{ "id": "pgr-15954", "citation": "C-200-2009", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Permisos de construcción en zonas boscosas o con presencia de ecosistemas frágiles", "title_en": "Construction permits in forested areas or areas with fragile ecosystems", "summary_es": "La PGR analiza si una municipalidad puede otorgar permisos de construcción en terrenos cubiertos de bosque y bajo qué condiciones. Concluye que, conforme al artículo 19 de la Ley Forestal, sí es posible autorizar las estructuras allí descritas (casas, oficinas, instalaciones de ecoturismo, etc.) siempre que la Administración Forestal del Estado (SINAC) otorgue el permiso y se cumpla con la evaluación de impacto ambiental (EIA). Este artículo no contradice el principio de irreductibilidad del bosque, que impide el cambio ilícito de uso y exige la restauración. La municipalidad carece de competencia para autorizar corta de árboles; esa valoración corresponde al SINAC. La EIA es requisito previo indispensable, y recae sobre el solicitante la carga de probar la ausencia de degradación. La PGR advierte que la tutela forestal no desaparece por actos ilegales posteriores a 1996, y que el bosque debe considerarse como unidad ecosistémica para evitar burlas. Se insta a una interpretación conforme a los artículos 50 y 89 constitucionales, que privilegie la mínima afectación del entorno natural, la adaptación al paisaje y el resguardo de ecosistemas frágiles.", "summary_en": "The PGR examines whether a municipality may grant construction permits on forested land and under what conditions. It concludes that, under Article 19 of the Forestry Law, construction of the listed structures (houses, offices, ecotourism facilities, etc.) is permissible provided the State Forestry Administration (SINAC) authorizes the activity and an environmental impact assessment (EIA) is conducted. Article 19 does not contradict the principle of forest irreducibility, which prohibits illegal land-use change and mandates restoration. Municipalities lack authority to permit tree cutting; that assessment belongs to SINAC. The EIA is an indispensable prerequisite, and the applicant bears the burden of proving no impermissible degradation. The PGR cautions that forest protection is not extinguished by illegal acts occurring after 1996, and that the forest must be viewed as a single ecosystem unit to prevent circumvention. It calls for an interpretation consistent with Articles 50 and 89 of the Constitution, favoring minimal alteration of the natural environment, adaptation to the landscape, and safeguarding fragile ecosystems.", "court_or_agency": "", "date": "21/07/2009", "year": "2009", "topic_ids": [ "subdivision-fraccionamiento", "water-law", "forestry-law-7575", "environmental-law-7554", "biodiversity-law-7788" ], "primary_topic_id": "forestry-law-7575", "es_concept_hints": [ "irreductibilidad del bosque", "cambio de uso del suelo", "evaluación de impacto ambiental (EIA)", "SINAC (Administración Forestal del Estado)", "SETENA", "principio preventivo", "carga de la prueba ambiental", "unidad ecosistémica" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 19", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 17", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 109", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 36", "law": "Decreto 25721" } ], "keywords_es": [ "permiso de construcción", "bosque", "artículo 19 Ley Forestal", "irreductibilidad del bosque", "evaluación de impacto ambiental", "SINAC", "cambio de uso del suelo", "ecosistemas frágiles", "municipalidad de Aguirre", "principio preventivo", "carga de la prueba", "viabilidad ambiental", "SETENA", "plan regulador", "cobertura boscosa", "unidad ecosistémica" ], "keywords_en": [ "construction permit", "forest", "Article 19 Forestry Law", "irreducibility of forest", "environmental impact assessment", "SINAC", "land use change", "fragile ecosystems", "Municipality of Aguirre", "prevention principle", "burden of proof", "environmental viability", "SETENA", "zoning plan", "forest cover", "ecosystem unit" ], "excerpt_es": "Una interpretación conforme a la Constitución (artículos 50 y 89) se orientaría hacia la posibilidad de autorizar las construcciones donde sea procedente, sin afectación sensible de los recursos, resguardando los ecosistemas frágiles, adaptadas al paisaje, que no impliquen devastación de la cobertura boscosa y modificando lo menos posible el medio natural.\n\nFinalmente, la municipalidad debe tener en cuenta que el bosque es un ecosistema que se califica como una unidad, independientemente de sus diferentes titulares, a fin de evitar la burla a las tutelas del artículo 19 por la vía de la exclusión de las áreas que, seccionadas en diferentes fincas, tengan una superficie inferior a las dos hectáreas, pero que, consideradas en conjunto, la superen, en los términos del artículo 3, inciso d) de la Ley Forestal.\n\nAceptar que la tutela brindada al bosque por el artículo 19 de la Ley Forestal (desde 1996), desaparece por acciones humanas posteriores tendentes a eliminar sus condiciones originales, sería fomentar una actitud devastadora de estos ecosistemas para burlar la Ley, máxime cuando, bajo condiciones apropiadas, es posible su regeneración natural, la cual sería impedida por el levantamiento de construcciones.", "excerpt_en": "An interpretation consistent with the Constitution (Articles 50 and 89) would lean toward authorizing construction where appropriate, without significant harm to resources, safeguarding fragile ecosystems, adapted to the landscape, not involving devastation of forest cover, and altering the natural environment as little as possible.\n\nFinally, the municipality must bear in mind that the forest is an ecosystem classified as a unit, regardless of its different owners, in order to prevent circumvention of the protections of Article 19 by excluding areas that, divided among different properties, individually have less than two hectares but that, considered together, exceed that threshold, as set out in Article 3(d) of the Forestry Law.\n\nTo accept that the protection afforded to the forest by Article 19 of the Forestry Law (since 1996) disappears because of subsequent human actions aimed at eliminating its original conditions would encourage a devastating attitude toward these ecosystems in order to circumvent the Law, especially when, under appropriate conditions, natural regeneration is possible and would be prevented by construction.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "Article 19 of the Forestry Law allows construction of authorized structures on forested land, without contradicting the principle of forest irreducibility. The municipality lacks authority to permit tree cutting; the environmental impact assessment is an indispensable prerequisite.", "summary_es": "El artículo 19 de la Ley Forestal permite la construcción de las estructuras autorizadas en terrenos cubiertos de bosque, sin contradecir el principio de irreductibilidad del bosque. La municipalidad carece de competencia para autorizar la corta de árboles; la evaluación de impacto ambiental es requisito previo indispensable." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión b)", "quote_en": "An interpretation consistent with the Constitution (Articles 50 and 89) would lean toward authorizing construction where appropriate, without significant harm to resources, safeguarding fragile ecosystems, adapted to the landscape, not involving devastation of forest cover, and altering the natural environment as little as possible.", "quote_es": "Una interpretación conforme a la Constitución (artículos 50 y 89) se orientaría hacia la posibilidad de autorizar las construcciones donde sea procedente, sin afectación sensible de los recursos, resguardando los ecosistemas frágiles, adaptadas al paisaje, que no impliquen devastación de la cobertura boscosa y modificando lo menos posible el medio natural." }, { "context": "Conclusión f)", "quote_en": "To accept that the protection afforded to the forest by Article 19 of the Forestry Law (since 1996) disappears because of subsequent human actions aimed at eliminating its original conditions would encourage a devastating attitude toward these ecosystems in order to circumvent the Law, especially when, under appropriate conditions, natural regeneration is possible and would be prevented by construction.", "quote_es": "Aceptar que la tutela brindada al bosque por el artículo 19 de la Ley Forestal (desde 1996), desaparece por acciones humanas posteriores tendentes a eliminar sus condiciones originales, sería fomentar una actitud devastadora de estos ecosistemas para burlar la Ley, máxime cuando, bajo condiciones apropiadas, es posible su regeneración natural, la cual sería impedida por el levantamiento de construcciones." }, { "context": "Conclusión d)", "quote_en": "Article 109 of the Biodiversity Law provides that the burden of proving the absence of unpermitted degradation or impacts lies with the permit applicant, so that through the environmental impact assessment the applicant bears the burden of proof as a condition for the granting of a construction permit by the municipality.", "quote_es": "El artículo 109 de la Ley de Biodiversidad dispone que la carga de la prueba de la ausencia de degradación o afectación no permitidas corresponde a quien solicite un permiso, de manera que recae sobre el solicitante la carga de la prueba por la vía de la evaluación del impacto ambiental como condición para el otorgamiento del permiso constructivo por parte de la municipalidad." }, { "context": "Conclusión b)", "quote_en": "Finally, the municipality must bear in mind that the forest is an ecosystem classified as a unit, regardless of its different owners, in order to prevent circumvention of the protections of Article 19 by excluding areas that, divided among different properties, individually have less than two hectares but that, considered together, exceed that threshold, as set out in Article 3(d) of the Forestry Law.", "quote_es": "Finalmente, la municipalidad debe tener en cuenta que el bosque es un ecosistema que se califica como una unidad, independientemente de sus diferentes titulares, a fin de evitar la burla a las tutelas del artículo 19 por la vía de la exclusión de las áreas que, seccionadas en diferentes fincas, tengan una superficie inferior a las dos hectáreas, pero que, consideradas en conjunto, la superen, en los términos del artículo 3, inciso d) de la Ley Forestal." } ], "cites": [ { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-28693", "citation": "Decreto 25721", "title_en": "Regulation to the Forestry Law", "title_es": "Reglamento a la Ley Forestal", "doc_type": "executive_decree", "date": "17/10/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime 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Iguanita y otorgamiento de concesiones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo", "doc_type": "dictamen", "date": "21/08/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-12805", "citation": "C-297-2004", "title_en": "Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areas", "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas", "doc_type": "dictamen", "date": "19/10/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-12816", "citation": "C-323-2004", "title_en": "Validity of the decree creating the Tivives Protective Zone vis-à-vis the Caldera port reserve zone", "title_es": "Validez del decreto de creación de la Zona Protectora de Tivives frente a la zona de reserva portuaria de Caldera", "doc_type": "dictamen", "date": "08/11/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-12953", "citation": "C-339-2004", "title_en": "Ecotourism Activities 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21/07/2009   \n\n\n\nC-200-2009\n\n\n\n\n21 de julio del 2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nGilberth Quirós Solano\n\n\n\n\nAuditor\n\n\n\n\nMunicipalidad de Aguirre\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su consulta del 21 de\nsetiembre del 2007 relativa al “otorgamiento de permisos de construcción en zonas boscosas o con\npresencia de ecosistemas frágiles”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Acusando contradicción entre el “principio de irreductibilidad del bosque” aplicado por el Tribunal\nde Casación Penal y el artículo 19 de la Ley Forestal, se formulan varias interrogantes que reagrupo\npara efectos de respuesta:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na) ¿Puede la municipalidad de Aguirre otorgar permisos de construcción en zonas cubiertas de bosque?\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 19 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996, autoriza la construcción en\nterrenos cubiertos de bosque, de las estructuras allí descritas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTICULO 19.- Actividades autorizadas. En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el\nuso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del\nEstado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:\n\n\n\n a) Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e\ninstalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y\nfincas de dominio privado donde se localicen los bosques.\n\n\n\n\nb) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLa Sala Constitucional ha indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De conformidad con el ordenamiento jurídico, en terrenos considerados bosque, según el artículo 3\ncitado, el SINAC puede autorizar determinado tipo de actividades, como por ejemplo:  proyectos de\ninfraestructura, de naturaleza estatal o privada, de conveniencia nacional; construcción de casas,\noficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes y otras instalaciones dedicadas a la\nrecreación, ecoturismo y otros afines en terrenos y fincas de dominio privado (…)”  (voto No.\n3923-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce [artículo 19 inciso b) de la Ley\nForestal] queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se\n\"afecta\" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal)”\n (voto No. 17126-2006, la frase entre corchetes no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este numeral no contradice el principio de irreductibilidad del bosque elaborado por el Tribunal de\nCasación Penal, según el cual el espacio ocupado por los bosques es irreducible por actos como\nincendios provocados, talas y construcciones ilegales, etc., tendiendo a su recuperación o\nrestablecimiento cuando ha habido infracción a esta y otras normas que la complementan, como el\ninciso c) del artículo 61 de la misma ley:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 61.- Prisión de un mes a tres años. Se impondrá prisión de un mes a tres años a quien: (…)\n\n\n\n c) Realice actividades que impliquen cambio en el uso de la tierra, en contra de lo estipulado en\nel artículo 19 de esta ley.”  (El subrayado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAsí se ha interpretado por este órgano asesor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “El TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL ha insistido en que el cambio ilícito del uso del suelo del bosque,\npara dedicarlo a otros fines, es una actividad nociva al ambiente. Al efecto, ha derivado de las\ndisposiciones existentes el principio de irreductibilidad del bosque y dispuesto la restitución del\nárea de bosque afectada al estado anterior a los hechos, para garantizar el derecho constitucional\nde un ambiente sano y equilibrado (sentencias números 366-2003, 396-2003 y 450-2003).” (Dictámenes y\npronunciamientos números O.J.-093-2004, C-297-2004, C-339-2004 y O.J.-114-2006; e informes rendidos\nante la Sala Constitucional en los expedientes Nos. 04-005607-0007-CO, 07-13975-0007-CO y\n08-004934-0007-CO.  El destacado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn esa línea, se encuentran los siguientes votos del Tribunal de Casación Penal:\n\n\n\n\n \n\n\n\n - Números 366-2003 y 396-2003, del 5 y 8 de mayo respectivamente, que ordenan el desarraigo o\neliminación de cultivos y elementos con que se ha sustituido el bosque y la reforestación de lo\ndestruido, indicando la segunda resolución citada que el principio de irreductibilidad del bosque\n“establece la necesaria reparación de los daños causados al ambiente, de manera que no hay opción\npara dejar de ordenar que los terrenos de bosque objeto del delito de cambio de uso vuelvan a ser\nbosque”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n - Número 450-2003, de 11 horas 48 minutos del 22 de mayo del 2003, que estima “procedente ordenar\nla restitución del área afectada al estado anterior al hecho, a fin de que el infractor no derive\nprovecho de la ilicitud realizada y se logre restaurar el medio ambiente alterado con su acción en\npro de la tutela de los intereses de la colectividad”  en un caso de tala ilegal, cambio de uso de\nsuelo, invasión de la zona de protección y apertura ilegal de trocha.