{ "id": "pgr-15171", "citation": "OJ-021-2008", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Proyecto de nueva Ley Forestal — expediente 16169", "title_en": "Draft Forestry Law — File No. 16169", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley para sustituir la Ley Forestal 7575. Señala deficiencias en la ley actual, como la definición restrictiva de bosque que excluye fragmentos valiosos y facilita la tala ilegal, y la desprotección de áreas sin bosque. Examina las propuestas: modifica composición de órganos, ajusta definiciones (bosque, árbol, servicios ambientales), cambia áreas de protección (aumenta radio de nacientes captadas a 200 m, añade protección en pendientes >70%), reforma el impuesto forestal (base imponible y distribución), crea nuevos delitos pero con redacción deficiente (normas penales en blanco), y ajusta sanciones. Recomienda usar 'Patrimonio Natural del Estado', corregir tipos penales vagos, coordinar con otras leyes y justificar técnicamente los cambios. No es vinculante por provenir de otro Poder de la República.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes the bill to replace Forestry Law 7575. It points out shortcomings in the current law, such as the restrictive definition of forest that excludes valuable fragments and facilitates illegal logging, and the under-protection of treeless areas. It examines the proposals: modifies the composition of bodies, adjusts definitions (forest, tree, environmental services), changes protection areas (increases the radius for captured water sources to 200 m, adds protection on slopes >70%), reforms the forestry tax (tax base and distribution), creates new offenses but with poor wording (blank criminal laws), and adjusts sanctions. It recommends using 'State Natural Heritage', correcting vague criminal provisions, coordinating with other laws, and technically justifying the changes. It is not binding as it comes from another branch of government.", "court_or_agency": "", "date": "14/05/2008", "year": "2008", "topic_ids": [ "forestry-law-7575", "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": "forestry-law-7575", "es_concept_hints": [ "cambio de uso del suelo", "Patrimonio Natural del Estado", "plan de manejo forestal", "áreas de protección", "impuesto forestal", "regente forestal", "norma penal en blanco", "dictamen PGR" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 3", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 19", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 33", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 34", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Arts. 98-112", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 109", "law": "Ley 7788" } ], "keywords_es": [ "Ley Forestal", "bosque", "definición de bosque", "cambio de uso del suelo", "Patrimonio Natural del Estado", "áreas de protección", "servicios ambientales", "impuesto forestal", "tala ilegal", "regente forestal", "Procuraduría General de la República", "proyecto de ley", "expediente 16169" ], "keywords_en": [ "Forestry Law", "forest", "forest definition", "land use change", "State Natural Heritage", "protection areas", "environmental services", "forestry tax", "illegal logging", "forest regent", "Attorney General's Office", "bill", "file 16169" ], "excerpt_es": "La definición restrictiva de bosque contenida en la Ley Forestal excluye valiosos ecosistemas forestales...'cualquier pedazo de bosque natural, remanente del bosque primario o bosque secundario, aún los de menos de 2 ha (que nuestra legislación forestal menosprecia) tienen valor, en un sistema integrado de fragmentos y corredores biológicos.'...Esta exclusión de terrenos que han sido técnicamente considerados de aptitud forestal, significa eximirlos del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado...se autoriza la tala en terrenos sin bosque a personas que no son propietarias...'La aplicación de la Ley y su Reglamento se tradujo en mayores regulaciones para los planes de manejo en bosque y menores restricciones para los aprovechamientos en áreas sin bosque.'", "excerpt_en": "The restrictive definition of forest in the Forestry Law excludes valuable forest ecosystems...'any piece of natural forest, remnant of primary or secondary forest, even those of less than 2 ha (which our forestry legislation disparages) have value, in an integrated system of fragments and biological corridors.'...This exclusion of lands that have been technically considered as having forestry aptitude means exempting them from the protective regime of the State Natural Heritage...logging is authorized on treeless lands to non-owners...'The application of the Law and its Regulations resulted in greater regulations for forest management plans and fewer restrictions for logging in areas without forest.'", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR concludes that the bill requires substantial amendments in definitions, criminal provisions, and regulatory coordination before approval.", "summary_es": "La PGR concluye que el proyecto de ley requiere enmiendas sustanciales en definiciones, tipos penales y coordinación normativa antes de su aprobación." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el término bosque", "quote_en": "The restrictive definition of forest in the Forestry Law excludes valuable forest ecosystems...", "quote_es": "La definición restrictiva de bosque contenida en la Ley Forestal excluye valiosos ecosistemas forestales..." }, { "context": "Análisis del concepto de bosque", "quote_en": "This exclusion of lands that have been technically considered as having forestry aptitude means exempting them from the protective regime of the State Natural Heritage; outside of it, the prohibition on land use change is limited to forest (articles 19 and 61(c) of the Forestry Law), and logging is authorized on treeless lands to non-owners...", "quote_es": "Esta exclusión de terrenos que han sido técnicamente considerados de aptitud forestal, significa eximirlos del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado; fuera de éste, la prohibición de cambio de uso del suelo está limitada al bosque (artículos 19 y 61, inciso c) de la Ley Forestal), y se autoriza la tala en terrenos sin bosque a personas que no son propietarias..." }, { "context": "Consecuencias de la definición actual", "quote_en": "The application of the Law and its Regulations resulted in greater regulations for forest management plans and fewer restrictions for logging in areas without forest. The Law is silent on regulations in areas outside forest and does not criminalize the clearing and felling of trees in areas not defined as forest.", "quote_es": "La aplicación de la Ley y su Reglamento se tradujo en mayores regulaciones para los planes de manejo en bosque y menores restricciones para los aprovechamientos en áreas sin bosque. La Ley es omisa en cuanto a regulaciones en áreas fuera de bosque y no tipifica delitos para la socola y corta de árboles en áreas no definidas como bosque." }, { "context": "Sobre los nuevos delitos", "quote_en": "However, the wording of the offense presents deficiencies that can make it inoperative and of limited validity, by being classified as a blank criminal law, and therefore disregards the basic and determined structure between active subject and verb...", "quote_es": "Sin embargo, la redacción del delito presenta deficiencias que lo pueden tornar inoperante y de limitada vigencia, al catalogarse como norma penal en blanco, y que por ello desatiende la estructura básica y determinada entre sujeto activo y verbo activo..." } ], "cites": [ { "id": "norm-28693", "citation": "Decreto 25721", "title_en": "Regulation to the Forestry Law", "title_es": "Reglamento a la Ley Forestal", "doc_type": "executive_decree", "date": "17/10/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-62838", "citation": "Decreto 34433", "title_en": "Regulation to the Biodiversity Law", "title_es": "Reglamento a la Ley de Biodiversidad", "doc_type": "executive_decree", "date": "11/03/2008", "year": "2008" }, { "id": "pgr-10537", "citation": "OJ-077-2001", "title_en": "Tree felling in public road rights-of-way by MINAE", "title_es": "Tala de árboles en derecho de vía de caminos vecinales por el MINAE", "doc_type": "legal_opinion", "date": "25/06/2001", "year": "2001" }, { "id": "pgr-10870", "citation": "C-016-2002", "title_en": "Protected zones and permitted activities under the Forestry and Environmental Laws", "title_es": "Alcance de las zonas protectoras y actividades permitidas", "doc_type": "dictamen", "date": "15/01/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-10952", "citation": "C-038-2002", "title_en": "Term of contracts for environmental services payments under the Forestry Law", "title_es": "Plazo de contratos por pago de servicios ambientales según Ley Forestal", "doc_type": "dictamen", "date": "11/02/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-11591", "citation": "C-334-2002", "title_en": "Protection Zones Under Article 33 of the Forestry Law Are Not Public Domain", "title_es": "No son demaniales las áreas de protección del artículo 33 de la Ley Forestal", "doc_type": "dictamen", "date": "10/12/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-11608", "citation": "OJ-005-2003", "title_en": "Illegal timber transport with expired guide and unknown origin", "title_es": "Transporte ilegal de madera con guía vencida y procedencia ignorada", "doc_type": "legal_opinion", "date": "10/01/2003", "year": "2003" }, { "id": "pgr-11637", 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Maureen Ballestero Vargas\n\n\n\n\nPresidenta\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial del Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de “Ley\nForestal”, expediente N° 16169 (La Gaceta N° 114 del 14 de junio de 2006), iniciativa que propone la\npromulgación de una nueva Ley en sustitución de la actual, N° 7575 del 13 de febrero de 1996\n(Alcance N° 21 a La Gaceta N° 72 del 16 de abril de 1996).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin efectos vinculantes, por ser el solicitante otro Poder de la República cuya función legislativa\nes insustituible por un órgano distinto del Estado vía dictamen, emitimos la siguiente opinión\njurídica, recordando que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado ante una\neventual falta de respuesta.  Ese efecto no lo atribuye la legislación en el presente asunto, pues\nla Procuraduría no está comprendida dentro de los órganos y entidades previstas por el artículo 157\ndel Reglamento de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.\n\n\n\n \nII.- JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO\n\n \n\n\n\n El proyecto cuestiona la congruencia y eficiencia de la Ley actual, por falta de voluntad para\naplicar sus principios; el beneficio a pocos; la inefectiva reposición del recurso; la falta de\ninstrumentos jurídicos apropiados; la baja capacidad de detección y atención por parte de la\nAdministración Forestal del Estado (AFE); las sanciones estandarizadas sin efectividad coercitiva,\nen parte por los institutos contenidos en los artículos 25 y 26 del Código Procesal Penal; la\npérdida y deterioro de los decomisos frente a los lentos y engorrosos procesos judiciales; la falta\nde regulación para el aprovechamiento de árboles remanentes en agroecosistemas que provoca el cambio\nde uso de bosques al facilitar la corta ilegal; la desproporción en la carga fiscal; y, la\nvoluntariedad e inefectividad del impuesto forestal que se dice afecta la capacidad operativa de las\nentidades.\n\n\n\n\n \n\n\n\nIII.- MODIFICACIÓN PROPUESTA\n\n \n\n\n\n             El articulado propuesto mantiene gran parte de los objetivos y estructura de la Ley\n7575 y recoge tópicos de su reglamentación.  Como se verá, los cambios propuestos se enfocan en la\ncomposición de sus órganos, cantidad y disposición de recursos, actividades autorizadas en propiedad\nprivada e incentivos, así como los temas impositivo y sancionatorio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            A) Disposiciones generales y precisiones terminológicas\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los objetivos de la Ley actual responden a la corriente de protección del ambiente desarrollada en\nnuestro país en los años noventa por diversas leyes, entre ellas, Ley de Conservación de la Vida\nSilvestre, N° 7317 del 30 de octubre de 1992, y la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de\noctubre de 1995.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme al ordenamiento vigente, el Estado tiene como función esencial y prioritaria el deber de\nconservar, proteger y administrar el recurso forestal, la producción, el aprovechamiento, la\nindustrialización y el fomento, garantizando su uso sostenible, así como la generación de empleo y\nel mejoramiento del nivel de vida de los grupos sociales directamente relacionados con las\nactividades silviculturales (artículos 50 de la Constitución Política, 1 de la Ley Forestal y, 1 y 2\nde la Ley Orgánica del Ambiente).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el numeral 2 se hace mención al término Patrimonio Forestal del Estado, utilizado\ncon anterioridad a la promulgación de la actual Ley Forestal.  Por su contexto restrictivo, que no\ntoma en cuenta otros componentes ambientales como la fauna, flora asociada, intendencia con el\nrecurso hídrico y belleza escénica (paisaje), por citar algunos, se recomienda utilizar el concepto\nactual de Patrimonio Natural del Estado (Ley Forestal, artículos 1, 13, 14, 15 y 18, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 2, párrafo 2° del proyecto señala que las restricciones a la propiedad\nforestal deben inscribirse en un Catastro Forestal.  Ese Catastro ha de brindar correspondencia de\nesa información también en el registro inmobiliario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La iniciativa también modifica y amplía el listado de definiciones contenidas en la ley\nvigente, por considerar que su interpretación y alcance, así como su ambigüedad e insuficiencia,\ndificultan su correcta aplicación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se incluyen los siguientes conceptos: árbol, áreas de protección, aval de garantía,\nbosque primario, bosque secundario, cambio de uso de la tierra, certificado de reposición del\nrecurso forestal, daño ambiental, dosel, estrato, industrialización forestal primaria, incendio\nforestal, industria forestal, inventario forestal, madera rolliza menor, naciente, pago de servicios\nambientales, plan de aprovechamiento artesanal, plan regional de ordenamiento forestal, plan\nreparador del daño ambiental, principio ecosistémico, producto forestal, quebrada, quema, recurso\nforestal, reposición de árboles, reservas nacionales, socola, sotobosque, tala, tala rasa y\nvaloración del daño ambiental (artículo 3 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Algunas de esas definiciones se encuentran ya contenidas en el Reglamento a la Ley Forestal\n(Decreto Ejecutivo N° 25721 del 17 de octubre de 1996, La Gaceta N° 16 del 23 de enero de 1997), a\nsaber: árbol, área de recarga acuífera, industrialización forestal primaria y producto forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se modifican los conceptos de aprovechamiento forestal, área de recarga acuífera, área silvestre\nprotegida, bosque, centro de industrialización primaria, ecosistema boscoso, plan de manejo\nforestal, plantación forestal, régimen forestal, servicios ambientales, sistema agroforestal (Ley\nForestal, artículo 3) y troza (artículo 42 ibídem).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se suprime del listado las “actividades de conveniencia nacional”, para desarrollarlo más adelante\n(artículos 23 párrafo 3° y 29 inciso b) del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se cuestiona la definición actual del término bosque (Ley Forestal, artículo 3 inciso\nd), por limitarse a un criterio cuantitativo que excluye ciertos ecosistemas. Sobre la\nconceptualización del bosque y terrenos de aptitud forestal este Despacho rindió un amplio informe\nen la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 33957 del 5 de setiembre de 2007 ( La Gaceta\nN° 361 del 11 de setiembre de 2007), que reformó la Metodología para la Determinación de la\ncapacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica (Decreto Ejecutivo N° 23214 del 13 de abril de 1994),\nexpediente No. 07-13975-0007-CO, donde apuntamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La definición restrictiva de bosque contenida en la Ley Forestal ([1]) excluye valiosos\necosistemas forestales, como se pone de manifiesto en las críticas de especialistas del sector:\n\n\n\n “Los estudios realizados y el aporte de la ciencia en ampliar el conocimiento de los ecosistemas\ntropicales y sus componentes, muestran la complejidad que se debe tener en cuenta al momento de\ntomar decisiones. Sin embargo, muy pocas veces se establece esta integración.  