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  "id": "pgr-17854",
  "citation": "C-285-2013",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Nulidad de viabilidad ambiental y caducidad de la potestad revisora",
  "title_en": "Annulment of environmental viability and expiration of review power",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza la solicitud de dictamen sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la viabilidad ambiental otorgada a Puket S.A. para una casa de guarda en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo. Concluye que, aunque la viabilidad es un acto preparatorio sin efectos propios, debe seguirse el procedimiento de los artículos 173 y siguientes de la LGAP por precedente vinculante de la Sala Constitucional. Sin embargo, declara que la potestad de revisión oficiosa caducó porque el plazo de un año del artículo 173.4 LGAP venció el 22 de enero de 2012, antes de que se rindiera el informe final y se solicitara el dictamen. Al no ser un bien del Patrimonio Natural del Estado, no aplica la excepción por efectos continuados, ya que la vigencia de la viabilidad era de dos años y no constan prórrogas.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes a request for an opinion on the absolute, evident, and manifest nullity of the environmental viability granted to Puket S.A. for a guardhouse in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. It concludes that although viability is a preparatory act without its own effects, the procedure under Articles 173 et seq. of the LGAP must be followed due to a binding precedent of the Constitutional Court. However, it rules that the power of ex officio review has expired because the one-year term of Article 173.4 LGAP elapsed on January 22, 2012, before the final report was issued and the opinion requested. As the land is not part of the State's Natural Heritage, the exception for continued effects does not apply, since the viability was valid for two years and no extensions appear in the record.",
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  "date": "05/12/2013",
  "year": "2013",
  "topic_ids": [
    "procedural-environmental",
    "environmental-law-7554"
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    "nulidad absoluta, evidente y manifiesta",
    "caducidad",
    "acto preparatorio",
    "Patrimonio Natural del Estado",
    "Artículo 173 LGAP",
    "Refugio Nacional de Vida Silvestre",
    "lesividad"
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    "viabilidad ambiental",
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
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    "procedimiento administrativo",
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    "Artículo 173 LGAP",
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  "keywords_en": [
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    "absolute evident and manifest nullity",
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    "Constitutional Court"
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  "excerpt_es": "En razón de lo anterior, si la resolución RVLA-0147-20010-SETENA fue adoptada el 22 de enero del 2010 el plazo para pretender su nulidad en vía administrativa venció el 22 de enero del 2012, antes de que el informe final del órgano director del procedimiento fuese rendido en resolución de número OD (2)-DPNEM-003-1155-2009-(4)-2012 del seis de marzo del 2012, y el expediente remitido a esta Procuraduría el 2 de abril del 2013.\n\nEn consecuencia, y por haber caducado la potestad para la revisión oficiosa de la resolución número RVLA-0147-20010-SETENA esta Procuraduría se ve imposibilitada para rendir dictamen favorable en relación la anulación de dicho acto en sede administrativa.",
  "excerpt_en": "Therefore, since resolution RVLA-0147-20010-SETENA was adopted on January 22, 2010, the term to seek its annulment through administrative channels expired on January 22, 2012, before the final report of the body directing the procedure was issued in resolution number OD (2)-DPNEM-003-1155-2009-(4)-2012 on March 6, 2012, and the file was sent to this Attorney General's Office on April 2, 2013.\n\nConsequently, and because the power for ex officio review of resolution number RVLA-0147-20010-SETENA has expired, this Attorney General's Office is unable to issue a favorable opinion regarding the annulment of said act in administrative proceedings.",
  "outcome": {
    "label_en": "Unfavorable opinion",
    "label_es": "Dictamen desfavorable",
    "summary_en": "The Attorney General's Office determines that the power of ex officio review of the environmental viability has expired, so it cannot issue a favorable opinion for its annulment in administrative proceedings.",
    "summary_es": "La Procuraduría determina que la potestad de revisión oficiosa de la viabilidad ambiental caducó, por lo que no puede emitir dictamen favorable para su anulación en sede administrativa."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Sentencia Sala Constitucional 2010-17237",
      "quote_en": "Environmental viabilities are licenses whose ex officio annulment by the Administration can only occur when the nullity affecting them is absolute, evident, and manifest, and in compliance with the administrative procedure regulated by Articles 173 et seq. of the LGAP.",
      "quote_es": "Las viabilidades ambientales son licencias cuya anulación de oficio por parte de la Administración sólo puede darse en el caso de que la nulidad que le afecte sea absoluta, evidente y manifiesta, y con acatamiento del procedimiento administrativo regulado por los artículos 173 y siguientes de la LGAP."