\n\n\n\n\n \n\n\n\n - Número 964-2007, de 10 horas del 30 de agosto del 2007, donde se considera que “era obligación\ndel juzgador ordenar el derribo o destrucción” de una serie de obras “en aras de mantener el\nequilibrio de la naturaleza… pues la acción de ordenar las construcciones, cuyo derribo ahora se\nacuerda, resultaban violatorias de la Ley Forestal.   Además, no había una norma que autorizara\ndichas acciones, con lo cual la acción también resultaba antijurídica.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn ellos se reitera:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) la protección del suelo de los bosques (…) no termina o se suspende cuando por actos de seres\nhumanos (incendios provocados, talas ilegales, etc.) o por hechos de la naturaleza (inundaciones,\nterremotos, incendios, etc.) el bosque viene a menos (…) el espacio ocupado por los bosques es\nirreductible por esas vías (principio de irreductibilidad del bosque).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n b) En caso de ser legal la construcción en zonas boscosas. ¿Bajo qué condiciones puede la\nmunicipalidad de Aguirre otorgar permisos de construcción?  ¿Cuál debe ser el área máxima permitida\npara la construcción en áreas boscosas? \n\n\n\n\n \n\n\n\n Analizar los supuestos bajo los cuales la municipalidad de Aguirre confiera o no permisos de\nconstrucción en zonas boscosas es improcedente por esta vía, toda vez que, podría estarse\nsustituyendo a través de la función consultiva el ámbito decisorio inherente a la Administración\nactiva, reemplazándola en el ejercicio de sus competencias y excediendo nuestras funciones asesoras.\n\n\n\n             En ese sentido cabe aclarar que la Procuraduría General de la República es un\n“intérprete jurídico calificado” [1] cuya función consultiva “se limita a realizar un análisis\ngeneral sobre los alcances o la interpretación de las normas jurídicas” (O.J.-136-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No obstante, valga destacar, a modo de lista no taxativa, algunos aspectos para\nconsiderar:\n\n\n\n\n \n\n\n\n - los artículos 19 de la Ley Forestal y 36 de su Reglamento establecen ciertas condiciones, tales\ncomo la autorización por la Administración Forestal del Estado (Sistema Nacional de Áreas de\nConservación[2]) y la evaluación del impacto ambiental por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental;\n\n\n\n\n \n\n\n\n - el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo tiene la competencia para establecer los\nalineamientos en las áreas descritas en el artículo 33 de la Ley Forestal (contiguas a nacientes,\ncauces, lagos y embalses, áreas de recarga y acuíferos), al tenor del artículo 34 de esa Ley;\n\n\n\n\n \n\n\n\n - los artículos 32 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942 y 16 de la Ley General de\nAgua Potable, No. 1634 de 18 de setiembre de 1953, establecen limitaciones y prohibiciones para\náreas cercanas a aguas superficiales o subterráneas, e instalaciones, edificaciones o labores en\nterrenos cercanos a fuentes, plantas purificadoras o sistemas de abastecimiento, cuya definición\ncorresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en virtud de los incisos f) y\nh) del artículo 2 de la su Ley constitutiva;\n\n\n\n\n \n\n\n\n - el Ministerio de Salud tiene la competencia para autorizar el funcionamiento de un\nestablecimiento (local con infraestructura destinada a desarrollar actividades agrícolas,\ncomerciales, industriales o de servicios; de manera permanente o temporal) en una ubicación\ndeterminada (Reglamento general para el otorgamiento de permisos de funcionamiento del Ministerio de\nSalud, No. 34728 del 28 de mayo del 2008);\n\n\n\n\n \n\n\n\n - la Comisión nacional de prevención de riesgos y atención de emergencias, tiene la potestad de\nestablecer zonas restringidas para la edificación o uso (artículo 13, inciso c) de la Ley nacional\nde emergencias y prevención del riesgo, No. 8488 de 22 de noviembre del 2005); (NOTA DE SINALEVI: El\ntexto indica el artículo 13 inciso c) de la Ley nacional de emergencias y prevención del riesgo.\nSiendo lo correcto el artículo 14 inciso c) de la ley nacional de emergencias y prevención del\nriesgo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             - el Poder Ejecutivo puede imponer restricciones temporales en el uso de la tierra\n(artículo 34 de la Ley nacional de emergencias y prevención del riesgo);\n\n\n\n\n \n\n\n\n - deben tenerse en cuenta las normas contenidas en el plan o planes reguladores del uso del suelo,\nsus planos, mapas, reglamentos de zonificación, gráficos o suplementos, etc. (artículos 15 y\nsiguientes de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968); por ejemplo, los\nartículos 47 y 53 del Plan director urbano del cantón de Quepos, prohíben la construcción en\nterrenos con pendientes mayores del 30%, en áreas sujetas a deslizamientos o inundaciones, y en\nzonas boscosas;[3]\n\n\n\n\n \n\n\n\n - los actos que dicte el gobierno local deben ser “compatibles con las normas que regulan”  las\náreas silvestres protegidas (Sala Constitucional, voto No. 14186-2008);\n\n\n\n\n \n\n\n\n - la constitución de un área silvestre protegida implica que el MINAET asume su administración y se\nimpone la competencia planificadora de este, a través de los planes de manejo[4] (primer párrafo del\nartículo 37 de la Ley de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995) que son\nnormas de carácter reglamentario, aún cuando no se hayan emitido como Decreto Ejecutivo (su\njerarquía es la señalada en el artículo 6, inciso e) de la Ley General de la Administración\nPública[5]);\n\n\n\n\n \n\n\n\n - las actividades y proyectos a ejecutar en fincas o partes de fincas particulares incluidas en\nreservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, quedan sometidas a un plan de\nordenamiento ambiental conforme al artículo 37, párrafo tercero de la Ley Orgánica del Ambiente\n(Decreto No. 29393 del 15 de enero del 2001);\n\n\n\n\n \n\n\n\n - el artículo 58 de la Ley de Planificación Urbana, establece que las municipalidades no permitirán\nobras de construcción:  cuando no guarden conformidad por razones de uso, ubicación, retiros,\ncobertura y demás condiciones de la zonificación; siempre que el interesado trate de utilizar fundos\nsin requisitos de urbanización o faltos de acceso adecuado a la vía pública; para impedir que se\nedifique más de una vivienda en un lote de cabida o dimensiones equivalentes o menores a los mínimos\nestablecidos; en tanto lo vede alguna limitación impuesta por reserva a uso público o una\ndeclaratoria formal de inhabitabilidad del área, motivada en renovación urbana o protección contra\ninundaciones, derrumbes y otros peligros evidentes; entre otros supuestos;\n\n\n\n\n \n\n\n\n - el artículo 72 de la Ley Orgánica del Ambiente, dispone que “cuando para realizar una obra se\nnecesite afectarlo, el paisaje resultante deberá ser, por lo menos, de calidad igual que el\nanterior.”   El paisaje es un recurso integrante del ambiente,[6] también tutelado en el artículo 89\nconstitucional.[7]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una interpretación conforme a la Constitución (artículos 50 y 89) se orientaría hacia la\nposibilidad de autorizar las construcciones donde sea procedente, sin afectación sensible de los\nrecursos, resguardando los ecosistemas frágiles, adaptadas al paisaje, que no impliquen devastación\nde la cobertura boscosa y modificando lo menos posible el medio natural.[8]\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, en las discusiones legislativas del proyecto de la actual Ley Forestal, el diputado\nGarrón Figuls, indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Me parece fundamental el no cambio de uso, los bosques que hay seguirán siendo bosques, eso me\nparece básico.”  [9]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde esta perspectiva debe definirse el área de construcción o cobertura máxima, cuya\ndeterminación es una cuestión técnica ajena a la especialidad de este órgano asesor.  En un caso\nsimilar se indicó:\n\n\n\n “no corresponde a esta Procuraduría, en su condición de órgano consultivo de la administración\npública en materia jurídica, dar respuesta a la interrogante relativa a si es correcto o no tomar\núnicamente las áreas techadas para efectos del cálculo de la cobertura permitida, sino a la propia\nadministración activa que ejerce la función de control y fiscalización de las actividades de\nconstrucción, en este caso, a la propia municipalidad que en ejercicio de sus competencias puede y\ndebe resolver el aspecto técnico.” (Dictamen No. C-362-2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n No omito indicar que un proyecto de adición al artículo 19 de la Ley Forestal tramitado bajo el\nexpediente legislativo No. 17206, pretende fijar parcialmente este aspecto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Para proyectos habitacionales, proyectos de desarrollo turístico y proyectos de recreación dentro\nde áreas boscosas situadas en fincas de dominio privado, se permite usar hasta un diez por ciento\n(10%) del suelo del área total de la propiedad. (…)”. [10]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, la municipalidad debe tener en cuenta que el bosque es un ecosistema que se califica\ncomo una unidad, independientemente de sus diferentes titulares, a fin de evitar la burla a las\ntutelas del artículo 19 por la vía de la exclusión de las áreas que, seccionadas en diferentes\nfincas, tengan una superficie inferior a las dos hectáreas, pero que, consideradas en conjunto, la\nsuperen, en los términos del artículo 3, inciso d) de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior en aplicación del principio preventivo[11] y del enfoque ecosistémico contenido en el\nReglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 del 11 de marzo de 2008, que lo\nconceptualiza como una estrategia para la gestión integrada de tierras, aguas y recursos vivos,\nfundamentada entre otros, en los siguientes principios:\n\n\n\n\n \n\n\n\n      “Principio 5: A los fines de mantener los servicios de los ecosistemas, la conservación de la\nestructura y el funcionamiento de los ecosistemas debería ser un objetivo prioritario (…).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n     Principio 6: Los ecosistemas se deben gestionar dentro de los límites de su funcionamiento.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n c) ¿Qué debe entenderse o interpretarse como una corta de bosque limitada, proporcional y\nrazonable, la cual es establecida en el artículo 19 de la Ley Forestal?  ¿Cuáles criterios e\nindicadores debe considerar el gobierno local para poder establecer la limitación, proporcionalidad\ny razonabilidad, en la aplicación de este artículo en cuanto a los desarrollos inmobiliarios en las\nzonas boscosas y en áreas declaradas como frágiles del cantón?\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Forestal no otorga a las municipalidades competencia para autorizar la corta de árboles (ni\ndentro ni fuera de áreas de bosque).   La autorización prevista en el artículo 90 de su Reglamento,\nquedó insubsistente con la reforma al artículo 27 de la Ley, mediante Ley No. 7761 de 24 de abril de\n1998, que eliminó esa atribución de las municipalidades (véase informe rendido ante la Sala\nConstitucional, en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente No.\n05-010758-0007-CO).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 19 de la Ley Forestal asigna a la Administración Forestal del Estado (SINAC) la\ncompetencia para autorizar las actividades allí descritas, de manera que corresponde a este, y no al\nente municipal, la valoración de los criterios allí expuestos, para calificar la corta por autorizar\ncomo limitada, proporcional y razonable para los fines enumerados en esa norma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n d) El artículo 19 de la Ley Forestal ordena que “deberá llenarse un cuestionario de preselección\nante la Administración Forestal del Estado (AFE), para determinar la posibilidad de exigir una\nevaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 36 del Reglamento a la Ley Forestal dispone que “Para los efectos del artículo 19\ninciso a), c) y d) de la ley se deberá llenar un cuestionario de preselección ante la A.F.E., para\ndeterminar si se requiere o no la evaluación del Impacto Ambiental, salvo que el área a cambiar de\nuso sea menor a 2 hectáreas.  Para los efectos del inciso b, siempre se requerirá de una evaluación\nde Impacto Ambiental.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n ¿Puede la municipalidad de Aguirre denegar la construcción de una casa dentro de bosque, ya que no\nestá reglamentado el artículo 19 de la Ley Forestal y no existe el cuestionario de preselección de\nla AFE?.   ¿Cómo puede la Ley decir que es necesario llenar un cuestionario de preselección para\nestablecer la posibilidad de un estudio de impacto ambiental, si el MINAET no lo ofrece?\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, y su Reglamento, el Decreto No. 25721 del 17 de\noctubre de 1996, fueron emitidos durante la vigencia del Reglamento sobre Estudios de Impacto\nAmbiental, Decreto No. 23783 del 28 de octubre de 1994, promulgado con fundamento en el artículo 14\ndel Convenio sobre Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994). [12]\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nTal Reglamento sobre Estudios de Impacto Ambiental contenía los cuestionarios de preselección:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 17.-Para la determinación de la presentación de un estudio de impacto ambiental o en su\ndefecto, la clase de estudio de impacto ambiental que deban presentar los particulares o la\nadministración en su caso, deberá llenarse el cuestionario de preselección, mismo que será elaborado\npor la CONEIA[13], el cual le será entregado al interesado en las oficinas de la Comisión y que este\ndeberá devolver debidamente contestado con ese fin.\n\n\n\n La Junta Directiva decidirá, de acuerdo con los criterios pre-establecidos y recomendación de la\nUnidad Técnica, que clase de estudio de impacto ambiental deberá presentar el interesado o bien la\nno obligatoriedad de su presentación, lo cual se pondrá en conocimiento de este dentro del plazo\nmáximo de quince días hábiles siguientes a la recepción del cuestionario contestado y se le\nfacilitará la guía correspondiente para la elaboración del estudio cuando así proceda.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente,  No. 7554 de 14 de octubre de 1995, estableció que\nlas actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente requieren la aprobación\nprevia de la evaluación del impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental\n(SETENA), como requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos.\n\n\n\n En la evaluación previa del impacto ambiental de las actividades, obras o proyectos, se materializa\nel carácter esencialmente preventivo que deben revestir las acciones para la protección del\nambiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En línea con la estrategia más fiable para la protección ambiental, se trata de identificar los\nelementos de riesgo para eliminarlos, paliar su incidencia, o en su caso, aconsejar el desestimiento\nde la acción.” [14] \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así lo ha reconocido la Sala Constitucional, al considerar que la realización del estudio de\nimpacto ambiental previo a la iniciación de obras es uno de los parámetros constitucionales o\nprincipios rectores integrados en el Derecho Ambiental, que garantizan la tutela efectiva de este\nderecho, junto con el principio de prevención, con el cual está íntimamente relacionado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Precisamente uno de los mecanismos a través de los cuales el Estado procura asegurar el respeto al\nmedio ambiente por parte de las actividades humanas de diversos tipos, es el requisito del Estudio\nde Impacto Ambiental, evaluación de la viabilidad ambiental de la obra, y de los mecanismos para su\nuso racional y sostenible.” (Votos números 6938-2000, 3840-2001 y 9229-2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar\nlas medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación. Dentro de las principales\nmedidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto\nAmbiental (...)” (votos números 9193-2000 y 6322-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las omisiones al deber de protección del medio ambiente y de cumplimiento de la normativa\nambiental son de relevancia constitucional, por cuanto a consecuencia de la inercia de la\nAdministración en esta materia, se puede producir un daño al medio ambiente y a los recursos\nnaturales, a veces, de similares o mayores consecuencias, que de las derivadas de las actuaciones de\nla Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la\naprobación del estudio de impacto ambiental por parte Secretaría Técnica Nacional Ambiental (…)”\n(voto No. 6322-2003, el subrayado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La infracción la Constitución puede serlo tanto por acción como por omisión (art. 73 de la Ley de\nla Jurisdicción Constitucional) y, en el presente caso, la inconstitucionalidad radica en la omisión\nde incluir el requisito del estudio de impacto ambiental.” (Voto No. 10421-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el plano internacional, la Carta Mundial de la Naturaleza de 1982, afirma que “Las actividades\nque puedan perturbar la naturaleza serán precedidas de una evaluación de sus consecuencias y se\nrealizarán con suficiente antelación estudios de los efectos que puedan tener los proyectos de\ndesarrollo sobre la naturaleza (...)” (principio 11, apartado c).