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  "id": "pgr-16926",
  "citation": "C-281-2011",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Imposibilidad de instalar rótulos comerciales en escuelas y edificios públicos",
  "title_en": "Prohibition on installing commercial signs in public schools and buildings",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República se declara incompetente para pronunciarse sobre la disposición de bienes públicos y contratación administrativa, ya que es competencia exclusiva de la Contraloría General de la República. No obstante, en cuanto a la interpretación normativa sobre la instalación de rótulos en edificios públicos y escuelas, concluye que existe una prohibición legal expresa en el artículo 32 de la Ley de Construcciones y el artículo 53 del Decreto Ejecutivo 29253, que impide a las Juntas de Educación y Administrativas autorizar contratos con particulares para colocar publicidad en terrenos escolares. Cualquier permiso otorgado en contravención es precario y revocable sin responsabilidad para la Administración. La Procuraduría recomienda que las Juntas se abstengan de realizar dichos contratos y que los ya firmados están sujetos a revocación.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office declines jurisdiction over the administration of public assets and government contracting, deferring to the Comptroller General's exclusive competence. However, on the normative question of installing commercial signs on public buildings and schools, it concludes there is an express legal prohibition under Article 32 of the Construction Law and Article 53 of Executive Decree 29253. Consequently, School Boards cannot authorize contracts with private parties for advertising on school grounds. Any permits granted in violation of this prohibition are precarious and revocable without liability to the Administration. The opinion advises Boards to refrain from such contracts and notes that existing contracts are subject to revocation.",
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  "date": "24/11/2011",
  "year": "2011",
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    "landscape-protection"
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  "primary_topic_id": "landscape-protection",
  "es_concept_hints": [
    "bienes demaniales",
    "permiso de uso a título precario",
    "dominio público",
    "principio de legalidad",
    "Contraloría General de la República",
    "Ley de Construcciones Art. 32",
    "Decreto Ejecutivo 29253 Art. 53"
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      "law": "Ley de Construcciones"
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      "law": "Ley Orgánica de la Contraloría General de la República"
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  "keywords_es": [
    "rótulos comerciales",
    "edificios públicos",
    "escuelas",
    "permiso de uso",
    "bienes demaniales",
    "principio de legalidad",
    "Contraloría General de la República",
    "dominio público",
    "Ley de Construcciones",
    "Decreto Ejecutivo 29253",
    "precario",
    "contratación administrativa",
    "Juntas de Educación"
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  "keywords_en": [
    "commercial signs",
    "public buildings",
    "schools",
    "use permit",
    "public domain property",
    "principle of legality",
    "Comptroller General of the Republic",
    "public domain",
    "Construction Law",
    "Executive Decree 29253",
    "precarious permit",
    "administrative contracting",
    "School Boards"
  ],
  "excerpt_es": "De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que existe una prohibición expresa para instalar rótulos comerciales en escuelas y edificios públicos en general, motivo por el cual, no hay autorización alguna para que la Administración o la Junta de Educación respectiva, puedan firmar contratos comerciales de esta índole con un particular. La eventual colocación de publicidad en los espacios de dominio público otorgados a título de permiso, debe someterse a las restricciones legales que limitan la colocación de este tipo de material en ciertas categorías de bienes públicos, tales como escuelas y edificios públicos, por lo que en cumplimiento del principio de legalidad la Administración no puede actuar de manera contraria.",
  "excerpt_en": "From the reading of the above articles, it is clear that there is an express prohibition on installing commercial signs in public schools and buildings, and therefore there is no authorization for the Administration or the respective School Board to enter into commercial contracts of this nature with a private party. Any placement of advertising in public domain spaces granted under a permit must comply with the legal restrictions limiting the placement of such material on certain categories of public property, such as schools and public buildings, and thus in compliance with the principle of legality the Administration may not act to the contrary.",
  "outcome": {
    "label_en": "Partial lack of jurisdiction",
    "label_es": "Incompetencia parcial",
    "summary_en": "The PGR declines jurisdiction over public asset management and contracting but concludes School Boards cannot authorize commercial signs on schools due to an express legal prohibition.",
    "summary_es": "La PGR se declara incompetente sobre disposición de bienes públicos y contratación administrativa, pero dice que las Juntas de Educación no pueden autorizar rótulos comerciales en escuelas por prohibición legal expresa."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública",
      "quote_en": "Permits for the use of public domain, and other acts that recognize an express and valid right of an individual on a precarious basis, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability on the part of the Administration.",
      "quote_es": "Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración."
