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  "id": "pgr-18715",
  "citation": "C-043-2015",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Nulidad de concesión de cantera por falta de propiedad registral",
  "title_en": "Nullity of quarry concession for lack of registered ownership",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si la resolución R-577-2013-MINAE, que otorgó una concesión de explotación de cantera a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., puede declararse nula en vía administrativa por ser una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. La solicitud se fundamenta en que la empresa no acreditó la propiedad registral del inmueble ni el permiso del propietario, en aparente contravención del Código de Minería y su reglamento. La Procuraduría examina los artículos 40, 76 y 77 del Código de Minería, así como el artículo 9 del reglamento, y concluye que las normas no exigen ser propietario del inmueble, sino garantizar un fin industrial y respetar el derecho prioritario del dueño. Además, el requisito de aportar el nombre del propietario está atenuado por la frase “si fuere posible”, lo que introduce ambigüedad e impide calificar la posible infracción como grosera y patente. Al requerir interpretación casuística y esfuerzo dialéctico, no se configura la nulidad calificada que autoriza la anulación administrativa excepcional. La PGR se ve imposibilitada para emitir el dictamen favorable, sin prejuzgar sobre otras posibles nulidades o vicios, y recomienda valorar la vía judicial de lesividad si se estima pertinente.",
  "summary_en": "The Attorney General’s Office analyzes whether resolution R-577-2013-MINAE, which granted a quarry exploitation concession to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., can be declared null through administrative channels as an absolute, evident, and manifest nullity. The request is based on the company’s failure to prove registered ownership of the property or the owner’s permission, allegedly violating the Mining Code and its regulations. The PGR examines Articles 40, 76, and 77 of the Mining Code, as well as Article 9 of the regulation, and concludes that the norms do not require ownership of the property, only guarantee of industrial use and respect for the owner’s priority right. Moreover, the requirement to provide the owner’s name is qualified by the phrase “if possible,” introducing ambiguity that prevents the possible infraction from being considered gross and patent. Since it requires case-by-case interpretation and dialectical effort, the qualified nullity for exceptional administrative annulment is not met. The PGR cannot issue a favorable opinion, without prejudging other potential nullities or defects, and recommends considering the judicial lesividad route if deemed appropriate.",
  "court_or_agency": "",
  "date": "03/03/2015",
  "year": "2015",
  "topic_ids": [
    "procedural-environmental"
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  "primary_topic_id": "procedural-environmental",
  "es_concept_hints": [
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "concesión de cantera",
    "Código de Minería",
    "información posesoria",
    "lesividad",
    "artículo 173 LGAP"
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  "concept_anchors": [
    {
      "article": "Art. 40",
      "law": "Código de Minería, Ley 6797"
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    {
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      "law": "Código de Minería, Ley 6797"
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    {
      "article": "Art. 77",
      "law": "Código de Minería, Ley 6797"
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      "article": "Art. 173",
      "law": "Ley General de la Administración Pública, Ley 6227"
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      "law": "Decreto Ejecutivo 29300"
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  ],
  "keywords_es": [
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "concesión de cantera",
    "Código de Minería",
    "propiedad registral",
    "información posesoria",
    "lesividad",
    "artículo 173 LGAP",
    "derecho prioritario del propietario",
    "explotación de cantera",
    "registro nacional minero"
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  "keywords_en": [
    "absolute evident and manifest nullity",
    "quarry concession",
    "Mining Code",
    "registered ownership",
    "possessory information",
    "lesividad",
    "Article 173 LGAP",
    "owner's priority right",
    "quarry exploitation",
    "National Mining Registry"
  ],
  "excerpt_es": "Al ser necesaria la interpretación hermenéutica de las normas jurídicas y el análisis del caso concreto a la luz de dichas normas, consideramos que no se puede hablar de la existencia de una nulidad “patente, notoria, ostensible, palpable, clara, cierta y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave”, en los términos reconocidos por la Sala Constitucional en la sentencia ya indicada.\n\nDe igual forma, debemos señalar que si bien la resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013, indica que la empresa concesionaria deberá acatar las recomendaciones emitidas por el geólogo Esteban Bonilla Elizondo, funcionario de la Dirección de Geología y Minas, y que dentro de ellas se encuentra: ”antes de iniciar labores se deberá contar con la información posesoria del terreno que comprende el área solicitada y ser presentado al expediente administrativo” , lo cierto es que ello se trata de un requisito condicionante para el inicio de las operaciones, pero no para la validez del otorgamiento del derecho.",
  "excerpt_en": "Given the need for hermeneutical interpretation of legal norms and analysis of the specific case in light of those norms, we consider that one cannot speak of a nullity that is “patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offering no margin of doubt or requiring a dialectical or logical verification process to discover it, precisely because of its gross and serious nature,” in the terms recognized by the Constitutional Chamber in the aforementioned ruling.\n\nLikewise, we must note that although resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013, indicates that the concessionaire company must comply with the recommendations issued by geologist Esteban Bonilla Elizondo, an official of the Directorate of Geology and Mines, and that among them is: “before starting work, the possessory information of the land comprising the requested area must be available and presented to the administrative file,” the truth is that this is a conditioning requirement for the start of operations, but not for the validity of the granting of the right.",
  "outcome": {
    "label_en": "Unfavorable opinion",
    "label_es": "Dictamen desfavorable",
    "summary_en": "The PGR does not issue a favorable opinion to declare the nullity through administrative channels, as there is no absolute, evident, and manifest nullity.",
    "summary_es": "La PGR no emite dictamen favorable para declarar la nulidad en vía administrativa, al no existir una nulidad absoluta, evidente y manifiesta."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Cita de la sentencia 2002-12054 de la Sala Constitucional",
      "quote_en": "The nullity that justifies ex officio review must have such significance and magnitude that it must be, according to the provisions of Article 173, paragraph 1, of the General Law of Public Administration, “evident and manifest.” That which is evident and manifest is what is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offers no margin of doubt or does not require a dialectical or logical verification process to discover it, precisely because of its gross and serious nature.",
      "quote_es": "La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral 173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave."
    },
    {
      "context": "Sección III",
      "quote_en": "Given the need for hermeneutical interpretation of legal norms and analysis of the specific case in light of those norms, we consider that one cannot speak of a nullity that is “patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and offering no margin of doubt...",
      "quote_es": "Al ser necesaria la interpretación hermenéutica de las normas jurídicas y el análisis del caso concreto a la luz de dichas normas, consideramos que no se puede hablar de la existencia de una nulidad “patente, notoria, ostensible, palpable, clara, cierta y que no ofrece ningún margen de duda..."
    },
    {
      "context": "Sección III",
      "quote_en": "Likewise, we must note that although resolution R-577-2013-MINAE ... indicates that the concessionaire company must comply with the recommendations ... “before starting work, the possessory information of the land comprising the requested area must be available and presented to the administrative file,” the truth is that this is a conditioning requirement for the start of operations, but not for the validity of the granting of the right.",
      "quote_es": "De igual forma, debemos señalar que si bien la resolución R-577-2013-MINAE ... indica que la empresa concesionaria deberá acatar las recomendaciones ... “antes de iniciar labores se deberá contar con la información posesoria del terreno que comprende el área solicitada y ser presentado al expediente administrativo”, lo cierto es que ello se trata de un requisito condicionante para el inicio de las operaciones, pero no para la validez del otorgamiento del derecho."