Y gran parte de la\ninformación científico-técnica no llega en cantidad y formato adecuados, para quienes toman\ndecisiones nacionales, regionales o locales.  (…)   si bien la complejidad de los ecosistemas nos\nadvierte acerca de su difícil “manejo” y una gran parte del territorio ya no tiene bosques\nnaturales, hay otros aspectos que envían señales que no contribuyen al estilo de desarrollo\nsostenible, que a partir de la segunda mitad del decenio de 1980 se impulsa en Costa Rica.  Entre\nestas señales se encuentran algunos artículos de la Ley Forestal No. 7575 (…). Un primer comentario\ncon respecto de esta Ley es que en la definición de bosque se considera sólo aquellas áreas que\ntengan más de dos hás. [sic], que tengan más de 70% de cobertura de dosel, y tengan más de 60\nárboles/há>15cms., de DAP.  Con gran porcentaje del bosque fragmentado, y la importancia que tienen\nestos fragmentos para la flora y la fauna, especialmente su influencia como aportadores de semillas\nde especies que ya no se encuentran en amplias áreas del país, genera una mayor vulnerabilidad para\nfuturos esfuerzos de recuperación de zonas con bosques secundarios.”\n\n\n\n “(…) cualquier pedazo de bosque natural, remanente del bosque primario o bosque secundario, aún los\nde menos de 2 ha (que nuestra legislación forestal menosprecia) tienen valor, en un sistema\nintegrado de fragmentos y corredores biológicos.” (…)\n\n\n\n\n“Concepto de Bosque\n\n\n\n Existe una fuerte incompatibilidad en la definición de qué es un bosque entre los países de la\nRegión. Las incompatibilidades giran entorno a las superficie mínimas que constituyen bosque, las\nalturas de los individuos de las formaciones boscosas, la cobertura del suelo que lleva al concepto\nde bosque y, sobretodo, la fuerte incompatibilidad que hay en la definición sobre el número de\nestratos que estaría implícito en la constitución de un bosque. (…)\n\n\n\n La restricción de la definición de bosque limita fuertemente la protección de los bosques, el\nfomento de los mismos y limita el ámbito de competencia de las instituciones que se ocupan de los\nbosques…\n\n\n\n De igual manera la restricción de la definición de bosque, limita la función esencial que tiene los\nbosques en la sociedad.” (…)\n\n\n\n Esta exclusión de terrenos que han sido técnicamente considerados de aptitud forestal, significa\neximirlos del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado (descrito antes); fuera de éste, la\nprohibición de cambio de uso del suelo está limitada al bosque (artículos 19 y 61, inciso c) de la\nLey Forestal), y se autoriza la tala en terrenos sin bosque a personas que no son  propietarias\n(artículos 27 y 28 de la Ley Forestal, 90 y 91 de su Reglamento, véase subrayado del artículo 90)\n(…)\n\n\n\n En el estudio “Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica” elaborado por el Sistema\nNacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía con la colaboración de\nFUNDECOR, se evidencia que las áreas de bosque se están convirtiendo en sistemas agroforestales para\nburlar su protección en la Ley Forestal:\n\n\n\n “Informes oficiales reconocen que existe corta de árboles sin permiso alguno, que se cortan árboles\nno autorizados en áreas con permiso legal y que los bosque se están socolando para convertirlos a\nsistemas agroforestales forzados, porque es más fácil y económico un permiso en un área sin bosque a\ntravés de un inventario, que un permiso en un bosque por medio de un plan de manejo.”…\n\n\n\n\nEntre las conclusiones de ese documento, del año 2005, cabe destacar:\n\n\n\n “-La mayor parte del [sic] de la madera autorizada proviene de áreas que actualmente no son bosque\nni plantación (…).\n\n\n\n - Este ha sido el resultado de un cambio en la direccionalidad de los procesos que se profundiza a\npartir de 1996 con la aprobación de la actual Ley Forestal, en donde se legisló a favor de una mayor\nrestricción a los aprovechamientos en bosque y se dejó al descubierto los aprovechamientos en áreas\nsin cobertura boscosa.\n\n\n\n - Por consiguiente, el cambio de uso que se da hoy en día, no obedece a la expansión de la frontera\nagropecuaria como se creía, sino, que está en función de facilitar el acceso al recurso forestal y\npor esta razón se talan ilegalmente los bosques para convertirlos en sistemas agroforestales.”  (la\nnegrita no pertenece al original).\n\n\n\n En el estudio se evidencia la desprotección de las áreas sin bosque en la Ley Forestal y su\nReglamento:\n\n\n\n “La aplicación de la Ley y su Reglamento se tradujo en mayores regulaciones para los planes de\nmanejo en bosque y menores restricciones para los aprovechamientos en áreas sin bosque. La Ley es\nomisa en cuando a regulaciones en áreas fuera de bosque y no tipifica delitos para la socola y corta\nde árboles en áreas no definidas como bosque.” (el destacado es nuestro).\n\n\n\n “Áreas que en 1996 (año en que se prohíbe el cambio de uso por la Ley 7575) eran bosque (comprobado\ncon imágenes de satélite), en el 2001 se otorgo permiso legal para aprovechar árboles a través de un\ninventario forestal, porque ya no era bosque.  El 30% de los árboles que se cortaron con permiso en\nel ACCVC en [sic] entre los años 99 y 2001, eran parte de un bosque en 1996 y el 11% estaba ubicado\na menos de 25 metros del límite actual del bosque, lo indica que también se está dando un proceso de\npresión por cambiar el uso en el limite [sic] del bosque. Según la información levantada por\nFUNDECOR, ese 30% de árboles cortados en áreas que eran bosque en 1996, representan una\ndeforestación de 8000 has para el periodo 96-2001.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, por razones de seguridad jurídica se hace necesario acudir a parámetros cuantitativos,\npor lo que para la definición de bosque se recomienda asumir cuando menos una medida representativa\ncon el propósito de quienes son dueños de dichos recursos tengan interés en mantenerlos y\nmejorarlos, y se utilicen igualmente como corredores biológicos, como citamos con anterioridad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otro concepto relevante para el desarrollo del resto del articulado propuesto es el de\nárbol.  Si bien, de la relación del concepto descrito en el numeral 3.2, con los de madera rolliza\nmenor (3.21), producto forestal (3.30) y troza (3.44), podrían deducirse los alcances del término\npara la aplicación del régimen de incentivos, el impositivo y el sancionatorio, es necesaria una\nmayor claridad al establecer el término para efectos de la aplicación de la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Actualmente, el artículo 2 del Reglamento a la Ley 7575, restringe el término al de\nárbol forestal:  “Planta perenne (aquella que vive más de dos años), de tronco leñoso y elevado\n(referido a las diferentes alturas que alcanzan los árboles dependiendo de la especie y el sitio),\nque se ramifica a mayor o menor altura del suelo, que es fuente de materia prima para los diferentes\ntipos de industria forestal como aserraderos, fábricas de tableros, de chapas, de fósforos, de\ncelulosa, de aceites esenciales, de resinas y tanino.”  Concepto que excluye etapas de regeneración\ntemprana o diámetros menores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto incluye en sus conceptos el pago de servicios ambientales, incorporado por\nprimera vez en nuestro medio en 1996 por la Ley 7575, luego de los acuerdos de la Cumbre de Río de\n1992.  Sobre el estudio de plazos de los contratos en este tipo de negocio jurídico, valga tomar en\ncuenta lo indicado en el dictamen C-038-2002 del 11 de febrero del 2002:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El pago de servicios ambientales es un mecanismo financiero, que pretende ser autosuficiente, para\nretribuir a los dueños de bosques y plantaciones forestales los beneficios ambientales que estos\nproporcionan a la colectividad y refluyen directamente en la protección o mejora del medio. \nConlleva una internalización de los costos de mantenimiento del bosque para producir tales\nbeneficios.   Aunque estos pueden originarse de los diferentes elementos de la naturaleza, la\npredominancia de los que se reconocen obedece al papel vital que cumplen para la  especie humana.\n\n\n\n De manera más concisa, la Ley N° 8058 (Gaceta N° 13 del 18 de enero del 2001),  que aprueba el\ncontrato de préstamo entre el Banco Mundial y el Gobierno de Costa Rica, Proyecto Ecomercados,\nconceptúa los servicios ambientales como los “ofrecidos por los ecosistemas forestales, que incluyen\nla mitigación de las emisiones GHG”, y entre los servicios hidrológicos, la “previsión de agua\npotable para consumo humano, la irrigación, producción de energía; conservación de la biodiversidad\ny el suministro de belleza escénica para la recreación y servicios de ecoturismo” (art. I, Sección\n1.02, apte. e).\n\n\n\n Se otorga a los titulares de inmuebles que realicen actividades de protección, conservación,\nincluida la recuperación de terrenos de aptitud natural, por medio de la regeneración natural;\nmanejo adecuado de bosque natural o el establecimiento de plantaciones forestales.  Por plantación\nforestal se entiende el “terreno de una o más hectáreas, cultivado de una o más especies forestales\ncuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera” (art. 3 inc. f; Ley Forestal. \nTambién se define como el “cultivo de árboles forestales técnicamente planeado para la obtención de\nproductos y beneficios forestales de la mejor calidad, con el mínimo costo y en el menor tiempo\nposible”.  La regeneración es el proceso de formación de una nueva masa forestal, en sus dos\nmodalidades: regeneración natural y artificial.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es apropiado el distingo que el artículo 3 del proyecto hace entre áreas de protección\n(inciso 3) y las áreas silvestres protegidas (inciso 5).  Al efecto puede consultarse el dictamen\nC-016-2002 del 15 de enero del 2002.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre el segundo concepto (áreas silvestres protegidas), se cita el artículo 35 de la Ley Orgánica\ndel Ambiente.  Las categorías de manejo son parte del Patrimonio Natural del Estado en los términos\ndel artículo 38 ibídem, en relación con el artículo 13 de la Ley Forestal actual, preceptos\noportunamente recogidos en los numerales 20 y 21 propuestos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre las áreas de protección en propiedad privada, en el dictamen C-334-2002 del 10 de\ndiciembre del 2002 anotamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Del anterior criterio podemos derivar varias consecuencias para los efectos de su consulta. La\nprincipal tiene relación con el hecho de que las áreas de protección son de propiedad privada,\naunque sujetas a una limitación de interés social como lo es la que estipula el artículo 34 de la\nLey Forestal. Limitación que se manifiesta en la imposibilidad de cortar árboles dentro de las\nmismas, excepción hecha del otorgamiento, por el Poder Ejecutivo, de una declaratoria de\nconveniencia nacional para proyectos que signifiquen un mayor beneficio para la sociedad que sus\nimpactos ambientales y para cuya realización se requiera la eliminación de árboles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo término, que dicha limitación afecta al titular del terreno, de donde se deriva que la\nrestricción para la utilización de esta área de protección pesa sobre el individuo...\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y, en tercer lugar, que siendo propiedad privada, su titular está legitimado para someter dicha\nárea al régimen forestal voluntario, del cual pueda derivar beneficios de carácter económico\n(artículos 3 inciso g) y k) en relación con los artículos 24, 29, 32, 36, 38 y 46 y siguientes,\ntodos de la Ley Forestal).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB) Administración Forestal del Estado (AFE)\n\n\n\n\n \n\n\n\n A la Administración Forestal del Estado se le otorgan atribuciones innovadoras para dictar los\nlineamientos de los planes regionales de ordenamiento forestal, aprobar y fiscalizar los planes\nreparadores del daño ambiental, dictar los lineamientos para el pago de los servicios ambientales,\ndeterminar el destino de la madera decomisada, la promoción del desarrollo local y nombrar los\ninspectores voluntarios del Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales (artículo 7 del\nproyecto). \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            C) Organizaciones de apoyo a la AFE\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Oficina Nacional Forestal (ONF) es un ente público no estatal con personalidad jurídica propia,\nsujeto al control de la Contraloría General de la República (Ley Forestal, artículo 7).  Le\ncorresponde representar al sector forestal privado en la toma de decisiones políticas y en la\ndefinición de estrategias globales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto plantea la modificación en la composición de esa Oficina mediante la reducción de sus\ndirectivos y limitando la permanencia de sus miembros (artículos 9 y 10); añade a sus funciones la\npropuesta de los planes regionales de ordenamiento forestal, el apoyo a la educación ambiental, la\nincorporación de los indígenas en los procesos forestales, y, el fomento al pago del impuesto\nforestal (artículo 11); y se propone la reducción del aporte estatal para ese Oficina a un 5% de la\nrecaudación del impuesto forestal anual (artículo 12).  Medidas que van a tono los razonamientos que\nse dan en la exposición de motivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme al artículo 23 de la Ley de Biodiversidad, el SINAC está integrado por el Consejo Nacional\nde Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las Unidades Administrativas, los Consejos\nRegionales y los Consejos Locales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Concejo Regional de cada Área ejerce su administración; se integra en convocatoria pública que\nrealiza el representante regional del sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y\ncomunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área.  Está\nconformado por un mínimo de 5 representantes de distintos sectores, electos por la asamblea de las\norganizaciones e instituciones convocadas para ese efecto; siempre debe elegirse un representante\nmunicipal. Cada Consejo Regional establece su propio reglamento, el cual es sometido al Consejo\nNacional para su aprobación.  En este reglamento se prevé un porcentaje del ingreso económico total\nde las Áreas de Conservación para su funcionamiento.  Sus funciones están determinadas en los\nnumerales 29 y 30 de la Ley de Biodiversidad y 12 de la Ley 7575 en el ámbito forestal. El proyecto\nle asigna recursos del Fondo Forestal, autorizados y supervisados por la Contraloría General de la\nRepública, para apoyar sus funciones  (artículo 14).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            - Regencias Forestales\n\n\n\n\n \n\n\n\n Actualmente, los planes de manejo son elaborados por un profesional en ciencias forestales y\nejecutados por un regente forestal (que puede ser la misma persona) con fe pública y responsable del\ncumplimiento.  En ambas etapas funcionarios responden por sus actuaciones en la vía penal y\nsolidariamente en la civil (Ley Forestal, artículo 21).  El régimen de responsabilidad y el\ncontenido de los informes que deben presentar dichos regentes, están regulados en el Reglamento de\nRegencias Forestales, Decreto N° 26870 del 4 de marzo de 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A raíz de los cuestionamientos que se han suscitado por el eventual incumplimiento de\nlas tareas a cargo de los regentes en la ejecución de los planes de manejo, el proyecto propone que\nlas regencias forestales sean un mecanismo coadyuvante de la Administración Forestal del Estado,\ninscritos y autorizados por ella, estableciendo una serie de requisitos mínimos que deben cumplir.