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  "id": "pgr-19007",
  "citation": "OJ-101-2015",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Proyecto de Ley de gestión de la subcuenca del río Peñas Blancas",
  "title_en": "Bill on Management of the Peñas Blancas River Sub-basin",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República (PGR) emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de Ley de gestión de la subcuenca del río Peñas Blancas (expediente 19486), que buscaba crear un órgano desconcentrado del MINAE con personalidad jurídica para manejar dicha subcuenca. La PGR advierte que la creación de este tipo de entes puede fragmentar la administración pública, menoscabar el principio de universalidad presupuestaria y duplicar competencias existentes. Señala la necesidad de un análisis costo-beneficio y de considerar si los fines pueden lograrse mediante la institucionalidad ya existente. Observa defectos en el texto, como la repetitiva participación del ICE, la falta de precisión sobre el canon de agua y la naturaleza jurídica del plan de manejo. La PGR recomienda no adoptar el proyecto por problemas de fondo y técnica legislativa, aunque aclara que la decisión final es de política legislativa. La opinión se alinea con criterios anteriores de la Contraloría y de la propia Comisión de Ambiente sobre proyectos similares.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office (PGR) issued a non-binding legal opinion on Bill 19486, which sought to create a decentralized MINAE body with legal personality for managing the Peñas Blancas River sub-basin. The PGR warns that creating such bodies could fragment the public administration, undermine the budgetary universality principle, and duplicate existing powers. It calls for a cost-benefit analysis and consideration of whether existing institutions could achieve the same ends. The PGR identifies flaws in the bill, such as the redundant participation of ICE, lack of clarity on the water levy, and the legal nature of the management plan. It recommends not adopting the bill due to substantive and legislative technique issues, while noting the final decision is a matter of legislative policy. This opinion aligns with earlier criteria from the Comptroller General and the Legislative Environment Committee on similar bills.",
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  "date": "03/09/2015",
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    "río Peñas Blancas",
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    "Comcupeñas",
    "personalidad jurídica instrumental",
    "desconcentración",
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    "fragmentación institucional",
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  "keywords_en": [
    "Peñas Blancas River",
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    "instrumental legal personality",
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    "water levy",
    "watershed management plan",
    "overlapping responsibilities",
    "institutional fragmentation",
    "budgetary universality",
    "legislative technique",
    "MINAE",
    "bill 19486"
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  "excerpt_es": "La creación de este tipo de órganos-persona debe ponderarse en función del fin, pues la atomización del Poder Ejecutivo en distintos centros con cierta independencia de gestión financiera y administrativa podría menoscabar el principio de universalidad presupuestaria y las facultades para disponer cómo se invierten los recursos públicos, al flexibilizar los principios de caja única y disposiciones en materia contractual, sujetos al ordenamiento sobre la administración financiera. [...] Ante ello, ha de realizarse un análisis de costo beneficio que determine la conveniencia de crear nuevas dependencias administrativas para la organización y manejo de una determinada cuenca hidrográfica, o si estos fines podrían alcanzarse a través de los órganos con competencia en el manejo y planificación del recurso hídrico. [...] Con base en lo expuesto, estimamos que la propuesta de ley no es acorde con los fines esbozados en la exposición de motivos, y presenta eventuales problemas de fondo y de técnica legislativa, por lo que respetuosamente solicitamos no adoptar el proyecto en los términos propuestos.",
  "excerpt_en": "The creation of this type of body-person must be weighed against its purpose, since the atomization of the Executive Branch into different centers with a certain financial and administrative management independence could undermine the budgetary universality principle and the authority to decide how public resources are invested, by making the single treasury principle and contractual provisions more flexible, subject to financial administration regulations. [...] In light of this, a cost-benefit analysis must be carried out to determine the advisability of creating new administrative units for the organization and management of a specific hydrographic basin, or whether these purposes could be achieved through the bodies with competence in the management and planning of water resources. [...] Based on the above, we consider that the bill is not in line with the objectives outlined in its statement of intent and presents potential substantive and legislative technique problems, so we respectfully request that the project not be adopted as proposed.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR recommends not approving the bill due to substantive and legislative technique issues, finding it could fragment the administration and duplicate existing powers.",
    "summary_es": "La PGR recomienda no aprobar el proyecto de ley por problemas de fondo y técnica legislativa, al considerar que podría fragmentar la administración y duplicar competencias."
