{ "id": "pgr-14263", "citation": "C-437-2006", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Improcedencia de titulación de tierras en reservas nacionales mediante decreto ejecutivo", "title_en": "Inappropriateness of land titling in national reserves through executive decree", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si es viable que el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) titule tierras ubicadas en reservas nacionales mediante un decreto ejecutivo. Se revisan los antecedentes de la Ley de Titulación Múltiple y la Ley 7599, ambas declaradas inconstitucionales por la Sala Constitucional por vicios de procedimiento y por permitir la titulación indiscriminada de áreas protegidas. Se examina el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales emitido por el IDA, concluyendo que es inconstitucional por invadir competencias del Poder Ejecutivo y Legislativo, carecer de base legal, desproteger bienes de dominio público y el ambiente, y crear un procedimiento paralelo al judicial. Se determina que un futuro decreto con el mismo fin también sería improcedente, al no existir ley habilitante y violar principios de reserva de ley y división de poderes. Se recomienda cancelar las fincas inscritas a nombre del IDA para que los poseedores puedan acudir a la vía judicial de informaciones posesorias.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Agrarian Development Institute (IDA) can title lands in national reserves via executive decree. It reviews the history of the Multiple Titling Law and Law 7599, both declared unconstitutional by the Constitutional Chamber for procedural flaws and for allowing indiscriminate titling of protected areas. The IDA's Regulation for Titling Lands in National Reserves is found unconstitutional for invading executive and legislative powers, lacking legal basis, failing to protect public domain and environmental assets, and creating a parallel procedure to the judicial one. It concludes that a future decree for the same purpose would also be improper, lacking enabling law and violating principles of legal reserve and separation of powers. It recommends canceling properties registered under IDA's name so possessors can use the judicial possessory information process.", "court_or_agency": "", "date": "31/10/2006", "year": "2006", "topic_ids": [ "property-and-titling" ], "primary_topic_id": "property-and-titling", "es_concept_hints": [ "reservas nacionales", "titulación de tierras", "decreto ejecutivo", "inconstitucionalidad", "Patrimonio Natural del Estado", "informaciones posesorias", "IDA", "Ley 7599", "principio precautorio", "dominio público" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 13, 14, 15", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Arts. 49-91", "law": "Ley de Tierras y Colonización" }, { "article": "Arts. 1, 11", "law": "Ley de Informaciones Posesorias" }, { "article": "Arts. 50, 89, 121.14", "law": "Constitución Política" }, { "article": "No. 8560-2001", "law": "Voto Sala Constitucional" } ], "keywords_es": [ "titulación", "reservas nacionales", "decreto ejecutivo", "Instituto de Desarrollo Agrario", "inconstitucionalidad", "Patrimonio Natural del Estado", "Ley 7599", "informaciones posesorias" ], "keywords_en": [ "titling", "national reserves", "executive decree", "Agrarian Development Institute", "unconstitutionality", "State Natural Heritage", "Law 7599", "possessory information" ], "excerpt_es": "Por los fundamentos aquí expuestos, consideramos improcedente la vía de dictar un decreto para establecer un procedimiento administrativo tendente a la titulación de terrenos en reservas nacionales por parte del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\nPensamos que la respuesta no está en continuar insistiendo en que el Instituto de Desarrollo Agrario segregue de sus fincas y otorgue títulos de propiedad a esas personas, incompatible con sus funciones reales; sino más bien, de manera más sencilla, se proceda a la cancelación de esas fincas en el Registro Público, y así eliminar el único obstáculo legal que les inhibe de acudir a tramitar la correspondiente información posesoria ante los diferentes despachos judiciales del país.", "excerpt_en": "Based on the grounds set forth herein, we consider the avenue of issuing a decree to establish an administrative procedure for the titling of lands in national reserves by the Agrarian Development Institute to be improper.\n\nWe believe the answer does not lie in continuing to insist that the Agrarian Development Institute segregate from its properties and grant ownership titles to those persons, which is incompatible with its actual functions; but rather, more simply, to proceed with the cancellation of those properties in the Public Registry, thus eliminating the only legal obstacle that prevents them from filing the corresponding possessory information before the different judicial offices in the country.", "outcome": { "label_en": "Improper", "label_es": "Improcedente", "summary_en": "The opinion finds that it is not viable for the Executive Branch to issue a decree allowing IDA to title lands in national reserves, as it lacks legal basis and violates the Constitution.", "summary_es": "Se dictamina que no es viable que el Poder Ejecutivo emita un decreto para que el IDA titule tierras en reservas nacionales, por carecer de base legal y violar la Constitución." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "Based on the grounds set forth herein, we consider the avenue of issuing a decree to establish an administrative procedure for the titling of lands in national reserves by the Agrarian Development Institute to be improper.", "quote_es": "Por los fundamentos aquí expuestos, consideramos improcedente la vía de dictar un decreto para establecer un procedimiento administrativo tendente a la titulación de terrenos en reservas nacionales por parte del Instituto de Desarrollo Agrario." }, { "context": "Conclusión", "quote_en": "We believe the answer does not lie in continuing to insist that the Agrarian Development Institute segregate from its properties and grant ownership titles to those persons, which is incompatible with its actual functions; but rather, more simply, to proceed with the cancellation of those properties in the Public Registry.", "quote_es": "Pensamos que la respuesta no está en continuar insistiendo en que el Instituto de Desarrollo Agrario segregue de sus fincas y otorgue títulos de propiedad a esas personas, incompatible con sus funciones reales; sino más bien, de manera más sencilla, se proceda a la cancelación de esas fincas en el Registro Público." }, { "context": "IV.- c) Acción de inconstitucionalidad", "quote_en": "In our opinion, omitting hearings with the Attorney General's Office in land titling proceedings violates due process rules (Article 39 of the Constitution), due to the potential detriment they may cause to state assets.", "quote_es": "En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los trámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la Constitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales." } ], "cites": [ { "id": "norm-10044", "citation": "Ley 139", "title_en": "Possessory Information Law", "title_es": "Ley de Informaciones Posesorias", "doc_type": "law", "date": "14/07/1941", "year": "1941" }, { "id": "norm-32840", "citation": "Ley 2825", "title_en": "Land and Colonization Law", "title_es": "Ley de Tierras y Colonización", "doc_type": "law", "date": "14/10/1961", "year": "1961" }, { "id": "norm-33056", "citation": "Ley 6735", "title_en": "Agrarian Development Institute Law", "title_es": "Ley del Instituto de Desarrollo Agrario", "doc_type": "law", "date": "29/03/1982", "year": "1982" }, { "id": "norm-38915", "citation": "Ley 6815", "title_en": "Organic Law of the Attorney General's Office", "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República", "doc_type": "law", "date": "27/09/1982", "year": "1982" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-46035", "citation": "Decreto 29375", "title_en": "Soil Use, Management and Conservation Regulation", "title_es": "Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos", "doc_type": "executive_decree", "date": "08/08/2000", "year": "2000" }, { "id": "pgr-12123", "citation": "C-321-2003", "title_en": "Legal status of properties titled under Law 7599 after its annulment for unconstitutionality", "title_es": "Situación legal de fincas tituladas bajo Ley 7599 tras su anulación por inconstitucionalidad", "doc_type": "dictamen", "date": "09/10/2003", "year": "2003" }, { "id": "pgr-12527", "citation": "C-133-2004", "title_en": "MINAE authority for plan approvals, certifications and authorizations concerning protected areas", "title_es": "Competencia del MINAE en visado de planos, certificaciones y autorizaciones sobre áreas protegidas", "doc_type": "dictamen", "date": "04/05/2004", 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"references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-157642", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 08560-2001" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-193702", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02988-1999" }, { "target_id": "pgr-13806", "kind": "related_opinion", "label": "158" }, { "target_id": "pgr-12123", "kind": "related_opinion", "label": "321" }, { "target_id": "norm-10044", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Informaciones Posesorias" }, { "target_id": "norm-26027", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" }, { "target_id": "norm-49227", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley Forestal 7575 Arts. 13, 14, 15" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-88-2003", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=227477&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00088-2003", "resolution_num": "00088", "year": "2003", "expediente": "02-160047-0188-AG" }, { "ref_id": "pgr-14183", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14183&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "142", "dictamen_id": "14183" }, { "ref_id": "norm-15437", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=15437&nValor3=148770&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Código Civil", "norm_id": "15437" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=14263&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 2, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 437 del 31/10/2006   \n\n\n\nC-437-2006\n\n\n\n\n31 de octubre del 2006\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nMarco Vinicio Cordero Quesada\n\n\n\n\nPresidente Ejecutivo\n\n\n\n\nInstituto de Desarrollo Agrario\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio No.\nPE-1719-2002 de esa Presidencia Ejecutiva, en el cual nos consulta si es posible la titulación de\ntierras ubicadas en reservas nacionales por vía de un decreto ejecutivo; no sin antes externarle mis\ndisculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo\nasignado a esta Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A fin de poder hacer un análisis adecuado de la pregunta que se nos formula, creemos\nnecesario revisar antes los precedentes legales y jurisprudenciales que han existido sobre el tema\nde los programas de titulación múltiple de tierras por el Instituto de Desarrollo Agrario en las\núltimas décadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- ANTECEDENTES A LA LEY No. 7599 SOBRE TITULACION DE RESERVAS NACIONALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n La primera referencia legislativa de importancia la encontramos en la Ley de Titulación Múltiple de\nTierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972. Esta Ley debe su origen al Programa de Desarrollo\nAgropecuario 1971-74, financiado por la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID), según\nconvenio de préstamo ratificado por el Gobierno de Costa Rica a través de la Ley No. 4686 de 3 de\ndiciembre de 1970. En ese Programa se incluía un capítulo de Tenencia de la Tierra, con un\nsubproyecto de amplia titulación de inmuebles en las reservas nacionales donde existieran mayor\ndensidad de poseedores sin título (al menos un veinte por ciento), que los hubiesen trabajado de\nmodo permanente por un mínimo de tres años; explotación que habría de comprobarse sumariamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El programa estaba destinado a otorgar, en un lapso de cuatro años, títulos de\npropiedad sobre sus tierras (con tope de cabida) a unos veinticinco mil campesinos, agilizando la\ninscripción registral y exonerándolos de toda clase de timbres, derechos de registro y costas\nnotariales, para facilitarles el acceso inmediato al crédito bancario y de instituciones públicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Ley No. 5064, amén de buscar cumplir estas expectativas, establecía a su vez un\nbeneficio adicional para los titulantes, como lo fue el de establecer restricciones al dominio\nmenores que las vigentes en la Ley de Tierras y Colonización para los programas de parcelación o de\ncolonización. Se contraían a las que afectaban las informaciones posesorias comunes, a la aprobación\nadministrativa de las ventas, arriendos y gravámenes que sucedían en los cinco años posteriores a la\ninscripción en cabeza del titulante, y al derecho del Instituto de recuperar las fincas cuya\nenajenación producía concentraciones y subdivisiones excesivas, cubriendo el valor de los terrenos y\nmejoras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego de diez años de aplicación de esta normativa, la ley de Jurisdicción Agraria, No.\n6734 de 29 de marzo de 1982, al centralizar el conocimiento de los asuntos de esta materia,\ncomprensivos los de titulación supletoria (artículo 2°, inciso d) en los nuevos Tribunales creados,\nderogó (artículo 84) la Ley de Titulación Múltiple y la de Informaciones Administrativas (aunque ya\nesta última se hallaba derogada por la ley No. 6237 de 2 de mayo de 1978, artículo 1°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Considerándose, en su momento, relevante para el cumplimiento de sus fines y políticas\nel papel protagónico del Instituto de Desarrollo Agrario en este tipo de titulaciones, así como lo\nrápido del procedimiento estatuido, en 1984 se “restableció” la vigencia de la Ley de Titulación\nMúltiple, No. 5064, por una norma atípica (artículo 46 de la Ley de Presupuesto Extraordinario de la\nRepública, No. 6795 de 3 de diciembre de 1984), la que fue posteriormente anulada por la Sala,\nmediante Voto No. 595-92 de 15 horas 20 minutos del 3 de marzo de 1992, ante consulta judicial\npresentada por el Juzgado Agrario de Limón. En esa oportunidad, la Sala reafirmó la derogatoria de\nla Ley No. 5064.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Posteriormente, la Ley No. 7305 de 22 de mayo de 1992, que amplió el plazo para la\ncancelación del 35% adeudado por los productores de la cartera fideicometada de la Ley FODEA,\nreformó, en su artículo 3°, el ordinal 84 de la Ley de la Jurisdicción Agraria, poniendo en vigencia\nde nuevo, con deficiente técnica legislativa, la Ley No. 5064.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De nuevo la Sala Constitucional, al evacuar otra consulta del mismo Juzgado dicho,\ndeclaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley No. 7305 (Voto No. 786-94 de 15 horas 18 minutos\ndel 8 de febrero de 1994) al estimar que existían vicios en el procedimiento legislativo de\naprobación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, mediante Voto No. 123-I-95 de 14 horas 52 minutos del 22 de febrero de\n1995, la Sala aclaró su Voto No. 786-94 en el sentido de que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             \"a) Los Decretos Ejecutivos dictados al amparo de la Ley de Titulación Múltiple de\nTierras derogada pero puesta en vigencia por la norma anulada en esta acción no quedan cubiertas por\nla inconstitucionalidad declaradas; b) Los terrenos baldíos traspasados al IDA en virtud de la Ley\nde Titulación Múltiple de Tierras hoy definitivamente derogada podían y pueden ser adquiridos por\nterceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- LEY DE TITULACION DE TIERRAS UBICADAS EN RESERVAS NACIONALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ante el fracaso de los diferentes intentos legislativos por revivir la derogada Ley No.\n5064, se promueve en el seno del Congreso la iniciativa de emitir una nueva Ley que tuviera los\nmismos alcances normativos de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, y es así como nace a la vida\njurídica la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 de 9 de agosto de\n1996.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Mediante esta nueva Ley se retoman los programas múltiples de titulación de tierras en\nzonas del país determinadas por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, que sean\nparte de las reservas nacionales y donde exista, por lo menos, una proporción del veinte por ciento\nde poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a\ntrescientas hectáreas (artículo 1°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para desarrollar tales programas, el Instituto debía gestionar ante el Poder Ejecutivo\nel traspaso de la propiedad de las tierras comprendidas en esas zonas, las que serían objeto de\ninscripción en el Registro Público a nombre de ese ente descentralizado (artículo 2°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Posteriormente, y mediante una información “sumarísima” previa ante el IDA, tales\ntierras podrían ser traspasadas a sus respectivos poseedores, entendiéndose por tales a quienes\nhayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente, pública e ininterrumpida, y a\ntítulo de dueño durante un lapso no menor de cinco años (artículo 3°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para los programas de titulación, una vez escogida la zona, el IDA procedía a\ncomunicarle al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto, procediera a declarar el área sujeta al\nprograma. Igual comunicación haría al finalizar éste en cada zona para que, por la misma vía\n(decreto), se levantara la afectación al área respectiva (artículo 6°).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los terrenos titulados por medio de esta Ley quedarían inscritos a favor de los\nbeneficiarios de los programas, sin perjuicios de mejor derecho, quedando convalidado el dominio\ndespués de tres años a contar del día de la inscripción del Registro Público, limitándose a ese\nplazo la prescripción negativa del tercero que pudiera verse afectado; el cual podría acudir dentro\nde ese plazo ante el mismo Instituto para gestionar la nulidad del título y posterior cancelación\ndel asiento registral (artículo 15).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo anterior, el artículo 8° de la Ley No. 7599 disponía la posibilidad de\ntitular en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras a todas\naquellas personas que, al entrar en vigencia esta ley, tuvieran ya más de diez años de posesión\nquieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Igualmente, permitía la inscripción\nde terrenos dentro de las franjas limítrofes con Nicaragua y Panamá (salvo los doscientos metros\ncontiguos a la línea de frontera), así como los de uso agropecuario que administre la Junta de\nAdministración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JPADEVA), previo traspaso al\nInstituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ante la gravedad de esta última norma, la Procuraduría General de la República presenta\nuna acción de inconstitucionalidad (expediente judicial No. 97-000394-0007-CO) por considerarla\ncontraria al espíritu de los artículos 21, 50, 69, 89, 176 y siguientes de nuestra Constitución\nPolítica y de varios instrumentos internacionales (Convención para la protección de la flora, de la\nfauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América; Convención para la Protección\ndel Patrimonio Cultural y Natural; Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente\ny Desarrollo; Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos; Convenio para la conservación de\nla biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central; Convención\nrelativa a los Humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves\nacuáticas; Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y\nel desarrollo de plantaciones forestales; Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas; y el Principio\n15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo); así como por violación al principio\nconstitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esta acción fue declarada con lugar por la Sala Constitucional mediante Voto No.\n02988-99 de las once horas con cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos\nnoventa y nueve, procediéndose a anular el citado artículo 8° de la Ley No. 7599 por lesionar los\nartículos 7, 50 y 89 constitucionales. Entre otras cosas, en esa ocasión, señaló la Sala\nConstitucional:\n\n\n\n “En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas\nprotegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas\nactividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que\nse desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes\npara la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua. El legislador en la\npresente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de\nlas zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones\nambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la\nfacultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de\nsuceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades\nque realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la\nvulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas,\nlo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde\nhace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna\nque se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio\nambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia\nestén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de\nque se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que\nexpropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.