{ "id": "pgr-14471", "citation": "C-114-2007", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Improcedencia de aprobar concesión sobre terreno ya concesionado en la ZMT", "title_en": "Rejection of concession application over already-concessioned land in the ZMT", "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a consulta del Concejo Municipal de Nicoya sobre la posibilidad de aprobar una concesión que abarque un terreno ya concesionado, o de reunir lotes si uno de ellos ya lo está. El dictamen concluye que no es posible aprobar una concesión sobre un terreno ya concesionado, porque ya existe un derecho real administrativo oponible a terceros, y la Administración debe respetarlo. Se analiza el principio de 'primero en tiempo, primero en derecho' del artículo 44 de la Ley 6043, explicando que la prioridad se da al primer solicitante que cumpla todos los requisitos y se ajuste a la planificación zonal, con preferencia al ocupante que haya poseído quieta, pública y pacíficamente. Respecto a la prohibición del artículo 57 inciso e), se aclara que aplica a personas físicas y que, aunque las municipalidades pueden denegar solicitudes de personas jurídicas que ya tengan otra concesión para evitar acaparamiento, deben fundamentarlo en potestades discrecionales para salvaguardar el interés público. Además, se recuerda la prohibición de otorgar concesiones en áreas del Patrimonio Natural del Estado administradas por el MINAE.", "summary_en": "The Attorney General's Office responds to a consultation from the Municipal Council of Nicoya regarding the possibility of approving a concession that includes land already concessioned, or combining lots when one is already concessioned. The opinion concludes that it is not possible to approve a concession on already-concessioned land, since an administrative real right already exists that is enforceable against third parties, and the Administration must observe it. It analyzes the 'first in time, first in right' principle under Article 44 of Law 6043, explaining that priority is given to the first applicant who meets all requirements and conforms to zoning planning, with preference to the 'occupant' who has possessed the land quietly, publicly, and peacefully. Regarding the prohibition in Article 57(e), it clarifies that it applies to natural persons, and although municipalities may deny applications from legal entities that already hold another concession to prevent hoarding, they must base such denial on discretionary powers to safeguard public interest and fundamental principles. It also reiterates the prohibition on granting concessions in areas that form part of the State's Natural Heritage administered by MINAE.", "court_or_agency": "", "date": "12/04/2007", "year": "2007", "topic_ids": [ "water-law", "property-and-titling" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "Zona Marítimo Terrestre (ZMT)", "concesión", "primero en tiempo, primero en derecho", "derecho real administrativo", "acaparamiento", "ocupante", "Patrimonio Natural del Estado", "planificación zonal" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 44", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 57 inciso e)", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 45", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 51", "law": "Ley 6043" } ], "keywords_es": [ "concesión ZMT", "Ley 6043", "primero en tiempo primero en derecho", "artículo 44", "artículo 57 inciso e", "acaparamiento", "Patrimonio Natural del Estado", "ocupante", "planificación zonal", "MINAE" ], "keywords_en": [ "ZMT concession", "Law 6043", "first in time first in right", "Article 44", "Article 57(e)", "hoarding", "State Natural Heritage", "occupant", "zoning planning", "MINAE" ], "excerpt_es": "Respecto a la primera parte de la consulta, es claro que no es posible aprobar una solicitud de concesión sobre un terreno ya concesionado, pues ha nacido un derecho real administrativo oponible a terceros, y en ese sentido, también la Administración debe observar (dictamen C-228-2000 del 22 de setiembre de 2000). Ante ello, la Ley 6043 en su artículo 44 consagra el principio “primero en tiempo, primero en derecho”.\n\nCon base en lo anterior, las municipalidades pueden denegar, debidamente fundamentadas, una solicitud de concesión a una persona jurídica que ya dispone de otra concesión, tomando en cuenta lo indicado en el dictamen C-157-2001 del 29 de mayo del 2001, para procurar así un mayor acceso al disfrute y aprovechamiento de ese tipo de terrenos.", "excerpt_en": "Regarding the first part of the consultation, it is clear that it is not possible to approve a concession application on already-concessioned land, since an administrative real right has arisen that is enforceable against third parties, and in that sense, the Administration must also observe it (opinion C-228-2000 of September 22, 2000). Law 6043, Article 44, enshrines the principle of 'first in time, first in right.'