    },
    {
      "context": "Artículo 32 de la Ley de Construcciones",
      "quote_en": "It is strictly forbidden to affix or paint notices, advertisements, programs, etc., of any kind and material, in the following places: a) Public buildings, schools, and temples.",
      "quote_es": "Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios, programas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares: a) Edificios públicos, escuelas y templos."
    },
    {
      "context": "Artículo 53 del Decreto Ejecutivo 29253",
      "quote_en": "It is forbidden to install, affix, or paint billboards or signs with advertising messages in public buildings or religious centers.",
      "quote_es": "Queda prohibido instalar, fijar o pintar vallas o rótulos con mensaje publicitario, en edificios públicos o centros religiosos."
    }
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  "cites": [
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      "id": "norm-45853",
      "citation": "Decreto 29253",
      "title_en": "Regulation on Right-of-Way and Outdoor Advertising",
      "title_es": "Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior",
      "doc_type": "executive_decree",
      "date": "20/12/2000",
      "year": "2000"
    },
    {
      "id": "pgr-13766",
      "citation": "OJ-030-2006",
      "title_en": "Legality of discreet advertising on pedestrian bridges built by private parties",
      "title_es": "Legalidad de publicidad discreta en puentes peatonales construidos por particulares",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "13/03/2006",
      "year": "2006"
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        "label": "Ley de Construcciones"
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  "body_es_text": "Dictamen : 281 del 24/11/2011   \n\n\n\n24 de noviembre, 2011\n\n\n\n\nC-281-2011\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nLeonardo Garnier Rímolo\n\n\n\n\nMinistro de Educación Pública\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\nDM-0704-06-10 del 2 de junio de 2011, mediante el cual consulta a este órgano asesor: “si en un\ninmueble en el cual se ubique un centro educativo del Ministerio de Educación Pública, bajo la\ncompetencia de una Junta administrativa o de educación, es legal arrendar parte del terreno para la\ncolocación de rótulos comerciales u de ser negativa su respuesta solicito asesoría con los contratos\nya firmados y en ejecución, lo anterior para que las Junta ni se vean implicadas en conflictos\njudiciales por los posibles incumplimientos contractuales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría\nGeneral de la República, se acompaña su consulta, del criterio jurídico emitido por el Lic. Juan\nCarlos Jiménez Marín, Asesor Legal de la Dirección de Infraestructura y Equipamiento Educativo del\nMinisterio de Educación Pública, en el cual se concluye que: “hasta tanto no se modifique la\nanterior legislación y cumpliendo con el principio de legalidad establecido en la Ley General de la\nAdministración Pública, deben las Escuelas y Colegios abstenerse de realizar contratos de\narrendamiento con los particulares para la colocación de publicidad en los terrenos escolares.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   SOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA MATERIA\nCONSULTADA\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la consulta que plantea el señor Ministro de Educación Pública, se desprende que la intención de\ndicho funcionario es que este órgano asesor le señale, si es posible que las Juntas de Educación\ndispongan de bienes de dominio público para contratar con particulares la colocación de rótulos\ncomerciales, y en caso negativo se indique qué debe hacerse con los contratos ya firmados y en\nejecución, para efectos de no incurrir en incumplimientos contractuales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, debemos señalar que el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la\nRepública, establece que los “fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad\ndel Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos”. Asimismo, el artículo 1 de dicha ley,\notorga a la Contraloría el control superior de la Hacienda Pública y la establece como órgano rector\ndel sistema de fiscalización de esos fondos públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los locales, instalaciones y en general, cualquier edificación que sea propiedad de un organismo\npúblico, forman parte del concepto de fondos públicos, por lo que integran la Hacienda Pública, y\nsobre ellos pueden ejercerse los distintos controles que sobre la Hacienda Pública prevé el\nordenamiento, por parte de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, tomando en consideración que lo relativo al manejo de esos recursos, así como el\ntema de contratación administrativa, es competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General\nde la República, esta Procuraduría General no puede emitir criterio vinculante respecto de la\nmateria planteada, por tratarse de un asunto propio de otro órgano administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSobre este tema, se señaló en el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre de 2005:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado\ndel control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y\nadministrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la\nContraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el\nórgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos\npúblicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí\nmisma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de\n2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).