\n\n\n\n Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no\nse cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas\nespecíficas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la\nnaturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como\nlas consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de\nesta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas\nconservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por\nla Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. (…)\n\n\n\n Asimismo, la desafectación de gran parte de la zona fronteriza, a pesar de los objetivos que\npersigue esta ley, tampoco resulta razonable constitucionalmente, puesto que también se desafectan\náreas en las cuales no hay ocupantes a los que se pretenda entregar un título, quedando también\nestas áreas, sin las protecciones y regulaciones que existen en protección de la seguridad nacional,\nal ya no formar parte éstas de la zona fronteriza, afectándose con ello también, zonas de protección\nbiológica que han sido creadas en esas áreas donde existen bosques primarios, áreas de diferentes\ngrados de alteración y otros de regeneración de humedales que sirven de sitio de anidamiento para\ncantidad de especies de aves y poblaciones de flora y fauna, algunos casi únicos en su especie, como\nel corredor biológico que se pretende realizar en la franja fronteriza norte y que en este entendido\nquedarían también desprotegidas; contrariándose en este sentido toda política de protección en favor\ndel medio ambiente que hubiese realizado el Estado anteriormente.\n\n\n\n Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados\ny razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden\nderivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social\ncomo el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas\nprotegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas\nde conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la\nDECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros\nrecursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro\ndeben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios\ndominantes.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con posterioridad a esta declaratoria, el Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial\nde Alajuela presenta una consulta judicial de constitucionalidad sobre los artículos 3, 9 y 15 de la\nmisma Ley No. 7599 por considerarlos lesivos a derechos fundamentales como el de propiedad, debido\nproceso, acceso a la justicia, principio de igualdad y el de disfrutar de un ambiente sano y\necológicamente equilibrado (artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121, inciso 14, de la Constitución\nPolítica).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En su informe ante la Sala Constitucional, la Procuraduría General de la República,\nademás de apoyar la tesis del Juez Agrario consultante en cuanto a la inconstitucionalidad de los\nartículos 2, 9 y 15 de la Ley No. 7599, solicitó hacer lo mismo con el resto de su articulado, al\nconstituir aquellos numerales la normativa medular de la Ley, deviniendo imposible aplicar las otras\nnormas de la Ley si desaparecía el propio procedimiento de titulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Asimismo, la Procuraduría recomendó a la Sala Constitucional valorar la anulación por\nconexidad  de los Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de\n12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del\n2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No. 28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 que\ntraspasaron en forma gratuita al Instituto de Desarrollo Agrario, con base en la propia Ley No.\n7599, tierras para los Programas de Titulación de Las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto\nJiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez y Los Santos, respectivamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por Voto No. 8560-2001 de 15 horas 37 minutos del 28 de agosto del 2001, aquella Sala\ndeclaró inconstitucional la totalidad de la Ley No. 7599, dimensionando los efectos en el sentido de\nque la inconstitucionalidad declarada no afecta a las personas que hayan titulado sus tierras al\namparo de esa Ley siempre y cuando haya transcurrido el término de tres años para impugnar los\nefectos de esa declaratoria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de tener como referencia el Voto No. 2802-99 de 17 horas 12 minutos del 20 de\nabril de 1999 que declaró inconstitucional la Ley de Titulación para Vivienda Campesina\n(98-005332-007-CO), la Sala fundamentó su sentencia en los siguientes argumentos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n   “V.- Al igual que en la jurisprudencia de cita, la Sala estima que lleva razón el consultante en\nseñalar que el trámite establecido en los artículos 3 y 9 de la Ley No. 7599 para realizar la\nsolicitud de traspaso es igualmente deficiente en cuanto a la posibilidad de defensa que pueda\npretender un tercero sobre los bienes que se titulan por medio de esta ley. Dicho procedimiento\nresulta sumarísimo y de conformidad con los requisitos que exige el artículo 3 no se puede\ndeterminar ciertamente si dentro del área escogida existen propiedades inscritas a nombre de\nterceros o bajo una posesión mayor de diez años, precisamente por no contarse con estudios más\nseguros (nótese que los requisitos entre otros son: tres testigos, declaración jurada del\nsolicitante de que la finca no está inscrita ni se encuentra en disputa judicial o extrajudicial,\nplano catastrados, manifestación de los colindantes con relación a los datos del plano, no haber\ninscrito inmuebles por más de 300 hectáreas mediante el trámite de información posesoria). La simple\npresentación de un plano catastrado no es muestra de seguridad alguna, según la misma experiencia\nregistral de este país, toda vez que incluso podría darse en un mismo terreno una múltiple\ntitulación. Por otro lado, no se desprende medio de publicidad alguno que le permita a un tercero de\nmejor derecho tener conocimiento de la titulación pretendida para que pueda ejercer sus derechos\npreviamente, sino que prácticamente la defensa resulta a posteriori y en un plazo bastante corto de\ntres años de conformidad con el artículo 15 de estudio, con consecuencias bastante gravosas para el\ntercero, pues la finca en cuestión pudo haber sido hipotecada desde el momento en que se tituló, lo\ncual también violenta el principio de igualdad procesal, al colocar al tercero reclamante en una\nsituación de suma desventaja de acceso a la justicia, en reclamo de sus derechos. Por otro lado,\nexiste la misma problemática planteada en el antecedente de cita, en cuanto a que en este\nprocedimiento sumarísimo de titulación no se cuenta con el apersonamiento de la Procuraduría General\nde la República, ni de ninguna otra institución estatal que garantice que no se están titulando\nbienes de dominio público, lo que produciría dos situaciones, una, que se trate de zonas protegidas\npor razones ambientales y que puedan resultar dañadas por el uso inadecuado, o dos, el hecho de que\nel Estado tenga que recuperarlas posteriormente incurriendo en excesivos gastos innecesarios, lo\ncual resulta irrazonable y desproporcionado. Lo considerado anteriormente, aunado al voto de cita\nque resulta de igual aplicación al caso concreto y del cual la Sala mantiene el criterio expuesto,\nhace que las normas consultadas resulten inconstitucionales.\n\n\n\n VI.- De igual modo, por no tener sentido la existencia de la ley sin el procedimiento para titular\ncontemplado en los artículos 3 y 9 aquí consultados, cabe declarar en su totalidad, la\ninconstitucionalidad de la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales en estudio,\npor ser contraria a lo dispuesto en los artículos 7, 33, 39, 45, 50, 89 y 121 inc 14 de la\nConstitución Política. De conformidad con lo establecido en el artículo 91 de la Ley de la\nJurisdicción Constitucional, esta declaratoria es retroactiva a la fecha de vigencia de las normas\nanuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Sin embargo, la Sala Constitucional no acogió la solicitud de la Procuraduría General\nde la República para que se declararan igualmente inconstitucionales los Decretos creadores de los\nprogramas de titulación, en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “VII.- Finalmente, la Sala no estima procedente la pretensión de la Procuraduría General de la\nRepública en cuanto a declarar por conexidad inconstitucionales los decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de\n22 de diciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio\ndel 2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No.\n28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, toda vez que en el fondo lo pretendido, es que se ordene\nque los terrenos traspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas\nNacionales, puedan ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización,\nlo cual considera la Sala innecesario ordenar, pues los decretos de cita se fundamentaron también en\nla Ley de Tierras y Colonización, quedando por ende vigentes para la aplicación de esta normativa.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- EL REGLAMENTO PARA TITULACION DE TIERRAS EN RESERVAS NACIONALES\n\n\n\n             Vista la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley No. 7599, y la vigencia de los\ndecretos sobre programas de titulación, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en\nsesión 055-02 de 12 de agosto del 2002 (artículo segundo) aprueba el denominado Reglamento para la\nTitulación de Tierras en Reservas Nacionales, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de setiembre del\n2002.\n\n\n\n             Según puede leerse en su motivación, tal Reglamento se basó en los artículos 11, inciso\na), 12, inciso a) y 13 de la Ley de Tierras y Colonización y 18, inciso g) de la Ley de Creación del\nInstituto de Desarrollo Agrario, “considerando que una de las labores fundamentales del Instituto,\nse orienta a legalizar la tenencia de la tierra en áreas de Reserva Nacional, donde las personas ya\ntienen su tierra, pero carecen de títulos de propiedad”.\n\n\n\n             Resulta interesante destacar en primera instancia, cómo este Reglamento se aleja de los\npostulados iniciales de la Ley No. 7599, la cual, como se recordará, lo que buscaba  era la entrega\nde títulos a poseedores que hayan usado racionalmente la tierra en forma pacífica, permanente,\npública e ininterrumpida, y a título de dueño durante un lapso no menor de cinco años, en tierras de\nreservas nacionales donde existiera, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de\nposeedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a\ntrescientas hectáreas. El Reglamento, por su parte, lo que persigue es la entrega de títulos de\npropiedad a personas que ya sean dueñas de sus tierras por el transcurso de la posesión decenal. Así\nse desprende también de la lectura de los artículos 1° y 2° del Reglamento:\n\n\n\n   “Artículo 1°.- El presente instrumento jurídico tiene como finalidad reglamentar lo establecido\nen la Ley de Tierras y Colonización relativo a la titulación de tierras en las Reservas Nacionales,\notorgando seguridad jurídica en la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio\npleno en áreas donde sus poseedores han adquirido el derecho a la titulación registral.\n\n\n\n   Artículo 2°.- A los efectos de cumplir con lo indicado en el artículo anterior, el Instituto\nprocurará impedir que permanezcan en suspenso los derechos adquiridos por los poseedores de tierras\nen Reservas Nacionales, legalizando la tenencia de la tierra mediante el reconocimiento de la\nposesión y el otorgamiento del respectivo título de propiedad.” (El resaltado es nuestro).\n\n\n\n             En otras palabras, este Reglamento del Instituto de Desarrollo Agrario se convirtió en\nun verdadero proceso administrativo de titulación de terrenos, paralelo al judicial con la Ley de\nInformaciones Posesorias.\n\n\n\n             Y es que, al no declararse la inconstitucionalidad de los decretos creadores de los\nprogramas de titulación, se creó un vacío legal sobre el trámite al cual debían acudir aquellas\npersonas dueñas de predios no inscritos en el Registro Público para obtener títulos de propiedad\ninscribible; toda vez que, si se encontraban dentro de las demarcatorias de los decretos, sus\ninmuebles ya estarían inscritos a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario, y por lo tanto, un\neventual trámite de información posesoria ante los tribunales de justicia terminaría en rechazo de\nlas diligencias, al no ser posible legalmente la existencia de dos títulos de dominio sobre un mismo\nterreno (artículos 1° de la Ley de Informaciones Posesorias y 462 del Código Civil). Al respecto,\nhan sido muchos los casos rechazados por ese motivo en la sede judicial:\n\n\n\n “En el proceso existe prueba suficiente, el bien que se pretende titular está inscrito a nombre del\nInstituto de Desarrollo Agrario en el Registro Público de la Propiedad como se indicó supra, y al\nhaberse anulado la Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, no es posible\naplicar el procedimiento establecido  por ésta, pues está fuera del ordenamiento jurídico, tampoco\nes procedente titular por la Ley de Informaciones Posesorias, porque las inscripciones registrales a\nnombre del Instituto de Desarrollo Agrario y los Decretos, no fueron anulados, únicamente la Ley\nmencionada. En la parte considerativa del mencionado Voto, también vinculante de acuerdo a lo\nseñalado por la propia Sala, en relación con la vigencia de los Decretos que permitieron los\ntraspasos al Instituto de esas extensiones de tierra, indica quedan vigentes para que éste pueda\ncontinuar con sus programas de titulación de tierras en sede administrativa. En tal orden de ideas,\nlo procedente era rechazar la Información Posesoria, como en efecto se hizo, al no demostrarse uno\nde los requisitos exigidos por la Ley de Informaciones Posesorias, como es, tratarse de un inmueble\nsin inscribir aún en el Registro Público de la Propiedad, rechazando los agravios expuestos por el\nrecurrente al carecer los mismos de fundamento legal. Interpretar lo contrario sería avalar una\ndoble titulación sobre el mismo bien inmueble, lo que genera desorden registral. Deberá la parte\ninteresada acudir al citado Instituto si a bien lo tiene, a hacer valer sus derechos alegados o bien\nla vía jurisdiccional, pero no a través de este proceso no contencioso al tratarse de un inmueble ya\ninscrito a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario y corresponderá a éste eventualmente\ntraspasarlo de conformidad con la Ley de Tierras y Colonización, según el mismo Voto\nConstitucional.” (Tribunal Agrario, Voto No. 88-F-03 de 7 horas 45 minutos del 28 de febrero del\n2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para acceder a la titulación por medio del Reglamento del IDA, los solicitantes deben\ndemostrar haber ejercido posesión sobre el fundo a inscribir en forma quieta, pública, pacífica,\nininterrumpida y a título de propietario durante un lapso no menor de diez años, y cumplir otra\nserie de requerimientos tales como: la presentación de un plano catastrado, descripción de la finca\ny de los actos posesorios, manifestación de conformidad de los colindantes, declaración jurada de\ntres testigos sobre la posesión ejercida, certificación registral de que no ha inscrito bienes\ninmuebles por más de trescientas hectáreas mediante información posesoria y documento público de\ntraspaso o declaración jurada notarial en donde conste su derecho de posesión, cuando el titulante\nno haya tenido la posesión decenal del inmueble y pueda aprovechar la ejercida por sus transmitentes\n(artículo 10).\n\n\n\n             Verificado el cumplimiento de los requisitos anteriores, el Instituto de Desarrollo\nAgrario, por medio de sus oficinas regionales, procede a abrir un expediente individual y a realizar\nuna inspección de campo para verificar la información en la documentación aportada (artículo 11);\nasí como a publicar en el Diario Oficial la publicación de un edicto con un extracto de la petitoria\nde la titulación, en el que se citará a los interesados para que dentro de un mes calendario se\npresenten a reclamar posibles derechos sobre los fundos objeto del trámite (artículo 12). De no\npresentarse oposición por terceros, el dominio de las tierras será inscrito a favor de los\nsolicitantes (artículo 14).\n\n\n\n             En el artículo 15 del Reglamento se establece, además, la posibilidad de que el\nInstituto, de oficio o a petición de parte, y dentro del plazo de cuatro años posteriores a la fecha\nde inscripción registral, gestione la nulidad del título, si se demuestra que la información\nbrindada por el solicitante al Instituto es errónea o falsa, o que el título fue otorgado en contra\nde las leyes vigentes (artículo 15). Transcurrido dicho período de cuatro años, deberá acudirse a la\nvía declarativa en sede judicial (artículo 16).\n\n\n\n             Valga acotar que el Reglamento de titulación del IDA, artículos 4 y siguientes, \ntambién prevé la posibilidad de crear más zonas de titulación implementando un procedimiento similar\nal que establecía la Ley No. 7599 (preparación de un informe técnico, aprobación de la Junta\nDirectiva, consulta al MINAE de no afectación a áreas protegidas, emisión de Decreto traspasando las\ntierras al Instituto e inscripción en el Registro Público).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO DE TITULACION DEL INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO\n\n\n\n\n            a) Dictamen C-321-2003 de 9 de octubre del 2003\n\n\n\n             Con motivo de una consulta del entonces Ministro del Ambiente y Energía sobre la\nsituación legal de las fincas tituladas por particulares mediante la Ley No. 7599 y que pudieran\npertenecer al Patrimonio Natural del Estado, de la cual se confirió audiencia al Instituto de\nDesarrollo Agrario, sin que la contestara, la Procuraduría General de la República, mediante\ndictamen No. C-321-2003 del 9 de octubre del 2003, entró a analizar el denominado “Reglamento para\nla Titulación de Tierras en Reservas Nacionales” emitido por ese Instituto, llegando a la conclusión\nde que, por razones de forma y fondo, dicho Reglamento podía ser inconstitucional. Por ser de\ninterés para la presente consulta, transcribimos íntegramente los argumentos que en ese momento se\nexpusieron:\n\n\n\n “En el voto N° 351-F-03, el TRIBUNAL AGRARIO, al confirmar la resolución que rechazó las\ndiligencias de Información Posesoria, por ubicarse el inmueble a titular en una Zona de Titulación y\nestar inscrito a nombre del IDA, sugirió la posibilidad de acudir a ese Instituto a gestionar lo\npertinente, adecuándose al trámite del Reglamento de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas\nNacionales (Gaceta N° 173 del 10 de setiembre del 2002).\n\n\n\n Ese Reglamento procura legalizar la tenencia de la tierra en las reservas nacionales, cualquiera\nsea el número de poseedores, y otorgar el título de propiedad (artículo 2°), por medio de un\nprocedimiento administrativo, al que se ajustarán también \"las solicitudes de titulación de tierras\npresentadas ante el Instituto, con antelación a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley\n7599\" (artículo 8° y Transitorio Unico).\n\n\n\n El Reglamento hace las veces de la Ley 7599, texto que adopta, con variantes. Sin embargo, en su\ncontra caben varios cuestionamientos:\n\n\n\n 1) Es de carácter ejecutivo y su promulgación, cuando corresponda, compete con exclusividad al\nPoder Ejecutivo; no a las instituciones autónomas (artículo 140, inciso 3 y 18, de la Constitución).\n\n\n\n Naturaleza que se desprende de su contenido y consta en el artículo 1°: \"El presente instrumento\njurídico tiene como finalidad reglamentar lo establecido en la Ley de Tierras y Colonización\nrelativo a la titulación de tierras en las Reservas Nacionales, otorgando seguridad jurídica en la\ntenencia de la tierra mediante el reconocimiento del dominio pleno en áreas donde sus poseedores han\nadquirido el derecho a la titulación\".\n\n\n\n La Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras, ni atribuye al IDA potestad\nreglamentaria con ese objeto. Y presenta visos de inconstitucionalidad la disposición general del\nartículo 179 ibid., que dice: \"El Poder Ejecutivo y el Instituto de Desarrollo Agrario, en lo que a\ncada uno respecta, al reglamentar esta ley señalarán los trámites complementarios para su debida\nejecución\".\n\n\n\n El Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) es una institución autónoma de derecho público, con\npersonalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa (artículo 1° de la Ley 6735\ndel 29 de marzo de 1982).\n\n\n\n El artículo 140, incisos 3 y 18, de la Constitución reserva al Poder Ejecutivo los reglamentos\nejecutivos, dentro de las directrices y límites de la ley ejecutada. Más aún, esa potestad\nreglamentaria \"no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la ley, el\nque aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios\". (SALA CONSTITUCIONAL, votos\nnúmeros 3550-90, 1463-90 y 2934-93.).\n\n\n\n \"En forma reiterada y constante (en este sentido, ver entre otras, las sentencias número 1130-90,\n2934-93, 5227-94 y 9236-99), la Sala Constitucional se ha referido a la potestad reglamentaria, como\nuna atribución exclusiva que la Constitución Política -en los incisos 3) y 18) del artículo 140-\nconfiere al Poder Ejecutivo, entendiendo por tal, al Presidente de la República y al respectivo\nMinistro del ramo. Se trata de una potestad cuyos parámetros están claramente definidos,\ncondicionándola y limitándola\". SALA CONSTITUCIONAL, voto 2000-03027. (Se agrega el subrayado).\n\n\n\n Así, en la sentencia N° 5445-99, el Tribunal Constitucional expresó con énfasis que \" la\nContraloría General de la República únicamente tiene competencia para dictar reglamentos de\norganización, funcionamiento y de servicio, en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de su Ley\nOrgánica\". En esta línea, declaró la inconstitucionalidad del Reglamento a la Ley de Enriquecimiento\nIlícito de los Servidores Públicos, N° 6872 del 17 de junio de 1983, que emitió la Contraloría\nGeneral, por ser \"un reglamento ejecutivo\". (SALA CONSTITUCIONAL, votos 2943-93 y 2000-03027).\n\n\n\n Como el IDA debe actuar sujeto al principio de legalidad (artículo 11 de la Constitución y 11 de la\nLey General de la Administración Pública), sus actos y conductas han de estar regidos por norma\nescrita y respetar el orden jurídico, sin ejercitar más potestades que las confiadas.\n\n\n\n\n2. Su indebida fundamentación en las Leyes 2825 y 6735.\n\n\n\n Las normas legales que fundamentan un Reglamento no constituyen una mera formalidad, sino un\nrequisito sustancial que habilita su emanación y permite el control en sede contenciosa y\nconstitucional.