competences, is part of the self-protection of public domain (autotutela demanial), which Law 6043 entrusts, as noted, to state entities and bodies. In this case, to prevent documents (certified copies of public deeds or plans) from being registered with those Offices that illegally incorporate areas of said asset, the unlawfulness of which can be detected during the qualification process, based on the legislation in force, the registry or cadastral records and the document itself.\n\n(The topic of self-protection of public domain (autotutela demanial) was analyzed, among others, in opinions C-004-98, C-128-99, Legal Opinion O. J.-210-2003, and has broad support in constitutional jurisprudence and that of the Administrative Litigation Court. Examples include rulings of the CONSTITUTIONAL CHAMBER number 447-91 and 770-91; resolutions of the FIRST SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, numbers 424-2002 and 21-2004, and of the same Court, SECOND SECTION, 343-2002, and of the THIRD SECTION, 868 of 2001, the latter in relation to the opinion of the Attorney General's Office C-128-99).\n\nAs for private enclaves, the private properties to which the regulations on the maritime terrestrial zone do not apply are those that are “registered in accordance with the law” (Article 6).\n\nI.1) REGISTRY QUALIFICATION AS A CONTROL OF LEGALITY. SUPPLEMENTARY PROVISIONS\n\nOther provisions supplement the foregoing:\n\na) The Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977:\n\nArticle 1: Affects the maritime terrestrial zone of the national heritage to the public domain.\n\n(The diversity of assets that make up the coastal public domain (demanio costero) must be kept in mind. See point VII below).\n\nArticle 7: Prohibits private individuals from filing possessory informations on properties in the maritime terrestrial zone and, consequently, from registering them in the Public Registry, from the time of their affectation, appropriating them, and legalizing them in their name, by any means.\n\n“The Law on the Maritime Terrestrial Zone, of public order, prohibits the titling of properties located within the maritime terrestrial zone (arts. 7 and 82), and the Civil Code (arts. 10, 262, 631, sub. 1 and 835), in relation to the Political Constitution (arts. 28, para. 2 -a contrario sensu-, and 129, para. 4) and the General Law of Public Administration (art. 18.2), sanction with nullity the acts and agreements executed against prohibitive laws. What is prohibited by direct means, must not be permitted by tortuous means. And if an act is prohibited, all those that are its consequence are understood to be prohibited.” (Opinion C-128-99).\n\nArticle 63.- The official or employee who approves plans against the provisions of Law 6043 or related laws, shall be punished with imprisonment of three months to two years if a more serious crime is not involved. They shall also be dismissed from their employment without employer liability.\n\nb) The Law on the Registration of Documents in the Public Registry, No. 3883 of 1967:\n\nArticle 4, a contrario sensu, empowers the Registry to object to documents presented to it for registration when “they are contrary to the law or regulations, in terms that could produce nullity or harm to the parties or third parties”.\n\nWhich would occur with the registration of titles that, in an unlawful manner, include areas of the maritime terrestrial zone, to the detriment of those assets and the ownership held by the State, a third party in the damaging act or contract.\n\nArticle 27 provides that for qualification, the registrar shall adhere not only to what results from the title, the books, the real folios and “all information that exists in the Registry”, in addition to the legal provisions, of course.\n\nc) The Regulations of the Public Registry, Decree No. 26771-J:\n\nArticle 8, subparagraph c): It corresponds to the Heads of Registrars to “Supervise and monitor that the officials under their charge process documents in accordance with the legislation and provisions in force”.\n\nArticle 34. Provides for qualification as a “control of legality”, with the object that “only valid and perfect titles are registered”, and grants the registrar “the power to suspend or deny those that do not conform to the provisions of our legal system”.\nArticle 37, prescribes that the Registrar must suspend “the registration of those that record acts or contracts that are absolutely null”.\n\nArticle 48, on the principle of first registration of public domain (inmatriculación del dominio público), widely recognized by doctrine and jurisprudence. (See opinion C-128-99).\n\nd) Law of the National Cadastre, No. 6545 of March 25, 1981:\n\nArticle 18: Principle of true concordance between the information of the Public Registry and the National Cadastre.\n\nArticle 30.- In every (registral) movement, a survey plan (plano de agrimensura) must be cited, drawn up in accordance with the norms established in the regulations to this law. No survey plan shall have legal effects if it has not been registered in the National Cadastre.\n\nArticle 31: At any time, the Cadastre may carry out the necessary investigations for the fulfillment of its purposes.\n\ne) Regulations to the Law of the National Cadastre, No. 13607-J:\n\nArticle 1, subparagraph h): Legal reconciliation (conciliación jurídica) is the verification of the conformity of boundaries and infrastructures of a registered property on a plan, in relation to the corresponding registration in the Public Property Registry.\n\nArticle 22, subparagraph ch: The scope of the cadastre is, among others, to reconcile and purify the information of the Public Registry, as an instrument that guarantees real estate security.\n\nArticle 42. The main objective of the survey plan (plano de agrimensura) is, among others, “to unequivocally define the parcel or property and give publicity to its boundaries, to guarantee to the owner and the State the technical correctness of the document”.\nArticle 44 and 47.- The registration of plans must not harm the rights of the State over the maritime terrestrial zone, national parks and other public assets.\n\nArticle 46.- “The Cadastre shall only register the plans that conform to the provisions of the law”.\n\nArticle 80. “The National Cadastre shall proceed to qualify the plans in accordance with what is provided in these regulations, the legislation in force and the information available to the Cadastre. If they conform to the provisions, methods, procedures and specifications adopted, the authorizing official shall approve the plan with their signature”.\n\nArticle 81.- “In cases where the provisions of the preceding article are not verified, the official shall deny the registration of the documents”, etc.\n\nI.2) JUDICIAL PRECEDENTS ON THE CONTROL OF LEGALITY IN THE QUALIFICATION FUNCTION\n\nThe control of legality of the qualification function, in this specific case in defense of maritime terrestrial public domain assets, is peacefully accepted by the Courts. Examples include the resolutions cited below:\n\na) “The qualification function of the Registry is extremely important as a legality oversight task (…), qualifying and determining the legality of the acts that those subject to the administration carry out before the registry”. (THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, in ruling No. 8411-98).\n\nb) The qualification carried out by the Registry is “formal and material”; that is, that the document “meets a series of formal requirements established by Law and coincides with the description of the real property with the data regarding it that exist in the institution”, and that “the title is, in itself, in principle, legally admissible”. (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, ruling No. 5652-96).