[15]  Y el Principio 17 de la\nDeclaración de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo, adoptada en el marco de la Conferencia\nde Río sobre medio ambiente y desarrollo de 1992, reza:  “Deberá emprenderse una evaluación del\nimpacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad propuesta que\nprobablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté\nsujeta a la decisión de una autoridad nacional competente\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 49 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, enfatiza el papel de\neste instrumento en la conservación de los procesos ecológicos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 49.- Mantenimiento de procesos ecológicos. El mantenimiento de los procesos ecológicos es\nun deber del Estado y los ciudadanos. Para tal efecto, el Ministerio del Ambiente y Energía y los\ndemás entes públicos pertinentes, tomando en cuenta la legislación específica vigente dictarán las\nnormas técnicas adecuadas y utilizarán mecanismos para su conservación, tales como ordenamiento y\nevaluaciones ambientales, evaluaciones de impacto y auditorías ambientales, vedas, permisos,\nlicencias ambientales e incentivos, entre otros.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Su artículo 109 dispone que la carga de la prueba de la ausencia de degradación o afectación no\npermitidas corresponde a quien solicite un permiso, de manera que recae sobre el solicitante la\ncarga de la prueba por la vía de la evaluación del impacto ambiental, como condición para el\notorgamiento del permiso constructivo por parte de la municipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de que, conforme al artículo 10 del Código Civil,[16] se impone interpretar que el artículo\n19 de la Ley Forestal refiere al procedimiento de evaluación de impacto ambiental vigente, y\nactualmente rige el Reglamento general sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental\n(EIA), Decreto No. 31849 del 24 de mayo del 2004, que incluye previsiones sobre las áreas\nambientalmente frágiles (entre las que se encuentran las “áreas con cobertura boscosa natural”) y la\nconstrucción de edificaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Su artículo 2 dispone que “el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse\ncompletado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad.” Y que esto\nes “particularmente relevante” cuando se trate de trámites pertinentes al uso del suelo y permisos\nconstructivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según su numeral 11, la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP),  cuando se obtenga, habilitaría al\ndesarrollador de la actividad, obra o proyecto para iniciar gestiones de trámites ante otras\nentidades públicas, sin embargo, el inicio de actividades (a partir del cual se comienzan las\nacciones que pueden generar impactos en el ambiente) “podría darse únicamente con la Viabilidad\n(Licencia) Ambiental”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n e) ¿Puede la municipalidad denegar un permiso de construcción en un área declarada como boscosa o\nfrágil, a pesar de que el mismo posea la viabilidad ambiental de la SETENA y que haya sido aprobado\nel Estudio de Impacto Ambiental?\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto valga retomar lo que ha indicado este órgano asesor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -El permiso de construcción involucra “la comprobación municipal de que el proyecto es conforme a\nla legislación y planeamiento urbanístico aplicables.” (Dictamen No. C-128-1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n -“los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones edilicias o\npermisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la construcción\npretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los instrumentos\nde ordenación territorial.” [17] (Dictamen No. C-034-2009).\n\n\n\n -“el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal,\npor medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius\naedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento\njurídico ambiental-urbanístico (…)  (dictámenes números  C-279-2007 y C-034-2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n -“En síntesis, el permiso de construcción es una autorización administrativa por medio de la cual\nse ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius edificandi dominical, de modo\ntal que se autoriza tal ejercicio una vez comprobado que sea conforme con las exigencias del\nordenamiento jurídico, entre las cuales están las derivadas de la planificación urbana. (…)”\n (Dictamen No. C-357-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad y legitimación del ente municipal para\ngestionar en la vía administrativa y judicial si discrepa del criterio de la SETENA:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El artículo 50 constitucional obliga al Estado y a las demás instituciones públicas –incluyendo\nlas Municipalidades- a intervenir activamente en protección del ambiente. (…) el artículo 50\nconstitucional (…) establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de\ntodas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas\nde la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en\neste caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos\nlocales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso\nde conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias\nal contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas\ntutelares del medio ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las\nfacultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del\nartículo 50 de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del medio ambiente.” (Voto\nNo. 1220-2002. El resaltado es nuestro).\n\n\n\n  “a) En relación con la actuación de la Municipalidad de Paraíso: la primera constatación que la\nSala hace es que esa Municipalidad no tiene un plan que regule la ocupación del suelo y garantice la\nprotección de la belleza escénica del valle de Orosi. A los gobiernos locales se les ha reconocido\nuna amplia competencia para emitir los planes de ocupación del territorio, tanto los planes de\nordenamiento territorial como planes reguladores de las ciudades, estos son instrumentos vitales\npara lograr el uso sostenible de los recursos naturales, incluso el de las bellezas escénicas, así\nque, sin perjuicio de la obligación que tiene la Municipalidad de Paraíso de emitir un plan general\nde ordenamiento territorial y un plan regulador, deberá emitir dentro del término de dieciocho meses\ncontado a partir de la notificación de esta sentencia un plan regulador que garantice la belleza\nescénica del valle de Orosi. En segundo término, la Municipalidad de Paraíso podía gestionar\njudicialmente, si estaba en desacuerdo con lo que había resuelto la SETENA, sobre la afectación a\nuna belleza natural o sobre la necesidad de que el proyecto de Pelarica presentara un estudio de\nimpacto ambiental. En materia de protección al ambiente hay una legitimación procesal amplísima para\ngestionar judicialmente por cualquier vía, tanto administrativa como judicial.”  (Voto No.\n6324-2003, el subrayado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             f)  ¿Es legal que la municipalidad use la información de los mapas de cobertura\nforestal de FONAFIFO 2000, para determinar la presencia de un bosque y con esto aprobar o denegar un\npermiso de construcción en una zona boscosa?\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el estudio “Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica” elaborado en el año 2005 por\nel Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones con la colaboración de FUNDECOR[18], se evidencia que extensas áreas que en 1996\n(año de entrada en vigencia de la actual Ley Forestal) eran bosque, han sido convertidas en potreros\no sistemas agroforestales para burlar su protección en la Ley Forestal[19]:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) el cambio de uso que se da hoy en día, no obedece a la expansión de la frontera agropecuaria\ncomo se creía, sino, que está en función de facilitar el acceso al recurso forestal y por esta razón\nse talan ilegalmente los bosques para convertirlos en sistemas agroforestales.” \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Áreas que en 1996 (año en que se prohíbe el cambio de uso por la Ley 7575) eran bosque (comprobado\ncon imágenes de satélite), en el 2001 se otorgo permiso legal para aprovechar árboles a través de un\ninventario forestal, porque ya no era bosque.  El 30% de los árboles que se cortaron con permiso en\nel ACCVC en [sic] entre los años 99 y 2001, eran parte de un bosque en 1996 y el 11% estaba ubicado\na menos de 25 metros del límite actual del bosque, lo indica que también se está dando un proceso de\npresión por cambiar el uso en el limite [sic] del bosque. Según la información levantada por\nFUNDECOR, ese 30% de árboles cortados en áreas que eran bosque en 1996, representan una\ndeforestación de 8000 has para el periodo 96-2001.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El proyecto de “Ley Forestal” tramitado bajo el expediente No. 16169, refleja esta\ncircunstancia en su motivación:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Ley Forestal ha dejado prácticamente desprovista de regulación la corta o aprovechamientos\nforestales en los agroecosistemas con árboles remanentes de bosque, lo que ha derivado en el cambio\nde uso de los bosques para obtener facilidades de corta legal sin mayores restricciones”.[20]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aceptar que la tutela brindada al bosque por el artículo 19 de la Ley Forestal (desde 1996),\ndesaparece por acciones humanas posteriores tendentes a eliminar sus condiciones originales,[21]\nsería fomentar una actitud devastadora de estos ecosistemas para burlar la Ley, máxime cuando, bajo\ncondiciones apropiadas, es posible su regeneración natural, la cual sería impedida por el\nlevantamiento de construcciones, como lo sostiene el Tribunal de Casación Penal:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “(…) la protección del suelo de los bosques (…) no termina o se suspende cuando por actos de seres\nhumanos (incendios provocados, talas ilegales, etc.) o por hechos de la naturaleza (inundaciones,\nterremotos, incendios, etc.) el bosque viene a menos; antes por el contrario, ante esas situaciones\nse impone al Estado mayor agresividad en la recuperación y conservación del bosque. Pensar que el\ndeber de protección del suelo forestal (y de otros elementos del bosque) termina por cualquiera de\nlos hechos indicados, se traduciría en la promoción de actividades ilícitas lesivas del medio\nambiente, para sustituir la ecología por explotaciones agrícolas o de otra naturaleza, con lo que no\nhabría protección verdadera; es decir, el espacio ocupado por los bosques es irreductible por esas\nvías (principio de irreductibilidad del bosque). De este modo, cualquiera que lesione el bosque con\ntala o incendios con el propósito de cambiar el destino del terreno, o cualquiera que pretenda\nobtener provecho de desastres naturales que dañen el suelo forestal, debe comprender que no hay\nforma posible de cambiar el destino del suelo, y que el Estado hará cuanto sea para recuperar el\nbosque (…)”  (votos números 366-2003, 396-2003, 450-2003 y 964-2007. El subrayado no pertenece al\noriginal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La pérdida de masa forestal y el cambio de uso del suelo, debe evitarse en aplicación del principio\npreventivo contra el deterioro de los recursos naturales, reconocido por la jurisprudencia de la\nSala Constitucional, otorgándole rango constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación\ny adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se\nfundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener\nla posible afectación del ambiente o la salud de las personas.” (Voto No. 1250-1999, reiterado en\nlos votos 2219-1999, 9773-2000, 1711-2001, 1645-2002, 6322-2003, 1923-2004 y 3923-2007.  El\nsubrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe\nadoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. (…).” (Votos\n2219-1999 y 3923-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La municipalidad tiene la obligación de garantizar, defender y tutelar el derecho a un ambiente\nsano:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  \"II. La protección del medio ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual: a las\ninstituciones públicas, haciendo respetar la legislación vigente y promoviendo esfuerzos que\nprevengan o eliminen peligros para el medio ambiente (...).” (Voto No. 4480-1994. El resaltado es\nnuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) El Estado también tiene la obligación de procurar una protección adecuada al ambiente;\nconsecuentemente, debe tomar las medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general, las\nalteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio.” (Voto No. 6322-2003. El\nsubrayado no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El uso de la mejor tecnología disponible para la tutela del ambiente se promueve en la\nCarta Mundial de la Naturaleza:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Se controlarán las actividades que puedan tener consecuencias sobre la naturaleza y se utilizarán\nlas mejores técnicas disponibles que reduzcan al mínimo los peligros graves para la naturaleza y\notros efectos perjudiciales (…)” [22]\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY es instado por la Sala Constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(...) el artículo 50 de la Constitución Política ordena al Estado que garantice el derecho a un\nambiente sano. Tal obligación implica que el Estado debe tomar todas las medidas técnicas posibles\npara asegurarse de que la actividad que aprueba no causará daños al ambiente.” (Votos números 13294\ny 13295, ambos del 2001.  El subrayado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “a través de la producción y uso de la tecnología es que debe de promoverse que se obtengan (…) un\ndesarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto\nes, sin que se cause a éstos daño o perjuicio, como lo ha considerado nuestro Tribunal\nConstitucional, en su amplia jurisprudencia, inclusive desde sus orígenes, así en las sentencias\nsupra citadas número 3705-93 y número 2006-17126.”  (Voto No. 2410-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esa sede ha demandado la aplicación administrativa del principio de la objetivación de la tutela\nambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general (…).”\n (Resolución No. 17126-2006).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “principio ambiental \"de la vinculación a la ciencia y a la  técnica\" que rige la\nmateria ambiental, en tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el\nambiente requieren de un sustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y\ncondicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación.”  (Voto No. 14293-2005\nreiterado por el 11562-2006).