    },
    {
      "context": "Sección IV",
      "quote_en": "Consequently, this opinion does not prejudge the legality or illegality of granting the concession to Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. The Administration must assess whether there is any nullity requiring a declaration of lesividad of the resolution that granted the concession...",
      "quote_es": "Consecuentemente, este pronunciamiento no prejuzga sobre la legalidad o ilegalidad del otorgamiento de la concesión a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. Deberá la Administración valorar si existe alguna nulidad que requiera la declaratoria de lesividad de la resolución que otorgó la concesión..."
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        "label": "Código de Minería"
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        "label": "Ley General de la Administración Pública"
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        "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=237518&strTipM=T",
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        "label": "Sentencia 12054-2002",
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        "year": "2002",
        "expediente": "02-005854-0007-CO"
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        "label": "Reglamento al Código de Minería",
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  "body_es_text": "Dictamen : 043 del 03/03/2015   \n\n\n\n3 de marzo del 2015\n\n\n\n\nC-43-2015\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDoctores\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLuis Guillermo Solís Rivera\n\n\n\n\nPresidente de la República\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEdgar E. Gutiérrez Espeleta\n\n\n\n\nMinistro de Ambiente y Energía\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimados señores:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio\nDM-270-2014 del 7 de agosto de 2014, recibido en esta Procuraduría el 30 de setiembre siguiente y\nreasignado a mi oficina el 26 de febrero de 2015, mediante el cual solicitan que este órgano técnico\njurídico emita el dictamen estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración\nPública, a efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución\nN°R-577-2013-MINAE de las de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013, en la cual se otorgó una\nconcesión de explotación de cantera a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                   ANTECEDENTES Y HECHOS DE RELEVANCIA PARA ESTE PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Previamente a entrar a analizar el fondo de la solicitud planteada, conviene realizar una\nexposición de los hechos de importancia para la emisión de este pronunciamiento, según se desprenden\nde las copias certificadas de los expedientes administrativos aportados:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.                  El 12 de julio de 2013, el Presidente de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo\nMilenio S.A presentó solicitud de concesión de explotación de cantera, ante el Registro Nacional\nMinero, sobre un inmueble ubicado en el distrito Matama, cantón de Limón, en un área de 52ha 6994\nm2, que es parte del inmueble de plano catastrado L-186399-1994. Dentro de los documentos aportados\nse encuentra una carta de conformidad firmada por el señor xxx, quien dice haber sido el poseedor\ndel inmueble y quien señala que el poseedor actual es la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio\nS.A y además, un documento sobre el trámite de una información posesoria sobre el inmueble (folios\n36 y 51 a 54 del tomo I del expediente administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.                   Mediante memorándum DGM-RNM-520-2013 del 7 de octubre de 2013, la Directora\na.i de Geología y Minas recomendó al Poder Ejecutivo el otorgamiento de la concesión de explotación\na la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A (folios 98 a 120 del tomo I del expediente\nadministrativo 2753 del Registro Nacional Minero)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.                  El 12 de noviembre de 2013, la Jefe a.i del Registro Nacional Minero, solicitó\na la Directora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía que de previo a continuar con el\ntrámite del expediente administrativo 2753, se lo remitiera para verificar el nombre del propietario\ndel terreno donde se solicitó la concesión. Dado lo anterior, la Directora Jurídica le remitió el\nexpediente ese mismo día, pero advirtiendo que el asunto se encontraba en la Dirección de Leyes y\nDecretos para la posterior firma de la Presidenta de la República (folios 121 y 122 del tomo I del\nexpediente administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.                  Por resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013,\nel Poder Ejecutivo otorgó la concesión solicitada por la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio\nS.A, disponiendo que la empresa concesionaria deberá acatar las recomendaciones emitidas por el\ngeólogo Esteban Bonilla Elizondo, funcionario de la Dirección de Geología y Minas, dentro de las\ncuales se encuentra: ”antes de iniciar labores se deberá contar con la información posesoria del\nterreno que comprende el área solicitada y ser presentado al expediente administrativo” (folios 127\na 135 del tomo I del expediente administrativo 2753 del Registro Nacional Minero);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 5.                  Por memorándum DGM-RNM-638-2013 del 10 de diciembre de 2013, la Jefe a.i del\nRegistro Nacional Minero requirió a la Directora Jurídica del Ministerio de Ambiente y Energía la\nsuspensión del otorgamiento de la concesión solicitada, hasta tanto no se cuente con la autorización\ndel propietario del terreno, pues en el expediente únicamente consta una certificación notarial en\ndonde se indica que se encuentra en trámite una información posesoria gestionada por la empresa Eco\nProyecciones del Nuevo Milenio S.A. Sin embargo, al haberse aprobado con anterioridad dicha\nconcesión, la Jefe a.i del Registro Nacional Minero le envió nuevamente a la Directora Jurídica del\nMINAE el expediente correspondiente (folios 125, 126, 163 Y 171 del tomo I del expediente\nadministrativo 2753 del Registro Nacional Minero);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 6.                  El 28 de marzo de 2014, un particular remitió correo electrónico al Procurador\nambiental Mauricio Castro Lizano, en el cual solicita la nulidad de la concesión otorgada a la\nempresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, alegando que el terreno se ubica dentro de la zona\nprotectora del río Banano y que la empresa no es la propietaria del inmueble donde se otorgó la\nconcesión. El 21 de abril de 2014, el señor Procurador traslada el correo a la Directora de Asuntos\nJurídicos del MINAE, la cual a su vez remitió el asunto a la Directora de Geología y Minas el 22 de\nabril de 2014. Esta última funcionaria por su parte devolvió el expediente a la Asesora Legal el 7\nde mayo de 2014 por considerar que se trata de una competencia del Poder Ejecutivo (folios 187 y\nanteriores, 190 y 191 del tomo I del expediente administrativo 275 del Registro Nacional Minero y\nfolios 308 a 313 del tomo II de dicho expediente);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 7.                  Mediante oficio DM-95-2014 del 29 de mayo de 2014, el señor Presidente de la\nRepública Dr. Luis Guillermo Solís Rivera y el señor Ministro de Ambiente y Energía Dr. Edgar E.\nGutiérrez Espeleta, nombraron un órgano director para determinar la nulidad absoluta, evidente y\nmanifiesta de la resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013 al\nhaberse otorgado a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, sin ser propietaria del\ninmueble o contar con el permiso del propietario  (folios 1 y 2 del expediente administrativo\nDM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 8.                  Por resolución R-OD-01-2014 de las 8:00 horas del 17 de junio de 2014,\nnotificada al día siguiente, el órgano director dio apertura al procedimiento ordinario para\ndeterminar la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución R-577-2013-MINAE por\ncuanto según se señala, la empresa concesionaria no aportó certificación registral o notarial de la\npropiedad que la acredite como propietaria del inmueble, o en su defecto el permiso del propietario\ndel mismo, lo cual presuntamente violenta lo dispuesto en los artículos 40, 76 inciso f) y 77 del\nCódigo de Minería y el artículo 9 inciso f) del Reglamento a dicho Código. En dicha resolución se\ncitó a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A a una audiencia oral y privada a realizarse\nel 11 de julio de 2014 (folios 5 a 9 del expediente administrativo DM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 9.                  