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            D) Patrimonio Natural del Estado\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acertadamente los artículos 20 a 22 del proyecto retoman el concepto y los atributos\ndemaniales de los terrenos que integran actualmente el Patrimonio Natural del Estado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 23, párrafo segundo posibilita la corta de árboles por razones de seguridad\nhumana, control de incendios, actividades de interés científico y aprovechamiento in situ de la\nmadera caída por factores naturales y su uso exclusivo para las instalaciones administrativas y los\nservicios públicos del área silvestre protegida.  Empero, ha de indicarse que se trata de aspectos\ntécnicos que previamente el Área de Conservación respectiva debe corroborar, pero siempre deberá\noptarse por la acción de menor afectación al recurso, como por ejemplo, podas o colectas botánicas,\nsegún el caso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la corta de árboles por razones de interés público, entre ellas, la integridad de las\npersonas, en la opinión jurídica Nº OJ-077-2001 de 25 de junio de 2001 anotamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En nuestro criterio, la corta y poda de árboles ubicados en el derecho de vía de los caminos\nvecinales sólo se justificaría para facilitar la consecución del fin público o del interés general,\ncomo el mejoramiento o la ampliación de las vías públicas; por razones de seguridad y de salud para\nlos peatones, conductores y habitantes (vgr. evitar el contacto de las ramas con el cableado\neléctrico, cortar árboles que puedan caer por estar seriamente dañados o que dificultan el libre\ntránsito), pero no para obtener con esa tala beneficios económicos privados, pues se desnaturaliza\nel fin público de estos bienes.” \n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 23 propuesto, párrafo tercero añade que el desarrollo de un proyecto de infraestructura\ndentro del Patrimonio Natural del Estado requiere la declaratoria de conveniencia nacional aprobada\npor la Asamblea Legislativa.  Al emitirse esa declaratoria de conveniencia nacional es recomendable\ncontar con los estudios técnico ambientales que le den sustento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nE) Propiedad Forestal Privada\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se incorpora el principio ecosistémico, para “la protección de los ecosistemas como un todo, para\nmantener el equilibrio y la conservación de todos sus elementos bióticos y abióticos que\ninteraccionan en un medio dándole sus propias características” (artículo 3, inciso 29).  Funciona\ncomo guía para todas las autorizaciones, políticas de manejo y planes regionales de ordenamiento\nforestal que emita la AFE (artículo 27).  Véase que este enfoque ya lo contiene el reciente\nReglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto N° 34433 del 11 de marzo de 2008 (La Gaceta N° 68 del\n8 de abril de 2008, artículo 3 inciso d).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 28, primer párrafo establece restricciones para el uso y aprovechamiento de la\npropiedad forestal privada, pues también debe cumplir con su función protectora del ambiente\n(artículo 8 de la Ley de Biodiversidad), conforme al derecho de la Constitución (artículos 45\npárrafo segundo y 50).  En ese orden, se prohíbe el cambio de uso de suelo, la exportación de madera\nen trozas y escuadrada proveniente de bosques, el deber de comprobar la procedencia de la madera,\nasí como la presentación de los permisos de transporte.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para el aprovechamiento forestal se requiere siempre el plan de manejo, salvo cuando se\ntrate de asuntos referidos a seguridad humana, protección de infraestructura e interés científico;\nla prevención y control de incendios y desastres naturales; el aprovechamiento artesanal de árboles\ncaídos en bosque por razones naturales (presupuestos que refiere al numeral 32 del proyecto, siendo\nlo correcto el 33); y, la construcción de determinada obra pública, cuyos parámetros no deben ser\nsólo normativos, sino además técnicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como apuntamos al comentar los alcances del artículo 23 párrafo segundo, la posibilidad de corta\nque aquí se establece, debe obedecer igualmente a situaciones que previamente el Área de\nConservación ha de corroborar y siempre optarse por la acción de menor afectación al recurso.  En\nese sentido, ha de valorarse en forma adecuada si por ejemplo, el retiro de varios árboles caídos\npor razones naturales conlleva la apertura de trochas que pueden causar un daño mayor al beneficio\neconómico que se pretende obtener, sin dejar de advertir las ventajas que los procesos de\ndegradación natural producen en los ecosistemas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al “Plan Regional de Ordenamiento Forestal”, cabe igualmente señalar el limitado alcance de su\ntérmino, pues se trata de un estudio técnico para el manejo de los recursos naturales de cada Área\nde Conservación, elaborado por una Comisión Técnica Regional multidisciplinaria y ad honorem\n(artículos 30 y transitorio V del proyecto).   Esos planes contendrán: el uso actual del suelo y su\ncapacidad; las áreas protegidas; especies maderables;  planes de manejo y autorizaciones de los\núltimos 3 años; zonificación para conservación, recuperación y extracción forestal; caminos; cuotas,\nciclos y diámetros mínimos de corta; programa de investigación; políticas de industrialización y\ncomercialización; y, los principios criterios e indicadores de sostenibilidad  (artículo 31 del\nproyecto).  Entonces, sería apropiado denominarlos planes regionales de ordenamiento territorial o\nambiental. \n\n\n\n\n \n\n\n\n También obsérvese que nuestra normativa ya contiene regulaciones sobre la planificación nacional y\npor áreas, refiriendo a un enfoque técnico ambiental de mayor integración como el de cuenca\nhidrográfica previsto en el artículos 15 a 18 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N°\n7779 del 30 de abril de 1998 (La Gaceta N° 97 del 21 de mayo de 1998), y que es aprobada por los\nComités de áreas de manejo, conservación y recuperación de suelos, en coordinación con los Consejos\nRegionales Ambientales; la elaboración técnica le corresponderá al Ministerio de Agricultura y\nGanadería (artículo 34 ibídem).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La figura de poseedores legítimos a que refiere el artículo 36 del proyecto ha de aclararse como\naquella decenal y en los términos del artículo 856 del Código Civil y con la aprobación de las\nrespectivas diligencias de información posesoria, a fin de salvaguardar aún mejor la propiedad\npública y privada de indebidas detentaciones (artículos 121 inciso 14) y 45 Constitucionales).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El mismo precepto establece el costo de la reposición de los árboles cuya corta se autoriza para\naquellas áreas de aprovechamiento artesanal fuera del bosque.  Pero no se aprecia una equivalencia\nentre costo en vivero forestal de 10 árboles para reponer cada metro cúbico de madera en troza cuya\naprovechamiento se autoriza, más aún si no se diseñan los mecanismos de control para asegurar las\nregeneración de los árboles.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La prohibición de exportar madera en trozas y escuadrada proveniente de bosques\ncontenida en el artículo 26 actual, se retoma en el numeral 39 del proyecto, al indicar que esa\nmadera sólo podrá exportarse como estructuras manufacturadas. La prohibición no alcanza a la madera\nproveniente de plantaciones.  Pero han de diseñarse los mecanismos  para asegurar la procedencia de\nese origen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 40 del proyecto agrega que se requerirá certificado de origen de un regente\nnacional para la importación de madera en troza o escuadrada de especies vedadas en el país.  El\ncertificado debe consignar en forma actualizada que en el país de origen la especie tampoco está\nvedada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las plantaciones forestales, árboles en sistemas agroforestales o plantados individualmente,\ncontinuarían exentos del permiso de corta, siempre y cuando sean establecidos con recursos propios y\nestén fuera de áreas de protección (numeral 41 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La movilización de madera requiere de un certificado de origen.  El proyecto en sus\nartículos 42, 43 y 81 requiere portar la documentación y dispositivos que al efecto determine la AFE\nmediante el Reglamento, pero omite la comunicación a las municipalidades de los permisos de\naprovechamiento y certificados de origen aprobados, como si lo exige el artículo 31 párrafo 2° de la\nactual Ley, reformado por el inciso b) de la ley Nº 7761 de 24 de abril de 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 44 del proyecto se mantienen dentro de los incentivos para reforestar la exención\ndel impuesto de bienes inmuebles del área plantada, la protección de desalojo de invasores, y, la\nexención del impuesto sobre la renta de las ganancias de acuerdo al porcentaje que se haya\nejecutado. Además, se incluyen los certificados de reposición del recurso como título valor\nnegociable ante terceros para quienes reforesten con recursos propios, la posibilidad de optar por\nfinanciamiento de FONAFIFO, y se remite al Catastro Forestal la inscripción de las afectaciones\ncorrespondientes, registros que como dijimos, deben trascender igualmente en el reparto\ninmobiliario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n            Para la conservación de bosques también se mantiene la exención del impuesto sobre la\nrenta para el área preservada, la protección de desalojo de invasores, y la posibilidad de optar por\nel pago de servicios ambientales y los certificados de reposición del recurso como título valor\nnegociable ante terceros para quienes conserven áreas inferiores a 5 Ha (artículo 45 del proyecto).\nPero elimina el plazo de mínimo de 20 años que la ley actual requiere para optar por un contrato de\neste tipo (Ley Forestal, artículo 22).\n\n \n\n\n\n Se aprecia el interés en fomentar el establecimiento de plantaciones y desincentivar el\naprovechamiento del bosque natural al eliminar los incentivos para el manejo de bosques (Ley\nForestal, artículo 23).  Sin embargo ha de analizarse su conveniencia por la presión que sufre el\nrecurso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            E.1) Áreas de Protección\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de las consideraciones expuestas al comentar algunas definiciones del artículo 3 propuesto,\nagregamos lo siguiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme a la Ley Forestal actual son áreas de protección las que bordeen las nacientes\npermanentes, en un radio de 100 m de modo horizontal (artículo 33 inciso a). El proyecto mantiene\nesa medida en caso de que la fuente no esté captada, pero aumenta a 200 m esas zonas si se trata de\nun punto de captación de agua potable (artículo 48, inciso a) del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin embargo, recordemos que hay áreas contiguas a las nacientes que con antelación\ngozan de impronta demanial (numerales 31 de la Ley de Aguas N° 276 de 27 de agosto de 1942; 2 de la\nLey N° 16 de 30 de octubre de 1941; 6 de la Ley General de Terrenos Baldíos N° 13 de 10 de enero de\n1939; 510 inciso 3) del Código Fiscal según reforma de Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926; 1º de Ley\nde Protección de las Cuencas Hidrográficas, N° 68 de 16 de junio de 1923) en una extensión de 300 a\n200 m contiguos, según la topografía plana o quebrada del terreno, siempre y cuando aquellos surtan\nde agua alguna población, o convenga reservarlos con tal fin.  Para ello ha de recavarse el criterio\ntécnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector de la generación y\ndistribución del agua potable (Ley N° 2726, artículos 1 y 2).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En caso de propiedades legítimamente inscritas por el ejercicio de la posesión decenal\nprevio a la afectación demanial, o si las nacientes no surten de agua alguna población, o no\nconviene reservarlas para tal fin, resulta entonces aplicable en el área de protección de 100 m\ncontiguas a las nacientes permanentes y su respectiva prohibición prevista en la actual Ley\nForestal, artículos 33 y 34.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si se trata de nacientes no permanentes cuyos caudales no surten de agua alguna\npoblación, o no conviene reservarlos para tal fin, entonces ha de observarse el artículo 149 de la\nLey de Aguas que establece un radio prohibitivo de 60 m en los manantiales que nacen en cerros y de\n50 m para aquellos que lo hacen en terrenos planos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces es recomendable tener presente dichos preceptos normativos con ámbitos de\naplicación material diversa y procurar su clara adopción bajo los supuestos de interés.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las áreas de protección de ríos, quebradas y arroyos, según su pendiente, se mantienen\ntal y como lo estipula el artículo 33 inciso b) de la Ley vigente, pero el proyecto artículo 48\ninciso b) agrega que esa medida horizontal se hará a partir del punto máximo alcanzado por el agua\nen su talud durante la mayor parte del año.  A su vez establece diferentes medidas dependiendo de si\nla pendiente es mayor o menor al 40%.  Pero no se indica qué sucede cuando la pendiente es igual a\nese porcentaje.  Para ello es valioso retomar la redacción prevista por el artículo 2 del Reglamento\na la Ley Forestal actual cuando define terreno quebrado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El inciso c) del artículo 48 del proyecto mantiene la protección vigente de 50 m\nmedidos horizontalmente en las riberas de lagos en general y, de lagos y embalses artificiales\nconstruidos por el Estado y sus instituciones, exceptúa los lagos y embalses artificiales privados. \nComo aspecto novedoso, incorpora la protección de 50 m lindante con lagunas, esteros y pantanos,\npero omite elencar las áreas de protección contiguas a los manglares y humedales no costeros.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Recordemos que tanto esteros como manglares constituyen zona pública y limitan con los 150 m de\nzona restringida (Ley 6043, artículos 9, 10, 11 y, 4 de su Reglamento), lo que amerita incorporar\nambas categorías.  La eventual área objeto de desarrollo en la zona restringida quedaría\ncircunscrita entonces a 100 m y los 50 restantes como área de protección de un bien de dominio\npúblico. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Estos preceptos sobre bienes de dominio público y sus áreas de influencia deben contemplarse en un\nTítulo distinto del IV, que concierne a la propiedad forestal privada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Novedosa también es la adición de catalogar como áreas de protección los terrenos cuya\npendiente exceda el 70% de inclinación (artículo 48 inciso e) del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se extiende la prohibición de corta en las áreas de protección a todo tipo de\nvegetación, y se agregan excepciones por casos de calificada necesidad (artículo 49 del proyecto). \nEs importante exceptuar expresamente de la prohibición aquellas obras que son necesarias para la\ncaptación autorizada de las aguas respetando siempre el ambiente y sus componentes, entre ellos el\npaisaje.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El mismo numeral remite al Instituto Geográfico Nacional el amojonamiento de los manglares, a\ndiferencia de todos los demás alineamientos que realiza el Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo, con lo cual se pone aún más en evidencia la necesidad de que estas disposiciones se\ncontemplen en un título diverso al de la propiedad forestal privada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la prevención de incendios forestales, se incorpora al Ministerio de\nAgricultura y Ganadería en lo relativo al trámite de los permisos de quemas de rastrojos para\naquellos terrenos de aptitud agrícola desprovistos de bosque (artículo 50 del proyecto).  