{ "id": "pgr-19129", "citation": "OJ-119-2015", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Proyecto de Ley Rectoría de Aguas y Mares — opinión legislativa", "title_en": "Bill on Water and Seas Rectorship — legislative opinion", "summary_es": "La Procuraduría emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley No. 18.511, que propone crear la Rectoría de Aguas y Mares y un Viceministerio de Aguas y Mares dentro del MINAE. Concluye que la iniciativa presenta problemas de fondo, pertinencia y técnica legislativa, y sugiere revisarla antes de su eventual aprobación. Señala que la rectoría del MINAE sobre aguas ya está establecida en diversas normas, lo que haría innecesaria la reforma en ese punto; y que tanto en aguas como en mares existen competencias concurrentes con otros ministerios e instituciones que deberían deslindarse claramente para evitar conflictos normativos. Advierte imprecisiones en la redacción de los artículos propuestos y recomienda ajustar las funciones del artículo 2 de la Ley Orgánica del MINAE en lugar de crear un nuevo artículo 2 bis.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on bill No. 18.511, which seeks to establish a Water and Seas Rectorship and a Vice‑Ministry of Water and Seas within MINAE. It concludes that the bill contains substantive, pertinence, and legislative‑technique problems and suggests they be rectified before enactment. It notes that MINAE's rector role over water is already set out in several existing norms, making the amendment unnecessary on that point, and that both water and seas involve concurrent competences with other ministries and institutions that should be clearly delineated to avoid conflicts. It also points out drafting inaccuracies in the proposed articles and recommends adjusting the functions of article 2 of MINAE's Organic Law rather than inserting a new article 2 bis.", "court_or_agency": "", "date": "28/10/2015", "year": "2015", "topic_ids": [ "water-law" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "rectoría sectorial", "viceministerio", "Dirección de Agua", "Dirección Marino Costera", "Ley Orgánica del MINAE", "Ley de Aguas 276", "Ley de Biodiversidad 7788", "Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley 7152" }, { "article": "Art. 17, Transitorio V", "law": "Ley 7593" }, { "article": "Art. 17", "law": "Ley 276" }, { "article": "Art. 41, 25", "law": "Decreto 35669" }, { "article": "Art. 22", "law": "Ley 7788" } ], "keywords_es": [ "rectoría de aguas y mares", "viceministerio de aguas y mares", "MINAE", "proyecto de ley 18.511", "Ley Orgánica del MINAE 7152", "Dirección de Agua", "Dirección Marino Costera", "recurso hídrico", "recursos marino costeros", "sector ambiente energía mares ordenamiento territorial", "competencia institucional", "técnica legislativa", "Asamblea Legislativa" ], "keywords_en": [ "water and seas rector", "vice‑ministry of water and seas", "MINAE", "bill 18.511", "MINAE Organic Law 7152", "Water Directorate", "Marine-Coastal Directorate", "water resource", "marine-coastal resources", "environment energy seas land-use sector", "institutional competence", "legislative drafting", "Legislative Assembly" ], "excerpt_es": "CONCLUSIÓN:\nConsidera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de Ley “Creación de la Rectoría de Aguas y Mares y del Viceministerio de Aguas y Mares dentro del Ministerio de Ambiente y Energía” que se tramita bajo expediente legislativo No. 18.511, presenta eventuales problemas de fondo, pertinencia y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.", "excerpt_en": "CONCLUSION:\nThis technical advisory body finds that the text of the bill “Creation of the Water and Seas Rectorship and the Vice‑Ministry of Water and Seas within the Ministry of Environment and Energy” which is being processed as legislative file No. 18.511, presents potential substantive, pertinence, and legislative‑technique problems which, with the usual respect, it is suggested be resolved. Beyond that, its approval or rejection is a matter of legislative policy whose sphere of competence belongs to that Branch of the Republic.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR finds that the bill has substantive, pertinence, and legislative‑technique problems and suggests revision; MINAE’s water rector role already exists and competences with other institutions must be delineated.", "summary_es": "La PGR considera que el proyecto de ley presenta problemas de fondo, pertinencia y técnica legislativa y sugiere revisarlo; la rectoría del MINAE sobre aguas ya existe y deben deslindarse competencias con otras instituciones." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando", "quote_en": "The first thing that draws attention about the bill is that its eventual regulatory framework (amendments to several laws) goes beyond the reasons given in its statement of purpose to promote it, which are practically aimed at highlighting the problems that endanger the marine environment and its resources; however, the eventual legislative amendments, in addition to the seas, also include waters, and with that, the water sector in general.", "quote_es": "Lo primero que llama la atención del proyecto es que su eventual marco regulatorio (reformas a varias leyes) va más allá de las razones dadas en su exposición de motivos para promoverlo, las cuales van dirigidas prácticamente a evidenciar los problemas que ponen en peligro el medio marino y sus recursos; sin embargo, las eventuales modificaciones legislativas, además de los mares, incluyen también las aguas, y con ello, al sector hídrico en general." }, { "context": "Considerando", "quote_en": "To that extent, the legislative proposal could be unnecessary regarding the water issue, both in the name of the Ministry in charge and in its rector function; but if the amendment is deemed appropriate, it would be in the interest, in order to avoid