    },
    {
      "context": "Considerando III",
      "quote_en": "The expiration term of Article 173.4 of the LGAP would not apply to environmental viabilities, regardless of continued effects, if they involved the affectation of a public-domain environmental asset, such as the State's Natural Heritage (PNE).",
      "quote_es": "No regiría el plazo de caducidad del artículo 173.4 de la LGAP para las viabilidades ambientales, independientemente de los efectos continuados, si estas tuviesen que ver con la afectación de un bien ambiental de dominio público, como lo sería el patrimonio natural del estado (PNE)."
    },
    {
      "context": "Conclusión",
      "quote_en": "Consequently, and because the power for ex officio review of resolution number RVLA-0147-20010-SETENA has expired, this Attorney General's Office is unable to issue a favorable opinion regarding the annulment of said act in administrative proceedings.",
      "quote_es": "En consecuencia, y por haber caducado la potestad para la revisión oficiosa de la resolución número RVLA-0147-20010-SETENA esta Procuraduría se ve imposibilitada para rendir dictamen favorable en relación la anulación de dicho acto en sede administrativa."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=17854&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 285 del 05/12/2013   \n\n\n\n5 de diciembre del 2013\n\n\n\n\nC-285-2013\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nMaría Guzmán Ortiz\n\n\n\n\nMinistra a.i.\n\n\n\n\nMinisterio de Ambiente y Energía\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\nDM-231-2013  del 22 de marzo de 2013, recibido en este despacho el 2 de abril del año en curso,\nmediante el cual se nos solicita el dictamen sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la\nResolución RVLA-0147-2010- SETENA del 22 de enero del 2010 a favor de Puket S.A., dentro del\nexpediente D2-1155-2009.\n\n\n\n\nI. ANTECEDENTES RELEVANTES\n\n\n\n\nDel expediente administrativo correspondiente, se tienen acreditadas las siguientes consideraciones:\n\n\n\n 1.      El departamento de Evaluación Ambiental de SETENA en resolución RVLA-0147-20010-SETENA del\n22 de enero de 2010, otorgó  viabilidad ambiental al proyecto denominado “Construcción de una casa\nde guarda” sin que conste en el expediente administrativo la Evaluación de Impacto Ambiental. (folio\n32 del expediente D2-1155-2010-SETENA)\n\n\n\n 2.      En oficio DM-386-2012 del 12 de junio se designó el órgano director para realizar el\nprocedimiento administrativo para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las\nviabilidades ambientales de los expedientes D1-392-2007, D1-996-2009, D2-1155-2009 Y D1-209-2010.\n(folio 41 del expediente D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n 3.      En resolución OD (2)-DPNEM-003-1155-2009-(4)-2012 el órgano director de procedimiento\ndispuso la apertura del procedimiento ordinario para determinar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta de la resolución RVLA-0147-2010-SETENA, dictada en el expediente número D2-1155-2009.\nEsta resolución se notificó a los representantes de Puket S.A. el día 14 de diciembre de 2012.\n(folio 90 del expediente D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n 4.      El 27 de febrero de 2013 se realizó la audiencia oral, sin embargo, los representantes de\nPuket S.A. no se presentaron. (folio 127 del expediente D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n 5.      El 6 de marzo del 2013 a través de la resolución OD (2)-DPNEM-009-1155-2009-(3)-2013 el\nórgano director emite el Informe Final del Procedimiento Administrativo ordinario para determinar la\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta de la Resolución RVLA-0147-20010-SETENA. (folio 144 del\nexpediente D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   ACERCA DE APLICACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 173 Y SIGUIENTES DE LA LGAP PARA EL CASO\nDE LAS VIABILIDADES AMBIENTALES.\n\n\n\n La viabilidad ambiental es un acto preparatorio o de trámite del acto final que, en este caso,\nsería el permiso de construcción de una caseta de guarda. Entre los actos preparatorios o de trámite\nlos hay que tiene efectos propios y, por lo tanto, declaran derechos subjetivos o constituyen\nsituaciones jurídicas que inciden en la esfera de intereses de los administrados; pero los hay que\nno tiene tales efectos. La doctrina se refiere a ellos como actos preparatorios o de trámite sin\nefectos propios porque no inciden directamente en la esfera de intereses de los administrados,\nmodificando o creando situaciones jurídicas o reconociendo derechos subjetivos (ver, en tal sentido,\nORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, pág. 385 y PAREJO, Manual de Derecho Administrativo, pág.