Sobre\nestos temas cabe tomar en cuenta lo previsto en el artículo 35 de la Ley Forestal actual, en\nrelación con el 34 de su Reglamento, y la resolución N° 6 del 8 de febrero de 1999 (La Gaceta N° 56\ndel 22 de marzo de 1999), donde se estableció el procedimiento para otorgar permisos de quemas\ncontroladas en terrenos de aptitud forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 52 del proyecto se agrega que los inspectores ad honorem de los recursos\nnaturales “debidamente identificados en compañía de autoridades de policía podrán ingresar y\ntransitar por fundos rústicos privados para apoyar las labores de vigilancia, control ambiental, así\ncomo la práctica de decomisos...”  Entonces, sin la participación de autoridades de policía no\npodrían cumplir con sus labores.  Por ello, se recomienda adecuar el precepto a las previsiones que\nsobre la materia contiene el Reglamento de Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales,\nCOVIRENAS, Decreto 26923 del 1° de abril de 1998 (La Gaceta N° 99 del 25 de mayo de 1998), para\nefecto de lo previsto en el artículo 37 de la Ley Forestal, y 35 de su Reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Téngase presente que no está permitido ingresar sin permiso a domicilios particulares, o en su\ndefecto, con autorización judicial, salvo cuando sea necesario  “impedir la comisión o impunidad de\ndelitos, o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la\nley” (Constitución Política, artículo 23).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            F) Financiamiento de la actividad forestal\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Fondo Forestal previsto en la Ley actual (artículo 42), está compuesto\nprincipalmente por el impuesto forestal al procesamiento y la importación de madera, y por ingresos\nno tributarios como son la venta de placas, guías y multas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La implementación del tributo ha presentado problemas de recaudación y distribución. A ello, se\nañade la desactualización del valor de la madera rolliza que se ha utilizado como base del cálculo y\nla falta de una adecuada metodología para definir el monto del impuesto (Sistema Nacional de Áreas\nde Conservación, Análisis de la Administración de los Ingresos del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación, 2007, pp. 19 y 46-47).  Frente ello, es necesario mejorar la coordinación entre\nMinisterio de Hacienda y el MINAE a fin de verificar y controlar la cantidad, tipos y distintos\nvalores de la madera que ingresa al país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Conforme al Reglamento a la Ley Forestal (artículo 70), la administración del Fondo lo\nes a través de un fideicomiso con el Sistema Bancario Nacional.  El proyecto propone que pase a ser\nuna subcuenta dentro de la cuenta especial a nombre de la Administración Forestal del Estado\n(artículo 53 del proyecto). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Los recursos del Fondo se reducen al 5 % del monto recaudado por el impuesto a la madera\n(actualmente el 100%), y se agregan a la ejecución de los depósitos como parte de los planes de\nreparación del daño ambiental y los de garantía; y, el 5% de los fondos para el pago de servicios\nambientales que el FONAFIFO trasladaría a la AFE, para el control de la tala ilegal (artículos 38,\n54, 61 y 68 del proyecto). \n\n\n\n\n \n\n\n\n La AFE debe financiar mediante el Fondo las actividades educativas, de control y prevención (Ley\nForestal, artículo 38), a las que se agregarían el desarrollo de actividades productivas, como\nviveros y reforestación de áreas de protección y, ejecutar los planes reparadores del daño ambiental\n(artículo 53 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nG) Impuesto forestal\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se propone la modificación del impuesto forestal de un 3% sobre el valor de transferencia en el\nmercado de la madera en trozas determinado por la AFE (Ley Forestal, artículo 42; Decreto Ejecutivo\nN° 28220 del 30 de setiembre de 1999, Alcance 87A a La Gaceta 221 del 15 de noviembre de 1999), por\nuna tasa de 8% del precio de venta promedio por m3 de madera en troza o escuadra, determinado en\npatio de aserradero, exonerando a plantaciones establecidas con recursos propios (artículo 57 del\nproyecto). Se mantiene el impuesto de 3% del valor CIF para la madera importada contemplado en el\nartículo 53 de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 58 del proyecto modifica el hecho generador del impuesto actualmente determinado a\npartir de la industrialización primaria o la importación de la madera (Ley 7575, artículo 42;\nDecreto 25721, artículo 98; Decreto 28220, artículo 2), y lo sustituye por el del aprovechamiento de\nla madera en troza o escuadra incluidas en la autorización o permiso.  Su tasación corresponde a la\nAdministración Forestal del Estado.  Con lo cual, sería el permisonario quien cancelaría el impuesto\nal momento de entrega del permiso y el importador en la aduana (artículo 59 del proyecto), y no como\nactualmente prevé la Ley 6826 del 8 de noviembre de 1982, de Impuesto General sobre las Ventas.\nTambién se elimina la reducción del 3% en el impuesto de ventas prevista en el numeral 42 de la Ley\nForestal actual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se establece la fijación anual de la base imponible por resolución de la AFE, basada en\nestudios que determinen el precio promedio de venta por especies o grupos de la madera en troza o\nescuadrada puesta en patio de aserradero, y en ausencia de ellos, con base en la variación del\níndice de precios al consumidor (artículo 60 del proyecto). \n\n\n\n\n \n\n\n\n Corresponde a la AFE fijar anualmente el valor mínimo de comercialización de la madera en troza no\nindustrializada (Ley Forestal, artículo 44).  El proyecto propone que esto se realice con base en\ncriterios estadísticos claramente reglamentados. Y, en el caso de la madera importada, de acuerdo a\nsu valor CIF que conste en los documentos que la amparan (artículo 60 del proyecto). Siendo que este\nimpuesto está concebido como la principal fuente de financiamiento de la AFE, la determinación de su\nbase imponible y la claridad en cuanto al mecanismo de recaudación merecen especial atención.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 61 del proyecto propone una variación en la distribución de los recursos provenientes\ndel impuesto forestal, pasando de 15% a 40% exclusivamente para las funciones de prevención y\ncontrol forestal de la AFE. Se reduce de 10% a 5% el monto para la Oficina Nacional Forestal.  Se\notorga 5% al Fondo Forestal y 5% al Ministerio de Seguridad, también para control forestal.  Se\nmantiene el 10% a las municipalidades donde se realicen aprovechamientos, pero con la supervisión\ndel FONAFIFO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El monto asignado al FONAFIFO se reduce de 40% a 35%, y se limita al apoyo del pago de\nservicios ambientales a la protección de bosque y a la reforestación.  Previendo para ello, el\ncontrol de esos recursos por parte de la Contraloría General de la República, y, en cuanto a la\nselección de beneficiarios y evolución de proyectos, por parte del MINAE.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También, se elimina el 5% para la Oficina del Contralor Ambiental y el 2% para la fiscalización de\nregentes al Colegio de Ingenieros Agrónomos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 62 del proyecto, crea un régimen tributario especial, ya que por medio de\ncuentas especiales concede a la AFE la administración tributaria del impuesto forestal en cuanto a\nla madera que se autoriza aprovechar y, a la Dirección General de Aduanas  con respecto a la\nimportación de productos forestales gravados conforme al Código de Normas y Procedimientos\nTributarios. Para ello, el Ministerio de Hacienda deberá incluir cada año en los presupuestos la\npartida correspondiente al monto estimado que será recaudado, y una vez aprobado, será girado\ntrimestralmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            H) Fondo Nacional de Financiamiento Forestal\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 64 párrafo segundo mantiene la personalidad jurídica instrumental del FONAFIFO en los\ntérminos del artículo 46 de la Ley Forestal.  El proyecto agrega que en el giro de su actividad\nestará sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República.  Nótese que el artículo\n49 de la Ley Forestal cataloga ese control únicamente como posterior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 65 del proyecto suprime los avales para transacciones financieras que complementen los\nrecursos necesarios para ejecutar los programas de FONAFIFO.  Posibilidad prevista en el último\npárrafo del artículo 47 actual de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se modifica la composición de la Junta Directiva.  Se agrega un representante de las entidades de\nenseñanza superior designado por el Consejo Nacional de Rectores (artículo 67 inciso c) del\nproyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 68 propuesto otorga a las Áreas de Conservación un 5% que se deducirá de las diferentes\nmodalidades de pago de servicios ambientales y se distribuirá de acuerdo con la proporción de área\nde los proyectos ejecutados en ellas, para destinarlos al control de la tala ilegal.  Es conveniente\njustificar la fuente del ingreso y su porcentaje.  Además, conviene destinar recursos para atender y\ncontrarrestar los incendios que afectan las áreas silvestres protegidas, eventos de mayor incidencia\nen la zona de Guanacaste.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El numeral 70 de la Ley actual prohíbe a la Junta Directiva que por cualquier acto se\nreduzca el patrimonio de FONAFIFO, catalogando de nulidad absoluta los actos que inobserven la\nprohibición.  Ello podría explicar la supresión de los avales en el artículo 65 propuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es recomendable que la anterior prohibición no sólo abarque la Junta Directiva, sino a todo el\npersonal del Fondo, aspecto que se puede lograr eliminando la referencia específica a la Junta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            I) Industria forestal\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al objetivo de optimizar el aprovechamiento de la industria maderable, se agrega el de\nmejorar los niveles socioeconómicos de las comunidades (artículo 71 del proyecto).  Además, se\nprecisa que el desarrollo integrado de la industria forestal incluya la racionalización,\nreorganización y reubicación de la actividad por parte de la Administración Forestal del Estado\n(artículo 72 propuesto). Esto podría traducirse en acciones favorables para el ambiente, como\npodrían ser mejorar el transporte y manejo de desechos durante el aserrío, y elevar el rendimiento\nsostenible de la actividad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con ese propósito, se ofrece un incentivo de créditos preferenciales de FONAFIFO a las industrias\nque reorganicen o aumenten su rendimiento conforme a estudios de factibilidad técnica y económica\n(artículo 74 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese orden, se crea un registro de todas las industrias forestales en las respectivas Áreas de\nConservación como requisito para el otorgamiento de permisos de operación para las nuevas industrias\n(artículos 73 y 75 del proyecto).  Además, se prevé que los aserraderos portátiles sea sujeto a\ncontrol reglamentario (artículo 76 del proyecto), dado el aumento del procesamiento del recurso\nforestal a través de aquéllos. También es novedosa la obligación de los industriales de suministrar\nmensualmente los informes la Administración Forestal del Estado requiera en cumplimiento de los\nfines de esta Ley (artículo 78 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los artículos 77 y 80 del proyecto reiteran la obligación de quienes adquieran o posean\nmadera para su proceso industrial, de demostrar la legalidad de la madera bajo su tenencia,\nretomándose así el precepto contenido en el artículo 55 de la Ley actual.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            J) Control de la actividad forestal, infracciones y sanciones\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se reduce el plazo previsto en el numeral 54 de la Ley actual, de 3 días a 24 horas\npara poner en conocimiento de la autoridad judicial competente lo actuado por los funcionarios de la\nAdministración Forestal del Estado en su carácter de autoridades de policía y en materia de\ndecomisos (artículo 79 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A la prohibición de movilizar madera en trozas, escuadrada o madera aserrada, si no\ncuentan con la documentación respectiva, se incluye cualquier pieza de madera rolliza producto de\nárboles no plantados (artículos 42, 43 y 81 del proyecto).  Al respecto, conviene tener presente lo\ncomentado en los pronunciamientos OJ-005-2003 y OJ-010-2003.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La accesoria inhabilitación de sus cargos a las autoridades y regentes forestales por\nlos delitos contemplados en la Ley se fija por un período desde 6 meses hasta 3 años, reduciendo aún\nmás el mínimo de 12 meses fijado en el numeral 64 de la Ley actual, aunque positivamente amplía el\nmáximo, así como los supuestos en que es aplicable (artículo 84 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 86 del proyecto señala “Los industriales de la madera que incumplen las\ndisposiciones de esta Ley serán sancionados con pena de prisión de cuatro a seis años y con el\ndecomiso de su madera e instrumentos utilizados en su transformación”. Esa norma no la contiene la\nLey actual.  Sin embargo, la redacción del delito presenta deficiencias que lo pueden tornar\ninoperante y de limitada vigencia, al catalogarse como norma penal en blanco, y que por ello\ndesatiende la estructura básica y determinada entre sujeto activo y verbo activo, no permitiendo\nsiquiera su integración relación con otras normas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Igual reparo padece el artículo 85 del proyecto para la sanción de funcionarios.  Al\nrespecto, cabe tomar en cuenta la sentencia de la Sala Constitucional N° 5755 de las 14:57 del 4 de\noctubre de 1994, donde apuntó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “II.- El argumento principal del accionante es que el citado artículo 64 de la Ley sobre la Zona\nMarítimo Terrestre, que eventualmente le sería aplicable en caso de una sentencia condenatoria en su\ncontra, es inconstitucional por tratarse de una norma penal en blanco, en la que no se especifica\ncuál es la conducta concreta que se sanciona. Este artículo dice:\n\n\n\n \"Quien violare cualquiera de las prohibiciones o disposiciones restrictivas establecidas en esta\nley o su reglamento y no se tratare de los casos a que se refieren los artículos 61, 62 y 63\nprecedentes, ni de delito de mayor gravedad, será reprimido con prisión de seis meses a dos años, o\ncon quince a cien días multa.\"\n\n\n\n\nSobre el tema del principio de legalidad penal, la Sala dijo, en sentencia número 1877-90 (…) :\n\n\n\n \"Para que una conducta sea constitutiva de delito no es suficiente que sea antijurídica -contraria\na derecho-, es necesario que esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita en una norma,\nesto obedece a exigencias insuprimibles de seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la\nde mayor intervención en bienes jurídicos importantes de los ciudadanos, para garantizar a éstos\nfrente al Estado, es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las acciones que\ndeben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal, para ello la exigencia\nde ley previa, pero esta exigencia no resulta suficiente sin la tipicidad, ...\"\n\n\n\n\nAgrega esa misma sentencia, refiriéndose al artículo 105 de la Ley de Tránsito número 5930:\n\n\n\n \"La tipicidad exige, como quedó dicho, que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos, estos a\nsu vez tiene una estructura básica, con sujeto activo y verbo activo, estructura que puede lograrse\ncon la relación de uno o varios artículos de ley o reglamento, pero es necesario que esté presente\npara que exista tipo. La utilización de términos genéricos como \"Las infracciones a lo dispuesto en\nesta ley ...\", al tipificar una conducta como constitutiva de delito, resulta, por su vaguedad,\ncontraria a lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y así debe declararse.\"\n\n\n\n III.- En el caso del artículo 64 cuestionado, se produce una situación similar, cuando establece\n\"Quien violare cualquiera de las prohibiciones o disposiciones restrictivas establecidas en esta ley\no su reglamento\", pues por lo amplio y genérico de la disposición, no es posible determinar con\ncerteza cuáles son las conductas que el legislador pretende sancionar, lesionándose así el derecho\nde defensa del imputado.