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  "id": "pgr-13740",
  "citation": "OJ-019-2006",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Desafectación de zona marítimo terrestre en Playas del Coco para declaratoria urbana",
  "title_en": "Disaffection of maritime-terrestrial zone in Playas del Coco for urban declaration",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión jurídica desfavorable sobre el proyecto de ley que pretendía declarar zona urbana a Playas del Coco, distrito Sardinal, cantón de Carrillo, exceptuando la aplicación de la Ley 6043 sobre la zona restringida. Concluye que la iniciativa es inconveniente por contravenir el régimen de dominio público marítimo terrestre, desproteger bienes ambientales como los manglares, afectar el acceso público a la playa y el paisaje, y vulnerar principios constitucionales de igualdad y razonabilidad. Reitera que no es procedente desafectar bienes de dominio público para atender necesidades específicas de grupos sociales, en perjuicio del interés colectivo y de las generaciones futuras, y señala que la declaratoria de zona urbana no se ajusta al orden político-administrativo constitucional.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office issues an unfavorable legal opinion on the bill that sought to declare Playas del Coco an urban area, exempting it from Law 6043 on the restricted zone. It concludes that the initiative is inadvisable because it contravenes the public domain regime of the maritime-terrestrial zone, fails to protect environmental assets such as mangroves, affects public access to the beach and the landscape, and violates constitutional principles of equality and reasonableness. It reiterates that it is not appropriate to disaffect public domain assets to meet specific needs of social groups, to the detriment of the collective interest and future generations, and notes that the urban declaration does not conform to the constitutional political-administrative order.",
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  "date": "20/02/2006",
  "year": "2006",
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    "biodiversity-law-7788",
    "water-law",
    "property-and-titling"
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  "primary_topic_id": "property-and-titling",
  "es_concept_hints": [
    "zona marítimo terrestre",
    "desafectación",
    "dominio público",
    "manglar",
    "Patrimonio Natural del Estado",
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    "Ley 6043",
    "principio in dubio pro natura"
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  "keywords_es": [
    "zona marítimo terrestre",
    "dominio público",
    "desafectación",
    "manglares",
    "acceso público",
    "paisaje",
    "Playas del Coco",
    "Ley 6043",
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  "keywords_en": [
    "maritime-terrestrial zone",
    "public domain",
    "disaffection",
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    "public access",
    "landscape",
    "Playas del Coco",
    "Law 6043",
    "unconstitutionality",
    "public interest"
  ],
  "excerpt_es": "Los aspectos anteriormente mencionados reafirman el criterio de la Procuraduría General de la República, en el sentido de que el Proyecto es desfavorable para los intereses públicos y por ende aconseja no aprobarlo.",
  "excerpt_en": "The aforementioned aspects reaffirm the criterion of the Attorney General's Office that the Bill is unfavorable to public interests and therefore it advises against its approval.",
  "outcome": {
    "label_en": "Unfavorable opinion",
    "label_es": "Dictamen desfavorable",
    "summary_en": "The PGR advises against approving the bill because it harms public interests and the maritime-terrestrial public domain, and contains constitutional defects.",
    "summary_es": "La PGR aconseja no aprobar el proyecto de ley por ser lesivo a los intereses públicos y al dominio público marítimo terrestre, y por presentar vicios de constitucionalidad."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando III, citando OJ-058-1997",
      "quote_en": "\"The public powers, we noted in O. J.-058-97, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to a healthy environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which maritime-terrestrial public domain assets form part... Disposing of them to private hands degrades their natural heritage, of which the State is the holder, and the important social functions they fulfill... with the suppression of collective use by current and future generations.\"",
      "quote_es": "\"Los poderes públicos, anotamos en la O. J.-058-97, y en este caso el legislador, tienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza el artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la naturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre... Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen... con supresión de la utilización colectiva por las generaciones actuales y venideras.\""
    },
    {
      "context": "Considerando III, citando dictamen C-321-2003",
      "quote_en": "\"The Constitutional Chamber, in ruling No. 02988-99, which declared unconstitutional and annulled Article 8 of Law No. 7599, when analyzing the lack of protection of environmental public domain assets, opposed the idea that, to solve a social problem 'for a few people, our conservation areas be endangered, with an imminent risk of harming them, violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the in dubio pro natura principle.'\"",
      "quote_es": "\"La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y anuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al analizar la desprotección de los bienes ambientales de dominio público, se opuso a que por solucionar un problema social 'a unas cuantas personas, se pusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas, violentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura'.\""
    },
    {
      "context": "Considerando V, citando OJ-122-2000",
      "quote_en": "\"Mangrove areas are inalienable, imprescriptible and not susceptible to private occupation. They are a component of estuarine wetland ecosystems, on which a large number of species of terrestrial and marine fauna depend.\"",
      "quote_es": "\"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada. Constituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran cantidad de especies de fauna terrestre y marina.\""
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 019 - J   del 20/02/2006   \n\n\n\nOJ-019-2006\n\n\n\n\n20 de febrero de 2006\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Gerardo González Esquivel\n\n\n\n\nPresidente\n\n\n\n\nDirectorio Legislativo\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al\nproyecto de Ley para “DECLARAR ZONA URBANA A PLAYAS DEL COCO, DISTRITO TERCERO, SARDINAL, CANTÓN\nQUINTO DE CARRILLO, PROVINCIA DE GUANACASTE”, Expediente Nº 15.491, publicado en La Gaceta Nº 252 de\n31 de diciembre de 2003, dictaminado afirmativamente por la Comisión Permanente de Gobierno y\nAdministración el 25 de octubre de 2005.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.-  ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como es sabido la asesoría jurídica que brindamos al Poder Legislativo en el ejercicio de sus\natribuciones parlamentarias lo es con carácter de opinión jurídica no vinculante, por cuanto sus\ncompetencias son insustituibles por esta Institución vía dictamen.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Tampoco es procedente asumir la conformidad de este Despacho con el proyecto consultado ante una\neventual falta de respuesta.  