\n713).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior reviste gran importancia para efectos de presente dictamen, ya que una consecuencia de\ncalificar a las viabilidades ambientales como actos preparatorios o de trámite sin efectos propios,\nes que no son susceptibles de impugnación en la vía jurisdiccional. Así lo ha señalado el Tribunal\nContencioso Administrativo, Sección Sexta, Segundo Circuito Judicial de San José, en resolución\nnúmero 0035-2009 de las quince horas nueve minutos del catorce de enero del dos mil nueve; y el\nTribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en sentencia número N°\n000104-F-TC-2009 de las 11:10 horas del 1° de junio de 2009. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Desde el anterior punto de vista, tampoco sería necesario seguir el procedimiento que establecen\nlos artículos 173 y siguientes de la LGAP para anular de oficio una viabilidad ambiental cuando la\nnulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. Dado que se trata de actos preparatorios o de trámite\nque no tienen efectos propios no declaran derechos subjetivos y su anulación debería darse junto con\nla anulación del acto final. Sin embargo, existe un precedente de la Sala Constitucional en este\ntema que es de obligado acatamiento de conformidad con lo que establece el artículo 13 de la Ley de\nla Jurisdicción Constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En la sentencia número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, la Sala Constitucional señaló que\nlas viabilidades ambientales son licencias cuya anulación de oficio por parte de la Administración\nsólo puede darse en el caso de que la nulidad que le afecte sea absoluta, evidente y manifiesta, y\ncon acatamiento del procedimiento administrativo regulado por los artículos 173 y siguientes de la\nLGAP. Al respecto, señaló la Sala en la sentencia de cita:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “SOBRE EL FONDO. En la especie, el recurrente cuestiona que el Ministro de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones proÑcedió, de oficio, a anular un acto declarativo de derechos, por cuanto,\nmediante resolución No. R-249-2010-MINAET de las 13:30 hrs. de 6 de mayo de 2010, les otorgó la\nviabilidad ambiental para llevar a cabo un desarrollo urbanístico denominado La Arboleda, pero,\nposteriormente, mediante resolución No. R-302-2010-MINAET de las 11:00 hrs. de 2 de junio de 2010,\nresolvió enderezar el procedimiento en que se ordenó dejar sin efecto la resolución No.\nR-249-2010-MINAET, retrotrayéndose los efectos hasta el dictado de la resolución No.\nR-792-2010-SETENA, la cual, rechazó por el fondo un recurso de apelación planteado y que mantiene\nfirme la resolución No. 560-2010-SETENA. Esta última resolución de la Secretaría Técnica Nacional\nAmbiental le ordena al interesado que, previo al otorgamiento de la viabilidad ambiental, se\npresente un anexo con una serie de requisitos de índole legal y ambiental. Conforme con la relación\nde hechos probados, se verifica, en consecuencia, que el Ministro de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones, conociendo en alzada un recurso de apelación promovido por Manuel Terán Jiménez,\nresolvió otorgar la licencia de viabilidad ambiental al proyecto, siendo que, posteriormente, y de\nforma unilateral, se optó por anular la licencia ya concedida a la empresa amparada. En criterio de\neste Tribunal Constitucional, la situación apuntada, tratándose de una licencia (ver el Reglamento\nGeneral sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)), lesiona, en forma\ngrosera, el principio de intangibilidad de los actos propios, al anularse, de manera unilateral, un\nacto administrativo que confirió una licencia de carácter ambiental para solicitar los restantes\npermisos ante las autoridades competentes. En consecuencia, lo procedente es anular la resolución\nNo. R-302-2010-MINAET de las 11:00 hrs. de 2 de junio de 2010 del Ministro de Ambiente, Energía y\nTelecomunicaciones, por ser lesiva del principio de intangibilidad de los actos propios. Lo\nanterior, sin perjuicio, claro está, que si la Administración considera que dicha licencia está\nviciada de una nulidad evidente y manifiesta, se instruyan los procedimientos administrativos\ncorrespondientes y, adicionalmente, se soliciten los requisitos respectivos en aras de fiscalizar,\nadecuadamente, que la actividad que se pretende llevar a cabo no sea lesiva del medio ambiente.”