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se amplía el plazo actual de 1 mes para la subasta pública de los productos forestales\ndecomisados, a 2 meses a partir de la denuncia. Posteriormente, en caso de no adjudicarse, se otorga\nun plazo de un mes para que cualquier persona haga el depósito del monto fijado en el avalúo y\naproveche la madera o producto forestal. También, se dispone que si la infracción se comete en una\nreserva indígena (territorio o comunidad indígena), el producto del remate sea donado a la\nrespectiva Asociación para la ejecución de proyectos comunales locales. En cuanto a los equipos y\nmaquinaria decomisados, serán puestos a la orden de la autoridad judicial competente (artículo 87\ndel proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Conforme al artículo 88 del proyecto, si transcurrido el plazo improrrogable de 3 meses\na partir de la interposición de la denuncia, los bienes y productos decomisados no han sido\nadjudicados, el juez deberá entregarlos de oficio a la Administración Forestal del Estado, la cual\ndeberá resolver su destino dentro del mes siguiente en los términos del artículo 7 inciso t) del\nproyecto. El procedimiento para la entrega se establecerá vía reglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El incendio forestal culposo aumenta la pena mínima de 3 meses a 6, la máxima se\nmantiene en 2 años (artículo 91 del proyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\nSe observa el aumento en las penas mínimas y algunos delitos nuevos, como la pena de 6 meses a 2\naños para quien permita o facilite la corta ilegal en su propiedad, posesión o cuido (artículo 92\ndel proyecto), la socola del bosque y el transporte madera en troza, escuadrada o aserrada, sin\ncumplir con los requisitos establecidos en esta Ley (artículo 93 del proyecto).  Pero, recordemos\nque la misma Ley no los establece, pues los libró a la prohibición reglamentaria (artículo 81 del\nproyecto).  Ello puede igualmente acarrear reparos de constitucionalidad conforme a los precedentes\ncitados.\n\n \n\n\n\n\n            K) Sanciones administrativas\n\n\n\n             El título IX del proyecto refiere a las sanciones administrativas, preceptos que en su\nmayoría ya recoge la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 a 112, y la Ley de Biodiversidad,\nartículos 105 a 113, y han de observarse para no emitir legislación reiterativa o desmejorar la ya\nadoptada.  Sin embargo, hacemos las siguientes acotaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto en su numeral 96 mantiene la similar prohibición ya prevista en el artículo 64 párrafo\nsegundo de la Ley Forestal actual, que dispone: “Mientras se tramita la respectiva causa penal, se\nle prohíbe a la Administración Forestal del Estado, emitir permisos de aprovechamiento del recurso\nforestal en el inmueble donde se cometió el hecho ilícito”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Es recomendable adicionar el precepto en el sentido de que igualmente deberá suspenderse la\nejecución de aquellos aprovechamientos o planes de manejo en que el administrado irrespetó los\ntérminos, límites o condiciones de su otorgamiento, situación que en todo caso puede abordarla el\nJuzgador o la Administración a través de las medidas cautelares (Ley Orgánica del Ambiente, artículo\n99).  Esas medidas resultan acordes con los principios preventivo, in dubio pro natura y de\ninversión de la carga de la prueba que rigen en materia ambiental (Ley de Biodiversidad, artículos\n11 incisos 1 y 2), y 109).\n\n\n\n\n \n\n\n\nEs conveniente aclarar que la ejecución del aval de garantía (artículos 3 inciso 6), 35, 37, 38 y 97\ndel proyecto) ante el incumplimiento de lo dispuesto en la autorización de corta y aprovechamiento\nforestal, no es una eximente para la reparación integral del daño.  Sobre la temática, véase lo\nresuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia N° 21 de las\n10:40 del 31 de enero del 2006.\n\n \n\n\n\n             El artículo 98 del proyecto reserva la observancia del principio ecosistémico para la\nreparación del daño a aquellos casos en que no es posible reponer o reparar el ecosistema afectado,\nlo cual resulta contradictorio, porque toda reparación debe atender a su cumplimiento, máxime cuando\nel mismo proyecto lo consagra como uno de sus principios rectores (artículos 3 inciso 29) y 27 del\nproyecto).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 100 del proyecto refiere al plan reparador del daño ambiental. Cabe agregar\nque corresponde a la Administración adoptarlo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, como el nuevo proyecto constituye una reforma a la Ley Forestal actual, que\nya surtió efectos con respecto a las disposiciones que reformó en su oportunidad, no se entiende\ncuál propósito se persigue con lo dispuesto en el artículo 105 propuesto, relativo nuevamente a la\nmodificación del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que incluso mantiene la misma\nredacción diseñada en su momento por la actual Ley Forestal.  Lo mismo cabe anotar sobre el numeral\n107 en punto a la derogatoria de varias leyes ya acordada con antelación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.- CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Respetuosamente solicitamos a los señores Diputados de la Comisión Permanente Especial\ndel Ambiente, tomar en cuenta las anteriores consideraciones a fin de enmendar el articulado\npropuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Cordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Mauricio Castro Lizano                        Licda. Silvia Quesada Casares\n\n\n\n\nProcurador                                                    Área Agraria y Ambiental\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMCL/SQC/fmc\n\n\n\n\n\n ([1]) “Ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por sucesión natural u otras\ntécnicas forestales, que ocupa una superficie de dos o más hectáreas, caracterizada por la presencia\nde árboles maduros de diferentes edades, especies y porte variado, con uno o más doseles que cubran\nmás del setenta por ciento (70%) de esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por\nhectárea de quince o más centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP).” (artículo 3,\ninciso d).", "body_en_text": "Legal Opinion: 021 - J of 05/14/2008\n\nOJ-021-2008\n\nMay 14, 2008\n\nMrs. Maureen Ballestero Vargas\nPresident\nSpecial Permanent Environmental Committee\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to the draft “Ley Forestal,”\nlegislative file No. 16169 (La Gaceta No. 114 of June 14, 2006), an initiative that proposes the\nenactment of a new Law to replace the current one, No. 7575 of February 13, 1996\n(Supplement No. 21 to La Gaceta No. 72 of April 16, 1996).\n\nWithout binding effects, since the requesting party is another Branch of Government whose legislative\nfunction cannot be substituted by a different State body via an opinion, we issue the following\nlegal opinion, recalling that it is not appropriate to assume our conformity with the consulted\ndraft in the event of a lack of response. Legislation does not attribute that effect in this matter,\nsince the Attorney General’s Office is not included among the bodies and entities provided for in\nArticle 157 of the Regulations of the Legislative Assembly.\n\nFrom this perspective, we make the following comments.\n\nII.- JUSTIFICATION FOR THE DRAFT\n\nThe draft questions the consistency and efficiency of the current Law, citing a lack of will to\napply its principles; benefits to a few; ineffective renewal of the resource; lack of appropriate\nlegal instruments; low detection and response capacity on the part of the State Forest\nAdministration (Administración Forestal del Estado, AFE); standardized sanctions without coercive\neffectiveness, partly due to the principles contained in Articles 25 and 26 of the Criminal\nProcedure Code; loss and deterioration of seized goods in the face of slow and cumbersome judicial\nprocesses; lack of regulation for the use of remaining trees in agroecosystems, which leads to the\nland-use change (cambio de uso del suelo) of forests by facilitating illegal cutting;\ndisproportionality of the tax burden; and the voluntary nature and ineffectiveness of the forest\ntax, which is said to affect the operational capacity of the entities.\n\nIII.- PROPOSED MODIFICATION\n\nThe proposed articles maintain a large part of the objectives and structure of Law 7575 and\nincorporate topics from its regulations. As will be seen, the proposed changes focus on the\ncomposition of its bodies, the quantity and allocation of resources, authorized activities on\nprivate property and incentives, as well as tax and penalty matters.\n\nA) General Provisions and Terminological Clarifications\n\nThe objectives of the current Law respond to the trend of environmental protection developed in our\ncountry in the 1990s through various laws, among them, the Wildlife Conservation Law, No. 7317 of\nOctober 30, 1992, and the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995.\n\nAccording to current law, the State has the essential and priority duty to conserve, protect, and\nmanage the forest resource, its production, use, industrialization, and promotion, guaranteeing its\nsustainable use, as well as job creation and the improvement of the standard of living for social\ngroups directly related to silvicultural activities (Article 50 of the Political Constitution,\nArticle 1 of the Ley Forestal, and Articles 1 and 2 of the Organic Environmental Law).\n\nSection 2 mentions the term State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado), used prior to\nthe enactment of the current Ley Forestal. Due to its restrictive context, which does not take\ninto account other environmental components such as fauna, associated flora, interconnection with\nwater resources, and scenic beauty (landscape), to name a few, it is recommended to use the\ncurrent concept of State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (Ley Forestal,\nArticles 1, 13, 14, 15, and 18, among others).\n\nThe second paragraph of Article 2 of the draft states that restrictions on forest property must be\nregistered in a Forest Cadastre (Catastro Forestal). This Cadastre must also provide correspondence\nof this information in the real estate registry.\n\nThe initiative also modifies and expands the list of definitions contained in the current law,\nconsidering that their interpretation and scope, as well as their ambiguity and insufficiency,\nhinder their correct application.\n\nThe following concepts are included: tree (árbol), protection areas (áreas de protección),\nguarantee bond (aval de garantía), primary forest (bosque primario), secondary forest (bosque\nsecundario), land-use change (cambio de uso de la tierra), forest resource renewal certificate\n(certificado de reposición del recurso forestal), environmental damage (daño ambiental), canopy\n(dosel), stratum (estrato), primary forest industrialization (industrialización forestal\nprimaria), forest fire (incendio forestal), forest industry (industria forestal), forest inventory\n(inventario forestal), small roundwood (madera rolliza menor), spring (naciente), payment for\nenvironmental services (pago de servicios ambientales), artisanal harvesting plan (plan de\naprovechamiento artesanal), regional forest management plan (plan regional de ordenamiento\nforestal), environmental damage restoration plan (plan reparador del daño ambiental), ecosystem\nprinciple (principio ecosistémico), forest product (producto forestal), ravine (quebrada), burn\n(quema), forest resource (recurso forestal), tree renewal (reposición de árboles), national\nreserves (reservas nacionales), clearing of undergrowth (socola), understory (sotobosque), felling\n(tala), clearcutting (tala rasa), and valuation of environmental damage (valoración del daño\nambiental) (Article 3 of the draft).\n\nSome of these definitions are already contained in the Regulations to the Forestry Law (Decreto\nEjecutivo No. 25721 of October 17, 1996, La Gaceta No. 16 of January 23, 1997), namely: tree\n(árbol), aquifer recharge area (área de recarga acuífera), primary forest industrialization\n(industrialización forestal primaria), and forest product (producto forestal).\n\nThe concepts of forest harvesting (aprovechamiento forestal), aquifer recharge area (área de\nrecarga acuífera), protected wilderness area (área silvestre protegida), forest (bosque), primary\nindustrialization center (centro de industrialización primaria), forest ecosystem (ecosistema\nboscoso), forest management plan (plan de manejo forestal), forest plantation (plantación\nforestal), forest regime (régimen forestal), environmental services (servicios ambientales),\nagroforestry system (sistema agroforestal) (Ley Forestal, Article 3), and log (troza) (Article\n42 ibidem) are modified.\n\n“Activities of national convenience” are removed from the list and developed later (third paragraph\nof Article 23 and subsection b) of Article 29 of the draft).\n\nThe current definition of the term forest (bosque) (Ley Forestal, Article 3, subsection d) is\nquestioned for being limited to a quantitative criterion that excludes certain ecosystems. Regarding\nthe conceptualization of forest and lands of forestry aptitude, this Office rendered an extensive\nreport in the action of unconstitutionality against Decree 33957 of September 5, 2007 (La Gaceta\nNo. 361 of September 11, 2007), which reformed the Methodology for Determining Land Use Capacity in\nCosta Rica (Decreto Ejecutivo No. 23214 of April 13, 1994), file No. 07-13975-0007-CO, where we\npointed out:\n\n“The restrictive definition of forest contained in the Ley Forestal ([1]) excludes valuable\nforest ecosystems, as highlighted in the criticisms of specialists in the sector:\n\n‘The studies carried out and the contribution of science in expanding knowledge of tropical\necosystems and their components show the complexity that must be taken into account when making\ndecisions. However, this integration is very rarely established. And a large part of the\nscientific-technical information does not reach those who make national, regional, or local\ndecisions in sufficient quantity and in an adequate format. (…) while the complexity of ecosystems\nwarns us about their difficult “management” and a large part of the territory no longer has natural\nforests, there are other aspects that send signals that do not contribute to the style of\nsustainable development that has been promoted in Costa Rica since the second half of the 1980s.\nAmong these signals are some articles of Forest Law No. 7575 (…). A first comment regarding this\nLaw is that the definition of forest only considers those areas larger than two has. [sic], with\nmore than 70% canopy cover (cobertura de dosel), and more than 60 trees/ha>15cms., DBH. With a\nlarge percentage of fragmented forest, and the importance these fragments have for flora and fauna,\nespecially their influence as contributors of seeds of species no longer found in large areas of\nthe country, this generates greater vulnerability for future efforts to recover zones with\nsecondary forests.’\n\n‘(…) any piece of natural forest, remnant of primary forest or secondary forest, even those smaller\nthan 2 ha (which our forestry legislation undervalues), has value, in an integrated system of\nfragments and biological corridors.’ (…)\n\n‘Concept of Forest\nThere is a strong incompatibility in the definition of what a forest is among the countries of the\nRegion. The incompatibilities revolve around the minimum surface areas that constitute a forest, the\nheights of the individuals in forest formations, the ground cover that leads to the concept of\nforest, and, above all, the strong incompatibility that exists in the definition regarding the\nnumber of strata that would be implicit in the constitution of a forest. (…)\nThe restriction of the definition of forest strongly limits forest protection, the promotion\nthereof, and limits the scope of competence of the institutions that deal with forests…\nSimilarly, the restriction of the definition of forest limits the essential function that forests\nhave in society.’ (…)\n\nThis exclusion of lands that have been technically considered to have forestry aptitude means\nexempting them from the guardianship regime of the State Natural Heritage (described earlier);\noutside of this, the prohibition of land-use change is limited to forest (Articles 19 and 61,\nsubsection c) of the Ley Forestal), and tree felling is authorized on lands without forest to\npeople who are not owners (Articles 27 and 28 of the Ley Forestal, 90 and 91 of its Regulations,\nsee underlining of Article 90) (…)\n\nIn the study ‘Myths and Realities of Deforestation in Costa Rica’ prepared by the National System of\nConservation Areas of the Ministry of Environment and Energy with the collaboration of FUNDECOR, it\nis evident that forest areas are being converted into agroforestry systems to circumvent their\nprotection under the Forest Law:\n\n‘Official reports acknowledge that trees are cut without any permit, that unauthorized trees are\ncut in areas with legal permits, and that forests are being cleared of undergrowth (socola) to\nconvert them to forced agroforestry systems, because a permit in an area without forest through an\ninventory is easier and cheaper than a permit in a forest through a management plan.’…\n\nAmong the conclusions of that document, from 2005, it is worth highlighting:\n\n‘-The majority [sic] of authorized timber comes from areas that are currently neither forest nor\nplantation (…).\n- This has been the result of a change in the directionality of processes that deepened from 1996\nwith the approval of the current Ley Forestal, where legislation favored greater restrictions on\nharvesting in forests and left harvesting in areas without forest cover (cobertura boscosa)\nunprotected.\n- Consequently, the land-use change occurring today does not result from the expansion of the\nagricultural frontier as was believed, but rather is aimed at facilitating access to the forest\nresource, and for this reason forests are illegally cut to convert them into agroforestry systems.’\n(bold text is not from the original).\n\nThe study highlights the lack of protection for areas without forest in the Ley Forestal and its\nRegulations:\n\n‘The application of the Law and its Regulations resulted in greater regulations for management plans\nin forests and fewer restrictions for harvesting in areas without forest. The Law is silent\nregarding regulations in areas outside of forest and does not typify crimes for clearing of\nundergrowth (socola) and cutting of trees in areas not defined as forest.’ (emphasis ours).\n\n‘Areas that in 1996 (the year in which land-use change was prohibited by Law 7575) were forest\n(verified with satellite images), in 2001 a legal permit was granted to harvest trees through a\nforest inventory, because it was no longer forest. 30% of the trees cut with a permit in the ACCVC\n[sic] between 1999 and 2001, were part of a forest in 1996, and 11% were located less than 25\nmeters from the current forest limit, which also indicates an ongoing process of pressure to change\nthe use at the forest boundary [sic]. According to the information gathered by FUNDECOR, that 30%\nof trees cut in areas that were forest in 1996 represent a deforestation of 8000 has for the\nperiod 96-2001.’”\n\nHowever, for reasons of legal certainty, it is necessary to resort to quantitative parameters, so\nfor the definition of forest, it is recommended to adopt at least a representative measure so that\nthe owners of such resources have an interest in maintaining and improving them, and they can also\nbe used as biological corridors, as we cited previously.\n\nAnother relevant concept for the development of the rest of the proposed articles is that of tree\n(árbol). Although the relationship of the concept described in section 3.2 with those of small\nroundwood (madera rolliza menor) (3.21), forest product (producto forestal) (3.30), and log\n(troza) (3.44) could allow one to deduce the scope of the term for the application of the incentive,\ntax, and penalty regimes, greater clarity is necessary when establishing the term for the purposes\nof applying the law.\n\nCurrently, Article 2 of the Regulations to Law 7575 restricts the term to that of forest tree\n(árbol forestal): 'Perennial plant (one that lives more than two years), with a woody and elevated\ntrunk (referring to the different heights trees reach depending on the species and site), which\nbranches at a greater or lesser height from the ground, which is a source of raw material for\ndifferent types of forest industry such as sawmills, factories for boards, veneer sheets, matches,\ncellulose, essential oils, resins, and tannin.' A concept that excludes early regeneration stages\nor smaller diameters.\n\nThe draft includes in its concepts the payment for environmental services (pago de servicios\nambientales, PSA), incorporated for the first time in our country in 1996 by Law 7575, following\nthe agreements of the 1992 Rio Summit. Regarding the study of contract terms in this type of legal\ntransaction, it is worth considering what was indicated in opinion C-038-2002 of February 11, 2002:\n\n“Payment for environmental services is a financial mechanism, intended to be self-sufficient, to\ncompensate the owners of forests and forest plantations for the environmental benefits these provide\nto the community and which directly contribute to the protection or improvement of the environment.\nIt entails an internalization of the costs of maintaining the forest to produce such benefits.\nAlthough these can originate from different elements of nature, the predominance of those recognized\nis due to the vital role they play for the human species.\nMore concisely, Law No. 8058 (Gaceta No. 13 of January 18, 2001), which approves the loan\ncontract between the World Bank and the Government of Costa Rica, Ecomercados Project, conceptualizes\nenvironmental services as those “offered by forest ecosystems, which include the mitigation of GHG\nemissions”, and among the hydrological services, the “provision of potable water for human\nconsumption, irrigation, energy production; biodiversity conservation and the supply of scenic\nbeauty for recreation and ecotourism services” (Art. I, Section 1.02, para. e).\nIt is granted to the holders of properties who carry out protection and conservation activities,\nincluding the recovery of lands with natural aptitude, through natural regeneration; adequate\nmanagement of natural forest; or the establishment of forest plantations. A forest plantation is\nunderstood as “land of one or more hectares, cultivated with one or more forest species whose main\nobjective, but not the only one, will be timber production” (Art. 3, subsec. f; Ley Forestal. It\nis also defined as the “technically planned cultivation of forest trees to obtain forest products\nand benefits of the best quality, at minimum cost and in the shortest possible time.” Regeneration\nis the process of forming a new forest mass, in its two modalities: natural and artificial\nregeneration.”\n\nThe distinction that Article 3 of the draft makes between protection areas (áreas de protección)\n(subsection 3) and protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) (subsection 5) is\nappropriate. In this regard, opinion C-016-2002 of January 15, 2002, can be consulted.\n\nRegarding the second concept (protected wilderness areas), Article 35 of the Organic Environmental\nLaw is cited. The management categories are part of the State Natural Heritage under the terms of\nArticle 38 ibidem, in relation to Article 13 of the current Ley Forestal, precepts duly included\nin the proposed sections 20 and 21.\n\nRegarding protection areas on private property, in opinion C-334-2002 of December 10, 2002, we\nnoted:\n\n“From the above criterion, we can derive several consequences for the purposes of your inquiry. The\nmain one relates to the fact that protection areas are privately owned, although subject to a\nlimitation of social interest, such as that stipulated in Article 34 of the Ley Forestal. A\nlimitation manifested in the impossibility of cutting trees within them, except for the granting,\nby the Executive Branch, of a declaration of national convenience for projects that signify a\ngreater benefit for society than their environmental impacts and whose execution requires the\nelimination of trees.\n\nSecondly, that this limitation affects the landowner, from which it follows that the restriction on\nthe use of this protection area falls upon the individual...\n\nAnd, thirdly, that being private property, its owner is entitled to subject said area to the\nvoluntary forest regime, from which they may derive economic benefits (Article 3 subsections g) and\nk) in relation to Articles 24, 29, 32, 36, 38, and 46 et seq., all of the Ley Forestal).”\n\nB) State Forest Administration (Administración Forestal del Estado, AFE)\n\nThe State Forest Administration is granted innovative powers to issue the guidelines for regional\nforest management plans (planes regionales de ordenamiento forestal), approve and supervise\nenvironmental damage restoration plans (planes reparadores del daño ambiental), issue the\nguidelines for the payment of environmental services (pago de servicios ambientales), determine\nthe destination of confiscated timber, promote local development, and appoint voluntary inspectors\nfor the Natural Resources Vigilance Committee (Article 7 of the draft).\n\nC) AFE Support Organizations\n\nThe National Forestry Office (Oficina Nacional Forestal, ONF) is a non-state public entity with its\nown legal personality, subject to the control of the Comptroller General of the Republic (Ley\nForestal, Article 7). It is responsible for representing the private forestry sector in political\ndecision-making and the definition of global strategies.\n\nThe draft proposes modifying the composition of this Office by reducing its directors and limiting\nthe tenure of its members (Articles 9 and 10); adds to its functions the proposal of regional forest\nmanagement plans (planes regionales de ordenamiento forestal), support for environmental education,\nthe incorporation of indigenous peoples into forestry processes, and the promotion of forest tax\npayment (Article 11); and proposes reducing the state contribution for that Office to 5% of the\nannual forest tax revenue (Article 12). Measures that align with the reasoning given in the\nstatement of motives.\n\nIn accordance with Article 23 of the Biodiversity Law, SINAC is composed of the National Council\nof Conservation Areas, the Executive Secretariat, the Administrative Units, the Regional Councils,\nand the Local Councils.\n\nThe Regional Council (Concejo Regional) of each Area exercises its administration; it is formed\nthrough a public call made by the regional representative of the system to all interested\nnon-governmental and community organizations, municipalities, and public institutions present in the\narea. It is made up of a minimum of 5 representatives from different sectors, elected by the\nassembly of organizations and institutions called for that purpose; a municipal representative must\nalways be elected. Each Regional Council establishes its own regulations, which are submitted to the\nNational Council for approval. These regulations provide for a percentage of the total economic\nincome of the Conservation Areas for its operation. Its functions are determined in sections 29 and\n30 of the Biodiversity Law and 12 of Law 7575 in the forestry field. The draft allocates resources\nfrom the Forest Fund, authorized and supervised by the Comptroller General of the Republic, to\nsupport its functions (Article 14).\n\n- Forest Regents (Regencias Forestales)\n\nCurrently, management plans (planes de manejo) are prepared by a professional in forestry sciences\nand executed by a forest regent (regente forestal) (who may be the same person) with public faith\nand responsibility for compliance. In both stages, officials are accountable for their actions\ncriminally and are jointly and severally liable civilly (Ley Forestal, Article 21). The liability\nregime and the content of the reports that these regents must submit are regulated in the\nRegulations for Forest Regents, Decree No. 26870 of March 4, 1998.\n\nAs a result of the questions that have arisen due to the potential non-compliance of the duties of\nthe regents in the execution of management plans (planes de manejo), the draft proposes that the\nforest regents (regencias forestales) be a supporting mechanism for the State Forest\nAdministration, registered and authorized by it, establishing a series of minimum requirements they\nmust meet.\n\nD) State Natural Heritage\n\nCorrectly, Articles 20 to 22 of the draft take up the concept and the demanial attributes of the\nlands that currently make up the State Natural Heritage.\n\nThe second paragraph of Article 23 allows for the cutting of trees for reasons of human safety, fire\ncontrol, activities of scientific interest, and the in situ use of wood felled by natural factors\nand its exclusive use for the administrative facilities and public services of the protected\nwilderness area. However, it must be indicated that these are technical aspects that the respective\nConservation Area must previously corroborate, but the action with the least impact on the resource\nmust always be chosen, such as, for example, pruning or botanical collections, as the case may be.\n\nRegarding the cutting of trees for reasons of public interest, among them, the integrity of persons,\nin legal opinion No. OJ-077-2001 of June 25, 2001, we noted:\n\n“In our view, the cutting and pruning of trees located in the right-of-way of local roads would only\nbe justified to facilitate the achievement of the public purpose or general interest, such as the\nimprovement or widening of public roads; for safety and health reasons for pedestrians, drivers, and\ninhabitants (e.g., avoiding contact of branches with electrical wiring, cutting trees that may fall\nbecause they are seriously damaged or that obstruct free transit), but not to obtain private\neconomic benefits from such felling, as this would distort the public purpose of these assets.”\n\nThe proposed section 23, third paragraph, adds that the development of an infrastructure project\nwithin the State Natural Heritage requires the declaration of national convenience approved by the\nLegislative Assembly. When issuing such a declaration of national convenience, it is advisable to\nhave the technical environmental studies that support it.\n\nE) Private Forest Property\n\nThe ecosystem principle (principio ecosistémico) is incorporated, for “the protection of\necosystems as a whole, to maintain the balance and conservation of all their biotic and abiotic\nelements that interact in an environment giving it its own characteristics” (Article 3, subsection\n29). It serves as a guide for all authorizations, management policies, and regional forest\nmanagement plans (planes regionales de ordenamiento forestal) issued by the AFE (Article 27).\nSee that this approach is already contained in the recent Regulations to the Biodiversity Law,\nDecree No. 34433 of March 11, 2008 (La Gaceta No. 68 of April 8, 2008, Article 3, subsection d).\n\nThe first paragraph of Article 28 establishes restrictions on the use and exploitation of private\nforest property, as it must also fulfill its environmental protection function (Article 8 of the\nBiodiversity Law), in accordance with constitutional law (Articles 45, second paragraph, and 50).\nIn that order, land-use change (cambio de uso del suelo) is prohibited, as is the export of\ntimber in logs (trozas) and squared timber from forests, the duty to verify the origin of the\ntimber, and the presentation of transport permits.\n\nForest harvesting (aprovechamiento forestal) always requires a management plan (plan de manejo),\nexcept when dealing with matters related to human safety, protection of infrastructure, and\nscientific interest; the prevention and control of fires and natural disasters; the artisanal\nharvesting of trees fallen in the forest for natural reasons (conditions referred to in section 32\nof the draft, being correct to refer to 33); and the construction of certain public works, the\nparameters of which must not only be regulatory but also technical.