Ese efecto no lo atribuye la legislación en el caso, ya que la\nProcuraduría  no se encuentra comprendida dentro de los órganos y entidades previstas por el\nartículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- MODIFICACIÓN PROPUESTA\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La iniciativa pretende exceptuar la aplicación de la Ley 6043 a los terrenos de la zona\nrestringuida de Playas El Coco.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III.- JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos se afirma que los primeros pobladores llegaron alrededor de\n1896 a lo que más tarde se llamó Playas El Coco, y con posterioridad la legislación impuso\nprohibiciones para adquirir títulos de propiedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, ya con antelación se había promulgado normativa que afectó a usos de utilidad general\ny dominio público los terrenos pertenecientes a la milla marítima terrestre. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, en 1828 la Ley Nº 162 del 20 de junio reservó una milla de latitud sobre las costas del mar a\nfavor de la marina, pesquería y salinas .\n\n\n\n\n \n\n\n\n El 30 de julio de 1841, el Código General del Estado, estableció en su numeral 296: \"…el flujo y\nreflujo del mar, sus riveras, los puertos, las ensenadas, radas y generalmente las porciones del\nterritorio del Estado, que no son susceptibles de una propiedad privada, se considerarán como\npertenecientes al dominio público.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Nº 7 del 31 de agosto de 1868, artículo 1º, prohibió denunciar tierras baldías comprendidas\nen una zona de dos mil varas de latitud, á lo largo de las costas de ambos mares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En similar sentido a sus antecesoras, la Ley de Aguas Nº 11 del 26 de mayo de 1884, artículo 20,\ndispuso: \"Es de dominio público la zona marítimo-terrestre o espacio de las costas de la República\nque baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n También para justificar el proyecto se sostiene que los nacionales de escasos recursos no pueden\ncompetir con los megaproyectos turísticos provenientes de la inversión extranjera.  A pesar de ello,\nestimamos que \"no es procedente desafectar bienes de dominio público, para atender necesidades\nespecíficas\" (OJ-033-1997 del 21 de julio de 1997, OJ-058-1997 del 4 de noviembre de 1997 y\nOJ-178-2004 de 23 de diciembre de 2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, cabe preguntarse ¿si efectivamente los habitantes de Playas del Coco tendrán la capacidad\ntécnica y económica para ser partícipes de manera directa en actividades de tipo comercial,\nincluyéndose la turística, o si por el contrario, operará igual principio que el señalado, en cuanto\na que no podrán competir, quedando obligados a vender los terrenos, perder propiedades en embargos y\nremates, incrementándose el problema y agravándose sobre todo la situación particular y social?\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\nEn un asunto similar, en la opinión jurídica OJ-004-2005 señalamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “VI.1.4) RAZONES SOCIO-CULTURALES Y ECONÓMICAS COMO JUSTIFICANTES PARA PRIVATIZAR EL DOMINIO\nPÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, se invocan en el Proyecto “razones culturales, sociales, económicas y\npolíticas” para su aprobación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional, en la resolución N° 02988-99, que declaró inconstitucional y\nanuló el artículo 8 de la Ley N° 7599, al analizar la desprotección de los bienes ambientales de\ndominio público, se opuso a que por solucionar un problema social \"a unas cuantas personas, se\npusiera en peligro nuestras áreas de conservación, con riesgo inminente de perjudicarlas,\nviolentándose el principio precautorio de la Declaración de Río y el principio in dubio pro natura,\npues en la protección de nuestros recursos naturales la precaución y la prevención contra la\ndegradación y el deterioro deben ser principios dominantes”. (Dictamen C-321-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En las Opiniones Jurídicas O. J.-033-97 y O. J.-058-97 la  Procuraduría emitió un\ncriterio desfavorable a la desafectación de los bienes medioambientales del dominio público\nnacional, para favorecer a determinados grupos sociales, en perjuicio del interés público\ncolectivo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Opinión Jurídica O. J.-033-97 se adhirió a las razones que llevaron al Poder\nEjecutivo a vetar, el 6 de mayo de 1994, los artículos 158 y 160 de la Ley 7400, que autorizaban el\notorgamiento de títulos de propiedad a quienes ‘tuvieran posesión decenal’ en terrenos situados\ndentro de la zona marítimo terrestre de ciertos sectores costeros de la provincia de Puntarenas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese veto, con acierto, el Poder Ejecutivo expresó que la existencia de pueblos o\ncaseríos de escasos recursos ubicados en el demanio marítimo terrestre, si bien configura un\nproblema social, no es justificación suficiente para privar, en beneficio de unos pocos, al resto de\nnacionales del derecho a disfrutar de esos bienes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Agregaba el veto que el surgimiento al mundo jurídico de disposiciones de este tipo,\nconstituían no solo un nefasto precedente, por su lesión al patrimonio público estatal, sino también\nun auténtico portillo para que otras poblaciones en similares condiciones acudan al camino de\nanalogía y reclamen para sí idénticos beneficios, con la consecuente mengua progresiva de nuestros\nlitorales. Por otra parte, los fines sociales que presuntamente se lograrían pueden esfumarse con el\ntiempo a través de traspasos de los inmuebles, incluso a favor de personas extranjeras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Los poderes públicos, anotamos en la  O. J.-058-97, y en este caso el legislador,\ntienen el deber de preservar y hacer posible el derecho a un medio ambiente adecuado que garantiza\nel artículo 50 de la Constitución. Un componente nuclear del medio ambiente es la protección de la\nnaturaleza, de la que forman parte los bienes del dominio público marítimo terrestre, ya se\nconsideren como bienes en sí o en la composición factorial analítica de elementos (suelo, subsuelo,\nmar, flora, fauna etc.).  Disponer el paso de estos a manos particulares va en demérito de su acervo\nnatural, del que el Estado  es titular, y de las importantes funciones sociales que cumplen (ver\ndictámenes C-004-98 y C-264-2004, entre otros), con supresión de la utilización colectiva por las\ngeneraciones actuales y venideras.  En una palabra, daña el bien común.  De ahí que al no mediar un\ninterés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener\nplena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo\ninconveniente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El dominio público se justifica en la satisfacción del interés público. Conlleva un\nsingular régimen exorbitante para proteger mejor su integridad física y jurídica.  La desafectación,\ncuando cabe, debe fundarse en  el hecho de haber cesado el interés público que originó la\nafectación”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             (Sobre el deber de los poderes públicos de dictar las medidas que permitan cumplir con\nlos requerimientos constitucionales en orden al derecho a un medio ambiente sano, cfr. de la SALA\nCONSTITUCIONAL los votos 06322-2003 y 2004-04628 y los antecedentes que éste cita, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “El proyecto de Ley que se examina -adicionó la Opinión Jurídica O. J.