\n\n\n\n En consecuencia, y en acatamiento del precedente contenido en el sentencia de la Sala\nConstitucional número 2010-17237 del quince de octubre del 2010, se procede a analizar si la nulidad\nque afecta la viabilidad ambiental contenida en la resolución número RVLA-0147-20010-SETENA del 22\nde enero de 2010 es, además de absoluta, evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                   SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DEL 173 DE LA LGAP.\n\n\n\n El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece la obligación de\nrealizar un procedimiento ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes\npara la anulación de oficio de los actos administrativos. Lo anterior, con el fin de que sea dentro\nde dicho procedimiento que la Administración declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del\nacto, así como que se ejerza el derecho de defensa de los administrados.\n\n\n\n Al respecto la Sala Constitucional, en sentencia número 2002-12054 del 20 de diciembre de 2002,\nindicó:\n\n\n\n “LA NECESIDAD DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O ANULACIÓN DE\nOFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL ADMINISTRADO. La administración pública\nrespectiva —autora del acto que se pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de\nnulidad, debe abrir un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los\nprincipios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173, párrafo 3°, de la Ley\nGeneral de la Administración Pública), la justificación de observar ese procedimiento está en que el\nacto final puede suprimir un derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem). Durante la\nsustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable recabar el dictamen de la\nProcuraduría o de la Contraloría siendo un acto de trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el\ndictamen debe pronunciarse, expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la\nnulidad (artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si el dictamen\nde la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es desfavorable, en el sentido que\nla nulidad absoluta del acto administrativo no es evidente y manifiesta, la respectiva\nadministración pública se verá impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y\ntendrá que acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de lesividad.\nEl dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante para la administración respectiva\nen cuanto al carácter evidente y manifiesto de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183,\npárrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos\nprevistos en el artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de\nderechos a favor del administrado y para obtener su eliminación deberá recurrir al contencioso de\nlesividad previsto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso\nAdministrativa”. (En igual sentido sentencias 2005-03004, de las 8:31 horas del 18 de marzo del\n2005; 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del\n21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006)”\n\n\n\n El objetivo fundamental de este procedimiento es la búsqueda de la verdad real que, para los casos\nregulados por los artículos 173 y siguientes de la LGAP, consiste en determinar el carácter\nabsoluto, evidente y manifiesto, de la nulidad que aqueja el acto administrativo. De ahí que la\nAdministración deba cumplir con todos los requisitos y etapas del procedimiento administrativo, así\ncomo con las formalidades que lo sustentan para alcanzar dicho objetivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El inciso 4 del artículo 173 de la LGAP establece un plazo de caducidad para ejercer la potestad de\nrevisión oficiosa de un año contado a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos\nperduren.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, no regiría el plazo de caducidad del artículo 173.4 de la LGAP para las viabilidades\nambientales, independientemente de los efectos continuados, si estas tuviesen que ver con la\nafectación de un bien ambiental de dominio público, como lo sería el patrimonio natural del estado\n(PNE), el cual está constituido por los terrenos de propiedad estatal cubiertos de bosque o que sean\nde aptitud forestal, así como las áreas silvestre protegidas según interpretación hecha por la Sala\nConstitucional (vid. sentencia número 016975-2008 del 12 de noviembre del 2088).