\n\nc) The Cadastre Directorate, rightly, denied the registration of the plan, “since there is an evident discrepancy between the information recorded in that plan and that of the real folio”. (THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, resolution No. 207-2001, cons. I.)\n\nd) In this specific case “there is no mention anywhere of the legislation that permits the registration of the maritime terrestrial zone”. (…) “The Cadastre is legally obliged to verify that all plans registered conform to the legal system, and correspondingly they are obliged to protect public domain lands. By legal imperative, there must be true concordance between the information of the Public Registry and that of the Cadastre (Article 18 of the Law of the National Cadastre)”. THIRD SECTION OF THE ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, resolution 868-2001, cons. V, and FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, ruling No. 226-90, cons. XI. (Underlining added).\n\ne) “In the case before us, there are indications that the registration of the plan… presents irregularities, as it included part of the maritime terrestrial zone not previously registered in the name of any private individual. Due to the nature of the asset in question, the appellant, in the event of an illegitimate registration, acquires no right over the asset, as the act is absolutely null. (...) Such nullity may be decreed by the State after carrying out the corresponding administrative procedure, establishing, where appropriate, the liabilities that may also be attributable to the officials involved in the registration. (…) Furthermore, from the study carried out by the Department of conciliation and maintenance of the National Cadastre and which appears in annex 3 contributed as evidence by the respondent, it is inferred that the plan in question contains within its area lands that never belonged to the parent farm, that is, number…., as they are part of the maritime mile, a fact that further justifies the legitimacy of the annotation on the plan to which this matter refers”. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling numbers 1975-91 and 06170-98, considering II).-\n\nf) “For registration in the Public Registry, acts or contracts must observe certain requirements contemplated in the legal system, such that the absence of any of them irremediably implies the non-registration of the document containing the act or contract. Registrars, in this sense, have the unavoidable obligation to ensure that each and every one of those requirements has been strictly complied with, and otherwise, by legal imperative, they must deny the registration of the corresponding document”. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, ruling No. 98-92, considering II. We incorporate the underlining).\n\nII.- CONTENT OF THE CIRCULARS SENT\n\nAlthough in your Official Letter you state that you enclose “3 copies of the Registry Qualification Criteria DGRN-0462-2000”, you only send one of this, and another of DGRN-2-2001.\n\nII.1) REGISTRY QUALIFICATION CRITERIA DGRN-0462-2000\n\nThe Criteria DGRN-0462-2000 deals with the autonomy of the registry qualification carried out by the Public Registry of Immovable Property and the National Cadastre, as well as the non-binding nature of the criteria issued by the Attorney General's Office of the Republic on that matter.\n\nIt denies registrars of the National Cadastre the possibility of questioning or assessing the elements of the registration entries publicized by the Public Property Registry, and reminds them that registry qualification must be based on a legal provision.\n\nAnd it stresses the lack of competence of the Attorney General's Office of the Republic to pronounce on the application and scope of legal provisions in the qualification of documents subject to registration in the Public Registry.\n\nIt is based on the public interest in simplifying and accelerating the reception and registration of documents in the National Registry, the entering of defects in the registration of plans by the National Cadastre based on the study of the registry entries, and on the exclusion of the registry procedure from the administrative procedure of the General Law of Public Administration.\n\nIt reminds Registrars that the administrative path does not prejudge the validity of the titles or transactions they contain, as this is the power of the Courts of Justice.\n\nII.2) REGISTRY QUALIFICATION CRITERIA DGRN-2-2001\n\nThe Criteria DGRN-2-2001 alludes to the qualification and registration of plans corresponding to farms located in the maritime terrestrial zone, reiterates to the National Cadastre the impropriety of applying the pronouncements of the Attorney General's Office in its qualification function, and of analyzing the registry entries.\n\nWhen there is reasonable doubt as to the origins of the farm, it says, the Directorate of the National Cadastre may consult the Directorate of the Public Registry of Immovable Property whether the farm originated in accordance with the legal system, which shall have a period of five days to respond. If the response is positive, the Cadastre must henceforth refrain from preventing the registration of new plans referring to the farm.\n\nOtherwise, it shall initiate the due process to immobilize it and shall bring the matter to the attention of the Attorney General's Office so that it may initiate the appropriate actions.\n\nIt adds that registrations do not affect the rights of the State over the maritime terrestrial zone, since there have been processes of removal from public domain classification (desafectación) that entitled private individuals to register the one hundred and fifty meters: Transitory Provision III of Law 4558, the Hundredth Provision of Law 64067 of 1979, the Crown Titles, and the areas of coastal cities and\n\nIt is also based on the primary purpose of registering documents and, among others, on the principles of relative presumption of legitimacy of the Registry entries, public registry faith (fe pública registral), and concordance between the Registry and the Cadastre. The latter, it affirms, does not operate because on repeated occasions the Cadastre does not register new plans of farms, arguing that the origins of the registry entries do not conform to the legal system.\n\nIII.- COMPETENCE OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC TO PRONOUNCE ON REGISTRY MATTERS\n\nThe Registry's position regarding the alleged incompetence of the Attorney General's Office to pronounce on registry matters is a reiteration of that which was analyzed and dismissed in our opinion C-038 of 2002, concerning the registry inscription of contracts for payments for environmental services (pagos de servicios ambientales), on the occasion of which a hearing was granted to the then Director of the Immovable Property Registry, to whom a copy of the same was sent in due course. There it was stated:\n\n“Article 5 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, excludes from consultable matters those specific to administrative bodies that have a special jurisdiction established by law; a situation in which those pending resolution before their various instances find themselves, as by way of a mandatory opinion we would exercise, indirectly, functions of active administration, which is not appropriate.