-058-97-\ncontradice también los objetivos de los instrumentos internacionales suscritos por el país en\nmateria de medio ambiente, donde se comprometió a la protección y conservación eficaces de nuestro\npatrimonio natural y cultural, de las zonas adyacentes a las áreas protegidas, a velar por el uso\nracional y sostenible de sus recursos naturales para asegurar una mejor calidad de vida de toda la\npoblación, etc. (Ver, entre otros, la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y\nNatural, Ley Nº 5980 de 16 de noviembre de 1976, art. 5 ; Convenio Constitutivo de la Comisión\nCentroamericana de Ambiente y Desarrollo, Ley Nº 7226 de 2 de abril de 1991, art. I ; Convenio sobre\nDiversidad Biológica (art.8 incs. d y e) y sus Anexos, Ley Nº 7416 de 30 de junio de 1994;\nConvención de Ramsar , Ley 7224 de 9 de abril de 1991, etc.)\n\n\n\n             Asimismo, es contrario a la tendencia de países más avanzados, que concientes de la\nfragilidad de los recursos marítimos-terrestres, escasez, demanda e importantes funciones que\nsatisfacen, han erigido en elementos nucleares de sus sistemas jurídicos la titularidad y uso\npúblico de los bienes, la preservación de sus características naturales y una conveniente\nadministración que concilie las necesidades a corto y largo plazo, en provecho de todos. Estos\núltimos objetivos inspiran la Carta Europea de Litoral suscrita en Khania (Creta), el 8 de octubre\nde 1981, por la Conferencia Plenaria de las Regiones Periféricas Marítimas de la entonces Comunidad\nEconómica Europea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acorde con ello en las legislaciones de diversos países europeos se potencia la técnica\ndemanial del dominio marítimo-terrestre, ligada a una concepción conservacionista”. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Son aplicables al caso las palabras que consigna la Exposición de Motivos de la Ley\nespañola de Costas, N° 22/1988:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El demanio marítimo terrestre es \"patrimonio colectivo especialmente valioso\", \"espacio\nnatural de libertad que ha de ser preservado para el uso y disfrute de todos los ciudadanos\". \"Es\nresponsabilidad ineludible del legislador de esta hora proteger la integridad de estos bienes,\nconservarlos como propiedad de todos y legarlos en esta condición a las generaciones futuras\".\n(Opinión Jurídica O. J.-058-97).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             (Sobre la consideración de la zona marítimo terrestre como bien medioambiental, cfr.\nademás los dictámenes C-004-98 y C-002-98).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- RESTRICCIONES PARA EL ACCESO PÚBLICO A LA PLAYA Y\n\n\n\n\n      AFECTACION DEL PAISAJE\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley 6043 (artículos 20), y su Reglamento (artículo 21), determinan el acceso a la zona pública,\npara asegurar a la colectividad una zona de libre tránsito que facilite el uso y disfrute públicos\nde las playas, mar litoral, riscos, esteros y resguarde la seguridad de las personas, la práctica de\ndeportes y de actividades para el sano esparcimiento físico y cultural. (Dictámenes C-228-98 y\nC-026-2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Para combatir la privatización del litoral, los esquemas legales deben posibilitar el libre acceso\na la costa, en condiciones paritarias, como manifestación de la libertad individual, del principio\nde igualdad y del derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado”. (Dictámenes\nC-026-2000 y C-077-2001).  El acceso es funcional y se ejercita, por regla, a través de la vía\npública (comunidad de medios) cuya previsión  deben contemplar los planes reguladores.  El libre y\nseguro tránsito que se garantiza en la zona pública es esencialmente para el disfrute colectivo,\nprotección y vigilancia del demanio marítimo (mar, playas, etc.); no en función de fundos e\nintereses privados (Dictamen C-228-98).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El uso público y común de la zona pública debe ser normal y razonable.  Su destino a\nlibre tránsito peatonal y uso común en la práctica de deportes y actividades de sano esparcimiento\nno se concilia con una declaratoria de “zona urbana” a Playas de El Coco, pues la privatización de\nla zona restringida menoscaba en forma gravemente riesgosa la posibilidad de acceder a la zona\npública a través de accesos idóneos previstos en los instrumentos de planificación costera, y afecta\nla preservación del estado natural de sus recursos, entre ellos el paisaje, bien jurídico  de\nreconocida tutela (artículos 50 y 89 constitucionales; Sala Constitucional, votos 3705-93, 6240-93,\n2001-3967, 2003-6324, adicionado por el Nº 2004-4949; opinión jurídica Nº OJ-042-2005 de 31 de amrzo\nde 2005), ante la desmedida proliferación de construcciones de alto impacto que ya aqueja a otras\nciudades litorales como Jacó y Puntarenas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.- BOSQUES DE MANGLAR, NATURALEZA, SERVICIOS AMBIENTALES,\n\n\n\n\n     AFECTACIONES PERJUDICIALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n En Playas El Coco hay dos manglares 3 has. 9350 m2 y 2 has. 230 m2.  El primero, alcanza una\ndistancia de 329 m. sobre el continente desde la pleamar, mientras que el segundo, 185 m..  Ambos se\nubican entre las coordenas horizontales 281 - 282 y las verticales 349.5 - 351 de la hoja\ncartográfica Carrillo Norte. (Instituto Geográfico Nacional, Oficio Nº 06119 de 17 de febrero de\n2006, cuya copia se adjunta), y por ende quedan comprendidos dentro de la extensa porción de terreno\nque el proyecto declara zona urbana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre estos bienes demaniales, en la opinión jurídica Nº 122-2000 del 6 de noviembre del 2000,\nseñalamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Las áreas de mangle son inalienables, imprescriptibles e insusceptibles de ocupación privada.\nConstituyen un componente de los ecosistemas de humedales estuarinos, de los que dependen gran\ncantidad de especies de fauna terrestre y marina; y donde crece un reducido número de especies\nvegetales de gran fragilidad (Decreto 22550).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Inicialmente con la categoría de reservas forestales y hoy de humedales, los manglares son en la\nactualidad áreas protegidas, de dominio público, integran el Patrimonio Natural del Estado desde esa\ncalificatoria y están bajo administración del Ministerio del Ambiente y Energía, a través del\nSistema Nacional de Areas Protegidas y sus respectivas Areas de Conservación regionales, regulados\nen diversas normas (arts.11 y 61 de la Ley 6043; 4 de su Reglamento; Ley Orgánica del Ambiente, N°\n7554 de 4 de octubre de 1995, arts. 31, apartes 1°, inc. h), y 2°; 32 inciso f); 39 sigts.; Convenio\nde Humedales, aprobado por Ley 72224 de 2 de abril de 1991; Ley Forestal, arts. 1°, 13, 15 y 58\nincs. a y b; Decreto 7210-A de del 19 de julio de 1977, sus reformas hasta el 23247-MIRENEM de 20 de\nabril de 1994, que lo derogó y 23247 de 20 de abril de 1994; Ley de Biodiversidad, arts. 22 y 58\nsigts.; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, arts. 2, 7 inc. h, 103, 132, Transitorio III; 2°\nde su Reglamento).\n\n\n\n\n \n\n\n\n A más de las devastaciones que sobrevienen a los desarrollos, un método empleado con frecuencia\npara desecar manglares es el drenaje o construcción de canales. Por ello, la Ley Orgánica del\nAmbiente, artículo 45, dispensa una amplia tutela y \"prohíbe las actividades orientadas a\ninterrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que\neviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra\nalteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y según el Decreto N° 23247 las áreas que han estado provistas de manglar aun taladas continúan\nsiendo de dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Atinente a lo anterior y a la importancia de los manglares, su régimen de bienes de dominio público\ne imposibilidad jurídica de inscribirlos a nombre de particulares puede consultarse el dictamen\nC-102-96.