\n\n\n\n El Reglamento que se comenta tiene una indebida fundamentación en la Ley de Tierras y Colonización,\nN° 2825 de 14 de octubre de 1961, arts. 11, inciso a), 12, inciso a), y 13, y en la Ley 6735, que\ntransformó el ITCO en IDA, arts. 3, inciso b), y 18, inciso g).\n\n\n\n Ningún artículo de la Ley de Tierras y Colonización autoriza al Instituto de Desarrollo Agrario a\npromulgar un Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales. Ni, por ende, lo hacen\nlos que el Reglamento invoca en su apoyo. Conciernen al concepto de reservas nacionales, afectación\na los fines de la ley, pertenencia estatal y traspaso al IDA.\n\n\n\n En cuanto a la Ley 6735, que creó IDA, el Reglamento no puede tener soporte en su artículo 18,\ninciso g), que faculta a la Junta Directiva del IDA a \"dictar, reformar, derogar e interpretar los\nreglamentos de servicio del Instituto, los cuales alcanzarán plena validez al ser publicados por la\nInstitución en el Diario Oficial, La Gaceta\". (Se agrega el subrayado).\n\n\n\n Los reglamentos de servicio son regulaciones administrativas internas, que pautan la prestación de\nservicios, y difieren de los ejecutivos o disposiciones generales con efectos externos, que sanciona\nel Poder Ejecutivo, en desarrollo de una ley habilitante. (Sobre el distingo, cfr., entre otros, el\nvoto 2000-03027 de la SALA CONSTITUCIONAL).\n\n\n\n Ya la SALA CONSTITUCIONAL, en los votos números 2001-12823 y 2001-13009, se pronunció acerca de un\npunto afín, al declarar la inconstitucionalidad del Reglamento para la Administración de los\nTributos, que aprobó la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en la sesión 31 del\n2000. Dijo la Sala:\n\n\n\n El Reglamento impugnado no sólo es \"un reglamento ejecutivo, que tiene por objeto hacer posible la\naplicación práctica y precisa de la ley, dentro de las condiciones que ella misma prevé sino que\nademás, abarca materia que está reservada a la ley, como lo es la materia tributaria, según lo que\nha sostenido reiteradamente la jurisprudencia de este Tribunal, al señalar que existe impedimento\npara normar en vía reglamentaria, materias referentes a derechos y obligaciones de los ciudadanos,\ncomo la libertad o sus derechos, incluyendo el régimen de sus tributos, de penas y de los derechos\nfundamentales (sentencias 1876-90, 1635-93 y 5227-94, entre otras\" (…)\n\n\n\n \"Todo esto significa que el Instituto de Desarrollo Agrario, al dictar esta reglamentación, ha\ninvadido el campo de acción del Poder Ejecutivo\" (articulo 140, incisos 3) y 18) de la\nConstitución), \"lo que implica, también, violación de los principios de legalidad y de la separación\nde función\", y \"hace que el Reglamento para la Administración de los Tributos del IDA, resulte, en\nconsecuencia, inconstitucional\". (Se añade el subrayado).\n\n\n\n Tampoco autoriza por sí a dictar un Reglamento para la Titulación de Tierras el artículo 3°, inciso\nb), de la Ley 6735, que atribuye al Instituto de Desarrollo Agrario la función de \"administrar\", en\nnombre del Estado, las reservas nacionales y las tierras que se traspasen para el cumplimiento de\nsus finalidades, y \"efectuar en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos,\ncolonización, parcelación y adjudicación; todo ello con arreglo a las normas de la presente ley\".\n\n\n\n La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el\nejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es distinta de la\nparcelación y colonización. Estos últimos modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad\ndel ente público agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización puede\ntener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como el arrendamiento, con opción\nde compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley 2825, artículo 83 y 49 a 91).\n\n\n\n La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de\ncolonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts. 49 inc. c y 55.\nSobre la colonia agrícola, cfr. dictamen C-027-87).\n\n\n\n \"El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de\nasignación de tierras, al tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización\". SALA\nPRIMERA DE LA CORTE, votos 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO N° 395-2002.\n\n\n\n Asocian el término \"adjudicación\" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA\nPRIMERA DE LA CORTE N° 229-90, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos 555-1993, 119-1995, 105-2001,\n395-2002 y 542-2002.\n\n\n\n En la Ley 2825 varios artículos hacen ese ligamen. Son ejemplos: 60: \"el incumplimiento por parte\ndel adjudicatario de todas las obligaciones en la explotación de la parcela…\"; 64: \"no se adjudicará\nmás de una parcela a cada beneficiario…\"; 65: \"una vez acordada la adjudicación de las parcelas por\nventa…\", 68, inciso 4: en el contrato que se realice con el parcelero, el Instituto deberá \"revocar\no extinguir la adjudicación por los siguientes motivos\", 69: \"con el objeto de garantizar la\nintegridad de la parcela, en caso de fallecimiento del parcelero o colono antes de haberse producido\nlas condiciones que señala el artículo 67, el Instituto, después de aprobarlo, autorizará el\ntraspaso del contrato de adjudicación…\", etc.\n\n\n\n La Ley de Tierras y Colonización se ocupa de la parcelación en los artículos 49 a 81, y de la\ncolonización en el 82 a 91.\n\n\n\n 3) Reproduce un vicio de inconstitucionalidad por el que se anuló la Ley 7599, al no tener como\nparte y dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para garantizar que no se\ntitularán bienes de dominio público y, en especial los forestales del artículo 13 de la Ley 7575,\ncon riesgo de que se titulen y dañen inmuebles en ese tipo de bienes (arts. 7, 50, 89 y 121, inciso\n14 constitucionales; voto de la Sala Constitucional). El 7° en punto a los Convenios Internacionales\nsuscritos para tutelar el medio ambiente.\n\n\n\n La publicación que se manda a hacer en La Gaceta (ver punto 5, infra), no es suficiente garantía\npara la defensa constitucional de esos bienes.\n\n\n\n 4) Circunscribe el Patrimonio Natural del Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de\nmanejo, y consiente la titulación de bosques existentes en las reservas nacionales (arts. 6° y 10,\nincisos b y f), prescindiendo de los bosques y terrenos forestales que forman parte del Patrimonio\nNatural del Estado, de dominio público, los que desprotege (Ley Forestal, arts. 13 y 14; 50 y 121,\ninc 14 de la Constitución).5) Invade la competencia del Poder Legislativo, al crear un procedimiento\nadministrativo especial y sumario para la titulación de tierras, excluyente del judicial previsto en\nla Ley de Informaciones Posesorias, que sólo el legislador podría instituir. Más aún si reforma de\nmodo implícito las reglas de la titulación, autorizándola en terrenos ya inscritos, a nombre del IDA\n(artículo 7° del Reglamento y 1° Ley de Informaciones Posesorias).\n\n\n\n Con ello, el Reglamento violenta los principios de división de poderes y reserva de ley (artículos\n9 y 121, inciso 1°).\n\n\n\n También se aprecian cambios importantes en el plazo para alegar la nulidad del título (cuatro años\nen vía administrativa), causales (error o falsedad en la información; no violación a las leyes\nvigentes), trámite (\"seguir el debido proceso\"), limitaciones de las tierras tituladas, y recepción\nde prueba testimonial e inspección del inmueble. Admite la declaración jurada del titulante como\nmedio probatorio de que no ha inscrito inmuebles de más de trescientas hectáreas con el\nprocedimiento de informaciones posesorias, modificando el requisito de la certificación exigido por\nla Ley N° 139; omite lo relativo a la posible posesión ejercida por transmitentes; la audiencia\nsobre el resultado de la información y el rechazo imperativo por indebida titulación de terrenos de\nlas reservas nacionales; etc. (Reglamento, arts. 10 incs. e, f, i y j; 15, 16, 17; Ley 139, arts.\n1°, pfo. 3 inc. e y pfo. 4°, inc. c, 4, 6, 9, 10, 11 y 15)\n\n\n\n La citación a interesados se manda a hacer en La Gaceta, y no en el Boletín Judicial (arts. 12 del\nReglamento; y 5°, pfo. 2, Ley Informaciones Posesorias).\n\n\n\n Reanuda y convalida los trámites iniciados con Ley 7599 (arts. 2°, 8° y Transitorio Unico), aun\ncuando la Sala Constitucional la anuló con efectos retroactivos a la fecha de vigencia, sin hacer\nsalvedad de esas actuaciones.\n\n\n\n Ni los reglamentos ejecutivos correctamente dictados pueden restar efectividad a la ley, norma de\nrango superior. La sumisión del reglamento a la ley es absoluta; no puede intentar dejar sin efecto\nlos preceptos legales, contradecirlos, o suplir la ley cuando sea necesaria para producir un\ndeterminado efecto o reglar un cierto contenido (principio de primacía de la ley). Sobre esta base\nse articula el orden jerárquico de las normas. SALA CONSTITUCIONAL, votos 243-93, 5227-94,\n1998-01607 y 1999-09236. SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 178-99.\n\n\n\n 6) Disciplina aspectos que atañen al derecho fundamental de propiedad, en punto a: la forma de\nreconocer y demostrar los derechos posesorios y dominio pleno de las tierras en reservas nacionales,\nel límite de cabida a titular, plazo para las oposiciones de terceros con mejor derecho, y en el que\nestos pueden alegar la nulidad de los títulos e inscripción; condiciones y restricciones a que\nquedan sujetos los títulos, etc. (Doctrina del artículo 479, pfo. 1°, del Código Civil y 19.1 de la\nLey General de la Administración Pública).\n\n\n\n El concepto constitucional de propiedad comprende los derechos patrimoniales de una persona, con\nvalor económico (SALA CONSTITUCIONAL, resoluciones números 2001-01246 y 07792-98); y cuenta con\nacciones protectoras contra quienes intenten perturbar ilícitamente el goce del bien.\n\n\n\n Sólo mediante ley formal (principio de reserva de ley) es posible regular y, en su caso, restringir\nlos derechos y libertades fundamentales, \"en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo\npermitan, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables\". SALA CONSTITUCIONAL voto\n3550-92; 2002-06514.\n\n\n\n A la vez, el Reglamento impone obligaciones a los titulantes: cancelación de costos (artículo 17),\nprobatorias (arts. 10 y 11), etc.\n\n\n\n La definición de reservas nacionales (artículo 3°, inciso k), atenta contra la propiedad pública y\nprivada, en tanto incluye tácitamente las tierras amparadas por posesión decenal, y las de dominio\npúblico, al que le es aplicable el principio de inmatriculación (Código Civil, artículo 261.\nDictamen C-128-99, pgs. 7-12). Lo que riñe con los principios de los artículos constitucionales 45 y\n121, inciso 14).\n\n\n\n 7) Incide en el régimen de libertad pública, al atribuir carácter de declaración jurada a las\nmanifestaciones del titulante, y testimonios de los testigos, ambos con trascendencia penal\n(artículos 10 inciso e y 11).\n\n\n\n El Código Penal, artículo 311, encomienda a la ley la imposición de la declaración jurada, y\nreprime con prisión a quien faltare a la verdad cuando verse sobre hechos propios.\n\n\n\n 8) Asigna actuaciones que comprometen al Poder Ejecutivo en orden al traspaso de propiedad de las\ntierras que abarca la zona de titulación y su cancelación cuando finalice el proceso (arts. 3 inciso\ni, 6°, 7° y 9°).\n\n\n\n 9) En perjuicio de los recursos forestales, tiene por operado el silencio positivo en materia\nambiental, con el transcurso del plazo dentro del que la Administración (MINAE) debe pronunciarse\n(arts. 6 y 7). E infringe el principio contrario reconocido por la SALA CONSTITUCIONAL (votos\n2233-93, 6936-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94 y 5506-94, entre otros).\n\n\n\n En el caso, el IDA prácticamente legisla, al crear un procedimiento de titulación excepcional\nfrente a la Ley de Informaciones Posesorias, esquivando el trámite de reforma legislativa, y\nentrando en pugna con el principio de reserva de ley y los artículos constitucionales 121, inciso\n1°, en relación con el 124 y 140 inciso 3° (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1997-08566), lo que da mérito\na la impugnación en esa sede, como el irrumpir en los derechos constitucionales con regulaciones sin\nhabilitación válida. La Administración no puede dictar reglamentos que suplan a las leyes en una\nregulación propia. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 1988-1607. Vid también: Ley de Jurisdicción\nConstitucional, artículo 2°, inciso b) y de la misma SALA CONSTITUCIONAL los votos números 0843-95,\n0404-96, 1507-96, 3379-96, 4588-97, 1997-08566 y 2003-03663).\n\n\n\n\nFinalmente, se hacen tres observaciones:\n\n\n\n a) No bonifica la actuación de la Junta Directiva del IDA al aprobar el controversial Reglamento el\nhecho de que en ciertos apartes se supedite a la legislación ordinaria (Ley de Informaciones\nPosesorias). El problema de fondo es su falta de competencia para promulgarlo. El acomodo a la\nnormativa común es un dato casual, contingente, que podría variarse en el futuro.\n\n\n\n b) Toda la normativa que en el pasado autorizó la titulación administrativa ante el IDA, hoy\ninsubsistente, tuvo rango de ley: Ley de Informaciones Posesorias Administrativas, N° 3971, del 11\nde octubre de 1967; Ley de Informaciones Posesorias N° 4545 de 20 de marzo de 1970 y Ley 5064 del 22\nde agosto de 1972. ( La Ley 6975 de 30 de noviembre de 1984, Presupuesto Extraordinario de la\nRepública, artículo 46, fue declarada inconstitucional por la Sala Constitucional en el voto N°\n595-92).\n\n\n\n c) La Sala Constitucional, en el voto 2001-08560, remitió a la Ley de Tierras y Colonización para\nque los terceros pudieran adquirir las tierras traspasadas al IDA con la Ley 7599, pero no\nespecificó el procedimiento para hacerlo y los títulos a otorgar. Ya consignamos que ninguno de los\nartículos de esa Ley faculta por sí al IDA a emitir un Reglamento de Titulación.\n\n\n\n Ayuda a esclarecer el sentir de la Sala Constitucional el voto N° 0123-I-95, aclaratorio de los\nalcances de la sentencia 786-94, que declaró inconstitucional el artículo 3° de la Ley 7305, con lo\nque cobró vigencia la derogación de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, N° 5064, dispuesta en\nel artículo 84 de la Ley de Jurisdicción Agraria.\n\n\n\n Esto no sólo porque la Ley 5064 sirvió de referente a la Ley 7599, sino por cuanto en el voto\n0123-I-95 se hizo una declaración semejante a la del voto 2001-08560: \"Los terrenos baldíos\ntraspasados al IDA en virtud de la Ley de Titulación Múltiple de Tierras, hoy definitivamente\nderogada, pueden ser adquiridos por terceros en los términos de la Ley de Tierras y Colonización\". Y\nen el considerando IV del mismo voto 0123-I-95 concretó que esos terrenos traspasados al IDA \"pueden\nser adquiridos por compra o por adjudicación en los términos de la Ley de Tierras y Colonización\".\n(En el punto VI.2 supra dijimos que el vocablo adjudicación es consustancial a los contratos de\nparcelación y colonización de tierras, que aquella puede tener entre sus fines).”\n\n\n\n             Valga únicamente acotar que del reseñado dictamen se remitió copia al Presidente\nEjecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n\n            b) Dictamen C-158-2006 del 24 de abril del 2006\n\n\n\n             Por Oficio No. A-029-2006 del 31 de marzo del 2006, el Auditor General del Instituto de\nDesarrollo Agrario, consulta a la Procuraduría General de la República si el dictamen No. C-321-2003\nde 9 de octubre del 2003 “es vinculante para la administración activa del Instituto de Desarrollo\nAgrario”. Lo anterior por estar realizando un estudio sobre el proceso de titulación en reservas\nnacionales a solicitud de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n             Después de hacer un análisis exhaustivo sobre la vinculancia de los dictámenes que\nemite la Procuraduría General de la República y su carácter de jurisprudencia administrativa, el Dr.\nJosé Joaquín Barahona Vargas, Procurador Asesor, mediante dictamen No. C-158-2006 del 24 de abril\ndel 2006, arriba a las siguientes conclusiones con respecto al dictamen C-321-2003, también de su\nautoría, en relación con el Instituto de Desarrollo Agrario:\n\n\n\n “1)   Como el dictamen C-321-2003 se emitió a consulta del señor Ministro del Ambiente, en\nprincipio sería vinculante sólo para ese Ministerio.\n\n\n\n El hecho de que se le confiriera traslado a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario\n(IDA) y remitiera copia del pronunciamiento por medio de su Presidente, no hace -por sí- extensiva\nsu vinculatoriedad a dicho Instituto.\n\n\n\n Limitándonos a ese dictamen, el IDA, para separarse de él requeriría justificar mejores y más\nsólidos razonamientos jurídicos, asumiendo el riesgo y consecuencias de su interpretación.\n\n\n\n\n2)  Sin embargo, debe tenerse en cuenta que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.1) Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa\ny son de acatamiento obligatorio para el IDA y la Administración Pública.  (Ley 6815; art. 1°).\n\n\n\n 2.2)   En lo que interesa, la Procuraduría ha reafirmado en pronunciamientos posteriores el\ncriterio del dictamen C-321-2003 sobre la composición del Patrimonio Público Forestal por terrenos\nboscosos y forestales de las reservas nacionales y pertenecientes a las instituciones autónomas, en\nvirtud de afectación inmediata del legislador, sin concurrencia de la Administración; la\ninterpretación sistemática que ha de hacerse de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal; y que\nla clasificación aludida en el artículo 15 ibid. es un acto de constatación o corroboración\nprotectora para impedir la salida anómala de los inmuebles forestales o de bosque de ese Patrimonio.\n(Entre otros: dictámenes C-297-2004, C-339-2004; y las Opiniones Jurídicas O. J.-014-2004, O.\nJ.-093-2004 y O. J.137-2005).\n\n\n\n Igual tesis se confirma en este dictamen. Y siendo jurisprudencia administrativa, sí incide\ndirectamente en la actuación  del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n 2.3)  En el dictamen C-133-2004 (nota 8 y conclusiones), la Procuraduría reiteró que los\ncuestionamientos de índole constitucional y legal hechos en el dictamen C-321-2003 contra el\nReglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales (publicado en La Gaceta del 10 de\nsetiembre del 2002) obligan a su revisión.\n\n\n\n\nLos mismos persisten mientras se mantenga vigente ese Reglamento, y se vuelven a reiterar aquí.\n\n\n\n\nPor tanto, la jurisprudencia administrativa, vincula al IDA.\n\n\n\n 2.4)   También son vinculantes para el IDA, a tenor de la Ley de Jurisdicción Constitucional,\nartículo 13, los precedentes de la SALA CONSTITUCIONAL que cita el dictamen C-321-2003 y, en\nparticular:\n\n\n\n a)  La sentencia 4587-97, considerando IV: Las tierras forestales de las reservas nacionales\n“quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal” y que “El patrimonio\nforestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales\nforestales”.\n\n\n\n b)   La afectación legal a dominio público “invalida los actos administrativos de enajenación o\naplicación a otros usos”. (Voto 3789-92), y se necesitaría “autorización expresa de la Asamblea\nLegislativa para la desafectación” (voto 2000-10466).\n\n\n\n c)   La incompetencia de la Junta Directiva del IDA para dictar reglamentos ejecutivos: votos\n2001-12823 y 2001-13009 de la SALA CONSTITUCIONAL.\n\n\n\n 2.5)   Por el principio de legalidad administrativa, el IDA está obligado a acatar la Constitución\ny las leyes, entre las que se destacan las normas mencionadas en el dictamen C-321-2003:\nConstitución Política (arts. 9, 50, doctrina del 121, incs. 1° y 14; 140 incs. 3 y 18, etc.) Ley\nForestal, arts. 4°,13 a 15; Ley de Uso y Manejo de Suelos, art. 27 y 64, su Reglamento, Decreto\n29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, art. 63 in fine, etc.”\n\n\n\n             c) Acción de inconstitucionalidad contra el Reglamento para la Titulación de Tierras en\nReservas Nacionales\n\n\n\n Con fundamento en la facultad que le establece el artículo 75 de la Ley de Jurisdicción\nConstitucional, y con el fin de defender los intereses públicos estatales que con la vigencia del\nReglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales podrían estarse viendo lesionados, \nla Procuraduría General de la República interpuso acción de inconstitucionalidad (expediente No.\n06-007154-0007-CO) contra dicho Reglamento por violentar los artículos 7, 9, 11, 39, 50, 89, 105,\n121 incisos 1) y 14), 124 y 140, incisos 3) y 18 de la Constitución Política; normativa\ninternacional: artículos 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos\nen materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 3°, párrafo 3° y 4, inciso d) del Convenio\nMarco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático; 8, incisos c) y d), del Convenio sobre la\nDiversidad Biológica; 5, inciso d), de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y\nNatural; 10, 13, inciso c) y 14 del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección\nde Áreas Silvestres Prioritarias en América Central; y los principios constitucionales en materia\nambiental sobre la tutela efectiva del ambiente a cargo del Estado, improcedencia del silencio\npositivo y el criterio preventivo.\n\n\n\n En dicha acción se rescataron los criterios previamente expuestos en el dictamen No. C-321-2003,\nampliándose las consideraciones sobre la desprotección al ambiente en los siguientes términos:\n\n\n\n\n“III.-DESPROTECCIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS ESTATALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n A. VIOLACIÓN A LOS ARTÍCULOS 50, 89, 105 y 121, inciso 14) DE LA CARTA MAGNA Y A PRINCIPIOS\nCONSTITUCIONALES EN MATERIA AMBIENTAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento que se objeta hace las veces de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas\nNacionales, No. 7599 de 29 de abril de 1996, cuyo texto, declarado inconstitucional por esa Sala\nmediante votos números 2988-99 y 8560-2001, adopta con variantes, reproduciendo uno de los vicios\npor los cuales se anuló aquella y la Ley de Titulación para Vivienda Campesina, al no tener como\nparte ni dar audiencias a la Procuraduría General de la República, para proteger contra titulaciones\nindebidas los bienes de dominio público y, en especial, los forestales del artículo 13 de la Ley\nForestal, con violación de los artículos 50, 89, 105 y 121, inciso 14 constitucionales. ( La Ley de\nInformaciones Posesorias prevé una audiencia de un mes a la Procuraduría, al inicio del trámite, y\nde ocho días a su conclusión). (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En nuestro criterio, prescindir de las audiencias a la Procuraduría General de la República en los\ntrámites de titulación de tierras, viola las reglas del debido proceso (artículo 39 de la\nConstitución), por el posible detrimento que pueden generar a los bienes estatales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A causa de esa omisión, además del Patrimonio Natural del Estado, podrían perjudicarse otros bienes\nde dominio público, con violación del artículo 121, inciso 14 constitucional: zona marítimo\nterrestre, áreas contiguas a los manantiales, zonas limítrofes, derechos de vía, bienes\nferroviarios, terrenos destinados a centros educativos o de salud, parques, plazas, etc.; reservas\nindígenas, e incluso bienes patrimoniales del Estado.