\n\nEven though that doctrine is applicable to the qualification and procedure of registering documents, the following aspects must be clarified to avoid undue deductions. In the first place, according to said Organic Law (art. 1), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative body of the Public Administration, with the obligatory nature of compliance attributed to it by art. 2, and the character of administrative jurisprudence that its criteria have. Among its powers is that of issuing opinions, pronouncements and advice that, on legal questions, the State and other public bodies request from it (art. 3, sub. b).\n\nIn accordance with the General Law of Public Administration, the Administration is subject to all written and unwritten rules of Administrative Law, without being able to repeal them or disapply them in specific cases (art. 13). Unwritten norms, such as jurisprudence and general principles of law, serve to interpret, integrate and delimit the field of application of the written legal system, with the rank of the norm they interpret, integrate or delimit (article 7.1).\n\nAs we stated in opinion C-128-99 (pp. 22-23), following another precedent, the qualification function is “a purifying mechanism, sieve or filter by which the normative requirements that the document must have are compared with the registry entries, in order to discover, a priori, the defects that prevent the registration of the document, by virtue of the principle of legality”.\n\nIt is an “examination, scrutiny or verification that the Registrar must make of the legality of the titles presented before proceeding to registration, with the power to suspend or deny those that are not in accordance with the law, with the object that only valid and perfect titles gain access to the Registry books”. (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, resolution No. 100 of 16.45 hrs. of December 17, 1980. Underlining added).\n\nThat prior examination of the legality of titles is subject to the “block of legality, which implies respect for and observance of all general regulations, written and unwritten.” (SUPERIOR ADMINISTRATIVE LITIGATION COURT, resolution 2770-94). To qualify the documents, the assigned official shall adhere to what results from the title and to all information held in the Registry (arts. 3 and 27 of the Law on Registration of Documents in the Public Registry and 32 of the current Regulations of the Public Registry).\n\nFrom which it is inferred that the interpretation of legal provisions —substantive in this case— that must be applied in the qualification and registration of registry documents forms part of the consultative matter under the charge of the Attorney General's Office. It is indeed inhibited from assuming or supplanting the Registry in the qualification or registration of a specific document, or from indicating the way in which it must do so. But not from delimiting in the abstract and in a generic manner, the scope of the provisions to be applied in the specific qualification process of documents, and this has been done, among others in opinions C-200-92, C-128-99. Ex officio, these clarifications are made to opinion C-189-97 and to those cited by it”. (Opinion C-038-2002, pp. 33 to 35).\n\nIV.- PROTECTION OF THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE THROUGH REGISTRY QUALIFICATION\n\nIt is worth noting some additional considerations on the protection that the maritime terrestrial zone must have through registry qualification.\n\nIt is presumed that registered titles have been legally registered. The means of verifying this is to subject them to a prior administrative control of legality, so that only valid and perfect documents gain access to the Registry.\n\n“In the Registry —writes JERÓNIMO GONZÁLEZ— ‘everything revolves around qualification’ or ‘the blessing that will, or will not (suspension or denial), deploy the effects of the security aspired to with registration (legitimation and public faith of exactness and integrity), and justifies the very existence of the Property Registry’.” (GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Property Registrars and Legal Security. From Qualification to the Conciliation Opinion on General Conditions. Revista Civil de Derecho Inmobiliario No. 680, Nov.-Dec. 2003. Madrid, p. 3182).\n\nUncontrolled publicity, he adds, is a source of conflicts and insecurity in legal traffic, contrary to the purpose of the registry institution. Without qualification of titles and rights, Registry entries would only serve to deceive the public, favor illicit traffic and provoke endless litigation. LACRUZ BERDEJO. Op. cit., p. 304. SCOTTI. Op. cit., p. 28).\n\nBeyond the extrinsic forms of the document (authenticity, capacity of the grantors, civil status, marital economic regime, legal representation, etc.), regarding the validity of the dispositive acts to which the qualification extends, based on what results from the deeds and the content of the Registry, the author Jerónimo González highlights the essential elements of the act or contract (not its full content): consent, object, cause, and the mandatory provisions that prevent registry access to illegal transactions. In the power of disposal of the grantors, the Registrar shall examine whether or not any provision of a mandatory nature is infringed. If so, registration shall be denied. (GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Mortgage Principles of Personal Property Registries. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario, No. 651 (March-April 1999). Madrid, p. 670. By the same author: Property Registrars and Legal Security, cit., 3183, 3191 and 3193).\n\n“If there exists any prohibition to dispose, applicable to the dispositive act sought to be registered, the registrar shall reject the registration.” (PEREZ LASALA. Op. cit., p. 174).\n\nIt was noted earlier that by express provisions of public order, subject to registry control, those subject to the administration are absolutely prohibited from disposing of the state maritime terrestrial zone. (Law 6043, arts. 7 and 82, in relation to 129, para. 4, of the Constitution; 10, 262 and 631 of the Civil Code). These are mandatory provisions, which protect superior public interests and impose themselves upon the autonomy of the will. In our legal environment, the maritime terrestrial domain can only be removed from the public domain (desafectarse) by ordinary law; never by abusive acts of private individuals, nor irregular acts of the Administration.\n\nWhen qualifying the legality of registerable titles, Registrars must exercise control over acts or contracts that incorporate or annex portions of the public domain of the maritime terrestrial zone or any other natural public domain asset of the State, as evident from the document presented and the cadastral information related to it, without discarding the importance of cadastral data. This is an aspect affecting the transactional object, not registrable in the name of private individuals, which creates an irremediable impediment, causing absolute nullity.\n\nSCOTTI mentions among the irremediable registry defects, the fact that “the object of the act refers to a thing that is not in commerce, or is prohibited by law, impossible or illicit”. (SCOTTI. Op. cit., p. 148).\n\nAlso, the national author BRENES CÓRDOBA cites as an example of an irremediable defect that prevents registration in the Public Registry and causes its invalidation “the act or contract dealing with an object that is outside commerce, such as would be the sale of a property of national ownership”. (Tratado de los Bienes, No. 297. In the same sense: LÓPEZ CORTÉS, Art. cit., p. 46).\n\nV.