\"\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Con anterioridad, el domino público de las áreas de manglar lo consagra la Ley de\nAguas, Nº 276 de 27 de agosto de 1942, artículos 1, inciso 2); 3, inciso 3) y 69.  Y, con base en\nesas disposiciones, Sala de Casación en sentencia 121 de 16 horas de 14 de noviembre de 1978, sentó\nel criterio de que los esteros y man­glares salados donde crecen éstos, forman una sola unidad\ninmobi­liaria, sin tener relevancia los vocablos bajo los que se deno­mine la porción de agua salada\nque se conecta con el mar (\"Quebrada\", \"Estero”, en sentido amplio, etc.).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Valga tomar en cuenta que los manglares son ecosistemas costeros exclusivos de las\náreas tropicales y subtropicales, con una temperatura del agua superior a los 20°C, las diversas\nespecies han desarrollado estrategias anatómicas y fisiológicas, que les permiten sobrevivir en\ncondiciones fluctuantes de salinidad y suelos casi anaeróbicos. Así por ejemplo, poseen glándulas\nsecretoras de sal en la superficie de las hojas o mecanismos de filtración que impiden la entrada de\ngrandes cantidades de sal a través de sus raíces.  Su forma de pirámide les da mayor capacidad en\nsuelos inestables y les permite un mayor intercambio de gases a través de poros que absorben el\noxígeno del aire durante la marea baja.  Algunas especies poseen estrategias reproductivas como la\nviviparidad, que permite que la semilla germine y crezca en la planta madre antes de desprenderse, o\nde criptoviviparidad, donde la semilla que está dentro de una cápsula germina cuando encuentra las\ncondiciones adecuadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Constituyen la base de una cadena alimentaria, pues al caer al agua sus hojas y ramas,\néstas se descomponen por la acción de la temperatura, las bacterias y los hongos.  Como resultado de\nese proceso, se liberan sustancias nutritivas que proveen alimento a una gran variedad de animales,\ncomo peces, cangrejos, camarones y moluscos, y éstos forman también parte del alimento de otros\norganismos.  Los manglares a su vez son refugio para las larvas y juveniles de muchas especies de\npeces y crustáceos; así como para aves migratorias o permanentes que encuentran en ellos un lugar\nideal para anidar o vivir.  Actúan como barrera estabilizadora que impide la erosión de la costa y\njuegan un papel importante en el funcionamiento de otros ecosistemas adyacentes, como pastos marinos\ny arrecifes de coral (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar,\nEscuela de Biología, Universidad de Costa Rica, en Historia Natural de Golfito, Editado por Jorge\nLobo Segura y Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad,\n2005, pp. 55-56).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Unión Mundial para la Naturaleza elenca los servicios que brindan los humedales\ncosteros así:  control de inundaciones, bloqueo de aguas saladas, vías de comunicación,\nmantenimiento de la biodiversidad, conservación de especies silvestres, investigación y educación,\nretención de sedimentos, retención de nutrimentos, remoción de tóxicos, mantenimiento de microclimas\ny previenen el desarrollo de suelos ácidos azulfatados (Humedales de Mesoamérica. Sitio Ramsar de\nCentroamérica en México, área de humedales y zonas costeras de la UICN, directores Enrique Laman y\nRocío Córdoba, 1999, p.12).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, el exceso en la población humana y la intensidad de uso de los recursos entre ellos el\ncrecimiento urbano en los límites del manglar amenazan con su rápido deterioro y áreas grandes han\ndesaparecido. (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC - UICN/HORMA, primera\nedición, San José, Costa Rica, 1998, p.174 a 175 y “Manual para la identificación y clasificación de\nhumedales en Costa Rica” MINAE/SINAC - UICN/HORMA, primera edición, San José, Costa Rica, 1997, p.\n11).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En una oportunidad anterior, donde también se pretendió privatizar áreas insulares en perjuicio de\nbosques de mangle, en la opinión jurídica Nº OJ-058-1997, indicamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La Isla de Chira contiene importantes y densas áreas de manglar y un estero (Nancite), que sea\ncual fuere su extensión constituyen zona pública (artículo 11 de la Ley 6043).  Según estudio de los\ninvestigadores de la Universidad de Costa Rica Geovanny Cordero y Sergio Feoli, el manglar de la\nIsla Chira conforma el humedal más grande del área continental, 9.95 kilómetros cuadrados, y\nrepresentan un porcentaje de 25.19 de la superficie de la isla. Con lo cual, alcanza una franja\nsuperior a los cincuenta metros; extremo que no toma en cuenta la norma propuesta…Disponer el paso\nde éstas a manos particulares va en demérito de su acervo natural, del que el Estado es titular, y\nde las importantes funciones sociales que cumplen, con supresión de la utilización colectiva por las\ngeneraciones actuales y venideras. En una palabra, daña el bien común. De ahí que al no mediar un\ninterés público superior que respalde la salida de esos bienes del patrimonio de la Nación y tener\nplena vigencia las razones que justificaron el acto afectatario, la desafectación es del todo\ninconveniente. “\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al declarse zona urbana la faja de terreno con un ancho de 400 m. a partir del nivel\nmáximo de la pleamar, es claro que el proyecto desmejora la protección de los únicos humedales\ncosteros con que cuenta Playas El Coco, así como sus valiosos servicios ambientales ya reseñados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.- RAZONES DE ORDEN POLITICO-ADMINISTRATIVO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si la ciudad es el eje del cantón donde se concentra el gobierno local.  Y por ende constituye un\ncentro administrativo unitario, cuya unidad es el propio municipio; y en nuestro país hay una ciudad\npor cantón y Municipio, entonces no se entiende cómo se le atribuye a un sitio (Playas El Coco) del\ndistrito Sardinal, del cantón de Carrillo, los efectos de excepción previstos en el artículo 6 de la\nLey 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esa falta de orden político administrativo no se subsana haciendo una declaratoria de zona urbana a\nespaldas del procedimiento contemplado en nuestra Constitución (artículos 168 y 169). En ese\nsentido, en la opinión jurídia Nº OJ-004-2004, apuntamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“IV.-CONDICIÓN DE CIUDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTambién están excluidas de la Ley 6043 las áreas de las ciudades (vid. artículo 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En aplicación sistemática del Código Municipal (artículo 3° del actual, Ley 7794, y 3° del\nanterior, Ley 4574, vigente al promulgarse la 6043) y la normativa de división territorial\nadministrativa de la República (Ley N° 4366 y Decretos 25677, 21860, 29267-G del 2001), ciudad es la\npoblación cabecera de cantón…\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Las ciudades litorales en el país son: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó\n(Garabito),Golfito y Quepos (Aguirre). (Dictamen C-002-99 y Opinión Jurídica O. J.-253-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            IV.1) CIUDAD LITORAL \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAhondando en el tema de ciudad litoral, hemos señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades\nsituadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEsto plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un\nnúmero considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema\nde vida urbano, bajo un gobierno local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados\nservicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc. Un\nmínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo\nreconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de\n1969, en el artículo 15.