\n\n\n\n Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de\nfondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la\nadquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola\nCantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para\npronunciarse sobre el particular.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, en el dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005, nos referimos a la\niimposibilidad de valorar temas de contratación administrativa, indicando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en\nvista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una\ncompetencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo\n184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que\nle corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los\nfondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación\nadministrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de\npensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del\n2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano\nencargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de\nconformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de\nacatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el\ncitado artículo 12 que establece:\n\n\n\n “La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y\nfiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y\ndirectrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y\nprevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”\n(Las negritas no corresponden al original).”   (en igual sentido ver, entre otros, la opinión\njurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7\nde agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y\nC-071-2009 del 13 de marzo del 2009)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De los criterios anteriormente expuestos, se desprende que es la Contraloría General la encargada\nde ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, lo cual incluye\ntodo lo relativo a contratación administrativa, y específicamente al manejo de fondos públicos,\nincluidos los bienes del Estado.\n\n\n\n             Dado lo anterior, la interrogante planteada sobre la posibilidad de contratar con\nparticulares, la instalación de rótulos comerciales en bienes de dominio público, deberá ser\nplanteada ante la Contraloría General de la República, por ser el órgano competente en esta materia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, los motivos anteriores serían suficientes para declinar la competencia en este\nasunto; no obstante, la interpretación normativa sobre la posibilidad de instalar rótulos en\nedificios públicos o escuelas, sí resulta nuestra competencia y a ella nos referiremos.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n \n\n\n\n II.                SOBRE LOS LÍMITES Y LA PRECARIEDAD DE LOS PERMISOS OTORGADOS SOBRE BIENES\nPÚBLICOS\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), faculta a las\nAdministraciones Públicas para otorgar permisos de uso sobre los bienes de dominio público.  La\nnorma en comentario, literalmente prescribe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 154.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un\nderecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o\nconveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva\nni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de\nrevocación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn esa misma línea, el artículo 161 del Reglamento a la Contratación Administrativa, establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 161. — Permiso de uso. En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar\npermisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés\ngeneral, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.\n\n\n\n En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones\nde oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser\nintempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el\ncumplimiento del acto de revocación.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n De los artículos anteriores, se desprende una potestad genérica de la Administración para otorgar\npermisos de uso sobre bienes públicos, entendiendo que estos son a título precario y revocables en\ncualquier momento sin responsabilidad para aquella.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre este tema, la Procuraduría General de la República ha reconocido la posibilidad de que este\ntipo de permisos sean a título gratuito u oneroso, indicado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “A diferencia de la concesión, el objeto de los permisos de uso (autorizaciones demaniales) son\nactividades en las que, sin requerir construcciones u obras fijas, concurren especiales\ncircunstancias de intensidad o rentabilidad e implican una ocupación con instalaciones desmontables\no bienes muebles, que generan en el permisionario una situación de poca solidez, precaria y\nrevocable, por razones de oportunidad o conveniencia, sin responsabilidad para la Administración; de\ncorto plazo y pueden someterse al pago de un canon (artículo 154 de la Ley General de la\nAdministración Pública).”  (Dictamen C-026-2001 del 7 de febrero del 2001)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta facultad sin embargo, no es irrestricta, pues los permisos de uso sobre bienes públicos, son\nadmisibles siempre que el uso que se le dé al bien, sea compatible con su integridad y con el fin\npúblico al cual se encuentra afecto y destinado. Al respecto, esta Procuraduría señaló en el\ndictamen C-139-2006 de 4 de abril de 2006, lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El uso privativo del demanio es aceptado por la doctrina y la jurisprudencia “siempre que el\ndestino que se le dé al bien no sea incompatible con su integridad y naturaleza” (dictamen No.\nC-100-95 del 10 de mayo de 1995):\n\n\n\n “(…) es principio general que el dominio público no es susceptible de utilización privada, si\ndegrada o afecta el cumplimiento del fin público al cual esté afectado. Al contrario, es permitido\nsu uso privativo o especial por particulares cuando el mismo no afecta la satisfacción de aquél fin.\n(Rafael Bielsa. \"Derecho Administrativo\". Quinta edición. Tomo III. Buenos Aires, Editorial Roque\nDepalma, 1956, páginas 428)” ( OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).\n\n\n\n “ La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera\nnormal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera\ncompatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo\n2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos.\n\n\n\n (…) la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y\nde asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos\n623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los\ninmuebles estatales, así como su preservación y conservación.” (OJ-138-2001 del 26 de setiembre de\n2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLa Sala Constitucional lo ha reiterado:\n\n\n\n “si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe\nprevalecer el uso natural de la cosa pública.\"\n\n\n\n (Votos números  2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, 5976 de las 15 horas 2\nminutos del 16 de noviembre de 1993, 422 de las 16 horas 27 minutos del 23 de enero de 1996,  555 de\nlas 9 horas 24 minutos del 2 de febrero de 1996, 4985 de las 10 horas 21 minutos del 20 de setiembre\nde 1996, 5315 de las 9 horas 3 minutos del 11 de octubre de 1996, 366 de las 16 horas 20 minutos del\n20 de enero de 1999,  912 de las 17 horas 54 minutos del 26 de enero del 2000, 3578 de las 14 horas\n50 minutos del 2 de mayo del 2000, 5295 de las 10 horas 46 minutos del 30 de junio del 2000, 6269 de\nlas 19 horas 40 minutos del 5 de julio del 2001, 4937 de las 9 horas 10 minutos del 24 de mayo del\n2002, 7662 de 15 horas 3 minutos del 6 de agosto del 2002,  8367 de las 8 horas 38 minutos del 30 de\nagosto del 2002 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005 ).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe\nprevalecer el uso dado por el ordenamiento”  (Voto No. 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de\nabril de 1998).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De los criterios expuestos en el dictamen parcialmente citado, se desprende que el fin legal del\nbien público siempre debe prevalecer sobre el uso privativo, y es precisamente por ello, que la\nprecariedad es una de las características esenciales de todo permiso otorgado sobre un bien público,\npor lo que la Administración puede, en cualquier momento, revocarlo sin ningún tipo de\nresponsabilidad, para lo cual el único requisito establecido es que no sea intempestivo (artículo\n154 de la LGAP).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, a pesar de esa potestad genérica otorgada a la Administración, también debe\ntenerse presente que a partir del principio de legalidad reconocido en el numeral 11 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública, esta sólo podría realizar aquello que esté expresamente\npermitido en el ordenamiento jurídico, y por lo tanto no podrían otorgarse permisos sobre bienes\npúblicos, cuando ello esté prohibido en la ley, tal como sucede en el caso de la instalación de\nrótulos comerciales en escuelas y edificios públicos, según pasaremos a explicar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n III.             SOBRE LA IMPOSIBILIDAD LEGAL DE INSTALAR RÓTULOS COMERCIALES SOBRE EDIFICIOS\nPÚBLICOS Y ESCUELAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n En dos oportunidades anteriores, esta Procuraduría ha reconocido que los particulares no gozan de\nun derecho para colocar anuncios, rótulos y vallas publicitarias en los sitios de dominio público,\nsino que por el contrario esta posibilidad está reservada a lo que disponga el ordenamiento jurídico\nadministrativo. (Ver dictamen C-085-2000 del 3 de mayo de 2000 y opinión jurídica OJ-030-2006 del 13\nde marzo de 2006)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo que interesa para la consulta que se plantea en esta oportunidad, debemos citar lo dispuesto\nen los numerales 32 de la Ley de Construcciones y 53 del Decreto Ejecutivo 29253 del 20 de diciembre\nde 2000, que es Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, los cuales señalan\nrespectivamente en lo que interesa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 32.