regulatory conflicts or erroneous interpretations, to make a clear delineation with respect to the competences of other Ministries also related to water.", "quote_es": "En ese tanto, podría resultar innecesaria la propuesta legislativa en cuanto al tema de aguas, tanto en el nombre del Ministerio a cargo, como el de su función rectora; pero de estimarse conveniente la reforma, sería de interés, a fin de evitar conflictos normativos o erradas interpretaciones, hacer un claro deslinde con respecto a competencias de otros Ministerios relacionadas también con el agua." }, { "context": "Considerando", "quote_en": "The most appropriate, in our view, would have been to specify, if it is intended to do so, that rector role in the first article where the current text establishes that “the Minister shall be the rector of the Natural Resources, Energy and Mines sector.” (It is reiterated, however, that the term “natural resources” also includes water as a natural resource and marine-coastal resources).", "quote_es": "Lo más apropiado, a nuestro criterio, hubiese sido especificar, si es que así se quiere hacer, dicha rectoría en el artículo primero donde consagra el texto actual que “el Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas”. (Se insiste, no obstante, en que el término “recursos naturales” involucra también al agua como recurso natural y los recursos marino costeros)." } ], "cites": [ { "id": "norm-11950", "citation": "Ley 276", "title_en": "Water Law", "title_es": "Ley de Aguas", "doc_type": "law", "date": "27/08/1942", "year": "1942" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-19196", "citation": "OJ-135-2015", "title_en": "Protection of the San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí and Banano River Basins", "title_es": "Protección de las cuencas de los ríos San Carlos, Savegre, Pacuare, Sarapiquí y Banano", "doc_type": "legal_opinion", "date": "04/12/2015", "year": "2015" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-6205", "kind": "related_opinion", "label": "019" }, { "target_id": "norm-11950", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Aguas" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-66973", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía" }, { "target_id": "norm-10180", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7152 Art. 1" }, { "target_id": "norm-26314", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7593 Art. 17, Transitorio V" } ], "external": [ { "ref_id": "norm-77799", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=77799&nValor3=149083&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo", "norm_id": "77799" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=19129&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 3, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 119 - J   del 28/10/2015   \n\n\n\n28 de octubre de 2015\n\n\n\n\nOJ-119-2015\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nHannia Durán Barquero\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota\ndonde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley “Creación de la Rectoría de Aguas y Mares y\ndel Viceministerio de Aguas y Mares dentro del Ministerio de Ambiente y Energía”, expediente\nlegislativo No. 18.511; no sin antes expresar nuestras disculpas por el atraso en la emisión del\npronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa\nrequiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis\nno constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto\nadministrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27\nde setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se\nda como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos\nque prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de\nElecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la\nsolicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”\n(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta legislativa de interés busca\nresidenciar la rectoría de aguas y mares en el Ministerio de Ambiente y Energía y crear un\nViceministerio de Aguas y Mares dentro de su estructura que se ocupe de organizar y potenciar la\nadecuada respuesta del gobierno frente a los problemas que aquejan los recursos marino costeros del\npaís, liderando su protección y gestión sostenible.\n\n\n\n             Lo primero que llama la atención del proyecto es que su eventual marco regulatorio\n(reformas a varias leyes) va más allá de las razones dadas en su exposición de motivos para\npromoverlo, las cuales van dirigidas  prácticamente a evidenciar los problemas que ponen en peligro\nel medio marino y sus recursos; sin embargo, las eventuales modificaciones legislativas, además de\nlos mares, incluyen también las aguas, y con ello, al sector hídrico en general.\n\n\n\n             Al respecto, conviene recordar que ya la rectoría sobre el tema de aguas la viene\nejerciendo el Ministerio de Ambiente y Energía desde hace muchos años, además de competencias en esa\nmateria.\n\n\n\n             Así, por ejemplo, la Ley 7152 de 5 de junio de 1990 (Ley Orgánica del Ministerio de\nAmbiente y Energía), al convertir el Ministerio de Industrias, Energía y Minas, en el Ministerio de\nRecursos Naturales, Energía y Minas, designó a su Ministro como el rector del sector recursos\nnaturales, energía y minas. (En el dictamen No. C-019-98 de 6 de febrero de 1998 se indicó: “En este\npunto, considera este Órgano Asesor que la competencia rectora en punto a la conservación del\nrecurso natural agua se encuentran claramente establecida a favor del Ministerio del Ambiente y\nEnergía. Ello se deriva de los siguientes disposiciones normativas: en lo que toca a la Ley N 7152\n(Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales,\nEnergía y Minas) expresamente se define esa función rectora en los siguientes términos: \"Artículo 1.