\n\nAs we noted when commenting on the scope of the second paragraph of Article 23, the possibility of\ncutting established here must also respond to situations previously corroborated by the Conservation\nArea, and the action with the least impact on the resource must always be chosen. In that sense, it\nmust be adequately assessed whether, for example, the removal of several trees fallen for natural\nreasons entails the opening of paths that could cause greater damage than the economic benefit\nintended, without failing to note the advantages that natural degradation processes produce in\necosystems.\n\nRegarding the “Regional Forest Management Plan” (Plan Regional de Ordenamiento Forestal), it is\nalso worth noting the limited scope of its term, as it is a technical study for the management of\nnatural resources in each Conservation Area, prepared by a multidisciplinary and ad honorem\nRegional Technical Commission (Articles 30 and Transitory V of the draft). These plans will contain:\ncurrent land use and its capacity; protected areas; timber species; management plans (planes de\nmanejo) and authorizations from the last 3 years; zoning for conservation, recovery, and forest\nextraction; roads; quotas, cycles, and minimum cutting diameters; research program;\nindustrialization and commercialization policies; and the principles, criteria, and indicators of\nsustainability (Article 31 of the draft). It would then be appropriate to call them regional plans\nfor territorial or environmental management.\n\nAlso observe that our legislation already contains regulations on national and area-based planning,\nreferring to a more integrated technical environmental approach such as the watershed (cuenca\nhidrográfica) approach provided for in Articles 15 to 18 of the Law on Use, Management and\nConservation of Soils, No. 7779 of April 30, 1998 (La Gaceta No. 97 of May 21, 1998), and which is\napproved by the Management, Conservation, and Soil Recovery Area Committees, in coordination with\nthe Regional Environmental Councils; the technical preparation shall be the responsibility of the\nMinistry of Agriculture and Livestock (Article 34 ibidem).\n\nThe figure of legitimate possessors referred to in Article 36 of the draft must be clarified as that\nwhich is decennial and under the terms of Article 856 of the Civil Code and with the approval of the\nrespective possessory information proceedings, in order to better safeguard public and private\nproperty from undue detentions (Articles 121, subsection 14) and 45 Constitutional).\n\nThe same precept establishes the cost of renewing the trees whose cutting is authorized for those\nareas of artisanal harvesting outside the forest. But an equivalence is not observed between the\ncost in a forest nursery of 10 trees to replace each cubic meter of log (troza) timber whose\nharvesting is authorized, even more so if the control mechanisms to ensure the regeneration of the\ntrees are not designed.\n\nThe prohibition on exporting timber in logs (trozas) and squared timber from forests contained in\ncurrent Article 26 is taken up again in section 39 of the draft, indicating that such timber may\nonly be exported as manufactured structures. The prohibition does not extend to timber from\nplantations. However, mechanisms must be designed to ensure the certification of that origin.\n\nArticle 40 of the draft adds that a certificate of origin from a national regent will be required\nfor the importation of timber in log (troza) or squared form of species banned in the country.\nThe certificate must state in an updated manner that the species is also not banned in the country\nof origin.\n\nForest plantations, trees in agroforestry systems, or individually planted trees would continue to\nbe exempt from the cutting permit, provided they are established with own resources and are outside\nof protection areas (áreas de protección) (section 41 of the draft).\n\nThe mobilization of timber requires a certificate of origin. The bill in its articles 42, 43, and 81 requires carrying the documentation and devices that the AFE determines for that purpose through the Regulation, but omits the communication to the municipalities of approved harvesting permits and certificates of origin, as required by article 31, paragraph 2 of the current Law, amended by subsection b) of Law No. 7761 of April 24, 1998.\n\nAmong the incentives for reforestation, article 44 of the bill maintains the exemption from the real estate tax for the planted area, the protection from eviction of invaders, and the exemption from income tax on profits according to the percentage that has been executed. In addition, it includes certificates of resource replenishment as a negotiable instrument (título valor) before third parties for those who reforest with their own resources, the possibility of opting for FONAFIFO financing, and it refers to the Forest Cadastre (Catastro Forestal) the registration of the corresponding encumbrances (afectaciones), registrations which, as we said, must also be reflected in the real property registry (reparto inmobiliario).\n\nFor forest conservation, the bill also maintains the income tax exemption for the preserved area, the protection from eviction of invaders, and the possibility of opting for payment of environmental services (pago de servicios ambientales) and certificates of resource replenishment as a negotiable instrument (título valor) before third parties for those who conserve areas smaller than 5 Ha (article 45 of the bill). But it eliminates the minimum 20-year term that the current law requires to opt for a contract of this type (Ley Forestal, article 22).\n\nThe interest in promoting the establishment of plantations and discouraging the harvesting of natural forest is evident by eliminating the incentives for forest management (Ley Forestal, article 23). However, its advisability must be analyzed due to the pressure suffered by the resource.\n\nE.1) Protection Areas (Áreas de Protección)\n\nIn addition to the considerations set forth when commenting on some definitions in proposed article 3, we add the following.\n\nUnder the current Ley Forestal, protection areas (áreas de protección) are those bordering permanent springs (nacientes permanentes), within a radius of 100 m measured horizontally (article 33, subsection a). The bill maintains that measurement in the event that the source is not captured, but increases those zones to 200 m if the site is a drinking water intake point (article 48, subsection a) of the bill).\n\nHowever, let us recall that there are areas contiguous to springs (nacientes) that previously enjoy a public-domain character (impronta demanial) (numerals 31 of the Ley de Aguas No. 276 of August 27, 1942; 2 of Law No. 16 of October 30, 1941; 6 of the Ley General de Terrenos Baldíos No. 13 of January 10, 1939; 510 subsection 3) of the Código Fiscal as amended by Law No. 11 of October 22, 1926; 1st of the Ley de Protección de las Cuencas Hidrográficas, No. 68 of June 16, 1923) in an extension of 300 to 200 m contiguous, depending on whether the topography of the land is flat or steep, provided that those springs supply water to some population, or it is convenient to reserve them for that purpose. For this, the technical opinion of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must be obtained, the governing body for the generation and distribution of drinking water (Law No. 2726, articles 1 and 2).\n\nIn the case of properties legitimately registered through the exercise of ten-year possession (posesión decenal) prior to the public-domain encumbrance (afectación demanial), or if the springs (nacientes) do not supply water to any population, or it is not convenient to reserve them for that purpose, then the protection area (área de protección) of 100 m contiguous to permanent springs (nacientes permanentes) and its respective prohibition provided in the current Ley Forestal, articles 33 and 34, becomes applicable.\n\nIf they are non-permanent springs (nacientes no permanentes) whose flows do not supply water to any population, or it is not convenient to reserve them for that purpose, then article 149 of the Ley de Aguas must be observed, which establishes a prohibitive radius of 60 m for springs (manantiales) that emerge on hills and 50 m for those that emerge on flat land.\n\nIt is therefore advisable to keep these regulatory precepts with diverse material scopes of application in mind and to seek their clear adoption under the relevant circumstances.\n\nThe protection areas (áreas de protección) for rivers, streams (quebradas), and creeks (arroyos), according to their slope, are maintained as stipulated in article 33, subsection b) of the current Law, but the bill, article 48, subsection b), adds that this horizontal measurement shall be taken from the maximum point reached by the water on its bank (talud) during most of the year. In turn, it establishes different measurements depending on whether the slope is greater or less than 40%. But it does not indicate what happens when the slope is equal to that percentage. For this, it is valuable to return to the wording provided by article 2 of the current Regulation to the Ley Forestal when it defines \"steep terrain\" (terreno quebrado).\n\nSubsection c) of article 48 of the bill maintains the current protection of 50 m measured horizontally on the shores of lakes in general and, of artificial lakes and reservoirs built by the State and its institutions, it excludes private artificial lakes and reservoirs. As a novel aspect, it incorporates the protection of 50 m bordering lagoons, estuaries (esteros), and swamps (pantanos), but omits listing the protection areas (áreas de protección) contiguous to mangroves and non-coastal wetlands.\n\nLet us recall that both estuaries (esteros) and mangroves constitute public zone (zona pública) and border the 150 m of restricted zone (zona restringida) (Law 6043, articles 9, 10, 11, and 4 of its Regulation), which merits incorporating both categories. The eventual area subject to development in the restricted zone (zona restringida) would then be circumscribed to 100 m and the remaining 50 m as a protection area (área de protección) of a public domain asset.\n\nThese precepts on public domain assets and their areas of influence should be contemplated in a Title other than IV, which concerns private forest property.\n\nAlso novel is the addition of classifying as protection areas (áreas de protección) lands whose slope exceeds 70% inclination (article 48, subsection e) of the bill).\n\nThe prohibition on cutting in protection areas (áreas de protección) is extended to all types of vegetation, and exceptions are added for cases of qualified necessity (article 49 of the bill). It is important to expressly except from the prohibition those works necessary for the authorized intake of waters, always respecting the environment and its components, including the landscape.\n\nThe same numeral refers to the Instituto Geográfico Nacional the demarcation (amojonamiento) of mangroves, unlike all other alignments carried out by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which further highlights the need for these provisions to be contemplated in a title other than that of private forest property.\n\nRegarding forest fire prevention, the Ministerio de Agricultura y Ganadería is incorporated regarding the processing of permits for burning stubble (quemas de rastrojos) for those lands of agricultural suitability devoid of forest (article 50 of the bill). On these matters, it is worth taking into account the provisions of article 35 of the current Ley Forestal, in relation to article 34 of its Regulation, and resolution No. 6 of February 8, 1999 (La Gaceta No. 56 of March 22, 1999), where the procedure to grant permits for controlled burns on lands of forest suitability was established.\n\nArticle 52 of the bill adds that ad honorem inspectors of natural resources \"duly identified in the company of police authorities may enter and travel through private rural properties (fundos rústicos privados) to support surveillance, environmental control, as well as the practice of seizures...\" Then, without the participation of police authorities, they could not fulfill their duties. Therefore, it is recommended to adapt the precept to the provisions that the Reglamento de Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales, COVIRENAS, Decreto 26923 of April 1, 1998 (La Gaceta No. 99 of May 25, 1998), contains on the matter, for the purpose of the provisions of article 37 of the Ley Forestal, and 35 of its Regulation.\n\nBear in mind that it is not permitted to enter private domiciles without permission, or failing that, without judicial authorization, except when it is necessary \"to prevent the commission or impunity of crimes, or to avoid serious harm to persons or property, subject to what the law prescribes\" (Constitución Política, article 23).\n\nF) Financing of Forestry Activity\n\nThe Forest Fund (Fondo Forestal) provided for in the current Law (article 42), is composed mainly of the forest tax on the processing and importation of timber, and by non-tax revenues such as the sale of plates, guides, and fines.\n\nThe implementation of the tax has presented collection and distribution problems. Added to this is the outdated value of roundwood (madera rolliza) that has been used as the basis for calculation and the lack of an adequate methodology to define the tax amount (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Analysis of the Administration of Income of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, 2007, pp. 19 and 46-47). In view of this, it is necessary to improve coordination between the Ministerio de Hacienda and MINAE in order to verify and control the quantity, types, and different values of the timber entering the country.\n\nUnder the Regulation to the Ley Forestal (article 70), the administration of the Fund is through a trust (fideicomiso) with the Sistema Bancario Nacional. The bill proposes that it become a sub-account within the special account in the name of the Administración Forestal del Estado (article 53 of the bill).\n\nThe resources of the Fund are reduced to 5% of the amount collected from the timber tax (currently 100%), and the execution of deposits is added as part of the environmental damage remediation plans (planes de reparación del daño ambiental) and guarantee deposits; and, 5% of the funds for the payment of environmental services (pago de servicios ambientales) that FONAFIFO would transfer to the AFE, for the control of illegal logging (articles 38, 54, 61, and 68 of the bill).\n\nThe AFE must finance, through the Fund, educational, control, and prevention activities (Ley Forestal, article 38), to which would be added the development of productive activities, such as nurseries and reforestation of protection areas (áreas de protección), and execute environmental damage remediation plans (article 53 of the bill).\n\nG) Forest Tax (Impuesto forestal)\n\nThe modification of the forest tax (impuesto forestal) is proposed from 3% on the market transfer value of timber in logs (madera en trozas) determined by the AFE (Ley Forestal, article 42; Decreto Ejecutivo No. 28220 of September 30, 1999, Alcance 87A to La Gaceta 221 of November 15, 1999), to a rate of 8% of the average sale price per m3 of timber in log or squared (madera en troza o escuadra), determined at the sawmill yard, exonerating plantations established with own resources (article 57 of the bill). The tax of 3% of the CIF value for imported timber contemplated in article 53 of the Ley Forestal is maintained.\n\nArticle 58 of the bill modifies the taxable event (hecho generador) currently determined from the primary industrialization or importation of timber (Law 7575, article 42; Decreto 25721, article 98; Decreto 28220, article 2), and replaces it with the harvesting (aprovechamiento) of timber in log or squared (en troza o escuadra) included in the authorization or permit. Its assessment corresponds to the Administración Forestal del Estado. Whereby, it would be the permit holder who would pay the tax at the time the permit is issued and the importer at customs (article 59 of the bill), and not as currently provided by Law 6826 of November 8, 1982, on Impuesto General sobre las Ventas. The 3% reduction in the sales tax provided in numeral 42 of the current Ley Forestal is also eliminated.\n\nThe annual setting of the tax base (base imponible) is established by resolution of the AFE, based on studies that determine the average sale price by species or groups of timber in log or squared (en troza o escuadrada) placed in the sawmill yard, and in the absence thereof, based on the variation of the consumer price index (article 60 of the bill).