- Prohibiciones. Queda prohibido terminantemente fijar o pintar avisos, anuncios,\nprogramas, etc., de cualquier clase y material, en los siguientes lugares:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na) Edificios públicos, escuelas y templos.\n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 53.—Prohibición de anuncios publicitarios en edificios públicos: Queda prohibido\ninstalar, fijar o pintar vallas o rótulos con mensaje publicitario, en edificios públicos o centros\nreligiosos\n\n\n\n\n \n\n\n\n De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que existe una prohibición  expresa para\ninstalar rótulos comerciales en escuelas y edificios públicos en general, motivo por el cual, no hay\nautorización alguna para que la Administración o la Junta de Educación respectiva, puedan firmar\ncontratos comerciales de esta índole con un particular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La eventual colocación de publicidad en los espacios de dominio público otorgados a título de\npermiso, debe someterse a las restricciones legales que limitan la colocación de este tipo de\nmaterial en ciertas categorías de bienes públicos, tales como escuelas y edificios públicos, por lo\nque en cumplimiento del principio de legalidad la Administración no puede actuar de manera\ncontraria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tratarse de bienes demaniales que adquieren todas las características y elementos de esta clase\nde bienes (inembargables, imprescriptibles y no sujetos a apropiación particular), los particulares\nno pueden ejercer ningún acto de dominio ni siquiera a título precario, cuando existe una\nprohibición expresa en tal sentido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente, cualquier permiso que haya sido otorgado en contradicción con el ordenamiento\njurídico y sobre un bien público, siempre será a título precario, revocable en cualquier momento sin\nresponsabilidad para la Administración.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.             CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tratarse de un tema de disposición de bienes públicos y de contratación administrativa, quien\nostenta la competencia prevalente y exclusiva para evacuar la presente consulta es la Contraloría\nGeneral de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante lo anterior y dado que la interpretación normativa sobre la posibilidad de instalar\nrótulos en edificios públicos o escuelas sí resulta nuestra competencia, debemos concluir que a\npartir de lo dispuesto en los numerales 32 de la Ley de Construcciones y 53 del Decreto Ejecutivo\n29253 del 20 de diciembre de 2000, que es Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior,\nlas Juntas de Educación y Administrativas no pueden autorizar la colocación de rótulos comerciales\nen escuelas y edificios públicos en general, por existir una prohibición expresa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/gcga",
  "body_en_text": "Opinion : 281 of 24/11/2011\n\n\n\nNovember 24, 2011\n\n\n\n\nC-281-2011\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMr.\n\n\n\n\nLeonardo Garnier Rímolo\n\n\n\n\nMinister of Public Education\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Sir:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Procuradora General de la República, I refer to your official letter\nDM-0704-06-10 of June 2, 2011, through which you consult this advisory body: \"whether on a\nproperty on which an educational center of the Ministry of Public Education is located, under the\nauthority of an Administrative or Education Board (Junta), it is legal to lease part of the land for the\nplacement of commercial signs or, if your answer is negative, I request advice regarding contracts\nalready signed and in execution, the foregoing so that the Boards do not become involved in judicial\nconflicts due to possible contractual breaches.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n In compliance with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría\nGeneral de la República, your consultation is accompanied by the legal opinion issued by Mr. Juan\nCarlos Jiménez Marín, Legal Advisor to the Directorate of Educational Infrastructure and Equipment of the\nMinistry of Public Education, in which it is concluded that: \"until such time as the\naforementioned legislation is modified and in compliance with the principle of legality established in the Ley General de la\nAdministración Pública, Schools and High Schools must refrain from entering into lease\ncontracts with private parties for the placement of advertising on school grounds.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n I. REGARDING THE COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA IN THE MATTER\nCONSULTED\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the consultation posed by the Minister of Public Education, it is clear that the intention of\nsaid official is for this advisory body to indicate whether it is possible for the Education Boards (Juntas de Educación)\nto dispose of public domain assets to contract with private parties for the placement of commercial signs,\nand, if not, to indicate what should be done with the contracts already signed and in\nexecution, for purposes of avoiding contractual breaches.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In this regard, we must point out that Article 9 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la\nRepública establishes that \"public funds (fondos públicos) are the resources, securities, assets, and rights owned by\nthe State, by organs, by companies, or by public entities.