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  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Consideraciones de fondo",
      "quote_en": "The creation of this type of body-person must be weighed against its purpose, since the atomization of the Executive Branch into different centers with a certain financial and administrative management independence could undermine the budgetary universality principle.",
      "quote_es": "La creación de este tipo de órganos-persona debe ponderarse en función del fin, pues la atomización del Poder Ejecutivo en distintos centros con cierta independencia de gestión financiera y administrativa podría menoscabar el principio de universalidad presupuestaria."
    },
    {
      "context": "Consideraciones de fondo",
      "quote_en": "A cost-benefit analysis must be carried out to determine the advisability of creating new administrative units for the organization and management of a specific hydrographic basin, or whether these purposes could be achieved through the bodies with competence in the management and planning of water resources.",
      "quote_es": "Ha de realizarse un análisis de costo beneficio que determine la conveniencia de crear nuevas dependencias administrativas para la organización y manejo de una determinada cuenca hidrográfica, o si estos fines podrían alcanzarse a través de los órganos con competencia en el manejo y planificación del recurso hídrico."
    },
    {
      "context": "Observaciones al articulado",
      "quote_en": "Regarding the articles of Bill 19486, we note that according to article 14(c) and (n), the participation of the Costa Rican Electricity Institute in the Consultative Committee is redundant.",
      "quote_es": "Sobre el articulado del proyecto 19486, hacemos ver que de acuerdo al artículo 14 incisos c) y n), es repetitiva la participación del Instituto Costarricense de Electricidad en el Comité Consultivo."
    },
    {
      "context": "Conclusión",
      "quote_en": "We consider that the bill is not in line with the objectives outlined in its statement of intent and presents potential substantive and legislative technique problems, so we respectfully request that the project not be adopted as proposed.",
      "quote_es": "Estimamos que la propuesta de ley no es acorde con los fines esbozados en la exposición de motivos, y presenta eventuales problemas de fondo y de técnica legislativa, por lo que respetuosamente solicitamos no adoptar el proyecto en los términos propuestos."
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  "cites": [
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      "citation": "Ley 7779",
      "title_en": "Soil Use, Management and Conservation Law",
      "title_es": "Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos",
      "doc_type": "law",
      "date": "30/04/1998",
      "year": "1998"
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      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
      "doc_type": "law",
      "date": "04/10/1995",
      "year": "1995"
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      "citation": "Ley 6877",
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      "year": "1983"
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      "citation": "OJ-135-2015",
      "title_en": "Protection of the San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí and Banano River Basins",
      "title_es": "Protección de las cuencas de los ríos San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano",
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      "citation": "OJ-099-2022",
      "title_en": "Bill to create inter-municipal watershed management bodies",
      "title_es": "Proyecto de ley para crear organismos intermunicipales de gestión de cuencas hidrográficas",
      "doc_type": "legal_opinion",
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      "citation": "OJ-157-2022",
      "title_en": "Feasibility of declaring the San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare, and Banano river basins as natural monuments",
      "title_es": "Viabilidad de declarar monumentos naturales las cuencas de los ríos San Carlos, Sarapiquí, Savegre, Pacuare y Banano",
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      "date": "07/11/2022",
      "year": "2022"
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      "citation": "OJ-181-2022",
      "title_en": "Strengthening MINAE competencies and environmental deconcentration",