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Diversas normas de instrumentos internacionales suscritos por el país, le imponen la obligación de\nevitar el cambio de uso de las áreas con cobertura forestal y de recuperar las áreas deforestadas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio marco de Naciones Unidas sobre el cambio climático\n(Ley No. 7414 de 13 de junio de 1994):  Los Estados partes deben  “tomar medidas de precaución para\nprever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos\nadversos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 4, inciso d), se adquiere el compromiso de promover la conservación y el\nreforzamiento de sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, entre los que se encuentran\nlos bosques.\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El artículo 8 del Convenio sobre la Diversidad Biológica (Ley No. 7416 de 30 de junio de 1994). \nContempla el deber del Estado de administrar los recursos “importantes para la conservación de la\ndiversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su\nconservación” (inciso c),  y promover “la protección de ecosistemas y hábitats naturales y el\nmantenimiento de poblaciones viables de especies en entornos naturales” (inciso d).\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres\nprioritarias en América Central (Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994).  Contiene la obligación\nestatal de tomar “todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad”\n(artículo 10); entre éstas, las “que contribuyan a conservar los hábitats naturales y sus\npoblaciones de especies naturales” (artículo 13, inciso c).\n\n\n\n\n \n\n\n\n - El Convenio regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el\ndesarrollo de plantaciones forestales (Ley No. 7572 del 1° de febrero de 1996).  Consagra el\ncompromiso del Estado de propiciar que los suelos se utilicen en concordancia con su mejor aptitud;\npriorizar la rehabilitación de bosques degradados y secundarios y detener o disminuir la presión\npara la conversión del bosque natural primario a otros usos del suelo (artículo 3, incisos b) y c).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El principio de irreductibilidad del bosque ha sido extrapolado a otros ámbitos distintos del\nsancionador, considerándose que deben seguirse tutelando como bosque las áreas que han sido\ndesprovistas ilegalmente de las condiciones que las hacían ser calificadas como tales a la entrada\nen vigencia de la actual Ley Forestal.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, encontramos referencias al mapa de cobertura boscosa del año 2000 en algunas normas y\nresoluciones, aunque de aplicación en otros cantones y para el Patrimonio Natural del Estado y no la\npropiedad forestal privada, objeto de esta consulta. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ejemplo, el Decreto No. 31632 del 22 de enero del 2004, que otorgaba plazo a la Administración\nForestal del Estado para realizar auditorías a permisos de corta otorgados y mantenía restricción de\ncorta de árboles, consideró:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “7º—Que la utilización del mapa de cobertura boscosa del año 2000, así como la aplicación de\nsistemas de posicionamiento global, a la hora de tramitar las autorizaciones de corta en áreas que\nhoy en día no son bosque, han demostrado ser instrumentos eficientes para la detección de procesos\nde cambio de uso de la tierra, en contraposición con lo dispuesto en el artículo N° 19, de la Ley\nForestal N° 7575, donde se establece expresamente la prohibición al cambio de uso en terrenos\ncubiertos por bosques, por lo que resulta imprescindible hacer uso de tecnologías e instrumentos\nmodernos para controlar el proceso de cambio de uso de la tierra.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8º—Que la resolución de la Sala de Casación Penal de las 12 horas del ocho de mayo del 2003,\nestableció el principio de irreductibilidad de los bosques, que señala necesaria reparación de los\ndaños causados al ambiente, señalando la responsabilidad del Estado en realizar todo lo que esté a\nsu alcance para recuperar el bosque que haya sido eliminado a través del delito de cambio de uso de\nla tierra, como medida para garantizar un ambiente sano y equilibrado, en cumplimiento del artículo\n50 de la Constitución Política.”  (Considerandos).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Mantener por un plazo de 90 días naturales, la restricción de corta de árboles en inventarios en\naquellas áreas dentro de la zona afectada por el Decreto Ejecutivo Nº 30866-MP[23], donde se\ndeterminó que en el año 2000 existía bosque, mediante la aplicación del mapa de cobertura boscosa\ndel año 2000 y la utilización de sistemas de posicionamiento global, como medida para asegurar la\nirreductibilidad del bosque en procura de su recuperación y conservación.” (artículo 2°)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Y en la resolución No. R-SINAC-013-2006 de las 8 horas 35 minutos del 5 de abril del 2006[24] donde\nla Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación oficializó una “Metodología para\nla clasificación de tierras Patrimonio Natural del Estado dentro de la zona marítimo terrestre” se\nenumeraba, dentro de los “Procedimientos generales aplicables a cualquier ecosistema”, los mapas\ndigitales de cobertura FONAFIFO 2000, imágenes Terra 1998 e imágenes satelitales 2003 y 2005, como\nelementos para tomar en cuenta en los trabajos de clasificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAclaración Final:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como la consulta se engarza con el artículo 19 de la Ley Forestal, que regula la propiedad forestal\nprivada, nuestra respuesta se restringe a ese ámbito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, valga recordar que los bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal[25] de las\náreas inalienables como la Zona Marítimo Terrestre y las áreas silvestres protegidas estatales;\nforman parte del Patrimonio Natural del Estado (artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal, artículo\n1° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, numerales 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente y\n39 inciso i) de la Ley Forestal; y sentencias de la Sala Constitucional números 5399-93, 2777-98,\n9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945, 2007-02063 y 2008-016975, entre otras).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La pendiente, por ejemplo, es un factor que define la aptitud forestal de un terreno, bajo\ncualquier tipo de cobertura e independientemente de su uso actual[26] (véase el informe rendido por\nesta Procuraduría para la Sala Constitucional, en el expediente No. 07-0013975-0007-CO, donde se\nimpugnó el Decreto No. 33957 del 5 de setiembre del 2007).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n El Patrimonio Natural del Estado implica un régimen restrictivo de usos.  No cabe la corta, el\naprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo; y está reservado por el legislador para\nlabores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1, párrafo segundo, 3 inciso a), 18,\n58 incisos a) y b) y 61 inciso c) de la Ley Forestal y dictámenes y pronunciamientos de esta\nProcuraduría números C-103-1998, O.J.-022-1999, C-016-2002, O.J.-093-2004,  C-297-2004, C-339-2004,\nC-351-2006 y O.J.-069-2008):\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce [artículo 19 de la Ley Forestal] queda\nreservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se \"afecta\" el patrimonio\nnatural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal)”  (voto de la Sala\nConstitucional No. 17126-2006, la frase entre corchetes no pertenece al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “se distingue entre el patrimonio forestal del Estado y el patrimonio forestal privado. El primero\nestá sometido a un régimen de dominio público y es formado por todos los bosques y terrenos\nforestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas\na su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y a los\ndemás organismos de la Administración Pública. En este caso, la administración puede conceder\npermisos de uso únicamente para proyectos que no requieran aprovechamiento forestal y que no afecten\nlos ecosistemas, la vida silvestre, los suelos, los humedales y los mantos acuíferos. Por su parte,\nconstituye patrimonio forestal privado, todos aquellos bosques y terrenos de aptitud forestal que\npertenezcan a personas físicas o jurídicas particulares (artículos 1°, 32 y 43 de la Ley Forestal).\nEn estas propiedades pueden llevarse a cabo diversas actividades, según se trate de terrenos con\nbosque, con plantaciones forestales o sean terrenos de uso agropecuario sin bosque. (…)”  (Sala\nConstitucional, voto No. 3923-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, en el Patrimonio Natural del Estado difieren los usos del suelo, objetivos prioritarios a\nalcanzar, gestión, organismos planificadores, etc.   Está en administración del Ministerio de\nAmbiente, Energía y Telecomunicaciones (artículos 6, incisos a) y r) y 13, párrafo segundo de la Ley\nForestal y 32, párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente), cuya competencia excluyente está\ninmersa en los aspectos técnicos que conlleva el manejo y protección de esas áreas (véanse\ndictámenes y pronunciamientos de esta Procuraduría números C-210-2002, O.J.-014-2004, C-297-2004,\nC-351-2006 y C-093-2007).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n La planificación territorial de las municipalidades no abarca los bosques, terrenos forestales,\nterrenos de aptitud forestal, manglares, otros humedales y demás áreas silvestres protegidas por\nestar excluidas las municipalidades de su administración y usufructo establecido en el artículo 3°\nde la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestres,\ndictámenes y pronunciamientos C-026-2001, C-210-2002, O.J.-014-2004, C-297-2004 y C-351-2006):\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Como lo indica la Procuraduría General de la República, el Decreto impugnado presupone la\nadministración municipal de las áreas de bosques de la zona marítimo terrestre, con la consiguiente\ncompetencia para otorgar concesiones y aplicar dentro de ellas la Ley 6043. (…)  En este extremo, el\nDecreto excede los límites del ejercicio de la potestad reglamentaria, al atribuir a las\nMunicipalidades una competencia que por ley no tienen para administrar y otorgar concesiones sobre\nel Patrimonio Natural del Estado en los litorales (Áreas Silvestres Protegidas y demás bosques o\nterrenos forestales públicos), aparte de que producen una mutación de destino del demanio público,\nconvirtiéndolo en explotación turística particular, con lo cual infringe los artículos 13 de la Ley\nForestal y 73 de la Ley 6043, los cuales deja insubsistentes. (…)  Aunque la infracción de un\nDecreto a textos de Ley se ubica, en principio, en el plano de legalidad, cuando la misma afecta a\nla vez derechos fundamentales, como sería el derecho a un medio ambiente adecuado, el vicio\ntrasciende a la esfera constitucional y adquiere esa connotación (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias\nnúmeros 459-91, 3550-91 y 4702-93, 2001-02074, entre otros).”  (Sala Constitucional, voto No.\n16975-2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El otorgamiento de permisos de construcción, reconstrucción o remodelación en la Zona Marítimo\nTerrestre bajo administración municipal, está supeditado a la inscripción del contrato de concesión\nen el Registro Nacional (artículos 15 y 46 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre,\nnumerales 3 y 7, inciso a), del Reglamento para el trámite de visado de planos para la construcción\nde edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 29307 del 26 de enero del 2001):\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Respecto a los actos realizados por particulares en terrenos de dominio público, la concesión\npara utilizarlos conforme a los términos de ésta y del Plan Regulador -como han dicho GARCÍA DE\nENTERRÍA Y PAREJO ALFONSO- \"constituye conditio sine qua non para el otorgamiento de la licencia\nurbanística\" (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo y PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho\nUrbanístico, Edit. Civitas S. A. Madrid. 1981, pgs. 670 y 671).”  (Citado en dictamen No.\nC-128-1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n a)  La municipalidad puede otorgar permisos de construcción en zonas cubiertas de bosque conforme\nal artículo 19 de la Ley Forestal, para las estructuras allí descritas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este numeral no contradice el principio de irreductibilidad del bosque elaborado por el Tribunal de\nCasación Penal, según el cual el espacio ocupado por los bosques es irreducible por infracción a\nesta y otras normas que la complementan como el inciso c) del artículo 61 de la misma ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n b)  Analizar los supuestos bajo los cuales procede el otorgamiento de permisos de construcción en\nzonas boscosas es improcedente por esta vía, toda vez que, podría estarse sustituyendo a través de\nla función consultiva el ámbito decisorio de la Administración activa, reemplazándola en el\nejercicio de sus competencias y excediendo nuestras funciones asesoras.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Una interpretación conforme a la Constitución (artículos 50 y 89) se orientaría hacia la\nposibilidad de autorizar las construcciones donde sea procedente, sin afectación sensible de los\nrecursos, resguardando los ecosistemas frágiles, adaptadas al paisaje, que no impliquen devastación\nde la cobertura boscosa y modificando lo menos posible el medio natural.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde esta perspectiva debe definirse el área de construcción o cobertura máxima, cuya\ndeterminación es una cuestión técnica ajena a la especialidad de este órgano asesor.\n\n\n\n\n \n\n\n\n c)  La Ley Forestal no otorga a las municipalidades competencia para autorizar la corta de árboles\n(ni dentro ni fuera de áreas de bosque).   El artículo 19 de esa Ley asigna al SINAC la competencia\npara autorizar las actividades allí descritas, de manera que corresponde a este, y no al ente\nmunicipal, la valoración de los criterios allí expuestos, para calificar  la corta por autorizar\ncomo limitada, proporcional y razonable para los fines enumerados en esa norma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n d)  El artículo 109 de la Ley de Biodiversidad dispone que la carga de la prueba de la ausencia de\ndegradación o afectación no permitidas corresponde a quien solicite un permiso, de manera que recae\nsobre el solicitante la carga de la prueba por la vía de la evaluación del impacto ambiental como\ncondición para el otorgamiento del permiso constructivo por parte de la municipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme al artículo 10 del Código Civil se impone interpretar que el artículo 19 de la Ley\nForestal refiere al procedimiento de evaluación de impacto ambiental vigente, y actualmente rige el\nReglamento general sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), que incluye\nprevisiones sobre las áreas ambientalmente frágiles (entre las que se encuentran las “áreas con\ncobertura boscosa natural”) y la construcción de edificaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Su artículo 2 dispone que “el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse\ncompletado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad.” Y que esto\nes “particularmente relevante” cuando se trate de trámites pertinentes al uso del suelo y permisos\nconstructivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según su numeral 11, la Viabilidad Ambiental Potencial (VAP),  cuando se obtenga, habilitaría al\ndesarrollador de la actividad, obra o proyecto para iniciar gestiones de trámites ante otras\nentidades públicas, sin embargo, el inicio de actividades (a partir del cual se comienzan las\nacciones que pueden generar impactos en el ambiente) “podría darse únicamente con la Viabilidad\n(Licencia) Ambiental”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n e) El permiso constructivo involucra la comprobación municipal de que el proyecto es conforme al\nordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, incluyendo los instrumentos de ordenación territorial y\nlas exigencias derivadas de la planificación urbana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La jurisprudencia constitucional ha reconocido la potestad y legitimación municipal para gestionar\nen la vía administrativa y judicial si discrepa del criterio de la SETENA (votos 1220-2002 y\n6324-2003).