{ "id": "pgr-14416", "citation": "C-074-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Permisos de uso en zona marítimo terrestre sin plan regulador", "title_en": "Use permits in the maritime-terrestrial zone without a regulatory plan", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite el dictamen C-074-2007 dirigido a la Municipalidad de Puntarenas, aclarando que es posible otorgar permisos de uso en la zona marítimo terrestre (ZMT) aunque no exista plan regulador, siempre que se cumplan estrictamente las condiciones legales. Se enfatiza que estos permisos no equivalen a los reconocimientos de ocupantes o pobladores históricos, ni permiten construcciones, cesiones o derechos subjetivos; son actos revocables. Las concesiones son el mecanismo idóneo para desarrollos costeros planificados. Además, se recuerda que terrenos con cobertura boscosa o forestal están bajo administración del MINAE, impidiendo a las municipalidades otorgar permisos sin clasificación previa. Se reitera la obligación municipal de impulsar planes reguladores para salvaguardar el interés público y evitar ocupaciones ilegales.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues opinion C-074-2007 to the Municipality of Puntarenas, clarifying that use permits in the maritime-terrestrial zone (MTZ) can be granted even without a regulatory plan, provided legal conditions are strictly met. It stresses that these permits are not equivalent to recognition of historical occupants or settlers, nor do they allow constructions, transfers, or subjective rights; they are revocable acts. Concessions are the proper mechanism for planned coastal development. It further recalls that forested or forestry-capable lands are under MINAE administration, preventing municipalities from issuing permits without prior classification. The municipal duty to promote regulatory plans to protect public interest and prevent illegal occupations is reiterated.", "court_or_agency": "", "date": "07/03/2007", "year": "2007", "topic_ids": [ "water-law" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "permiso de uso", "zona marítimo terrestre", "plan regulador", "concesión", "bosque", "aptitud forestal", "MINAE", "Patrimonio Natural del Estado" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 13", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 45", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Arts. 13-15", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Arts. 5 y 9", "law": "Ley 7779" } ], "keywords_es": [ "permiso de uso", "zona marítimo terrestre", "plan regulador", "concesión", "bosque", "aptitud forestal", "MINAE", "Ley 6043", "Patrimonio Natural del Estado" ], "keywords_en": [ "use permit", "maritime-terrestrial zone", "regulatory plan", "concession", "forest", "forest aptitude", "MINAE", "Law 6043", "State Natural Heritage" ], "excerpt_es": "Los gobiernos locales están imposibilitados para otorgar permisos de uso sobre porciones en la zona marítimo terrestre cubiertas de bosque o cuando se trate de terrenos forestales o con esa aptitud trasmitidos por organismos no gubernamentales en los términos de la Ley Forestal, artículos 13, 14 y 15.\n\nEn este sentido, recuérdese que corresponde al MINAE clasificar previamente los terrenos, coordinando con el Ministerio de Agricultura y Ganadería para la determinación de la aptitud y capacidad de los mismos (Ley 7779 del 30 de abril de 1998, artículos 5 y 9), donde las limitaciones por pendientes, rango de profundidad efectiva y capacidad de drenaje, por ejemplo, pueden ser parámetros de utilidad, tomando en cuenta igualmente lo dispuesto en el artículo 3 inciso d) de la Ley Forestal.", "excerpt_en": "Local governments are unable to grant use permits on portions of the maritime-terrestrial zone covered by forest or when dealing with forest lands or lands with such aptitude transferred by non-governmental organizations under the terms of the Forestry Law, articles 13, 14, and 15.\n\nIn this regard, it should be recalled that MINAE is responsible for prior classification of lands, coordinating with the Ministry of Agriculture and Livestock to determine their aptitude and capacity (Law 7779 of April 30, 1998, articles 5 and 9), where limitations due to slopes, effective depth range, and drainage capacity, for example, may be useful parameters, also taking into account the provisions of article 3(d) of the Forestry Law.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General clarifies that use permits in the MTZ without a regulatory plan are possible under strict legal conditions, but do not authorize constructions or rights over forests or forestry lands, which are managed by MINAE.", "summary_es": "La Procuraduría aclara que los permisos de uso en la ZMT sin plan regulador son posibles bajo estrictas condiciones legales, pero no autorizan construcciones ni derechos sobre bosques o terrenos forestales, cuya administración corresponde al MINAE." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando final", "quote_en": "Local governments are unable to grant use permits on portions of the maritime-terrestrial zone covered by forest or when dealing with forest lands...", "quote_es": "Los gobiernos locales están imposibilitados para otorgar permisos de uso sobre porciones en la zona marítimo terrestre cubiertas de bosque o cuando se trate de terrenos forestales..." }, { "context": "Desarrollo del dictamen", "quote_en": "A use permit does not confer subjective rights, since as a unilateral act, it is revocable without right to compensation...", "quote_es": "Un permiso de uso no confiere derechos subjetivos, pues como acto unilateral, es revocable sin derecho a indemnización..." } ], "cites": [ { "id": "norm-26421", "citation": "Ley 7779", "title_en": "Soil Use, Management 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D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimados señores:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, en atención a la consulta acordada\nen la sesión ordinaria N° 81 del 2 de febrero del año en curso, artículo 4 inciso g), puesta en\nnuestro conocimiento mediante oficio N° SM-087-2007 del 5 de febrero del año en curso, recibido el 8\nde ese mes, nos permitimos indicarles lo siguiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para esa Municipalidad es de interés conocer si se pueden otorgar permisos de uso en la zona\nmarítimo terrestre que no cuente con plan regulador, se aporta criterio legal suscrito por la Licda.\nNelly Elizabeth Jiménez Rodríguez, Jefe de Servicios Jurídicos de esa Municipalidad, donde señala\nque conforme a los dictámenes C-100-95 y C-221-2004 y las condiciones y supuestos en ellos\ndescritos,  ello es factible, a pesar de que dice existir un pronunciamiento de la Contraloría\nGeneral de la República que recomienda no otorgarlos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, el informe adjunto contiene algunas incorrecciones que se requieren aclarar.  En\nprimer término, no debe confundirse la figura del permiso de uso con respecto a la de pobladores y\nocupantes, y menos aún con los mal llamados permisos de ocupación que la Ley no reconoce (C-063-2007\ndel 27 de febrero de 2007).  En caso de construcciones u ocupaciones ilegales ha de procederse\nconforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 6043 (dictamen C-230-97).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las figuras de ocupante y poblador son condiciones propias de quienes ocupan la zona\ncostera con anterioridad a la Ley 6043, según sus requerimientos, y no pueden ser objeto de cesión o\ntraspaso (Tribunal Contencioso Administrativo Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 30 de julio\nde 1998; Tribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; pronunciamientos\nnúmeros C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 y OJ-17-2001).  Es a esas personas, a\nquienes les corresponde cancelar el canon previsto en el Transitorio VII de la Ley 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n           \n\n\n\n Los pobladores y ocupantes requieren, entre otras formalidades, de una solicitud expresa en ese\nsentido y de un acto administrativo autorizatorio que les reconozca esa situación provisional, la\ncual, en todo caso, cesará cuando entre en vigencia el plan de desarrollo para la respectiva zona. \nEsa autorización no produce derecho alguno en lo que a concesión se refiere (doctrina de la Ley\n6043, artículo 70 y Transitorio VII; y su Reglamento, artículo 52; Opinión Jurídica Nº OJ-072-2003\ndel 6 de mayo del 2003; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, Nº 321 de 9:00 hrs.\ndel 17 de octubre del 2003; Tribunal de Guanacaste, Nº 17-2004 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del\n2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, ha de recordarse que un permiso de uso no confiere derechos subjetivos, pues como acto\nunilateral, es revocable sin derecho a indemnización en los términos del artículo 154 de la Ley\nGeneral de Administración Pública.  Ello impide también autorizar su cesión al no encontrarse en los\nsupuestos del artículo 45 de la Ley 6043 (dictamen C-157-1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Son las concesiones, como derechos reales administrativos, las que, con autorización de\nla municipalidad respectiva y del ICT o el IDA, pueden ser objeto de cesión o traspaso (Ley 6043,\nartículo 45; Tribunal Agrario, Voto N° 636-F-06, 15:50 hrs. del 26 de junio del 2006). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco, la solicitud de concesión otorga ningún derecho, ni faculta a ocupar o edificar en la zona\nmarítimo terrestre (Sala Constitucional, Votos 2658 de 8:54 hrs. del 11 de junio de 1993 y 5559-96;\nTribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Nº 307 de 15:00 hrs. del 31 de julio de 1998;\nTribunal de Guanacaste, Nº 17 de 9:25 hrs. del 24 de febrero del 2004; Juzgado Contencioso\nAdministrativo y Civil de Hacienda, Nº 582 de 10:00 hrs. del 19 de diciembre de 1997 y dictámenes\nC-230-97 y C-155-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y, como la zona marítimo terrestre es un bien integrante del ambiente, la falta de resolución de\nesas solicitudes no configura silencio positivo (Sala Constitucional, votos números 6863-93,\n1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96 y 5745-99,\ndictámenes C-118-91, C-004-98 y C-002-99; Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo,\nNº 321-2003 de 9:00 hrs. del 17 de octubre del 2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se reiteran las consideraciones rendidas en pronunciamientos anteriores en el sentido de que la\nfigura del permiso de uso no da cabida al desarrollo de construcciones, y no debe utilizarse cuando\nhay instrumentos de planificación costera, tanto en áreas declaradas o no de aptitud turística\n(dictamen C-097-97 del 13 de junio de 1997) pues si es así, lo pertinente es ajustarse al\nprocedimiento para el otorgamiento de concesiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La denegatoria de solicitudes de permisos de uso sobre terrenos que pertenecen al Estado (Ley 6043,\nartículo 1°) está a tono con la pronta implementación de un desarrollo costero planificado, por ende\nlas municipalidades han de encaminar sus esfuerzos a salvaguardar el interés público y no posponer\nad infinitum la adopción de planes reguladores (dictamen C-097-97), que han de emitirse conforme a\nla Ley, por ende, sin afectación de otros bienes demaniales sujetos a administración diversa, como\nsucede con el Patrimonio Natural del Estado, bajo administración del Ministerio del Ambiente y\nEnergía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Orgánica del Ambiente, artículo\n32, párrafo segundo; Ley Forestal, artículos 6, inciso a), 13, párrafo segundo; Ley de\nBiodiversidad, Nº 7788 del 30 de abril de 1998, artículos 22 y 28; Ley 6043, artículo 73;\npronunciamientos C-287-02, C-210-02, C-321-03, C-297-04, OJ-056-05 y C-351-06).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los gobiernos locales están imposibilitados para otorgar permisos de uso sobre porciones en la zona\nmarítimo terrestre cubiertas de bosque o cuando se trate de terrenos forestales o con esa aptitud\ntrasmitidos por organismos no gubernamentales en los términos de la Ley Forestal, artículos 13, 14 y\n15.\n\n\n\n \n\nEn este sentido, recuérdese que corresponde al MINAE clasificar previamente los terrenos,\ncoordinando con el Ministerio de Agricultura y Ganadería para la determinación de la aptitud y\ncapacidad de los mismos (Ley 7779 del 30 de abril de 1998, artículos 5 y 9), donde las limitaciones\npor pendientes, rango de profundidad efectiva y capacidad de drenaje, por ejemplo, pueden ser\nparámetros de utilidad, tomando en cuenta igualmente lo dispuesto en el artículo 3 inciso d) de la\nLey Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano                                  Licda. Silvia Quesada Casares\n\n\n\n\n    Procurador Adjunto                                             Área Agraria y Ambiental\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nci:     Dr. Roberto Dobles Mora\n\n\n\n\n        Ministro del Ambiente y Energía\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n        Lic. Alfredo Volio Pérez\n\n\n\n\n        Ministro de Agricultura y Ganadería\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n        Licda. Rocío Aguilar Montoya\n\n\n\n\n        Contralora General de la República", "body_en_text": "Legal Opinion: 074 of 03/07/2007\n\nC-074-2007\nMarch 7, 2007\n\nCouncil Members\nMunicipal Council of Puntarenas\n\nS. D.\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Solicitor General of the Republic, in response to the consultation agreed upon in ordinary session No. 81 of February 2 of the current year, article 4 subsection g), brought to our attention through official communication No. SM-087-2007 of February 5 of the current year, received on the 8th of that month, we hereby indicate the following.\n\nIt is of interest to that Municipality to know whether use permits can be granted in the maritime terrestrial zone that lacks a regulatory plan; a legal opinion is provided, subscribed by Licda. Nelly Elizabeth Jiménez Rodríguez, Head of Legal Services of that Municipality, where she points out that according to legal opinions C-100-95 and C-221-2004 and the conditions and assumptions described therein, this is feasible, despite the fact that there is said to be a pronouncement from the General Comptrollership of the Republic that recommends not granting them.\n\nHowever, the attached report contains some inaccuracies that need to be clarified. First, the figure of the use permit should not be confused with that of settlers (pobladores) and occupants (ocupantes), and even less with the so-called occupancy permits that the Law does not recognize (C-063-2007 of February 27, 2007). In the case of illegal constructions or occupations, one must proceed in accordance with the provisions of article 13 of Law 6043 (legal opinion C-230-97).