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        "label": "Crea SENARA (Servicio Nacional Aguas Subterráneas Riego y Avenamiento)"
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        "label": "Ley de Aguas"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 101 - J   del 03/09/2015   \n\n\n\n3 de setiembre de 2015\n\n\n\n\nOJ-101-2015\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSra. Hannia M. Durán\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio\nAMB-356-2015 de 11 de agosto de 2015, donde se consulta el proyecto “Ley de gestión de la subcuenca\ndel río Peñas Blancas”, expediente legislativo 19486 (Alcance 52 a La Gaceta No. 127 de 2 de julio\nde 2015).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica como colaboración institucional para orientar\nla delicada función de promulgar las leyes.  Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad\ncon el proyecto consultado en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea\nLegislativa, pues este Despacho no está comprendido dentro de los órganos y entidades en él\nprevistas.  Dentro de esta óptica, hacemos las siguientes observaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La iniciativa busca planificar la ejecución y control de las actividades de conservación y uso del\nagua y demás recursos naturales, mediante una “Comisión para la Gestión y Manejo para la Subcuenca\ndel río Peñas Blancas (Comcupeñas)”, como ente de máxima desconcentración del Ministerio de Ambiente\ny Energía, que contaría con una Junta Directiva compuesta por 10 miembros, así como un “Comité\nconsultivo” con al menos 17 miembros y una “Gerencia de cuenca” constituida por personal técnico\naportado o contratado por las instituciones representadas. El financiamiento provendría de partidas\nanuales o donaciones de instituciones y empresas estatales, gobiernos locales y organizaciones\ninternacionales, así como el 5% del canon de agua recaudado por la Dirección de Agua, y se autoriza\nla incorporación de los costos en las tarifas de los entes usuarios y que presten servicios públicos\nen la provincia de Alajuela.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, valga acotar que el otorgamiento de personalidad jurídica instrumental a órganos\nadministrativos tiende a dotarlos de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente\nindispensables, a fin de que puedan cumplir eficientemente sus funciones delegadas. Ello, bajo el\nprincipio de reserva de ley (artículos 11 y 121 incisos 1) y 20) Constitucionales; votos\nconstitucionales 4588-97, 3629-2005, 9563-2006, 14391-2009, 8889-2012, entre otras; pronunciamientos\nC-122-99, C-042-2001, C-084-2004, C-208-2005, C-435-2005, C-439-2006, C-037-2008, OJ-077-2012 y\nOJ-137-2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, la creación de este tipo de órganos-persona debe ponderarse en función del fin, pues\nla atomización del Poder Ejecutivo en distintos centros con cierta independencia de gestión\nfinanciera y administrativa podría menoscabar el principio de universalidad presupuestaria y las\nfacultades para disponer cómo se invierten los recursos públicos, al flexibilizar los principios de\ncaja única y disposiciones en materia contractual, sujetos al ordenamiento sobre la administración\nfinanciera (opiniones jurídicas OJ-050-2003 y OJ-137-2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ante ello, ha de realizarse un análisis de costo beneficio que determine la conveniencia de crear\nnuevas dependencias administrativas para la organización y manejo de una determinada cuenca\nhidrográfica, o si estos fines podrían alcanzarse a través de los órganos con competencia en el\nmanejo y planificación del recurso hídrico (artículos 17 y 177 de la Ley de Aguas; 2 de la Ley 2726;\n3 inciso e) y 4 de la Ley 6877; 35 de la Ley Orgánica del Ambiente; 22 de la Ley de Biodiversidad;\nentre otros), y evitar la duplicidad de funciones, e incluso, evaluar si sería más beneficioso que\nel tema sea abordado de manera integral (opinión jurídica OJ-10-2015).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto es similar a las propuestas sobre la cuenca del río Coto Colorado (expediente\nlegislativo 18664), y la del río Parrita (expediente 18695).