{ "id": "pgr-19454", "citation": "C-134-2016", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Imposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento", "title_en": "AyA may not use water resources in protected wild areas for human consumption", "summary_es": "La Procuraduría concluye que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado para abastecimiento poblacional. Argumenta que el artículo 18 de la Ley Forestal establece taxativamente que solo se permiten labores de investigación, capacitación y ecoturismo. La competencia de AyA para utilizar aguas de dominio público en todo el territorio nacional, otorgada por el artículo 2 inciso f de su ley constitutiva, debe interpretarse sistemáticamente con la Ley Forestal, que es especial y posterior, resultando inaplicable dentro de dichas áreas. La Procuraduría señala que el aprovechamiento requeriría una ley expresa que amplíe las actividades permitidas y fije condiciones. Además, cualquier captación implicaría una mutación demanial con reducción del área protegida, lo que exigiría estudios técnicos y aprobación legislativa conforme al artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. Se rechaza la posibilidad de autorización excepcional vía interpretación administrativa.", "summary_en": "The Attorney General's Office concludes that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA) is not legally authorized to use water resources within state-owned protected wild areas for human consumption. It argues that Article 18 of the Forestry Law exhaustively lists only research, training, and ecotourism as permitted activities. AyA's authority to use public water nationwide, granted by Article 2(f) of its enabling law, must be interpreted in harmony with the later, special Forestry Law, rendering it inapplicable in such areas. The opinion states that such use would require an express law expanding permitted activities. Moreover, any water capture would constitute a change in public domain destination, reducing the protected area, which under Article 38 of the Environmental Law requires technical studies and legislative approval. The possibility of an exceptional administrative authorization is rejected.", "court_or_agency": "", "date": "08/06/2016", "year": "2016", "topic_ids": [ "water-law", "forestry-law-7575" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "áreas silvestres protegidas", "Patrimonio Natural del Estado", "recurso hídrico", "AyA", "artículo 18 Ley Forestal", "mutación demanial", "principio de legalidad", "taxatividad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 18", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 2, inciso f", "law": "Ley 2726" }, { "article": "Art. 38", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 8, inciso 14", "law": "Ley 6084" } ], "keywords_es": [ "áreas silvestres protegidas", "Patrimonio Natural del Estado", "recurso hídrico", "abastecimiento poblacional", "AyA", "Ley Forestal 7575", "artículo 18", "principio de legalidad", "mutación demanial", "interpretación sistemática", "taxatividad", "investigación", "capacitación", "ecoturismo" ], "keywords_en": [ "protected wild areas", "State Natural Heritage", "water resources", "human consumption", "AyA", "Forestry Law 7575", "Article 18", "principle of legality", "change of public domain destination", "systematic interpretation", "exhaustiveness", "research", "training", "ecotourism" ], "excerpt_es": "De lo expuesto se colige que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961. A fin de realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en el Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y condiciones.\n\nUna interpretación sistemática lleva a concluir que el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961 es incompatible y está modificado, de manera tácita y parcial –para el Patrimonio Natural del Estado-, por el 18 de la Ley Forestal, 7575 de 1996, especial y posterior, y deviene inaplicable dentro del mismo. La aplicación del primer numeral en éste haría manifiesta la violación del segundo.", "excerpt_en": "From the above, it follows that AyA is not legally authorized to use water resources within state-owned protected wild areas for human consumption, areas where Article 2(f) of Law 2726 of 1961 is not applicable. To carry out such use, an express law is required that expands the activities permitted in the State's Natural Heritage under Article 18 of the Forestry Law, and sets the terms and conditions.\n\nA systematic interpretation leads to the conclusion that Article 2(f) of Law 2726 of 1961 is incompatible with, and has been tacitly and partially modified – for the State's Natural Heritage – by Article 18 of the Forestry Law, 7575 of 1996, which is special and later, and becomes inapplicable within it. Applying the former provision in this context would clearly violate the latter.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "AyA is not legally authorized to use water resources in protected wild areas; an express law is required to expand Article 18 of the Forestry Law.", "summary_es": "AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico en áreas silvestres protegidas; se requiere una ley expresa que amplíe el artículo 18 de la Ley Forestal." }, "pull_quotes": [ { "context": "Cita del artículo 18 de la Ley Forestal", "quote_en": "In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy...", "quote_es": "En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía..." }, { "context": "Considerando V", "quote_en": "A systematic interpretation leads to the conclusion that Article 2(f) of Law 2726 of 1961 is incompatible with, and has been tacitly and partially modified – for the State's Natural Heritage – by Article 18 of the Forestry Law, 7575 of 1996, which is special and later, and becomes inapplicable within it.", "quote_es": "Una interpretación sistemática lleva a concluir que el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961 es incompatible y está modificado, de manera tácita y parcial –para el Patrimonio Natural del Estado-, por el 18 de la Ley Forestal, 7575 de 1996, especial y posterior, y deviene inaplicable dentro del mismo." }, { "context": "Artículo 38 Ley Orgánica del Ambiente", "quote_en": "The surface area of protected wild areas, the State's natural heritage, whatever its management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure.", "quote_es": "La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida." }, { "context": "Conclusión", "quote_en": "From the above, it follows that AyA is not legally authorized to use water resources within state-owned protected wild areas for human consumption...", "quote_es": "De lo expuesto se colige que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional..." } ], "cites": [ { "id": "norm-11950", "citation": "Ley 276", "title_en": "Water Law", "title_es": "Ley de Aguas", "doc_type": "law", "date": "27/08/1942", "year": "1942" }, { "id": "norm-12648", "citation": "Ley 7317", "title_en": "Wildlife Conservation Law", "title_es": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre", "doc_type": "law", "date": "30/10/1992", "year": "1992" }, { "id": "norm-13231", "citation": "Ley 6227", "title_en": "General Law of Public Administration", "title_es": "Ley General de la Administración Pública", "doc_type": "law", "date": "02/05/1978", "year": "1978" }, { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-28693", "citation": "Decreto 25721", "title_en": "Regulation to the Forestry Law", "title_es": "Reglamento a la Ley Forestal", "doc_type": "executive_decree", "date": "17/10/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-32840", "citation": "Ley 2825", "title_en": "Land and Colonization Law", "title_es": "Ley de Tierras y Colonización", "doc_type": "law", "date": "14/10/1961", "year": "1961" }, { "id": "norm-38533", "citation": "Ley 7135", "title_en": "Constitutional Jurisdiction Law", "title_es": "Ley de la Jurisdicción Constitucional", "doc_type": "law", "date": "11/10/1989", "year": 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Acuerdo de Sesión Ordinaria 2015-020 de\nla Junta Directiva del Instituto, consulta si se permite a AyA el aprovechamiento del recurso\nhídrico para abastecimiento poblacional dentro de las áreas silvestres protegidas, en casos de\nexcepción, cuando es la única alternativa técnicamente viable para abastecer una comunidad.\n\n\n\n En criterio de la Dirección Jurídica Ambiental de ese Instituto, AyA puede aprovechar las aguas de\ndominio público en todo el territorio nacional, para abastecer a las comunidades, sin necesidad de\nconcesión, pues el legislador le confirió esa potestad a perpetuidad. Las competencias otorgadas al\nInstituto en la Ley 2726 no han sido modificadas por normativa posterior. El derecho humano de\nacceso al agua es fundamental y ha de ser garantizado por el Estado y sus instituciones. El\naprovechamiento forestal en las áreas silvestres protegidas está prohibido a los particulares y al\nEstado, pero  el del recurso hídrico por el Instituto es posible y no violenta el principio de no\nregresión en materia ambiental cuando hay estudios técnicos que lo justifiquen. Desde la Ley de\nParques Nacionales, el legislador consideró la protección de esas áreas para el aprovechamiento de\nagua a las poblaciones.\n\n\n\n             Por el interés que tiene para el MINAE la decisión del asunto, se confirió audiencia al\nMinistro del Ambiente y Energía, quien contestó de manera extemporánea. En esencia, considera que\n“el numeral 18 de la Ley Forestal dispone que las únicas actividades autorizadas dentro del\nPatrimonio Natural del Estado, son la investigación, la capacitación ambiental y el ecoturismo,\nquedando excluidas aquellas relacionadas con la captación de aguas, así como cualquier otra que no\nse encuentre expresamente autorizada por la Ley, aun cuando se trate de Refugios de Vida Silvestre\n(…)”. Norma que, por ser de mayor rango, no podría dejarla sin efecto una reglamentaria. En este\nsentido, cita el oficio SINAC-AL-115-2009, que contiene el criterio de los Asesores Legales del\nSistema Nacional de Áreas de Conservación. Por el principio de legalidad, toda autoridad o\ninstitución pública sólo puede actuar en la medida en que se encuentra habilitada para hacerlo por\nel ordenamiento jurídico. Estima que, como única excepción, el Estado, a través del MINAE, puede\n“autorizar el aprovechamiento del agua para consumo humano a poblaciones que no tienen donde\nabastecerse sin que el lugar en el cual se ubique la toma sea un aspecto limitante para negar el\ndisfrute de ese derecho fundamental”. Para ello, la Dirección de Agua y la SETENA, dependencias de\nese Ministerio, deberán, de previo, “realizar los estudios técnicos correspondientes para determinar\nsi el caudal de agua a extraer no afecta el caudal ecológico (…)”. SETENA es la encargada de valorar\nel otorgamiento de la Viabilidad Ambiental al proyecto, y la Dirección de  Agua realizará los\nestudios técnicos acerca de la factibilidad de poder aprovechar de manera excepcional el recurso.\nAclara que esa autorización se hará únicamente al AyA, y “no podrá ser delegada en los acueductos\ncomunales o ASADAS”. Considera que permitir el aprovechamiento del recurso hídrico en el Patrimonio\nNatural del Estado no viola el principio de no regresión en materia ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- DERECHO FUNDAMENTAL AL AGUA POTABLE\n\n\n\n\n \n\n\n\n La jurisprudencia constitucional ha reconocido, como parte del Derecho de la Constitución, un\nderecho fundamental al agua potable, derivado de los derechos fundamentales a la salud, la vida y al\nmedio ambiente sano, entre otros, “por el cual debe concederse a todas las personas la posibilidad\nde acceder en condiciones de igualdad a los servicios de agua potable, toda vez que la misma resulta\nesencial para la vida y la salud humanas”. Derecho al que también se le ha dado asidero en diversos\ninstrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, aplicables en el país, que directa o\nindirectamente se relacionan con el tema: Convención sobre la Eliminación de todas las formas de\ndiscriminación contra la mujer (art. 14.2 h), Convención sobre los Derechos del Niño (art. 24.2),\nConvención sobre los derechos de las personas con discapacidad (art. 28), Protocolo Adicional a la\nConvención  Americana sobre Derechos Humanos en Materia de  Derechos Económicos, Sociales y\nCulturales o Protocolo de San Salvador, art. 11.1, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4654/2003,\n7779/2004, 4879/2010, 15676/2010, 21505/2010, 1758/2011, 3579/2011, 6221/2011, 9075/2011,\n05964/2013,  2308/2015, 3942/2015, 10040/2015, 15410/2015, 15442/2015, 15762/2015, 16447/2015,\n422/2016, 450/2016, 1843/2016, 3176/2016, etc.).\n\n\n\n Referencias al tema del acceso al agua potable se encuentran en varias resoluciones, conferencias y\ndeclaraciones  internacionales: Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua (Mar del Plata,\nArgentina, 1977, Plan de Acción), Declaración de Nueva Delhi, sobre el abastecimiento del agua\npotable y el saneamiento ambiental  (India, 1990); Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio\nAmbiente y Desarrollo (Río de Janeiro, Brasil, 1992, Capítulo 18 de la Agenda 21), Declaración de\nDublín sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible (Irlanda, 1992, Principios rectores y Plan de\nAcción), Conferencia Internacional de las Naciones Unidas sobre la Población y el Desarrollo (El\nCairo, Egipto, 1994, Programa de Acción), Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo\nSostenible (Sudáfrica, 2002, Pto. 18), Observación General N° 15: El Derecho al Agua (arts. 11 y 12\ndel Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), del Comité de Derechos\nEconómicos, Sociales y Culturales (Ginebra, 2002); la Resolución 64/292, aprobada por la Asamblea\nGeneral de las Naciones Unidas, en el 2010: El Derecho Humano al Agua y el Saneamiento; la\nResolución 70-169, aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas, en el 2015: Los derechos\nhumanos al agua potable y el saneamiento; Cumbre de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible\n(Nueva York, 2015, Objetivos 6 y 7), etc.\n\n\n\n Asimismo, del Consejo Mundial del Agua, cabe mencionar los Foros Mundiales del Agua: I (Marrakech,\nMarruecos, 1997), II (La Haya, Holanda, 2000), III (Kyoto, Japón, 2003), IV (México D. F., 2006), V\n(Estambul, Turquía, 2009), VI (Marsella, Francia, 2012), VII (Daegu, Corea, 2015).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La SALA CONSTITUCIONAL ha hecho ver que “no puede sostenerse la titularidad de un derecho exigible\npor cualquier individuo para que el Estado le suministre el servicio público de agua potable, en\nforma inmediata y dondequiera que sea”, sino que, en la forma prevista el Protocolo de San Salvador,\nesta clase de derechos obligan a los Estados a adoptar medidas, conforme lo dispone el artículo\nprimero del mismo Protocolo: “Los Estados Partes en el presente Protocolo Adicional a la Convención\nAmericana sobre Derechos Humanos se comprometen a adoptar las medidas necesarias tanto de orden\ninterno como mediante la cooperación entre los Estados, especialmente económica y técnica, hasta el\nmáximo de los de recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr\nprogresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos\nque se reconocen en el presente Protocolo” (sentencias  6221/2011, 10290/2011, 3942/2015,\n11896/2015, 15410/2015, 16447/2015, 422/2016, 1843/2016 y  3176/2016 entre muchas). Los Estados\nmiembros del Pacto Internacional “tienen el deber de cumplir de manera progresiva, sin\ndiscriminación alguna, el derecho al agua, el cual da derecho a todos a gozar de agua suficiente,\nfísicamente accesible, segura y aceptable para uso doméstico y personal”. (SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencias 8640/2010, 7958/2011, 5964/2013, 2308/2015, 15442/2015 y 450/2016)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien hay un derecho fundamental al agua potable, “no es irrestricto” o de ejercicio\nindiscriminado, “de forma que exista una obligación de los entes que prestan ese servicio de\nbrindarlo en cualesquiera condiciones y oportunidad”. La SALA CONSTITUCIONAL ha admitido que el\nInstituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y las asociaciones administradoras de\nacueductos y alcantarillados puedan denegar la prestación del servicio cuando haya imposibilidad,\npor razones jurídicas y técnicas que lo justifiquen. En las últimas, está la falta de\ninfraestructura o de red de distribución de aguas que haga “razonable no atender las solicitudes de\nservicio o solicitar que el interesado asuma los costos de instalación” (sentencias 16082/2008,\n3825/2009, 6264/2009, 8482/2009, 14428/2009, 1516/2010, 10742/2010, 1045/2011, 3134/2011, 9134/2014,\n15442/2015, 16447/2015 y 3176/2016).  