El 18 de junio de 2014, el representante legal de Eco Proyecciones del Nuevo\nMilenio S.A, presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra las resoluciones\nDM-95-2014 del 29 de mayo de 2014 del Poder Ejecutivo y R-OD-01-2014 de las 8:00 horas del 17 de\njunio de 2014 del órgano director (folios 70 a 80 del expediente administrativo DM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 10.               Por resolución R-OD-02-2014 de las 8:24 horas del 24 de junio de 2014, el órgano\ndirector del procedimiento administrativo rechazó el recurso de revocatoria presentado por la\nempresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A y elevó el asunto a conocimiento de la autoridad\nsuperior (folios 81 a 85 del expediente administrativo DM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 11.              Mediante resolución R-0211-2014-MINAE de la 7:25 horas del 2 de julio de 2014, el\nPoder Ejecutivo desestimó el recurso de apelación presentado por la empresa Eco Proyecciones del\nNuevo Milenio S.A (folios 90 a 95 del expediente administrativo DM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 12.              Por resolución R-OD-03-2014 de las 9:00 horas del 10 de julio de 2014, notificada\nese mismo día, el órgano director del procedimiento administrativo fijó como nueva fecha para la\nrealización de la audiencia oral el día 28 de julio de 2014 a las nueve horas, lo cual fue reclamado\npor el representante de la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A, solicitando reprogramar\nla audiencia en un plazo menor  (folios 100 y 101 y 107 a 110 del expediente administrativo\nDM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 13.               A las 9:00 horas del 28 de julio de 2014, el órgano director del procedimiento\nrealizó la audiencia oral y privada con la presencia de los representantes y apoderados de la\nempresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A (folios 131 a 143 del expediente administrativo\nDM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 14.               El 30 de julio de 2014, el representante legal administrativo de la empresa Eco\nProyecciones del Nuevo Milenio S.A presentó su escrito de conclusiones (folios 144 a 165 del\nexpediente administrativo DM-95-2014);\n\n\n\n\n \n\n\n\n 15.               Mediante oficio OD-07-2014 del 4 de agosto de 2014, el órgano director del\nprocedimiento remitió al Poder Ejecutivo su informe final, recomendando la declaratoria de nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta de la concesión otorgada a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo\nMilenio S.A mediante resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013;\n\n\n\n\n \n\n\n\n 16.               Por oficio DM-270-2014 del 7 de agosto de 2014, el Poder Ejecutivo, conformado\npor el señor Presidente de la República y el señor Ministro de Ambiente y Energía, solicitaron a la\nProcuraduría emitir el dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley General de la\nAdministración Pública, para efectos de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la\nresolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2 de diciembre de 2013.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n II.                SOBRE LA EXCEPCIONALIDAD DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD ABSOLUTA, EVIDENTE Y\nMANIFIESTA EN VIA ADMINISTRATIVA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tanto la Sala Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas oportunidades a la\npotestad que tiene la Administración para anular en vía administrativa los actos declaratorios de\nderechos. Esta potestad es excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el\nprincipio constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del artículo\n34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración volver sobre sus propios actos sin\nantes haber planteado ante la autoridad judicial competente el respectivo proceso de lesividad para\nla anulación del acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de\nlas potestades de revocación o modificación de los actos administrativos, pues la Administración no\npuede emitir un acto y con posterioridad dictar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos\nsubjetivos, sin perjuicio claro está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez\ncontencioso administrativo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En los casos excepcionales donde la Administración puede anular en vía administrativa ese acto\ndeclaratorio de derechos, debe seguir el procedimiento establecido en el numeral 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública, el cual establece que para que una nulidad pueda ser declarada\nen esa vía, además de absoluta, debe ser evidente y manifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Por lo tanto, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para la anulación de un\nacto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino únicamente aquel que produce una nulidad\ntan grosera y patente que no requiere del pronunciamiento calificado del juez. Esa línea de\npensamiento quedó plasmada en la sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002,\nen la que la Sala Constitucional indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a un ente u órgano público para decretar la\nanulación oficiosa de un acto administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado\nque, el ordenamiento jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o\nconnotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de\noficio debe tener tal trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral\n173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y manifiesta”. Lo\nevidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio, ostensible, palpable, claro, cierto y que\nno ofrece ningún margen de duda o que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de\nverificación para descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido, basta\nconfrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que le dan cobertura para\narribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o exégesis ninguna. Es menester agregar que\nel numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de\nlas nulidades absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas, sino lo\nque trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea innecesario o prescindible el\nanálisis profundo y experto del juez contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía\nadministrativa.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n También esta Procuraduría ha distinguido el proceso judicial de lesividad -regla para declarar\ncualquier tipo de nulidad sea absoluta o relativa- del procedimiento en vía administrativa que queda\nreservado únicamente para atacar las nulidades absolutas, evidentes y manifiestas. En ese sentido en\nel dictamen C-128-2008 del 21 de abril de 2008 indicó al respecto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías distintas. La primera regulada en el artículo 173\nde repetida cita, que se refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta\n“evidente y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente procedimiento\nordinario, al cabo del cual la Administración podría declarar la nulidad, en caso de ser afirmativo\nel dictamen preceptivo de este órgano. Será entonces resorte exclusivo de la Administración\nconsultante, la valoración previa del tipo de invalidez que vicia los actos administrativos en\nexamen y con base en ello, también la determinación del procedimiento aplicable para su anulación. \n\n\n\n\n \n\n\n\n La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo,\npuede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario\nque deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria\nfundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en\neste caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para\nluego proceder a la interposición de la demanda correspondiente.  