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con las áreas silvestre protegidas ha de tenerse claro que forman parte del PNE los\nterrenos de propiedad pública no así los terrenos de propiedad privada. Esto es importante en\nrelación con los refugios nacionales mixtos de vida silvestres, pues por disposición de ley\n–artículo 82, Ley de Conservación de la Vida Silvestre número 7317 de 30 de octubre de 1992, y sus\nreformas-  estos tienen, además de los terrenos de dominio público, terrenos sometidos a dominio\nprivado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La viabilidad ambiental objeto de este procedimiento está relacionada con la construcción de una\ncaseta para guarda en un terreno de propiedad privada, pues se trata de la finca matrícula número\n63149-000 de la provincia de Limón. No se trata, por lo tanto, de un terreno perteneciente al PNE\naunque esté ubicado en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, que es un refugio\nmixto. En consecuencia, rige para esta viabilidad ambiental el plazo de caducidad del artículo 173.4\nde la LGAP.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta Procuraduría ha señalado que las viabilidades ambientales son actos de efectos continuados\n(vid. dictamen C-189-2011). Al momento de adoptarse el acto cuya nulidad se pretende, la versión\nvigente del artículo 46 del Decreto número 31849 establecía que las viabilidades ambientales tenían\nuna vigencia de dos años. Esto quiere decir que los efectos continuados de la viabilidad otorgada en\nresolución RVLA-0147-20010-SETENA duraron dos años pues no consta en el expediente que se hayan\nsolicitado ni otorgado prórrogas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón de lo anterior, si la resolución RVLA-0147-20010-SETENA fue adoptada el 22 de enero del\n2010 el plazo para pretender su nulidad en vía administrativa venció el 22 de enero del 2012, antes\nde que el informe final del órgano director del procedimiento fuese rendido en resolución de número\nOD (2)-DPNEM-003-1155-2009-(4)-2012 del seis de marzo del 2012, y el expediente remitido a esta\nProcuraduría el 2 de abril del 2013.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.         CONCLUSIÓN\n\n\n\n En consecuencia, y por haber caducado la potestad para la revisión oficiosa de la resolución número\nRVLA-0147-20010-SETENA esta Procuraduría se ve imposibilitada para rendir dictamen favorable en\nrelación la anulación de dicho acto en sede administrativa.\n\n\n\n\nSe devuelve, adjunto a este dictamen, el expediente administrativo remitido en su momento.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJF/ hhc",
  "body_en_text": "Legal Opinion : 285 of 05/12/2013 \n\n\n\nDecember 5, 2013\n\n\n\n\nC-285-2013\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMs.\n\n\n\n\nMaría Guzmán Ortiz\n\n\n\n\nActing Minister\n\n\n\n\nMinistry of Environment and Energy\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Madam Minister:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter\nDM-231-2013  of March 22, 2013, received in this office on April 2 of this year,\nthrough which we are requested to issue a legal opinion on the absolute, evident, and manifest nullity of\nResolution RVLA-0147-2010- SETENA of January 22, 2010, in favor of Puket S.A., within\nfile D2-1155-2009.\n\n\n\n\nI. RELEVANT BACKGROUND\n\n\n\n\nFrom the corresponding administrative file, the following considerations are accredited:\n\n\n\n 1.      The Environmental Assessment department of SETENA, in resolution RVLA-0147-20010-SETENA of\nJanuary 22, 2010, granted environmental viability (viabilidad ambiental) to the project called \"Construction of a guard\nhouse\" without the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) being recorded in the administrative file. (folio\n32 of file D2-1155-2010-SETENA)\n\n\n\n 2.      In official letter DM-386-2012 of June 12, the directing body was designated to carry out the\nadministrative procedure to declare the absolute, evident, and manifest nullity of the\nenvironmental viabilities of files D1-392-2007, D1-996-2009, D2-1155-2009 and D1-209-2010.\n(folio 41 of file D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n 3.      