Esto es, “siempre que la falta de dotación del servicio de\nagua potable no sea una actuación antojadiza, arbitraria o sin fundamento, sino que esté justificada\nen la imposibilidad jurídica o material no estamos frente a la violación de derechos fundamentales”.\n(SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 13690/2010, 16623/2010, 334/2011, 10290/2011, 395/2014, 9134/2014,\n12435/2014, 8990/2015, 1630/2016, 2829/2016).\n\n\n\n Con todo, “el AyA como un ente estatal encargado mayormente de la prestación del servicio de agua\npotable, tiene la obligación de ir expandiendo su infraestructura para que tengan acceso a este\npreciado líquido cada vez más y más personas, pero mientras queden vacíos resulta indispensable la\ncolaboración de los interesados”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 14218/2006, 11190/2007,\n2304/2009, 260/2010, 1516/2010, 13690/2010, 13998/2010, 16623/2010, 3334/2011, 10290/2011,\n16623/2011, 395/2014, 9134/2014, 12435/2014, 8990/2015, 1630/2016 y 2829/2016).\n\n\n\n El ICAA, en el suministro de agua potable, ha de observar los principios constitucionales rectores\nde los servicios públicos, y prestar ese servicio “de forma continua, adaptable, eficiente y por\nigual a todos los habitantes”. (Ley 6227, art. 4°. Decreto 32529, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencias 11190/2007, 13330/2008 y 16447/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA,\nsentencia 13/2012).  La adaptabilidad o “adaptación a todo cambio en el régimen legal o a las\nnecesidades impuestas por el contexto socioeconómico” significa que “los entes y órganos\nadministrativos deben tener capacidad de previsión y, sobre todo, de programación o planificación\npara hacerle frente a las nuevas exigencias y retos impuestos, ya sea por el aumento en el volumen\nde la demanda del servicio público o bien por los cambios tecnológicos”. (SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencias 11382/2003, 11190/2007, 13330/2008, 6221/2011 y 7958/2011).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- COMPETENCIA NACIONAL DEL ICAA EN MATERIA DE AGUA POTABLE\n\n\n\n La Ley 2726/1961, reformada por la Ley 5915/1976, confiere al Instituto Costarricense de Acueductos\ny Alcantarillados (ICAA o AyA abreviado, Ley 5915, Transitorio II) competencia nacional, como ente\nrector, para el suministro de agua potable. Le encarga resolver lo relacionado con éste en “todo el\nterritorio nacional” (artículo 1°); dirigir y vigilar lo concerniente para proveer a los habitantes\nde la república de un servicio de agua potable (art. 2, inc a); “aprovechar, utilizar, gobernar o\nvigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido\ncumplimiento de las disposiciones de esta ley (…), a cuyo efecto el Instituto se considerará el\nórgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades”\n(art. 2, inc f); administrar y operar directamente los sistemas de acueductos y alcantarillados del\npaís, los cuales irá asumiendo tomando en cuenta la conveniencia y disponibilidad de recursos (art.\n2 inc. g). Esta última norma es programática, y “pretende que de manera progresiva el ente público\nasuma el total del suministro del agua a nivel nacional, pero consciente de que no era posible para\nel momento histórico”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 13/2012).\nAdemás,  AyA está facultado a convenir con organismos locales la administración de los sistemas de\nacueducto, excepto los del Área Metropolitana o en los que haya responsabilidad financiera del\nInstituto, y para administrarlos a través de juntas administradoras de integración mixta entre el\nInstituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere a la mejor prestación de los\nservicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos (art. 2° inc. g).\n\n\n\n             (Con relación al AyA como autoridad rectora en materia de suministro de agua potable,\nvid Decreto 32529/2005, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 12957/2001, 1431/2003,\n7779/2004, 3442/2005, 4000/2005, 1254/2006,  4466/2007, 5645/2007, 11430/2007, 10076/2008, 2662/2009\n4902/2009, 17498/2009, 1359/2010 y 8640/2010. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II,\nsentencia 304/2006. Acerca de su competencia nacional: SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1380/2003,\n3442/2005, 5606/2006, entre otras. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencia\n128/2009. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, sentencia 13/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, sentencia: 00219/2011).\n\n\n\n El Instituto es “el primer llamado a controlar, fiscalizar y resolver todos los problemas relativos\nal suministro de agua potable para usos domiciliarios”, donde le compete hacerlo, y a asegurar su\nabastecimiento oportuno. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 9051/2000, 1449/2003, 12903/2003,\n18633/2007, 10069/2008, 8045/2009, 14709/2009 y 7973/2011).\n\n\n\n La competencia de A y A “para planear, diseñar, construir, operar y mantener obras de\nabastecimiento de agua a una población (…) nunca ha conllevado la de conferir concesiones para la\nexplotación de aguas del dominio público, aun cuando éstas sean destinadas (…) a proveer de agua\npotable a una población definida”. (TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia\n29/2013).  \n\n\n\n El MINAE, órgano del Poder Ejecutivo, ostenta la función de rectoría en materia ambiental y, por\ntanto, es responsable de emitir las políticas de protección ambiental, manejo y uso sostenible de\nlos recursos naturales, para lograr el cumplimiento de los objetivos y metas propuestas en el\nprograma ministerial y el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 7152/1990, arts. 1° y 2°. Decreto\n35669/2009, art. 2°. Ley 9046/2012, art. 11. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 8928/2004, 6568/2008,\n14092/2008, 14669/2008, 601/2009,  5744/2009, 12790/2019, 11503/2010, 13099/2010,  16378/2010,\n3301/2011, 5560/2011, 7087/2012, etc.).\n\n\n\n El Estado tiene el dominio de las aguas públicas y, por medio del MINAE, la potestad de otorgar o\ndenegar concesiones de aprovechamiento, de las que se exceptúan las aguas potables para poblaciones.\n(Ley de Aguas, arts. 1° a 3°, 17, 18 y 176. Decreto 35669/2009, arts. 40 y 41, incisos h, m y p). \nLa Procuraduría, con base en el artículo 17 de la Ley de Aguas y 2°, inciso f, en el dictamen\nC-243-95, indicó que AyA está exento de la obligación de obtener concesión  a los fines de utilizar\nlas aguas públicas para destinarlas al abastecimiento poblacional. En el dictamen C-008-2011 hizo\nver que “no es objeto de la Ley de Aguas el otorgamiento de concesiones para generación\nhidroeléctrica” (Ley 8723/2009, Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas\nHidráulicas para la Generación Hidroeléctrica).\n\n\n\n La interrogante de si AyA puede aprovechar el recurso hídrico para abastecimiento poblacional en\nlas áreas silvestres protegidas debe enmarcarse dentro de los objetivos de éstas y las actividades\nlegalmente permitidas en el Patrimonio Natural del Estado, de lo que nos ocuparemos a continuación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- AREAS SILVESTRES PROTEGIDAS SON PARTE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las áreas silvestres protegidas son parte del Patrimonio Natural del Estado. Lo establece\nexpresamente la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente, en el artículo 38: “La superficie de las áreas\nsilvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo (…)”. La\nLey Forestal 7575/1996, en el artículos 39, inciso i,  reproduce ese enunciado: “las áreas\nsilvestres protegidas cualquiera que sea su categoría de manejo (…) conforman el patrimonio natural\ndel Estado”, y, en lo conducente, refuerzan esa integración sus artículos 13, en calidad de “áreas\ndeclaradas inalienables” (dictamen C-339-2004 de Procuraduría), y 1°, pfo. final, en concordancia\ncon el 18 ibid.  Sobre la interpretación articulada de estos dos últimos, vid. sentencia N° 44/2015\nde la SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).\n\n\n\n A tono con la Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre, en el artículo 2°, reformado por\nla Ley 9106/2012, las “áreas silvestres protegidas por cualquier categoría de manejo” forman parte\ndel Patrimonio Forestal, hoy Natural, del Estado. Ver definición de Áreas oficiales de conservación\nde la vida silvestre. También puede consultarse el Decreto 36786-MINAET/2011, considerandos 3°\n(“…las Áreas Silvestres Protegidas del Patrimonio Natural del Estado”) y 4°, y el considerando III\ndel Decreto 37622/2013, en relación con los arts. 1° y 3° de la Ley 9073/2012.\n\n\n\n\nAl respecto, se pronunció la  SALA CONSTITUCIONAL en la sentencia 16975/2008, entre varias:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(….) el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya conservación y\nadministración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el\nSistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley\nOrgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas\nSilvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto\nEjecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios\nnacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo.\n2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22\ny sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación\ncon la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N°\n7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del\nEstado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal\ninmediata”. (E igual, de la SALA CONSTITUCIONAL, las sentencias 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008,\n2020/2009, 16938/2011, 2678/2012, 10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014,  16362/2015, entre\notras. Del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: la 2/2015 y 44/2015; SECCION\nSEGUNDA: 7/2008; SECCION CUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA: 63/2009,\n2166/2010, 2642/2010, 175/2011, 46/2013 y 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; la PROCURADURÍA,\ndictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 y C-293-2013; Opiniones\nJurídicas OJ-92-2002 y OJ-069-2008, y la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Informe DFOE-\nPGAA-59-2008: “las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del Estado”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n (La afectación legal inmediata incorpora los bienes de manera automática al dominio público, sin\nnecesidad de otro acto o procedimiento posterior de la Administración. SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencias 3789/1992, 4587/1997 y 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 350/2012. TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, la 175/2011, y SECCION SÉTIMA, la 89/2013, etc.).\n\n\n\n\nIV.- ACTIVIDADES PERMITIDAS DENTRO DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO\n\n\n\n Sin perjuicio de otras leyes especiales que se dicten, las actividades que pueden realizarse en las\náreas silvestres del Patrimonio Natural del Estado las define el artículo 18 de la Ley Forestal:\n\n\n\n “En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,\ncapacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá,\ncuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el\nreglamento de esta ley.”\n\n\n\n Norma que desarrolla el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto 25721-MINAE\n(reformado por 35868/2010, art. 2°), según el cual dentro de las Áreas Silvestres Protegidas del\nPatrimonio Natural del Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e\ninvestigación”, las que “estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo del Área Silvestre\nProtegida y otras regulaciones establecidas en la presente normativa (…)”.  El significado de los\ntérminos capacitación, ecoturismo e investigación lo da el artículo 2°, incisos g, n, p del mismo\nReglamento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su parte, el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, en el artículo 70,\ninciso e.1), para los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, prevé que en los Refugios de propiedad\nestatal, “Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo”.\n\n\n\n En el punto, es conteste la jurisprudencia judicial y administrativa, de la que se citan como\nejemplos los siguientes pronunciamientos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na)      De la SALA CONSTITUCIONAL:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Sentencia 19776/2014: En los terrenos de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural\ndel Estado “el uso limitado de los mismos está claramente dispuesto en la ley y sus reglamentos; y\nsus usos están destinados básicamente a labores de investigación, capacitación y ecoturismo,\npreviamente aprobados por el Ministerio del Ambiente y Energía, no por el municipio (ver artículo 18\nde la Ley Forestal citado)”.\n\n\n\n 2) Sentencia 2752/2014: El plan de manejo reviste importancia como herramienta para el resguardo\ndel recurso natural de un área silvestre protegida, “así como para encausar las actividades de\ninvestigación, protección, capacitación y ecoturismo que se pueden llevar a cabo” en propiedad del\nEstado (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 2020/2009). \n\n\n\n 3) Sentencia 12716/2012: El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio\nNatural del Estado implica que “solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y\necoturismo”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)  Sentencias 15070/2011, cons. II.a y 15475/2011 cons. II.a: Declarada el área silvestre\nprotegida, “automáticamente pasa a ser parte del Patrimonio Natural del Estado, donde de conformidad\ncon lo establecido en el artículo 18 de la Ley Forestal las actividades permitidas son capacitación,\necoturismo e investigación” \n\n\n\n\n \n\n\n\n 6) Sentencia 2020/2009: “Conexamente, las autoridades sólo podrán autorizar dentro de refugios como\nel de Ostional, actividades que tiendan a la investigación, protección y ecoturismo”. \n\n\n\n La Opinión Jurídica OJ-69-2008 de la Procuraduría cita, en ese sentido, las “sentencias de la Sala\nConstitucional números 5399-93, 2777-98, 9158-98 considerando I d), 2988-99, 2005-08945 y\n2007-02063, entre otras)”.\n\n\n\n Los precedentes de la jurisdicción constitucional son parte del Derecho de la Constitución y\nvinculantes erga omnes, salvo para la Sala Constitucional, la que puede variar de criterio. (Ley\n7135/1989, art. 13). La eficacia de la cosa juzgada constitucional es “absoluta y general, se\nextiende a cualquier sujeto de derecho, tanto los que intervinieron como partes principales o\naccesorias como a los que no fueron parte en el proceso constitucional”. Comprende “la parte\ndispositiva (por tanto) como a la parte considerativa o razonamientos de hecho y de derecho”. (SALA\nCONSTITUCIONAL, voto 12825/2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb)      SALA PRIMERA DE LA CORTE:\n\n\n\n\n  Sentencia 1679/2013  \n\n\n\n Los Juzgadores estimaron que, “en este caso, el permiso de uso de suelo para habitación, es una\nactividad diversa a la investigación, capacitación y ecoturismo, permitidas dentro del Refugio\nGandoca-Manzanillo, por ende, resultaba ilegal. Esos argumentos no fueron combatidos por el\nrecurrente, así las cosas la Sala no entra a su análisis. Al no encontrarse vulneración alguna al\nartículo 152 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre, Decreto Ejecutivo no. 32633,\nel cargo deberá rechazarse”.\n\n\n\n\nc)     TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION   PRIMERA:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sentencia 2/2016: El artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre ”encuentra amparo\nen el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el patrimonio natural el Estado puede\nautorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo (…)”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nd) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sentencia 241/2011: El numeral 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre “concuerda con\notra norma de rango legal también, como lo es el artículo 18 de la Ley Forestal que señala que en el\npatrimonio natural el Estado puede autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, en\neste sentido debe recordarse que las áreas silvestres protegidas, como lo es el Refugio de Vida\nSilvestre Gandoca-Manzanillo constituyen una parte del patrimonio natural del Estado, por ello la\nnorma resulta aplicable en la especie”.  (…) La solicitud de “permiso de uso que efectuó el\ndemandante para casa de habitación, no resulta acorde con las actividades para las que se puede\notorgar permiso de uso según los artículos 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, 152 del\nReglamento a dicha Ley, artículo 18 de la Ley Forestal y 11 del Reglamento a dicha ley”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\ne)     TRIBUNAL AGRARIO:   \n\n\n\n\n  \n\n\n\n Sentencia 435/2011: “Conforme a los numerales 1 y 18 de esa misma normativa, en los bienes que\nconforman el Patrimonio Natural del Estado se pueden realizar o autorizar labores de investigación,\ncapacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nf)      PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Dictámenes C-103-1998 y C-16-2002: \"(…) con observancia del Principio de Legalidad regulador de\nla actuación administrativa (Constitución Política, artículo 11; Ley General de la Administración\nPública, numerales 11 y 13), el Estado y los particulares están imposibilitados por mandato\nlegislativo vigente a emprender actividades distintas a las preceptuadas por el artículo 18 de la\nLey Forestal”.\n\n\n\n 2) Dictamen C-351-2006: “(…) el artículo 18 de la Ley Forestal, Nº 7575 de 5 de febrero de 1996,\nestablece las actividades que se pueden realizar en el Patrimonio Natural del Estado (investigación,\ncapacitación y ecoturismo)”.  \n\n\n\n             3) Opinión Jurídica OJ-69-2008: Las áreas silvestres protegidas están incorporadas al\nPatrimonio Natural del Estado, el cual está “reservado por el legislador para labores de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo (artículo 18 de la Ley Forestal y dictámenes y\npronunciamientos de esta Procuraduría números C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 y C-351-2006)”.\n\n\n\n             4) Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011: “El artículo 18 de la Ley Forestal\nestablece en forma taxativa los usos que pueden ser autorizados en el patrimonio natural del Estado\n(…). De dicho artículo se desprende que en la actualidad, los usos permitidos legalmente en el\npatrimonio natural del Estado, se reducen a labores de investigación, capacitación y ecoturismo, que\nademás deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones”.\n\n\n\n             5) Opinión Jurídica OJ-033-2011: “El artículo 18 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de\nfebrero de 1996 (posterior a la Ley de conservación de la vida silvestre No. 7317 de 30 de octubre\nde 1992 y modificándola tácitamente), faculta al Estado para autorizar en su Patrimonio Natural\nlabores de investigación, capacitación y ecoturismo, de manera que, conforme al principio de\nlegalidad que regula el accionar de la Administración Pública, no puede autorizarse la realización\nde actividades diversas”.\n\n\n\n 6) Dictamen C-176-2013: “Los terrenos propiedad estatal del Refugio Nacional de Vida Silvestre de\nGandoca-Manzanillo, son parte del Patrimonio Natural del Estado (PNE) por pertenecer a un área\nsilvestre protegida,  de conformidad con lo que ha señalado la Sala Constitucional en la sentencia\nnúmero 016975-2008 (…). En este sentido, es importante tener presente lo que establece el artículo\n18 de esta ley, en cuanto a los posibles usos del suelo en los terrenos incorporados al PNE”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\ng)       CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n Informe DFOE-PGAA-59-2008: “(…) las áreas silvestres protegidas constituyen Patrimonio Natural del\nEstado, lo cual tiene sustento en la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 38 y 46, y en la Ley\nForestal, artículo 39, inciso i), entre otros”;  “(…) tratándose del Patrimonio Natural del Estado,\nlas actividades permitidas se limitarían a labores de investigación, capacitación y ecoturismo;\nentendido este último como turismo de bajo impacto (…)”.\n\n\n\n V.- IMPROCEDENCIA  DEL APROVECHAMIENTO DEL RECURSO HÍDRICO POR AyA PARA ABASTECIMIENTO POBLACIONAL\nEN ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS\n\n\n\n La opinión legal de AyA, en resumen, sostiene: La ley del Instituto Costarricense de Acueducto y\nAlcantarillado le autoriza a aprovechar las aguas de dominio público, en todo el territorio\nnacional, para cumplir sus fines. Con lo cual, puede utilizar el agua que hay en las áreas\nsilvestres protegidas. Esa potestad, no ha sido modificada por Ley posterior, ni siquiera de forma\ntácita. El artículo 18 de la Ley Forestal no cierra la posibilidad de realizar otras actividades\ndentro del Patrimonio Natural del Estado que no impliquen el aprovechamiento de bosques, como el del\nrecurso hídrico con fines públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La tesis no se comparte. Efectivamente, de acuerdo con el artículo 2°, inciso f), de su Ley\nconstitutiva (2726), AyA tiene la atribución de “aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea\nel caso, todas las aguas de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las\ndisposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas”, conforme a\nla Ley de Aguas, a cuyo efecto al Instituto se considera el ente sustitutivo de las potestades\natribuidas en esa ley al Estado, ministerios o municipalidades. Sin embargo, en lo que aquí\ninteresa, el alcance de esa norma no debe fijarse en forma aislada, sino como parte de un sistema\njurídico, caracterizado por su unidad y coherencia lógica, esto es, en  conexión e interpretación\nsistemática con el artículo 18 de la Ley Forestal, y sintonía con otras normas legales que otorgan\ncompetencia al SINAC-MINAE dentro de las áreas silvestres protegidas, en punto a su administración,\nplanificación, manejo, conservación y protección.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se debe exigir al operador “un análisis integral y sistemático del ordenamiento jurídico vigente”.\n(SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 1963/2012). \"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo\ntanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que\ninvolucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución\nPolítica\". (SALA CONSTITUCIONAL, voto 7371/1999).  Por necesidad de la interpretación sistemática,\nel contenido de un artículo se determina en ligamen con el conjunto de normas que lo rodean; no en\nforma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 7603/2001). Como el ordenamiento \"no está\nconstituido por compartimentos estancos\", \"al aplicador del derecho se le exige una interpretación\nsistemática o de contexto (artículo 10 del Código Civil), y no sectorial, todo en aras de un acabado\nentendimiento jurídico\". (SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL SUPERIOR  CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,\nresolución N° 4442/1995).\n\n\n\n Así, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC o el Sistema) unifica “las competencias en\nmateria forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el\nfin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el\nmanejo de los recursos naturales de Costa Rica. (…). Queda incluida como competencia del Sistema la\nprotección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”. (Ley 7788/1998,\nart. 22). El Sistema lo constituyen unidades territoriales, denominadas Áreas de Conservación, “con\ncompetencia en todo el territorio nacional”. (Ley 7788, art. 28).\n\n\n\n La competencia que el MINAE, a través del SINAC, tiene sobre las áreas silvestres protegidas, es\nexclusiva (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°. Decreto 35669/2009, art. 26. SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencias 16975/2008 y 2752/2014, cons. I a, entre otras; TRIBUNAL AGRARIO, voto\n384-F-2013, cons. IV), y su administración, indelegable (SALA CONSTITUCIONAL sentencias 7500/1997 y\n2678/2012), e  igual que la protección, es un asunto de interés nacional. (SALA CONSTITUCIONAL\nSentencias 21258/2010, 16938/2011 y 16362/2015).\n\n\n\n El recurso hídrico de las áreas silvestres protegidas está afectado a los fines de las mismas, como\nparte de los ecosistemas que conforman, y de los apartes III y IV supra, se desprende que no es\nprocedente aprovecharlo para abastecimiento poblacional, el que no se ajusta en las actividades\npermitidas dentro del Patrimonio Natural del Estado.\n\n\n\n La creación de las áreas silvestres protegidas, en sus diversas categorías, conlleva la imposición\nde un destino público especial a satisfacer y “de un Régimen de propiedad pública del Estado que\ncambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área”. (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencia 2988/1999; dictamen C-016-2002). “La afectación es un mecanismo o técnica\n(decisión del poder público en sentido material), por cuya virtud un bien, propiedad del Estado o de\nla Administración, queda directamente vinculado o destinado a una finalidad pública”, con la\nsujeción a un régimen exorbitante. (…) Se garantiza mediante una serie de instituciones, principios\ny mecanismos encaminados a perpetuar la existencia del bien y el permanente servicio que presta al\ninterés general”. (Dictamen C-228-1998).  El ordenamiento jurídico costarricense confiere a los\nbienes públicos ambientales afectados una tutela de mayores cuidados.  (SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencia 8928/2004).\n\n\n\n En armonía con las actividades permitidas en el artículo 18 de la Ley Forestal, los textos\nnormativos ponen énfasis en los fines de conservación y protección del área silvestre protegida, al\ndefinirlas:\n\n\n\n Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en\nAmérica Central (Ley 7433/1994, de aprobación), artículo 9°: Área protegida es “un área geográfica\ndefinida, terrestre o costero-marina, la cual es designada, regulada y manejada, para cumplir\ndeterminados objetivos de conservación, es decir producir una serie de bienes y servicios\ndeterminados (conservación in situ)”.\n\n\n\n Ley Forestal 7575, artículo 3°, inciso i): Área silvestre protegida es el ”Espacio, cualquiera que\nsea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo,\ntomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen\nel interés público”\n\n\n\n             Ley 7788, de Biodiversidad, artículo 58: “Áreas silvestres protegidas.- Las áreas\nsilvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y\nporciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus\necosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras\nnecesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación\ny proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios\nde los ecosistemas en general. (…)”. \n\n\n\n Decreto 34433/2008, Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Artículo 3°, inciso a): Área silvestre\nprotegida: Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de\nmanejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con\ndeterminados objetivos de conservación y de gestión”.\n\n\n\n Decreto 35868-MINAET-2010 (Reglamentación del artículo 18 de la Ley Forestal Nº 7575), Artículo 1º,\ninciso d): “Área Silvestre Protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo,\nestructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus\nparámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público, así\ndefinido de conformidad al artículo 3 de la Ley Forestal Nº 7575”.\n\n\n\n (Otras definiciones se encuentran en el Decreto 34433/2008, Reglamento a la Ley de Biodiversidad,\nart. 3°, inc. a; el Decreto 25721/1996, Reglamento a la Ley Forestal, art. 2°, inc. d, etc.).\n\n\n\n La legislación que regula el Patrimonio Natural del Estado es conservacionista. (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008; dictamen C-297-2004). “Las Áreas Silvestres Protegidas\ndeclaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado,\npor tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista\ncientífico (…). A partir de su declaratoria se pretende dotar a estas zonas geográficas de una\nvocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función.” (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencias  21258/2010, 16938/2011 y 2752/2014. El énfasis no es del original).  Un\nárea silvestre protegida “tiene una eficacia jurídica especial (…) y está enmarcada dentro de un\ncontexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural”. (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencia 16938/2011).\n\n\n\n “(…) si bien, el AyA debe –por mandato legal y Constitucional– velar porque se brinde el suministro\nde agua potable a todos los habitantes de la República, esta obligación debe cumplirse en estricto\nrespeto de las demás normas y mandatos que integran el ordenamiento jurídico costarricense”. (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencias 2948/2001, 10665/2006 y 4421/2008). Los entes públicos con personalidad\njurídica propia o autónoma, como parte del Estado en sentido lato, por imperativo del numeral 50 de\nla Constitución, deben garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, del que es expresión el Patrimonio Natural del Estado (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencia 8928/2004, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION VI, sentencias\n63/2009, 1482/2009, 1842/2009, 38/2010, 2166/2010, 2642/2010, 3609/2010, 175/2011, 47/2015, entre\notras). La SALA CONSTITUCIONAL” (…) ha indicado en precedentes anteriores, que el artículo 50\nconstitucional es fuente directa del derecho de “toda persona” a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado, lo que vincula en la tutela del medio ambiente, y exige en el sentido más amplio\nposible, a los Poderes Públicos la aplicación de la norma protectora” (sentencia 12887/2014). El\nderecho ambiental es transversal, “se desplaza a todo lo largo del ordenamiento, modelando y\nreinterpretando sus institutos”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 4153/2002, 1016/2004, 5569/2004,\n14847/2005 y 9604/2009).\n\n\n\n A tenor de la literalidad y claridad de la norma, así como la jurisprudencia constitucional y de\nlos Tribunales Contencioso administrativos que lo informa, la Procuraduría, según se dijo líneas\narriba, ha sostenido que las actividades o usos que pueden autorizarse en el Patrimonio Natural del\nEstado, al amparo del artículo 18 de la Ley Forestal, son taxativos. Se reducen a las labores de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo, que deben ser aprobadas por el Ministerio de Ambiente y\nEnergía. (Opiniones Jurídicas OJ-14-2010 y OJ-33-2011). El Estado y los particulares están\nimposibilitados, por mandato legislativo y el principio de legalidad, a emprender actividades\ndistintas a las ahí preceptuadas (Dictámenes 103-1998 y C-016-2002). Se difiere, entonces, de la\ntesis de que esa norma no cierra la posibilidad de realizar otras actividades que no impliquen el\naprovechamiento de bosques, condición a la que no se supeditan.\n\n\n\n               “El principio de legalidad exige la necesaria cobertura legal previa de la actuación\nadministrativa legítima, para su validez; ‘lo que no está permitido ha de entenderse prohibido’.\n(García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas.\nMadrid.  1997, pg 432. Vid también: SALA PRIMERA DE LA CORTE, voto N° 63-F-2000. TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, resoluciones 274 y 293, ambas del 2005.  TRIBUNAL CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO, SECCION II, voto 182/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN III, voto\n118/2012, cons. VI, pto. 3°.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN VI, votos 168/2011,\n173/2011, 242/2011 y 153/2012).\n\n\n\n  ‘Las instituciones públicas solo pueden actuar en la medida en la que se encuentre apoderadas para\nhacerlo por el mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso, en consecuencia solo le es\npermitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no\nles esté autorizado les está vedado’. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 440-98 y 2002-00233. En la misma\nlínea, resolución N° 293-2005 de la SECCION PRIMERA DEL TIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).\n\n\n\n ‘La sujeción de la actuación administrativa al Ordenamiento jurídico significa que la norma se\nerige en el fundamento previo y necesario de su actividad.  Esto implica que en todo momento\nrequiere de una habilitación normativa que a un propio tiempo justifique y autorice la conducta\ndesplegada para que esta pueda considerarse lícita, y más que lícita, no prohibida. De consiguiente,\ncualquier actuación de la Administración discordante con el bloque de legalidad, constituye una\ninfracción del Ordenamiento Jurídico’. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia N° 40 de 1995. Vid\ntambién: SALA CONSTITUCIONAL, votos 7015 y 7776, ambos del 2007 SECCION TERCERA DEL TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, voto 326-2001)”.  (Dictamen C-40-2013)\n\n\n\n Para la Procuraduría “…el establecimiento de un área silvestre protegida por acto administrativo\nconlleva la inaplicación de cualquier legislación, aún la específica para el área geográfica de que\nse trate, que se oponga a la legislación que regula el área silvestre protegida, toda vez que la\naplicación de esta última implica cumplir con el deber constitucional señalado en el numeral 50”.