En la cual, aquí sí, esa\nMunicipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido\nCódigo) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y\nlocales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es claro entonces que el primer aspecto que debe revisarse para concluir si es válida la anulación\nde un acto declarativo de derechos en vía administrativa, es la naturaleza de la nulidad que se\npretende declarar, pues únicamente las que sean absolutas, evidentes y manifiestas justifican el\nactuar de la Administración en vía administrativa. Para determinar la naturaleza de dicha nulidad,\nes precisamente que el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública obliga a la\nAdministración a abrir un procedimiento ordinario donde se respete previamente el debido proceso al\nafectado y donde puedan analizarse todos los elementos necesarios para determinar si efectivamente\nse trata de una nulidad de esa naturaleza.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo de la excepcionalidad de esa declaratoria en vía administrativa, procederemos a analizar\nel caso concreto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n III.             SOBRE LA INEXISTENCIA DE UNA NULIDAD DE CARÁCTER ABSOLUTO, EVIDENTE Y MANIFIESTO\nEN EL CASO CONCRETO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal como quedó acreditado del elenco de hechos realizado en nuestro primer apartado, lo que se\ndiscute en este caso es si el otorgamiento de la concesión de explotación de cantera otorgada a la\nempresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A mediante resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15\nhoras del 2 de diciembre de 2013, cuenta con un grado de invalidez tal que sea susceptible de ser\ndeclarada en vía administrativa. El supuesto motivo de invalidez radica en que la concesión fue\notorgada a la empresa indicada, sin que ésta haya demostrado ser la propietaria registral del\ninmueble o contar con autorización del propietario para tales efectos, en supuesta contravención de\nlos numerales 40, 76 inciso f) y 77 del Código de Minería y el artículo 9 inciso f) de su\nreglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la concesión en cuestión fue otorgada a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A,\ncuando se encontraba en trámite una información posesoria y que incluso aportó el consentimiento del\nseñor Norman Villegas Cruz, quien señalaba ser el poseedor del inmueble, lo cierto es que al momento\ndel otorgamiento no existía un propietario registral del inmueble pues el terreno no estaba\ninscrito.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente, resulta indispensable en este caso, realizar una confrontación entre las normas\njurídicas que regulan el tema del otorgamiento de la concesión de cantera y la actuación de la\nAdministración al otorgar dicha concesión, pues únicamente si de dicha confrontación resulta una\ntransgresión palpable, clara, cierta y que no ofrece ningún margen de duda, podríamos hablar de la\nexistencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta y no de otro tipo de nulidad declarable\núnicamente en vía judicial. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Precisamente sobre el tema el artículo 40 del Código de Minería establece en lo que interesa lo\nsiguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 40.-Las canteras se considerarán parte integrante del terreno donde se encuentren. Podrán\nser objeto de solicitud de concesión para explotar, por parte de personas físicas o jurídicas que\nofrezcan la seguridad de que sus productos serán usados industrialmente, o de titulares de concesión\nde una mina, cuando el producto de la cantera vaya a ser utilizado dentro de la concesión misma, en\nlos trabajos de construcción de la mina y sus dependencias.\n\n\n\n\nSin embargo, no se tramitará la solicitud en los siguientes casos:\n\n\n\n\na) Si la cantera está en explotación legalmente autorizada.\n\n\n\n b) Si el dueño de los terrenos donde se encuentra la cantera decide explotarla personalmente o por\nmedio de un tercero, salvo lo dispuesto en el inciso precedente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Poder Ejecutivo reglamentará la explotación de las canteras, así como las medidas de seguridad\npertinentes. La información y las formas de trabajo quedarán sujetas a la presente Ley y su\nReglamento.\n\n\n\n\n(…)” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Del artículo citado puede extraerse que el legislador estableció de manera general la\nposibilidad de que personas físicas o jurídicas exploten una cantera mediante concesión. Nótese que\nen dicho artículo no se establece como requisito ser propietario del inmueble donde se encuentra la\ncantera, sino únicamente debe garantizarse que la explotación tendrá un fin industrial. Esto por\ncuanto las canteras, aun encontrándose en terrenos particulares, son dominio absoluto del Estado, y\npor tal motivo es a éste al que le corresponde decidir sobre su explotación (artículo 1 Código\nMinería).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La única alusión que se hace en dicha norma al propietario del terreno, lo es en cuanto al derecho\nprioritario que tiene éste para explotar la cantera que se encuentre en su propiedad, frente a\nterceros que pretendan hacer lo mismo. De ahí que para tales efectos resulte importante que el\ntercero interesado en la explotación demuestre con su solicitud que el propietario del inmueble no\nestá interesado en realizar esa explotación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En esa misma línea, el artículo 76 inciso f) del Código de Minería establece que la\nsolicitud de otorgamiento de un permiso de explotación deberá contener “el nombre del propietario o\npropietarios, y ocupantes del territorio, si fuere posible. Nótese que la norma contiene una\nredacción ambigua, pues si bien solicita como requisito de la concesión aportar el nombre de los\npropietarios y ocupantes del inmueble, a su vez relativiza dicha obligación señalando que sólo debe\nhacerse si es posible. Tampoco señala cuáles son los supuestos en que es posible y en cuáles no es\nposible aportar tal requisito.  \n\n\n\n\n           \n\n\n\n Esa relativización que hace la norma obliga a una interpretación del operador jurídico que va más\nallá de lo evidente y notorio para efectos de justificar la declaratoria de la nulidad en vía\nadministrativa, pues deberá valorarse en cada caso concreto si es posible o no, en los términos\nexpuestos en la ley, aportar el nombre del propietario o de los ocupantes del terreno que se desea\nexplotar. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa ambigüedad tampoco queda a salvo con lo dispuesto en el artículo 77 del Código de\nMinería, ni en la norma reglamentaria contenida en el artículo 9 inciso f) del Decreto Ejecutivo\n29300 del 8 de febrero de 2001, que dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Artículo 9º—Requisitos para la concesión de explotación. La solicitud de una concesión de\nexplotación debe presentarse ante el RNM con todos los requisitos establecidos en el artículo 72 en\nlo conducente y 73 del Código de Minería y que aquí se detallan. La solicitud debe constar de\noriginal y dos copias, conteniendo:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n f) Nombre del propietario o propietarios, u ocupantes del área solicitada, si fuere posible. En\ncaso de canteras, debe aportarse expresamente el permiso del propietario del inmueble debidamente\nautenticado por abogado. Además debe aportarse certificación registral o notarial de la propiedad.