In resolution OD (2)-DPNEM-003-1155-2009-(4)-2012, the directing body of the procedure\nordered the opening of the ordinary procedure to determine the absolute, evident, and\nmanifest nullity of resolution RVLA-0147-2010-SETENA, issued in file number D2-1155-2009.\nThis resolution was notified to the representatives of Puket S.A. on December 14, 2012.\n(folio 90 of file D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n 4.      On February 27, 2013, the oral hearing was held; however, the representatives of\nPuket S.A. did not appear. (folio 127 of file D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n 5.      On March 6, 2013, through resolution OD (2)-DPNEM-009-1155-2009-(3)-2013, the\ndirecting body issued the Final Report of the Ordinary Administrative Procedure to determine the\nabsolute, evident, and manifest nullity of Resolution RVLA-0147-20010-SETENA. (folio 144 of\nfile D2-1155-2010-SETENA).\n\n\n\n\n \n\n\n\n I.                   ON THE APPLICATION OF ARTICLES 173 AND FOLLOWING OF THE LGAP FOR THE CASE\nOF ENVIRONMENTAL VIABILITIES.\n\n\n\n Environmental viability is a preparatory or procedural act (acto preparatorio o de trámite) for the final act, which, in this case,\nwould be the construction permit for a guard house. Among preparatory or procedural acts, there are those that have their own effects and, therefore, declare subjective rights or constitute\nlegal situations that affect the sphere of interests of the administered parties; but there are those that\ndo not have such effects. The doctrine refers to them as preparatory or procedural acts without\ntheir own effects because they do not directly affect the sphere of interests of the administered parties,\nmodifying or creating legal situations or recognizing subjective rights (see, in this regard,\nORTIZ, Tesis de Derecho Administrativo, p. 385 and PAREJO, Manual de Derecho Administrativo, p.\n713).\n\n\n\n\n \n\n\n\n The foregoing is of great importance for the purposes of this legal opinion, since one consequence of\nclassifying environmental viabilities as preparatory or procedural acts without their own effects,\nis that they are not susceptible to challenge in the jurisdictional venue. This has been indicated by the\nContentious-Administrative Tribunal, Section Six, Second Judicial Circuit of San José, in resolution\nnumber 0035-2009 of fifteen hours nine minutes on January fourteenth, two thousand nine; and the\nContentious-Administrative and Civil Treasury Court of Cassation in judgment number N°\n000104-F-TC-2009 of 11:10 hours on June 1, 2009. \n\n\n\n\n \n\n\n\n From the previous point of view, it would also not be necessary to follow the procedure established by\narticles 173 and following of the LGAP to annul ex officio an environmental viability when the\nnullity is absolute, evident, and manifest. Given that these are preparatory or procedural acts\nthat do not have their own effects, they do not declare subjective rights, and their annulment should occur together with\nthe annulment of the final act. However, there is a precedent from the Constitutional Chamber on this\nmatter that is of mandatory compliance in accordance with the provisions of article 13 of the Law of\nConstitutional Jurisdiction.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In judgment number 2010-17237 of October fifteenth, two thousand ten, the Constitutional Chamber indicated that\nenvironmental viabilities are licenses whose ex officio annulment by the Administration\ncan only occur in the event that the nullity affecting it is absolute, evident, and manifest, and\nwith compliance with the administrative procedure regulated by articles 173 and following of the\nLGAP. In this regard, the Chamber stated in the cited judgment:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"ON THE MERITS. In the case, the appellant questions that the Minister of Environment, Energy and\nTelecommunications proceeded, ex officio, to annul an act declaratory of rights, since,\nthrough resolution No. R-249-2010-MINAET of 1:30 p.m. on May 6, 2010, he granted them the\nenvironmental viability to carry out an urban development called La Arboleda, but,\nsubsequently, through resolution No. R-302-2010-MINAET of 11:00 a.m. on June 2, 2010,\nhe resolved to rectify the procedure in which it was ordered to nullify resolution No.\nR-249-2010-MINAET, retroacting the effects to the issuance of resolution No.