\n(Dictamen C-289-2012, que cita precedentes constitucionales).\n\n\n\n Una interpretación sistemática lleva a concluir que el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de\n1961 es incompatible y está modificado, de manera tácita y parcial –para el Patrimonio Natural del\nEstado-, por el 18 de la Ley Forestal, 7575 de 1996, especial y posterior, y deviene inaplicable\ndentro del mismo. La aplicación del primer numeral en éste haría manifiesta la violación del\nsegundo. (Sobre la incompatibilidad de la nueva ley con la antecesora, como un supuesto de\ninaplicabilidad al caso concreto, que se resuelve a favor de la sobreviniente cuando las leyes son\nde igual jerarquía: SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencias 130/1992, 376/1999, 1315/2010).  Con lo\ncual, AyA, a fin de aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, para\nabastecimiento poblacional, requiere de una ley expresa que lo autorice, fije sus condiciones y\ncumpla los requisitos que se dirán, como ampliación de las actividades que enlista el citado\nartículo 18. \n\n\n\n En síntesis, el recurso hídrico de las áreas silvestres protegidas es elemento esencial de los\necosistemas que comprenden, destinado a los fines ambientales de las mismas, bajo administración,\nexclusiva e indelegable, del SINAC-MINAE.  Lo anterior por normativa especial y posterior a la Ley\n2726, artículo 2°, inciso f, e incompatible con éste, el que es inaplicable dentro de los espacios\nde dominio público de las áreas silvestres protegidas. Así parece entenderlo el Instituto\nconsultante que a la fecha se ha abstenido de ingresar a éstas para aprovechar el recurso hídrico.\nEl suministro de agua potable por AyA a todos los habitantes debe hacerse con respeto a las demás\nnormas del ordenamiento, como las que fijan las actividades a realizar en las áreas silvestres\nprotegidas de dominio público y sus fines.\n\n\n\n No está de más recordar que hay una prohibición legal de invadir un área de protección o de\nconservación, cualquiera sea su categoría de manejo, lo que constituye un ilícito penal. (Ley\nForestal, art. 58, inciso a, en relación con los arts. 2 y 3 inc. i ibid; 2 inc b del Decreto\n25721/1996; 3 inc. a del Decreto 34433/2008, y art. 1° inc. d del Decreto 35868/2010).  La\njurisprudencia del TRIBUNAL DE CASACIÓN PENAL DE SAN JOSÉ (sentencias 751/2002, 713/2003 y 904/2004)\nha aclarado que el término “invadir” no es necesariamente el del despojo, sino que se traduce en\nejecutar “cualquier acto no permitido”, contra la obligación de mantener intactas esas áreas para\npreservar el ambiente natural.\n\n\n\n La Procuraduría ha señalado que como las restricciones de usos del Patrimonio Natural del Estado\n(artículo 18 de la Ley Forestal) no tienen rango constitucional, pueden modificarse mediante Ley,\npues nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento, es decir, a que las reglas no cambien.\nSin embargo, “tratándose de la disminución de las garantías de protección, tal como sería autorizar\notras actividades que actualmente no están permitidas, resulta indispensable que existan criterios\ntécnicos que lo justifiquen, pues de lo contrario, la decisión se convertiría en arbitraria y\nviolatoria del Derecho de la Constitución, específicamente del derecho a disfrutar de un ambiente\nsano y ecológicamente equilibrado”.  Y la actividad que se autorice a realizar “no puede ser\nincompatible con la protección ambiental que se pretende garantizar con su creación, pues se estaría\ndesnaturalizando su razón de ser”. (Opiniones Jurídicas  OJ-14-2010 y OJ-033-2011. El énfasis no es\ndel original). \n\n\n\n “Las áreas silvestres públicas, de las que es guardián el Estado, conforman ecosistemas frágiles de\ngran biodiversidad, cuyos daños pueden producir consecuencias irreversibles e impedir la\npreservación de los recursos a largo plazo. Lo anterior, impone una cuidadosa valoración de los\ncostos ambientales y beneficios sociales anejos a los proyectos y actividades a ejecutar dentro de\nellas”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008. Dictamen C-297-2004).\n\n\n\n Es en el ámbito legislativo que podrían valorarse las justificaciones concernientes al\naprovechamiento del recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas del Estado, en\nsituaciones muy excepcionales, justificadas técnicamente y evaluadas en su impacto ambiental, cuyos\nsupuestos y términos de procedencia habrían de definirse, para hacer efectivo el derecho de acceso\nal agua potable, con la exclusión que plantea el MINAE de los organismos locales o Asociaciones\nAdministradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Sanitarios. (ASADAS).\n\n\n\n Como se observa, lo pretendido conlleva una modificación legal, lo que es del resorte del\nlegislador, y no podría hacerse vía interpretación administrativa.  Dictada una ley, corresponde a\nla Asamblea Legislativa modificarla o derogarla. (Constitución, art. 121, inc. 1°. SALA PRIMERA DE\nLA CORTE, sentencia 376-F-S1-2010).\n\n\n\n En esa línea, se han presentado Proyectos a la corriente legislativa para autorizar al Instituto de\nAcueductos y Alcantarillados el aprovechamiento del agua en las áreas silvestres protegidas.  Son\nejemplos:\n\n\n\n\na) El Proyecto de Ley para la  gestión integrada del Recurso hídrico, expediente N° 17.742:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 64.- Aprovechamiento de aguas en áreas silvestres protegidas\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por razones de interés público declarado para el abastecimiento poblacional, podrán otorgarse\npermisos de uso de agua cuya toma se encuentre dentro de un área silvestre protegida. En áreas\nsilvestres de protección absoluta se prohíbe el  otorgamiento de permisos y concesiones, salvo los\npermisos que se podrán otorgar al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para el\nabastecimiento poblacional, cuando mediante estudio técnico se demuestre que no hay otra fuente\nalternativa disponible “.\n\n\n\n\nb) El Proyecto de Ley del Recurso Hídrico, expediente N° 14.585 (texto sustitutivo):\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 95.-    Concesiones en áreas silvestres protegidas\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La solicitud de concesión para el aprovechamiento del recurso hídrico dentro de las\náreas silvestres protegidas corresponde exclusivamente al Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados. Podrá realizarse solamente si existe una comprobada necesidad para el consumo\nhumano y se determine técnicamente que es la única fuente viable. \n\n\n\n             La Dirección Nacional del Recurso Hídrico, previo criterio vinculante del Sistema\nNacional de Áreas de Conservación y atendiendo la evaluación ambiental correspondiente, recomendará\nla aprobación o rechazo de la concesión al Poder Ejecutivo.\n\n\n\n Las concesiones se otorgarán teniendo en cuenta la explotación racional y conjunta de los recursos\nsuperficiales y subterráneos, con una visión integral del manejo del recurso. \n\n\n\n Las concesiones se inscribirán en el Registro de Aprovechamiento de Aguas y de los Cauces que se\ncrea en esta Ley”. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVI.- CONSIDERACIONES ADICIONALES\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por las razones anotadas y las que se adicionarán, no se comparten, de la opinión legal adjunta a\nla consulta y la posición del MINAE, los siguientes aspectos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1) Que el aprovechamiento del recurso hídrico para abastecimiento poblacional en el Patrimonio\nNatural del Estado no violenta el principio de no regresión (o retroceso en los niveles de\nprotección logrados) en materia ambiental si tiene respaldo en estudios técnicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A más de que no hay norma legal expresa que admita el aprovechamiento del recurso hídrico en las\náreas silvestres estatales, modificando el artículo 18 de la Ley Forestal, con las captaciones\ndentro de éstas entrarían a regir los perímetros de los terrenos de dominio público contiguos  para\nproteger las fuentes surtidoras (Ley de Aguas, art. 31, inc. a; Ley 2825, artículo 7, inciso c),\nbajo competencia del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Dictamen C-223-2015;\nLey 2726, arts. 1° y 2°). Lo que significaría una mutación demanial (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia\n5606/2006; dictamen C-210-2002, entre otros) o cambio de afectación de los bienes a un destino\npúblico distinto del que venían sirviendo y de administración, con disminución de la superficie del\nárea silvestre protegida, todo lo cual requeriría una ley ajustada a lo dispuesto en la Ley Orgánica\ndel Ambiente, art. 38:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su\ncategoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios\ntécnicos que justifiquen esta medida”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Los estudios técnicos, con el debido fundamento, a que obliga esa norma, son la “objetivación del\nprincipio de razonabilidad en materia de protección al ambiente”  y constituyen un requisito\nesencial tendente a “determinar que no se causará daño al ambiente o se le pondrá en peligro y, por\nende, que no se vulnera el contenido del artículo 50 constitucional”. (SALA CONSTITUCIONAL,\nsentencias 7294/1998, 2998/1999 y 21258/2010, por muchas).\n\n\n\n En la sentencia 12887/2014, la SALA CONSTITUCIONAL, siguiendo su línea jurisprudencial, recalcó que\n“Un área protegida sólo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y\ncientíficos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra\nde igual tamaño. Así se desprende de lo que esta Sala ha resuelto en anteriores oportunidades, en\nlos votos números 2012-13367 y 2009-1056 (…). Lo anterior constituye una interpretación evolutiva en\nla tutela del ambiente conforme al Derecho de la Constitución, que no admite una regresión en su\nperjuicio”. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 10158/2013, que cita el 18702/2003).\n\n\n\n Acerca de los principios de progresividad y no regresión, vid. SALA CONSTITUCIONAL, sentencias\n1056/2009, 18702/2010, 1963/2012, 13367/2012, 11088/2013, 11461/2013, 11462/2013, 12022/2013,\n14078/2013, 14417/2013, 15294/2013, 5963/2014, 7788/2014, 11652/2014, 12887/2014, 18836/2014 y\n09841/2015, entre otros.  \n\n\n\n Si bien el principio de progresividad de los derechos humanos obliga a los Estados a no adoptar\nmedidas, políticas, ni normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada,\nla situación de los derechos conseguida hasta entonces, no supone una irreversibilidad absoluta,\npues los Estados viven situaciones que impactan negativamente en los logros alcanzados y obliga a\nreplantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, debe justificarse la reducción de los niveles\nde protección. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 1056/2009, 13367/2012 y 12887/2014).\n\n\n\n El principio que reserva a la ley la reductibilidad del área silvestre protegida también lo recogen\nla Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las Bellezas Escénicas Naturales de\nlos Países de América (aprobada por Ley 3763/1966), artículo 3°; la Ley del Servicio de Parques\nNacionales, N° 6084/1977, artículo 13; la Ley de Creación de Parques Nacionales y Reservas\nBiológicas, N° 6794/1982, artículo 2°, párrafo final y la Ley 7788/1998, de Biodiversidad, art. 58,\npfo. 2°.\n\n\n\n 2). Que permitir obras para captación de agua no fue ajeno al espíritu de la Ley del Servicio de\nParques Nacionales, porque en la exposición de motivos del proyecto de Ley (expediente legislativo\n4969/1972) se indicó que estos se conservan para suministrar beneficios públicos en forma\npermanente, como la protección de cuencas hidrográficas y el suministro de agua potable en forma\nregulada.\n\n\n\n Con todo, dicha Ley no autorizó a aprovechar el recurso hídrico en los Parques Nacionales, para\nabastecimiento poblacional. Al contrario, prohíbe los acueductos dentro de estos, así como otras\nobras e instalaciones que no sean las de la respectiva Área de Conservación del MINAE (arts. 8,\ninciso 14, y 12), prohibiciones extensivas a las Reservas Biológicas (Ley 7788, art. 58; Dictámenes\nC-339-2004 y C-351-2006; Opinión Jurídica OJ-069-2008). Los Parques Nacionales y las Reservas\nBiológicas son áreas silvestres de conservación absoluta. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia\n16975/2008. Dictámenes C-228-1998 y C-297-2004; Opiniones Jurídicas OJ-236-2003, OJ-93-2004 y\nOJ-69-2008). Sobre la conservación de los parques nacionales, vid. Ley 6084, art. 3°, inciso d).\n\n\n\n Disentimos de la tesis de que la prohibición del artículo 8  de la Ley 6084 es sólo para los\nvisitantes o sujetos de Derecho Privado; no para las instituciones públicas, ni impide a AyA\naprovechar el recurso hídrico en los Parques Nacionales, para cumplir sus fines. Esto por cuanto esa\nactividad no está incluida en las que se autorizan realizar en los mismos, ni dentro del Patrimonio\nNatural del Estado (principio de legalidad administrativa), que, se repite, son taxativas, amén de\nla vinculatoriedad objetiva de la normativa ambiental. No parece lógico que las prohibiciones de uso\npara no impactar negativamente el ambiente de los Parques Nacionales rijan sólo para los\nparticulares, y no para la Administración, cuando el Estado, en sentido amplio, es “el garante en la\nprotección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia\n6922/2010, cons. VII). La imprecisión en la técnica legislativa no debe ser vista como “una\nautorización para que las instituciones públicas lesionen ‘legítimamente’ el ambiente”. (SALA\nCONSTITUCIONAL sentencias 17126/2006 y 13100/2010).\n\n\n\n El principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental deriva “de los artículos 11 y 50 de la\nConstitución Política y de toda la legislación que el  Estado desarrolla para la tutela del\nambiente”. Si los particulares no pueden “desconocer el contenido de la legislación ambiental, mucho\nmenos cualquier autoridad pública.  (…). Es así como las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo,\nPoder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están,\ntodas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con el medio ambiente”.\n(SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 8713/2008). \n\n\n\n La Administración Pública “está obligada a cumplir con el bloque de legalidad; sujeción que tiene\nespecial connotación en relación con la tutela del ambiente, en tanto, al tenor de la obligación\nimpuesta al Estado en su conjunto en el artículo 50 constitucional, es que se denota su\nindisponibilidad respecto de las instituciones públicas (…)”. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia\n75/2010).   “En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación\nirrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines\nencomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (SALA\nCONSTITUCIONAL, sentencia 17155/2009).\n\n\n\n (Sobre el principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental, ver también de la SALA\nCONSTITUCIONAL las sentencias 6503/2001, 7005/2009, 6922/2010, 13622/2010 y 12887/2014).\n\n\n\n Por lo general, la estadía de “los visitantes” en los parques nacionales se reduce a pocas horas,\ntiempo insuficiente para “construir líneas de conducción eléctrica o telefónica, acueductos o\ncarreteras o vías férreas” (Ley 6084, art. 8 inc 14). Por otra parte, el objetivo de dichos\n“visitantes” no es ir a construir obras a esas áreas, lo que revela que la interpretación de la\nnorma no puede ser literal, sino “en la forma que mejor garantice la realización del fin público a\nque se dirige” (Ley 6227, art. 10.1).\n\n\n\n Además, recuérdese que con excepción de los sistemas del Área Metropolitana y sobre los cuales\ntenga responsabilidad financiera, el AyA tiene la facultad, de delegar, por convenio, la\nadministración de los servicios de acueductos a organismos locales, como las Asociaciones\nAdministradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), compuestas por\nparticulares, sujetas a las prohibiciones de la Ley del Servicio de Parques Nacionales, en lo de\ninterés. (Ley 2726, art. 2°, inciso g; Decreto 32529/2005; Ley 6227, art. 10.1).\n\n\n\n Las asociaciones son entidades o sujetos de Derecho Privado, aunque persigan objetivos de interés\ngeneral. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 3393/1992, 6228/1996,  2222/1998, 714/2001, 12187/2001 y\n1057/2003, entre otras). Constituyen “gremios de naturaleza privada, de una índole distinta a las\norganizaciones públicas que se rigen por el Derecho Administrativo”, para fines específicos y\nlícitos, a condición de que no tengan “como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia” (artículo\n1° de la Ley 218/1939, de Asociaciones, y sus reformas. SALA CONSTITUCIONAL, resolución 9993/2000)”.