\n\n\n\n\n(…) (La negrita no es del original)\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Debe tenerse en consideración que la norma reglamentaria citada no es una norma\nautónoma, sino que por el contrario, pretende desarrollar lo dispuesto por el legislador en los\nartículos del Código de Minería ya citados. Por ello, precisamente repite la fórmula establecida en\nel artículo 76 inciso f), en cuanto a la obligación relativa de presentar el nombre de los\npropietarios y ocupantes “si fuere posible”. La definición de en cuáles casos es posible y en cuáles\ncasos no, tampoco queda establecida en la norma reglamentaria, por lo que nuevamente se trata de un\nasunto de interpretación casuística, que no lleva a la posibilidad de considerar que exista una\nnulidad de carácter absoluto, evidente y manifiesto en este caso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, aun cuando la norma reglamentaria establece expresamente que en el caso de\ncanteras debe aportarse el permiso del propietario autenticado por el abogado y la certificación\nregistral o notarial de la propiedad, dicha disposición no puede analizarse de manera aislada a las\nnormas legales ya comentadas, y por tal motivo pareciera que lo que pretende es definir el\npropietario del inmueble para efectos de proteger el derecho prioritario otorgado a éste en el\nartículo 40 del Código de Minería. Tampoco podría exigirse el requisito reglamentario de manera\nautónoma, por la relativización ya comentada que realiza el numeral 76 inciso f) de la norma legal,\nque a todas luces es de rango superior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es por todo lo anterior, que determinar si una propiedad no inscrita puede ser objeto o\nno de una concesión de cantera o si se trata del supuesto de excepción contenido en el artículo 76\ninciso f) del Código de Minería, resulta un tema que excede la vía escogida por la Administración en\neste asunto para decretar la supuesta nulidad, pues como reiteradamente hemos señalado, la\ndeclaratoria en vía administrativa es de carácter excepcional y está prevista únicamente para las\nnulidades absolutas, evidentes y manifiestas. Tampoco podría determinarse en esta sede si la\nexistencia de una información posesoria en trámite era suficiente o no para otorgar la concesión que\nse pretende anular.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al ser necesaria la interpretación hermenéutica de las normas jurídicas y el análisis del caso\nconcreto a la luz de dichas normas, consideramos que no se puede hablar de la existencia de una\nnulidad “patente, notoria, ostensible, palpable, clara, cierta y que no ofrece ningún margen de duda\no que no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para descubrirlo,\nprecisamente, por su índole grosera y grave”, en los términos reconocidos por la Sala Constitucional\nen la sentencia ya indicada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, debemos señalar que si bien la resolución R-577-2013-MINAE de las 14:15 horas del 2\nde diciembre de 2013, indica que la empresa concesionaria deberá acatar las recomendaciones emitidas\npor el geólogo Esteban Bonilla Elizondo, funcionario de la Dirección de Geología y Minas, y que\ndentro de ellas se encuentra: ”antes de iniciar labores se deberá contar con la información\nposesoria del terreno que comprende el área solicitada y ser presentado al expediente\nadministrativo” , lo cierto es que ello se trata de un requisito condicionante para el inicio de las\noperaciones, pero no para la validez del otorgamiento del derecho. Así las cosas, si la empresa no\nse sujetó a tal requisito, ello no constituye un tema de nulidad sino de incumplimiento, el cual\ndebe ser analizado por la Administración. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.             CONSIDERACIONES FINALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dejando claro que no estamos frente a la existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta,\ndebemos señalar que este pronunciamiento únicamente se refiere al extremo investigado por el órgano\ndirector a petición del Poder Ejecutivo en cuanto a la falta de demostración de la titularidad\nregistral del inmueble, pues se observa que parte de lo denunciado no fue incluido dentro de ese\nprocedimiento, específicamente lo relativo al supuesto otorgamiento de la concesión dentro del\nmargen de protección del río Banano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco es objeto de este pronunciamiento lo relativo al otorgamiento de la viabilidad ambiental\ndel proyecto, o los extremos objeto de la información posesoria N° 14-40-465-AG. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Consecuentemente, este pronunciamiento no prejuzga sobre la legalidad o ilegalidad del otorgamiento\nde la concesión a la empresa Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. Deberá la Administración\nvalorar si existe alguna nulidad que requiera la declaratoria de lesividad de la resolución que\notorgó la concesión o de cualquier otro acto administrativo firme declaratorio de derechos.\nAdicionalmente, de ninguna manera incide sobre la medida cautelar de suspensión decretada por el\nTribunal Procesal Contencioso Administrativo dentro del expediente 14-2931-1027-CA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, debe indicarse que esta Procuraduría se ha referido a la necesidad de que se remita a\nesta sede el expediente administrativo debidamente ordenado, completo, foliado y certificado, lo\ncual constituye una garantía del debido proceso. En este caso, se observa que la foliatura de los\nexpedientes no está completa ni seguida en algunos casos, por lo que se recomienda tomar nota de\neste aspecto para el futuro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.                CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En virtud de lo expuesto, este órgano asesor se encuentra imposibilitado para emitir el\ndictamen favorable dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, por\ncuanto de existir alguna nulidad, esta no tiene la virtud de tratarse de una absoluta, evidente y\nmanifiesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Deberá valorar la Administración si investiga lo relativo a la ejecución, al\notorgamiento de la viabilidad ambiental y si la concesión otorgada se encuentra o no dentro del\nmargen de protección del Río Banano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Se devuelven los expedientes administrativos aportados en este asunto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta\n\n\n\n\nSPC/gcga",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 043 of 03/03/2015\n\n\n\nMarch 3, 2015\n\n\nC-43-2015\n\n\n \n\n\n\n\nDoctors\n\n\n \n\n\n\n\nLuis Guillermo Solís Rivera\nPresident of the Republic\n\n\n \n\n\n\nEdgar E. Gutiérrez Espeleta\nMinister of Environment and Energy\n\n\n \n\n\n\nDear Sirs:\n\n\n \n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, I am writing in reference to your official letter\nDM-270-2014 of August 7, 2014, received in this Attorney General's Office on the following September 30 and\nreassigned to my office on February 26, 2015, by which you request that this technical legal\nbody issue the legal opinion stipulated in Article 173 of the General Public Administration Law,\nfor the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of resolution\nNo. R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013, in which a\nquarry exploitation concession (concesión de explotación de cantera) was granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.\n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\nI. BACKGROUND AND FACTS OF RELEVANCE TO THIS RULING\n\n\n \n\n\n Prior to analyzing the substance of the request made, it is appropriate to present\nan account of the facts of importance for the issuance of this ruling, as they emerge\nfrom the certified copies of the administrative files provided:\n\n\n \n\n\n 1. On July 12, 2013, the President of the company Eco Proyecciones del Nuevo\nMilenio S.A. filed an application for a quarry exploitation concession before the National Mining Registry\n(Registro Nacional Minero) for a property located in the Matama district, canton of Limón, in an area of 52 ha 6994\nm2, which is part of the property on cadastral plan L-186399-1994. Among the documents provided\nis a letter of consent signed by Mr. xxx, who claims to have been the possessor\nof the property and who indicates that the current possessor is the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio\nS.A. and also, a document on the processing of a possessory information (información posesoria) proceeding over the property (folios\n36 and 51 to 54 of volume I of administrative file 2753 of the National Mining Registry);\n\n\n \n\n\n\n 2. By memorandum DGM-RNM-520-2013 of October 7, 2013, the Acting Director\nof Geology and Mines recommended to the Executive Branch the granting of the exploitation concession\nto the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (folios 98 to 120 of volume I of the administrative\nfile 2753 of the National Mining Registry)\n\n\n \n\n\n\n \n\n \n\n\n\n 3. On November 12, 2013, the Acting Head of the National Mining Registry, requested\nthe Legal Director of the Ministry of Environment and Energy that, prior to continuing with the\nprocessing of administrative file 2753, she send it back to her to verify the name of the owner\nof the land where the concession was requested. Given the above, the Legal Director sent the\nfile back to her that same day, but warning that the matter was in the Directorate of Laws and\nDecrees