- GENERAL CONSIDERATIONS\n\nBy way of general considerations, certain comments must be made regarding the principle of legal publicity, first registration of public domain (inmatriculación del dominio público), consequences of registration, autonomy and responsibility of the qualification function, the invoked absolute exclusion of the General Law of Public Administration regarding the qualification and registration of documents, the speed of registry procedures, safeguarding of the coastal public domain (demanio costero), the fact that qualification does not prejudge the judgment on the validity of the title, the concordance between the information of the Public Registry and the National Cadastre, and the process of removal from public domain classification (desafectación).\n\nV.1) UNNECESSARY NATURE OF REGISTRATION OF THE PUBLIC DOMAIN. ITS LEGAL OR POSSESSORY PUBLICITY. OPPOSABILITY TO THE THIRD-PARTY REGISTRY HOLDER\n\nIn opinion C-128-99 we noted: “Registry title ownership operates on the basis of the private property regime, to make publicly known the existence of registrable real rights, with their creation, modification, legal traffic and extinction. The institution of the Property Registry was not devised around the public domain, which does not necessarily require that protective mechanism. In the expression of LEGUINA VILLA, ‘the Property Registry and the public domain run through different channels, are inspired by different principles’.” (Private Property and Public Use Easement on the Seashores. Revista de Administración Pública No. 65. Madrid, p. 61).\n\nThe effectiveness of the public domain regime is inherent. Its existence and publicity exist autonomously from the Registry, and the registered titleholder cannot allege ignorance as a means of undermining it and counteracting the encumbrance. The principles of inalienability and imprescriptibility that characterize the public domain prevent the figure of the third-party registry holder from being invoked against it to consolidate private property illicitly removed from that regime. \"The public domain has legal publicity\" (CONDE Y CONDE, Mario. El pretendido uso público de las playas y zona marítimo terrestre de propiedad particular. R. A. P. No. 73 (1974), p. 821. FORNESA RIBÓ, Ricardo. Eficacia del título hipotecario sobre parcelas de zona marítimo terrestre. R.A.P. No. 46, p. 137 et seq.).\n\nThe foregoing is linked to the principle of initial registration (inmatriculación) of properties that make up the public domain, which has—as just noted—material publicity and not necessarily formal or registry publicity. Even some legislations, such as the Spanish Mortgage Law (art. 5.2 of the Mortgage Regulations)—and we also saw the example of Argentina—expressly exempt public domain assets from registration in the Property Registry. \"The possessory publicity of the public domain,\" writes GARRIDO FALLA, \"means, first of all, that the entity holding these assets does not need, as a general rule, to utilize the system of guarantees that registration in the Property Registry entails\" (...). \"No one would ever think of the registry initial registration (inmatriculación registral) of the maritime-terrestrial zone.\" (Tratado de Derecho Administrativo. Vol II. Tecnos. 1987, pp. 374-375).\n\nThe Coasts Law of that country, No. 22/1998, faithful to doctrine and jurisprudence, expressly incorporates this principle from its Statement of Purposes, section IV. It establishes the prevalence of the publicity of the maritime-terrestrial domain over registry entries and also permits its registration (art. 13), \"private detentions, no matter how prolonged in time and even if they appear protected by entries in the Property Registry, being devoid of any obviating value against the public domain (art. 8).\"\n\n\"For purposes of unenforceability, the third party under Article 32 LH is affected by public domain and public use assets even if they are not recorded in the Registry.\" (GARCÍA GARCÍA, José Manuel. Derecho Inmobiliario Registral o hipotecario. Tomo II. Edit. Civitas. S. A. Madrid. 1993, p. 218; and 471 to 476. FORNESA RIBÓ, R. Eficacia del título.; op. cit., pp. 137-138)\".\n\nV.2) CONSEQUENCES OF REGISTRATION AND STRICTNESS OF THE QUALIFICATION ACT CONCERNING PROPERTIES THAT IMPROPERLY INCLUDE PORTIONS OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\nDespite the fact that the act of registering an unlawful title does not validate the nullity, the strictness that the qualification of documents improperly incorporating coastal portions of the public domain must have is evidenced by the effects of registration, to which we also referred in opinion C-128-99:\n\nOne of the problems caused by unlawful registrations of property within the maritime-terrestrial zone is the apparent conflict between the legal publicity of the public domain and the registry protection of those titles. This is because once a title is registered, the principles of presumption of legitimacy and public registry faith come into play, which presume the right to be true—a relative presumption—and legitimate.\n\n\"In the case of private properties within the maritime-terrestrial zone, the registry entry, as long as it subsists, produces two important consequences: On the one hand, it enervates—for the property in question—the exercise of the public domain administration and self-protection powers held by the Municipality of the jurisdiction, the latter aimed at protecting public use and the material integrity of the asset (Article 13, in relation to Articles 3 and 35 of Law 6043).\n\nThe registration \"provides a kind of presumption of truth regarding the data contained in the registry entry, as long as the contrary is not demonstrated in judicial proceedings.\" (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, No. 53 of 1994).\n\nConsequently, the registration renders inoperative the exercise of the power of ex officio recovery of the asset (art. 13, Law 6043). This is equivalent to saying that possession of the property cannot be recovered administratively; rather, one must resort to the Courts of Justice, filing the respective challenges.\n\nThe singular protection that the Property Registry grants to the registered titleholder, point out GARCIA DE ENTERRÍA and FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, constitutes a limit on administrative self-protection and, therefore, on the \"reivindicatory powers of the Administration, which in any case is burdened with the task of judicially challenging (destroying or invalidating the protection) the presumption of legitimacy derived from the Registry entry.\" (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo and FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Civitas. Madrid. 1997, p. 511).\n\nThe registration reverses the position of the Administration, which previously had the privilege of protection to assert the public domain ownership on its own.\n\nOnce the registration in favor of the private individual has been carried out, if there exist serious defects of legality, in order to annul it and achieve the restitution of the asset, the competent Administration (the State) must assume the active role of plaintiff in a reivindicatory proceeding.\n\nIn the proceeding, the admissibility of the claim requires satisfying the evidentiary burden of the facts supporting it, countering the premises and effects deriving from the presumption of accuracy of the registry entries.\n\nIt will be sought that the Registry not provide registry publicity dissociated from material and legal reality due to the anomalous registration of a property located in the maritime-terrestrial zone that never left the public domain.\n\nV.3) AUTONOMY OF THE QUALIFICATION FUNCTION AND LIABILITY OF THE REGISTRAR\n\nThe autonomous or independent character that the Registrar has must be understood in its proper dimensions.\n\nFirst. It operates in the exercise of the qualification function concerning a specific document submitted for registration.