\n\n\n\n\n \n\n\n\n f) Aceptar que la tutela brindada al bosque por el artículo 19 de la Ley Forestal (desde 1996),\ndesaparece por acciones humanas posteriores tendentes a eliminar sus condiciones originales, sería\nfomentar una actitud devastadora de estos ecosistemas para burlar la Ley, máxime cuando, bajo\ncondiciones apropiadas, es posible su regeneración natural, la cual sería impedida por el\nlevantamiento de construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La municipalidad tiene la obligación de evitar la pérdida de masa forestal y el cambio de uso del\nsuelo de las áreas con cobertura forestal utilizando la mejor tecnología disponible, en aplicación\ndel principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales, y los instrumentos\ninternacionales que imponen la recuperación de las áreas deforestadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dada la fácil remoción del recurso forestal, las fotografías e imágenes de satélite constituyen\nprueba objetiva para acreditar en el tiempo indicios de la existencia del bosque.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n g) La contestación de la Procuraduría parte de que se trata de fincas de propiedad privada,\nlegítimamente adquiridas, al enmarcarse la consulta en el artículo 19 de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\nM. Sc. Susana Fallas Cubero\n\nProcuradora Adjunta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSFC/fmc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. \" La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal\". En Revista\ndel Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el\nNuevo Milenio, San José-Costa Rica, 1999, pp. 97 y 98; citado en O.J.-136-2003, C-188-2007 y\nC-220-2008.\n\n\n\n [2] Véase artículo 7 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 del 11 de marzo\ndel 2008.\n\n\n\n\n[3] La Gaceta No. 116 del 18 de junio del 2002, pp. 28 y 29.\n\n\n\n\n[4] Véase dictamen No. C-323-2004.\n\n\n\n\n[5] Dictamen No. C-036-1996.\n\n\n\n [6] Véase artículo 3.5 del Reglamento general sobre los procedimientos de Evaluación de Impacto\nAmbiental, Decreto No. 31849 del 24 de mayo del 2004.\n\n\n\n\n[7]  Votos de la Sala Constitucional números 3705-1993 y 2003-6324, entre otros.\n\n\n\n [8] Siguiendo la línea de los pronunciamientos de esta Procuraduría números O.J.-093, C-297 y\nC-339, todos del año 2004, en relación con proyectos ecoturísticos en áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n [9] Acta No. 35 de la Comisión de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, folio 2987 del\nexpediente legislativo No.11003.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[10] La Gaceta No. 235 del 4 de diciembre del 2008, p. 16.\n\n\n\n [11] El principio preventivo contra el deterioro de los recursos naturales tiene rango\nconstitucional según la jurisprudencia de esa Sala (votos números 3705-1993, 5893-1995, 2988-1999,\n5048-2001, 1645-2002 y 2515-2002, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[12] “ARTICULO 14. Evaluación del impacto y reducción al mínimo del impacto adverso\n\n\n\n\n1.- Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda:\n\n\n\n a) Establecerá procedimientos apropiados por los que se exija la evaluación del impacto ambiental\nde sus proyectos propuestos que puedan tener efectos adversos importantes para la diversidad\nbiológica con miras a evitar o reducir al mínimo esos efectos y, cuando proceda, permitirá la\nparticipación del público en esos procedimientos.  (…)”\n\n\n\n [13] La Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental (CONEIA), fue creada en ese mismo\nDecreto como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y\nMinas (artículo 3).\n\n\n\n [14] MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Ambiental,  Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p.\n92.\n\n\n\n\n \n\n\n\n [15] Citada por JUSTE RUIZ, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente, Editorial McGraw-Hill,\nsegunda edición en español, Madrid, 1999, p.79.\n\n\n\n [16] “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el\ncontexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de\nser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.”\n\n\n\n [17] Los planes reguladores deben integrar la variable ambiental, considerando la fragilidad\nambiental del territorio (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto\nAmbiental, artículos 62 al 67):\n\n\n\n             “Un Plan Regulador supone, en principio, que se han realizado los estudios técnicos\npara determinar la aptitud de cada área (…) las Municipalidades tienen la potestad de regular el\nordenamiento territorial de su cantón, sin embargo debe atender a las previsiones legales\ncorrespondientes con el fin de que no se pongan en riesgo derechos fundamentales, como la salud y el\nambiente (…).” (Sala Constitucional, voto No. 6346-2006).\n\n\n\n “(…) estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el\nprincipio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano\ndeba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la\nperspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos\nregímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior (…)”  (Sala Constitucional, voto\nNo. 1220-2002.  En similar sentido, el voto No. 6322-2003).\n\n\n\n “esta Sala (…) no desconoce la responsabilidad que sobre la protección al medio ambiente atañe\ntanto a la Municipalidad de Vásquez de Coronado como al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,\na la hora de poner en vigencia el Plan Regulador del cantón, toda vez que ya este Tribunal en\nreiterada jurisprudencia, ha establecido claramente que la preservación y protección del ambiente es\nun derecho fundamental (…) el proyecto en cuestión, al momento de entrar en vigencia, debe ajustarse\na las políticas de un desarrollo sostenible del Cantón de Vásquez de Coronado, que tiene que ver\nprincipalmente con la supervivencia y el bienestar de sus habitantes y con el mantenimiento de los\nprocesos ecológicos esenciales existentes, buscando en tal forma la satisfacción de las necesidades\nhumanas presentes y futuras y del mejoramiento de la calidad de vida y de los recursos naturales del\nCantón de Vásquez de Coronado, cumpliendo con lo estipulado en el artículo 50 constitucional.”  \n(Sala Constitucional, voto No. 1360-1997).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cuando no la contemplen, deberá incorporarse (artículo 67 del Reglamento General sobre los\nProcedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental).  En el ínterin, valga recordar que “ La Sala ha\nreconocido reiteradamente, la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación\nterritorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos –que en su mayoría\ncarecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado- no produce (…) la desaplicación de la legislación tutelar ambiental.” (Sala\nConstitucional, voto No. 1220-2002).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n [18] Según su sitio web, FUNDECOR es una organización no gubernamental fundada para protección y\ndesarrollo de los bosques ubicados en la Cordillera Volcánica Central (http://www.fundecor.org).\n\n\n\n\n[19] Tomado de la red Internet:\n\n\n\n\nhttp://www.fundecor.org/popup.php?module=ContentExpress&func=display&ceid=56\n\n\n\n\n[20] La Gaceta No. 114 del 14 de junio de 2006.\n\n\n\n [21] Al efecto, bastaría con que, por ejemplo, se talaran ilegalmente los bosques reduciendo la\ndensidad forestal por hectárea (la definición legal de bosque requiere más de 60 árboles por\nhectárea) y, esta sería la vía para extraerlos del destino o fin primordial de conservación previsto\npor la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n[22] Principio 11 de la Carta Mundial de la Naturaleza, citado por JUSTE RUIZ, José. Op. cit., p.79.\n\n\n\n\n \n\n\n\n[23] Que declara estado de emergencia en varios cantones de las provincias de Limón, Cartago,\nHeredia y Alajuela, por situación producida por fenómenos climatológicos.\n\n[24] Dejada sin efecto por el transitorio IV del Decreto No. 34295 del 29 de enero del 2008, objeto\nde impugnación ante la Sala Constitucional.\n\n\n\n [25] Los Decretos Ejecutivos números 33957 del 5 de setiembre del 2007 y 34295 del 21 de enero del\n2008 (sin perjuicio de sus vicios de inconstitucionalidad) equiparan los terrenos forestales y los\nterrenos de aptitud forestal (véase artículo 2° del primero, y artículo V, inciso t) del segundo).\n\n\n\n [26] Es de principio que los bienes demaniales no dejan de serlo por la actividad humana que se\nrealice en su contra, sino por la misma vía legal con que fueron destinados a ese régimen (artículo\n262 del Código Civil). Véase de esta Procuraduría, la opinión jurídica O.J.-042-98 del 15 de mayo de\n1998.", "body_en_text": "Opinion: 200 of 21/07/2009 \n\nC-200-2009 \n\nJuly 21, 2009 \n\nLicenciado \n\nGilberth Quirós Solano \n\nAuditor \n\nMunicipalidad de Aguirre \n\nDear Sir: \n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your consultation of September 21, 2007, regarding the “granting of construction permits in forested areas or areas with the presence of fragile ecosystems.” \n\nNoting a contradiction between the “principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest” applied by the Criminal Cassation Court and Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal), several questions are formulated, which I regroup for response purposes: \n\na) Can the municipality of Aguirre grant construction permits in areas covered by forest? \n\nArticle 19 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996, authorizes the construction, on land covered by forest, of the structures described therein: \n\n“ARTICLE 19.- Authorized activities. On land covered by forest, no land-use change (cambio de uso del suelo) shall be permitted, nor shall forest plantations be established. However, the State Forest Administration may grant permission in those areas for the following purposes: \n\na) To build dwellings, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements on privately owned lands and farms where the forests are located. \n\nb) To carry out state or private infrastructure projects of national convenience. (…)” \n\nThe Constitutional Chamber has indicated: \n\n“In accordance with the legal system, on lands considered forest, according to the cited Article 3, SINAC can authorize certain types of activities, such as: infrastructure projects, of a state or private nature, of national convenience; construction of houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and other facilities dedicated to recreation, ecotourism, and other related uses on lands and farms of private domain (…)” (Voto No. 3923-2007). \n\n“The possibility of land-use change (cambio de uso del suelo) that is known [Article 19, subsection b) of the Forest Law (Ley Forestal)] is reserved solely for private forest heritage, with which, the natural heritage of the State is not ‘affected’ (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Forest Law (Ley Forestal))” (Voto No. 17126-2006, the bracketed phrase does not belong to the original). \n\nThis numeral does not contradict the principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque) developed by the Criminal Cassation Court, according to which the space occupied by forests is irreducible by acts such as provoked fires, illegal logging, and illegal constructions, etc., tending towards its recovery or restoration when there has been an infraction of this and other complementary norms, such as subsection c) of Article 61 of the same law: \n\n“ARTICLE 61.- Imprisonment from one month to three years. Imprisonment from one month to three years shall be imposed on whoever: (…) \n\nc) Carries out activities that imply a change in land use, contrary to what is stipulated in Article 19 of this law.” (The underlining does not belong to the original). \n\nThus it has been interpreted by this advisory body: \n\n“THE CRIMINAL CASSATION COURT has insisted that the illicit change of land use of the forest, to dedicate it to other purposes, is an activity harmful to the environment. To this effect, it has derived from the existing provisions the principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque) and ordered the restitution of the affected forest area to the state prior to the acts, to guarantee the constitutional right to a healthy and balanced environment (rulings numbers 366-2003, 396-2003, and 450-2003).” (Opinions and pronouncements numbers O.J.-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, and O.J.-114-2006; and reports rendered before the Constitutional Chamber in expedientes Nos. 04-005607-0007-CO, 07-13975-0007-CO, and 08-004934-0007-CO. The highlighting does not belong to the original). \n\nAlong these lines, the following votes of the Criminal Cassation Court are found: \n\n- Numbers 366-2003 and 396-2003, of May 5 and 8 respectively, which order the uprooting or elimination of crops and elements with which the forest has been replaced and the reforestation of what was destroyed, with the second cited resolution indicating that the principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque) “establishes the necessary reparation of the damages caused to the environment, such that there is no option to fail to order that the forest lands subject to the crime of change of use become forest again.” \n\n- Number 450-2003, of 11 hours 48 minutes of May 22, 2003, which deems it “appropriate to order the restitution of the affected area to the state prior to the act, so that the offender does not derive benefit from the illicit act carried out and so that the environment altered by his action can be restored in favor of the protection of the community’s interests” in a case of illegal logging, land-use change (cambio de uso de suelo), invasion of the protection zone, and illegal opening of a trail. \n\n- Number 964-2007, of 10 hours of August 30, 2007, where it is considered that “it was the judge’s obligation to order the demolition or destruction” of a series of works “in the interest of maintaining the balance of nature… since the action of ordering the constructions, whose demolition is now agreed upon, were in violation of the Forest Law (Ley Forestal). Furthermore, there was no norm that authorized such actions, whereby the action was also unlawful.” \n\nIn them, it is reiterated: \n\n“(…) the protection of the soil of the forests (…) does not end or is suspended when, due to acts of human beings (provoked fires, illegal logging, etc.) or due to natural events (floods, earthquakes, fires, etc.) the forest declines (…) the space occupied by the forests is irreducible by those means (principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque)).” \n\nb) If construction in forested areas is legal, under what conditions can the municipality of Aguirre grant construction permits? What should be the maximum allowed area for construction in forested areas? \n\nAnalyzing the assumptions under which the municipality of Aguirre may or may not grant construction permits in forested areas is inappropriate via this route, since the consultative function could be substituting the decision-making scope inherent to the active Administration, replacing it in the exercise of its competencies and exceeding our advisory functions. \n\nIn that sense, it is worth clarifying that the Office of the Attorney General of the Republic is a “qualified legal interpreter” [1] whose consultative function “is limited to performing a general analysis on the scope or the interpretation of legal norms” (O.J.