for the subsequent signature of the President of the Republic (folios 121 and 122 of volume I of the\nadministrative file 2753 of the National Mining Registry);\n\n\n \n\n\n\n 4. By resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013,\nthe Executive Branch granted the concession requested by the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio\nS.A., ordering that the concessionaire company must comply with the recommendations issued by\ngeologist Esteban Bonilla Elizondo, an official of the Directorate of Geology and Mines, among\nwhich is: \"before starting work, the possessory information for the\nland comprising the requested area must be obtained and submitted to the administrative file\" (folios 127\nto 135 of volume I of administrative file 2753 of the National Mining Registry);\n\n\n \n\n\n\n 5. By memorandum DGM-RNM-638-2013 of December 10, 2013, the Acting Head of the\nNational Mining Registry requested the Legal Director of the Ministry of Environment and Energy for the\nsuspension of the granting of the requested concession, until such time as the authorization\nof the landowner is obtained, since the file only contains a notarial certification\nindicating that possessory information proceedings managed by the company Eco\nProyecciones del Nuevo Milenio S.A. are in process. However, as said\nconcession had been approved previously, the Acting Head of the National Mining Registry again sent the corresponding file\nto the Legal Director of MINAE (folios 125, 126, 163, and 171 of volume I of the administrative\nfile 2753 of the National Mining Registry);\n\n\n \n\n\n\n 6. On March 28, 2014, a private individual sent an email to the Environmental\nProsecutor (Procurador ambiental) Mauricio Castro Lizano, in which he requests the nullity of the concession granted to the\ncompany Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., alleging that the land is located within the protective zone\n(zona protectora) of the Banano River and that the company is not the owner of the property where the\nconcession was granted. On April 21, 2014, the Prosecutor forwarded the email to the Director of Legal\nAffairs of MINAE, who in turn forwarded the matter to the Director of Geology and Mines on April\n22, 2014. The latter official, for her part, returned the file to the Legal Advisor on May\n7, 2014, considering it to be a matter of Executive Branch competence (folios 187 and\nprior, 190 and 191 of volume I of administrative file 2753 of the National Mining Registry and\nfolios 308 to 313 of volume II of said file);\n\n\n \n\n\n\n 7. By official letter DM-95-2014 of May 29, 2014, the President of the\nRepublic, Dr. Luis Guillermo Solís Rivera, and the Minister of Environment and Energy, Dr. Edgar E.\nGutiérrez Espeleta, appointed a directing body (órgano director) to determine the absolute, evident, and\nmanifest nullity of resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013, given that\nit was granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. without it being the owner of the\nproperty or having the owner's permission (folios 1 and 2 of administrative file\nDM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 8. By resolution R-OD-01-2014 of 8:00 a.m. on June 17, 2014,\nnotified the following day, the directing body opened the ordinary procedure to\ndetermine the presumed absolute, evident, and manifest nullity of resolution R-577-2013-MINAE, because,\nas noted, the concessionaire company did not provide a registry or notarial certification of\nownership accrediting it as the owner of the property, or failing that, the permission of the\nowner thereof, which allegedly violates the provisions of Articles 40, 76 subsection f), and 77 of the\nMining Code (Código de Minería) and Article 9 subsection f) of the Regulation to said Code. In said resolution,\nthe company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. was summoned to a private oral hearing to be held\non July 11, 2014 (folios 5 to 9 of administrative file DM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 9. On June 18, 2014, the legal representative of Eco Proyecciones del Nuevo\nMilenio S.A., filed a motion for reconsideration with subsidiary appeal against resolutions\nDM-95-2014 of May 29, 2014, from the Executive Branch, and R-OD-01-2014 of 8:00 a.m. on June\n17, 2014, from the directing body (folios 70 to 80 of administrative file DM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 10. By resolution R-OD-02-2014 of 8:24 a.m. on June 24, 2014, the directing\nbody of the administrative procedure rejected the motion for reconsideration filed by the\ncompany Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. and elevated the matter to the attention of the higher\nauthority (folios 81 to 85 of administrative file DM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 11. By resolution R-0211-2014-MINAE of 7:25 a.m. on July 2, 2014, the\nExecutive Branch dismissed the appeal filed by the company Eco Proyecciones del\nNuevo Milenio S.A. (folios 90 to 95 of administrative file DM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 12. By resolution R-OD-03-2014 of 9:00 a.m. on July 10, 2014, notified\nthat same day, the directing body of the administrative procedure set July 28, 2014, at nine o'clock,\nas the new date for the oral hearing, which was contested\nby the representative of the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A., requesting to reschedule\nthe hearing within a shorter period (folios 100 and 101 and 107 to 110 of administrative file\nDM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 13. At 9:00 a.m. on July 28, 2014, the directing body of the procedure\nheld the private oral hearing with the presence of the representatives and legal agents of the\ncompany Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. (folios 131 to 143 of administrative file\nDM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 14. On July 30, 2014, the administrative legal representative of the company Eco\nProyecciones del Nuevo Milenio S.A. submitted his closing statement (folios 144 to 165 of the\nadministrative file DM-95-2014);\n\n\n \n\n\n\n 15. By official letter OD-07-2014 of August 4, 2014, the directing body of the\nprocedure sent its final report to the Executive Branch, recommending the declaration of the absolute,\nevident, and manifest nullity of the concession granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo\nMilenio S.A. by resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013;\n\n\n \n\n\n\n 16. By official letter DM-270-2014 of August 7, 2014, the Executive Branch, comprised\nof the President of the Republic and the Minister of Environment and Energy, requested the\nAttorney General's Office to issue the legal opinion contemplated in Article 173 of the General Public Administration\nLaw, for the purpose of declaring the absolute, evident, and manifest nullity of\nresolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2, 2013.\n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\n \n\n \n\n\n\n II. ON THE EXCEPTIONAL NATURE OF THE DECLARATION OF ABSOLUTE, EVIDENT, AND\nMANIFEST NULLITY IN ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS\n\n\n \n\n\n Both the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and this Attorney General's Office have addressed on numerous occasions the\npower of the Administration to annul acts declaratory of rights in administrative proceedings. This power is exceptional because such acts are protected by the\nconstitutional principle of the irrevocability of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), which derives from the text of Article\n34 of the Political Constitution and which prohibits the Administration from reversing its own acts without\nfirst having filed the respective lesivity (lesividad) process before the competent judicial authority for\nthe annulment of the flawed act. Subjective rights thus constitute a limit regarding\nthe powers of revocation or modification of administrative acts, because the Administration cannot\nissue an act and subsequently issue another contrary to the first, to the detriment of subjective\nrights, without prejudice, of course, to filing the respective lesivity process before the\ncontentious-administrative judge.\n\n\n \n\n\n In the exceptional cases where the Administration can annul said act\ndeclaratory of rights in administrative proceedings, it must follow the procedure established in Article 173 of the\nGeneral Public Administration Law, which establishes that for a nullity to be declared\nin this venue, in addition to being absolute, it must be evident and manifest.