\n\nSecond. In the execution of that act, and in all of his actions, the Registrar must adhere to the legal system.\n\nThird. For the same reason, the Registrar must observe binding criteria such as, for example: those emanating from the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) or the opinions and pronouncements of the Attorney General's Office (Procuraduría) that interpret or apply norms affecting the actions of the qualification authority. (see point IV infra).\n\nFourth. The characteristics of completeness, mandatory nature, and liability of the qualification function are joined to independence, in the manner described.\n\nComplete and comprehensive, insofar as it encompasses the entire registry situation upon the submission of the document.\n\nMandatory, because the qualification of documents is obligatory, inexcusable, for the Registrar. He must always carry it out. Before making the registry entry, he must verify whether the presented title meets the legal requirements for doing so. It is a non-delegable and attributable authority-duty.\n\nRegistrars qualify documents under their liability. The failure to exercise that function, its incomplete execution, or culpable negligence or gross fault committed in registrations may give rise to liability. (CORNEJO, Américo Atilio. Derecho registral. Edit. Astrea-Depalma. Buenos Aires. 1994, p. 205. PÉREZ LASALA, José Luis. Derecho Inmobiliario Registral. Eds. Depalma. Buenos Aires. 1965, p. 175. GONZÁLEZ MARTÍNEZ, Jerónimo. Registradores de la Propiedad y seguridad jurídica: de la calificación al dictamen de conciliación sobre las condiciones generales. Revista Crítica de Derecho Inmobiliario. No. 680 (Nov-Dec 2003), p. 3369. LACRUZ BERDEJO, José Luis. Derecho Inmobiliario Registral. 1984. José M° Bosch Editor, S. A. Barcelona. 1984, p. 304.). SCOTTI, Edgardo O. Derecho Registral Inmobiliario. Edit. Universidad. Buenos Aires. 1980, pp. 44 et seq.)\n\n\"If by omission of circumstances or by obscurity or inaccuracy in expressing them, a third party were induced into error, the Registrar shall be liable for the damages and losses.\" Código Civil, Article 545, 2nd paragraph.\n\nThe registrar \"is the final responsible party\" for the act of registration. TRIBUNAL DE NOTARIADO, decision 152-2003.\n\nV.4) SUPPLEMENTARY APPLICATION OF THE LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA\n\nNoting that the mandatory nature of the opinions and pronouncements of the Attorney General's Office (Procuraduría) is a matter distinct from the subjects excluded from the application of the Ley General de la Administración Pública, Book II, an absolute exclusion of the latter in the registry field should not be proclaimed, as stated in Legal Opinion O. J.-077-2004:\n\n\"The procedural exceptions made by Article 367.2 of the Ley General de la Administración Pública and Decrees 8979-P and 9469-P are limited to its Second Book, and not to the rules of the First Book, which has full force and application to the administrative procedures of every organ of the Administration (SALA CONSTITUCIONAL, decision 5653-93, and SALA PRIMERA DE LA CORTE, resolutions 166 of 1990 and 106 of 1991, among others).\n\nHowever, \"in the absence of another applicable procedure by reason of its specialty, or in the presence of insufficiently regulated special procedures, the Administration must always and inescapably adhere to those of the Ley General de la Administración Pública, due to its general character.\" (SALA CONSTITUCIONAL, judgment 05184-1996).\n\nThe purpose of numeral 367 of the Ley General de la Administración Pública \"is not to completely exclude the application of the rules of its Second Book to all procedures relating to the exceptional circumstances mentioned in that article, but only insofar as other special procedures exist for that purpose.\" And in that hypothesis, \"it would still be obligatory to refer to the Ley General de la Administración Pública, even in the presence of a special norm, for the purpose of supplementing its possible insufficient regulation.\" (Same judgment. We added the underlining).\n\nThe subsidiary application of the Second Book of the General Law, as governing regulations for the common or uniform administrative procedure to excepted special procedures, to fill gaps, the incomplete regulation of these, or safeguard the principle of due process, is implicit in its Articles 229, 364, 366, 368, and has been widely recognized by the Courts and administrative jurisprudence. (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 617-90, 5653-93; TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO resolution No. 303-2001, opinions of the Attorney General's Office C-122-91, C-173-95, C-274-98, Legal Opinion O. J.-080-98, among others)\".\n\nIt is also a criterion followed by the TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, in resolution No. 65-2005, of 14:20 hrs. on the 14th of last March. It adopts the principles that opinion C-173-95 condenses.\n\nV.5) SIMPLIFICATION AND SPEED OF PROCEDURES CANNOT BE TO THE DETRIMENT OF THE COASTAL PUBLIC DOMAIN\n\nThe interest in simplifying and accelerating the procedures for the registration of documents in the National Registry (Registro Nacional) is linked to valid titles, conforming to Law. For those that ostensibly and illegally incorporate areas of the public domain, maritime-terrestrial for example, their rejection is imperative. The speed of registry procedures should not translate into a rushing of these, to the detriment of the coastal public domain.\n\nIn Legal Opinion O. J.-113-2000, citing the doctrine set forth therein, we stated that under the banner of efficiency, the elimination of public guarantees of undeniable importance, or an abandonment of control procedures, to the detriment of the prevailing public interest, should not be brought about.\n\nThe scheme of making administrative action more flexible or agile goes hand in hand \"with the deregulation process undertaken by Law No. 7472, the Law for the Promotion of Competition and Effective Defense of the Consumer (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor), to simplify or rationalize procedures and requirements or suppress those that are not indispensable in the control and regulation of economic activities, which impede, hinder, or distort market transactions.\n\nLaw which, although it tasks the Public Administration with \"reviewing, analyzing, and eliminating, when appropriate, those procedures and requirements to protect the exercise of freedom of enterprise and guarantee the defense of productivity,\" does so within certain limits, because the environment, health (human, animal, and plant), safety, and quality of life standards cannot be harmed, in accordance with the respective special laws and international agreements, and the requirements necessary to protect those assets must be met as a condition (arts. 3, 7, and 8; Article 50 of the Constitution). Principle reproduced by its Regulations in Article 4: \"The only acceptable regulations on economic activity are considered to be those that are necessary to protect national security, for the prevention of practices that may induce error, the protection of human health or safety, of animal or plant life or health, or of the environment.\" (See relation with Article 8 ibid.).\n\nThe importance of maintaining said administrative regulations was discussed during the legislative processing of Bill 7472 (file 11,659): \"The deregulation proposed in no way seeks to weaken controls in these areas. On the contrary, more efficient mechanisms for the protection of these important aspects are created\" (f.22). And later it was insisted that \"regulations in these areas form a consubstantial and inalienable part of the oversight nature of the public apparatus, as the regulatory entity of society\" (fs. 680-681).