\n\nIt corresponds to the AFE to annually set the minimum commercialization value of non-industrialized timber in logs (madera en troza) (Ley Forestal, article 44). The bill proposes that this be done based on clearly regulated statistical criteria. And, in the case of imported timber, according to its CIF value that appears in the documents that cover it (article 60 of the bill). Given that this tax is conceived as the main source of financing for the AFE, the determination of its tax base (base imponible) and clarity regarding the collection mechanism deserve special attention.\n\nArticle 61 of the bill proposes a variation in the distribution of resources from the forest tax (impuesto forestal), going from 15% to 40% exclusively for the prevention and forest control functions of the AFE. The amount for the Oficina Nacional Forestal is reduced from 10% to 5%. 5% is granted to the Forest Fund (Fondo Forestal) and 5% to the Ministerio de Seguridad, also for forest control. The 10% to the municipalities where harvesting (aprovechamientos) takes place is maintained, but with supervision by FONAFIFO.\n\nThe amount allocated to FONAFIFO is reduced from 40% to 35%, and is limited to supporting the payment of environmental services (pago de servicios ambientales) for forest protection and reforestation. Providing for this, the control of those resources by the Contraloría General de la República, and, regarding the selection of beneficiaries and evolution of projects, by MINAE.\n\nAlso, the 5% for the Oficina del Contralor Ambiental and the 2% for the oversight of regents (regentes) to the Colegio de Ingenieros Agrónomos are eliminated.\n\nArticle 62 of the bill creates a special tax regime, since through special accounts it grants the AFE the tax administration of the forest tax (impuesto forestal) regarding the timber authorized to be harvested (aprovechar) and, to the Dirección General de Aduanas with respect to the importation of taxed forest products in accordance with the Código de Normas y Procedimientos Tributarios. For this, the Ministerio de Hacienda must include each year in the budgets the item corresponding to the estimated amount to be collected, and once approved, it will be transferred quarterly.\n\nH) Fondo Nacional de Financiamiento Forestal\n\nArticle 64, paragraph two, maintains the instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental) of FONAFIFO in the terms of article 46 of the Ley Forestal. The bill adds that in the course of its activity it will be subject to the oversight of the Contraloría General de la República. Note that article 49 of the Ley Forestal classifies that control only as subsequent (posterior).\n\nArticle 65 of the bill eliminates the guarantees (avales) for financial transactions that complement the resources necessary to execute FONAFIFO programs. A possibility provided for in the last paragraph of current article 47 of the Ley Forestal.\n\nThe composition of the Board of Directors (Junta Directiva) is modified. A representative of higher education entities designated by the Consejo Nacional de Rectores is added (article 67, subsection c) of the bill).\n\nProposed article 68 grants to the Conservation Areas (Áreas de Conservación) a 5% that will be deducted from the different modalities of payment of environmental services (pago de servicios ambientales) and will be distributed according to the proportion of the area of the projects executed in them, to allocate it to the control of illegal logging. It is convenient to justify the source of the income and its percentage. Furthermore, it is advisable to allocate resources to address and counteract fires that affect protected wild areas (áreas silvestres protegidas), events of greater incidence in the Guanacaste zone.\n\nNumeral 70 of the current Law prohibits the Board of Directors (Junta Directiva) from reducing the patrimony of FONAFIFO by any act, classifying acts that disregard the prohibition as absolutely null (nulidad absoluta). This could explain the elimination of the guarantees (avales) in proposed article 65.\n\nIt is recommended that the above prohibition not only cover the Board of Directors (Junta Directiva), but all personnel of the Fund, an aspect that can be achieved by eliminating the specific reference to the Board.\n\nI) Forest Industry\n\nTo the objective of optimizing the use of the timber industry, the goal of improving the socioeconomic levels of the communities is added (article 71 of the bill). Furthermore, it is specified that the integrated development of the forest industry includes the rationalization, reorganization, and relocation of the activity by the Administración Forestal del Estado (proposed article 72). This could translate into favorable actions for the environment, such as improving transportation and waste management during sawmilling, and increasing the sustainable yield of the activity.\n\nFor this purpose, an incentive of preferential credits from FONAFIFO is offered to industries that reorganize or increase their yield according to technical and economic feasibility studies (article 74 of the bill).\n\nIn that vein, a registry of all forest industries is created in the respective Conservation Areas (Áreas de Conservación) as a requirement for granting operating permits for new industries (articles 73 and 75 of the bill). In addition, it is provided that portable sawmills will be subject to regulatory control (article 76 of the bill), given the increase in processing of the forest resource through them. Also novel is the obligation of industrialists to supply monthly reports that the Administración Forestal del Estado requires in compliance with the purposes of this Law (article 78 of the bill).\n\nArticles 77 and 80 of the bill reiterate the obligation of those who acquire or possess timber for their industrial process, to demonstrate the legality of the timber under their possession, thus taking up the precept contained in article 55 of the current Law.\n\nJ) Control of Forestry Activity, Infractions, and Sanctions\n\nThe period provided in numeral 54 of the current Law is reduced from 3 days to 24 hours to bring to the attention of the competent judicial authority the actions taken by officials of the Administración Forestal del Estado in their capacity as police authorities and in matters of seizures (decomisos) (article 79 of the bill).\n\nTo the prohibition on mobilizing timber in logs (trozas), squared (escuadrada) or sawn timber (madera aserrada), if they do not have the respective documentation, any piece of roundwood (madera rolliza) from non-planted trees is included (articles 42, 43, and 81 of the bill). In this regard, it is advisable to keep in mind what was commented on in pronouncements OJ-005-2003 and OJ-010-2003.\n\nThe accessory disqualification (inhabilitación) from their positions of authorities and forest regents (regentes forestales) for the crimes contemplated in the Law is fixed for a period from 6 months to 3 years, further reducing the minimum of 12 months fixed in numeral 64 of the current Law, although it positively extends the maximum, as well as the circumstances in which it is applicable (article 84 of the bill).\n\nArticle 86 of the bill states: \"Timber industrialists who fail to comply with the provisions of this Law shall be sanctioned with a prison sentence of four to six years and with the seizure of their timber and instruments used in its transformation.\" This norm is not contained in the current Law. However, the drafting of the crime presents deficiencies that could render it inoperative and of limited validity, as it is classified as a blank criminal law (norma penal en blanco), and therefore disregards the basic and determined structure between active subject and active verb, not even allowing its integration in relation to other norms.\n\nThe same objection applies to article 85 of the bill for the sanctioning of officials. In this regard, it is worth considering the ruling of the Sala Constitucional No. 5755 of 14:57 of October 4, 1994, where it noted:\n\n\"II.- The main argument of the petitioner is that the cited article 64 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, which would eventually be applicable to him in the event of a conviction against him, is unconstitutional because it is a blank criminal law (norma penal en blanco), in which the specific conduct that is sanctioned is not specified. This article states:\n\n'Whoever violates any of the prohibitions or restrictive provisions established in this law or its regulation and it does not involve the cases referred to in preceding articles 61, 62, and 63, nor a more serious crime, shall be punished with imprisonment from six months to two years, or with fifteen to one hundred days fine.'\n\nOn the subject of the principle of penal legality, the Court said, in ruling number 1877-90 (…) :\n\n'For a conduct to constitute a crime, it is not sufficient that it is unlawful -contrary to law-, it is necessary that it be typified, that is, that it be fully described in a norm, this is due to unsuppressible demands of legal certainty, since repressive matters being the greatest intervention in important legal rights of citizens, to guarantee them against the State, it is necessary that they can have full knowledge of what actions they must refrain from committing, under penalty of incurring criminal liability, for this the requirement of prior law, but this requirement is not sufficient without the typicality, ...'\n\nThat same ruling adds, referring to article 105 of Ley de Tránsito number 5930:\n\n'The typicality requires, as stated, that criminal conducts be coined in types, these in turn have a basic structure, with an active subject and an active verb, a structure that can be achieved with the relationship of one or several articles of law or regulation, but it is necessary that it be present for a type to exist. The use of generic terms such as \"Infractions of the provisions of this law ...\", when typifying a conduct as constitutive of a crime, is, due to its vagueness, contrary to the provisions of article 39 of the Constitution and must be so declared.'\n\nIII.- In the case of the questioned article 64, a similar situation occurs, when it establishes 'Whoever violates any of the prohibitions or restrictive provisions established in this law or its regulation', because due to the broad and generic nature of the provision, it is not possible to determine with certainty which are the conducts that the legislator intends to sanction, thereby violating the right of defense of the accused.\"\n\nThe current period of 1 month for the public auction of seized (decomisados) forest products is extended to 2 months from the complaint. Subsequently, if not awarded, a period of one month is granted for any person to deposit the amount set in the appraisal and utilize the timber or forest product. It is also provided that if the infraction is committed in an indigenous reserve (reserva indígena) (territory or indigenous community), the proceeds of the auction be donated to the respective Association for the execution of local community projects. As for the seized (decomisados) equipment and machinery, they will be placed at the order of the competent judicial authority (article 87 of the bill).\n\nUnder article 88 of the bill, if the non-extendable period of 3 months from the filing of the complaint has elapsed, the seized (decomisados) goods and products have not been awarded, the judge must deliver them ex officio to the Administración Forestal del Estado, which must resolve their destination within the following month under the terms of article 7, subsection t) of the bill. The procedure for the delivery will be established by regulation.\n\nThe negligent forest fire (incendio forestal culposo) increases the minimum penalty from 3 months to 6, the maximum is maintained at 2 years (article 91 of the bill).\n\nAn increase in minimum penalties and some new crimes are observed, such as the penalty of 6 months to 2 years for whoever permits or facilitates illegal cutting on their property, possession, or care (article 92 of the bill), the clearing of forest (socola del bosque) and the transport of timber in log (troza), squared (escuadrada), or sawn form, without complying with the requirements established in this Law (article 93 of the bill). But, let us remember that the Law itself does not establish them, as it left them to regulatory prohibition (article 81 of the bill). This may equally lead to constitutional objections according to the cited precedents.\n\nK) Administrative Sanctions\nTitle IX of the bill refers to administrative sanctions, precepts that are mostly already contained in the Ley Orgánica del Ambiente, articles 98 to 112, and the Ley de Biodiversidad, articles 105 to 113, and must be observed so as not to issue repetitive legislation or worsen the already adopted one. However, we make the following observations.\n\nThe bill in its numeral 96 maintains the similar prohibition already provided in article 64, second paragraph of the current Ley Forestal, which states: \"While the respective criminal case is being processed, the Administración Forestal del Estado is prohibited from issuing permits for the harvesting (aprovechamiento) of the forest resource on the property where the illegal act was committed.\"\n\nIt is recommended to add to the precept in the sense that the execution of those harvesting operations (aprovechamientos) or management plans in which the administered party disrespected the terms, limits, or conditions of their granting should also be suspended, a situation that in any case can be addressed by the Judge or the Administration through precautionary measures (Ley Orgánica del Ambiente, article 99). These measures are consistent with the principles of prevention, in dubio pro natura, and reversal of the burden of proof that govern in environmental matters (Ley de Biodiversidad, articles 11, subsections 1 and 2), and 109).\n\nIt is convenient to clarify that the execution of the guarantee bond (aval de garantía) (articles 3, subsection 6), 35, 37, 38, and 97 of the bill) in the event of non-compliance with the provisions of the cutting and forest harvesting (aprovechamiento forestal) authorization, is not an exemption from the integral reparation of the damage. On the subject, see what was resolved by the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, in ruling No. 21 of 10:40 of January 31, 2006.\n\nArticle 98 of the bill reserves the observance of the ecosystemic principle (principio ecosistémico) for the reparation of damage to those cases in which it is not possible to replace or repair the affected ecosystem, which is contradictory, because all reparation must attend to its fulfillment, especially when the bill itself enshrines it as one of its guiding principles (articles 3, subsection 29) and 27 of the bill).\n\nArticle 100 of the bill refers to the environmental damage remediation plan (plan reparador del daño ambiental). It is worth adding that it corresponds to the Administration to adopt it.\n\nFinally, as the new bill constitutes a reform to the current Ley Forestal, which has already produced effects with respect to the provisions it reformed in due course, it is not understood what purpose is pursued with the provision in proposed article 105, relating again to the modification of article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, which even maintains the same wording designed at the time by the current Ley Forestal. The same should be noted regarding numeral 107 on the point of the derogation of several laws already agreed upon previously.\n\nIV.- CONCLUSION\n\nWe respectfully request the Members of the Comisión Permanente Especial del Ambiente to take the above considerations into account in order to amend the proposed articles.\n\nCordially,\n\nLic. Mauricio Castro Lizano Licda. Silvia Quesada Casares\nProcurador Agrarian and Environmental Area (Área Agraria y Ambiental)\n\nMCL/SQC/fmc\n\n([1]) \"Native or autochthonous ecosystem (ecosistema nativo o autóctono), intervened or not, regenerated by natural succession or other forest techniques, that occupies an area of two or more hectares, characterized by the presence of mature trees of different ages, species, and varied size, with one or more canopies that cover more than seventy percent (70%) of that area and where there are more than sixty trees per hectare of fifteen or more centimeters in diameter measured at breast height (DBH).\" (article 3, subsection d)." }