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al referirse al proyecto de ley 18664, la Contraloría General de la República señaló la\ninconveniencia de la fragmentación sectorial institucional y duplicidad de competencias, por\ndebilitar los esfuerzos para la gestión integral del recurso hídrico y crear órganos cuyo ámbito de\nacción sea una cuenca en particular (oficio DFOE-AE-0358 de 12 de julio de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El dictamen negativo de mayoría en los citados expedientes 18664 y 18695, consideró que éste tipo\nde propuestas individuales no resuelve de manera eficaz el problema integral del manejo de cuencas,\nal no contemplar acciones para cumplir los objetivos planteados ni medidas correctivas, la posible\ninvasión de competencias, por generar una conformación tan compleja; además de omitir la relación\ncon normativa atinente, entre otras, planes reguladores (Leyes 4240 y 6043); planes de manejo,\nconservación y recuperación de suelos por áreas (Ley 7779); planes de manejo en áreas silvestres\nprotegidas (Ley 7554); las disposiciones sobre emergencias y prevención de riesgos (Ley 8488); y,\nsobre comunidades indígenas (Convenio 169 de la OIT) (Comisión Permanente Especial de Ambiente, acta\nde sesión ordinaria No. 9 de 23 de julio de 2015).\n\n\n\n Sobre el articulado del proyecto 19486, hacemos ver que de acuerdo al artículo 14 incisos c) y n),\nes repetitiva la participación del Instituto Costarricense de Electricidad en el Comité Consultivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 22, relativo al monto por cánones de recurso hídrico que la Dirección de Aguas giraría\na la COMCUPEÑAS, omite indicar que sería lo recaudado dentro de la subcuenca del río Peñas Blancas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, no se explica cuál es la naturaleza jurídica del plan de manejo de la cuenca a ser\naprobado, cómo se aplicaría, y sus efectos sobre las funciones de otras instituciones con\ncompetencia en el territorio planificado (artículos 1, 2 inciso c), 3, 5, 6, 7, 13, 15, 19 y 26). \nEn similar sentido, ver la opinión jurídica OJ-10-2015.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en lo expuesto, estimamos que la propuesta de ley no es acorde con los fines esbozados en\nla exposición de motivos, y presenta eventuales problemas de fondo y de técnica legislativa, por lo\nque respetuosamente solicitamos no adoptar el proyecto en los términos propuestos, observando que su\naprobación o no es un asunto de política legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMSc. Silvia Quesada Casares                                Licda. Karla Valenciano Vargas\n\n\n\n\n        Procuradora                                                       Área Agraria y Ambiental\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSQC/KVV/hmu",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 101 - J of 09/03/2015\n\nSeptember 3, 2015\n\nOJ-101-2015\n\nMrs. Hannia M. Durán\nArea Head\nSpecial Permanent Environment Committee\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Durán:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official communication AMB-356-2015 of August 11, 2015, in which is consulted the bill \"Law for the Management of the Peñas Blancas River Sub-basin\" (Ley de gestión de la subcuenca del río Peñas Blancas), legislative file 19486 (Scope 52 to La Gaceta No. 127 of July 2, 2015).\n\nWithout binding effect, we issue a legal opinion as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws. We recall that it is not appropriate to assume our conformity with the consulted bill in the terms of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, as this Office is not included among the organs and entities provided for therein. Within this perspective, we make the following observations.\n\nThe initiative seeks to plan the execution and control of conservation and use activities for water and other natural resources, through a \"Commission for the Management and Handling of the Peñas Blancas River Sub-basin (Comcupeñas)\" (Comisión para la Gestión y Manejo para la Subcuenca del río Peñas Blancas (Comcupeñas)), as a maximum deconcentration entity of the Ministry of Environment and Energy, which would have a Board of Directors composed of 10 members, as well as an \"Advisory Committee\" with at least 17 members and a \"Basin Management Office\" (Gerencia de cuenca) made up of technical personnel provided or contracted by the represented institutions. Financing would come from annual allocations or donations from institutions and state enterprises, local governments, and international organizations, as well as 5% of the water use fee (canon de agua) collected by the Water Directorate, and the incorporation of costs is authorized into the rates of user entities and those providing public services in the province of Alajuela.