\" Likewise, Article 1 of said law\ngrants the Contraloría superior control over the Public Treasury (Hacienda Pública) and establishes it as the governing body\nof the oversight system for those public funds.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The premises, facilities, and in general, any building that is the property of a public\norganism form part of the concept of public funds, and therefore they make up the Public Treasury,\nand the various controls over the Public Treasury provided for in the\nlegal system may be exercised over them by the Contraloría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Thus, taking into consideration that matters relating to the management of those resources, as well as the\nsubject of administrative contracting, are the exclusive and excluding competence of the Contraloría General\nde la República, this Procuraduría General cannot issue a binding opinion regarding the\nmatter raised, as it is a matter proper to another administrative body.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nOn this subject, it was stated in opinion C-402-2005 of November 21, 2005:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"I. PREVALENT COMPETENCE OF THE CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The Contraloría General de la República is the fundamental constitutional body of the State responsible\nfor the superior control and oversight of the Public Treasury with functional and\nadministrative independence (Articles 183 and 184 of the Political Constitution and 1, 2, and 11 of the Ley Orgánica de la\nContraloría General de la República, Law No. 7428 of September 7, 1994); consequently, it is the\nstate body called upon to ensure legality not only in the management of public funds or resources,\nbut also in relation to 'management procedures and the control function itself\nconsidered.' (Procuraduría General de la República. Opinion No. C-120-2005 of April 1,\n2005, and in the same sense No. C-161-2005 of May 2, 2005).\n\n\n\n Under that context, by virtue of the fact that the matter submitted for a ruling revolves around the management of\npublic funds and whether or not authorization is required from the Contraloría (contracting for the\nacquisition of goods with public funds provided by that Municipality to the Cantonal Agricultural\nCenter of Corredores), it is the Contraloría that is competent (exclusive and prevalent competence) to\nrule on the matter.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Similarly, in opinion No. C-339-2005 of September 30, 2005, we referred to the\nimpossibility of evaluating administrative contracting matters, stating:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"In relation to the matter consulted, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion, in\nview of the fact that we are faced with a matter in which the Contraloría General de la República exercises\nprevalent, exclusive, and excluding competence. As is well known, in accordance with Article\n184 of the Constitution and the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, it is this Body\nthat is responsible for ruling on those matters where the correct use of\npublic funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative\ncontracting. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of\nthought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of\nOctober 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body\nconstitutionally responsible for the oversight of the Public Treasury and legislatively, in\naccordance with its Ley Orgánica, Articles 4 and 12, such that the opinions it issues are\nmandatory for the Public Administration, which is clearly reflected in the\ncited Article 12, which establishes:\n\n\n\n 'The Contraloría General de la República is the governing body of the superior control and\noversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and\ndirectives that it issues, within the scope of its competence, are mandatory\nand shall prevail over any other provisions of the passive subjects that oppose them. (…)' (The bold text is not from the original).\" (in the same sense see, among others, legal\nopinion No. OJ-006-2007 of January 29, 2007, as well as opinions numbers C-273-2008 of August\n7, 2008, C-384-2008 of October 23, 2008, C-042-2009 of February 17, 2009, and\nC-071-2009 of March 13, 2009)\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the criteria set forth above, it is clear that it is the Contraloría General that is responsible\nfor exercising the advisory function in matters of oversight of the Public Treasury, which includes\neverything relating to administrative contracting, and specifically the management of public funds,\nincluding State assets.\n\n\n\n Therefore, the question raised regarding the possibility of contracting with\nprivate parties for the installation of commercial signs on public domain assets must be\nposed before the Contraloría General de la República, as it is the competent body in this matter.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Thus, the foregoing reasons would be sufficient to decline competence in this\nmatter; however, the normative interpretation regarding the possibility of installing signs on\npublic buildings or schools is indeed within our competence, and we will address it.