\n\nThe figures of occupant (ocupante) and settler (poblador) are conditions inherent to those who occupy the coastal zone prior to Law 6043, according to its requirements, and cannot be the object of assignment or transfer (Contentious-Administrative Tribunal, Second Section, No. 307 at 3:00 p.m. of July 30, 1998; Tribunal of Guanacaste, No. 17 at 9:25 a.m. of February 24, 2004; pronouncements numbers C-100-95, C-157-95, C-77-2001, C-191-2002, C-155-2003 and OJ-17-2001). It is those persons who are responsible for paying the fee provided for in Transitory Provision VII of Law 6043.\n\nSettlers (pobladores) and occupants (ocupantes) require, among other formalities, an express request in that regard and an authorizing administrative act that recognizes this provisional situation for them, which, in any case, shall cease when the development plan for the respective zone comes into effect. This authorization produces no right whatsoever with respect to concessions (doctrine of Law 6043, article 70 and Transitory Provision VII; and its Regulations, article 52; Legal Opinion No. OJ-072-2003 of May 6, 2003; Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, No. 321 at 9:00 a.m. of October 17, 2003; Tribunal of Guanacaste, No. 17-2004 at 9:25 a.m. of February 24, 2004).\n\nFurthermore, it must be recalled that a use permit does not confer subjective rights, since as a unilateral act, it is revocable without right to compensation under the terms of article 154 of the General Public Administration Law. This also prevents authorizing its assignment, as it does not fall under the assumptions of article 45 of Law 6043 (legal opinion C-157-1995).\n\nIt is concessions, as administrative real rights, that, with authorization from the respective municipality and the ICT or the IDA, may be the object of assignment or transfer (Law 6043, article 45; Agrarian Tribunal, Decision No. 636-F-06, 3:50 p.m. of June 26, 2006).\n\nNor does the request for a concession grant any right, nor does it authorize occupancy or construction in the maritime terrestrial zone (Constitutional Chamber, Decisions 2658 at 8:54 a.m. of June 11, 1993 and 5559-96; Contentious-Administrative Tribunal, Second Section, No. 307 at 3:00 p.m. of July 31, 1998; Tribunal of Guanacaste, No. 17 at 9:25 a.m. of February 24, 2004; Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, No. 582 at 10:00 a.m. of December 19, 1997 and legal opinions C-230-97 and C-155-2003).\n\nAnd, since the maritime terrestrial zone is a good integral to the environment, the lack of resolution of such requests does not constitute positive silence (Constitutional Chamber, decisions numbers 6863-93, 1180-E-94, 1730-94, 1731-94, 2954-94, 5506-94, 5527-94, 6332-94, 820-95, 3518-96 and 5745-99, legal opinions C-118-91, C-004-98 and C-002-99; Contentious-Administrative Tribunal, Third Section, No. 321-2003 at 9:00 a.m. of October 17, 2003).\n\nThe considerations made in previous pronouncements are reiterated, to the effect that the figure of the use permit does not allow for the development of constructions, and should not be used when there are coastal planning instruments, both in areas declared or not of tourist suitability (vocacion turística) (legal opinion C-097-97 of June 13, 1997) since if this is the case, the pertinent course is to adhere to the procedure for granting concessions.\n\nThe denial of requests for use permits on lands belonging to the State (Law 6043, article 1) is in line with the prompt implementation of planned coastal development; therefore, municipalities must direct their efforts towards safeguarding the public interest and not postpone ad infinitum the adoption of regulatory plans (legal opinion C-097-97), which must be issued in accordance with the Law, therefore, without affecting other public domain assets subject to diverse administration, as occurs with the Natural Heritage of the State, under the administration of the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas (Organic Environmental Law, article 32, second paragraph; Ley Forestal, articles 6, subsection a), 13, second paragraph; Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, articles 22 and 28; Law 6043, article 73; pronouncements C-287-02, C-210-02, C-321-03, C-297-04, OJ-056-05 and C-351-06).\n\nLocal governments are unable to grant use permits on portions of the maritime terrestrial zone covered by forest or when it concerns forest lands or those with such aptitude transferred by non-governmental organizations under the terms of the Ley Forestal, articles 13, 14 and 15.\n\nIn this regard, it should be recalled that it is the responsibility of MINAE to previously classify the lands, coordinating with the Ministry of Agriculture and Livestock to determine their aptitude and capacity (Law 7779 of April 30, 1998, articles 5 and 9), where limitations due to slopes, effective depth range, and drainage capacity, for example, may be useful parameters, also taking into account the provisions of article 3 subsection d) of the Ley Forestal.\n\nSincerely,\n\nLic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares\nDeputy Procurator Agrarian and Environmental Area\n\nci: Dr. Roberto Dobles Mora\n Minister of Environment and Energy\n\n Lic. Alfredo Volio Pérez\n Minister of Agriculture and Livestock\n\n Licda. Rocío Aguilar Montoya\n General Comptroller of the Republic" }