\nEl Ministerio de Industria, Energía y Minas se transformará en Ministerio del Ambiente y Energía,\n(3) y asumirá, en este campo, además de las actuales responsabilidades de aquel, las que la presente\nley le asigne. El Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas”).\n\n\n\n             A su vez, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de\nagosto de 1996, reformó varios artículos de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942,\notorgándole al Ministerio de Ambiente y Energía varias competencias anteriormente asignadas al\nServicio Nacional de Electricidad (SNE), entre ellas, “disponer y resolver sobre el dominio,\naprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público” (artículo\n17). Mediante esa misma Ley (7593), se trasladó el Departamento de Aguas del SNE al Ministerio de\nAmbiente y Energía (Transitorio V).\n\n\n\n             En el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto No. 35669  de 4\nde diciembre de 2009, se establece una Dirección de Agua, con amplias funciones:\n\n\n\n “Artículo 41.-De las funciones de la Dirección de Agua. Serán funciones de la Dirección de Agua las\nsiguientes:\n\n\n\n         a.           Formular, proponer y dar seguimiento a las políticas de gestión de los\nrecursos hídricos.\n\n\n\n\n        b.           Elaborar el Balance Hídrico Nacional.\n\n\n\n         c.           Elaborar, promover al Ministro el Plan Nacional de Gestión Integrada de los\nRecursos Hídricos y el seguimiento a su implementación.\n\n\n\n         d.           Elaboración y actualización del Reglamento de Clasificación de Cuerpos de Agua\nSuperficial.\n\n\n\n         e.           Realizar la Clasificación Nacional de Acuíferos y Áreas de Recarga Acuífera\ndel país y el inventario de todos los acuíferos, áreas de recarga y nacientes del país.\n\n\n\n         f.            Elaborar y mantener actualizado el inventario de fuentes de contaminación y\nsistema de monitoreo de la calidad de agua.\n\n\n\n         g.           Operar y mantener actualizado el Sistema Nacional de información sobre el\nrecurso.\n\n\n\n         h.           Admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre solicitudes\nde concesión de aprovechamientos de aguas.\n\n\n\n         i.            Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de obra en cauce y drenaje\nagrícola.\n\n\n\n         j.            Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de permisos de perforación del\nsubsuelo para la exploración y explotación de aguas subterráneas y asignar el número de pozo\nrespectivo.\n\n\n\n         k.           Admitir, tramitar y pronunciarse sobre las gestiones de tipos fuentes de\ncuerpos de agua y tipo de flujo.\n\n\n\n         l.            Atender las denuncias y controversias en materia de recurso hídrico,\nresolverlas conforme lo dispuesto en la legislación.\n\n\n\n         m. Control y seguimiento de las concesiones de aprovechamiento de aguas y otras\nautorizaciones.\n\n\n\n\n        n.           Control y seguimiento de las empresas perforadoras y permisos de perforación.\n\n\n\n\n        o.           Apoyo y asesoría a los Inspectores Cantonales de Agua.\n\n\n\n         p.           Mantener y operar el Registro Nacional de Concesiones y Aprovechamiento de\nAguas y Cauces.\n\n\n\n         q.           Mantener y operar el registro de Sociedades de Usuarios de Agua y el de\nEmpresas Perforadoras.   \n\n\n\n         r.           Coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los\nestudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de\nregulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de\nagua, zonas de recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto\nejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.\n\n\n\n         s.           Desarrollar investigación en materia de recurso hídrico tanto superficial como\nsubterráneo.\n\n\n\n         t.            Elaborar las normas técnicas para la asignación del recurso y el\naprovechamiento de los cauces.\n\n\n\n         u.           Promover y coordinar según corresponda, los programas de monitoreo para la\nevaluación hidrológica del recurso hídrico superficial y subterráneo.\n\n\n\n         v.           Realizar la gestión de cobro de los instrumentos económicos como el canon de\naprovechamiento de aguas, el canon ambiental por vertidos y otros que se promulguen.\n\n\n\n         w.          Elaborar, ejecutar y evaluar su presupuesto anual con recursos provenientes de\ncánones, presupuesto nacional y otras fuentes.\n\n\n\n         x.           Elaborar con el apoyo de otras unidades del MINAE, los informes financieros y\nadministrativos que soliciten las autoridades competentes.\n\n\n\n\n        y.           Llevar a cabo el control financiero del gasto.\n\n\n\n\n        z.           Las que la Ley de Aguas Nº 276 y otras normas legales atribuyan.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, le\nconfiere al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía “la\nprotección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”.\n\n\n\n             En ese tanto, podría resultar innecesaria la propuesta legislativa en cuanto al tema de\naguas, tanto en el nombre del Ministerio a cargo, como el de su función rectora; pero de estimarse\nconveniente la reforma, sería de interés, a fin de evitar conflictos normativos o erradas\ninterpretaciones, hacer un claro deslinde con respecto a competencias de otros Ministerios\nrelacionadas también con el agua, como las del Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y\nGanadería.\n\n\n\n             En tal sentido, el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, Decreto No. 38536 de 25 de\njulio de 2014, define como sector “una agrupación de instituciones públicas centralizadas y\ndescentralizadas con acciones afines y complementarias entre sí en áreas del quehacer público,\nregido por una o un Ministro Rector establecido con el fin de imprimir un mayor grado de\ncoordinación, eficacia y eficiencia en la Administración Pública”, y fija entre los sectores el de\n“Desarrollo Agropecuario y Rural” (inciso c) y “Salud y Nutrición y Deporte” (inciso e); cuya\nrectoría corresponde, respectivamente, a los Ministros de Agricultura y Ganadería y al de Salud\n(artículo 5°, incisos c y e).