\n\n\n\n La publicación que el controvertido Reglamento ordena hacer en La Gaceta (artículo 12), no es\nsuficiente garantía para la defensa constitucional de esos bienes.\n\n\n\n También omite el rechazo imperativo de la titulación de terrenos en las reservas nacionales o\npertenecientes a instituciones estatales, que contempla la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139,\nartículo 11.\n\n\n\n La posibilidad de plantear acciones para recuperar los inmuebles titulados en forma ilícita, una\nvez inscritos los títulos, no constituye medio suficiente de tutela, porque los controles ante\neventuales acciones antijurídicas, sobre todo en bienes medioambientales, deben ser preventivos y\ndarse dentro del respectivo trámite; no después de que se concreta la lesión.\n\n\n\n La titulación indebida de terrenos del Patrimonio Natural del Estado provoca otros perjuicios aún\nmás graves e irreparables en la mayoría de los casos, como los que derivan de la eliminación de la\ncobertura boscosa o el cambio de uso del suelo. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento que se impugna, al no ofrecer adecuadas garantías contra la titulación ilícita de\nterrenos del Patrimonio Natural del Estado, propicia la explotación irregular del recurso forestal\n-con permiso o sin él- en los inmuebles que salieron de él, formalmente al menos, y quebranta el\nprincipio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, reconocido con rango\nconstitucional por la jurisprudencia de esa Sala (…)\n\n\n\n En fin, la pérdida de masa forestal apareja la de valiosos servicios o funciones que cumplen los \necosistemas boscosos, a nivel local y global: regulación del clima, calidad del aire y del agua,\nconservación de suelos, protección frente a riesgos naturales, necesidades recreativas, turismo\necológico, etc.\n\n\n\n Repercusiones perjudiciales similares destacó, con amplitud, la Procuraduría General de la\nRepública al contestar la audiencia conferida por la Sala Constitucional en el expediente No.\n05-010758-0007-CO. (…) \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con menoscabo del recurso forestal, el Reglamento que se refuta circunscribe el Patrimonio Natural\ndel Estado a las áreas silvestres protegidas o categorías de manejo, y consiente la titulación de\nbosques de las reservas nacionales (art. 6°), con lo que desprotege áreas boscosas y terrenos\nforestales integrantes del Patrimonio Natural del Estado, de dominio público (Ley Forestal, arts. 13\ny 14; 50, 105 y 121, inc. 14, de la Constitución):\n\n\n\n \"(…) las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los\nfines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas\nprotectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así\nel patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa,\ny cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el\nderecho del Estado para reivindicar.\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587 de 1997).\n\n\n\n La definición de reservas nacionales (artículo 3°, inciso k), atenta contra la propiedad pública,\nal incluir tácitamente tierras demaniales, regidas por el principio de inmatriculación. (Artículo\n261 del Código Civil. SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 3145 de 1996; SALA PRIMERA de la Corte Suprema\nde Justicia, sentencia No. 12 de 1995, considerandos I, V y VI; y TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO, Sección Primera, voto 100-94 de las 14 horas 45 minutos del 15 de abril de 1994,\nconsiderandos II y III).  Lo que riñe con el principio del artículo 121, inciso 14).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, en demérito de los bienes forestales, el Reglamento tiene por operado el silencio\npositivo en materia ambiental, con el simple transcurso del plazo en que la Administración (MINAE)\ndebe pronunciarse (arts. 6 y 7), infringiendo el principio contrario reconocido por la\njurisprudencia constitucional: (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los vicios anotados revelan que el Reglamento en cuestión contrasta con el deber del Instituto de\nDesarrollo Agrario —ente estatal— de tutelar los bienes forestales, parte del derecho al ambiente,\nconsagrado en el artículo 50 de la Constitución, que se desdobla en su vertiente de derecho\nsubjetivo, y como fin del Estado (SALA CONSTITUCIONAL, votos 644-99, 9193-00, 13294-2001,\n13295-2001, y 6322-03), con la obligación de garantizarlo y defenderlo (principio de la tutela del\nderecho ambiental a cargo del Estado) (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.     TRANSGRESIÓN A NORMATIVA INTERNACIONAL\n\n\n\n\n \n\n\n\n El quebranto del artículo 50 constitucional acarrea el del 11 del Protocolo Adicional a la\nConvención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y\nCulturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por Ley No. 7907 de 3 de setiembre de 1999:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"Derecho a un Medio Ambiente Sano\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos\nbásicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Reglamento contradice ese deber de tutela ambiental, que tiene el Instituto de Desarrollo\nAgrario, como ente del Estado, parte del Protocolo.\n\n\n\n Ante el inminente peligro de titulación y deforestación de terrenos boscosos del Patrimonio Natural\ndel Estado, el Reglamento infringe normas de instrumentos internacionales suscritos por el país, que\nle imponen la obligación de protegerlos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático\n(Ley No. 7414 del 13 de junio de 1994): Los Estados partes deben  “tomar medidas de precaución para\nprever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos\nadversos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n A esos efectos, es incompatible poner en riesgo de deforestación y cambio de uso los terrenos\nforestales del Patrimonio Natural del Estado, y no está acorde con el compromiso adquirido en el\nartículo 4, inciso d), ibid., de promover la conservación y el reforzamiento de sumideros y\ndepósitos de gases de efecto invernadero; como los bosques.\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994). \nDeber del Estado de administrar los recursos “importantes para la conservación de la diversidad\nbiológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación” (inciso\nc),  y promover “la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el mantenimiento de poblaciones\nviables de especies en entornos naturales” (inciso d). \n\n\n\n\n \n\n\n\n - El artículo 5° de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural (Ley No.\n5980 de 16 de noviembre de 1976).  Obliga a adoptar medidas jurídicas adecuadas para la protección y\nconservación del patrimonio natural (inciso d).\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres\nPrioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994).  Obligación estatal de\ntomar “todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad” (artículo 10);\nentre éstas, las “que contribuyan a conservar los hábitats naturales y sus poblaciones de especies\nnaturales” (artículo 13, inciso c); y de priorizar la conservación de la biodiversidad en sus\nestrategias de desarrollo (artículo 14).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como las consecuencias de aplicar el Reglamento se contraponen a dichas Convenciones\nInternacionales, debe tenerse por violentado el artículo 7° de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Esta normativa “encierra una serie de compromisos internacionales que fueron adquiridos por\nnuestro país para ser desarrollados en obtención de los fines propuestos, por lo que la normativa\ninterna del Estado debe estar también acorde con los convenios suscritos y en este sentido, está\nobligado a desarrollar todos los mecanismos posibles en la protección del medio ambiente, lo cual\nimplica proteger las áreas que se consideren importantes para un desarrollo ecológicamente\nequilibrado…”(SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 2988-99, que anuló el artículo 8 de la Ley No. 7599).”\n\n\n\n En dicha acción de inconstitucionalidad se plantea también a la Sala Constitucional se declare la\nnulidad de los los Decretos números 27726-MINAE-MAG de 22 de diciembre de 1998, 27861-MINAE-MAG de\n12 de marzo de 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG y 28746-MINAE-MAG, los\núltimos cuatro del 12 de junio del 2000, toda vez que deviene irrazonable mantener la vigencia de\nlos programas de titulación en ellos creados, si esa Sala ya declaró inconstitucional la Ley No.\n7599:\n\n\n\n “Lo anterior, por carecer del necesario sustento legal e idoneidad para alcanzar el objetivo que se\npretendió con ellos, de posibilitar la titulación administrativa.\n\n\n\n “El examen sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, obliga a una valoración sustancial\nsobre su razonabilidad.  Como lo ha indicado la Sala en reiterados pronunciamientos, los elementos\nque integran la razonabilidad son esencialmente tres: idoneidad, necesidad y proporcionalidad.  La\nidoneidad se traduce en la adecuación del medio al fin, es decir, que la norma debe ser apta para\nalcanzar efectivamente el objetivo pretendido.”  (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3933 de 1998 y\n6322 del 2003.  Se añade el subrayado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La irrazonabilidad jurídica de los efectos de tales Decretos la evidencia el hecho de que al\nhallarse inscritos en el Registro Público los inmuebles ubicados dentro de esos Programas, no\nprocede su titulación por el trámite de la Ley de Informaciones Posesorias.  Esto por cuanto\nincumplen el requisito esencial de que la finca no esté inscrita (artículo 1°). La titulación\nordinaria daría lugar a dos títulos de dominio sobre un inmueble, y contraría el principio de\nseguridad registral.\n\n\n\n A personas que ostentan la calidad de propietarios por usucapión se les ha remitido a gestionar el\ntraspaso y segregación a su nombre, ante el Instituto de Desarrollo Agrario o los Tribunales,\nconforme a la Ley de Tierras y Colonización y al voto de la Sala Constitucional No. 8560-2001.\n(TRIBUNAL AGRARIO, votos números 377-2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002,\n05-F-03, 06-F-03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03 y 351-F-03).\n\n\n\n\n \n\n\n\n (La resolución judicial que aprueba una información posesoria tiene efectos declarativos, no\nconstitutivos del derecho de propiedad. SALA PRIMERA de la Corte Suprema de Justicia, votos números\n94-90, 243-90, 119-91 y 96-94).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al no regular la Ley de Tierras y Colonización la titulación de tierras, con esa remisión, fundada\nen la subsistencia de los Decretos que crearon zonas de titulación y las inscripciones registrales a\nfavor del Instituto de Desarrollo Agrario, se está obligando a los propietarios a gestionar los\ncontratos de parcelación o asignación de tierras, y de colonización previstos en ella,\nsometiéndoseles a un proceso de calificación, como si  fuesen beneficiarios de los programas de\ndotación de tierras, y a las limitaciones y condiciones establecidas en Ley 2825 para los\nadjudicatarios, sin considerar la existencia de sus derechos de dominio previos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.- PERTINENCIA JURIDICA DE UN REGLAMENTO DE TITULACION POR DECRETO\n\n\n\n             Como ya habrá podido colegirse de la lectura del dictamen C-321-2003 algunos reparos de\ninconstitucionalidad achacados al Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales\ndel Instituto de Desarrollo Agrario, serían igualmente válidos para un eventual reglamento con el\nmismo fin emitido vía decreto ejecutivo.\n\n\n\n             En primer término, de darse, tal reglamento no tendría asidero legal, toda vez que ni\nla Ley de Tierras y Colonización ni la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, ni ninguna otra\nvigente, le otorga competencia a ese Instituto para titular las tierras de las reservas nacionales;\npor lo que estaríamos en presencia de una eventual inconstitucionalidad por violación al artículo\n140, incisos 3 y 18 que reserva al Poder Ejecutivo los reglamentos ejecutivos, pero dentro de las\ndirectrices y límites de la ley ejecutada, inexistente en este caso para el fin dicho. En palabras\nde la Sala Constitucional:\n\n\n\n “La potestad reglamentaria le permite al Poder Ejecutivo participar en la creación normativa, sin\nque esto se pueda entender como una equiparación con la labor de elaboración del derecho que realiza\nla Asamblea Legislativa. En el inciso 3) del artículo 140 Constitucional se regula lo que se\ndenomina la potestad reglamentaria ejecutiva. Por medio de ella se emiten reglamentos ejecutivos que\ncomplementan, desarrollan, aplican o ejecutan una ley anterior. Este tipo de reglamentos manifiestan\ncon mayor potencia las características propias de la potestad reglamentaria. A saber, el reglamento\nejecutivo es una norma subordinada a la ley, la complementa, no puede derogarla, modificar su\ncontenido, dejarla sin efecto, o contradecir sus preceptos(…) deben respetar ciertos límites que son\npropios de la potestad reglamentaria en general. De esos límites interesa destacar el principio de\njerarquía normativa regulado en el artículo 7 de la Constitución. Del anterior se deduce otro\nigualmente importante como es el de primacía de la ley. Esa prioritaria situación de la ley respecto\ndel reglamento surge de su legitimidad, de su carácter soberano, y por esa razón el reglamento se\nconvierte en norma secundaria y subordinada (…).”  (Votos 4588-97 de las 15 horas 48 minutos del 5\nde agosto de 1997 y 8057-97 de las 13 horas 3 minutos del 28 de noviembre de 1997. En sentido\nsimilar, resoluciones 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 7967-98,\n998-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99 y 9236-99)”.\n\n\n\n             La función encargada al Instituto de Desarrollo Agrario en el artículo tercero, inciso\nb) de la Ley No. 6735 de 29 de marzo de 1982, en el sentido de administrar, en nombre del Estado,\nlas reservas nacionales, jamás podría conllevar la de deshacerse de esa tierras por vía de una\ntitulación.\n\n\n\n             Y tampoco podría asimilarse, como aparente hizo nuestra Sala Constitucional en el Voto\nNo. 8560-2001 de cita, los contratos de adjudicación de parcelas y colonización, con el proceso de\nreconocimiento y otorgamiento de títulos a personas que reúnan los requisitos de los artículos 853 y\nsiguientes del Código Civil sobre prescripción positiva, por tratarse de supuestos distintos. Al\nrespecto indicó la Procuraduría General de la República al presentar la acción de\ninconstitucionalidad contra el Reglamento del IDA:\n\n\n\n “A más de lo anterior, es erróneo el presupuesto de que parte su artículo primero, antes\ntranscrito, pues la Ley de Tierras y Colonización no regula la titulación de tierras. Sólo se ocupa\nde la parcelación en los artículos 49 a 81, y de la colonización en los numerales 82 a 91.\n\n\n\n La titulación o procedimiento para obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el\nejercicio de la posesión ad usucapionem, con los requisitos que enumera la ley, es diversa de la\nparcelación y colonización:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “requisitos de tiempo y condición, caracterizan la posesión necesaria para usucapir. (...) la\ntitulación del bien inmueble tiene como requisito la adquisición de la propiedad. O sea, que se\ndistingue el momento de adquisición de la propiedad por usucapión del momento en que esa situación\nse hace valer (...) para obtener un título inscribible en el Registro Público. De ahí que se\nconsidere la usucapión como un modo de adquisición de la propiedad y de otros derechos reales\nposeíbles, y a la titulación como el procedimiento por medio del cual, comprobados los requisitos de\nla usucapión, se confiere el título de propiedad inscribible.” (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587\nde 1997.  La negrita no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, se logra la propiedad de un terreno, no por el trámite de titulación, sino por haber ejercido\nsobre él una posesión con apego a la Ley:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La usucapión es un modo originario de adquirir un derecho real poseíble por el transcurso del\ntiempo con los requisitos de ley. El efecto jurídico adquisitivo de la usucapión se produce de\nmanera automática con el transcurso del tiempo unido a una posesión hábil que reúna las condiciones\nfijadas para la posesión ad usucapionem, y a los demás requisitos establecidos en la ley.” (SALA\nCONSTITUCIONAL, voto No. 4587-97).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La parcelación y la colonización son, en cambio, modos contractuales, derivativos, de adquirir la\npropiedad del ente público agrario, que se asientan en otros presupuestos. E inclusive la\ncolonización puede tener regímenes de tenencia de la tierra distintos de la propiedad, como el\narrendamiento, con opción de compra o sin ella, aparcería o usufructo. (Artículo 83 y numerales 49 a\n91 de la Ley No. 2825).\n\n\n\n La adjudicación es consustancial a los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de\ncolonización, que aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley No. 2825, arts. 49 inc. c y\n55).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"El Instituto de Desarrollo Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de\nasignación de tierras, al tenor de los artículos 49 a 91 de la Ley de Tierras y Colonización\" (SALA\nPRIMERA  de la Corte Suprema de Justicia, voto No. 649-C-2001, cons. V, y TRIBUNAL AGRARIO, voto No.\n395-2002).\n\n\n\n Asocian el término \"adjudicación\" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia de la SALA\nPRIMERA de la Corte Suprema de Justicia No. 229-F-90 de las 15 horas del 20 de julio de 1990,\nreiterada en numerosas ocasiones, y del TRIBUNAL AGRARIO los votos números 555-1993, 119-1995,\n105-2001, 395-2002 y 542-2002.\n\n\n\n En la Ley No. 2825 varios artículos hacen ese ligamen. Son ejemplos: 60: \"el incumplimiento por\nparte del adjudicatario de todas las obligaciones en la explotación de la parcela…\"; 64: \"no se\nadjudicará más de una parcela a cada beneficiario…\"; 65: \"una vez acordada la adjudicación de las\nparcelas por venta…\", 68, inciso 4: en el contrato que se realice con el parcelero, el Instituto\ndeberá \"revocar o extinguir la adjudicación por los siguientes motivos\", 69: \"con el objeto de\ngarantizar la integridad de la parcela, en caso de fallecimiento del parcelero o colono antes de\nhaberse producido las condiciones que señala el artículo 67, el Instituto, después de aprobarlo,\nautorizará el traspaso del contrato de adjudicación…\", etc.”\n\n\n\n             Habría también una violación a los principios constitucionales de división de poderes y\nreserva de ley (artículos 9° y 121, inciso 1°, de la Constitución Política) al invadirse la\ncompetencia propia del Poder Legislativo, en tanto se estaría creando un procedimiento\nadministrativo especial para la titulación de tierras, distinto al establecido judicialmente por\nmedio de la Ley de Informaciones Posesorias, y que sólo el legislador podría dictar; con el\nagravante de que se estaría reformando el principio de que sólo es posible inscribir los terrenos\nque no se encuentren previamente inscritos (artículos 462 del Código Civil y 1° de la Ley de\nInformaciones Posesorias), al disponerse la posibilidad de hacerlo con los ya inscritos a nombre del\nInstituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n             Si bien es cierto en el pasado, otras normativas han establecido la posibilidad de que\nel Instituto de Desarrollo Agrario, antes Instituto de Tierras y Colonización, pudiera titular\ntierras, se trataba de cuerpos de rango legal, como la denominada Ley de Informaciones Posesorias\nAdministrativas o la Ley de Titulación Múltiple de Tierras (excepción hecha del ya comentado\nReglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales del Instituto de Desarrollo\nAgrario).\n\n\n\n             Con respecto a este tema, la Sala Constitucional definió en el Voto No. 5227-94 de las\n15 horas 6 minutos del 13 de setiembre de 1994 que aunque la potestad reglamentaria no tiene\ndefinido constitucionalmente su dominio propio con respecto a la ley, se ha interpretado que el de\nla ley es ilimitado, dejando una esfera estrecha y subordinada a la ley para el reglamento. Éste,\ncomo producto que de la Administración, está subordinado inicialmente al propio de las funciones que\nla misma tiene atribuidas, es decir, propiamente la función administrativa. Por ello no cabe\nreconocer que la Administración pueda dictar reglamentos que puedan suplir a las leyes en una\nregulación propia. En el caso que nos ocupa ni el Instituto de Desarrollo Agrario tiene entre sus\nfunciones por ley la de otorgar títulos de propiedad en reservas nacionales por reconocimiento de\nprescripción positiva, ni podría un reglamento venir a crear un procedimiento administrativo alterno\nal judicial de la Ley de Informaciones Posesorias, por carecer de un marco legal habilitante.\n\n\n\n             Además, y dependiendo de cómo se norme, el eventual reglamento emitido por Decreto\npodría lesionar la propiedad privada, así como el régimen demanial del Estado, si no se aseguran\nadecuados mecanismos para la tutela de propiedades particulares previamente inscritas, o que\npermitan excluir de las titulaciones los diferentes bienes de dominio público, desde los\nexpresamente definidos por demarcatoria geográfica, hasta los menos evidentes, como las áreas de\nbosques fuera de áreas protegidas que no estén amparadas a posesión decenal previa a su\nincorporación al Patrimonio Natural del Estado (artículo 13 de la Ley Forestal vigente), o bien, las\nzonas contiguas a las nacientes que surtan o puedan surtir en un futuro de agua potable a alguna\npoblación (artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización), por mencionar algunas. Para\nesos supuestos se podrían estar violentando artículos como el 45, 50, 89 y 121, inciso 14 de nuestra\nCarta Magna, así como profusa normativa internacional protectora del ambiente.