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n II. ON THE LIMITS AND THE PRECARIOUSNESS OF PERMITS GRANTED OVER PUBLIC\nASSETS\n\n\n\n\n \n\n\n\n Article 154 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP) empowers\nPublic Administrations to grant use permits over public domain assets. The\nnorm in question literally prescribes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"Article 154.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Use permits for the public domain, and other acts that recognize an express and validly granted right for an individual (administrado) on a precarious basis (a título precario), may be revoked for reasons of opportunity or\nconvenience without liability for the Administration; but the revocation must not be untimely\nor arbitrary, and a prudential period must be granted in all cases for compliance with the act of\nrevocation.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIn that same vein, Article 161 of the Reglamento a la Contratación Administrativa establishes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 161. — Use permit. Over public domain assets, the Administration may grant\nuse permits, which shall be justified by reasons of opportunity or convenience for the general\ninterest, provided that it does not imply a deterioration in the disposition of the asset.\n\n\n\n In any case, they shall be understood as granted on a precarious basis, and therefore may be revoked for reasons\nof opportunity or convenience without liability for the Administration. The revocation must not be\nuntimely or arbitrary, and a prudential period must be granted in all cases for\ncompliance with the act of revocation.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the foregoing articles, a general power of the Administration to grant\nuse permits over public assets is clear, understanding that these are on a precarious basis and revocable at\nany time without liability for the Administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On this subject, the Procuraduría General de la República has recognized the possibility that this\ntype of permit may be free or for consideration (oneroso), stating:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Unlike a concession, the object of use permits (demanial authorizations) are\nactivities that, without requiring fixed constructions or works, involve special\ncircumstances of intensity or profitability and imply an occupation with removable installations\nor movable goods, which create for the permit holder a situation of little stability, precarious and\nrevocable, for reasons of opportunity or convenience, without liability for the Administration; they are\nshort-term and may be subject to the payment of a fee (canon) (Article 154 of the Ley General de la\nAdministración Pública).\" (Opinion C-026-2001 of February 7, 2001)\n\n\n\n\n \n\n\n\n This power, however, is not unrestricted, since use permits over public assets are\nadmissible provided that the use given to the asset is compatible with its integrity and with the public\npurpose to which it is assigned and destined. In this regard, this Procuraduría stated in\nopinion C-139-2006 of April 4, 2006, the following:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Private use of public domain (demanio) is accepted by doctrine and jurisprudence 'provided that the\ndestiny given to the asset is not incompatible with its integrity and nature' (opinion No.\nC-100-95 of May 10, 1995):\n\n\n\n '(…) it is a general principle that the public domain is not susceptible to private use if it\ndegrades or affects the fulfillment of the public purpose to which it is assigned. On the contrary, its\nprivate or special use by individuals is permitted when it does not affect the satisfaction of that purpose.\n(Rafael Bielsa. \"Derecho Administrativo\". Fifth Edition. Volume III. Buenos Aires, Editorial Roque\nDepalma, 1956, pages 428)' ( OJ-035-97 of August 5, 1997).\n\n\n\n ' The Public Administration must ensure that public domain assets (bienes demaniales) are used in a\nnormal manner, i.e., respecting the purpose for which they were assigned, or at least in a way\ncompatible with it. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, Paris, Éditions Montcherestien, Volume\n2, 11th edition, 1998, p 455). It is a matter of ensuring respect for their integrity and attributes.\n\n\n\n (…) the state authority has the inalienable obligation to administer and protect the public domain,\nand to ensure the appropriateness of the assets for their public purpose (Sala Constitucional, among others, Votos\n623-98, 422-96, 3272-95). The authorization must likewise observe: the public purpose assigned to\nstate properties, as well as their preservation and conservation.' (OJ-138-2001 of September 26,\n2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nThe Sala Constitucional has reiterated this:\n\n\n\n 'if a conflict of interests should arise between the purpose of the asset and the permit (…)\nthe natural use of the public property must prevail.'\n\n\n\n (Votos numbers 2306 of 14:45 on November 6, 1991, 5976 of 15:02\non November 16, 1993, 422 of 16:27 on January 23, 1996, 555 of\n9:24 on February 2, 1996, 4985 of 10:21 on September 20,\n1996, 5315 of 9:03 on October 11, 1996, 366 of 16:20 on\nJanuary 20, 1999, 912 of 17:54 on January 26, 2000, 3578 of 14\nhours 50 minutes on May 2, 2000, 5295 of 10:46 on June 30, 2000, 6269 of\n19:40 on July 5, 2001, 4937 of 9:10 on May 24,\n2002, 7662 of 15:03 on August 6, 2002, 8367 of 8:38 on August\n30, 2002, and 8945 of 15:10 on July 6, 2005 ).