\n\n\n\n             Y al enlistar las instituciones que corresponden a cada uno de esos sectores, se\nincluye a algunas que guardan indiscutible competencia sobre aguas en ámbitos puntuales como lo son\nel Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados  (AyA) y el Servicio Nacional de Aguas\nSubterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA):\n\n\n\n “Artículo 15.- Integración de los sectores. Los sectores estarán integrados por las siguientes\ninstituciones:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n c)  Desarrollo Agropecuario y Rural: estará conformado por las siguientes instituciones\ncentralizadas y descentralizadas: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Consejo Nacional de\nProducción (CNP), Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Instituto del Café de\nCosta Rica (ICAFE), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Programa Integral de Mercadeo\nAgropecuario (PIMA), Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), Servicio Nacional de\nAguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) e Instituto Nacional de Innovación y Tecnología\nAgropecuaria (INTA).\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n e)  Salud, Nutrición y Deporte: estará conformado por las siguientes instituciones centralizadas y\ndescentralizadas: Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Caja\nCostarricense de Seguro Social (CCSS), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados\n(AyA), Instituto Nacional de Seguros (INS), Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación\n(ICODER), Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención\nIntegral (CEN-CINAI), Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), Instituto Nacional de\nInvestigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) y Patronato Nacional de Rehabilitación\n(PANARE). (…)”\n\n\n\n             Una situación similar se presenta con el tema de los mares, donde incluso a nivel de la\nestructura interna del Ministerio de Ambiente y Energía, ya existe una Dirección Marino Costera con\ncompetencias asignadas:\n\n\n\n Artículo 25.- De las funciones de la Dirección Marino Costera. Serán funciones de la Dirección\nMarino Costera las siguientes:\n\n\n\n             a.       Asesorar y apoyar al Ministerio de Ambiente y Energía y los otros entes\ngubernamentales encargados de su administración, en la promoción, planificación y desarrollo\nsostenible de los recursos marinos y marino costeros.\n\n\n\n             b.       Proponer al Ministerio de Ambiente y Energía las políticas y directrices para\nel uso sostenible de los recursos marinos y marino-costeros.\n\n\n\n             c.       Elaborar la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marino-costeros que\nestá dirigida al uso sustentable de los mismos y su plan de acción.\n\n\n\n             d.       Promover y dar seguimiento a la implementación de la Estrategia Nacional de\nlos recursos marinos y marino-costeros y su plan de acción.\n\n\n\n             e.       Coordinar la Comisión Interdisciplinaria Marino Costera de la Zona Económica\nExclusiva, y dar seguimiento a los acuerdos tomados.\n\n\n\n             f.        Colaborar con las instancias gubernamentales y no gubernamentales en la\nbúsqueda de recursos financieros para el manejo de los recursos marinos y marino-costeros.\n\n\n\n             g.       Coordinar la ayuda de expertos para la preparación de documentos técnicos\nsobre diversos aspectos relacionados con la materia.\n\n\n\n             h.       Dar seguimiento a la aplicación de los diferentes tratados internacionales\nratificados por el país que tengan relación con recursos marinos y marino-costeros.\n\n\n\n\n            i.        Los demás que sobre la materia le señale el Ministro de Ambiente y Energía.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Y el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo le confiere al Ministro de Ambiente y\nEnergía la rectoría sobre mares, o por lo menos, así parece desprenderse del nombre dado al sector\nregido:\n\n\n\n “Artículo 5°- Las y los Ministros Rectores. El Presidente de la República delega en una Ministra o\nMinistro, con o sin cartera, la rectoría de cada uno de los sectores. Corresponderá a las o los\nMinistros Rectores dirigir y coordinar la realización de las actividades sectoriales:(…)\n\n\n\n f)  Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial, bajo la rectoría de la o el Ministro de\nAmbiente y Energía; (…)”\n\n\n\n             Al igual que con las aguas, el tema de recursos marino costeros podría presentar zonas\ngrises de competencias en cuanto a rectoría ya establecidas con otros Ministerios, como el de\nAgricultura y Ganadería y el de Turismo respecto de instituciones como el Instituto Costarricense de\nPesca y Acuicultura (INCOPESCA) o el Instituto Costarricense de Turismo (ICT):\n\n\n\n Artículo 15.-Integración de los sectores. Los sectores estarán integrados por las siguientes\ninstituciones:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n c)  Desarrollo Agropecuario y Rural: estará conformado por las siguientes instituciones\ncentralizadas y descentralizadas: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Consejo Nacional de\nProducción (CNP), Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Instituto del Café de\nCosta Rica (ICAFE), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Programa Integral de Mercadeo\nAgropecuario (PIMA), Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), Servicio Nacional de\nAguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) e Instituto Nacional de Innovación y Tecnología\nAgropecuaria (INTA).