\n\n\n\n 3) Que en los refugios estatales se permite el aprovechamiento del recurso hídrico, siempre que se\nencuentre definido en el plan de manejo y se obtenga la viabilidad ambiental. Para ello, se cita el\nartículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, 7317 de 1992,  referido a las tres clases\nde refugios nacionales de vida silvestre (de propiedad estatal, mixta y privada) y, en particular,\nsu último párrafo: “En los refugios de propiedad estatal solamente se permitirá realizar actividades\ndefinidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida, previa presentación de las\nevaluaciones de impacto ambiental correspondientes”.\n\n\n\n La Ley Forestal, 7575 de 1996, se apuntó, precisa las actividades que pueden realizarse en el\nPatrimonio Natural del Estado, contra las que no debe ir, en el área de dominio público estatal de\nlos Refugios, el plan de manejo, instrumento de planificación de los usos y actividades permitidas,\nentre otros,  conforme lo ha resuelto la SALA CONSTITUCIONAL: “Es patente la importancia que reviste\nun plan de manejo como herramienta para el resguardo del recurso natural en este tipo de refugios,\nasí como para encausar las actividades de investigación, protección, capacitación y ecoturismo que\nse pueden llevar a cabo en un refugio propiedad del estado.” (Sentencias 2020/2009 y 2752/2014).  \n\n\n\n  Con arreglo al Decreto 35868, artículo 2°, que modifica el 11 del Reglamento a la Ley Forestal y\nfija los alcances del 18 de ésta, dentro de las Áreas Silvestres protegidas del Patrimonio Natural\ndel Estado “sólo se permitirá realizar actividades de capacitación, ecoturismo e investigación”, las\nque “estarán sujetas a lo establecido en el plan de manejo del Área Silvestre Protegida y otras\nregulaciones establecidas en la presente normativa (…)”\n\n\n\n\nPor su parte,  el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, artículo 70, establece:\n\n\n\n “e.1) Refugios de propiedad estatal. Son aquellos en los que las áreas declaradas como tales\npertenecen en su totalidad al Estado y son de dominio público. Su administración corresponderá en\nforma exclusiva al SINAC.\n\n\n\n\n \n\n\n\n (…) Por tratarse del patrimonio natural del Estado, únicamente podrán desarrollarse labores de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consonancia con el párrafo 2° de la Ley de Conservación de Vida Silvestre: “Los recursos\nnaturales comprendidos dentro de los refugios nacionales de vida silvestre –caso del recurso\nhídrico-, quedan bajo la competencia y el manejo exclusivo del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación del Ministerio de Ambiente y Energía, según se determina en la presente Ley y en su\nReglamento”.\n\n\n\n En los inmuebles de propiedad privada legítima ubicada en las áreas silvestres protegidas\nestatales, para efectos de aprovechar por AyA el recurso hídrico a los fines del abastecimiento\npoblacional, téngase en cuenta lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 7554/1995 y que  de acuerdo\ncon la jurisprudencia constitucional aun cuando la Ley de Aguas de 1942 sigue una tesis mixta en\npunto a la naturaleza jurídica de las aguas, dos leyes posteriores modificaron ese régimen: el\nCódigo de Minería, artículo 4°, que produjo una publificación y nacionalización de todas las aguas\nsuperficiales y subterráneas del país, reservadas para el Estado, y la Ley Orgánica del Ambiente,\nartículo 50, que reforzó la declaratoria de demanialidad. (SALA CONSTITUCIONAL votos 1923/2004,\n5159/2006, 5606/2006 y 18051/2006, entre varias).\n\n\n\n Por lo demás, la Ley 276/1942 afecta, de manera expresa, a dominio público las aguas subterráneas,\nmanantiales y cauces,  los ríos, sus afluentes, arroyos, etc. (Ley de Aguas, arts. 1°). Al ser estos\ndemaniales, no forman parte jurídica de los inmuebles que atraviesan o donde se encuentren (SALA\nPRIMERA DE LA CORTE, sentencia 00175/2009).\n\n\n\n 4) Que las sentencias 12583/2008 y 18529/2008 de la Sala Constitucional son claras en el tema del\naprovechamiento de recursos y construcción de obras en áreas que conforman el Patrimonio Natural del\nEstado, y sólo se ha pedido el requisito obligatorio de la realización de estudios de impacto\nambiental.\n\n\n\n 4.1) La sentencia 12583/2008 resuelve una situación diversa a la que es objeto de consulta. Ordenó\nsuspender la construcción del Proyecto de Infraestructura para el Parque Nacional Braulio Carrillo\nSector Volcán Barva-SINAC-MINAE, hasta que se cumpliera con la presentación de estudios de impacto\nambiental ante la SETENA, las autorizaciones de ésta, Ministerio de Salud, ICAA y la Municipalidad\nde Barba, y observar las recomendaciones de SENARA. La propuesta fue iniciativa de la propia Área de\nConservación Cordillera Volcánica Central, órgano administrador, “que valoró la necesidad de contar\ncon edificaciones en ese sector porque no se tiene infraestructura mínima para dar un buen servicio\nal visitante”. Con anterioridad, la Comisión Plenaria de SETENA se había pronunciado sobre el\nproyecto para albergar funcionarios del Parque Nacional Volcán Barva, ubicado dentro de esa Área de\nConservación (misma sentencia; Ley 6084, art. 12). La Ley 7788, artículo 39, autoriza dentro de las\náreas silvestres protegidas estatales los servicios y actividades no esenciales; sean, “los\nestacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los\nservicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos,\nadministración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación”.\n\n\n\n 4.2) Igual la sentencia 18529/2008. Resuelve una situación diferente. Alude a inmuebles que se\npresumen privados en el Parque Marino Las Baulas y en la Zona de Amortiguamiento (banda de 500\nmetros colindante con éste). Respecto de las situadas dentro del Parque, anula todas las\nviabilidades ambientales, ordena a SETENA no otorgar nuevas viabilidades, y al MINAE, continuar de\ninmediato los procesos de expropiación de las propiedades. (La SALA CONSTITUCIONAL, en sentencia\n7549/2008, había ordenado al Ministro del Ambiente iniciar, en forma célere, los trámites de\nexpropiación de los fundos privados que se ubicaban dentro del Parque Marino Las Baulas, en los\ntérminos de la Ley 7524/1995, arts. 1° y 2°). Para las que se localizaban en la Zona de\nAmortiguamiento, ordena realizar un estudio integral sobre el impacto al ambiente de las\nconstrucciones y desarrollos; suspende las viabilidades ambientales concedidas y el trámite de\nnuevas solicitudes; suspende y anula permisos de construcción otorgados sin viabilidad ambiental,\netc.\n\n\n\n En suma, ninguna de las sentencias se refiere al aprovechamiento del recurso hídrico por AyA en\náreas silvestres protegidas.\n\n\n\n 5) Que, como “tema colateral”, en las áreas de protección, aunque se prohíbe la corta o eliminación\nde árboles, se permiten, como excepción, proyectos declarados por el Poder ejecutivo de conveniencia\nnacional, la que les exonera de las prohibiciones de cambio de uso del suelo y corta de árboles.\n(Ley Forestal, arts. 3, inc. m, 19, 33 y 34).\n\n\n\n La situación no es análoga.  Las áreas de protección son distintas de las áreas silvestres\nprotegidas  estatales. (Ley 7575, arts. 3°, inciso i, 33, 34 y 39 inc. i; Ley 7554, arts. 32, 37 y\n38; Ley 7788, art. 58; Decreto 34433, art. 70. Opinión Jurídica OJ-022-1999; dictámenes C-103-1998 y\nC-16-2002).\n\n\n\n El artículo 19 de la Ley Forestal que, como excepción a la prohibición del cambio de uso de suelo,\nautoriza la corta de árboles en proyectos declarados de conveniencia nacional, se circunscribe a la\npropiedad forestal privada, como lo aclara el nombre del Título III de esa Ley. \n\n\n\n 6) Para el MINAE, a la luz de lo que dispone el artículo 18 de la Ley Forestal, “las únicas\nactividades autorizadas dentro del Patrimonio Natural del Estado, son la investigación, la\ncapacitación ambiental y el ecoturismo, quedando excluidas aquellas relacionadas con la captación de\naguas, así como cualquier otra que no se encuentre expresamente autorizada por la Ley”. Agrega que\npor el principio de legalidad administrativa, “el accionar de la Administración se encuentra sujeto\na que exista una norma que le faculte” a realizar el acto.  A pesar de lo anterior, estima que,\n“como única excepción”, el Estado, a través del MINAE, puede “autorizar el aprovechamiento del agua\npara consumo humano a poblaciones que no tienen de donde abastecerse sin que el lugar en el cual se\nubique la toma sea un aspecto limitante para negar el disfrute de ese derecho fundamental”.  De\nprevio,  la Dirección de Agua y la SETENA, deberán “realizar los estudios técnicos correspondientes\npara determinar si el caudal de agua a extraer no afecta el caudal ecológico (…)”. SETENA decidirá\nsobre el otorgamiento Viabilidad Ambiental al proyecto, y la Dirección de  Agua realizará los\nestudios técnicos de la factibilidad para aprovechar, de manera excepcional, el recurso. Aclara que\nesa autorización se hará únicamente al AyA, y “no podrá ser delegada en los acueductos comunales o\nASADAS”. \n\n\n\n El principio de legalidad administrativa se abordó en el punto V.  Ahí se expresó que para que sea\nlegítima una actuación administrativa debe estar autorizada, de previo, por el ordenamiento\njurídico, y que lo no permitido, se entiende prohibido, una infracción al mismo.\n\n\n\n Coincidimos con el MINAE en que, al amparo de la Ley Forestal, artículo 18, las únicas actividades\nautorizadas, en forma taxativa,  dentro del Patrimonio Natural del Estado, que incluye las áreas\nsilvestres protegidas, son investigación, capacitación y ecoturismo, lo que excluye la captación de\nagua en las mismas para abastecimiento poblacional. Si éste, se dijo, debe hacerse con respeto a las\nnormas jurídicas; en especial, el art. 18 ibid, y demás que regulan las áreas silvestres protegidas,\nes discordante introducir, vía interpretación, excepciones que el legislador no previó, y al que\ncompete, de manera exclusiva, ampliar las actividades de ese artículo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVII.- CONCLUSION:\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo expuesto se colige que AyA no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico\ndentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento\npoblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961. A fin\nde realizar ese aprovechamiento se requiere una ley expresa que amplíe las actividades permitidas en\nel Patrimonio Natural del Estado por el artículo 18 de la Ley Forestal, y fije los términos y\ncondiciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJosé J. Barahona Vargas          Yamileth Monestel Vargas\n\n\n\n\n          Procurador Asesor                      Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía", "body_en_text": "Legal Opinion: 134 of 08/06/2016\n\nC-134-2016\n\n08 June 2016\n\nMSc Yamileth Astorga Espeleta\nExecutive President\nInstituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados\nCentral Offices\nSan José\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Deputy Procuradora General, we respond to your official letters\nPRE-2015-0522 and PRE-2015-584, in which, authorized by Agreement of Ordinary Session 2015-020 of\nthe Institute's Board of Directors, you inquire whether AyA is permitted to use water resources for\npopulation supply within protected wilderness areas, in exceptional cases, when it is the only\ntechnically viable alternative to supply a community.\n\nIn the opinion of the Environmental Legal Directorate of that Institute, AyA may utilize waters of\nthe public domain throughout the national territory to supply communities, without the need for a\nconcession, as the legislator conferred that power on it in perpetuity. The powers granted to the\nInstitute in Law 2726 have not been modified by subsequent regulations. The human right of access to\nwater is fundamental and must be guaranteed by the State and its institutions. Forest use in\nprotected wilderness areas is prohibited for private parties and for the State, but the use of\nwater resources by the Institute is possible and does not violate the principle of non-regression in\nenvironmental matters when there are technical studies that justify it. Since the Ley de Parques\nNacionales, the legislator considered the protection of those areas for the use of water for\npopulations.\n\nGiven the interest that MINAE has in the decision of the matter, a hearing was granted to the\nMinister of the Environment and Energy, who responded untimely. In essence, he considers that\n\"numeral 18 of the Ley Forestal provides that the only authorized activities within the Patrimonio\nNatural del Estado are research, environmental training, and ecotourism, excluding those related to\nwater collection, as well as any other that is not expressly authorized by Law, even in the case of\nRefugios de Vida Silvestre (…).\" A rule that, being of higher rank, could not be rendered\nineffective by a regulatory one. In this regard, he cites official letter SINAC-AL-115-2009, which\ncontains the opinion of the Legal Advisors of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. By the\nprinciple of legality (principio de legalidad), every authority or public institution can only act\nto the extent it is empowered to do so by the legal system. He believes that, as the sole exception,\nthe State, through MINAE, may \"authorize the use of water for human consumption for populations that\nhave no other source of supply, without the location of the intake being a limiting factor to deny\nthe enjoyment of that fundamental right.\" To this end, the Dirección de Agua and SETENA, agencies of\nthat Ministry, must first \"conduct the corresponding technical studies to determine if the water\nflow to be extracted does not affect the ecological flow (caudal ecológico) (…).\" SETENA is\nresponsible for evaluating the granting of Environmental Viability (Viabilidad Ambiental) to the\nproject, and the Dirección de Agua will carry out the technical studies on the feasibility of\nexceptionally utilizing the resource. He clarifies that this authorization will be granted only to\nAyA, and \"may not be delegated to community aqueducts or ASADAS.\" He considers that allowing the use\nof water resources in the Patrimonio Natural del Estado does not violate the principle of\nnon-regression in environmental matters.\n\nI.- FUNDAMENTAL RIGHT TO DRINKING WATER\n\nConstitutional jurisprudence has recognized, as part of the Constitution's Law, a fundamental right\nto drinking water, derived from the fundamental rights to health, life, and a healthy environment,\namong others, \"by which all persons must be granted the possibility of accessing drinking water\nservices under equal conditions, since it is essential for human life and health.\" A right that has\nalso been grounded in various international instruments on Human Rights, applicable in the country,\nwhich directly or indirectly relate to the topic: Convention on the Elimination of All Forms of\nDiscrimination against Women (art. 14.2 h), Convention on the Rights of the Child (art. 24.2),\nConvention on the Rights of Persons with Disabilities (art. 28), Additional Protocol to the American\nConvention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights or Protocol of San\nSalvador, art. 11.1, etc. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 4654/2003, 7779/2004, 4879/2010,\n15676/2010, 21505/2010, 1758/2011, 3579/2011, 6221/2011, 9075/2011, 05964/2013, 2308/2015,\n3942/2015, 10040/2015, 15410/2015, 15442/2015, 15762/2015, 16447/2015, 422/2016, 450/2016,\n1843/2016, 3176/2016, etc.).\n\nReferences to the topic of access to drinking water are found in various international resolutions,\nconferences, and declarations: United Nations Water Conference (Mar del Plata, Argentina, 1977,\nAction Plan), New Delhi Declaration on Drinking Water Supply and Environmental Sanitation (India,\n1990); United Nations Conference on Environment and Development (Rio de Janeiro, Brazil, 1992,\nChapter 18 of Agenda 21), Dublin Statement on Water and Sustainable Development (Ireland, 1992,\nGuiding Principles and Action Plan), United Nations International Conference on Population and\nDevelopment (Cairo, Egypt, 1994, Programme of Action), Johannesburg Declaration on Sustainable\nDevelopment (South Africa, 2002, Point 18), General Comment No. 15: The Right to Water (arts. 11\nand 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights), of the Committee on\nEconomic, Social and Cultural Rights (Geneva, 2002); Resolution 64/292, adopted by the United\nNations General Assembly in 2010: The Human Right to Water and Sanitation; Resolution 70-169,\nadopted by the United Nations General Assembly in 2015: The human rights to safe drinking water and\nsanitation; United Nations Summit on Sustainable Development (New York, 2015, Objectives 6 and 7),\netc.