\n\nOn this basis, municipalities may deny, with proper justification, a concession application from a legal entity that already holds another concession, taking into account what was stated in opinion C-157-2001 of May 29, 2001, in order to promote greater access to the enjoyment and use of such lands.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "It is not possible to approve a concession on already-concessioned land; municipalities may deny, with proper justification, applications from legal entities that already hold another concession to prevent hoarding, while respecting first-in-time priority and zoning planning.", "summary_es": "No es posible aprobar una concesión sobre terreno ya concesionado; las municipalidades pueden denegar fundadamente solicitudes de personas jurídicas que ya tengan otra concesión para evitar acaparamiento, respetando el principio de primero en tiempo, primero en derecho y la planificación zonal." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando sobre la primera cuestión", "quote_en": "Regarding the first part of the consultation, it is clear that it is not possible to approve a concession application on already-concessioned land, since an administrative real right has arisen that is enforceable against third parties.", "quote_es": "Respecto a la primera parte de la consulta, es claro que no es posible aprobar una solicitud de concesión sobre un terreno ya concesionado, pues ha nacido un derecho real administrativo oponible a terceros." }, { "context": "Cita del dictamen C-108-96", "quote_en": "In summary, when evaluating different applications for the same land in the maritime-terrestrial zone, it must first be verified that all requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulations are met, with emphasis on conformity with zoning planning.", "quote_es": "En síntesis, al momento de valorar diferentes solicitudes sobre un mismo terreno de la zona marítimo terrestre, deberá verificarse primeramente que se cumplen todos los requisitos, tanto subjetivos como objetivos, que fijan la Ley No. 6043 y su Reglamento, haciendo énfasis en la conformidad con la planificación de la zona." }, { "context": "Considerando final", "quote_en": "On this basis, municipalities may deny, with proper justification, a concession application from a legal entity that already holds another concession, (…) in order to promote greater access to the enjoyment and use of such lands.", "quote_es": "Con base en lo anterior, las municipalidades pueden denegar, debidamente fundamentadas, una solicitud de concesión a una persona jurídica que ya dispone de otra concesión, (…) para procurar así un mayor acceso al disfrute y aprovechamiento de ese tipo de terrenos." } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", 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número ZMT\n0025-05, mediante el cual se consultó sobre la posibilidad de aprobar una concesión que abarque el\nterreno de otra, o si es posible reunir ambos lotes habiéndose ya concesionado uno de ellos.  La\nasesoría legal del municipio sostiene la legalidad de rechazar una solicitud presentada bajo esos\nsupuestos conforme al artículo 57 inciso e) de la Ley 6043, sin distingo entre personas físicas o\njurídicas, a fin de evitar el acaparamiento en pocas manos de terrenos propiedad del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme a los artículos 3°, inciso i) de nuestra Ley Orgánica y 4 de la Ley 6043, se emite el\nsiguiente pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Respecto a la primera parte de la consulta, es claro que no es posible aprobar una solicitud de\nconcesión sobre un terreno ya concesionado, pues ha nacido un derecho real administrativo oponible a\nterceros, y en ese sentido, también la Administración debe observar (dictamen C-228-2000 del 22 de\nsetiembre de 2000). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante ello, la Ley 6043 en su artículo 44 consagra el principio “primero en tiempo, primero en\nderecho”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre esa disposición, en dictamen C-108-96 del 1° de julio de 1996, se apuntó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  \"Como puede apreciarse, este artículo fija un principio general por el que han de regirse las\nMunicipalidades al momento de decidir sobre el otorgamiento de las concesiones, cual es el dar\nprioridad a la persona que hubiese presentado la solicitud de forma previa a cualquier otra. Por\nello, es de suma importancia consignar por la Oficina municipal correspondiente la hora y fecha en\nque se reciben las solicitudes de concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, no basta que una solicitud se hubiese presentado de primera en tiempo para proceder al\notorgamiento; es necesario además que se cumplan todos los requisitos, tanto subjetivos como\nobjetivos, fijados por la Ley No. 6043 y su Reglamento, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, de\nmanera primordial, el ajuste de lo solicitado a la planificación de la zona. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una vez que se ha llegado a determinar las solicitudes que son conformes a la planificación\nsectorial, el Reglamento a la Ley No. 6043, fundamentado en el texto del artículo 44 de ésta, que le\ndelega la facultad de \"establecer un orden de prioridades atendiendo a la naturaleza de la\nexplotación y a la mayor conveniencia pública\", elenca dos órdenes de prioridades inversos, según\nsea la zona declarada como turística o no turística (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una vez llegado a este punto, de persistir la existencia de dos o más solicitudes con uso\npreferente y concorde con la planificación zonal, deberá darse prioridad en el otorgamiento al\nllamado ocupante. A esto se refiere el artículo 44 de la Ley No. 6043 cuando estatuye que \"en\nigualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta,\npública y pacíficamente en forma continua\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n La interpretación de que el término \"en igualdad de condiciones\" se refiere a la presentación\nsimultánea (al mismo tiempo) por dos o más particulares de solicitudes sobre un mismo sector de la\nzona marítimo terrestre, debe ser descartada, pues es prácticamente imposible que esto suceda en la\npráctica, y por ende, que el legislador hubiese estimado oportuno regular una hipótesis tan\nrestringida. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, no debe perderse de vista que el ocupante tiene un derecho de prioridad al otorgamiento\nde concesiones, aún incluso por encima del que hubiere presentado primero en tiempo su solicitud,\nsólo si cumple con los requerimientos legales y reglamentarios, y sobre todo, si el uso solicitado\nes conforme a la planificación de la zona y es preferente dentro de la categorización del artículo\n57 del Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A este punto, si no existe ningún ocupante, se procederá conforme al principio general de primero\nen el tiempo primero en derecho (artículos 44 de la Ley No. 6043, y 57 y 75, párrafo cuarto, de su\nReglamento).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En síntesis, al momento de valorar diferentes solicitudes sobre un mismo terreno de la zona\nmarítimo terrestre, deberá verificarse primeramente que se cumplen todos los requisitos, tanto\nsubjetivos como objetivos, que fijan la Ley No. 6043 y su Reglamento, haciendo énfasis en la\nconformidad con la planificación de la zona.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Constatado lo anterior, deberá atenderse al orden de prioridad por actividades dispuesto en el\nartículo 57 del Reglamento. Existiendo aún varias solicitudes con igual uso preferente, deberá\notorgarse la concesión al que fuere ocupante del terreno, el que deberá cumplir con las\ncaracterísticas que le asigna la Ley. Por último, si no hubiere ocupante, se atenderá a la regla\ngenérica de primero en el tiempo es primero en derecho.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a los requisitos a cumplir en el trámite de la solicitud de concesión, véanse los\npronunciamientos C-123-96 del 29 de julio de 1996, C-097-97 del 13 de junio de 1997, C-264-2004 del\n9 de setiembre del 2004 y OJ-061-2001 de 29 de mayo de 2001.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Recuérdese además, que le está vedado al gobierno local incursionar en las zonas\ncosteras administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía a través del Sistema Nacional de\nÁreas de Conservación, sea porque están dentro de un área silvestre protegida o bien, contengan\nterrenos de bosque o sean forestales, pues en ambos casos integran el Patrimonio Natural del Estado\n([1]).