\n\nThe maritime-terrestrial zone—it is insisted—forms part of the environment.\" (O. J.-113-2000).\n\nThe goal of simplifying and accelerating registry procedures is combined with the public interest of preventing the unlawful registration of public maritime-terrestrial domain assets.\n\nV.6) QUALIFICATION DOES NOT PREVENT NOR PREJUDGE THE JUDGMENT ON THE VALIDITY OF THE TITLE\n\nThe Registrar's decisions regarding the qualification of documents do not prevent nor prejudge the judgment that might be brought regarding the validity of the title or the obligation, act, or contract. (Arts. 27 of Law 3883, on the Registration of Documents in the Public Registry, and 34 of the Regulations of the Public Registry, Decreto 26771-J. See, in relation: art. 100.1 of the Spanish Mortgage Regulations).\n\nThe purpose of the qualification of registry titles is to corroborate their conformity to applicable Law, in order to make the entry, suspend, or reject the application. By the principle of subordination of administrative organs to the Courts of Justice and the distinct scope of actions, what is decided by the Registrar does not impede the discussion and judicial declaration of validity or nullity of the title. It only determines whether it can be registered. The Registrar does not judge a disputed legal situation.\n\nBut this does not constitute an exemption for registering all types of documents submitted to the Registry, without the due qualifying filter, relegating the debate of their legality to the contentious jurisdiction.\n\nThe qualification authority differs from the simple transcription of documents. Simple registration, without examination of the legality of the title, distorts the qualification function, causes insecurity in real estate traffic, to the detriment of third parties, including the State, and is a source of judicial disputes, which may involve the Registrar himself, whose conduct must be diligent and responsible at all times.\n\nV.7) CONCORDANCE BETWEEN THE INFORMATION OF THE PUBLIC REGISTRY AND THE NATIONAL CADASTRE\n\n\"I.- One of the guiding principles in registry matters is that of the concordance that must exist between the representation or graphic description of the properties contained in the Directorate of the Cadastre (Dirección del Catastro) and the registry information thereof that is recorded in the books or real estate folios of the Public Registry of Real Property (Registro Público de la Propiedad Inmueble).\" (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution No. 207-2001. In the same sense: TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO, decision No. 148-2003, cons. II B).\n\nIn accordance with the Ley de Catastro, No. 6545 of March 26, 1981, Article 18, there must be a true and reciprocal concordance between the information of the Public Registry and that of the National Cadastre (Catastro Nacional). There is no such concordance if notorious discrepancies occur in the data of one and the other. (See relation with arts. 1 para. h, 5 para. f, 10, 22, and 29 ibid. SALA PRIMERA DE LA CORTE, judgment 226-90, cons. XI).\n\nThe comparison of a cadastral plan subject to registration with the ownership history of the property is an important factor for its rejection, in the face of discrepancies or inconsistencies found: \"In the present matter, the Directorate of the Cadastre correctly denies the request for the resealing of cadastral plan No.…, since there is an evident discrepancy between the information recorded in that plan and that of the real estate folio.\" (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, resolution No. 207-2001).\n\nThe study carried out in both registries by the Department of Conciliation and Maintenance of the National Cadastre can be decisive in determining the improper inclusion of areas of the maritime-terrestrial zone that never belonged to the parent property. (SALA CONSTITUCIONAL, decisions 1975-91 and 06170-98, cons. II).\n\nThe foregoing is in harmony with the requirement of a cadastral plan for the registration of documents in every registry transaction (Ley de Catastro, art. 30).\n\nTo depurate the registry information of properties and their correct identification, the correspondence between the descriptive data of the Registry and the Cadastre is indispensable. The latter is a complement and necessary support of the former. (LÓPEZ CORTÉS, Orlando. Análisis del sistema registral costarricense. Revista Judicial No. 3, San José. pp. 46 and 47. Materia Registral. Revista del Registro Nacional No. 1. San José. 2005, p. 6 et seq.).\n\nV.8) RELEASE FROM PUBLIC DOMAIN (DESAFECTACIÓN)\n\nIn Qualification Criterion DGRN 2-2001 it is stated that the registration of properties in the maritime-terrestrial zone does not affect the rights of the Costa Rican State because there have been processes of release from public domain (desafectación) of those lands that legitimized private individuals to register the one hundred fifty meters of that zone, such as Transitorio III of Law 4558, the Norma Centésima of Law 6406 of 1979, the Títulos de la Corona, and coastal cities.\n\nThe registry registration of a private property within the maritime-terrestrial zone does not, of course, affect the State's rights insofar as it is validly carried out, under the protection of a release-from-public-domain (desafectatoria) legislation. It does harm them when it is illegal.\n\nTransitorio III of Law 4558 was repealed by Law 4847 of October 4, 1971. Its period of validity spans from May 12, 1970, when it came into effect, to that date; that is, 17 months and 2 days. Possessory information filings submitted outside that period would have a defect of absolute nullity, and also those approved before the IDA, due to defects in jurisdiction and procedure, since the procedure to be followed established by said Transitorio III was that of the Ley de Informaciones No. 139 of July 14, 1941, before the Courts; not the procedure of administrative proceedings before the then ITCO (Law 4545 of March 20, 1970, repealed by Law 6237 of 1978).\n\nThe applicants could not choose one procedure or the other. (Extraordinary Session of the CORTE PLENA No. 52 of 14:00 hrs. on November 2, 1972, and resolutions of the SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO numbers 7982 and 8284; both 98). Law 4647, Sole Transitory Provision, clarifies that the procedure had to be completed before the \"courts.\" Jurisdiction and the correct procedure are prerequisites for the validity of the administrative act. Ley General de la Administración Pública, Article 129. Opinion C-128-99).\n\nEmphasis is placed on the fact that Transitorio III prohibited titling the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high tide line inland, which it reserved for common use.\n\nThe Títulos de la Corona do not, in reality, constitute a release from public domain (desafectación) made by national legislation. At most, it would be a survival of preconstitutional Law, prior to the formation of the Costa Rican State. Even though the Attorney General's Office (Procuraduría) has not issued a pronouncement on this topic, it is clear that no title of ownership—even if it is a simple formal title—is effective and enforceable against third parties if it did not, at the time, fulfill the requirement of registration in the Public Property Registry. (Código Civil, arts. 267 and 459. Opinion C-128-99).\n\nThe Norma Centésima (of Law No. 6406 of December 18, 1979) is of a budgetary nature (budget for 1980), of doubtful constitutionality.