\n\n\n\n             Así las cosas, y por los fundamentos aquí expuestos, consideramos improcedente la vía\nde dictar un decreto para establecer un procedimiento administrativo tendente a la titulación de\nterrenos en reservas nacionales por parte del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n             Sin perjuicio de lo anterior, y como comentario aparte sin efecto vinculante, es\nnuestro criterio que durante los últimos treinta años se ha buscado asignarle al Instituto de\nDesarrollo Agrario la función de otorgar títulos inscribibles a personas poseedoras de terrenos\ndentro de las reservas nacionales, sin que sea ésta una actividad inherente al régimen jurídico\npropio por el cual fue creado y pensado dicho Instituto.\n\n\n\n             Este ente tiene una importante tarea a desarrollar en punto a la ejecución de la\npolítica del Estado en materia agraria (Ley No. 6735 de 19 de mayo de 1982, artículo tercero, inciso\na); para lo cual, entre otras cosas, administra las reservas nacionales y las tierras que adquiera,\nefectuando en ellas planes de desarrollo integral, asentamientos campesinos, colonización,\nparcelación y adjudicación (artículo 3°, inciso b), Ibíd.). Las tierras que adjudica deben\nenmarcarse dentro de un proceso de desarrollo armónico en el cual se cumplan los fines señalados en\nel artículo 49 de la ley de Tierras y Colonización: a) una mejor distribución de la tierra; b)\nresolución de situaciones de hecho inconvenientes; y c) propósitos de colonización.\n\n\n\n             El encargarle al Instituto una tarea que ya de por sí cumplen los tribunales de\njusticia como lo es el trámite de informaciones posesorias, ha implicado en la práctica, además de\ntítulos otorgados de manera contraria a la ley (como sucedió con la titulación de parte de la zona\nmarítimo terrestre en los años setenta, por citar un ejemplo), el destinar recursos materiales y\nhumanos a estas tareas, en detrimento de las que le son propias y que enuncian la Ley de Tierras y\nColonización y la Ley del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n             Lo lógico no es agobiar al Instituto de Desarrollo Agrario con la creación de un\ntrámite administrativo paralelo que ya existe en lo judicial, y que tampoco es tan caro o engorroso\ncomo se ha pretendido hacer ver; sino canalizar los pocos o muchos recursos de que se cuente en\nalcanzar las metas propuestas para el Instituto desde su creación.\n\n\n\n             Ahora bien, ¿qué hacer dentro de este contexto con las propiedades ya inscritas a\nnombre suyo con motivo de los programas de titulación anteriores, y que impiden a las personas\ndueñas de esos terrenos poder titularlos en vía judicial?\n\n\n\n             Pensamos que la respuesta no está en continuar insistiendo en que el Instituto de\nDesarrollo Agrario segregue de sus fincas y otorgue títulos de propiedad a esas personas,\nincompatible con sus funciones reales; sino más bien, de manera más sencilla, se proceda a la\ncancelación de esas fincas en el Registro Público, y así eliminar el único obstáculo legal que les\ninhibe de acudir a tramitar la correspondiente información posesoria ante los diferentes despachos\njudiciales del país.\n\n\n\n             Precisamente hemos sugerido esa solución a la Comisión de Asuntos Jurídicos de la\nAsamblea Legislativa que estudia el expediente No. 15875, nominado “Ley reguladora del proceso de\ntrámite y formalización de titulación de propiedades a través del Instituto de Desarrollo Agrario”,\nen el que nuevamente se retoma, con serios cuestionamientos de fondo y forma que hicimos ver, la\ntitulación de terrenos por ese Instituto. Así, en las conclusiones de la opinión jurídica No.\nOJ-142-2006 del 18 de octubre del 2006 se puede leer:\n\n\n\n “Vistas las consideraciones aquí expuestas, pensamos que para lograr los fines propuestos en la\nexposición de motivos del presente proyecto de ley se requiere únicamente de realizar unos pequeños\najustes en nuestra normativa, y no acudir al expediente de crear dos procedimientos alternos al de\ninformaciones posesorias, con consecuencias que pueden ser muy perjudiciales para el interés público\ny áreas demaniales de nuestro país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n               En efecto,  bastaría, como hemos sugerido, con disponer que el Poder Ejecutivo,\ndentro de un plazo dado, ordene al Registro Público la cancelación de las fincas inscritas a nombre\ndel Instituto de Desarrollo Agrario por medio de los Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG de 22 de\ndiciembre de 1999, No. 27861-MINAE-MAG de 12 de marzo de 1999, 28743-MAG-MINAE de 12 de junio del\n2000, 28744-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, No. 28745-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000 y No.\n28746-MINAE-MAG de 12 de junio del 2000, o cualquier otro programa de titulación anterior\n(requiriendo previamente al IDA una lista de las fincas en esas condiciones), para que las personas\ninteresadas puedan acudir al trámite normal y más seguro que establece la Ley de Informaciones\nPosesorias en procura de obtener título de sus fincas sin inscribir; así como incluir en esta última\nLey una excepción al régimen normal para que puedan inscribirse fincas dentro de la propiedad No.\n96658 del Partido de Limón, no obstante estar ya inscrita a nombre de JAPDEVA.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Instamos al Instituto de Desarrollo Agrario a apoyar esta tesis de la Procuraduría\nGeneral de la República, remitiendo una opinión en tal sentido al Congreso y así evitar que el\nInstituto se vea otra vez conociendo procesos de titulación que le son ajenos.\n\n\n\n\nCONCLUSION\n\n\n\n             Por los fundamentos de derechos expuestos, se considera improcedente la vía de dictar\nun decreto para establecer un procedimiento administrativo tendente a la titulación de terrenos en\nreservas nacionales por parte del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n                                                          \n\n\n\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nProcurador Agrario\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVBC/pcm", "body_en_text": "Opinion: 437 of 10/31/2006\n\nC-437-2006\n\nOctober 31, 2006\n\nSir\n\nMarco Vinicio Cordero Quesada\nExecutive President\nInstituto de Desarrollo Agrario\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to Official Letter No. PE-1719-2002 from that Executive Presidency, in which you inquire whether the titling of lands located in national reserves is possible by means of an executive decree; not without first offering my apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.\n\nIn order to conduct an adequate analysis of the question posed to us, we believe it necessary first to review the legal and jurisprudential precedents that have existed on the subject of multiple land titling programs by the Instituto de Desarrollo Agrario in recent decades.\n\nI.- BACKGROUND TO LAW No. 7599 ON TITLING OF NATIONAL RESERVES\n\nThe first legislative reference of importance is found in the Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064 of August 22, 1972. This Law owes its origin to the Agricultural Development Program 1971-74, financed by the International Development Agency (AID), under a loan agreement ratified by the Government of Costa Rica through Law No. 4686 of December 3, 1970. That Program included a Land Tenure chapter, with a subproject for broad titling of properties in the national reserves where there was a greater density of possessors without title (at least twenty percent), who had worked them permanently for a minimum of three years; exploitation that was to be proven summarily.\n\nThe program was intended to grant, within a period of four years, title deeds to their lands (with an area ceiling) to approximately twenty-five thousand farmers, expediting registry inscription and exempting them from all types of stamps, registration fees, and notary costs, to facilitate their immediate access to bank credit and public institutions.\n\nLaw No. 5064, besides seeking to fulfill these expectations, established in turn an additional benefit for the title recipients, namely establishing fewer restrictions on ownership than those in effect under the Ley de Tierras y Colonización for subdivision (parcelación) or colonization programs. They were limited to those affecting common possessory information, to the administrative approval of sales, leases, and encumbrances occurring within five years after inscription in the title recipient's name, and to the Institute's right to recover properties whose alienation produced excessive concentrations and subdivisions, covering the value of the land and improvements.\n\nAfter ten years of application of this regulation, the Ley de Jurisdicción Agraria, No. 6734 of March 29, 1982, by centralizing the knowledge of matters in this area, including those of suppletory titling (Article 2, subsection d) in the newly created Tribunals, repealed (Article 84) the Ley de Titulación Múltiple and the Ley de Informaciones Administrativas (although the latter was already repealed by Law No. 6237 of May 2, 1978, Article 1).\n\nConsidering, at the time, the leading role of the Instituto de Desarrollo Agrario in this type of titling to be relevant for fulfilling its purposes and policies, as well as the speed of the established procedure, in 1984 the validity of the Ley de Titulación Múltiple, No. 5064, was \"reestablished\" by an atypical norm (Article 46 of the Ley de Presupuesto Extraordinario de la República, No. 6795 of December 3, 1984), which was subsequently annulled by the Sala, through Voto No. 595-92 at 3:20 p.m. on March 3, 1992, upon a judicial consultation presented by the Juzgado Agrario de Limón. On that occasion, the Sala reaffirmed the repeal of Law No. 5064.\n\nSubsequently, Law No. 7305 of May 22, 1992, which extended the deadline for canceling the 35% owed by producers from the trust portfolio of the Ley FODEA, amended, in its Article 3, ordinal 84 of the Ley de la Jurisdicción Agraria, putting Law No. 5064 back into effect, with deficient legislative technique.\n\nAgain, the Sala Constitucional, upon resolving another consultation from the same Court, declared Article 3 of Law No. 7305 unconstitutional (Voto No. 786-94 at 3:18 p.m. on February 8, 1994), deeming that there were defects in the legislative approval procedure.\n\nFinally, by means of Voto No. 123-I-95 at 2:52 p.m. on February 22, 1995, the Sala clarified its Voto No. 786-94 in the sense that:\n\n\"a) The Executive Decrees issued under the repealed Ley de Titulación Múltiple de Tierras but put into effect by the norm annulled in this action are not covered by the declared unconstitutionality; b) The public lands (terrenos baldíos) transferred to the IDA by virtue of the now definitively repealed Ley de Titulación Múltiple de Tierras could and can be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización.\"\n\nII.- LAW ON TITLING OF LANDS LOCATED IN NATIONAL RESERVES\n\nGiven the failure of the various legislative attempts to revive the repealed Law No. 5064, an initiative is promoted within Congress to issue a new Law that would have the same normative scope as the Ley de Titulación Múltiple de Tierras, and thus the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales, No. 7599 of August 9, 1996, came into legal existence.\n\nThrough this new Law, the multiple land titling programs are resumed in areas of the country designated by the Board of Directors (Junta Directiva) of the Instituto de Desarrollo Agrario, which are part of the national reserves and where there is at least a proportion of twenty percent of possessors of properties not inscribed in the Public Registry, whose areas are not greater than three hundred hectares (Article 1).\n\nTo develop such programs, the Institute had to request from the Executive Branch the transfer of ownership of the lands included in those zones, which would be subject to inscription in the Public Registry in the name of that decentralized entity (Article 2).\n\nSubsequently, and through a prior \"summary\" possessory proceeding (información sumarísima) before the IDA, such lands could be transferred to their respective possessors, the latter understood to be those who have used the land rationally in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owners (a título de dueño) for a period of not less than five years (Article 3).\n\nFor the titling programs, once the zone was chosen, the IDA proceeded to notify the Executive Branch so that, by decree, it would declare the area subject to the program. The same communication would be made upon completion of the program in each zone so that, by the same means (decree), the encumbrance (afectación) on the respective area would be lifted (Article 6).\n\nThe lands titled through this Law would be inscribed in favor of the program beneficiaries, without prejudice to better right, with the ownership (dominio) being validated after three years from the date of inscription in the Public Registry, the negative prescription of any third party who might be affected being limited to that term; said third party could, within that term, appear before the Institute itself to seek nullity of the title and subsequent cancellation of the registry entry (Article 15).\n\nIn addition to the foregoing, Article 8 of Law No. 7599 provided for the possibility of titling in forest reserves (reservas forestales), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), and protective zones (zonas protectoras) for all those persons who, upon this law entering into force, already had more than ten years of quiet, public, peaceful, uninterrupted possession as owners (a título de dueños). Likewise, it permitted the inscription of lands within the border strips (franjas limítrofes) with Nicaragua and Panama (except for the two hundred meters adjacent to the border line), as well as those for agricultural use administered by the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JPADEVA), after transfer to the Instituto de Desarrollo Agrario.\n\nGiven the seriousness of this last norm, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) filed an unconstitutionality action (judicial file No. 97-000394-0007-CO) considering it contrary to the spirit of Articles 21, 50, 69, 89, 176 et seq. of our Political Constitution and various international instruments (Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America; Convention for the Protection of Cultural and Natural Heritage; Constitutive Agreement of the Central American Commission for Environment and Development; Convention on Biological Diversity and its Annexes; Agreement for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America; Convention on Wetlands of International Importance, especially as Habitat for Aquatic Birds; Regional Agreement for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations; Agreement on Transboundary Protected Areas; and Principle 15 of the Rio Declaration on Environment and Development); as well as for violation of the constitutional principle of reasonableness and proportionality of norms.\n\nThis action was declared with merit by the Sala Constitucional through Voto No. 02988-99 at eleven fifty-seven on April twenty-third, nineteen ninety-nine, proceeding to annul the cited Article 8 of Law No. 7599 for violating constitutional Articles 7, 50, and 89. Among other things, on that occasion, the Sala Constitucional stated:\n\n\"In the case under examination, the challenged norm purports to title certain zones that have been declared protected, precisely because of the importance of their conservation in the face of various human activities that alter the ecosystems and habitats of the environment that develop in these places, as well as the preservation of forests, which are important for the generation of essential and invaluable goods, such as water. The legislator, in the present law, manifests the need to grant a title deed to the occupants of the zones in question, making it appear that the acquisition is subject to the existing environmental limitations and protections; however, from the study of the challenged norm, it appears that the power to title in these areas falls upon an indiscriminate scope of application, which, if it were to occur, could result in the titling of areas in which many of the activities carried out by man are incompatible and could seriously harm the ecosystem developed there, as well as the violation that would exist on the part of the State in being able to exercise adequate surveillance over them. This, even if we assume that these persons have been occupying these public domain lands (bienes de dominio público) for many years, in no way justifies being able to title any of these areas, since the State itself, in protection of the environment, can order the eviction of these persons in those areas where their presence is, rather, producing a counterproductive effect, which would consequently mean that, if these types of areas were titled, the State would have to expropriate a property that it may have once had to expropriate to declare it a protection zone, thus incurring an unreasonable act.\n\nThe foregoing does not imply that the State cannot release (desafectar) a specific area because the purposes for which it was protected are no longer met, or even that it intends to title specific zones; however, this may be done where there is a prior technical study that demonstrates the nature of the area to be titled and the possible coexistence of both man and the ecosystem, as well as the consequences derived therefrom. Therefore, it cannot be permitted that areas of this nature be titled indiscriminately, as this would go against the very environmental conservation policies that the State has promoted by virtue of the mandates ordered by the Political Constitution and the International Agreements it has signed. (...)\n\nLikewise, the release (desafectación) of a large part of the border zone, despite the objectives pursued by this law, is also not constitutionally reasonable, since areas in which there are no occupants to whom a title is intended to be delivered are also released, leaving these areas, in addition, without the protections and regulations that exist for the protection of national security, since they would no longer form part of the border zone, thereby also affecting biological protection zones that have been created in those areas where there are primary forests, areas with different degrees of alteration, and other wetland regeneration areas that serve as nesting sites for a multitude of bird species and populations of flora and fauna, some almost unique in their kind, such as the biological corridor intended to be created in the northern border strip, which would consequently also be left unprotected; thus contradicting any protection policy in favor of the environment previously carried out by the State.\n\nThis Sala has repeatedly indicated that the purposes of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it. In this sense, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem such as housing for a few persons in this case, the country's protected areas are endangered and a relevant and imminent risk is run that may harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist; that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles.\"\n\nSubsequent to this declaration, the Juzgado Agrario del Segundo Circuito Judicial de Alajuela filed a judicial consultation of constitutionality regarding Articles 3, 9, and 15 of the same Law No. 7599, considering them injurious to fundamental rights such as property, due process, access to justice, the principle of equality, and the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment (Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121, subsection 14, of the Political Constitution).\n\nIn its report before the Sala Constitucional, the Attorney General's Office, in addition to supporting the thesis of the consulting Agrarian Judge regarding the unconstitutionality of Articles 2, 9, and 15 of Law No. 7599, requested the same be done with the rest of its articles, as those sections constituted the core normative content of the Law, making it impossible to apply the other norms of the Law if the titling procedure itself disappeared.\n\nLikewise, the Attorney General's Office recommended that the Sala Constitucional assess the annulment by connection (conexidad) of Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000, and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, which transferred free of charge to the Instituto de Desarrollo Agrario, based on Law No. 7599 itself, lands for the Titling Programs of Las Llanuras de San Carlos y Sarapiquí, Puerto Jiménez, Tierras Altas de Santa Cruz, Pascua, Cuenca del Río Aranjuez, and Los Santos, respectively.\n\nBy Voto No. 8560-2001 at 3:37 p.m. on August 28, 2001, that Sala declared the entirety of Law No. 7599 unconstitutional, dimensioning the effects in the sense that the declared unconstitutionality does not affect persons who had titled their lands under that Law, provided that the three-year term to challenge the effects of that declaration has elapsed.\n\nIn addition to having as a reference Voto No. 2802-99 at 5:12 p.m. on April 20, 1999, which declared unconstitutional the Ley de Titulación para Vivienda Campesina (98-005332-007-CO), the Sala based its judgment on the following arguments:\n\n\"V.