-136-2003). \n\nNevertheless, it is worth highlighting, as a non-exhaustive list, some aspects to consider: \n\n- Articles 19 of the Forest Law (Ley Forestal) and 36 of its Regulation establish certain conditions, such as authorization by the State Forest Administration (Sistema Nacional de Áreas de Conservación[2]) and the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental; \n\n- the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo has the competence to establish alignments in the areas described in Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) (contiguous to springs (nacientes), watercourses, lakes and reservoirs, recharge areas and aquifers), pursuant to Article 34 of that Law; \n\n- Articles 32 of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, and 16 of the General Drinking Water Law, No. 1634 of September 18, 1953, establish limitations and prohibitions for areas near surface or underground waters, and installations, buildings, or works on lands near springs (fuentes), purification plants, or supply systems, whose definition corresponds to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados by virtue of subsections f) and h) of Article 2 of its Constitutive Law; \n\n- the Ministry of Health has the competence to authorize the operation of an establishment (premises with infrastructure intended to develop agricultural, commercial, industrial, or service activities; permanently or temporarily) in a determined location (General Regulation for the granting of operating permits of the Ministry of Health, No. 34728 of May 28, 2008); \n\n- the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, has the power to establish restricted zones for building or use (Article 13, subsection c) of the National Law of Emergencies and Risk Prevention, No. 8488 of November 22, 2005); (SINALEVI NOTE: The text indicates Article 13, subsection c) of the National Law of Emergencies and Risk Prevention. The correct reference is Article 14, subsection c) of the National Law of Emergencies and Risk Prevention). \n\n- the Executive Branch can impose temporary restrictions on land use (Article 34 of the National Law of Emergencies and Risk Prevention); \n\n- the norms contained in the regulatory plan or plans for land use, their maps, zoning regulations, graphics, or supplements, etc. must be taken into account (Articles 15 and following of the Urban Planning Law, No. 4240 of November 15, 1968); for example, Articles 47 and 53 of the Urban Master Plan of the canton of Quepos, prohibit construction on lands with slopes greater than 30%, in areas subject to landslides or floods, and in forested areas;[3] \n\n- the acts issued by the local government must be “compatible with the norms that regulate” the protected wild areas (Constitutional Chamber, Voto No. 14186-2008); \n\n- the constitution of a protected wild area implies that MINAET assumes its administration and its planning competence is imposed, through management plans[4] (first paragraph of Article 37 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995) which are norms of a regulatory nature, even if they have not been issued as an Executive Decree (Decreto Ejecutivo) (their hierarchy is that indicated in Article 6, subsection e) of the General Law of Public Administration[5]); \n\n- the activities and projects to be executed on farms or parts of private farms included in forest reserves, protective zones, and wildlife refuges, are subject to an environmental management plan in accordance with Article 37, third paragraph of the Organic Law of the Environment (Decree No. 29393 of January 15, 2001); \n\n- Article 58 of the Urban Planning Law, establishes that municipalities will not permit construction works: when they do not conform for reasons of use, location, setbacks, coverage, and other zoning conditions; whenever the interested party tries to use lands without urbanization requirements or lacking adequate access to the public road; to prevent building more than one dwelling on a lot of capacity or dimensions equivalent to or less than the established minimums; as long as it is prevented by any limitation imposed by reservation for public use or a formal declaration of uninhabitability of the area, motivated by urban renewal or protection against floods, landslides, and other evident dangers; among other assumptions; \n\n- Article 72 of the Organic Law of the Environment, provides that “when to carry out a work it is necessary to affect it, the resulting landscape must be, at least, of equal quality to the previous one.” The landscape is an integral resource of the environment,[6] also protected in Article 89 of the Constitution.[7] \n\nAn interpretation in accordance with the Constitution (Articles 50 and 89) would be oriented towards the possibility of authorizing constructions where appropriate, without significant impact on resources, safeguarding fragile ecosystems, adapted to the landscape, that do not imply devastation of the forest cover (cobertura boscosa) and modifying the natural environment as little as possible.[8] \n\nIn that sense, in the legislative discussions of the project of the current Forest Law (Ley Forestal), congressman Garrón Figuls, indicated: \n\n“It seems fundamental to me, no change of use, the forests that exist will continue being forests, that seems basic to me.” [9] \n\nFrom this perspective, the construction area or maximum coverage must be defined, the determination of which is a technical matter outside the specialty of this advisory body. In a similar case, it was indicated: \n\n“it does not correspond to this Office of the Attorney General, in its capacity as a consultative body of the public administration in legal matters, to answer the question regarding whether or not it is correct to take only the roofed areas for the purposes of calculating the permitted coverage, but rather to the active administration itself that exercises the function of control and supervision of construction activities, in this case, to the municipality itself which, in the exercise of its competencies, can and must resolve the technical aspect.” (Opinion No. C-362-2004). \n\nI do not omit to indicate that a project for an addition to Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal) processed under legislative expediente No. 17206, intends to partially fix this aspect: \n\n“For housing projects, tourism development projects, and recreation projects within forested areas located on privately owned farms, it is permitted to use up to ten percent (10%) of the land of the total area of the property. (…).” [10] \n\nFinally, the municipality must take into account that the forest is an ecosystem that is qualified as a unit, independently of its different owners, in order to avoid circumventing the protections of Article 19 by way of excluding areas that, sectioned into different farms, have a surface area of less than two hectares, but that, considered as a whole, exceed it, in the terms of Article 3, subsection d) of the Forest Law (Ley Forestal). \n\nThe foregoing in application of the preventive principle[11] and the ecosystem approach contained in the Regulation to the Biodiversity Law, Decree No. 34433 of March 11, 2008, which conceptualizes it as a strategy for the integrated management of lands, waters, and living resources, based, among others, on the following principles: \n\n“Principle 5: For the purposes of maintaining ecosystem services, the conservation of the structure and functioning of ecosystems should be a priority objective (…). \n\nPrinciple 6: Ecosystems must be managed within the limits of their functioning.” \n\nc) What should be understood or interpreted as a limited, proportional, and reasonable forest cut, which is established in Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal)? What criteria and indicators should the local government consider to be able to establish the limitation, proportionality, and reasonableness, in the application of this article regarding real estate developments in forested areas and in areas declared as fragile in the canton? \n\nThe Forest Law (Ley Forestal) does not grant municipalities competence to authorize the cutting of trees (neither inside nor outside forest areas). The authorization provided for in Article 90 of its Regulation became insubsistent with the reform to Article 27 of the Law, through Law No. 7761 of April 24, 1998, which eliminated that attribution from the municipalities (see report rendered before the Constitutional Chamber, in the unconstitutionality action processed under expediente No. 05-010758-0007-CO). \n\nArticle 19 of the Forest Law (Ley Forestal) assigns to the State Forest Administration (SINAC) the competence to authorize the activities described therein, so it corresponds to it, and not to the municipal entity, the assessment of the criteria set forth there, to qualify the cut to be authorized as limited, proportional, and reasonable for the purposes listed in that norm. \n\nd) Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal) orders that “a pre-selection questionnaire must be completed before the State Forest Administration (AFE), to determine the possibility of requiring an environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental), as established by the regulation of this law.” \n\nArticle 36 of the Regulation to the Forest Law (Ley Forestal) provides that “For the purposes of Article 19, subsections a), c), and d) of the law, a pre-selection questionnaire must be completed before the A.F.E., to determine if the Environmental Impact Assessment is required or not, unless the area to be changed in use is less than 2 hectares. For the purposes of subsection b, an Environmental Impact Assessment will always be required.” \n\nCan the municipality of Aguirre deny the construction of a house within the forest, given that Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal) is not regulated and the AFE pre-selection questionnaire does not exist? How can the Law say that it is necessary to complete a pre-selection questionnaire to establish the possibility of an environmental impact study, if MINAET does not offer it? \n\nThe Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, and its Regulation, Decree No. 25721 (Decreto N° 25721) of October 17, 1996, were issued during the validity of the Regulation on Environmental Impact Studies, Decree No. 23783 of October 28, 1994, promulgated based on Article 14 of the Convention on Biological Diversity (Law No. 7416 of June 30, 1994). [12] \n\nThis Regulation on Environmental Impact Studies contained the pre-selection questionnaires: \n\n“Article 17.- For the determination of the presentation of an environmental impact study or, failing that, the class of environmental impact study that individuals or the administration, as the case may be, must present, the pre-selection questionnaire must be completed, which will be prepared by CONEIA[13], which will be given to the interested party at the Commission's offices and which he must return duly completed for that purpose. \n\nThe Board of Directors will decide, in accordance with the pre-established criteria and recommendation of the Technical Unit, what class of environmental impact study the interested party must present or else the non-obligation of its presentation, which will be made known to him within a maximum period of fifteen business days following the receipt of the completed questionnaire, and the corresponding guide for the preparation of the study will be provided to him when appropriate.” \n\nArticle 17 of the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 14, 1995, established that human activities that alter or destroy elements of the environment require prior approval of the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), as an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. \n\nIn the prior environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental) of the activities, works, or projects, the essentially preventive nature that actions for environmental protection must exhibit is materialized: \n\n“In line with the most reliable strategy for environmental protection, it is about identifying the risk elements to eliminate them, mitigate their incidence, or, where appropriate, advise the withdrawal of the action.” [14] \n\nThe Constitutional Chamber has recognized this, considering that carrying out the environmental impact study prior to the initiation of works is one of the constitutional parameters or guiding principles integrated into Environmental Law, which guarantee the effective protection of this right, together with the principle of prevention, with which it is intimately related: \n\n“Precisely one of the mechanisms through which the State seeks to ensure respect for the environment by various types of human activities, is the requirement of the Environmental Impact Study, evaluation of the environmental viability of the work, and of the mechanisms for its rational and sustainable use.” (Votos numbers 6938-2000, 3840-2001, and 9229-2002). \n\n“The protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures in order to avoid its affectation. Among the main measures provided by the legislator in this sense, are the Environmental Impact Studies (...)” (Votos numbers 9193-2000 and 6322-2003). \n\n“Omissions in the duty to protect the environment and to comply with environmental regulations are of constitutional relevance, since as a consequence of the Administration's inertia in this matter, damage to the environment and natural resources can occur, sometimes with similar or greater consequences than those derived from the Administration's actions; such as the authorization of regulatory plans, or constructions without the approval of the environmental impact study by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (…)” (Voto No. 6322-2003, the underlining does not belong to the original). \n\n“The infraction of the Constitution can be as much by action as by omission (Art. 73 of the Law of Constitutional Jurisdiction) and, in the present case, the unconstitutionality lies in the omission to include the requirement of the environmental impact study.” (Voto No. 10421-2003). \n\nAt the international level, the World Charter for Nature of 1982, affirms that “Activities which might disturb nature shall be preceded by assessment of their consequences, and environmental impact studies of development projects shall be conducted sufficiently in advance (...)” (principle 11, subsection c).[15] And Principle 17 of the Rio Declaration on Environment and Development, adopted within the framework of the 1992 Rio Conference on Environment and Development, states: “Environmental impact assessment, as a national instrument, shall be undertaken for proposed activities that are likely to have a significant adverse impact on the environment and are subject to a decision of a competent national authority.” \n\nNumeral 49 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, emphasizes the role of this instrument in the conservation of ecological processes: \n\n\"Article 49.- Maintenance of ecological processes. The maintenance of ecological processes is a duty of the State and citizens. For this purpose, the Ministry of Environment and Energy and the other pertinent public entities, taking into account the specific legislation in force, shall issue the appropriate technical norms and use mechanisms for their conservation, such as environmental planning and assessments, impact assessments and environmental audits, closed seasons, permits, environmental licenses, and incentives, among others.” \n\nIts Article 109 provides that the burden of proof of the absence of unauthorized degradation or affectation corresponds to whoever requests a permit, so the burden of proof falls on the applicant through the environmental impact assessment (evaluación del impacto ambiental), as a condition for the granting of the construction permit by the municipality. \n\nBesides the fact that, according to Article 10 of the Civil Code,[16] it is imposed to interpret that Article 19 of the Forest Law (Ley Forestal) refers to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) procedure in force, and currently the General Regulation on the Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures, Decree No. 31849 (Decreto N° 31849-MINAE) of May 24, 2004, governs, which includes provisions on environmentally fragile areas (among which are “areas with natural forest cover (cobertura boscosa)”) and the construction of buildings. \n\nIts Article 2 provides that “the processing of the Environmental Impact Assessment (EIA) must be completed and approved prior to the start of activities of the project, work, or activity.” And that this is “particularly relevant” when it involves procedures pertinent to land use and construction permits. \n\nAccording to its numeral 11, the Potential Environmental Viability (VAP), when obtained, would enable the developer of the activity, work, or project to initiate processing procedures before other public entities, however, the start of activities (from which the actions that can generate impacts on the environment begin) “could only occur with the Environmental Viability (License).” \n\ne) Can the municipality deny a construction permit in an area declared as forested or fragile, even though it has the environmental viability from SETENA and the Environmental Impact Study has been approved? \n\nIn this regard, it is worth returning to what this advisory body has indicated: \n\n- The construction permit involves “the municipal verification that the project conforms to the applicable legislation and urban planning.” (Opinion No. C-128-1999). \n\n- “municipal entities have the power to issue or deny building authorizations or construction permits, with which they can determine the compatibility of the construction sought by an individual, with the urban environmental public interest embodied in the territorial planning instruments.” [17] (Opinion No. C-034-2009). \n\n- “the construction permit or license is