\n\n\n\n En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la\nrealización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por\nuna población relativamente grande, permanente y socialmente heterogénea, en la que se dan funciones\nde residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura\nlas condiciones de vida humana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un\ncentro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente\ntrilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la\nciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos.\" (Dictamen C-062-89 y Opiniones Jurídicas O.\nJ.-122-2000, O. J.-253-2003 y O. J.-172-2004. Se incorpora el subrayado). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Para erigir un nuevo cantón el territorio debe contar con al menos el uno por ciento de la\npoblación total del país. (Ley 4366, art. 9°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.3) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de\nFraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el \"ámbito territorial de\ndesenvolvimiento de un centro de población\". De donde se deduce que \"toda ciudad es área urbana,\npero a la inversa no siempre es así.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o\ndesarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar esos espacios, lo\nque no es el espíritu que inspira la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por\nel régimen publicista (…). A lo que se liga la dificultad a menudo existente para precisar los\nlímites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y\nhaciendo movediza o sutil la frontera entre ambos.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo atinente a las costas las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan ese\nrango por declaratoria legal son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858),\nLimón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de\nsetiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3),  Golfito y Quepos\n(Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”. (Dictamen C-002-99 y\nOpiniones Jurídicas O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, y 172-2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVII.- VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, de desproteger bienes medioambientales que requieren conservarse para uso y\ndisfrute actual y futuro (artículos 50 y  121, inciso 14, constitucionales), y de vulnerar nuestro\norden político administrativo, la iniciativa incorpora otro probable roce de constitucionalidad,\ncontrario a los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ello pues se introduce una discriminación negativa que infringe los numerales 33 de la\nConstitución y 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, sin razonable justificación al\nprivilegiar a los presuntos pobladores y ocupantes costeros de Playas El Coco, a quienes faculta\nadquirir propiedad privada sobre la zona marítimo terrestre, mientras que a los demás en el resto\ndel país sólo se les permitió continuar ocupando los inmuebles, en calidad de usuarios del dominio\npúblico, previa aprobación de solicitud formal por el municipio, con observancia de requisitos\nlegales (Ley 6043, artículos 48, pfo. 2°, y 70; y 75  de su Reglamento.), siendo esa condición de\ncarácter personal e intransferible (Dictámenes C-157-95 y C-155-2003; Opinión Jurídica O.\nJ.-253-2003, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVIII.- CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los aspectos anteriormente mencionados reafirman el criterio de la Procuraduría General de la\nRepública, en el sentido de que el Proyecto es desfavorable para los intereses públicos y por ende\naconseja no aprobarlo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano             Licda. Meylin Gutiérrez Méndez\n\n\n\n\nProcurador Adjunto                           Abogada de Procuraduría",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 019 - J of 20/02/2006\n\nOJ-019-2006\n\nFebruary 20, 2006\n\nLic. Gerardo González Esquivel\nPresident\nLegislative Directorate\nLegislative Assembly\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the bill to “DECLARE PLAYAS DEL COCO A URBAN ZONE, THIRD DISTRICT, SARDINAL, FIFTH CANTON OF CARRILLO, PROVINCE OF GUANACASTE”, File No. 15,491, published in La Gaceta No. 252 of December 31, 2003, affirmatively reported by the Permanent Committee on Government and Administration on October 25, 2005.\n\nI.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT\n\nAs is known, the legal advice we provide to the Legislative Branch in the exercise of its parliamentary powers is in the nature of a non-binding legal opinion, since its competencies cannot be substituted by this Institution via a formal ruling (dictamen).\n\nLikewise, it is not appropriate to assume this Office’s conformity with the consulted bill in the event of a lack of response. That effect is not attributed by legislation in this case, since the Attorney General’s Office is not included among the organs and entities provided for by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.\n\nWithin this perspective, we make the following comments.\n\nII.- PROPOSED MODIFICATION\n\nThe initiative aims to exempt the application of Law 6043 to the lands of the restricted zone (zona restringida) of Playas El Coco.\n\nIII.- JUSTIFICATION OF THE BILL\n\nThe explanatory memorandum states that the first settlers arrived around 1896 to what was later called Playas El Coco, and later legislation imposed prohibitions on acquiring property titles.\n\nHowever, regulations had already been enacted earlier that affected lands pertaining to the maritime terrestrial mile (milla marítima terrestre) for uses of general utility and public domain.\n\nThus, in 1828, Law No. 162 of June 20 reserved one mile in latitude along the sea coasts in favor of the navy, fishing, and salt works.\n\nOn July 30, 1841, the General Code of the State established in its provision 296: “…the ebb and flow of the sea, its banks, ports, coves, roadsteads, and generally the portions of the State’s territory that are not susceptible to private property shall be considered as belonging to the public domain.”\n\nLaw No. 7 of August 31, 1868, Article 1, prohibited the reporting (denunciar) of vacant lands comprised within a zone of two thousand varas in latitude along the coasts of both seas.\n\nIn a similar sense to its predecessors, the Water Law No. 11 of May 26, 1884, Article 20, provided: “The maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) or space of the coasts of the Republic bathed by the sea in its ebb and flow, and the immediate lands up to a distance of one mile, are of public domain.”\n\nAlso, to justify the bill, it is argued that low-income nationals cannot compete with tourism mega-projects from foreign investment. Despite this, we believe that “it is not appropriate to declassify (desafectar) public domain property to meet specific needs” (OJ-033-1997 of July 21, 1997, OJ-058-1997 of November 4, 1997, and OJ-178-2004 of December 23, 2004).\n\nFurthermore, the question arises: if indeed the inhabitants of Playas del Coco will have the technical and economic capacity to be direct participants in commercial-type activities, including tourism, or if, on the contrary, the same principle mentioned will operate, in that they will not be able to compete, being forced to sell the lands, lose properties in liens and auctions (embargos y remates), increasing the problem and especially worsening the particular and social situation?