- As in the cited jurisprudence, the Sala considers that the consulting party is correct in pointing out that the procedure established in Articles 3 and 9 of Law No. 7599 for filing the transfer application is equally deficient regarding the possibility of defense that a third party might seek over the properties titled through this law. Said procedure is summary (sumarísimo), and in accordance with the requirements demanded by Article 3, it cannot be determined with certainty whether within the chosen area there are properties inscribed in the name of third parties or under a possession greater than ten years, precisely because more reliable studies are not available (note that the requirements include, among others: three witnesses, the applicant's sworn statement that the property is not inscribed nor in judicial or extrajudicial dispute, a cadastral plan (plano catastrados), a statement from adjoining landowners regarding the data on the plan, not having inscribed real property exceeding 300 hectares through the possessory information proceeding). The mere presentation of a cadastral plan is no guarantee of security, according to the registry experience of this country, since multiple titling could even occur on the same land. Furthermore, no means of publicity is evident that would allow a third party with a better right to become aware of the intended titling in order to exercise their rights beforehand; rather, the defense practically occurs a posteriori and within a rather short three-year term in accordance with Article 15 under study, with quite harmful consequences for the third party, since the property in question could have been mortgaged from the moment it was titled. This also violates the principle of procedural equality, placing the third-party claimant in a situation of great disadvantage in accessing justice to claim their rights. Moreover, the same problem raised in the cited precedent exists, in that this summary (sumarísimo) titling procedure does not include the appearance of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) or any other state institution to guarantee that public domain lands are not being titled, which would produce two situations: one, that they involve zones protected for environmental reasons that could be damaged by inadequate use; or two, the fact that the State would have to recover them later, incurring excessive unnecessary expenses, which is unreasonable and disproportionate. The foregoing considered, together with the cited vote which is equally applicable to the specific case and on which the Sala maintains the stated criterion, makes the consulted norms unconstitutional.\n\nVI.- Likewise, since the existence of the law would be meaningless without the titling procedure contemplated in Articles 3 and 9 consulted here, it is appropriate to declare the unconstitutionality, in its entirety, of the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales under study, for being contrary to the provisions of Articles 7, 33, 39, 45, 50, 89, and 121 subsection 14 of the Political Constitution. In accordance with the provisions of Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this declaration is retroactive to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith.\"\n\nHowever, the Sala Constitucional did not accept the request of the Attorney General's Office to likewise declare unconstitutional the Decrees creating the titling programs, in the following terms:\n\n\"VII.- Finally, the Sala does not deem admissible the claim of the Attorney General's Office regarding declaring by connection (conexidad) the unconstitutionality of Decrees Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000, and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, since, in essence, what is sought is to order that the lands transferred to the IDA by virtue of the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales may be acquired by third parties under the terms of the Ley de Tierras y Colonización, which the Sala considers unnecessary to order, because the cited decrees were also based on the Ley de Tierras y Colonización, thus remaining in force for the application of this regulation.\"\n\nIII.- THE REGULATION FOR TITLING OF LANDS IN NATIONAL RESERVES\n\nGiven the declaration of unconstitutionality of Law No. 7599, and the validity of the decrees on titling programs, the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, in session 055-02 of August 12, 2002 (second article), approved the so-called Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, published in La Gaceta No. 173 of September 10, 2002.\n\nAs can be read in its statement of purpose, said Regulation was based on Articles 11, subsection a), 12, subsection a), and 13 of the Ley de Tierras y Colonización, and 18, subsection g) of the Law Creating the Instituto de Desarrollo Agrario, \"considering that one of the fundamental tasks of the Institute is oriented towards legalizing land tenure in National Reserve areas, where people already have their land but lack title deeds.\"\n\nIt is interesting to note, in the first instance, how this Regulation departs from the initial postulates of Law No. 7599, which, as will be recalled, sought the delivery of titles to possessors who have used the land rationally in a peaceful, permanent, public, and uninterrupted manner, and as owners (a título de dueño) for a period of not less than five years, on national reserve lands where there was at least a proportion of twenty percent of possessors of properties not inscribed in the Public Registry, whose areas were not greater than three hundred hectares. The Regulation, for its part, seeks the delivery of title deeds to persons who are already owners of their lands by the passage of ten-year possession. This also follows from the reading of Articles 1 and 2 of the Regulation:\n\n\"Article 1.- The purpose of this legal instrument is to regulate the provisions established in the Ley de Tierras y Colonización regarding the titling of lands in the National Reserves, granting legal certainty in land tenure through the recognition of full ownership (dominio pleno) in areas where their possessors have acquired the right to registry titling.\n\nArticle 2.- For the purposes of complying with the foregoing article, the Institute shall endeavor to prevent the rights acquired by possessors of lands in National Reserves from remaining in suspense, legalizing land tenure through the recognition of possession and the granting of the respective title deed.\" (Emphasis added).\n\nIn other words, this Regulation of the Instituto de Desarrollo Agrario became a true administrative land titling process, parallel to the judicial one under the Ley de Informaciones Posesorias.\n\nAnd it is that, by not declaring the unconstitutionality of the decrees creating the titling programs, a legal vacuum was created regarding the procedure to which those owners of parcels not inscribed in the Public Registry should resort in order to obtain registerable title deeds; since, if they were within the demarcations of the decrees, their properties would already be inscribed in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario, and therefore, any eventual possessory information proceeding (trámite de información posesoria) before the courts of justice would result in the rejection of the proceedings, as the legal existence of two ownership titles over the same land is not possible (Articles 1 of the Ley de Informaciones Posesorias and 462 of the Civil Code). In this regard, many cases have been rejected for that reason in the judicial venue:\n\n\"In the process, there is sufficient evidence; the property sought to be titled is inscribed in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario in the Public Property Registry as indicated supra. Since the Ley de Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales has been annulled, it is not possible to apply the procedure established by it, as it is outside the legal order. Nor is it possible to title through the Ley de Informaciones Posesorias, because the registry inscriptions in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario and the Decrees were not annulled, only the aforementioned Law. In the recitals of the aforementioned Voto, also binding according to what was indicated by the Sala itself, regarding the validity of the Decrees that allowed the transfers to the Institute of those tracts of land, it indicates they remain in force so that the latter may continue with its land titling programs in the administrative venue. In this order of ideas, the appropriate action was to reject the Possessory Information (Información Posesoria), as was indeed done, since one of the requirements demanded by the Ley de Informaciones Posesorias was not demonstrated, namely, that it must be a property not yet inscribed in the Public Property Registry, rejecting the grievances set forth by the appellant as they lack legal basis. To interpret otherwise would be to endorse double titling over the same real property, which generates registry disorder. The interested party must resort to the cited Institute, if they deem it appropriate, to assert their alleged rights, or else to the jurisdictional route, but not through this non-contentious process as it involves a property already inscribed in the name of the Instituto de Desarrollo Agrario, and it shall correspond to the latter eventually to transfer it in accordance with the Ley de Tierras y Colonización, according to the Constitutional Voto itself.\" (Tribunal Agrario, Voto No. 88-F-03 at 7:45 a.m. on February 28, 2003).\n\nTo access titling through the IDA Regulation, applicants must demonstrate having exercised possession over the tract to be inscribed in a quiet, public, peaceful, uninterrupted manner and as owners (a título de propietario) for a period of not less than ten years, and meet another series of requirements such as: the presentation of a cadastral plan (plano catastrado), description of the property and possessory acts, statement of conformity from adjoining landowners, sworn statement of three witnesses regarding the possession exercised, registry certification that they have not inscribed real property exceeding three hundred hectares through possessory information (información posesoria), and public transfer document or notarial sworn statement confirming their possessory right, when the title applicant has not had the ten-year possession of the property and can benefit from that exercised by their transferors (Article 10).\n\nOnce compliance with the above requirements is verified, the Instituto de Desarrollo Agrario, through its regional offices, proceeds to open an individual file and conduct a field inspection to verify the information in the documentation provided (Article 11); as well as to publish in the Official Gazette a public notice (edicto) with an extract of the titling petition, in which interested parties shall be summoned so that, within one calendar month, they may appear to claim possible rights over the parcels subject to the proceeding (Article 12). If no opposition is filed by third parties, the ownership of the lands shall be inscribed in favor of the applicants (Article 14).\n\nArticle 15 of the Regulation also establishes the possibility for the Institute, ex officio or at the request of a party, and within four years following the date of registry inscription, to seek the nullity of the title, if it is demonstrated that the information provided by the applicant to the Institute is erroneous or false, or that the title was granted contrary to the laws in force (Article 15). Once said four-year period has elapsed, recourse must be made to the declaratory route in the judicial venue (Article 16).\n\nIt is worth noting that the IDA's titling Regulation, Articles 4 et seq., also foresees the possibility of creating more titling zones by implementing a procedure similar to that established by Law No. 7599 (preparation of a technical report, approval by the Board of Directors, consultation with MINAE regarding non-encumbrance (no afectación) on protected areas, issuance of a Decree transferring the lands to the Institute, and inscription in the Public Registry).\n\nIV.- ON THE CONSTITUTIONALITY OF THE TITLING REGULATION OF THE INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO\n\na) Legal Opinion C-321-2003 of October 9, 2003\n\n            On the occasion of an inquiry from the then Minister of the Environment and Energy\nregarding the legal situation of farms titled to private individuals through Law No. 7599 and that\ncould belong to the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), on which the\nInstituto de Desarrollo Agrario was granted a hearing, but did not respond, the Office of the\nAttorney General (Procuraduría General de la República), through Legal Opinion No. C-321-2003 of\nOctober 9, 2003, proceeded to analyze the so-called \"Regulations for the Titling of Lands in\nNational Reserves\" (Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales) issued by that\nInstitute, reaching the conclusion that, for reasons of form and substance, said Regulations could\nbe unconstitutional. Being of interest for this inquiry, we transcribe integrally the arguments\nthat were set forth at that time:\n\n\"In ruling No. 351-F-03, the Agrarian Tribunal (TRIBUNAL AGRARIO), upon confirming the resolution\nthat rejected the Possessory Information (Información Posesoria) proceedings, because the property to\nbe titled was located in a Titling Zone and was registered in the name of the IDA, suggested the\npossibility of going to that Institute to manage what is pertinent, conforming to the procedure of\nthe Regulations for the Titling of Lands Located in National Reserves (Gaceta No. 173 of September\n10, 2002).\n\nThese Regulations seek to legalize land tenure (tenencia de la tierra) in the national reserves,\nregardless of the number of possessors, and to grant the property title (article 2), by means of an\nadministrative procedure, to which \"the requests for land titling filed before the Institute, prior\nto the declaration of unconstitutionality of Law 7599\" will also conform (article 8 and Sole\nTransitional Provision).\n\nThe Regulations take the place of Law 7599, a text which it adopts, with variations. However,\nseveral questions can be raised against it:\n\n1) It is of an executive nature and its promulgation, when appropriate, is the exclusive\ncompetence of the Executive Branch; not of autonomous institutions (article 140, subsections 3 and\n18, of the Constitution).\n\nA nature that emerges from its content and is recorded in article 1: \"The purpose of this legal\ninstrument is to regulate what is established in the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y\nColonización) regarding the titling of lands in National Reserves, granting legal certainty in land\ntenure through the recognition of full domain (dominio pleno) in areas where their possessors have\nacquired the right to titling.\"\n\nThe Land and Colonization Law does not regulate the titling of lands, nor does it grant the IDA\nregulatory power for that purpose. And the general provision of article 179 ibid., which states:\n\"The Executive Branch and the Instituto de Desarrollo Agrario, in what pertains to each one, upon\nregulating this law shall indicate the complementary procedures for its due execution,\" presents\nindications of unconstitutionality.\n\nThe Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) is an autonomous institution of public law, with legal\npersonality, its own patrimony, and administrative independence (article 1 of Law 6735 of March 29,\n1982).\n\nArticle 140, subsections 3 and 18, of the Constitution reserves executive regulations to the\nExecutive Branch, within the directives and limits of the law being executed. Moreover, that\nregulatory power \"is not a power-duty in itself, since it will depend on the content of the law,\nwhether the former is obliged to develop some of its principles.\" (Constitutional Chamber, rulings\nnumbers 3550-90, 1463-90 and 2934-93).\n\n\"Repeatedly and consistently (in this sense, see, among others, judgments number 1130-90, 2934-93,\n5227-94 and 9236-99), the Constitutional Chamber has referred to the regulatory power as an\nexclusive attribution that the Political Constitution -in subsections 3) and 18) of article 140-\nconfers on the Executive Branch, understanding as such, the President of the Republic and the\nrespective Minister of the branch. It is a power whose parameters are clearly defined, conditioning\nand limiting it.\" Constitutional Chamber, ruling 2000-03027. (Underlining added).\n\nThus, in judgment No. 5445-99, the Constitutional Court emphatically stated that \"the Contraloría\nGeneral de la República only has competence to issue regulations of organization, operation, and\nservice, by virtue of the provisions of article 23 of its Organic Law.\" Along these lines, it\ndeclared the unconstitutionality of the Regulation to the Law on Illicit Enrichment of Public\nServants, No. 6872 of June 17, 1983, which the Contraloría General issued, for being \"an executive\nregulation.\" (Constitutional Chamber, rulings 2943-93 and 2000-03027).\n\nAs the IDA must act subject to the principle of legality (article 11 of the Constitution and 11 of\nthe General Law of Public Administration), its acts and conduct must be governed by written norm\nand respect the legal order, without exercising more powers than those entrusted to it.\n\n\n2. Its improper legal basis in Laws 2825 and 6735.\n\nThe legal norms that underpin a Regulation do not constitute a mere formality, but a substantial\nrequirement that enables its issuance and allows for control in contentious-administrative and\nconstitutional venues.\n\nThe Regulation being commented on has an improper legal basis in the Land and Colonization Law, No.\n2825 of October 14, 1961, arts. 11, subsection a), 12, subsection a), and 13, and in Law 6735,\nwhich transformed the ITCO into the IDA, arts. 3, subsection b), and 18, subsection g).\n\nNo article of the Land and Colonization Law authorizes the Instituto de Desarrollo Agrario to\npromulgate a Regulation for the Titling of Lands in National Reserves. Nor, consequently, do the\narticles that the Regulation invokes in its support. They concern the concept of national reserves,\ntheir attachment to the purposes of the law, state ownership, and transfer to the IDA.\n\nRegarding Law 6735, which created the IDA, the Regulation cannot have support in its article 18,\nsubsection g), which empowers the Board of Directors (Junta Directiva) of the IDA to \"issue, reform,\nrepeal, and interpret the service regulations (reglamentos de servicio) of the Institute, which\nshall reach full validity upon being published by the Institution in the Official Gazette, La\nGaceta.\" (Underlining added).\n\nService regulations are internal administrative rules, which govern the provision of services, and\ndiffer from executive regulations or general provisions with external effects, which the Executive\nBranch sanctions, in development of an enabling law. (On the distinction, cf., among others, ruling\n2000-03027 of the Constitutional Chamber).\n\nThe Constitutional Chamber, in rulings numbers 2001-12823 and 2001-13009, already pronounced on a\nrelated point, when declaring the unconstitutionality of the Regulation for the Administration of\nTaxes, which the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario approved, in session 31\nof 2000. The Chamber stated:\n\nThe challenged Regulation is not only \"an executive regulation, whose purpose is to make the\npractical and precise application of the law possible, within the conditions that it itself\nforesees, but also, it covers matters reserved to law, such as tax matters, according to what the\njurisprudence of this Court has repeatedly held, when indicating that there is an impediment to\nregulating, through regulatory means, matters referring to the rights and obligations of citizens,\nsuch as freedom or their rights, including the regime of their taxes, penalties, and fundamental\nrights (judgments 1876-90, 1635-93 and 5227-94, among others)\" (…)\n\n\"All this means that the Instituto de Desarrollo Agrario, upon issuing this regulation, has invaded\nthe field of action of the Executive Branch\" (article 140, subsections 3) and 18) of the\nConstitution), \"which also implies a violation of the principles of legality and separation of\nfunctions,\" and \"makes the Regulation for the Administration of the IDA's Taxes, consequently,\nunconstitutional.\" (Underlining added).\n\nNor does article 3, subsection b), of Law 6735, which assigns the Instituto de Desarrollo Agrario\nthe function of \"administering,\" on behalf of the State, the national reserves and the lands\ntransferred for the fulfillment of its purposes, and \"carrying out in them plans for integral\ndevelopment, peasant settlements, colonization (colonización), land subdivision (parcelación), and\nadjudication (adjudicación); all in accordance with the norms of this law,\" authorize by itself\nthe issuance of a Regulation for the Titling of Lands.\n\nThe titling or procedure for obtaining a registrable title of domain, based on the exercise of\npossession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is distinct from land subdivision\nand colonization. These latter contractual, derivative modes of acquiring property from the\nagricultural public entity are based on other premises. And colonization can even have land tenure\nregimes that are not in property, such as lease, with or without purchase option, sharecropping, or\nusufruct (Law 2825, article 83 and 49 to 91).\n\nAdjudication is consubstantial to the contracts of land subdivision or assignment of lands, and\ncolonization, which the former can have among its immediate purposes. (Law 2825, arts. 49 subs. c and\n55. On the agricultural colony, cf. Legal Opinion C-027-87).\n\n\"The Instituto de Desarrollo Agrario adjudicates goods to peasants through the land assignment\ncontract, pursuant to articles 49 to 91 of the Land and Colonization Law.\" First Chamber of the\nSupreme Court (Sala Primera de la Corte), rulings 649-C-2001, cons. V, and Agrarian Tribunal No.\n395-2002.\n\nThe judgment of the First Chamber of the Supreme Court No. 229-90, and the rulings of the Agrarian\nTribunal 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002, associate the term \"adjudication\"\nwith the land subdivision contract.\n\nIn Law 2825 several articles make this linkage. Examples are: 60: \"the non-fulfillment by the\nadjudicatee (adjudicatario) of all the obligations in the exploitation of the plot...\"; 64: \"no more\nthan one plot shall be adjudicated to each beneficiary...\"; 65: \"once the adjudication of the lots\nby sale has been agreed upon...\"; 68, subsection 4: in the contract made with the plot holder\n(parcelero), the Institute must \"revoke or extinguish the adjudication for the following reasons\";\n69: \"in order to guarantee the integrity of the plot, in the event of the death of the plot holder\nor colonist before the conditions indicated in article 67 have occurred, the Institute, after\napproving it, shall authorize the transfer of the adjudication contract...\", etc.\n\nThe Land and Colonization Law deals with land subdivision in articles 49 to 81, and with\ncolonization in 82 to 91.