\nR-792-2010-SETENA, which denied, on the merits, an appeal filed and which keeps\nresolution No. 560-2010-SETENA firm. This last resolution from the National Environmental Technical Secretariat orders the interested party to, prior to granting the environmental viability,\nsubmit an annex with a series of legal and environmental requirements. According to the relation\nof proven facts, it is verified, consequently, that the Minister of Environment, Energy and\nTelecommunications, hearing on appeal a remedy filed by Manuel Terán Jiménez,\nresolved to grant the environmental viability license to the project, and that, subsequently, and in\na unilateral manner, it was decided to annul the license already granted to the protected company. In the opinion of\nthis Constitutional Tribunal, the situation noted, being a license (see the General Regulation\non Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures), grossly violates\nthe principle of intangibility of one's own acts, by annulling, in a unilateral manner, an\nadministrative act that conferred an environmental license to request the remaining\npermits before the competent authorities. Consequently, it is appropriate to annul resolution\nNo. R-302-2010-MINAET of 11:00 a.m. on June 2, 2010, by the Minister of Environment, Energy and\nTelecommunications, for being injurious to the principle of intangibility of one's own acts. The\nforegoing, without prejudice, of course, that if the Administration considers that said license is\nvitiated by an evident and manifest nullity, the corresponding administrative procedures\nare instituted and, additionally, the respective requirements are requested in order to adequately\nsupervise that the activity intended to be carried out is not harmful to the environment.\"\n\n\n\n Consequently, and in compliance with the precedent contained in Constitutional Chamber judgment\nnumber 2010-17237 of October fifteenth, two thousand ten, we proceed to analyze whether the nullity\naffecting the environmental viability contained in resolution number RVLA-0147-20010-SETENA of January\n22, 2010 is, besides being absolute, evident and manifest.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.                   ON THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE OF ARTICLE 173 OF THE LGAP.\n\n\n\n Article 173 of the General Law of Public Administration (LGAP) establishes the obligation\nto carry out an ordinary procedure in the terms provided by articles 308 and following\nfor the ex officio annulment of administrative acts. The foregoing, so that it is within\nsaid procedure that the Administration declares the absolute, evident, and manifest nullity of the\nact, as well as that the right of defense of the administered parties is exercised.\n\n\n\n In this regard, the Constitutional Chamber, in judgment number 2002-12054 of December 20, 2002,\nindicated:\n\n\n\n \"THE NEED TO INITIATE AN ORDINARY ADMINISTRATIVE PROCEDURE FOR THE EX OFFICIO REVIEW OR ANNULMENT OF\nADMINISTRATIVE ACTS FAVORABLE TO THE ADMINISTERED PARTY. The respective public administration —author of the act that is intended to be annulled or reviewed—, prior to the declaration of\nnullity, must open an ordinary administrative procedure in which the\nprinciples and guarantees of due process and defense must be observed (article 173, paragraph 3, of the\nGeneral Law of Public Administration). The justification for observing that procedure is that the\nfinal act can suppress a subjective right of the administered party (article 308 ibidem). During the\nsubstantiation of the ordinary procedure, it is essential to obtain the legal opinion of the\nAttorney General's Office or the Comptroller General's Office, being a procedural act of the same. As indicated supra, the\nlegal opinion must expressly rule on the absolute, manifest, and evident character of the\nnullity (article 173, paragraph 4, of the General Law of Public Administration). If the legal opinion\nof the Attorney General's Office or the Comptroller General's Office of the Republic is unfavorable, in the sense that\nthe absolute nullity of the administrative act is not evident and manifest, the respective\npublic administration will be legally prevented from annulling the act in the administrative venue and\nmust irremediably resort to the ordinary contentious-administrative process of injuriousness.