\n\n\n\n\n \n\n\n\n 'if a conflict of interests should arise between the purpose of the asset and the permit (…)\nthe use mandated by the legal system must prevail' (Voto No. 2777 of 11:27 on\nApril 24, 1998).\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the criteria set forth in the partially cited opinion, it is clear that the legal purpose of the\npublic asset must always prevail over private use, and it is precisely for this reason that\nprecariousness is one of the essential characteristics of any permit granted over a public asset,\nand therefore the Administration may, at any time, revoke it without any type of\nliability, for which the only requirement established is that it not be untimely (Article\n154 of the LGAP).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now then, despite that general power granted to the Administration, it must also\nbe borne in mind that, based on the principle of legality recognized in numeral 11 of the Ley\nGeneral de la Administración Pública, it may only do what is expressly\npermitted in the legal system, and therefore use permits over public\nassets could not be granted when this is prohibited by law, as is the case with the installation of\ncommercial signs in schools and public buildings, as we will proceed to explain.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n III. ON THE LEGAL IMPOSSIBILITY OF INSTALLING COMMERCIAL SIGNS ON PUBLIC\nBUILDINGS AND SCHOOLS\n\n\n\n\n \n\n\n\n On two previous occasions, this Procuraduría has recognized that private individuals do not have\na right to place advertisements, signs, and billboards on public domain sites;\non the contrary, this possibility is reserved to what the administrative\nlegal system provides. (See opinion C-085-2000 of May 3, 2000, and legal opinion OJ-030-2006 of 13\nMarch 2006)\n\n\n\n\n \n\n\n\n In what is relevant to the consultation posed on this occasion, we must cite the provisions\nin numerals 32 of the Ley de Construcciones and 53 of Decreto Ejecutivo 29253 of December 20,\n2000, which is the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior, which state\nrespectively, in relevant part:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 32.- Prohibitions. It is strictly prohibited to affix or paint notices, advertisements,\nprograms, etc., of any class and material, in the following places:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na) Public buildings, schools, and temples.\n\n\n\n\n(…)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 53.—Prohibition of advertising signs on public buildings: It is prohibited to\ninstall, affix, or paint billboards or signs with an advertising message on public buildings or religious\ncenters.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the reading of the foregoing articles, it is clear that there is an express prohibition against\ninstalling commercial signs in schools and public buildings in general, which is why there is no\nauthorization whatsoever for the Administration or the respective Education Board (Junta de Educación) to sign\ncommercial contracts of this nature with a private party.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The eventual placement of advertising in public domain spaces granted under a\npermit must be subject to the legal restrictions that limit the placement of this type of\nmaterial in certain categories of public assets, such as schools and public buildings, and therefore,\nin compliance with the principle of legality, the Administration cannot act in a\ncontrary manner.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As they are public domain assets (bienes demaniales) that acquire all the characteristics and elements of this class\nof assets (unseizable (inembargables), imprescriptible (imprescriptibles), and not subject to private appropriation), private individuals\ncannot exercise any act of ownership, not even on a precarious basis, when an\nexpress prohibition exists in that regard.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consequently, any permit that has been granted in contradiction with the legal\nsystem and over a public asset shall always be on a precarious basis, revocable at any time without\nliability for the Administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV. CONCLUSION\n\n\n\n\n \n\n\n\n As this is a matter of the disposition of public assets and administrative contracting, the body\nholding prevalent and exclusive competence to address this consultation is the Contraloría\nGeneral de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Notwithstanding the foregoing, and given that the normative interpretation regarding the possibility of installing\nsigns on public buildings or schools is indeed within our competence, we must conclude that,\nbased on the provisions of numerals 32 of the Ley de Construcciones and 53 of Decreto Ejecutivo\n29253 of December 20, 2000, which is the Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior,\nthe Education Boards (Juntas de Educación) and Administrative Boards cannot authorize the placement of commercial signs\non schools and public buildings in general, as an express prohibition exists.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/gcga"
}