\n\nLikewise, from the World Water Council, it is worth mentioning the World Water Forums: I (Marrakech,\nMorocco, 1997), II (The Hague, Netherlands, 2000), III (Kyoto, Japan, 2003), IV (Mexico City, 2006),\nV (Istanbul, Turkey, 2009), VI (Marseille, France, 2012), VII (Daegu, Korea, 2015).\n\nThe SALA CONSTITUCIONAL has noted that \"one cannot uphold the ownership of a right enforceable by any\nindividual for the State to supply the public service of drinking water, immediately and wherever it\nmay be,\" but rather, in the manner provided in the Protocol of San Salvador, this class of rights\nobliges States to adopt measures, as provided in the first article of the same Protocol: \"The States\nParties to this Additional Protocol to the American Convention on Human Rights undertake to adopt\nthe necessary measures, both internally and through cooperation among the States, especially\neconomic and technical, to the maximum extent of available resources and taking into account their\ndegree of development, in order to achieve progressively, and in accordance with domestic\nlegislation, the full effectiveness of the rights recognized in this Protocol\" (rulings 6221/2011,\n10290/2011, 3942/2015, 11896/2015, 15410/2015, 16447/2015, 422/2016, 1843/2016 and 3176/2016 among\nmany). The States members of the International Covenant \"have the duty to progressively fulfill,\nwithout any discrimination, the right to water, which entitles everyone to enjoy sufficient,\nphysically accessible, safe and acceptable water for domestic and personal use.\" (SALA\nCONSTITUCIONAL, rulings 8640/2010, 7958/2011, 5964/2013, 2308/2015, 15442/2015 and 450/2016)\n\nThough there is a fundamental right to drinking water, \"it is not unrestricted\" or of\nindiscriminate exercise, \"such that there is an obligation on the entities providing that service to\nprovide it under any conditions and at any time.\" The SALA CONSTITUCIONAL has admitted that the\nInstituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados and the associations administering aqueducts\nand sewers may deny the provision of the service when there is impossibility, for legal and\ntechnical reasons that justify it. Among the latter is the lack of infrastructure or water\ndistribution network that makes it \"reasonable not to attend to service requests or to request that\nthe interested party assume the installation costs\" (rulings 16082/2008, 3825/2009, 6264/2009,\n8482/2009, 14428/2009, 1516/2010, 10742/2010, 1045/2011, 3134/2011, 9134/2014, 15442/2015,\n16447/2015 and 3176/2016). That is, \"provided that the failure to provide drinking water service is\nnot a capricious, arbitrary, or unfounded action but is justified by legal or material impossibility,\nwe are not facing a violation of fundamental rights.\" (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 13690/2010,\n16623/2010, 334/2011, 10290/2011, 395/2014, 9134/2014, 12435/2014, 8990/2015, 1630/2016,\n2829/2016).\n\nNevertheless, \"AyA as a state entity largely responsible for providing drinking water service has\nthe obligation to expand its infrastructure so that more and more people have access to this\nprecious liquid, but while gaps remain, the collaboration of the interested parties is essential.\"\n(SALA CONSTITUCIONAL, rulings 14218/2006, 11190/2007, 2304/2009, 260/2010, 1516/2010, 13690/2010,\n13998/2010, 16623/2010, 3334/2011, 10290/2011, 16623/2011, 395/2014, 9134/2014, 12435/2014,\n8990/2015, 1630/2016 and 2829/2016).\n\nThe ICAA, in the supply of drinking water, must observe the guiding constitutional principles of\npublic services, and provide that service \"continuously, adaptably, efficiently and equally to all\ninhabitants.\" (Law 6227, art. 4°. Decree 32529, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 11190/2007,\n13330/2008 and 16447/2015. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, ruling 13/2012).\nAdaptability or \"adaptation to any change in the legal regime or to the needs imposed by the\nsocioeconomic context\" means that \"the administrative entities and bodies must have the capacity for\nforesight and, above all, for programming or planning to meet the new demands and challenges\nimposed, whether by the increase in the volume of demand for the public service or by technological\nchanges.\" (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 11382/2003, 11190/2007, 13330/2008, 6221/2011 and\n7958/2011).\n\nII.- NATIONAL COMPETENCE OF ICAA IN MATTERS OF DRINKING WATER\n\nLaw 2726/1961, amended by Law 5915/1976, grants the Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados (ICAA or AyA abbreviated, Law 5915, Transitional Provision II) national competence,\nas the governing entity, for the supply of drinking water. It charges it with resolving matters\nrelated to this throughout \"the entire national territory\" (article 1°); directing and overseeing\nwhat is pertinent to provide the inhabitants of the republic with drinking water service (art. 2,\nsubsection a); \"utilize, exploit, govern or oversee, as the case may be, all waters of the public\ndomain that are indispensable for the due fulfillment of the provisions of this law (…), for which\npurpose the Institute shall be considered the substitute body for the powers attributed in that law\nto the State, ministries, and municipalities\" (art. 2, subsection f); administer and directly\noperate the country's aqueduct and sewer systems, which it will gradually assume taking into account\nconvenience and availability of resources (art. 2 subsection g). This last rule is programmatic, and\n\"aims for the public entity to progressively assume the entirety of water supply at the national\nlevel, but aware that it was not possible for that historical moment.\" (TRIBUNAL CONTENCIOSO\nADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, ruling 13/2012). Furthermore, AyA is empowered to agree with local\norganizations on the administration of aqueduct systems, except those in the Área Metropolitana or\nthose where the Institute has financial responsibility, and to administer them through administrative\nboards of mixed composition between the Institute and the respective communities, provided it serves\nthe better provision of services and in accordance with the respective regulations (art. 2° subsection\ng).\n\n(Regarding AyA as the governing authority in matters of drinking water supply, see Decree\n32529/2005, art. 2°. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 12957/2001, 1431/2003, 7779/2004, 3442/2005,\n4000/2005, 1254/2006, 4466/2007, 5645/2007, 11430/2007, 10076/2008, 2662/2009 4902/2009,\n17498/2009, 1359/2010 and 8640/2010. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN II, ruling\n304/2006. Regarding its national competence: SALA CONSTITUCIONAL, rulings 1380/2003, 3442/2005,\n5606/2006, among others. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, ruling 128/2009. TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION IV, ruling 13/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,\nSECCIÓN III, ruling: 00219/2011).\n\nThe Institute is \"the first called upon to control, supervise, and resolve all problems related to\nthe supply of drinking water for household uses,\" where it is responsible for doing so, and to\nensure its timely supply. (SALA CONSTITUCIONAL, rulings 9051/2000, 1449/2003, 12903/2003,\n18633/2007, 10069/2008, 8045/2009, 14709/2009 and 7973/2011).\n\nThe competence of AyA \"to plan, design, build, operate, and maintain water supply works for a\npopulation (…) has never entailed that of granting concessions for the exploitation of public domain\nwaters, even when they are intended (…) to provide drinking water to a defined population.\" (TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, ruling 29/2013).\n\nMINAE, an organ of the Executive Branch, holds the function of stewardship in environmental matters\nand, therefore, is responsible for issuing environmental protection policies, management, and\nsustainable use of natural resources, to achieve compliance with the objectives and goals proposed\nin the ministerial program and the National Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo) (Law\n7152/1990, arts. 1° and 2°. Decree 35669/2009, art. 2°. Law 9046/2012, art. 11. SALA\nCONSTITUCIONAL, rulings 8928/2004, 6568/2008, 14092/2008, 14669/2008, 601/2009, 5744/2009,\n12790/2019, 11503/2010, 13099/2010, 16378/2010, 3301/2011, 5560/2011, 7087/2012, etc.).\n\nThe State has dominion over public waters and, through MINAE, the power to grant or deny\nconcessions for use, from which drinking water for populations is excepted. (Ley de Aguas, arts. 1°\nto 3°, 17, 18 and 176. Decree 35669/2009, arts. 40 and 41, subsections h, m and p). The\nProcuraduría, based on article 17 of the Ley de Aguas and 2°, subsection f, in legal opinion C-243-95,\nindicated that AyA is exempt from the obligation to obtain a concession for the purposes of\nutilizing public waters for population supply. In legal opinion C-008-2011, it noted that \"the\ngranting of concessions for hydroelectric generation is not the object of the Ley de Aguas\" (Law\n8723/2009, Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación\nHidroeléctrica).\n\nThe question of whether AyA may use water resources for population supply in protected wilderness\nareas must be framed within their objectives and the activities legally permitted in the Patrimonio\nNatural del Estado, which we will address below.\n\nIII.- PROTECTED WILDERNESS AREAS ARE PART OF THE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO\n\nProtected wilderness areas are part of the Patrimonio Natural del Estado. This is expressly\nestablished by Law 7554/1995, Ley Orgánica del Ambiente, in article 38: \"The surface area of\nprotected wilderness areas, patrimonio natural del Estado, whatever their management category (…).\"\nLey Forestal 7575/1996, in article 39, subsection i, reproduces that statement: \"protected\nwilderness areas whatever their management category (…) make up the patrimonio natural del Estado,\"\nand, where relevant, articles 13, as \"areas declared inalienable\" (legal opinion C-339-2004 of the\nProcuraduría), and 1°, final paragraph, in conjunction with article 18 ibid., reinforce that\nintegration. On the articulated interpretation of these last two, see ruling No. 44/2015 of\nSECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO).\n\nIn accordance with Law 7317/1992, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, in article 2°, amended\nby Law 9106/2012, \"protected wilderness areas under any management category\" form part of the\nForest, now Natural, Patrimony of the State. See definition of Official wildlife conservation areas\n(Áreas oficiales de conservación de la vida silvestre). Decree 36786-MINAET/2011 may also be\nconsulted, considerando 3° (\"…protected wilderness areas of the Patrimonio Natural del Estado\") and\n4°, and considerando III of Decree 37622/2013, in relation to arts. 1° and 3° of Law 9073/2012.\n\nIn this regard, the SALA CONSTITUCIONAL ruled in decision 16975/2008, among several:\n\n\"(….) the Patrimonio Natural del Estado is a public domain asset whose conservation and\nadministration are entrusted, by law, to the Ministerio del Ambiente y Energía, through the Sistema\nNacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 subsection a and 13 paragraph 2°, and 14;\nLey Orgánica del Ambiente, article 32, paragraph 2°). It consists of two important components: a)\nProtected Wilderness Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree:\nreservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales\nde vida silvestre, humedales and monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, paragraph 2°, 3°\nsubsection i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, article 32; Ley de Biodiversidad No. 7788, arts. 22\nand following and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales No. 6084, article 3° subsections d and\nf, in relation to the Ley Orgánica del MINAE No. 7152 and its Reglamento; Ley de Conservación de la\nVida Silvestre No. 7317, article 82, subsection a). b) The other forests and forested or\nforest-suitable lands of the State and public institutions (article 13 of the Ley Forestal), which\nhave an immediate legal affectation (afectación legal inmediata).\" (And similarly, from the SALA\nCONSTITUCIONAL, rulings 17126/2006, 17650/2008, 17659/2008, 2020/2009, 16938/2011, 2678/2012,\n10570/2012, 7934/2013, 12973/2013, 2752/2014, 16362/2015, among others. From the TRIBUNAL\nCONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION PRIMERA: 2/2015 and 44/2015; SECCION SEGUNDA: 7/2008; SECCION\nCUARTA: 24/2015; SECCION QUINTA: 241/2011; SECCION SEXTA: 63/2009, 2166/2010, 2642/2010, 175/2011,\n46/2013 and 47/2015; SECCION SÉTIMA: 89/2013; the PROCURADURÍA, legal opinions C-016-2002,\nC-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 and C-293-2013; Legal Opinions OJ-92-2002 and\nOJ-069-2008, and the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, Report DFOE-PGAA-59-2008: \"the protected\nwilderness areas constitute Patrimonio Natural del Estado.\"\n\n(The immediate legal affectation (afectación legal inmediata) automatically incorporates the assets\ninto the public domain, without the need for any other subsequent act or procedure by the\nAdministration. SALA CONSTITUCIONAL, rulings 3789/1992, 4587/1997 and 16975/2008. SALA PRIMERA DE LA\nCORTE, ruling 350/2012. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: SECCION SEXTA, 175/2011, and SECCION\nSÉTIMA, 89/2013, etc.).\n\nIV.- ACTIVITIES PERMITTED WITHIN THE PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO\n\nWithout prejudice to other special laws that may be enacted, the activities that may be carried out\nin the wilderness areas of the Patrimonio Natural del Estado are defined by article 18 of the Ley\nForestal:\n\n\"In the patrimonio natural, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism\nactivities, once approved by the Minister of the Environment and Energy, who shall define, when\nappropriate, the conduct of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental),\nas established by the regulations of this law.\"\n\nA rule developed by article 11 of the Reglamento a la Ley Forestal, Decree 25721-MINAE (amended by\n35868/2010, art. 2°), according to which within the Protected Wilderness Areas of the Patrimonio\nNatural del Estado \"only training, ecotourism, and research activities shall be permitted,\" which\n\"will be subject to the provisions of the management plan of the Protected Wilderness Area and other\nregulations established in these regulations (…).\" The meaning of the terms training, ecotourism, and\nresearch is given by article 2°, subsections g, n, p of the same Reglamento.\n\nFor its part, the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decree 34433/2008, in article 70,\nsubsection e.1), for Refugios Nacionales de Vida Silvestre, provides that in state-owned Refugios,\n\"As it pertains to the patrimonio natural del Estado, only research, training, and ecotourism\nactivities may be developed.\"\n\nOn this point, judicial and administrative jurisprudence is consistent, from which the following\npronouncements are cited as examples:\n\na) From the SALA CONSTITUCIONAL:\n\n1) Ruling 19776/2014: On lands of protected wilderness areas of the Patrimonio Natural del Estado,\n\"the limited use thereof is clearly provided in the law and its regulations; and their uses are\nbasically intended for research, training, and ecotourism activities, previously approved by the\nMinisterio del Ambiente y Energía, not by the municipality (see article 18 of the cited Ley\nForestal).\"\n\n2) Ruling 2752/2014: The management plan is important as a tool for safeguarding the natural\nresource of a protected wilderness area, \"as well as for channeling the research, protection,\ntraining, and ecotourism activities that may be carried out\" on state property (SALA CONSTITUCIONAL,\nruling 2020/2009).\n\n3) Ruling 12716/2012: The protective regime contemplated in the Ley Forestal for the Patrimonio\nNatural del Estado implies that \"only research, training, and ecotourism activities may be\nauthorized.\"\n\n4) Rulings 15070/2011, cons. II.a and 15475/2011 cons. II.a: Once the protected wilderness area is\ndeclared, \"it automatically becomes part of the Patrimonio Natural del Estado, where in accordance\nwith the provisions of article 18 of the Ley Forestal the permitted activities are training,\necotourism, and research.\"\n\n6) Ruling 2020/2009: \"Relatedly, the authorities may only authorize activities within refugios such\nas Ostional that tend toward research, protection, and ecotourism.\"\n\nLegal Opinion OJ-69-2008 of the Procuraduría cites, in that sense, the \"rulings of the Sala\nConstitucional numbers 5399-93, 2777-98, 9158-98 considering I d), 2988-99, 2005-08945 and\n2007-02063, among others).