\n\nIn this regard, it is worth noting that the granting of instrumental legal personality to administrative bodies tends to provide them with strictly indispensable legal mechanisms and instruments so that they may efficiently fulfill their delegated functions. This, under the principle of legal reserve (artículos 11 and 121, clauses 1) and 20) of the Constitution; constitutional votes 4588-97, 3629-2005, 9563-2006, 14391-2009, 8889-2012, among others; pronouncements C-122-99, C-042-2001, C-084-2004, C-208-2005, C-435-2005, C-439-2006, C-037-2008, OJ-077-2012, and OJ-137-2014).\n\nHowever, the creation of this type of body-person must be weighed in terms of the goal, because the fragmentation of the Executive Branch into different centers with a certain independence of financial and administrative management could undermine the principle of budgetary universality and the powers to decide how public resources are invested, by making more flexible the principles of the single treasury account (caja única) and provisions on contractual matters, subject to the regulations on financial administration (legal opinions OJ-050-2003 and OJ-137-2014).\n\nGiven this, a cost-benefit analysis must be carried out to determine the advisability of creating new administrative units for the organization and management of a specific watershed (cuenca hidrográfica), or whether these goals could be achieved through the bodies with competence in the management and planning of water resources (articles 17 and 177 of the Water Law; 2 of Law 2726; 3 clause e) and 4 of Law 6877; 35 of the Organic Environmental Law; 22 of the Biodiversity Law; among others), and avoid duplication of functions, and even evaluate whether it would be more beneficial for the matter to be addressed in an integrated manner (legal opinion OJ-10-2015).\n\nThe bill is similar to the proposals regarding the Coto Colorado River basin (legislative file 18664), and that of the Parrita River (file 18695).\n\nWhen referring to bill 18664, the Comptroller General of the Republic noted the inadvisability of institutional sectoral fragmentation and duplication of competencies, as it weakens efforts for integrated water resource management and creates bodies whose scope of action is a particular basin (official communication DFOE-AE-0358 of July 12, 2013).\n\nThe negative majority opinion in the cited files 18664 and 18695 considered that this type of individual proposals does not effectively resolve the integrated problem of basin management, by not contemplating actions to meet the stated objectives or corrective measures, the possible invasion of competencies, due to generating such a complex makeup; in addition to omitting the relationship with relevant regulations, among others, master plans (planes reguladores) (Laws 4240 and 6043); soil management, conservation, and recovery plans by area (Law 7779); management plans for protected wild areas (Law 7554); provisions on emergencies and risk prevention (Law 8488); and, on indigenous communities (ILO Convention 169) (Special Permanent Environment Committee, minutes of ordinary session No. 9 of July 23, 2015).\n\nRegarding the articles of project 19486, we point out that according to article 14 clauses c) and n), the participation of the Costa Rican Electricity Institute in the Advisory Committee is repetitive.\n\nArticle 22, concerning the amount from water resource fees (cánones de recurso hídrico) that the Water Directorate would transfer to COMCUPEÑAS, omits indicating that it would be what is collected within the Peñas Blancas River sub-basin.\n\nFurthermore, it is not explained what the legal nature is of the basin management plan (plan de manejo de la cuenca) to be approved, how it would be applied, and its effects on the functions of other institutions with competence in the planned territory (articles 1, 2 clause c), 3, 5, 6, 7, 13, 15, 19, and 26). In a similar vein, see legal opinion OJ-10-2015.\n\nBased on the foregoing, we consider that the bill is not in keeping with the goals outlined in the statement of purpose, and presents possible substantive and legislative drafting problems, for which we respectfully request not to adopt the project in the proposed terms, observing that its approval or not is a matter of legislative policy.\n\nSincerely,\n\nMSc. Silvia Quesada Casares                     Licda. Karla Valenciano Vargas\nAttorney Procuradora                                    Agrarian and Environmental Area\n\nSQC/KVV/hmu"
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