\n\nRegarding coastal cities (Law 6043, art. 6), we refer to what was expressed in opinion C-022-99 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and O. J.-172-2004, among others.\n\nVI.- CIRCULARS DO NOT FULFILL PROTECTIVE PURPOSE\n\nLaw 3883 of March 30, 1967, on the Registration of Documents in the Public Registry, Article 16, grants the Director General of the Registry the authority to issue the necessary measures to establish uniformity of criteria regarding the qualification and registration of documents among the Registrars, which are mandatory for them to observe.\n\nThe Regulations of the Public Registry, Decreto Ejecutivo 26771-J, also refers to the observance of registry criteria in Article 44. It authorizes the Directorate or Subdirectorate to communicate, by means of a circular order, the qualifications, resolutions of appeals, of administrative proceedings, or other matters of importance for application in similar situations that arise in the future. Its content is mandatory for Registrars to observe in analogous cases, in order to guarantee the principle of unity of criteria in registry qualification.\n\n(The same function is attributed to the Director, as the superior responsible for the legal functions entrusted to the Registry, by the Regulations of Organization of the Public Registry of Movable Property, Decreto 26883-J, Article 31. The breach of what is provided shall be subject to the norms of the Internal Labor Regulations of the Ministry of Justice).\n\nCirculars are general orders or communications issued by the hierarchical superior to the subordinate organs that depend on him or to a category of them, for the purpose of coordinating and standardizing their administrative actions or instructing them on criteria to consider in the provision of services. Their effectiveness is exhausted within the internal sphere of the Administration and they are only obligatory for the intended public officials or agents, by virtue of the duty of obedience, who, through non-compliance, may incur disciplinary sanctions and other liabilities, without voiding for nullity the act issued in disregard of them.\n\nAs they are an expression of the exercise of hierarchical authority and not of regulatory authority, they do not create legal rules with external effects. Therefore, they also do not require the procedure for drafting norms or official publication, and the administered parties can only challenge the specific administrative act in which their execution is manifested, if it causes them harm. (Cf., among others: ENTRENA CUESTA, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. T. I. Edit. Tecnos. Madrid. 9th ed., p. 154. SAYAGUÉS LAZO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo. T. I. Montevideo. 1959, pp. 149-151. MARIENHOFF, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 5th ed., pp. 130-138 and 323-325. BAENA DEL ALCÁZAR. Instrucciones y Circulares como fuente del Derecho Administrativo. RAP No. 48, Instituto de Estudios Políticos. Madrid, pp. 107-126. VILLAR EZCURRA, José Luis. Circular. Enciclopedia Jurídica Básica. Edit. Civitas. Madrid. T. I, pp. 1038-1041).\n\nIn our legal system, the Ley General de la Administración Pública addresses the topic in three articles: 122, 1st para. (denies validity to internal acts to the detriment of the individual); 125 (regulates the means by which circulars acquire effectiveness: display in display cases or wall boards of the respective organ or entity, for a minimum period of one month), and 125, which prohibits, by that means, imposing burdens on the administered parties.\n\nThe SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, in decision 600-2002, defined circulars as internal administrative acts of general scope, issued by the management organs, that are intended for a plurality of officials in the organization, and may not establish conditions, procedures, or burdens not established in the law. This is due to their lack of validity before the legal system, the impossibility that the administered parties and users of public services have of knowing their content, since their publication in the Official Gazette is omitted, and they do not regulate laws, an aspect reserved, exclusively and by express constitutional reservation, to the Executive Branch (Article 140, subsection 18, of the Constitución Política), by means of executive regulations (reglamentos ejecutivos), without exceeding the content of the law.\n\nIt adds that the registries that make up the national registry \"must refrain from the illegal practice of ‘regulating’ through circulars the requirements, conditions, and procedures for the registration or recording of acts and documents.\"\n\nIn this case, the Circulars of merit seem oriented more toward accelerating the procedure for document registration, removing the Registry and National Cadastre from the pronouncements of the Attorney General's Office (Procuraduría), and subordinating the latter to the criteria of the Public Registry of Real Property in the analysis of the legality of the registrations of properties within the maritime-terrestrial zone, without considering the independent responsibility assumed by each Office in the act of registration, than toward protecting the coastal public domain against possible improper appropriations by the administered parties, with rigorous administrative control of legality in the qualification of titles.\n\nIn effect, they provide nothing about the precautions to be taken when qualifying documents regarding the absolute prohibition on private individuals appropriating and legalizing the lands of the maritime-terrestrial zone, of the public domain, contemplated in Article 7 of Law 6043, which affects dispositive acts to the contrary and the validity of titles, in connection with the regulations and judicial precedents reviewed (Points I.1, I.2, and III), as applicable.\n\nConsequently, the proper course is to review the two Circulars and modify them as pertinent.\n\nVII.- DIVERSITY OF ASSETS THAT MAKE UP THE MARITIME-TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN\n\nOne must bear in mind the diversity of assets that make up the maritime-terrestrial public domain: the strip two hundred meters wide along the coastlines, from the ordinary high tide line, lands and rocks left uncovered by the sea at low tide, islands, islets, maritime crags, natural formations that protrude above the ocean level within the territorial sea, areas that become uncovered during low tide (Law 6043, arts. 9 and 10), estuaries (esteros), mangroves, salt forests, and the restricted zone contiguous to them (art. 11 ibid. and 4 of the Regulations to Law 6043), cliffs (riscos) or bluffs and beaches (Law 6043, arts. 10 and 21), the strip two hundred meters wide contiguous to both sides of the system of main canals joining the ports of Moín and Barra del Colorado (art. 75 ibid.), and adjacent to the rias (art. 2 of the Regulations to Law 6043), etc.\n\nVIII.- CONCLUSIONS\n\nRecapitulating what has been set forth, it is concluded that:\n\n1) State institutions and organs have the duty to protect the maritime-terrestrial zone, of the public domain (an environmental asset), in its legal and material integrity, in accordance with their respective competencies, against illegal or harmful acts. (Arts. 50 of the Constitution, 1 and 4 in fine of Law 6043).\n\nWith respect to the National Cadastre and the Public Registry, this duty of protection is manifested in the strict control they must exercise to prevent documents (public instruments or cadastral plans) that illegally include areas of said asset, whose unlawfulness may be detected during the qualification process, from being registered before both Offices, based on the legislation in force, the registry or cadastral antecedents related to it, and the document presented.