\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n o) Turismo: integrado por el Instituto Costarricense de Turismo; el Ministerio de Economía,\nIndustria y Comercio; el Ministerio de Salud, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes;\nMinisterio de Ambiente y Energía; Ministerio de Cultura y Juventud, Ministerio de Seguridad Pública,\nGobernación y Policía; Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico; Junta de Administración\nPortuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica; Instituto Nacional de Aprendizaje;\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados;\nInstituto Costarricense de Electricidad; Instituto Geográfico Nacional; e Instituto Nacional de\nDesarrollo Rural. (…)”  (Decreto No. 38536 de 25 de julio de 2014).\n\n\n\n             Cabe aclarar, en todo caso, que igual en el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo,\ndentro de la lista de órganos e instituciones que conforman el sector de Ambiente, Energía, Mares y\nOrdenamiento Territorial, también se encuentran comprendidas las instituciones que aquí hemos\nmencionado:\n\n\n\n “f)  Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial: estará conformado por las siguientes\ninstituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio\nde Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio\nde Obras Públicas y Transportes (MOPT), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Instituto\nCostarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA),\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Instituto\nCostarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Refinadora Costarricense de Petróleo S.A.\n(RECOPE), Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) y Servicio\nNacional de Guardacostas de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública y Servicio\nNacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).”\n\n\n\n             En cuanto al texto propiamente tal del proyecto, en la reforma al inciso 7° del\nartículo 47 de la Ley General de la Administración Pública que se pretende (artículo 1° de la\niniciativa), se indica que uno de los tres viceministros que se establecen, estará a cargo de “la\nRectoría de Aguas y Mares”, siendo lo correcto “del sector Aguas y Mares”, ya que la rectoría\ncorresponde al Ministro.\n\n\n\n   “Artículo 5°- Las y los Ministros Rectores. El Presidente de la República delega en una Ministra\no Ministro, con o sin cartera, la rectoría de cada uno de los sectores. Corresponderá a las o los\nMinistros Rectores dirigir y coordinar la realización de las actividades sectoriales:…” (Reglamento\nOrgánico del Poder Ejecutivo).\n\n\n\n             Mediante el artículo 2° del proyecto se busca modificar el numeral segundo de la Ley\nOrgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, No. 7152 de 5 de junio de 1990) introduciendo entre\nsus funciones la de ejercer la rectoría de Aguas y Mares (inciso k); lo que resulta extraño, porque\nen ninguno de sus otros incisos se estipula la de ejercer la rectoría sobre los otros dos sectores\n(ambiente y energía). Lo más apropiado, a nuestro criterio, hubiese sido especificar, si es que así\nse quiere hacer, dicha rectoría en el artículo primero donde consagra el texto actual que “el\nMinistro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas”. (Se insiste, no obstante,\nen que el término “recursos naturales” involucra también al agua como recurso natural y los recursos\nmarino costeros).\n\n\n\n             A su vez, el proyecto adiciona un artículo 2° bis enunciando las funciones del\nMinisterio en su calidad de rector de Aguas y Mares. Haciendo un análisis de las mismas se observa\nque algunas son similares a las que detalla el mismo numeral segundo como funciones normales del\nMinisterio, sólo que añadiendo que tales competencias están referidas a los recursos hídricos y\nmarino costeros. Lo aconsejable sería, entonces, no crear un nuevo artículo; sino ajustar las\nfunciones del numeral segundo y añadir las que se estimen necesarias.\n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de Ley “Creación de la Rectoría\nde Aguas y Mares y del Viceministerio de Aguas y Mares dentro del Ministerio de Ambiente y Energía”\nque se tramita bajo expediente legislativo No. 18.511, presenta eventuales problemas de fondo,\npertinencia y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo\ndemás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia\ncorresponde a ese Poder de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Víctor Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nProcurador Agrario\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVBC/", "body_en_text": "Legal Opinion: 119 - J of 10/28/2015\n\nOctober 28, 2015\n\nOJ-119-2015\n\nMrs.\nHannia Durán Barquero\nArea Chief\nSpecial Permanent Commission on the Environment\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs.:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your note in which you consult our criterion on the bill \"Creation of the Water and Seas Rectorate and the Vice-Ministry of Water and Seas within the Ministry of Environment and Energy,\" legislative file No. 18.511; not without first expressing our apologies for the delay in issuing this pronouncement, due to the high volume of work assigned to this Attorney General's Office.\n\nAs has been pointed out on similar occasions, in which a deputy or a legislative commission requires our criterion on the scope or content of a \"bill,\" our analysis does not constitute a binding opinion (dictamen), characteristic of a response to a consultation from an administrative department, as a consequence of what is provided for this purpose in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a \"legal opinion,\" which does not bind the consultant, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.