an administrative authorization of a municipal nature, through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the private right to build (ius aedificandi), through the verification of its conformity with the environmental-urban legal system (…) (Opinions numbers C-279-2007 and C-034-2009). \n\n- “In summary, the construction permit is an administrative authorization through which preventive control is exercised in relation to the exercise of the private right to build (ius edificandi), in such a way that such exercise is authorized once it has been verified that it conforms to the requirements of the legal system, among which are those derived from urban planning. (…)” (Opinion No. C-357-2003). \n\nThe constitutional jurisprudence has recognized the power and legitimacy of the municipal entity to take action in administrative and judicial channels if it disagrees with SETENA's criteria: \n\n“Article 50 of the Constitution obligates the State and other public institutions –including Municipalities- to actively intervene in environmental protection. (…) Article 50 of the Constitution (…) establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities and this includes, without a doubt, Municipalities that are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national and local interest are totally coincident, and therefore local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in case of conflict with the governing authorities of environmental matters, they can submit the controversies to jurisdictional control, according to the nature of the infraction. It is for the foregoing that the protective norms of the environment are not incompatible, from a constitutional point of view, with the powers and competencies of municipalities, which are obligated, by imperative of Article 50 of the Political Constitution, to be lavish in the protection of the environment.” (Voto No. 1220-2002. The highlighting is ours). \n\n“a) In relation to the actions of the Municipality of Paraíso: the first finding that the Chamber makes is that said Municipality does not have a plan that regulates land occupancy and guarantees the protection of the scenic beauty of the Orosi valley. Local governments have been recognized as having broad competence to issue land occupancy plans, both territorial planning plans and city regulatory plans; these are vital instruments for achieving the sustainable use of natural resources, including that of scenic beauties, so, without prejudice to the obligation that the Municipality of Paraíso has to issue a general territorial planning plan and a regulatory plan, it must issue, within a period of eighteen months starting from the notification of this ruling, a regulatory plan that guarantees the scenic beauty of the Orosi valley. Secondly, the Municipality of Paraíso could take judicial action, if it disagreed with what SETENA had resolved, regarding the affectation of a natural beauty or regarding the need for the Pelarica project to present an environmental impact study. In matters of environmental protection, there is a very broad procedural legitimacy to take judicial action through any route, both administrative and judicial.” (Voto No. 6324-2003, the underlining does not belong to the original). \n\nf) Is it legal for the municipality to use the information from the FONAFIFO 2000 forest cover (cobertura forestal) maps, to determine the presence of a forest and with this approve or deny a construction permit in a forested area? \n\nIn the study “Myths and realities of deforestation in Costa Rica” prepared in 2005 by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications with the collaboration of FUNDECOR[18], it is evidenced that extensive areas that in 1996 (the year the current Forest Law (Ley Forestal) came into force) were forest, have been converted into pastures or agroforestry systems to circumvent their protection in the Forest Law (Ley Forestal)[19]: \n\n“(…) the change of use that occurs today, does not obey the expansion of the agricultural frontier as was believed, but rather, is in function of facilitating access to the forest resource and for this reason forests are illegally cut down to convert them into agroforestry systems.”\n\nAreas that in 1996 (the year in which land-use change (cambio de uso) was prohibited by Ley 7575) were forest (verified with satellite images), in 2001 legal permission was granted to harvest trees through a forest inventory (inventario forestal), because it was no longer forest. 30% of the trees that were cut with permission in the ACCVC between the years 99 and 2001 were part of a forest in 1996 and 11% were located less than 25 meters from the current forest limit, which indicates that a process of pressure is also occurring to change the use at the forest limit. According to the information gathered by FUNDECOR, that 30% of trees cut in areas that were forest in 1996 represents a deforestation of 8000 has for the period 96-2001.\n\nThe “Ley Forestal” bill processed under expediente No. 16169 reflects this circumstance in its statement of grounds:\n\n“The Ley Forestal has left the cutting or forest harvesting in agroecosystems with remnant forest trees practically devoid of regulation, which has led to the change of use of forests to obtain facilities for legal cutting without major restrictions.”[20]\n\nAccepting that the protection afforded to the forest by Article 19 of the Ley Forestal (since 1996) disappears due to subsequent human actions aimed at eliminating its original conditions,[21] would foster a devastating attitude toward these ecosystems to circumvent the Law, especially when, under appropriate conditions, its natural regeneration is possible, which would be prevented by the erection of constructions, as held by the Court of Criminal Cassation (Tribunal de Casación Penal):\n\n“(…) the protection of forest soil (…) does not end or is suspended when due to human acts (provoked fires, illegal logging, etc.) or natural events (floods, earthquakes, fires, etc.) the forest declines; on the contrary, in those situations, the State is required to be more aggressive in the recovery and conservation of the forest. To think that the duty to protect forest soil (and other elements of the forest) ends by any of the indicated events, would result in the promotion of illicit activities harmful to the environment, to substitute ecology with agricultural or other types of exploitation, with which there would be no true protection; that is, the space occupied by forests is irreducible by those means (principle of lifetime tenure of the forest). In this way, anyone who damages the forest by logging or arson with the purpose of changing the land's destination, or anyone who intends to obtain benefit from natural disasters that damage the forest soil, must understand that there is no possible way to change the destination of the soil, and that the State will do whatever it can to recover the forest (…)” (votos números 366-2003, 396-2003, 450-2003, and 964-2007. The underlining does not belong to the original).\n\nThe loss of forest mass and the land-use change (cambio de uso del suelo) must be avoided in application of the preventive principle against the deterioration of natural resources, recognized by the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), granting it constitutional rank:\n\n“Prevention aims to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible affectation of the environment or the health of persons.” (Voto No. 1250-1999, reiterated in votos 2219-1999, 9773-2000, 1711-2001, 1645-2002, 6322-2003, 1923-2004, and 3923-2007. The underlining is ours).\n\n“(…) in case there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt about it—, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. (…).” (Votos 2219-1999 and 3923-2007).\n\nThe municipality has the obligation to guarantee, defend, and protect the right to a healthy environment:\n\n\"II. The protection of the environment is a task that corresponds to everyone equally: to public institutions, enforcing current legislation and promoting efforts that prevent or eliminate dangers to the environment (…).” (Voto No. 4480-1994. The highlighting is ours).\n\n“(…) The State also has the obligation to procure adequate protection for the environment; consequently, it must take the necessary measures to avoid pollution and, in general, the alterations produced by man that constitute an injury to the environment.” (Voto No. 6322-2003. The underlining does not belong to the original).\n\nThe use of the best available technology for environmental protection is promoted in the World Charter for Nature:\n\n“Activities that may have consequences for nature shall be controlled, and the best available techniques that minimize serious dangers to nature and other harmful effects shall be used (…)” [22]\n\nAnd it is urged by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional):\n\n“(...) Article 50 of the Political Constitution orders the State to guarantee the right to a healthy environment. Such an obligation implies that the State must take all possible technical measures to ensure that the activity it approves will not cause damage to the environment.” (Votos números 13294 and 13295, both from 2001. The underlining is ours).\n\n“it is through the production and use of technology that a favorable development and evolution of the environment and natural resources with human beings must be promoted, that is, without causing them harm or detriment, as our Constitutional Court has considered in its extensive jurisprudence, including since its origins, thus in the above-cited judgments number 3705-93 and number 2006-17126.” (Voto No. 2410-2007).\n\nThat venue has demanded the administrative application of the principle of the objectivization of environmental protection or the principle of linkage to science and technique:\n\n“it translates into the need to accredit technical studies for decision-making in this matter, both in relation to acts and general provisions (…).” (Resolución No. 17126-2006).\n\n“environmental principle 'of linkage to science and technique' that governs environmental matters, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, limit and condition the discretionary power of the Administration in its action.” (Voto No. 14293-2005 reiterated by 11562-2006).\n\nVarious norms of international instruments signed by the country impose on it the obligation to avoid the land-use change (cambio de uso) of areas with forest cover (cobertura forestal) and to recover deforested areas:\n\n- The third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Ley No. 7414 of June 13, 1994): The State Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent, or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.”\n\nIn Article 4, subsection d), the commitment is made to promote the conservation and enhancement of sinks and reservoirs of greenhouse gases, among which forests are found.\n\n- Article 8 of the Convention on Biological Diversity (Ley No. 7416 of June 30, 1994). It contemplates the State's duty to manage resources “important for the conservation of biological diversity, whether within or outside protected areas, to guarantee their conservation” (subsection c), and promote “the protection of ecosystems and natural habitats and the maintenance of viable populations of species in natural surroundings” (subsection d).\n\n- The Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America (Ley No. 7433 of September 14, 1994). It contains the State obligation to take “all possible measures to ensure the conservation of biodiversity” (Article 10); among these, those “that contribute to conserving natural habitats and their populations of natural species” (Article 13, subsection c).\n\n- The Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations (Ley No. 7572 of February 1, 1996). It enshrines the State's commitment to favor the use of soils in concordance with their best aptitude; prioritize the rehabilitation of degraded and secondary forests and halt or diminish the pressure for the conversion of primary natural forest to other soil uses (Article 3, subsections b) and c).\n\nThe principle of lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque) has been extrapolated to other areas different from the sanctioning one, considering that areas that have been illegally stripped of the conditions that made them qualify as such upon the entry into force of the current Ley Forestal must continue to be protected as forest.\n\nThus, we find references to the forest cover map of the year 2000 in some norms and resolutions, although applicable in other cantons and for the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) and not private forest property, the object of this inquiry.\n\nFor example, Decreto No. 31632 of January 22, 2004, which granted a period to the State Forest Administration to conduct audits of granted cutting permits and maintained the restriction on tree cutting, considered:\n\n“7º—That the use of the forest cover map of the year 2000, as well as the application of global positioning systems, when processing cutting authorizations in areas that today are not forest, have proven to be efficient instruments for the detection of processes of land-use change, in opposition to the provisions of Article N° 19 of the Ley Forestal N° 7575, where the prohibition of land-use change on lands covered by forests is expressly established, making it essential to use modern technologies and instruments to control the process of land-use change.\n\n8º—That the resolution of the Criminal Cassation Chamber (Sala de Casación Penal) at 12 hours on May eight, two thousand three, established the principle of lifetime tenure of forests, which indicates the necessary repair of damages caused to the environment, pointing out the State's responsibility to do everything within its power to recover the forest that has been eliminated through the crime of land-use change, as a measure to guarantee a healthy and balanced environment, in compliance with Article 50 of the Political Constitution.” (Considerandos).\n\nAnd it ordered:\n\n“Maintain for a period of 90 calendar days, the restriction on cutting trees in inventories in those areas within the zone affected by Decreto Ejecutivo Nº 30866-MP[23], where it was determined that in the year 2000 forest existed, through the application of the forest cover map of the year 2000 and the use of global positioning systems, as a measure to ensure the lifetime tenure of the forest in pursuit of its recovery and conservation.” (Article 2°)\n\nAnd in resolution No. R-SINAC-013-2006 of 8 hours 35 minutes on April 5, 2006[24] where the Superior Directorate of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) formalized a “Methodology for the classification of lands of the Natural Heritage of the State within the maritime-terrestrial zone,” the digital cover maps FONAFIFO 2000, Terra images 1998, and satellite images 2003 and 2005 were listed, within the “General procedures applicable to any ecosystem,” as elements to take into account in classification works.\n\nFinal Clarification:\n\nAs the inquiry is linked to Article 19 of the Ley Forestal, which regulates private forest property, our response is restricted to that scope.\n\nNonetheless, it is worth remembering that the forests and forest lands or lands of forest aptitude[25] of inalienable areas such as the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre) and state-protected wildland areas; form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal, Article 1° of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, numerals 32 and 38 of the Organic Environmental Law, and 39 subsection i) of the Ley Forestal; and judgments of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) numbers 5399-93, 2777-98, 9158-98 Considerando I d), 2988-99, 2005-08945, 2007-02063, and 2008-016975, among others).\n\nThe slope, for example, is a factor that defines the forest aptitude of a land, under any type of cover and regardless of its current use[26] (see the report rendered by this Attorney General's Office for the Constitutional Chamber, in expediente No. 07-0013975-0007-CO, where Decreto No. 33957 of September 5, 2007 was challenged).\n\nThe Natural Heritage of the State implies a restrictive regime of uses. Cutting, forest harvesting, or land-use change (cambio de uso del suelo) are not admissible; and it is reserved by the legislator for research, training, and ecotourism activities (Articles 1, second paragraph, 3 subsection a), 18, 58 subsections a) and b), and 61 subsection c) of the Ley Forestal and opinions and pronouncements of this Attorney General's Office numbers C-103-1998, O.J.-022-1999, C-016-2002, O.J.