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con respecto a la parte final de la consulta, valga tener presente que la prohibición\nprevista en el artículo 57 inciso e) de la Ley 6043 está referida a las personas físicas  (dictamen\nC-157-2001 del 29 de mayo del 2001), la cual debe observarse igualmente a través de la cesión total\no parcial de las concesiones (Ley 6043, artículo 45).\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, la Administración en el otorgamiento, cesión o prórroga de concesiones, cuenta con\npotestades discrecionales para salvaguardar el interés público, la conveniencia general y principios\nfundamentales (Ley 6043, artículo 51; pronunciamientos C-026-2001 del 7 de febrero de 2001,\nOJ-061-2001 del 29 de mayo de 2001 y OJ-123-2002 del 27 de agosto de 2002). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en lo anterior, las municipalidades pueden denegar, debidamente fundamentadas, una\nsolicitud de concesión a una persona jurídica que ya dispone de otra concesión, tomando en cuenta lo\nindicado en el dictamen C-157-2001 del 29 de mayo del 2001, para procurar así un mayor acceso al\ndisfrute y aprovechamiento de ese tipo de terrenos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano                                  Licda. Silvia Quesada Casares\n             Procurador Adjunto                                       Área Agraria y Ambiental\n\n \n\n\n\n\nci:   Licda. Rocío Aguilar Montoya\n\n\n\n\n      Contralora General de la República\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n ([1]) Numerales 32, párrafo segundo, de la Ley Orgánica del Ambiente; 6, inciso a), 13, párrafo\nsegundo, 14 y 15 de la Ley Forestal; 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad; y, 73 de la Ley 6043; y,\npronunciamientos C-026-2001 del 7 de febrero de 2001, pto. III.9, C-210-02 del 21 de agosto de 2002,\nC-287-02 del 22 de octubre de 2002, C-321-2003 del 9 de octubre del 2003, C-297-04 del 19 de octubre\nde 2004, C-351-06 del 31 de agosto de 2006, C-074-2007 del 7 de marzo de 2007, OJ-014-2004 del 30 de\nenero del 2004 y OJ-056-05 del 4 de mayo de 2005.", "body_en_text": "Legal Opinion : 114 of 12/04/2007\n\nC-114-2007\n\n12 April 2007\n\nSirs\nCouncilors\nMunicipal Council of Nicoya\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication ZMT 0025-05, by which you consulted on the possibility of approving a concession (concesión) that encompasses the land of another, or whether it is possible to combine both lots when one of them has already been granted in concession. The municipality's legal advisory office maintains the legality of rejecting an application submitted under those assumptions pursuant to Article 57, subsection e) of Law 6043, without distinction between natural persons (personas físicas) or legal entities (personas jurídicas), in order to prevent the hoarding in few hands of land owned by the State.\n\nIn accordance with Articles 3, subsection i) of our Organic Law and 4 of Law 6043, the following pronouncement is issued.\n\nRegarding the first part of the consultation, it is clear that it is not possible to approve a concession application over land already granted in concession, since an administrative real right enforceable against third parties has arisen, and in that regard, the Administration must also observe (legal opinion C-228-2000 of 22 September 2000).\n\nIn light of that, Article 44 of Law 6043 enshrines the principle “first in time, first in right.”\n\nOn that provision, in legal opinion C-108-96 of 1 July 1996, it was noted:\n\n \"As can be seen, this article establishes a general principle by which the Municipalities must govern themselves when deciding on the granting of concessions, which is to give priority to the person who submitted the application prior to any other. Therefore, it is of utmost importance for the corresponding Municipal office to record the time and date on which concession applications are received.\n\n Now then, it is not enough that an application was filed first in time to proceed to the granting; it is also necessary that all requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulation, No. 7841-P of 16 December 1977, be met, primarily, that what is requested conforms to the zoning plan (planificación de la zona). (…)\n\n Once the applications that conform to the sectoral planning have been determined, the Regulation to Law No. 6043, based on the text of Article 44 thereof, which delegates to it the power to 'establish an order of priorities considering the nature of the exploitation and the greater public convenience,' lists two inverse orders of priorities, depending on whether the zone is declared as touristic or non-touristic (…)\n\n Once this point is reached, if two or more applications with preferential use and in accordance with zonal planning persist, priority in the granting must be given to the so-called occupant. This is what Article 44 of Law No. 6043 refers to when it states that 'under equal conditions, preference shall be given to the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner.'