\n\nIn a similar matter, in legal opinion OJ-004-2005 we stated:\n\n“VI.1.4) SOCIO-CULTURAL AND ECONOMIC REASONS AS JUSTIFICATION FOR PRIVATIZING THE MARITIME TERRESTRIAL PUBLIC DOMAIN\n\nLastly, ‘cultural, social, economic, and political reasons’ are invoked in the Bill for its approval.\n\nThe Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in resolution No. 02988-99, which declared unconstitutional and annulled Article 8 of Law No. 7599, when analyzing the lack of protection of public domain environmental assets, opposed ‘solving a social problem for a few people’ by endangering our conservation areas, ‘with the imminent risk of harming them, violating the precautionary principle of the Rio Declaration and the principle in dubio pro natura, for in the protection of our natural resources, precaution and prevention against degradation and deterioration must be the dominant principles.’ (Ruling C-321-2003).\n\nIn Legal Opinions O. J.-033-97 and O. J.-058-97, the Attorney General’s Office issued an unfavorable opinion regarding the declassification (desafectación) of national public domain environmental assets to favor specific social groups, to the detriment of the collective public interest.\n\nLegal Opinion O. J.-033-97 adhered to the reasons that led the Executive Branch to veto, on May 6, 1994, Articles 158 and 160 of Law 7400, which authorized the granting of property titles to those ‘having ten-year possession (posesión decenal)’ on lands located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of certain coastal sectors of the province of Puntarenas.\n\nIn that veto, rightly, the Executive Branch expressed that the existence of low-income towns or hamlets located on the maritime terrestrial domain (demanio marítimo terrestre), while indeed constituting a social problem, is not sufficient justification to deprive the rest of the nationals of the right to enjoy those assets, for the benefit of a few.\n\nThe veto added that the emergence into the legal world of provisions of this type constituted not only a disastrous precedent, due to its injury to the state’s public patrimony, but also a genuine loophole for other populations in similar conditions to resort to the path of analogy and claim identical benefits for themselves, with the consequent progressive diminishment of our coastlines. On the other hand, the social aims that would presumably be achieved may vanish over time through transfers of the properties, even in favor of foreign persons.\n\n‘The public authorities, we noted in O. J.-058-97, and in this case the legislator, have the duty to preserve and make possible the right to an adequate environment guaranteed by Article 50 of the Constitution. A core component of the environment is the protection of nature, of which the assets of the maritime terrestrial public domain form part, whether considered as assets in themselves or in the analytical factorial composition of elements (soil, subsoil, sea, flora, fauna, etc.). Arranging the passage of these to private hands is to the detriment of their natural heritage, of which the State is the holder, and of the important social functions they fulfill (see rulings C-004-98 and C-264-2004, among others), with suppression of collective use by current and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since there is no overriding public interest to support the exit of these assets from the Nation’s patrimony, and the reasons that justified the act of designation (acto afectatario) remain fully valid, the declassification (desafectación) is entirely inadvisable.\n\nThe public domain is justified by the satisfaction of public interest. It entails a unique exorbitant regime to better protect its physical and legal integrity. The declassification (desafectación), where applicable, must be based on the fact that the public interest that gave rise to the designation (afectación) has ceased.’\n\n(Regarding the duty of public authorities to issue measures that allow compliance with constitutional requirements concerning the right to a healthy environment, cf. from the CONSTITUTIONAL CHAMBER (SALA CONSTITUCIONAL), votes 06322-2003 and 2004-04628 and the precedents cited therein, among others).\n\n‘The bill under review – Legal Opinion O. J.-058-97 added – also contradicts the objectives of the international instruments signed by the country regarding the environment, where it committed to the effective protection and conservation of our natural and cultural heritage, of the areas adjacent to protected areas, to ensure the rational and sustainable use of its natural resources to secure a better quality of life for the entire population, etc. (See, among others, the Convention for the Protection of World Cultural and Natural Heritage, Law No. 5980 of November 16, 1976, Art. 5; the Constitutive Agreement of the Central American Commission on Environment and Development, Law No. 7226 of April 2, 1991, Art. I; the Convention on Biological Diversity (Art. 8 subsecs. d and e) and its Annexes, Law No. 7416 of June 30, 1994; the Ramsar Convention, Law 7224 of April 9, 1991, etc.)\n\nLikewise, it is contrary to the trend in more advanced countries, which, aware of the fragility of maritime-terrestrial resources, their scarcity, demand, and important functions they fulfill, have established as core elements of their legal systems the public ownership and use of assets, the preservation of their natural characteristics, and suitable administration that reconciles short- and long-term needs, for the benefit of all. These latter objectives inspire the European Charter of the Coastline signed in Khania (Crete), on October 8, 1981, by the Plenary Conference of Peripheral Maritime Regions of the then European Economic Community.\n\nIn accordance with this, the legislation of various European countries strengthens the domain-based technique (técnica demanial) of the maritime-terrestrial domain, linked to a conservationist conception.’ (...)\n\nThe words recorded in the Explanatory Memorandum of the Spanish Coastal Law, No. 22/1988, are applicable to this case:\n\nThe maritime terrestrial domain (demanio marítimo terrestre) is ‘an especially valuable collective patrimony,’ ‘a natural space of freedom that must be preserved for the use and enjoyment of all citizens.’ ‘It is the unavoidable responsibility of the legislator of this time to protect the integrity of these assets, to conserve them as the property of all, and to bequeath them in this condition to future generations.’ (Legal Opinion O. J.-058-97).\n\n(On the consideration of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as an environmental asset, see further rulings C-004-98 and C-002-98).”\n\nIV.- RESTRICTIONS ON PUBLIC ACCESS TO THE BEACH AND\nLANDSCAPE IMPACT\n\nLaw 6043 (Article 20), and its Regulations (Article 21), determine access to the public zone (zona pública) to ensure for the community a zone of free transit that facilitates the public use and enjoyment of the beaches, coastal sea, cliffs, estuaries, and safeguards the safety of individuals, the practice of sports, and activities for healthy physical and cultural recreation. (Rulings C-228-98 and C-026-2001).\n\n‘To combat the privatization of the coastline, legal schemes must enable free access to the coast, on equal terms, as a manifestation of individual freedom, the principle of equality, and the right of everyone to enjoy an adequate environment.’ (Rulings C-026-2000 and C-077-2001). Access is functional and is exercised, as a rule, through the public road (community of means), the provision of which must be contemplated by regulatory plans. The free and safe transit guaranteed in the public zone (zona pública) is essentially for collective enjoyment, protection, and surveillance of the maritime domain (demanio marítimo) (sea, beaches, etc.); not based on private estates and interests (Ruling C-228-98).