\n\nLikewise, and as has also been indicated on other occasions, \"... since we are not in the circumstances provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution), the eight-business-day period that said article provides is not applicable to the request at hand\" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).\n\nAccording to its statement of motives, the legislative proposal of interest seeks to house the rectorate of water and seas in the Ministry of Environment and Energy and to create a Vice-Ministry of Water and Seas within its structure responsible for organizing and strengthening the government's adequate response to the problems afflicting the country's marine-coastal resources, leading their protection and sustainable management.\n\nThe first thing that draws attention about the project is that its potential regulatory framework (reforms to several laws) goes beyond the reasons given in its statement of motives to promote it, which are practically aimed at evidencing the problems that endanger the marine environment and its resources; however, the potential legislative modifications, besides the seas, also include waters, and thereby, the water sector in general.\n\nIn this regard, it is worth remembering that the Ministry of Environment and Energy has already been exercising the rectorate over the subject of waters for many years, in addition to powers in that matter.\n\nThus, for example, Law 7152 of June 5, 1990 (Organic Law of the Ministry of Environment and Energy), by converting the Ministry of Industries, Energy and Mines into the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, designated its Minister as the rector of the natural resources, energy and mines sector. (In opinion (dictamen) No. C-019-98 of February 6, 1998, it was indicated: \"On this point, this Advisory Body considers that the rectoral competence regarding the conservation of the natural resource water is clearly established in favor of the Ministry of Environment and Energy. This derives from the following regulatory provisions: regarding Law No. 7152 (Conversion of the Ministry of Industry, Energy and Mines into the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines) that rectoral function is expressly defined in the following terms: 'Article 1. The Ministry of Industry, Energy and Mines shall be transformed into the Ministry of the Environment and Energy, (3) and shall assume, in this field, in addition to the current responsibilities of the former, those that this law assigns to it. The Minister shall be the rector of the Natural Resources, Energy and Mines Sector.'\")\n\nIn turn, the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of August 9, 1996, reformed several articles of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, granting the Ministry of Environment and Energy several powers previously assigned to the National Electricity Service (SNE), among them, \"to provide and resolve on the domain, exploitation (aprovechamiento), utilization, governance or surveillance of public domain waters\" (article 17). Through that same Law (7593), the SNE's Department of Waters was transferred to the Ministry of Environment and Energy (Transitory Provision V).\n\nIn the Organic Regulations of the Ministry of Environment and Energy, Decree No. 35669 of December 4, 2009, a Water Directorate is established, with broad functions:\n\n\"Article 41.- Of the functions of the Water Directorate. The functions of the Water Directorate shall be the following:\n\na. Formulate, propose and follow up on water resource management policies.\n\nb. Prepare the National Water Balance.\n\nc. Prepare, promote to the Minister the National Integrated Water Resources Management Plan and follow up on its implementation.\n\nd. Preparation and updating of the Regulation for the Classification of Surface Water Bodies.\n\ne. Carry out the National Classification of Aquifers and Aquifer Recharge Areas of the country and the inventory of all aquifers, recharge areas and springs (nacientes) of the country.\n\nf. Prepare and keep updated the inventory of pollution sources and water quality monitoring system.\n\ng. Operate and keep updated the National Information System on the resource.\n\nh. Admit, process and issue recommendations to the Minister on applications for water exploitation concessions (concesión de aprovechamientos de aguas).\n\ni. Admit, process and resolve applications for works in watercourses (cauce) and agricultural drainage.\n\nj. Admit, process and resolve applications for subsoil drilling permits for the exploration and exploitation of groundwater and assign the respective well number.\n\nk. Admit, process and pronounce on procedures regarding source types of water bodies and flow type.\n\nl. Address complaints and controversies regarding water resources, resolve them in accordance with the provisions of the legislation.\n\nm. Control and follow-up of water exploitation concessions and other authorizations.\n\nn. Control and follow-up of drilling companies and drilling permits.\n\no. Support and advice to Cantonal Water Inspectors.\n\np. Maintain and operate the National Registry of Water and Watercourse Concessions and Exploitation.\n\nq. Maintain and operate the registry of Water User Associations and that of Drilling Companies.\n\nr. Coordinate with other institutions as appropriate, the preparation of technical studies for the determination and establishment of hydraulic reserves, zones regulating exploitation and protection of groundwater and surface water, water reserve zones, aquifer recharge and discharge zones, as well as formulate and propose to the Minister the executive decree for the declaration and water resource management policies in these zones.\n\ns. Develop research in the field of both surface and groundwater resources.