\n\n\n \n\n\n Therefore, not just any degree of invalidity empowers the Administration to annul an\nact declaratory of rights in administrative proceedings, but only that which produces a nullity\nso gross and patent that it does not require the qualified pronouncement of a judge. That line\nof thought was embodied in judgment 2002-12054 of 9:03 a.m. on December 20, 2002,\nin which the Constitutional Chamber indicated:\n\n\n \n\n\n \"Not any degree of invalidity or nullity authorizes a public entity or body to decree the\nex officio annulment of an administrative act declaratory of rights for an individual, given\nthat the administrative legal system requires that certain specific and aggravated characteristics\nor connotations concur to qualify it. The nullity that justifies ex officio review\nmust be of such transcendence and magnitude that it must be, in accordance with the provisions of Article\n173, paragraph 1, of the General Public Administration Law, \"evident and manifest.\" What is\nevident and manifest is that which is patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that\ndoes not offer any margin of doubt or that does not require a dialectical or logical process or effort of\nverification to discover it, precisely because of its gross and serious nature. In this sense, it is enough\nto compare the administrative act with the legal or regulatory norm that provides it coverage to\nreach such a conclusion, without the need for any hermeneutics or exegesis. It is necessary to add that\nArticle 173 of the General Public Administration Law does not create a sort of bipartition of\nabsolute nullities, with some being simple and others evident and manifest, but rather what\nit tries to promote is that in the case of the latter, the deep and expert analysis\nof the contentious-administrative judge is unnecessary or dispensable to facilitate its review in administrative\nproceedings.\"\n\n\n \n\n\n This Attorney General's Office has also distinguished the judicial lesivity process—the general rule for declaring\nany type of nullity, whether absolute or relative—from the administrative proceeding procedure, which is\nreserved exclusively for attacking absolute, evident, and manifest nullities. In that sense, in\nlegal opinion C-128-2008 of April 21, 2008, it indicated in this regard:\n\n\n \n\n\n \"Consequently, we are faced with two distinct avenues. The first, regulated in Article 173\nrepeatedly cited, which refers solely and exclusively to the hypothesis of an absolute nullity\nthat is \"evident and manifest,\" for the declaration of which the corresponding ordinary\nprocedure must be observed, at the end of which the Administration could declare the nullity, if the\nmandatory opinion of this body is affirmative. It shall then be the exclusive resorte of the consulting\nAdministration, the prior assessment of the type of invalidity that flaws the administrative acts under\nexamination and, based on that, also the determination of the applicable procedure for their annulment. \n\n\n\n\n \n\n\n\n The second avenue, regulated in the cited articles of the Contentious-Administrative Procedure Code,\ncan lead to the Judge of this matter annulling the questioned act, in which case, it is not necessary\nthat it must be preceded by an ordinary administrative procedure, but rather a reasoned\ndeclaration of lesivity by the corresponding supreme hierarchical superior body (which in\nthis case would be the Municipal Council) that said act is harmful to public interests is sufficient, to\nthen proceed with the filing of the corresponding lawsuit. In which, in this case, that\nMunicipality can request from the Judge all the precautionary measures (Articles 19 to 30 of the aforementioned\nCode) it deems convenient to safeguard the public domain assets and the public and local interests\nwhose protection is entrusted to it by the legal system.\"\n\n\n\n It is clear then that the first aspect that must be reviewed to conclude whether the annulment\nof a declaratory act of rights in administrative proceedings is valid is the nature of the nullity sought to\nbe declared, since only those that are absolute, evident, and manifest justify the\nAdministration's action in administrative proceedings. To determine the nature of said nullity,\nit is precisely Article 173 of the General Public Administration Law that obliges the\nAdministration to open an ordinary procedure where the due process of the\naffected party is previously respected and where all the necessary elements can be analyzed to determine if it is indeed\na nullity of that nature.\n\n\n \n\n\n Based on the exceptional nature of said declaration in administrative proceedings, we will proceed to analyze\nthe specific case.\n\n\n \n\n\n\n III. ON THE NONEXISTENCE OF AN ABSOLUTE, EVIDENT, AND MANIFEST NULLITY\nIN THE SPECIFIC CASE\n\n\n \n\n\n As was accredited from the list of facts presented in our first section, what is\nunder discussion in this case is whether the granting of the quarry exploitation concession awarded to the\ncompany Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. by resolution R-577-2013-MINAE of 2:15\np.m. on December 2, 2013, possesses a degree of invalidity such that it is susceptible to being\ndeclared in administrative proceedings. The alleged reason for invalidity lies in the fact that the concession was\ngranted to the indicated company, without it having demonstrated that it is the registered owner of the\nproperty or that it has authorization from the owner for such purposes, in alleged contravention of\nArticles 40, 76 subsection f), and 77 of the Mining Code and Article 9 subsection f) of its\nregulation.\n\n\n \n\n\n Although the concession in question was granted to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A.,\nwhile possessory information proceedings were in process, and that it even provided the consent of\nMr. Norman Villegas Cruz, who stated he was the possessor of the property, the truth is that at the time\nof the granting, there was no registered owner of the property because the land was not\nregistered.\n\n\n \n\n\n Consequently, it is essential in this case to conduct a comparison between the legal\nnorms that regulate the matter of granting quarry concessions and the Administration's action\nwhen granting said concession, as only if such a comparison reveals a\npalpable, clear, certain transgression that offers no margin of doubt, could we speak of\nthe existence of an absolute, evident, and manifest nullity and not another type of nullity declarable\nonly in judicial proceedings. \n\n\n \n\n\n Precisely on this matter, Article 40 of the Mining Code establishes, in what is of interest, the\nfollowing:\n\n\n \n\n\n \"Article 40.- Quarries shall be considered an integral part of the land where they are located. They may\nbe subject to an exploitation concession application, by natural or legal persons that\noffer the assurance that their products will be used industrially, or by holders of a mining\nconcession, when the quarry product is to be used within the concession itself, in\nthe construction work of the mine and its dependencies.\n\n\nHowever, the application shall not be processed in the following cases:\n\n\na) If the quarry is under legally authorized exploitation.\n\n\n b) If the owner of the land where the quarry is located decides to exploit it personally or\nthrough a third party, except as provided in the preceding subsection.\n\n\n \n\n\n\n The Executive Branch shall regulate the exploitation of quarries, as well as the pertinent safety\nmeasures. The information and the work methods shall be subject to this Law and its\nRegulation.\n\n\n(...)\" (The bolding is not part of the original)\n\n\n \n\n\n From the cited article, it can be extracted that the legislator established generally the\npossibility for natural or legal persons to exploit a quarry through a concession. Note that\nsaid article does not establish being the owner of the property where the quarry is located as a requirement,\nbut rather only that it must be guaranteed that the exploitation will have an industrial purpose. This is\nbecause quarries, even when located on private land, are the absolute domain of the State, and\nfor this reason, it is the State's responsibility to decide on their exploitation (Article 1 Mining\nCode).