\n\n The interpretation that the term 'under equal conditions' refers to the simultaneous presentation (at the same time) by two or more individuals of applications over the same sector of the maritime-terrestrial zone must be discarded, since it is practically impossible for this to happen in practice, and thus, that the legislator had deemed it appropriate to regulate such a restricted hypothesis. (…)\n\n Then, one must not lose sight of the fact that the occupant has a right of priority to the granting of concessions, even above the one who filed their application first in time, only if they meet the legal and regulatory requirements, and above all, if the requested use conforms to the zoning plan and is preferential within the categorization of Article 57 of the Regulation.\n\n At this point, if there is no occupant, the procedure will follow the general principle of first in time, first in right (Articles 44 of Law No. 6043, and 57 and 75, fourth paragraph, of its Regulation).\n\n In summary, at the time of evaluating different applications over the same land in the maritime-terrestrial zone, it must first be verified that all the requirements, both subjective and objective, established by Law No. 6043 and its Regulation are met, with emphasis on conformity with the zoning plan.\n\n Once the foregoing is verified, the order of priority by activities set forth in Article 57 of the Regulation must be followed. If several applications with the same preferential use still exist, the concession must be granted to the one who is the occupant of the land, who must meet the characteristics assigned by the Law. Finally, if there is no occupant, the generic rule of first in time is first in right will be followed.\"\n\nAs for the requirements to be met in processing the concession application, see pronouncements C-123-96 of 29 July 1996, C-097-97 of 13 June 1997, C-264-2004 of 9 September 2004, and OJ-061-2001 of 29 May 2001.\n\n Remember also that the local government is forbidden from encroaching upon coastal areas administered by the Ministry of Environment and Energy through the National System of Conservation Areas, either because they are within a protected wilderness area (área silvestre protegida) or because they contain forest (bosque) land or are forested (forestales), since in both cases they form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) ([1]).\n\n Regarding the final part of the consultation, it should be kept in mind that the prohibition provided for in Article 57, subsection e) of Law 6043 refers to natural persons (personas físicas) (legal opinion C-157-2001 of 29 May 2001), which must also be observed through the total or partial transfer of concessions (Law 6043, Article 45).\n\nHowever, in the granting, transfer, or extension of concessions, the Administration has discretionary powers to safeguard the public interest, general convenience, and fundamental principles (Law 6043, Article 51; pronouncements C-026-2001 of 7 February 2001, OJ-061-2001 of 29 May 2001, and OJ-123-2002 of 27 August 2002).\n\nOn the basis of the foregoing, municipalities may deny, with due justification, a concession application from a legal entity (persona jurídica) that already holds another concession, taking into account what is indicated in legal opinion C-157-2001 of 29 May 2001, in order to thereby seek greater access to the enjoyment and use of this type of land.\n\nSincerely,\n\nLic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares\n Deputy Attorney Agrarian and Environmental Area\n\nci: Licda. Rocío Aguilar Montoya\n Comptroller General of the Republic\n\n([1]) Numerals 32, second paragraph, of the Organic Law of the Environment; 6, subsection a), 13, second paragraph, 14, and 15 of the Forestry Law; 22 and 28 of the Biodiversity Law; and 73 of Law 6043; and pronouncements C-026-2001 of 7 February 2001, para. III.9, C-210-02 of 21 August 2002, C-287-02 of 22 October 2002, C-321-2003 of 9 October 2003, C-297-04 of 19 October 2004, C-351-06 of 31 August 2006, C-074-2007 of 7 March 2007, OJ-014-2004 of 30 January 2004, and OJ-056-05 of 4 May 2005." }