\n\nThe public and common use of the public zone (zona pública) must be normal and reasonable. Its designation for free pedestrian transit and common use in the practice of sports and healthy recreational activities is not reconciled with a declaration of “urban zone (zona urbana)” for Playas de El Coco, since the privatization of the restricted zone (zona restringida) dangerously and seriously diminishes the possibility of accessing the public zone (zona pública) through suitable access points provided for in coastal planning instruments, and affects the preservation of the natural state of its resources, including the landscape, a legal asset of recognized protection (Articles 50 and 89 of the Constitution; Constitutional Chamber (Sala Constitucional), votes 3705-93, 6240-93, 2001-3967, 2003-6324, supplemented by No. 2004-4949; legal opinion No. OJ-042-2005 of March 31, 2005), given the excessive proliferation of high-impact constructions already afflicting other coastal cities like Jacó and Puntarenas.\n\nV.- MANGROVE FORESTS, NATURE, ENVIRONMENTAL SERVICES (SERVICIOS AMBIENTALES),\nADVERSE IMPACTS\n\nIn Playas El Coco there are two mangroves: 3 ha. 9350 m2 and 2 ha. 230 m2. The first reaches a distance of 329 m over the continent from the high tide, while the second, 185 m. Both are located between horizontal coordinates 281 - 282 and vertical coordinates 349.5 - 351 of the cartographic sheet Carrillo Norte. (National Geographic Institute (IGN), Official Communication No. 06119 of February 17, 2006, a copy of which is attached), and therefore are included within the extensive portion of land that the bill declares an urban zone (zona urbana).\n\nRegarding these domain assets, in legal opinion No. 122-2000 of November 6, 2000, we stated:\n\n“Mangrove areas are inalienable, imprescriptible, and not susceptible to private occupation. They constitute a component of estuarine wetland ecosystems, on which a large number of terrestrial and marine fauna species depend; and where a reduced number of highly fragile plant species grow (Decree 22550).\n\nInitially with the category of forest reserves and today wetlands, mangroves are currently protected areas, of public domain, integrate the Natural Heritage of the State from that classification, and are under the administration of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), through the National System of Protected Areas (SINAC) and its respective regional Conservation Areas, regulated in various norms (Arts. 11 and 61 of Law 6043; 4 of its Regulations; Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, Arts. 31, section 1°, subsec. h), and 2°; 32 subsec. f); 39 et seq.; Wetlands Convention, approved by Law 7224 of April 2, 1991; Forestry Law (Ley Forestal), Arts. 1°, 13, 15, and 58 subsecs. a and b; Decree 7210-A of July 19, 1977, its amendments up to 23247-MIRENEM of April 20, 1994, which repealed it, and 23247 of April 20, 1994; Biodiversity Law, Arts. 22 and 58 et seq.; Wildlife Conservation Law, Arts. 2, 7 subsec. h, 103, 132, Transitory III; 2° of its Regulations).\n\nIn addition to the devastations that follow development, a frequently used method to drain mangroves is drainage or the construction of channels. For this reason, the Organic Law of the Environment, Article 45, provides broad protection and ‘prohibits activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.’\n\nAnd according to Decree No. 23247, areas that have been provided with mangrove, even if felled, continue to be public domain.\n\nRegarding the above and the importance of mangroves, their regime of public domain assets and the legal impossibility of registering them in the name of private individuals, ruling C-102-96 can be consulted.”\n\nPreviously, the public domain of mangrove areas is enshrined in the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, Articles 1, subsec. 2); 3, subsec. 3), and 69. And, based on those provisions, the Cassation Chamber (Sala de Casación), in judgment 121 of 4 p.m. on November 14, 1978, established the criterion that estuaries and salty mangroves where they grow form a single real property unit, with the terms under which the portion of salt water connecting to the sea is denominated (“Quebrada,” “Estero” in a broad sense, etc.) having no relevance.\n\nIt is worth taking into account that mangroves are coastal ecosystems exclusive to tropical and subtropical areas, with a water temperature exceeding 20°C. The diverse species have developed anatomical and physiological strategies that allow them to survive in fluctuating salinity conditions and almost anaerobic soils. For example, they possess salt-secreting glands on the leaf surface or filtration mechanisms that prevent the entry of large amounts of salt through their roots. Their pyramid shape gives them greater capacity in unstable soils and allows for greater gas exchange through pores that absorb oxygen from the air during low tide. Some species possess reproductive strategies such as viviparity, which allows the seed to germinate and grow on the parent plant before detaching, or cryptoviviparity, where the seed inside a capsule germinates when it finds suitable conditions.\n\nThey constitute the base of a food chain, as when their leaves and branches fall into the water, they decompose through the action of temperature, bacteria, and fungi. As a result of this process, nutritive substances are released that provide food for a wide variety of animals, such as fish, crabs, shrimp, and mollusks, and these also form part of the food for other organisms. Mangroves, in turn, are a refuge for the larvae and juveniles of many species of fish and crustaceans; as well as for migratory or permanent birds that find in them an ideal place to nest or live. They act as a stabilizing barrier that prevents coastal erosion and play an important role in the functioning of other adjacent ecosystems, such as seagrass beds and coral reefs (SILVA, Margarita, Manglares, Centro de Investigaciones en Ciencias del Mar, Escuela de Biología, Universidad de Costa Rica, in Historia Natural de Golfito, Edited by Jorge Lobo Segura and Federico Bolaños Vives, Santo Domingo de Heredia, Instituto Nacional de Biodiversidad, 2005, pp. 55-56).\n\nThe World Conservation Union lists the services provided by coastal wetlands as follows: flood control, blocking of salt water, communication routes, maintenance of biodiversity, conservation of wild species, research and education, sediment retention, nutrient retention, removal of toxics, maintenance of microclimates, and prevention of the development of acidic sulfate soils (Wetlands of Mesoamerica. Ramsar Site of Central America in Mexico, wetland and coastal zone area of the IUCN, directors Enrique Laman and Rocío Córdoba, 1999, p.12).\n\nHowever, excess human population and the intensity of resource use, including urban growth on the borders of the mangrove, threaten its rapid deterioration, and large areas have disappeared. (“Inventario de los Humedales en Costa Rica”, MINAE/SINAC - IUCN/HORMA, first edition, San José, Costa Rica, 1998, pp.174 to 175 and “Manual para la identificación y clasificación de humedales en Costa Rica” MINAE/SINAC - IUCN/HORMA, first edition, San José, Costa Rica, 1997, p. 11).