\n\n\n \n\n\n The only allusion made in said norm to the landowner is regarding the priority\nright that the latter has to exploit the quarry located on their property, over\nthird parties seeking to do the same. Hence, for such purposes, it is important that the\nthird party interested in exploitation demonstrates with their application that the owner of the property is\nnot interested in carrying out that exploitation.\n\n\n \n\n\n Along the same lines, Article 76 subsection f) of the Mining Code establishes that the\napplication for granting an exploitation permit must contain \"the name of the owner or\nowners, and occupants of the territory, if possible.\" Note that the norm contains an\nambiguous wording, because while it requires providing the names of the\nowners and occupants of the property as a requirement of the concession, it also relativizes said obligation by stating that it only must\nbe done if it is possible. Nor does it indicate which are the cases in which it is possible and in which it is not\npossible to provide such a requirement.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n That relativization made by the norm obliges an interpretation by the legal operator that goes beyond\nwhat is evident and notorious for the purpose of justifying the declaration of nullity in administrative\nproceedings, as it must be assessed in each specific case whether it is possible or not, in the terms\nset forth in the law, to provide the name of the owner or occupants of the land desired\nto be exploited. \n\n\n \n\n\n This ambiguity is not remedied by the provisions of Article 77 of the\nMining Code, nor by the regulatory norm contained in Article 9 subsection f) of Executive Decree\n29300 of February 8, 2001, which provides:\n\n\n \n\n\n \"Article 9—Requirements for the exploitation concession. The application for an exploitation\nconcession must be submitted before the RNM with all the requirements established in Article 72 as\napplicable and 73 of the Mining Code and as detailed herein. The application must consist of an\noriginal and two copies, containing:\n\n\n(...)\n\n\n f) Name of the owner or owners, or occupants of the requested area, if possible. In\nthe case of quarries, the permission of the property owner must be expressly provided, duly\nauthenticated by a lawyer. Additionally, a registry or notarial certification of ownership must be provided.\n\n\n(...) (The bolding is not from the original)\n\n\n \n\n\n\n It must be taken into consideration that the cited regulatory norm is not an autonomous\nnorm, but rather, on the contrary, it aims to develop what was provided by the legislator in the\naforementioned articles of the Mining Code. Therefore, it precisely repeats the formula established in\nArticle 76 subsection f), regarding the relative obligation to present the name of the\nowners and occupants \"if possible.\" The definition of in which cases it is possible and in which\ncases it is not is also not established in the regulatory norm, so again, it is a\nmatter of case-by-case interpretation, which does not lead to the possibility of considering that there exists an\nabsolute, evident, and manifest nullity in this case.\n\n\n \n\n\n Now then, even though the regulatory norm expressly establishes that in the case of\nquarries, the permission of the owner authenticated by a lawyer and the registry\nor notarial certification of the property must be provided, said provision cannot be analyzed in isolation from the\nlegal norms already commented on, and for this reason, it seems that what it intends is to define the\nowner of the property for the purpose of protecting the priority right granted to the latter in\nArticle 40 of the Mining Code. Nor could the regulatory requirement be demanded autonomously,\ndue to the already mentioned relativization made by Article 76 subsection f) of the legal norm,\nwhich is clearly of a higher rank.\n\n\n \n\n\n It is for all the foregoing reasons that determining whether an unregistered property can be the subject or\nnot of a quarry concession or if it falls under the exception contained in Article 76\nsubsection f) of the Mining Code is a matter that exceeds the avenue chosen by the Administration in\nthis matter to decree the alleged nullity, because, as we have repeatedly stated, the\ndeclaration in administrative proceedings is exceptional in nature and is provided only for\nabsolute, evident, and manifest nullities. Nor could it be determined in this venue whether the\nexistence of possessory information proceedings in process was sufficient or not to grant the concession that\nis sought to be annulled.\n\n\n \n\n\n Since the hermeneutical interpretation of the legal norms and the analysis of the specific\ncase in light of said norms is necessary, we consider that one cannot speak of the existence of a\nnullity that is \"patent, notorious, ostensible, palpable, clear, certain, and that offers no margin of doubt\nor that does not require a dialectical or logical process or effort of verification to discover it,\nprecisely because of its gross and serious nature,\" in the terms recognized by the Constitutional Chamber\nin the judgment already indicated.\n\n\n \n\n\n In the same way, we must point out that while resolution R-577-2013-MINAE of 2:15 p.m. on December 2,\n2013, indicates that the concessionaire company must comply with the recommendations issued\nby geologist Esteban Bonilla Elizondo, an official of the Directorate of Geology and Mines, and that\namong them is: \"before starting work, the possessory information for the\nland comprising the requested area must be obtained and submitted to the administrative file,\" the truth is that this is a conditioning requirement for the start of\noperations, but not for the validity of the granting of the right. As such, if the company did\nnot comply with such a requirement, this does not constitute a matter of nullity but of non-compliance, which\nmust be analyzed by the Administration. \n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\nIV. FINAL CONSIDERATIONS\n\n\n \n\n\n While making it clear that we are not faced with the existence of an absolute, evident, and manifest nullity,\nwe must point out that this ruling refers only to the matter investigated by the directing\nbody at the request of the Executive Branch regarding the failure to demonstrate the registered ownership\nof the property, as it is observed that part of what was reported was not included within that\nprocedure, specifically that relating to the alleged granting of the concession within the\nprotection zone of the Banano River.\n\n\n \n\n\n Nor is it the subject of this ruling that relating to the granting of the environmental viability (viabilidad ambiental)\nof the project, or the matters subject to the possessory information No. 14-40-465-AG. \n\n\n \n\n\n Consequently, this ruling does not prejudge the legality or illegality of the granting\nof the concession to the company Eco Proyecciones del Nuevo Milenio S.A. The Administration must\nassess whether there exists any nullity that requires the declaration of lesivity of the resolution that\ngranted the concession or of any other final administrative act declaratory of rights.\nAdditionally, it in no way affects the precautionary measure of suspension decreed by the\nContentious-Administrative Procedure Court within file 14-2931-1027-CA.\n\n\n \n\n\n Finally, it must be indicated that this Attorney General's Office has referred to the need for the\nadministrative file to be sent to this office duly ordered, complete, foliated, and certified, which\nconstitutes a guarantee of due process. In this case, it is observed that the foliation of the\nfiles is not complete or sequential in some cases, so it is recommended to take note of\nthis aspect for the future.\n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\nV. CONCLUSION\n\n\n \n\n\n By virtue of the foregoing, this advisory body finds itself unable to issue the\nfavorable opinion provided for in Article 173 of the General Public Administration Law, because\nif any nullity exists, it does not have the virtue of being absolute, evident, and\nmanifest.\n\n\n \n\n\n The Administration must assess whether it will investigate matters relating to the execution, the\ngranting of the environmental viability, and whether the granted concession falls or not within the\nprotection zone of the Banano River.\n\n\n \n\n\n\n The administrative files provided in this matter are returned herewith.\n\n\n \n\n\n\n Sincerely,\n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\n \n\n\n\nSilvia Patiño Cruz\nAssistant Attorney General\n\n\nSPC/gcga"
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