\"\n\nThe precedents of the constitutional jurisdiction are part of the Constitution's Law and are binding\nerga omnes, except for the Sala Constitucional, which may vary its criteria. (Law 7135/1989, art.\n13). The effectiveness of constitutional res judicata is \"absolute and general, it extends to any\nlegal subject, both those who intervened as main or accessory parties and those who were not party\nto the constitutional process.\" It encompasses \"the operative part (por tanto) as well as the\nconsiderative part or reasonings of fact and law.\" (SALA CONSTITUCIONAL, vote 12825/2014).\n\nb) SALA PRIMERA DE LA CORTE:\n\nRuling 1679/2013\n\nThe Judges considered that, \"in this case, the land use permit for housing is an activity different\nfrom research, training, and ecotourism, permitted within the Refugio Gandoca-Manzanillo, therefore,\nit was illegal. These arguments were not challenged by the appellant, so the Court does not enter\ninto their analysis. As no violation of article 152 of the Reglamento a la Ley de Conservación de\nVida Silvestre, Decreto Ejecutivo no. 32633, is found, the charge must be rejected.\"\n\nc) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION PRIMERA:\n\nRuling 2/2016: Article 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre \"finds support in article\n18 of the Ley Forestal which states that in the patrimonio natural the State may authorize research,\ntraining, and ecotourism activities (…).\"\n\nd) TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA:\n\nRuling 241/2011: Numeral 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre \"agrees with another\nrule of also legal rank, such as article 18 of the Ley Forestal which states that in the patrimonio\nnatural the State may authorize research, training, and ecotourism activities; in this sense it must\nbe remembered that protected wilderness areas, such as the Refugio de Vida Silvestre\nGandoca-Manzanillo, constitute a part of the patrimonio natural del Estado, therefore the rule is\napplicable in this case.\" (…) The request for \"a use permit that the plaintiff made for a dwelling\nhouse is not consistent with the activities for which a use permit may be granted according to\narticles 82 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, 152 of the Reglamento to said Law,\narticle 18 of the Ley Forestal and 11 of the Reglamento to said law.\"\n\ne) TRIBUNAL AGRARIO:\n\nRuling 435/2011: \"Pursuant to numerals 1 and 18 of that same law, on the assets that make up the\nPatrimonio Natural del Estado, research, training, and ecotourism activities may be carried out or\nauthorized, once approved by the Minister of the Environment and Energy.\"\n\nf) PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA:\n\n1) Legal Opinions C-103-1998 and C-16-2002: \"(…) in observance of the Principle of Legality\ngoverning administrative action (Constitución Política, article 11; Ley General de la Administración\nPública, numerals 11 and 13), the State and private parties are prevented by current legislative\nmandate from undertaking activities other than those prescribed by article 18 of the Ley Forestal.\"\n\n2) Legal Opinion C-351-2006: \"(…) article 18 of the Ley Forestal, No. 7575 of February 5, 1996,\nestablishes the activities that may be carried out in the Patrimonio Natural del Estado (research,\ntraining, and ecotourism).\"\n\n3) Legal Opinion OJ-69-2008: Protected wilderness areas are incorporated into the Patrimonio\nNatural del Estado, which is \"reserved by the legislator for research, training, and ecotourism\nactivities (article 18 of the Ley Forestal and legal opinions and pronouncements of this Procuraduría\nnumbers C-103-1998, OJ-022-1999, C-016-2002 and C-351-2006).\"\n\n4) Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-33-2011: \"Article 18 of the Ley Forestal exhaustively\nestablishes the uses that may be authorized in the patrimonio natural del Estado (…). It is clear\nfrom this article that currently, the legally permitted uses in the patrimonio natural del Estado are\nlimited to research, training, and ecotourism activities, which must also be approved by the\nMinisterio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.\"\n\n5) Legal Opinion OJ-033-2011: \"Article 18 of the Ley Forestal No. 7575 of February 13, 1996\n(subsequent to the Ley de Conservación de la Vida Silvestre No. 7317 of October 30, 1992 and tacitly\nmodifying it), empowers the State to authorize in its Patrimonio Natural research, training, and\necotourism activities, so that, in accordance with the principle of legality that governs the\nactions of the Public Administration, the carrying out of different activities cannot be\nauthorized.\"\n\n6) Legal Opinion C-176-2013: \"The state-owned lands of the Refugio Nacional de Vida Silvestre de\nGandoca-Manzanillo are part of the Patrimonio Natural del Estado (PNE) because they belong to a\nprotected wilderness area, in accordance with what the Sala Constitucional has indicated in ruling\nnumber 016975-2008 (…). In this sense, it is important to keep in mind what is established by article\n18 of this law, regarding the possible land uses on lands incorporated into the PNE.\"\n\ng) CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA\n\nReport DFOE-PGAA-59-2008: \"(…) the protected wilderness areas constitute Patrimonio Natural del\nEstado, which is based on the Ley Orgánica del Ambiente, articles 38 and 46, and the Ley Forestal,\narticle 39, subsection i), among others\"; \"(…) dealing with the Patrimonio Natural del Estado, the\npermitted activities would be limited to research, training, and ecotourism activities; the latter\nunderstood as low-impact tourism (…).\"\n\nV.- IMPROPRIETY OF THE USE OF WATER RESOURCES BY AyA FOR POPULATION SUPPLY IN PROTECTED WILDERNESS\nAREAS\n\nThe legal opinion of AyA, in summary, holds: The law of the Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados authorizes it to utilize waters of the public domain throughout the national\nterritory to fulfill its purposes. Therewith, it may use the water found in protected wilderness\nareas. This power has not been modified by subsequent Law, not even tacitly. Article 18 of the Ley\nForestal does not close the possibility of carrying out other activities within the Patrimonio\nNatural del Estado that do not involve forest use (aprovechamiento de bosques), such as the use of\nwater resources for public purposes.\n\nThe thesis is not shared. Indeed, according to article 2, subsection f), of its\nconstitutive Law (2726), AyA has the power to “harness, use, govern, or monitor, as the\ncase may be, all public-domain waters indispensable for the due fulfillment of the\nprovisions of this law, in exercise of the rights that the State has over them,” in accordance\nwith the Water Law (Ley de Aguas), for which purpose the Institute is considered the substitute entity for the powers\nattributed in that law to the State, ministries, or municipalities. However, as relevant\nhere, the scope of that rule must not be determined in isolation, but rather as part of a legal\nsystem, characterized by its unity and logical coherence, that is, in connection and systematic\ninterpretation with article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), and in harmony with other legal norms that grant\ncompetence to SINAC-MINAE within protected wild areas, regarding their administration,\nplanning, management, conservation, and protection.\n\nThe operator must be required to perform “a comprehensive and systematic analysis of the current legal system.”\n(CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 1963/2012). “The Legal System is a harmonious whole, and therefore\nits norms must not be applied in isolation, without a prior systematic interpretation that\ninvolves the other relevant legal norms, and crucially, in accordance with the Political Constitution.”\n(CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 7371/1999). By necessity of systematic interpretation,\nthe content of an article is determined in connection with the set of norms surrounding it; not\nseparately. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 7603/2001). Since the legal system “is not\nconstituted by watertight compartments,” “the applicator of the law is required to perform a systematic\nor contextual interpretation (article 10 of the Civil Code), and not a sectoral one, all for the sake of a thorough\nlegal understanding.” (THIRD SECTION OF THE SUPERIOR CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT,\nresolution No. 4442/1995).\n\nThus, the National System of Conservation Areas (SINAC or the System) unifies “the competences in\nforestry, wildlife, protected areas matters, and the Ministry of Environment and Energy, for the\npurpose of issuing policies, planning, and executing processes aimed at achieving sustainability in the\nmanagement of Costa Rica’s natural resources. (…). Included as a competence of the System is the\nprotection and conservation of the use of watersheds and water systems.” (Law 7788/1998,\nart. 22). The System is constituted by territorial units, called Conservation Areas, “with\ncompetence throughout the national territory.” (Law 7788, art. 28).\n\nThe competence that MINAE, through SINAC, has over protected wild areas is\nexclusive (Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), article 32, paragraph 2. Decree 35669/2009, art. 26. CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgments 16975/2008 and 2752/2014, cons. I a, among others; AGRARIAN COURT, Voto\n384-F-2013, cons. IV), and its administration, non-delegable (CONSTITUTIONAL CHAMBER judgments 7500/1997 and\n2678/2012), and just like protection, it is a matter of national interest. (CONSTITUTIONAL CHAMBER\nJudgments 21258/2010, 16938/2011, and 16362/2015).\n\nThe water resources of protected wild areas are allocated to their purposes, as\npart of the ecosystems they constitute, and from sections III and IV above, it follows that it is not\n permissible to harness them for population supply, which does not conform to the permitted\nactivities within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado).\n\nThe creation of protected wild areas, in their various categories, entails the imposition\nof a special public purpose to be satisfied and “of a public property regime of the State that\nchanges ipso facto the legal nature of the lands included within the area.” (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgment 2988/1999; legal opinion C-016-2002). “Allocation (afectación) is a mechanism or technique\n(decision of the public power in a material sense), by virtue of which a good, property of the State or of\nthe Administration, is directly linked or destined to a public purpose,” with\nsubjection to an exorbitant regime. (…) It is guaranteed through a series of institutions, principles,\nand mechanisms aimed at perpetuating the existence of the good and the permanent service it provides\nto the general interest.” (Legal opinion C-228-1998). The Costa Rican legal system confers upon\nallocated environmental public goods a guardianship of heightened care. (CONSTITUTIONAL CHAMBER,\njudgment 8928/2004).\n\nIn harmony with the activities permitted in article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), the normative\ntexts emphasize the conservation and protection purposes of the protected wild area, when\ndefining them:\n\nConvention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wild Areas in\nCentral America (Law 7433/1994, of approval), article 9: Protected area is “a defined\ngeographical area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed to fulfill\ncertain conservation objectives, that is, to produce a series of determined goods and services\n(in situ conservation).”\n\nForestry Law (Ley Forestal) 7575, article 3, subsection i): Protected wild area is the ”Space, whatever\nits management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it,\ntaking into consideration its geographical, biotic, social, and economic parameters that justify\nthe public interest.”\n\n Law 7788, of Biodiversity, article 58: “Protected wild areas.- Protected wild areas\nare delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and\nportions of sea. They have been declared as such because they represent special significance for their\necosystems, the existence of threatened species, the impact on reproduction and other\nneeds, and for their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation\nand to protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem\nservices in general. (…)”.\n\nDecree 34433/2008, Regulation to the Biodiversity Law, Article 3, subsection a): Protected wild\narea: Defined geographical space, officially declared and designated with a management\ncategory by virtue of its natural, cultural, and/or socioeconomic importance, to fulfill\ncertain conservation and management objectives.”\n\nDecree 35868-MINAET-2010 (Regulation of article 18 of Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575), Article 1,\nsubsection d): “Protected Wild Area: Space, whatever its management category,\nstructured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its\ngeographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest, thus\ndefined in accordance with article 3 of Forestry Law (Ley Forestal) No. 7575.”\n\n(Other definitions are found in Decree 34433/2008, Regulation to the Biodiversity Law,\nart. 3, subs. a; Decree 25721/1996, Regulation to the Forestry Law (Ley Forestal), art. 2, subs. d, etc.).\n\nThe legislation regulating the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) is conservationist. (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgment 16975/2008; legal opinion C-297-2004). “The Protected Wild Areas\ndeclared by the Executive Branch are goods subject to the regime of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado),\nbecause they have high value for ecosystems, threatened species, or from a\nscientific point of view (…). From their declaration, the intention is to endow these geographical zones with a\nconservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function.” (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgments 21258/2010, 16938/2011, and 2752/2014. The emphasis is not from the original). A\nprotected wild area “has a special legal efficacy (…) and is framed within a\nplanning context that has the purpose of preserving the natural resource.” (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgment 16938/2011).\n\n“(…) although AyA must –by legal and Constitutional mandate– ensure that potable water\nsupply is provided to all inhabitants of the Republic, this obligation must be fulfilled in strict\nrespect of the other norms and mandates that make up the Costa Rican legal system.” (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgments 2948/2001, 10665/2006, and 4421/2008). Public entities with their own\nlegal personality or autonomous, as part of the State in a broad sense, by imperative of numeral 50 of\nthe Constitution, must guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and\necologically balanced environment, of which the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) is an expression (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgment 8928/2004, CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, judgments\n63/2009, 1482/2009, 1842/2009, 38/2010, 2166/2010, 2642/2010, 3609/2010, 175/2011, 47/2015, among\nothers). The CONSTITUTIONAL CHAMBER ”(…) has indicated in previous precedents that article 50\nof the Constitution is a direct source of the right of “every person” to a healthy and ecologically\nbalanced environment, which binds in the protection of the environment, and requires in the broadest\nsense possible, the Public Powers to apply the protective norm” (judgment 12887/2014). The\nenvironmental right is transversal, “it moves throughout the entire legal system, modeling and\nreinterpreting its institutes.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 4153/2002, 1016/2004, 5569/2004,\n14847/2005, and 9604/2009).\n\nAccording to the literalness and clarity of the norm, as well as the constitutional jurisprudence and\nthat of the Contentious Administrative Courts informing it, the Office of the Attorney General (Procuraduría), as stated\nabove, has maintained that the activities or uses that may be authorized in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado), under\n article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), are exhaustive. They are reduced to\nresearch, training, and ecotourism activities, which must be approved by the Ministry of\nEnvironment and Energy. (Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-33-2011). The State and private individuals are\nprevented, by legislative mandate and the principle of legality, from undertaking activities\ndifferent from those prescribed therein (Legal Opinions 103-1998 and C-016-2002). It differs, then, from the\nthesis that this norm does not close the possibility of carrying out other activities that do not involve the\nharvesting of forests, a condition to which they are not subject.