\n\n3) It reproduces a vice of unconstitutionality for which Law 7599 was annulled, by not having the\nOffice of the Attorney General as a party and granting it hearings, to guarantee that public domain\ngoods and, especially, the forest goods of article 13 of Law 7575, will not be titled, with the risk\nthat properties in that type of goods will be titled and damaged (constitutional arts. 7, 50, 89 and\n121, subsection 14; ruling of the Constitutional Chamber). Article 7 regarding the International\nAgreements signed to protect the environment.\n\nThe publication ordered to be made in La Gaceta (see point 5, infra), is not sufficient guarantee\nfor the constitutional defense of those goods.\n\n4) It circumscribes the Natural Heritage of the State to protected wild areas or management\ncategories, and allows the titling of forests existing in the national reserves (arts. 6 and 10,\nsubsections b and f), disregarding the forests and forest lands that form part of the Natural\nHeritage of the State, of public domain, which it leaves unprotected (Forestry Law, arts. 13 and\n14; 50 and 121, subs. 14 of the Constitution).5) It invades the competence of the Legislative\nBranch, by creating a special and summary administrative procedure for the titling of lands, which\nexcludes the judicial one provided for in the Possessory Information Law (Ley de Informaciones\nPosesorias), which only the legislator could institute. Even more so if it implicitly reforms the\nrules of titling, authorizing it on lands already registered, in the name of the IDA (article 7 of\nthe Regulation and 1 of the Possessory Information Law).\n\nWith this, the Regulation violates the principles of division of powers and legal reserve (articles\n9 and 121, subsection 1).\n\nAlso, important changes are noted in the period to claim the nullity of the title (four years in\nadministrative venue), grounds (error or falsehood in the information; not violation of current\nlaws), procedure (\"follow due process\"), limitations of the titled lands, and reception of\ntestimonial evidence and inspection of the property. It admits the sworn statement (declaración\njurada) of the title applicant as a means of proof that they have not registered properties of more\nthan three hundred hectares through the possessory information procedure, modifying the certification\nrequirement demanded by Law No. 139; it omits details regarding possible possession exercised by\ntransferors; the hearing on the result of the information and the mandatory rejection for improper\ntitling of lands from national reserves; etc. (Regulation, arts. 10 subs. e, f, i and j; 15, 16,\n17; Law 139, arts. 1, para. 3 subs. e and para. 4, subs. c, 4, 6, 9, 10, 11 and 15)\n\nThe notice to interested parties is ordered to be made in La Gaceta, and not in the Judicial\nBulletin (Boletín Judicial) (arts. 12 of the Regulation; and 5, para. 2, Possessory Information\nLaw).\n\nIt resumes and validates the procedures initiated under Law 7599 (arts. 2, 8 and Sole Transitional\nProvision), even though the Constitutional Chamber annulled it with retroactive effects to its\neffective date, without making any exception for those actions.\n\nNot even correctly issued executive regulations can diminish the effectiveness of the law, a\nhigher-ranking norm. The submission of the regulation to the law is absolute; it cannot attempt to\nrender legal precepts ineffective, contradict them, or supplant the law when it is necessary to\nproduce a certain effect or regulate a certain content (principle of primacy of law). The\nhierarchical order of norms is articulated on this basis. Constitutional Chamber, rulings 243-93,\n5227-94, 1998-01607 and 1999-09236. First Section of the Contentious-Administrative Tribunal,\nruling 178-99.\n\n6) It disciplines aspects that relate to the fundamental right of property, regarding: the form of\nrecognizing and demonstrating possessory rights and full domain over lands in national reserves, the\nlimit of area to be titled, the period for oppositions from third parties with better right, and in\nwhich these can claim the nullity of titles and registration; conditions and restrictions to which\nthe titles are subject, etc. (Doctrine of article 479, para. 1, of the Civil Code and 19.1 of the\nGeneral Law of Public Administration).\n\nThe constitutional concept of property includes the patrimonial rights of a person, with economic\nvalue (Constitutional Chamber, resolutions numbers 2001-01246 and 07792-98); and it has protective\nactions against those who attempt to illicitly disturb the enjoyment of the good.\n\nOnly by means of a formal law (principle of legal reserve) is it possible to regulate and, where\napplicable, restrict fundamental rights and freedoms, \"to the extent that the nature and regime of\nthese allow it, and within the applicable constitutional limitations.\" Constitutional Chamber ruling\n3550-92; 2002-06514.\n\nAt the same time, the Regulation imposes obligations on the title applicants: payment of costs\n(article 17), evidentiary ones (arts. 10 and 11), etc.\n\nThe definition of national reserves (article 3, subsection k), undermines public and private\nproperty, insofar as it tacitly includes lands protected by ten-year possession, and those of public\ndomain, to which the principle of immatriculation is applicable (Civil Code, article 261. Legal\nOpinion C-128-99, pgs. 7-12). This conflicts with the principles of constitutional articles 45 and\n121, subsection 14).\n\n7) It affects the regime of public liberty, by attributing the character of sworn statement to the\ndeclarations of the title applicant, and testimonies of the witnesses, both with criminal\nsignificance (articles 10 subsection e and 11).\n\nThe Penal Code, article 311, entrusts to the law the imposition of the sworn statement, and\npunishes with prison anyone who fails to tell the truth when it concerns their own facts.\n\n8) It assigns actions that commit the Executive Branch regarding the transfer of property of the\nlands covered by the titling zone and their cancellation when the process concludes (arts. 3\nsubsection i, 6, 7 and 9).\n\n9) To the detriment of forest resources, it considers positive silence (silencio positivo) to have\noperated in environmental matters, upon the lapse of the period within which the Administration\n(MINAE) must pronounce (arts. 6 and 7). And it infringes the contrary principle recognized by the\nConstitutional Chamber (rulings 2233-93, 6936-93, 1730-94, 1731-94, 2954-94 and 5506-94, among\nothers).\n\nIn this case, the IDA practically legislates, by creating an exceptional titling procedure compared\nto the Possessory Information Law, bypassing the legislative reform process, and coming into\nconflict with the principle of legal reserve and constitutional articles 121, subsection 1, in\nrelation to 124 and 140 subsection 3 (Constitutional Chamber, ruling 1997-08566), which provides\nmerit for challenge in that venue, as does intruding upon constitutional rights with regulations\nwithout valid authorization. The Administration cannot issue regulations that supplant laws in their\nown regulatory domain. Constitutional Chamber, resolution 1988-1607. See also: Constitutional\nJurisdiction Law, article 2, subsection b) and from the same Constitutional Chamber, rulings numbers\n0843-95, 0404-96, 1507-96, 3379-96, 4588-97, 1997-08566 and 2003-03663).\n\n\nFinally, three observations are made:\n\na) The action of the IDA's Board of Directors in approving the controversial Regulation is not\nexcused by the fact that in certain sections it is subject to ordinary legislation (Possessory\nInformation Law). The fundamental problem is its lack of competence to promulgate it. Conforming to\ncommon regulations is a casual, contingent fact, which could be varied in the future.\n\nb) All the regulations that in the past authorized administrative titling before the IDA, now no\nlonger in force, had the rank of law: Administrative Possessory Information Law, No. 3971, of\nOctober 11, 1967; Possessory Information Law No. 4545 of March 20, 1970 and Law 5064 of August 22,\n1972. (Law 6975 of November 30, 1984, Extraordinary Budget of the Republic, article 46, was declared\nunconstitutional by the Constitutional Chamber in ruling No. 595-92).\n\nc) The Constitutional Chamber, in ruling 2001-08560, referred to the Land and Colonization Law for\nthird parties to be able to acquire the lands transferred to the IDA under Law 7599, but did not\nspecify the procedure for doing so or the titles to be granted. We have already recorded that none of\nthe articles of that Law empowers the IDA by itself to issue a Titling Regulation.\n\nRuling No. 0123-I-95, clarifying the scope of judgment 786-94, which declared article 3 of Law 7305\nunconstitutional, with which the repeal of the Multiple Land Titling Law, No. 5064, ordered in\narticle 84 of the Agrarian Jurisdiction Law, came into effect, helps clarify the sentiment of the\nConstitutional Chamber.\n\nThis is not only because Law 5064 served as a reference for Law 7599, but also because in ruling\n0123-I-95 a statement similar to that in ruling 2001-08560 was made: \"The vacant lands transferred\nto the IDA by virtue of the Multiple Land Titling Law, now definitively repealed, can be acquired by\nthird parties under the terms of the Land and Colonization Law.\" And in considering IV of the same\nruling 0123-I-95, it specified that those lands transferred to the IDA \"can be acquired by purchase\nor by adjudication under the terms of the Land and Colonization Law.\" (In point VI.2 supra we said\nthat the term adjudication is consubstantial to the land subdivision and colonization contracts,\nwhich the former can have among its purposes).\"\n\n            It is only worth noting that a copy of the outlined Legal Opinion was sent to the\nExecutive President of the Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n\n            b) Legal Opinion C-158-2006 of April 24, 2006\n\n            Through Official Letter No. A-029-2006 of March 31, 2006, the General Auditor of the\nInstituto de Desarrollo Agrario, inquired of the Office of the Attorney General whether Legal Opinion\nNo. C-321-2003 of October 9, 2003, \"is binding on the active administration of the Instituto de\nDesarrollo Agrario.\" The foregoing because he was conducting a study on the titling process in\nnational reserves at the request of the Contraloría General de la República.\n\n            After carrying out an exhaustive analysis of the binding nature of the Legal Opinions\nissued by the Office of the Attorney General and their character as administrative jurisprudence, Dr.\nJosé Joaquín Barahona Vargas, Advisory Attorney, through Legal Opinion No. C-158-2006 of April 24,\n2006, arrived at the following conclusions regarding Legal Opinion C-321-2003, also of his\nauthorship, in relation to the Instituto de Desarrollo Agrario:\n\n\"1)   As Legal Opinion C-321-2003 was issued at the inquiry of the Minister of the Environment, in\nprinciple it would be binding only for that Ministry.\n\nThe fact that it was transferred to the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario\n(IDA) and a copy of the pronouncement was sent through its President, does not -by itself- extend\nits binding nature to said Institute.\n\nLimiting ourselves to that Legal Opinion, the IDA, in order to depart from it, would need to justify\nbetter and more solid legal reasoning, assuming the risk and consequences of its interpretation.\n\n\n2)  However, it must be taken into account that:\n\n\n \n\n2.1) The Legal Opinions and pronouncements of the Office of the Attorney General constitute\nadministrative jurisprudence and are of mandatory observance for the IDA and the Public\nAdministration. (Law 6815; art. 1).\n\n2.2)   In what is pertinent, the Office of the Attorney General has reaffirmed in subsequent\npronouncements the criteria of Legal Opinion C-321-2003 on the composition of the Public Forest\nHeritage (Patrimonio Público Forestal) by forested and forest lands of the national reserves and\nbelonging to autonomous institutions, by virtue of immediate legal attachment by the legislator,\nwithout the concurrence of the Administration; the systematic interpretation that must be made of\narticles 13, 14 and 15 of the Forestry Law; and that the classification mentioned in article 15\nibid. is an act of verification or protective corroboration to prevent the anomalous exit of forest\nor wooded properties from that Heritage. (Among others: Legal Opinions C-297-2004, C-339-2004; and\nthe Legal Opinions O. J.-014-2004, O. J.-093-2004 and O. J.137-2005).\n\nThe same thesis is confirmed in this Legal Opinion. And being administrative jurisprudence, it does\ndirectly affect the actions of the Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n2.3)  In Legal Opinion C-133-2004 (note 8 and conclusions), the Office of the Attorney General\nreiterated that the constitutional and legal objections made in Legal Opinion C-321-2003 against the\nRegulations for the Titling of Lands in National Reserves (published in La Gaceta of September 10,\n2002) compel its review.\n\n\nThe same objections persist as long as that Regulation remains in force, and are reiterated here\nagain.\n\n\nTherefore, the administrative jurisprudence binds the IDA.\n\n2.4)   Also binding for the IDA, under the terms of the Constitutional Jurisdiction Law, article\n13, are the precedents of the Constitutional Chamber that Legal Opinion C-321-2003 cites and, in\nparticular:\n\na)  Judgment 4587-97, considering IV: The forest lands of the national reserves \"are immediately\nattached to the purposes of the forest regulations\" and that \"The forest heritage (patrimonio\nforestal) of the State is applicable to all national goods where natural forest resources exist.\"\n\nb)   The legal attachment to public domain \"invalidates administrative acts of alienation or\napplication to other uses.\" (Ruling 3789-92), and \"express authorization from the Legislative\nAssembly would be needed for the declassification\" (desafectación) (ruling 2000-10466).\n\nc)   The incompetence of the IDA's Board of Directors to issue executive regulations: rulings\n2001-12823 and 2001-13009 of the Constitutional Chamber.\n\n2.5)   By the principle of administrative legality, the IDA is obliged to observe the Constitution\nand the laws, among which the norms mentioned in Legal Opinion C-321-2003 stand out: Political\nConstitution (arts. 9, 50, doctrine of 121, subs. 1 and 14; 140 subs. 3 and 18, etc.) Forestry Law,\narts. 4, 13 to 15; Land Use and Management Law (Ley de Uso y Manejo de Suelos), art. 27 and 64, its\nRegulation (Reglamento), Decree 29375-MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT, art. 63 in fine, etc.\"\n\n            c) Action of unconstitutionality against the Regulations for the Titling of Lands in\nNational Reserves\n\nBased on the authority established for it in article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, and\nin order to defend the state public interests that, with the validity of the Regulations for the\nTitling of Lands in National Reserves, could be being harmed, the Office of the Attorney General\nfiled an action of unconstitutionality (expediente No. 06-007154-0007-CO) against said Regulations\nfor violating articles 7, 9, 11, 39, 50, 89, 105, 121 subsections 1) and 14), 124 and 140,\nsubsections 3) and 18 of the Political Constitution; international regulations: articles 11 of the\nAdditional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and\nCultural Rights; 3, paragraph 3 and 4, subsection d) of the United Nations Framework Convention on\nClimate Change; 8, subsections c) and d), of the Convention on Biological Diversity; 5, subsection\nd), of the Convention for the Protection of Cultural and Natural Heritage; 10, 13, subsection c) and\n14 of the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in\nCentral America; and the constitutional principles in environmental matters on the effective\nprotection of the environment by the State, the inadmissibility of positive silence, and the\npreventive criterion.\n\nIn said action, the criteria previously set forth in Legal Opinion No. C-321-2003 were revived,\nexpanding the considerations on the lack of environmental protection in the following terms:\n\n\n\"III.-LACK OF PROTECTION FOR STATE PUBLIC GOODS\n\n\n \n\nA. VIOLATION OF ARTICLES 50, 89, 105 and 121, subsection 14) OF THE MAGNA CARTA AND OF\nCONSTITUTIONAL PRINCIPLES IN ENVIRONMENTAL MATTERS\n\n\n \n\nThe Regulation being objected to takes the place of the Law for the Titling of Lands Located in\nNational Reserves, No. 7599 of April 29, 1996, whose text, declared unconstitutional by this Chamber\nthrough rulings numbers 2988-99 and 8560-2001, it adopts with variations, reproducing one of the\nvices for which said law and the Law for Peasant Housing Titling were annulled, by not having the\nOffice of the Attorney General as a party nor granting it hearings, to protect public domain goods\nand, especially, the forest goods of article 13 of the Forestry Law, against improper titling, in\nviolation of constitutional articles 50, 89, 105 and 121, subsection 14. (The Possessory Information\nLaw provides for a one-month hearing for the Office of the Attorney General, at the beginning of the\nprocess, and an eight-day hearing at its conclusion). (…)\n\n\n \n\nIn our view, dispensing with the hearings to the Office of the Attorney General in the land titling\nprocesses violates the rules of due process (article 39 of the Constitution), due to the potential\ndetriment they can generate to state goods.\n\n\n \n\nBecause of that omission, in addition to the Natural Heritage of the State, other public domain\ngoods could be harmed, in violation of constitutional article 121, subsection 14: maritime\nterrestrial zone, areas contiguous to springs, bordering zones, rights of way, railway goods, lands\ndestined for educational or health centers, parks, plazas, etc.; indigenous reserves, and even\npatrimonial goods of the State.\n\nThe publication that the controversial Regulation orders to be made in La Gaceta (article 12) is\nnot sufficient guarantee for the constitutional defense of those goods.\n\nIt also omits the mandatory rejection of the titling of lands in national reserves or belonging to\nstate institutions, which the Possessory Information Law, No. 139, article 11, contemplates.\n\nThe possibility of filing actions to recover properties titled illicitly, once the titles are\nregistered, does not constitute a sufficient means of protection, because the controls against\npotential illegal actions, especially regarding environmental goods, must be preventive and take\nplace within the respective process; not after the injury materializes.\n\nThe improper titling of lands from the Natural Heritage of the State causes other even more serious\nand, in the majority of cases, irreparable damages, such as those deriving from the elimination of\nforest cover (cobertura boscosa) or land-use change (cambio de uso del suelo). (…)\n\n\n \n\nThe challenged Regulation, by not offering adequate guarantees against the illicit titling of lands\nfrom the Natural Heritage of the State, favors the irregular exploitation of the forest resource -\nwith or without a permit - on the properties that have left it, formally at least, and violates the\npreventive principle against the deterioration of natural resources, recognized with constitutional\nrank by the jurisprudence of this Chamber (…)\n\nFinally, the loss of forest mass entails the loss of valuable services or functions that forest\necosystems fulfill, at the local and global level: climate regulation, air and water quality, soil\nconservation, protection against natural risks, recreational needs, ecological tourism, etc.\n\nSimilar harmful repercussions were highlighted, extensively, by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) when responding to the hearing granted by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in expediente No. 05-010758-0007-CO. (…)\n\n\n \n\n To the detriment of the forest resource, the Regulation under challenge circumscribes the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) to protected wild areas or management categories, and allows the titling of forests in national reserves (art. 6°), thereby failing to protect forested areas and forest lands that are part of the State's Natural Heritage, which are public domain (Ley Forestal, arts. 13 and 14; 50, 105 and 121, subsection 14, of the Constitution):\n\n \"(…) lands considered as national reserves are immediately affected for the purposes of forestry regulations; upon them, the State may create forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves, thus forming the forest heritage; in order to colonize or alienate them, legislative authorization is required, and when they are possessed by third parties, these acquire no right, the State's right to claim them being imprescriptible.\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587 of 1997).\n\n The definition of national reserves (article 3°, subsection k), is an attack against public property, by tacitly including public domain lands, governed by the principle of initial registration (inmatriculación). (Article 261 of the Civil Code. SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 3145 of 1996; SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice, judgment No. 12 of 1995, considerandos I, V and VI; and TRIBUNAL SUPERIOR CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Sección Primera, voto 100-94 of 14 hours 45 minutes on April 15, 1994, considerandos II and III). Which conflicts with the principle of article 121, subsection 14).\n\n\n \n\n Finally, to the detriment of forest assets, the Regulation considers the positive silence in environmental matters to have been effected, by the mere lapse of the time period within which the Administration (MINAE) must issue a decision (arts. 6 and 7), infringing upon the contrary principle recognized by constitutional jurisprudence: (…)\n\n\n \n\n The defects noted reveal that the Regulation in question contrasts with the duty of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario)—a state entity—to safeguard forest assets, part of the right to the environment, enshrined in article 50 of the Constitution, which unfolds into its aspect as a subjective right, and as an end of the State (SALA CONSTITUCIONAL, votos 644-99, 9193-00, 13294-2001, 13295-2001, and 6322-03), with the obligation to guarantee and defend it (principle of the protection of environmental law on the part of the State) (…)\n\n\n \n\n\nB. TRANSGRESSION OF INTERNATIONAL REGULATIONS\n\n\n \n\n The violation of constitutional article 50 entails that of Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, \"Protocol of San Salvador,\" approved by Ley No. 7907 of September 3, 1999:\n\n\n \n\n\n\"Right to a Healthy Environment\n\n\n \n\n 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.