\n\nt. Elaborate technical standards for resource allocation and watercourse exploitation.\n\nu. Promote and coordinate, as appropriate, monitoring programs for the hydrological evaluation of surface and groundwater resources.\n\nv. Perform the collection management of economic instruments such as the water exploitation fee (canon de aprovechamiento de aguas), the environmental discharge fee (canon ambiental por vertidos), and others that are enacted.\n\nw. Prepare, execute and evaluate its annual budget with resources from fees (cánones), national budget and other sources.\n\nx. Prepare, with the support of other MINAE units, the financial and administrative reports requested by the competent authorities.\n\ny. Carry out the financial control of expenditure.\n\nz. Those attributed by the Water Law No. 276 and other legal norms.\"\n\nAlso, Article 22 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, confers upon the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy \"the protection and conservation of the use of hydrographic basins and water systems.\"\n\nTo that extent, the legislative proposal could be unnecessary regarding the subject of waters, both in the name of the Ministry in charge and in its rectoral function; but if the reform is deemed convenient, it would be of interest, in order to avoid normative conflicts or erroneous interpretations, to make a clear demarcation with respect to the powers of other Ministries also related to water, such as those of the Ministry of Health and the Ministry of Agriculture and Livestock.\n\nIn that sense, the Organic Regulations of the Executive Branch, Decree No. 38536 of July 25, 2014, defines a sector as \"a grouping of centralized and decentralized public institutions with related and complementary actions among themselves in areas of public endeavor, governed by a Rector Minister established with the purpose of imparting a greater degree of coordination, effectiveness and efficiency in the Public Administration,\" and establishes among the sectors that of \"Agricultural and Rural Development\" (subsection c) and \"Health and Nutrition and Sports\" (subsection e); whose rectorate corresponds, respectively, to the Ministers of Agriculture and Livestock and of Health (article 5°, subsections c and e).\n\nAnd when listing the institutions that correspond to each of those sectors, it includes some that have indisputable competence over waters in specific areas, such as the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA) and the National Service of Groundwater, Irrigation and Drainage (SENARA):\n\n\"Article 15.- Integration of the sectors. The sectors shall be integrated by the following institutions:\n\n(...)\n\nc) Agricultural and Rural Development: shall be composed of the following centralized and decentralized institutions: Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), National Production Council (CNP), Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA), Coffee Institute of Costa Rica (ICAFE), Institute of Rural Development (INDER), Comprehensive Agricultural Marketing Program (PIMA), Industrial Sugarcane Agricultural League (LAICA), National Service of Groundwater, Irrigation and Drainage (SENARA) and National Institute of Agricultural Innovation and Technology (INTA).\n\n(...)\n\ne) Health, Nutrition and Sports: shall be composed of the following centralized and decentralized institutions: Ministry of Health, Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), Costa Rican Social Security Fund (CCSS), Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), National Insurance Institute (INS), Costa Rican Institute of Sport and Recreation (ICODER), National Directorate of Nutrition Education Centers and Comprehensive Care Children's Centers (CEN-CINAI), Institute on Alcoholism and Drug Dependence (IAFA), National Institute of Research and Teaching in Nutrition and Health (INCIENSA) and National Rehabilitation Board (PANARE). (...)\"\n\nA similar situation arises with the subject of the seas, where even within the internal structure of the Ministry of Environment and Energy, a Marine-Coastal Directorate already exists with assigned powers:\n\nArticle 25.- Of the functions of the Marine-Coastal Directorate. The functions of the Marine-Coastal Directorate shall be the following:\n\na. Advise and support the Ministry of Environment and Energy and the other governmental entities in charge of its administration, in the promotion, planning and sustainable development of marine and marine-coastal resources.\n\nb. Propose to the Ministry of Environment and Energy the policies and guidelines for the sustainable use of marine and marine-coastal resources.\n\nc. Prepare the National Strategy for marine and marine-coastal resources aimed at their sustainable use and its action plan.\n\nd. Promote and follow up on the implementation of the National Strategy for marine and marine-coastal resources and its action plan.\n\ne. Coordinate the Marine-Coastal Interdisciplinary Commission of the Exclusive Economic Zone, and follow up on the agreements reached.\n\nf. Collaborate with governmental and non-governmental bodies in the search for financial resources for the management of marine and marine-coastal resources.\n\ng. Coordinate the assistance of experts for the preparation of technical documents on various aspects related to the matter.\n\nh. Follow up on the application of the different international treaties ratified by the country that are related to marine and marine-coastal resources.\n\ni. Others that the Minister of Environment and Energy indicates on the matter.\"\n\nAnd the Organic Regulations of the Executive Branch confers upon the Minister of Environment and Energy the rectorate over seas, or at least, that seems to be inferred from the name given to the sector governed:\n\n\"Article 5°- The Rector Ministers. The President of the Republic delegates to a Minister, with or without portfolio, the rectorate of each of the sectors. It shall be the responsibility of the Rector Ministers to direct and coordinate the performance of sectoral activities: (...)