\n\n2) By express provisions, of public order and imperative, subject to registry control, the governed parties have an absolute prohibition on disposing of the maritime-terrestrial zone, which is public domain.\n\nThis constitutes an irremediable defect that prevents registration in the Public Registry or National Cadastre and produces its absolute nullity, since it involves an object that is outside of commerce, prohibited by law.\n\n3) The Registry's position regarding the alleged lack of competence of the Procuraduría to issue opinions on registry matters is a reiteration of the position that was analyzed and dismissed in our opinion C-038 of 2002, with a hearing granted to the then Director of the Real Property Registry. Therein it was stated that:\n\n\"The interpretation of legal norms that must be applied in the qualification and registration of registry documents forms part of the advisory matters under the purview of the Procuraduría. It is indeed barred from assuming or supplanting the Registry in the qualification or registration of a specific document, or from instructing it on how to do so. But it is not barred from delimiting, in the abstract and in a generic manner, the scope of the norms to be applied in the process of specific qualification of documents, and it has done so, among others, in opinions C-200-92 and C-128-99. On its own motion, these clarifications are made with respect to opinion C-189-97 and those cited therein.\" (Opinion C-038-2002, pp. 33 to 35).\n\n4) By way of general considerations, the following are set forth:\n\n4.1) Public domain, in the maritime-terrestrial case, has prevailing legal existence and publicity, independent of the Public Registry.\n\n4.2) The rigorousness that the qualification of registry documents that improperly incorporate portions of the maritime-terrestrial zone must have is also evidenced by the effects of registration.\n\nOnce the title is registered, the principles of legitimacy and public faith of the registry come into play, rendering the powers of administration and self-enforcement ineffective for recovering the property through administrative channels.\n\n4.3) The autonomous character that the Registrar has operates in the exercise of the qualification function for a specific document submitted for registration, but in the practice of the act and in all its actions it must adhere to the legal system and, therefore, to binding criteria, such as those emanating from the Constitutional Chamber or the Procuraduría, whether interpretive or for the application of norms that affect the qualification function, which is complete, mandatory, and entails responsibility.\n\n4.4) Although the binding nature of the opinions and pronouncements of the Procuraduría is a matter distinct from the subjects excepted from the application of the General Public Administration Act, an absolute exclusion of the latter in the registry sphere should not be asserted.\n\nThe procedural exceptions of Article 367.2 of the LGAP and Decrees 8979-P and 9469-P are limited to Book Two. The rules of Book One are fully applicable to the administrative procedures of any Administration body. However, Book Two of the General Act, as the governing regulation of the common or uniform administrative procedure for the special excepted procedures, applies supplementarily to these, to fill gaps, address incomplete regulation, or safeguard due process.\n\n4.5) The interest in simplifying and expediting the procedures for registering documents in the National Registry is linked to valid, legally compliant titles. For those that ostentatiously and illegally incorporate public domain areas, such as the maritime-terrestrial zone, their rejection is mandatory.\n\nThe speed of registry procedures must not translate into a rushing of them, to the detriment of the coastal public domain (demanio costero), nor into an abandonment of administrative control procedures, for it must be combined with the public interest in preventing the illegal registration of public domain maritime-terrestrial property.\n\n4.6) Although the Registrar's decisions regarding the qualification of documents do not prevent judicial discussion and declaration of the validity or nullity of the title, this does not amount to an exemption from registering all kinds of documents submitted to the Registry without the proper qualifying filter, relegating the discussion of their legality to the contentious jurisdiction.\n\nThe Registrar's criterion only determines whether the title can be registered or not.\n\n4.7) Consistency between the information in the Public Registry and that of the National Cadastre is a guiding principle of registry matters.\n\nVerification of the necessary correspondence that must exist between the registry and cadastral data of a private property can be decisive in determining the improper inclusion of public domain areas of the maritime-terrestrial zone.\n\n4.8) The registry registration of a private property within the maritime-terrestrial zone does not affect the State's rights as long as it is validly carried out, under the protection of legislation providing for its disaffection (legislación desafectatoria). It does harm them when it is illegal.\n\nTransitional Provision III of Law 4558 prohibited titling the inalienable strip of fifty meters from the ordinary high-water mark inland, which it reserved for common use. It was in force from May 12, 1970, to October 4, 1971, when Law 4847 repealed it. Possessory information proceedings had to be brought before the courts, and those filed outside that term would bear a defect of absolute nullity.\n\nCrown Titles do not constitute a disaffection from national regulations. At most, they would be a survival of pre-constitutional law, prior to the formation of the Costa Rican State. Even though the Procuraduría has not issued an opinion on this matter, it is clear that no title of ownership—even a mere formal title—is effective and binding on third parties if it did not, at the time, complete the registration process in the Public Property Registry.\n\nThe Hundredth Norm (of Law No. 6406 of December 18, 1979) is of a budgetary nature (budget for 1980), of dubious constitutionality.\n\nRegarding coastal cities (Law 6043, Art. 6), we refer to what was expressed in opinion C-022-99 and Legal Opinions O.J.-122-2000, O.J.-253-2003, and O.J.-172-2004, among others.\n\n5) The circulars in question do not fulfill the purpose of protecting the coastal public domain (demanio costero) against possible improper appropriations by the governed parties, through rigorous administrative control of legality in the qualification of titles.\nThey contain no provisions regarding the precautions to be taken when qualifying documents concerning the absolute prohibition on private parties appropriating and legalizing lands of the maritime-terrestrial zone, which are public domain, as set forth in Article 7 of Law 6043, which affects dispositive acts to the contrary and the validity of titles, in connection with the regulations and judicial precedents described in points I.1) and 1.2), to the extent applicable.\n\nConsequently, the proper course is to review the two Circulars and modify them as pertinent.\n\n6) The diversity of property that makes up the maritime-terrestrial public domain must be taken into account.\n\nSincerely,\n\nDr. José J. Barahona Vargas\nProcurador Director\nArea of Agrarian and Environmental Law\n\nJJBV/fmc\n\ncc: Lic. Róger Hidalgo Zúñiga\nDirector ad interim\nReal Property Public Registry\n\nIng. Jorge Avendaño Machado\nDirector\nNational Cadastre\n\nAdministrative Registry Tribunal" }