\n\n\n \n\n\n2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.\"\n\n\n \n\n The Regulation contradicts that duty of environmental protection, which the Institute of Agrarian Development, as an entity of the State, a party to the Protocol, has.\n\n Given the imminent danger of titling and deforestation of forested lands of the State's Natural Heritage, the Regulation infringes upon norms of international instruments signed by the country, which impose upon it the obligation to protect them:\n\n\n \n\n - The third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Ley No. 7414 of June 13, 1994): States parties must \"take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.\"\n\n\n \n\n To these effects, it is incompatible to place the forest lands of the State's Natural Heritage at risk of deforestation and land-use change (cambio de uso), and it is not in accordance with the commitment acquired in Article 4, subsection d), ibid., to promote the conservation and enhancement of sinks and reservoirs of greenhouse gases; such as forests.\n\n\n \n\n - Article 8 of the Convention on Biological Diversity (Ley No. 7416 of June 30, 1994). Duty of the State to manage resources \"important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, to ensure their conservation\" (subsection c), and promote \"the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings\" (subsection d).\n\n\n \n\n - Article 5° of the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (Ley No. 5980 of November 16, 1976). It obligates the adoption of appropriate legal measures for the protection and conservation of the natural heritage (subsection d).\n\n\n \n\n - The Convention for the Conservation of Biodiversity and the Protection of Priority Wild Areas in Central America (Ley No. 7433 of September 14, 1994). State obligation to take \"all possible measures to ensure the conservation of biodiversity\" (Article 10); among these, those \"that contribute to conserving natural habitats and their populations of native species\" (Article 13, subsection c); and to prioritize the conservation of biodiversity in its development strategies (Article 14).\n\n\n \n\n Since the consequences of applying the Regulation are opposed to said International Conventions, Article 7° of the Political Constitution must be deemed violated.\n\n\n \n\n This regulatory framework \"encompasses a series of international commitments that were acquired by our country to be developed in pursuit of the proposed goals, therefore the internal regulations of the State must also be in accordance with the signed conventions and, in this sense, it is obligated to develop all possible mechanisms in the protection of the environment, which implies protecting areas considered important for an ecologically balanced development…\"(SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 2988-99, which annulled Article 8 of Ley No. 7599).”\n\n In said unconstitutionality action, it is also proposed to the Constitutional Chamber to declare the nullity of Decretos numbers 27726-MINAE-MAG of December 22, 1998, 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MINAE-MAG, 28744-MINAE-MAG, 28745-MINAE-MAG and 28746-MINAE-MAG, the last four of June 12, 2000, since it becomes unreasonable to maintain the validity of the titling programs created therein, if this Chamber has already declared Ley No. 7599 unconstitutional:\n\n \"The foregoing, because they lack the necessary legal support and suitability to achieve the objective intended with them, of making administrative titling possible.\n\n \"The examination of the constitutionality of the challenged norm obliges a substantive assessment of its reasonableness. As the Chamber has indicated in repeated pronouncements, the elements that comprise reasonableness are essentially three: suitability, necessity, and proportionality. Suitability translates into the adequacy of the means to the end, that is, that the norm must be apt to effectively achieve the intended objective.\" (SALA CONSTITUCIONAL, votos números 3933 of 1998 and 6322 of 2003. Underlining added).\n\n\n \n\n The legal unreasonableness of the effects of such Decretos is evidenced by the fact that, as the properties located within those Programs are registered in the Public Registry (Registro Público), their titling is not appropriate through the procedure of the Ley de Informaciones Posesorias. This is because they fail to meet the essential requirement that the farm not be registered (Article 1°). Ordinary titling would give rise to two titles of ownership over a single property, and would contravene the principle of registry certainty.\n\n Persons holding the quality of owners by adverse possession (usucapión) have been referred to manage the transfer and segregation in their name, before the Institute of Agrarian Development or the Courts, in accordance with the Ley de Tierras y Colonización and voto of the Constitutional Chamber No. 8560-2001. (TRIBUNAL AGRARIO, votos números 377-2002, 592-2002, 843-2002, 846-2002, 856-2002, 879-2002, 05-F-03, 06-F-03, 031-F-03, 88-F-03, 225-F-03 and 351-F-03).\n\n\n \n\n (The judicial resolution that approves a possessory information has declaratory, not constitutive, effects on the right of property. SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice, votos números 94-90, 243-90, 119-91 and 96-94).\n\n\n \n\n Since the Ley de Tierras y Colonización does not regulate land titling, with that referral, based on the survival of the Decretos that created titling zones and the registry inscriptions in favor of the Institute of Agrarian Development, owners are being forced to manage the subdivision (parcelación) or land assignment contracts, and colonization contracts provided for therein, subjecting them to a qualification process, as if they were beneficiaries of land endowment programs, and to the limitations and conditions established in Ley 2825 for the grantees, without considering the existence of their prior ownership rights.”\n\n\n \n\n\nV.- LEGAL PERTINENCE OF A TITLING REGULATION BY DECREE\n\n As may already be inferred from the reading of opinion C-321-2003, some objections of unconstitutionality attributed to the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales of the Institute of Agrarian Development would be equally valid for an eventual regulation with the same purpose issued via executive decree.\n\n In the first place, if such a regulation were to occur, it would have no legal basis, since neither the Ley de Tierras y Colonización nor the Ley del Instituto de Desarrollo Agrario, nor any other current law, grants that Institute the competence to title lands of the national reserves; therefore, we would be in the presence of a potential unconstitutionality for violation of Article 140, subsections 3 and 18, which reserves to the Executive Branch the executive regulations, but within the directives and limits of the law being executed, which is nonexistent in this case for said purpose. In the words of the Constitutional Chamber:\n\n \"The regulatory power allows the Executive Branch to participate in normative creation, without this being able to be understood as an equalization with the law-making work performed by the Legislative Assembly. Subsection 3) of Constitutional Article 140 regulates what is called the executive regulatory power. Through it, executive regulations are issued that complement, develop, apply, or execute a prior law. This type of regulation manifests with greater strength the characteristics typical of the regulatory power. That is, the executive regulation is a norm subordinate to the law, it complements it, it cannot repeal it, modify its content, render it without effect, or contradict its precepts (…) they must respect certain limits that are proper to the regulatory power in general. Of these limits, it is important to highlight the principle of normative hierarchy regulated in Article 7 of the Constitution. From the foregoing, another equally important one is deduced, namely, the principle of the primacy of the law. That priority situation of the law with respect to the regulation arises from its legitimacy, from its sovereign character, and for that reason, the regulation becomes a secondary and subordinate norm (…).\" (Votos 4588-97 of 15 hours 48 minutes on August 5, 1997 and 8057-97 of 13 hours 3 minutes on November 28, 1997. In a similar sense, resolutions 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 7967-98, 998-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99 and 9236-99)\".\n\n The function entrusted to the Institute of Agrarian Development in Article three, subsection b) of Ley No. 6735 of March 29, 1982, in the sense of administering, on behalf of the State, the national reserves, could never entail that of divesting itself of those lands by means of titling.\n\n Nor could the contracts for the adjudication of parcels and colonization be assimilated, as our Constitutional Chamber apparently did in Voto No. 8560-2001 cited, with the process of recognition and granting of titles to persons who meet the requirements of Articles 853 and following of the Civil Code on positive prescription, as these are different situations. In this regard, the Office of the Attorney General of the Republic indicated when presenting the unconstitutionality action against the IDA's Regulation:\n\n \"In addition to the foregoing, the presupposition from which its first article, transcribed above, proceeds is erroneous, because the Ley de Tierras y Colonización does not regulate land titling. It only deals with subdivision (parcelación) in Articles 49 to 81, and with colonization in numbers 82 to 91.\n\n Titling, or the procedure to obtain a registerable title of ownership, founded on the exercise of possession ad usucapionem, with the requirements listed by law, is different from subdivision and colonization:\n\n\n \n\n \"requirements of time and condition, characterize the possession necessary for adverse possession (usucapir). (...) the titling of the real property has as a requirement the acquisition of the property. That is, the moment of acquisition of property by adverse possession (usucapión) is distinguished from the moment in which that situation is asserted (...) to obtain a registerable title in the Public Registry. Hence, adverse possession is considered as a mode of acquisition of property and other possessable real rights, and titling as the procedure by means of which, having verified the requirements of adverse possession, the registerable property title is conferred.\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587 of 1997. The bold is not from the original).\n\n\n \n\n Thus, ownership of land is achieved, not through the titling procedure, but by having exercised possession over it in accordance with the Law:\n\n\n \n\n \"Adverse possession (Usucapión) is an original mode of acquiring a possessable real right through the passage of time with the requirements of law. The acquisitive legal effect of adverse possession occurs automatically with the passage of time coupled with effective possession that meets the conditions set for possession ad usucapionem, and the other requirements established in law.\" (SALA CONSTITUCIONAL, voto No. 4587-97).\n\n\n \n\n Subdivision (Parcelación) and colonization are, on the other hand, contractual, derivative modes of acquiring property from the public agrarian entity, which are based on other presuppositions. And even colonization may have land tenure regimes other than ownership, such as lease, with or without a purchase option, sharecropping, or usufruct. (Article 83 and numbers 49 to 91 of Ley No. 2825).\n\n Adjudication is consubstantial to the subdivision or land assignment contracts, and colonization contracts, which the former may have among its immediate purposes. (Ley No. 2825, arts. 49 subsection c and 55).\n\n\n \n\n \"The Institute of Agrarian Development adjudicates goods to peasants through the land assignment contract, in accordance with Articles 49 to 91 of the Ley de Tierras y Colonización\" (SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice, voto No. 649-C-2001, cons. V, and TRIBUNAL AGRARIO, voto No. 395-2002).\n\n The judgment of the SALA PRIMERA of the Supreme Court of Justice No. 229-F-90 of 15 hours on July 20, 1990, reiterated on numerous occasions, and votos numbers 555-1993, 119-1995, 105-2001, 395-2002 and 542-2002 of the TRIBUNAL AGRARIO, associate the term \"adjudication\" with the land subdivision contract.\n\n In Ley No. 2825, several articles make this connection. Examples are: 60: \"the breach by the grantee (adjudicatario) of all obligations in the exploitation of the parcel…\"; 64: \"no more than one parcel shall be adjudicated to each beneficiary…\"; 65: \"once the adjudication of the parcels by sale has been agreed upon…\", 68, subsection 4: in the contract executed with the parcel holder (parcelero), the Institute must \"revoke or terminate the adjudication for the following reasons\", 69: \"in order to guarantee the integrity of the parcel, in the event of the death of the parcel holder or colonist before the conditions indicated in Article 67 have occurred, the Institute, after approving it, shall authorize the transfer of the adjudication contract…\", etc.\"\n\n There would also be a violation of the constitutional principles of division of powers and reservation of law (Articles 9° and 121, subsection 1°, of the Political Constitution) by invading the Legislative Branch's own competence, insofar as a special administrative procedure for land titling would be created, distinct from the one established judicially through the Ley de Informaciones Posesorias, and which only the legislator could issue; with the aggravating factor that the principle that only unregistered lands may be registered is being reformed (Articles 462 of the Civil Code and 1° of the Ley de Informaciones Posesorias), by providing for the possibility of doing so with those already registered in the name of the Institute of Agrarian Development.\n\n Although it is true that in the past, other regulations have established the possibility for the Institute of Agrarian Development, formerly the Institute of Lands and Colonization, to title lands, these were bodies of legal rank, such as the so-called Ley de Informaciones Posesorias Administrativas or the Ley de Titulación Múltiple de Tierras (with the exception of the already discussed Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales of the Institute of Agrarian Development).\n\n Regarding this subject, the Constitutional Chamber defined in Voto No. 5227-94 of 15 hours 6 minutes on September 13, 1994, that although the regulatory power does not have its own domain constitutionally defined with respect to the law, it has been interpreted that the law's domain is unlimited, leaving a narrow sphere, subordinate to the law, for the regulation. The latter, as a product of the Administration, is initially subordinate to the proper functions assigned to it, that is, strictly the administrative function. Therefore, it is not acceptable to recognize that the Administration may issue regulations that can substitute for laws in their own regulation. In the case at hand, neither does the Institute of Agrarian Development have among its legal functions that of granting property titles in national reserves through the recognition of positive prescription, nor could a regulation come to create an administrative procedure alternative to the judicial one of the Ley de Informaciones Posesorias, due to the lack of an enabling legal framework.\n\n Furthermore, and depending on how it is regulated, the potential regulation issued by Decree could harm private property, as well as the State's public domain regime, if adequate mechanisms are not ensured for the protection of previously registered private properties, or that allow the exclusion from titlings of the various public domain assets, from those expressly defined by geographic demarcation, to the less evident ones, such as forest areas outside protected areas that are not covered by possessory title of ten years prior to their incorporation into the State's Natural Heritage (Article 13 of the current Ley Forestal), or, the zones adjacent to springs (nacientes) that supply or may supply in the future drinking water to a population (Article 7°, subsection c), of the Ley de Tierras y Colonización), to mention a few. In such cases, articles like 45, 50, 89 and 121, subsection 14 of our Magna Carta could be being violated, as well as profuse international regulations protecting the environment.\n\n As matters stand, and for the reasons set forth here, we consider the path of issuing a decree to establish an administrative procedure aimed at the titling of lands in national reserves by the Institute of Agrarian Development to be improper.\n\n Notwithstanding the foregoing, and as a separate comment without binding effect, it is our opinion that over the last thirty years, attempts have been made to assign to the Institute of Agrarian Development the function of granting registerable titles to persons possessing lands within the national reserves, without this being an activity inherent to the specific legal regime for which said Institute was created and envisioned.\n\n This entity has an important task to develop regarding the execution of State policy on agrarian matters (Ley No. 6735 of May 19, 1982, Article three, subsection a); for which, among other things, it administers the national reserves and the lands it acquires, carrying out in them comprehensive development plans, peasant settlements, colonization, subdivision (parcelación), and adjudication (Article 3°, subsection b), Ibid.). The lands it adjudicates must be framed within a harmonious development process in which the purposes indicated in Article 49 of the Ley de Tierras y Colonización are fulfilled: a) a better distribution of land; b) resolution of inconvenient de facto situations; and c) colonization purposes.\n\n Entrusting the Institute with a task that the courts of justice already fulfill on their own, such as the possessory information procedure, has implied in practice, in addition to titles granted contrary to law (as happened with the titling of part of the maritime-terrestrial zone in the seventies, to cite one example), the allocation of material and human resources to these tasks, to the detriment of those that are proper to it and that are enunciated in the Ley de Tierras y Colonización and the Ley del Instituto de Desarrollo Agrario.\n\n The logical approach is not to burden the Institute of Agrarian Development with the creation of a parallel administrative procedure that already exists in the judicial realm, and which is also not as costly or cumbersome as has been attempted to make it seem; but rather to channel the few or many resources available into achieving the goals proposed for the Institute since its creation.\n\n Now then, what should be done within this context with the properties already registered in its name as a result of previous titling programs, which prevent the owners of those lands from being able to title them through judicial means?\n\n We think the answer is not to continue insisting that the Institute of Agrarian Development segregate from its farms and grant property titles to those persons, which is incompatible with its real functions; but rather, more simply, to proceed with the cancellation of those farms in the Public Registry, and thus eliminate the only legal obstacle that prevents them from going to process the corresponding possessory information before the different judicial offices of the country.\n\n We have suggested precisely that solution to the Commission of Legal Affairs of the Legislative Assembly that is studying expediente No. 15875, named “Ley reguladora del proceso de trámite y formalización de titulación de propiedades a través del Instituto de Desarrollo Agrario”, in which the titling of lands by that Institute is once again taken up, with serious substantive and procedural questions that we pointed out. Thus, in the conclusions of legal opinion No. OJ-142-2006 of October 18, 2006, one can read:\n\n “Considering the observations set forth here, we think that to achieve the purposes proposed in the statement of motives of this bill, it only requires making some small adjustments to our regulations, and not resorting to the expedient of creating two alternative procedures to that of possessory informations, with consequences that could be very harmful to the public interest and public domain areas of our country.\n\n\n \n\n Indeed, it would suffice, as we have suggested, to provide that the Executive Branch, within a given period, order the Public Registry to cancel the farms registered in the name of the Institute of Agrarian Development through Decretos Nos. 27726-MINAE-MAG of December 22, 1999, No. 27861-MINAE-MAG of March 12, 1999, 28743-MAG-MINAE of June 12, 2000, 28744-MINAE-MAG of June 12, 2000, No. 28745-MINAE-MAG of June 12, 2000 and No. 28746-MINAE-MAG of June 12, 2000, or any other previous titling program (previously requesting from the IDA a list of farms in those conditions), so that interested persons may resort to the normal and safer procedure established by the Ley de Informaciones Posesorias in an effort to obtain title to their unregistered farms; as well as include in the latter Law an exception to the normal regime so that farms within property No. 96658 of the Limón District can be registered, despite already being registered in the name of JAPDEVA.”\n\n\n \n\n We urge the Institute of Agrarian Development to support this thesis of the Office of the Attorney General of the Republic, by sending an opinion in that sense to Congress and thus preventing the Institute from once again hearing titling processes that are alien to it.\n\n\nCONCLUSION\n\n Based on the legal grounds set forth, the path of issuing a decree to establish an administrative procedure aimed at the titling of lands in national reserves by the Institute of Agrarian Development is considered improper.\n\n\n Sincerely yours,\n\n\n \n\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\n\n\nAgrarian Attorney (Procurador Agrario)\n\n\n \n\n\nVBC/pcm" }