\n\nOn a previous occasion, where it was also intended to privatize island areas to the detriment of mangrove forests, in legal opinion No. OJ-058-1997, we indicated:\n\n“Isla de Chira contains important and dense mangrove areas and an estuary (Nancite), which, whatever its extension, constitutes a public zone (zona pública) (Article 11 of Law 6043). According to a study by researchers from the University of Costa Rica Geovanny Cordero and Sergio Feoli, the mangrove of Isla Chira forms the largest wetland in the continental area, 9.95 square kilometers, and represents a percentage of 25.19 of the island’s surface. With which, it reaches a strip greater than fifty meters; an extreme that the proposed norm does not take into account…Arranging the passage of these to private hands is to the detriment of their natural heritage, of which the State is the holder, and of the important social functions they fulfill, with suppression of collective use by current and future generations. In a word, it harms the common good. Hence, since there is no overriding public interest to support the exit of these assets from the Nation’s patrimony, and the reasons that justified the act of designation (acto afectatario) remain fully valid, the declassification (desafectación) is entirely inadvisable.”\n\nBy declaring the strip of land with a width of 400 m from the maximum high tide level an urban zone (zona urbana), it is clear that the bill diminishes the protection of the only coastal wetlands that Playas El Coco has, as well as their valuable environmental services (servicios ambientales) already outlined.\n\nVI.- POLITICAL-ADMINISTRATIVE ORDER REASONS\n\nIf the city is the axis of the canton where the local government is concentrated, and therefore constitutes a unitary administrative center, whose unity is the municipality itself; and in our country there is one city per canton and Municipality, then it is not understood how the exemption effects provided for in Article 6 of Law 6043 are attributed to a site (Playas El Coco) in the Sardinal district, of the canton of Carrillo.\n\nThat lack of political-administrative order is not remedied by making a declaration of an urban zone (zona urbana) outside the procedure contemplated in our Constitution (Articles 168 and 169). In that sense, in legal opinion No. OJ-004-2004, we noted:\n\n“IV.- CONDITION OF CITY\n\nThe areas of the cities are also excluded from Law 6043 (see Article 6°).\n\nIn systematic application of the Municipal Code (Article 3° of the current one, Law 7794, and 3° of the previous one, Law 4574, in force when Law 6043 was enacted) and the regulations on the administrative territorial division of the Republic (Law No. 4366 and Decrees 25677, 21860, 29267-G of 2001), a city is the head population center of a canton…\n\nThe coastal cities in the country are: Puntarenas, Limón, Puerto Cortés de Osa, Jacó (Garabito), Golfito, and Quepos (Aguirre). (Ruling C-002-99 and Legal Opinion O. J.-253-2003).\n\nIV.1) COASTAL CITY\n\nDelving into the topic of coastal city, we have stated:\n\n‘The Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), No. 6043, exempts the areas of cities located on the coastlines from its application. The reasons for their exclusion were explained in our ruling C-002-99.\n\nThis raises the problem of the concept of a city for the purposes of that Law.\n\n“The city appears as a central administrative territorial circumscription, which groups a considerable number of inhabitants, who carry out their ordinary activity within an urban life system, under a local government.\n\nThe city is the axis of the canton that concentrates: the seat of local government, the most prominent public services, commerce, financial activities, industrial activities, urban development, etc. A minimum number of inhabitants is necessary, but it does not describe the concept by itself. It is implicitly recognized by the Law on Administrative Territorial Division of the Republic, No. 4366 of August 19, 1969, in Article 15.\n\nIn short, the city configures the geographic space transformed by man through the realization of a set of constructions with character of continuity and contiguity; occupied by a relatively large, permanent, and socially heterogeneous population, in which functions of residence, transformation, and exchange occur, with a degree of equipment and services that ensures the conditions of human life.\n\nIn our country there is one city per canton and Municipality. The city fundamentally constitutes a unitary administrative center, and that unity is the municipality. The following trilogy is thus observed: the canton is the territorial base of the Municipality, whose government has its seat in the city, with which an amalgamation of concepts occurs.” (Ruling C-062-89 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and O. J.-172-2004. Underlining is incorporated).\n\nTo establish a new canton, the territory must have at least one percent of the total population of the country. (Law 4366, Art. 9°).\n\nIV.3) RELATIONSHIP CITY-URBAN ZONE\n\nThe Urban Planning Law (Art. 1°) and the Regulations for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations (Art. I.9) define the urban area (área urbana) as the “territorial sphere of development of a population center.” From which it is deduced that “every city is an urban area, but conversely, it is not always so.\n\nWith the erroneous equation of the terms ‘city’ and ‘urban areas,’ the mere creation or development of these would be enough to declassify (desafectar) from the maritime terrestrial domain (demanio marítimo terrestre) and privatize those spaces, which is not the spirit that inspires the Law on the Maritime Terrestrial Zone (Ley sobre Zona Marítimo Terrestre), oriented, on the contrary, by the public law regime (…). To which is linked the difficulty often existing in defining the limits of the urban area, given the dynamic process or expansion that affects it, invading the rural area and making the border between the two shifting or subtle.’\n\nRegarding the coasts, the only coastal cities, heads of canton, that hold that rank by legal declaration are: “Puntarenas (Legislative Decree 10 of September 17, 1858), Limón (Legislative Decree 59 of August 1, 1902), Puerto Cortés de Osa (Law 2155 of September 13, 1957), Jacó (Garabito; Law 6512 of September 25, 1980, Art. 3), Golfito, and Quepos (Aguirre); these last two by Law 3201 of September 21, 1963.” (Ruling C-002-99 and Legal Opinions O. J.-122-2000, O. J.-253-2003, and 172-2004).\n\nVII.- UNCONSTITUTIONALITY DEFECTS\n\nFurthermore, besides failing to protect environmental assets that need to be conserved for current and future use and enjoyment (Articles 50 and 121, subsec. 14, of the Constitution), and violating our political-administrative order, the initiative incorporates another probable unconstitutionality, contrary to the principles of equality, reasonableness, and proportionality.\n\nThis is because a negative discrimination is introduced that infringes provisions 33 of the Constitution and 24 of the American Convention on Human Rights, without reasonable justification by privileging the alleged settlers and coastal occupants of Playas El Coco, whom it empowers to acquire private property over the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), while the rest of the people in the country were only allowed to continue occupying the properties, as users of the public domain, upon prior approval of a formal request by the municipality, in compliance with legal requirements (Law 6043, Articles 48, para. 2°, and 70; and 75 of its Regulations), that condition being personal and non-transferable (Rulings C-157-95 and C-155-2003; Legal Opinion O. J.-253-2003, among others).\n\nVIII.- CONCLUSION\n\nThe aspects mentioned above reaffirm the criterion of the Attorney General’s Office of the Republic, in the sense that the Bill is unfavorable to the public interests and therefore advises against its approval.\n\nCordially,\n\nLic. Mauricio Castro Lizano Licda. Meylin Gutiérrez Méndez\nDeputy Attorney General Attorney of the Attorney General’s Office"
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