\nThe legal opinion of the two cited consultative bodies is binding on the respective administration\nregarding the evident and manifest character of the nullity. On this point, article 183,\nparagraph 1, of the General Law of Public Administration prescribes that 'Outside the cases\nprovided for in article 173, the administration may not annul ex officio acts declaratory of\nrights in favor of the administered party, and to obtain their elimination, it must resort to the contentious-administrative process of injuriousness\nprovided for in articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction.' (In the same sense, judgments 2005-03004, of 8:31 a.m. on March 18,\n2005; 2005-12324 of 10:28 a.m. on September 9, 2005; 2006-8767, of 4:40 p.m. on\nJune 21; and 2006-8960, of 10:53 a.m. on June 23, both of the year 2006)\"\n\n\n\n The fundamental objective of this procedure is the search for the real truth, which, for cases\nregulated by articles 173 and following of the LGAP, consists of determining the absolute,\nevident, and manifest character of the nullity afflicting the administrative act. Hence, the\nAdministration must comply with all the requirements and stages of the administrative procedure, as well\nas the formalities that support it, to achieve said objective.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Subsection 4 of article 173 of the LGAP establishes a statute of limitations (plazo de caducidad) to exercise the power of\nex officio review of one year counted from the adoption of the act, unless its effects\nendure.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Now, the statute of limitations of article 173.4 of the LGAP would not govern for environmental\nviabilities, independently of the continued effects, if these had to do with the\naffectation of a public domain environmental asset, such as the State's natural heritage (patrimonio natural del estado, PNE), which is constituted by state-owned lands covered with forest or that are\nof forestry aptitude, as well as protected wilderness areas (áreas silvestre protegidas) according to the interpretation made by the\nConstitutional Chamber (see judgment number 016975-2008 of November 12, 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n In relation to protected wilderness areas, it must be clear that state-owned lands form part of the PNE, but not privately owned lands. This is important in\nrelation to mixed national wildlife refuges, since by provision of law\n–article 82, Wildlife Conservation Law number 7317 of October 30, 1992, and its\nreforms– these have, in addition to public domain lands, lands subject to private\ndomain.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The environmental viability subject to this procedure is related to the construction of a\nguard house on privately owned land, as it concerns property registration number\n63149-000 of the province of Limón. It is not, therefore, land belonging to the PNE\neven though it is located in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, which is a mixed\nrefuge. Consequently, the statute of limitations of article 173.4\nof the LGAP applies to this environmental viability.\n\n\n\n\n \n\n\n\n This Attorney General's Office has indicated that environmental viabilities are acts of continued effects\n(see legal opinion C-189-2011). At the time of adopting the act whose nullity is sought, the current\nversion of article 46 of Decree number 31849 established that environmental viabilities had\na validity of two years. This means that the continued effects of the viability granted in\nresolution RVLA-0147-20010-SETENA lasted two years, as it is not recorded in the file that\nextensions were requested or granted.\n\n\n\n\n \n\n\n\n For this reason, if resolution RVLA-0147-20010-SETENA was adopted on January 22,\n2010, the period to seek its nullity in the administrative venue expired on January 22, 2012, before\nthe final report of the directing body of the procedure was rendered in resolution number\nOD (2)-DPNEM-003-1155-2009-(4)-2012 of March sixth, 2012, and the file sent to this\nAttorney General's Office on April 2, 2013.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.         CONCLUSION\n\n\n\n Consequently, and because the power for the ex officio review of resolution number\nRVLA-0147-20010-SETENA has expired, this Attorney General's Office finds itself unable to render a favorable legal opinion in\nrelation to the annulment of said act in the administrative venue.\n\n\n\n\nThe administrative file sent at the time is returned, attached to this legal opinion.\n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJulio Jurado Fernández\n\n\n\n\nAttorney General\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJF/ hhc"
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