-093-2004, C-297-2004, C-339-2004, C-351-2006, and O.J.-069-2008):\n\n“The possibility of land-use change that is known [Article 19 of the Ley Forestal] is reserved solely for private forest heritage, with which the natural heritage of the State is not 'affected' (Articles 1, second paragraph and 18 of the Ley Forestal)” (voto of the Constitutional Chamber No. 17126-2006, the phrase in brackets does not belong to the original).\n\n“a distinction is made between the forest heritage of the State and private forest heritage. The former is subject to a public domain regime and is formed by all the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration. In this case, the administration can grant use permits only for projects that do not require forest harvesting and that do not affect ecosystems, wildlife, soils, wetlands, and aquifers. For its part, private forest heritage constitutes all those forests and lands of forest aptitude that belong to private natural or juridical persons (Articles 1°, 32, and 43 of the Ley Forestal). In these properties, various activities can be carried out, depending on whether they are lands with forest, with forest plantations, or are agricultural lands without forest. (…)” (Constitutional Chamber, voto No. 3923-2007).\n\nThus, in the Natural Heritage of the State, the land uses, priority objectives to be achieved, management, planning bodies, etc., differ. It is under the administration of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAE) (Articles 6, subsections a) and r) and 13, second paragraph of the Ley Forestal and 32, second paragraph of the Organic Environmental Law), whose exclusive competence is immersed in the technical aspects involved in the management and protection of those areas (see opinions and pronouncements of this Attorney General's Office numbers C-210-2002, O.J.-014-2004, C-297-2004, C-351-2006, and C-093-2007).\n\nThe territorial planning of the municipalities does not encompass forests, forest lands, lands of forest aptitude, mangroves, other wetlands, and other protected wildland areas because the municipalities are excluded from their administration and usufruct established in Article 3° of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, opinions and pronouncements C-026-2001, C-210-2002, O.J.-014-2004, C-297-2004, and C-351-2006):\n\n“As indicated by the Attorney General's Office of the Republic (Procuraduría General de la República), the challenged Decree presupposes the municipal administration of the forest areas of the maritime-terrestrial zone, with the consequent competence to grant concessions and apply Ley 6043 within them. (…) In this extreme, the Decree exceeds the limits of the exercise of regulatory power, by attributing to the Municipalities a competence that by law they do not have to administer and grant concessions over the Natural Heritage of the State on the coastlines (Protected Wildland Areas and other forests or public forest lands), apart from the fact that they produce a change of destination of the public domain, converting it into private tourism exploitation, thereby infringing Articles 13 of the Ley Forestal and 73 of Ley 6043, which it leaves without effect. (…) Although the infringement by a Decree of legal texts is located, in principle, on the plane of legality, when it simultaneously affects fundamental rights, such as the right to an adequate environment, the defect transcends the constitutional sphere and acquires that connotation (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments numbers 459-91, 3550-91, and 4702-93, 2001-02074, among others).” (Constitutional Chamber, voto No. 16975-2008).\n\nThe granting of construction, reconstruction, or remodeling permits in the Maritime-Terrestrial Zone under municipal administration is subject to the registration of the concession contract in the National Registry (Artículos 15 and 46 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, numerals 3 and 7, subsection a), of the Regulation for the procedure of plan approval for the construction of buildings in the Maritime-Terrestrial Zone, Decreto No. 29307 of January 26, 2001):\n\n“Regarding acts carried out by private individuals on public domain lands, the concession to use them according to the terms thereof and the Regulatory Plan (Plan Regulador) -as GARCÍA DE ENTERRÍA AND PAREJO ALFONSO have said- 'constitutes a conditio sine qua non for the granting of the urban planning license' (GARCIA DE ENTERRÍA, Eduardo and PAREJO ALFONSO, Luciano. Lecciones de Derecho Urbanístico, Edit. Civitas S. A. Madrid. 1981, pgs. 670 and 671).” (Cited in opinion No. C-128-1999).\n\nConclusions:\n\na) The municipality can grant construction permits in areas covered by forest in accordance with Article 19 of the Ley Forestal, for the structures described therein.\n\nThis numeral does not contradict the principle of lifetime tenure of the forest developed by the Court of Criminal Cassation (Tribunal de Casación Penal), according to which the space occupied by forests is irreducible due to violation of this and other norms that complement it, such as subsection c) of Article 61 of the same law.\n\nb) Analyzing the assumptions under which the granting of construction permits in forested zones is appropriate is improper through this channel, since it could be substituting through the advisory function the decision-making scope of the active Administration, replacing it in the exercise of its competences and exceeding our advisory functions.\n\nAn interpretation in accordance with the Constitution (Articles 50 and 89) would be oriented towards the possibility of authorizing constructions where it is appropriate, without significant affectation of resources, safeguarding fragile ecosystems, adapted to the landscape, that do not imply devastation of the forest cover and modifying the natural environment as little as possible.\n\nFrom this perspective, the area of construction or maximum cover must be defined, whose determination is a technical matter beyond the specialty of this advisory body.\n\nc) The Ley Forestal does not grant municipalities the competence to authorize tree cutting (neither inside nor outside forest areas). Article 19 of that Law assigns to the SINAC the competence to authorize the activities described therein, so it corresponds to the latter, and not to the municipal entity, the assessment of the criteria set forth therein, to qualify the cutting to be authorized as limited, proportional, and reasonable for the purposes listed in that norm.\n\nd) Article 109 of the Biodiversity Law provides that the burden of proof of the absence of non-permitted degradation or affectation corresponds to whoever requests a permit, so the burden of proof falls on the applicant through the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) as a condition for the granting of the construction permit by the municipality.\n\nIn accordance with Article 10 of the Civil Code, it is necessary to interpret that Article 19 of the Ley Forestal refers to the current environmental impact assessment procedure, and currently the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures is in force, which includes provisions on environmentally fragile areas (among which are “areas with natural forest cover”) and the construction of buildings.\n\nIts Article 2 provides that “the processing of the Environmental Impact Assessment (EIA) must have been completed and approved prior to the start of project, work, or activity activities.” And that this is “particularly relevant” when it comes to procedures pertinent to land use and construction permits.\n\nAccording to its numeral 11, the Potential Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental Potencial, VAP), when obtained, would enable the developer of the activity, work, or project to start processing steps before other public entities, however, the start of activities (from which actions that can generate environmental impacts begin) “could only occur with the Environmental Feasibility (License).”\n\ne) The construction permit involves the municipal verification that the project complies with the environmental-urban planning legal system, including territorial planning instruments and the demands derived from urban planning.\n\nConstitutional jurisprudence has recognized the municipal power and legitimacy to manage in administrative and judicial channels if it disagrees with the criterion of SETENA (votos 1220-2002 and 6324-2003).\n\nf) Accepting that the protection afforded to the forest by Article 19 of the Ley Forestal (since 1996) disappears due to subsequent human actions aimed at eliminating its original conditions, would foster a devastating attitude toward these ecosystems to circumvent the Law, especially when, under appropriate conditions, its natural regeneration is possible, which would be prevented by the erection of constructions.\n\nThe municipality has the obligation to avoid the loss of forest mass and the land-use change (cambio de uso del suelo) of areas with forest cover (cobertura forestal) using the best available technology, in application of the preventive principle against the deterioration of natural resources, and the international instruments that mandate the recovery of deforested areas.\n\nGiven the easy removal of forest resources, photographs and satellite images constitute objective evidence to accredit over time indications of the forest's existence.\n\ng) The response of the Attorney General's Office assumes that these are privately owned farms, legitimately acquired, as the inquiry is framed within Article 19 of the Ley Forestal.\n\nSincerely,\n\nM. Sc. Susana Fallas Cubero\nDeputy Attorney General (Procuradora Adjunta)\n\nSFC/fmc\n\n[1] SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. \" La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal\". In Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José-Costa Rica, 1999, pp. 97 and 98; cited in O.J.-136-2003, C-188-2007, and C-220-2008.\n\n[2] See Article 7 of the Regulation to the Biodiversity Law, Decreto No. 34433 of March 11, 2008.\n\n[3] La Gaceta No. 116 of June 18, 2002, pp. 28 and 29.\n\n[4] See opinion No. C-323-2004.\n\n[5] Opinion No. C-036-1996.\n\n[6] See Article 3.5 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Decreto No. 31849 of May 24, 2004.\n\n[7] Votos of the Constitutional Chamber numbers 3705-1993 and 2003-6324, among others.\n\n[8] Following the line of the pronouncements of this Attorney General's Office numbers O.J.-093, C-297, and C-339, all from the year 2004, in relation to ecotourism projects in protected wildland areas.\n\n[9] Act No. 35 of the Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources, folio 2987 of legislative expediente No. 11003.\n\n[10] La Gaceta No. 235 of December 4, 2008, p. 16.\n\n[11] The preventive principle against the deterioration of natural resources has constitutional rank according to the jurisprudence of that Chamber (votos números 3705-1993, 5893-1995, 2988-1999, 5048-2001, 1645-2002, and 2515-2002, among others).\n\n[12] “ARTICLE 14. Impact assessment and minimizing adverse impact\n\n1.- Each Contracting Party, as far as possible and as appropriate:\n\na) Shall establish appropriate procedures requiring the environmental impact assessment of its proposed projects that are likely to have significant adverse effects on biological diversity with a view to avoiding or minimizing those effects and, when appropriate, shall allow for public participation in those procedures. (…)”\n\n[13] The National Commission for Environmental Impact Studies (Comisión Nacional de Estudios de Impacto Ambiental, CONEIA), was created in that same Decree as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines (Article 3).\n\n[14] MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Ambiental, Editorial Aranzadi, S.A, Navarra, 2003, p. 92.\n\n[15] Cited by JUSTE RUIZ, José. Derecho Internacional del Medio Ambiente, Editorial McGraw-Hill, second edition in Spanish, Madrid, 1999, p.79.\n\n[16] “The norms shall be interpreted according to the proper sense of their words, in relation to the context, the historical and legislative background, and the social reality of the time in which they are to be applied, fundamentally attending to the spirit and purpose thereof.”\n\n[17] The regulatory plans must integrate the environmental variable, considering the environmental fragility of the territory (General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Articles 62 to 67):\n\n“A Regulatory Plan supposes, in principle, that technical studies have been carried out to determine the aptitude of each area (…) the Municipalities have the power to regulate the territorial planning of their canton, however, they must attend to the corresponding legal provisions so as not to put fundamental rights at risk, such as health and the environment (…).” (Constitutional Chamber, voto No. 6346-2006).\n\n“(…) the Chamber considers that it must be a fundamental requirement that, obviously, does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan for urban development must have, prior to being approved and developed, an environmental impact examination from the perspective given by Article 50 of the Constitution, so that land use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm (…)” (Constitutional Chamber, voto No. 1220-2002. In a similar sense, voto No. 6322-2003).\n\n“this Chamber (…) does not ignore the responsibility that regarding environmental protection pertains to both the Municipality of Vásquez de Coronado and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU), when putting the canton's Regulatory Plan into effect, given that this Court in reiterated jurisprudence has clearly established that the preservation and protection of the environment is a fundamental right (…) the project in question, at the moment of coming into effect, must adjust to the policies of sustainable development of the Canton of Vásquez de Coronado, which mainly has to do with the survival and well-being of its inhabitants and with the maintenance of the essential existing ecological processes, thereby seeking the satisfaction of present and future human needs and the improvement of the quality of life and natural resources of the Canton of Vásquez de Coronado, complying with the provisions of Article 50 of the Constitution.” (Constitutional Chamber, voto No. 1360-1997).\n\nWhen they do not contemplate it, it must be incorporated (Article 67 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures). In the interim, it is worth remembering that “The Chamber has repeatedly recognized the power of local governments to create their own territorial planning through regulatory plans; but the existence of these—which mostly lack planning complements from the point of view of a healthy and ecologically balanced environment—does not produce (…) the disapplication of environmental protective legislation.” (Constitutional Chamber, voto No. 1220-2002).\n\n[18] According to its website, FUNDECOR is a non-governmental organization founded for the protection and development of forests located in the Cordillera Volcánica Central (http://www.fundecor.org).\n\n[19] Taken from the Internet:\n\nhttp://www.fundecor.org/popup.php?module=ContentExpress&func=display&ceid=56\n\n[20] La Gaceta No. 114 of June 14, 2006.\n\n[21] To this effect, it would suffice that, for example, the forests were illegally cut down, reducing the forest density per hectare (the legal definition of forest requires more than 60 trees per hectare) and, this would be the way to extract them from the primary destination or purpose of conservation envisioned by the Ley Forestal.\n\n[22] Principle 11 of the World Charter for Nature, cited by JUSTE RUIZ, José. Op. cit., p.79.\n\n[23] Which declares a state of emergency in several cantons of the provinces of Limón, Cartago, Heredia, and Alajuela, due to a situation caused by climatological phenomena.\n\n[24] Rendered null by Transitory Provision IV of Decreto No. 34295 of January 29, 2008, which was challenged before the Constitutional Chamber.\n\n[25] Decretos Ejecutivos numbers 33957 of September 5, 2007, and 34295 of January 21, 2008 (notwithstanding their constitutional defects) equate forest lands and lands of forest aptitude (aptitud forestal) (see Article 2 of the former and Article V, subsection t) of the latter).\n\n[26] It is a principle that public-domain assets (bienes demaniales) do not cease to be so by reason of human activity carried out against them, but only through the same legal means by which they were designated to that regime (Article 262 of the Código Civil). See Opinion Jurídica O.J.-042-98 of May 15, 1998, from this Office of the Attorney General." }