\n\nf) Environment, Energy, Seas and Territorial Planning, under the rectorate of the Minister of Environment and Energy; (...)\"\n\nAs with waters, the subject of marine-coastal resources could present gray areas of competence regarding rectorates already established with other Ministries, such as that of Agriculture and Livestock and that of Tourism, with respect to institutions such as the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA) or the Costa Rican Tourism Institute (ICT):\n\nArticle 15.- Integration of the sectors. The sectors shall be integrated by the following institutions:\n\n(...)\n\nc) Agricultural and Rural Development: shall be composed of the following centralized and decentralized institutions: Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), National Production Council (CNP), Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA), Coffee Institute of Costa Rica (ICAFE), Institute of Rural Development (INDER), Comprehensive Agricultural Marketing Program (PIMA), Industrial Sugarcane Agricultural League (LAICA), National Service of Groundwater, Irrigation and Drainage (SENARA) and National Institute of Agricultural Innovation and Technology (INTA).\n\n(...)\n\no) Tourism: composed of the Costa Rican Tourism Institute; the Ministry of Economy, Industry and Commerce; the Ministry of Health; the Ministry of Public Works and Transport; Ministry of Environment and Energy; Ministry of Culture and Youth; Ministry of Public Security, Governance and Police; Costa Rican Institute of Pacific Ports; Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope; National Learning Institute; National Institute of Housing and Urbanism; Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers; Costa Rican Electricity Institute; National Geographic Institute; and National Institute of Rural Development. (...)\" (Decree No. 38536 of July 25, 2014).\n\nIt is worth clarifying, in any case, that likewise in the Organic Regulations of the Executive Branch, within the list of bodies and institutions that make up the Environment, Energy, Seas and Territorial Planning sector, the institutions we have mentioned here are also included:\n\n\"f) Environment, Energy, Seas and Territorial Planning: shall be composed of the following centralized and decentralized institutions: Ministry of Environment and Energy (MINAE), Ministry of Housing and Human Settlements (MIVAH), Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), Ministry of Public Works and Transport (MOPT), Costa Rican Tourism Institute (ICT), Costa Rican Electricity Institute (ICE), Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), National Institute of Housing and Urbanism (INVU), Institute of Rural Development (INDER), Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA), Costa Rican Petroleum Refinery S.A. (RECOPE), National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE) and National Coast Guard Service of the Public Force of the Ministry of Public Security and National Service of Groundwater, Irrigation and Drainage (SENARA).\"\n\nRegarding the actual text of the bill, in the reform to subsection 7° of Article 47 of the General Law of Public Administration that is being sought (article 1° of the initiative), it is indicated that one of the three vice-ministers that are established will be in charge of \"the Rectorate of Water and Seas,\" the correct phrasing being \"of the Water and Seas sector,\" since the rectorate corresponds to the Minister.\n\n\"Article 5°- The Rector Ministers. The President of the Republic delegates to a Minister, with or without portfolio, the rectorate of each of the sectors. It shall be the responsibility of the Rector Ministers to direct and coordinate the performance of sectoral activities:…\" (Organic Regulations of the Executive Branch).\n\nThrough article 2° of the bill, it is sought to modify the second clause of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, No. 7152 of June 5, 1990, introducing among its functions that of exercising the rectorate of Water and Seas (subsection k); which seems strange, because in none of its other subsections is it stipulated to exercise the rectorate over the other two sectors (environment and energy). The most appropriate approach, in our opinion, would have been to specify, if that is what is desired, said rectorate in the first article, where the current text establishes that \"the Minister shall be the rector of the Natural Resources, Energy and Mines sector.\" (It is insisted, however, that the term \"natural resources\" also involves water as a natural resource and marine-coastal resources).\n\nIn turn, the bill adds an article 2° bis enunciating the functions of the Ministry in its capacity as rector of Water and Seas. An analysis of these functions shows that some are similar to those detailed in the same second clause as normal functions of the Ministry, only adding that such powers refer to water and marine-coastal resources. The advisable approach would be, therefore, not to create a new article; but to adjust the functions of the second clause and add those deemed necessary.\n\nCONCLUSION:\n\nThis technical advisory body considers that the text of the bill \"Creation of the Water and Seas Rectorate and the Vice-Ministry of Water and Seas within the Ministry of Environment and Energy\" being processed under legislative file No. 18.511, presents potential substantive problems, relevance and legislative technique that, with the customary respect, it is suggested should be resolved. Otherwise, its approval or not is a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of the Republic.\n\nYours sincerely,\n\nLic. Víctor Bulgarelli Céspedes\nAgrarian Attorney\n\nVBC/" }