\n\n“The principle of legality requires the necessary prior legal coverage of legitimate\nadministrative action, for its validity; ‘what is not permitted must be understood as prohibited.’\n(García De Enterría, Eduardo and Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo. Tomo I. Edit Civitas.\nMadrid. 1997, pg 432. Vid also: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, Voto No. 63-F-2000. CONTENTIOUS\nADMINISTRATIVE COURT, SECTION I, resolutions 274 and 293, both from 2005. CONTENTIOUS\nADMINISTRATIVE COURT, SECTION II, Voto 182/2012. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION III, Voto\n118/2012, cons. VI, point 3. CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT, SECTION VI, Votos 168/2011,\n173/2011, 242/2011 and 153/2012).\n\n‘Public institutions can only act to the extent that they are empowered to\ndo so by the legal system itself and normally by express text, consequently, they are only\npermitted what is constitutionally and legally authorized in an express manner, and everything that is not\nauthorized to them is forbidden.’ (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Votos 440-98 and 2002-00233. In the same\nline, resolution No. 293-2005 of the FIRST SECTION OF THE CONTENTIOUS ADMINISTRATIVE COURT).\n\n‘The subjection of administrative action to the Legal System means that the norm becomes\nthe prior and necessary foundation of its activity. This implies that at all times\nit requires a normative authorization that simultaneously justifies and authorizes the conduct\ncarried out so that it can be considered lawful, and more than lawful, not prohibited. Consequently,\nany action by the Administration discordant with the block of legality constitutes an\ninfringement of the Legal System.’ (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment No. 40 of 1995. Vid\nalso: CONSTITUTIONAL CHAMBER, Votos 7015 and 7776, both from 2007 THIRD SECTION OF THE CONTENTIOUS\nADMINISTRATIVE COURT, Voto 326-2001).” (Legal opinion C-40-2013)\n\nFor the Office of the Attorney General (Procuraduría) “…the establishment of a protected wild area by administrative act\nentails the non-application of any legislation, even that specific to the geographical area in\nquestion, that opposes the legislation regulating the protected wild area, since the\napplication of the latter implies fulfilling the constitutional duty indicated in numeral 50.”\n(Legal opinion C-289-2012, which cites constitutional precedents).\n\nA systematic interpretation leads to the conclusion that article 2, subsection f, of Law 2726 of\n1961 is incompatible and is modified, tacitly and partially –for the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)–,\nby article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), 7575 of 1996, special and subsequent, and becomes inapplicable\nwithin it. The application of the first numeral in the latter would make manifest the violation of the\nsecond. (On the incompatibility of the new law with the previous one, as a case of\ninapplicability to the specific case, which is resolved in favor of the supervening one when the laws are\nof equal hierarchy: FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgments 130/1992, 376/1999, 1315/2010). With\nwhich, AyA, in order to harness water resources within protected wild areas, for\npopulation supply, requires an express law that authorizes it, sets its conditions, and\nfulfills the requirements that will be stated, as an expansion of the activities listed in the cited\narticle 18.\n\nIn summary, the water resources of protected wild areas are an essential element of the\necosystems they comprise, destined for their environmental purposes, under the\nexclusive and non-delegable administration of SINAC-MINAE. The foregoing by regulations special and subsequent to Law\n2726, article 2, subsection f, and incompatible with it, which is inapplicable within the\npublic-domain spaces of protected wild areas. The consulting Institute seems to understand this,\nas it has refrained to date from entering these areas to harness water resources.\nThe supply of potable water by AyA to all inhabitants must be done with respect for the other\nnorms of the legal system, such as those that establish the activities to be carried out in protected wild\nareas of public domain and their purposes.\n\nIt is not superfluous to recall that there is a legal prohibition against invading a protection area or\nconservation area, whatever its management category, which constitutes a criminal offense. (Forestry Law (Ley Forestal),\nart. 58, subsection a, in relation to arts. 2 and 3 subs. i ibid; 2 subs b of Decree\n25721/1996; 3 subs. a of Decree 34433/2008, and art. 1 subs. d of Decree 35868/2010). The\njurisprudence of the CRIMINAL CASSATION COURT OF SAN JOSÉ (judgments 751/2002, 713/2003, and 904/2004)\nhas clarified that the term “invade” is not necessarily that of dispossession, but rather translates into executing\n“any act not permitted,” against the obligation to maintain those areas intact to\npreserve the natural environment.\n\nThe Office of the Attorney General (Procuraduría) has indicated that since the use restrictions of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)\n(article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal)) do not have constitutional rank, they can be modified by Law,\nsince no one has a right to the immutability of the legal system, that is, to the rules not changing.\nHowever, “in the case of the reduction of protection guarantees, such as authorizing\nother activities that are currently not permitted, it is indispensable that there exist technical\ncriteria that justify it, because otherwise, the decision would become arbitrary and\nviolative of the Right of the Constitution, specifically the right to enjoy an environment\nhealthy and ecologically balanced.” And the activity that is authorized to be carried out “cannot be\nincompatible with the environmental protection that is intended to be guaranteed with its creation, since its\nreason for being would be denaturalized.” (Legal Opinions OJ-14-2010 and OJ-033-2011. The emphasis is not\nfrom the original).\n\n“Public wild areas, of which the State is the guardian, constitute fragile ecosystems of\ngreat biodiversity, whose damages can produce irreversible consequences and impede the\npreservation of resources in the long term. The foregoing imposes a careful valuation of the\nenvironmental costs and social benefits attached to the projects and activities to be executed within\nthem.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 16975/2008. Legal opinion C-297-2004).\n\nIt is in the legislative sphere that the justifications concerning the\nharnessing of water resources within the State’s protected wild areas could be evaluated, in\nvery exceptional situations, technically justified and evaluated for their environmental impact, whose\ncases and terms of origin would have to be defined, to make effective the right of access\nto potable water, with the exclusion that MINAE proposes of local organisms or Administrative Associations\nof Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS).\n\nAs observed, what is sought entails a legal modification, which is the province of the\nlegislator, and could not be done via administrative interpretation. Once a law is enacted, it is up to\nthe Legislative Assembly to modify or repeal it. (Constitution, art. 121, subs. 1. FIRST CHAMBER OF\nTHE SUPREME COURT, judgment 376-F-S1-2010).\n\nAlong these lines, Bills have been presented to the legislative process to authorize the\nInstitute of Aqueducts and Sewers to harness water in protected wild areas. \nExamples are:\n\na) The Water Resource Integrated Management Bill, expediente No. 17,742:\n\n“Article 64.- Harnessing of waters in protected wild areas\n\n For reasons of public interest declared for population supply, water use permits may be granted\nwhose intake is located within a protected wild area. In wild areas of absolute protection, the\ngranting of permits and concessions is prohibited, except for the permits that may be granted to the\nCosta Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) for\npopulation supply, when a technical study demonstrates that there is no other\nalternative source available.”\n\nb) The Water Resource Bill, expediente No. 14,585 (substitutive text):\n\n“ARTICLE 95.- Concessions in protected wild areas\n\n The request for a concession for the harnessing of water resources within the\nprotected wild areas corresponds exclusively to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados). It may only be carried out if there is a proven need for human\nconsumption and it is technically determined that it is the only viable source.\n\n The National Water Resources Directorate (Dirección Nacional del Recurso Hídrico), after binding criteria from the National System\nof Conservation Areas and considering the corresponding environmental assessment, will recommend\nthe approval or rejection of the concession to the Executive Branch.\n\n The concessions will be granted taking into account the rational and joint exploitation of\nsurface and underground resources, with an integral vision of resource management.\n\n The concessions will be registered in the Registry of Water and Channel Use created\nin this Law.”\n\nVI.- ADDITIONAL CONSIDERATIONS\n\n For the reasons noted and those to be added, the following aspects\nare not shared, from the legal opinion attached to the inquiry and the position of MINAE:\n\n 1) That the harnessing of water resources for population supply in the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)\ndoes not violate the principle of non-regression (or setback in the\nlevels of protection achieved) in environmental matters if it has support in technical studies.\n\n Besides the fact that there is no express legal norm that admits the harnessing of water resources in\nstate wild areas, modifying article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal), with the intakes\nwithin these, the perimeters of the contiguous public-domain lands would come into effect to\nprotect the supply sources (Water Law (Ley de Aguas), art. 31, subs. a; Law 2825, article 7, subsection c),\nunder the competence of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Legal opinion C-223-2015;\nLaw 2726, arts. 1 and 2). Which would mean a change of public domain purpose (mutación demanial) (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment\n5606/2006; legal opinion C-210-2002, among others) or change of allocation of the goods to a\npublic purpose different from the one they had been serving and of administration, with a reduction in the surface area\nof the protected wild area, all of which would require a law adjusted to the provisions of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), art. 38:\n\n “The surface area of protected wild areas, natural heritage of the state, whatever their\nmanagement category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical\nstudies that justify this measure.”\n\n The technical studies, with due basis, required by that norm, are the “objectification of the\nprinciple of reasonableness in matters of environmental protection” and constitute an essential\nrequirement aimed at “determining that no damage will be caused to the environment or put it in\ndanger and, therefore, that the content of article 50 of the Constitution is not infringed.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER,\njudgments 7294/1998, 2998/1999, and 21258/2010, among many).\n\n In judgment 12887/2014, the CONSTITUTIONAL CHAMBER, following its jurisprudential line, emphasized that\n“A protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific\nstudies that rule out environmental damage, and if compensation is given for the suppressed area with another\nof equal size. This follows from what this Chamber has resolved in previous opportunities, in\nVotos numbers 2012-13367 and 2009-1056 (…). The foregoing constitutes an evolutionary interpretation in\nthe protection of the environment according to the Law of the Constitution, which does not admit a regression in its\ndetriment.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, Voto 10158/2013, which cites 18702/2003).\n\n Regarding the principles of progressivity and non-regression, vid. CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments\n1056/2009, 18702/2010, 1963/2012, 13367/2012, 11088/2013, 11461/2013, 11462/2013, 12022/2013,\n14078/2013, 14417/2013, 15294/2013, 5963/2014, 7788/2014, 11652/2014, 12887/2014, 18836/2014 and\n09841/2015, among others.\n\n Although the principle of progressivity of human rights obliges States not to adopt\nmeasures, policies, or legal norms that worsen, without reasonable and proportionate\njustification, the situation of the rights achieved until then, it does not imply absolute irreversibility,\nsince States experience situations that negatively impact the achievements reached and oblige\nrethinking the new level of protection downwards. In those cases, in light of the constitutional\nparameters of reasonableness and proportionality, the reduction of protection levels\nmust be justified. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 1056/2009, 13367/2012, and 12887/2014).\n\n The principle that reserves to the law the reducibility of the protected wild area is also contained\nin the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the\nCountries of America (approved by Law 3763/1966), article 3; the National Parks Service Law\n(Ley del Servicio de Parques Nacionales), No. 6084/1977, article 13; the Law for the Creation of National Parks and Biological\nReserves, No. 6794/1982, article 2, final paragraph; and Law 7788/1998, of Biodiversity, art. 58,\npara. 2.\n\n 2). That allowing works for water collection was not alien to the spirit of the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales),\nbecause in the statement of motives of the Bill (legislative file\n4969/1972) it was indicated that these are conserved to provide public benefits in a\npermanent manner, such as the protection of watersheds and the supply of potable water in a\nregulated manner.\n\n With that, said Law did not authorize harnessing water resources in National Parks, for\npopulation supply. On the contrary, it prohibits aqueducts within these, as well as other\nworks and installations not pertaining to the respective MINAE Conservation Area (arts. 8,\nsubsection 14, and 12), prohibitions that are extensive to Biological Reserves (Law 7788, art. 58; Legal opinions\nC-339-2004 and C-351-2006; Legal Opinion OJ-069-2008). National Parks and Biological\nReserves are wild areas of absolute conservation. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment\n16975/2008. Legal opinions C-228-1998 and C-297-2004; Legal Opinions OJ-236-2003, OJ-93-2004, and\nOJ-69-2008). On the conservation of national parks, vid. Law 6084, art. 3, subsection d).\n\n We dissent from the thesis that the prohibition of article 8 of Law 6084 is only for\nvisitors or Private Law subjects; not for public institutions, nor does it prevent AyA\nfrom harnessing water resources in National Parks, to fulfill its purposes. This is because that\nactivity is not included in those authorized to be carried out in them, nor within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado)\n (principle of administrative legality), which, it is repeated, are exhaustive, besides\nthe objective binding nature of environmental legislation. It does not seem logical that the use prohibitions\nto avoid negatively impacting the environment of National Parks apply only to\nprivate individuals, and not to the Administration, when the State, in a broad sense, is “the guarantor in the\nprotection and guardianship of the environment and natural resources.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment\n6922/2010, cons. VII). The imprecision in the legislative technique should not be seen as “an\nauthorization for public institutions to ‘legitimately’ harm the environment.” (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER judgments 17126/2006 and 13100/2010).\n\n The principle of the binding nature of environmental legislation derives “from articles 11 and 50 of the\nPolitical Constitution and from all the legislation that the State develops for the protection of the\nenvironment.” If private individuals cannot “disregard the content of environmental legislation, much\nless any public authority. (…). It is thus how the institutions of the State, Executive Branch,\nLegislative Branch, Judicial Branch, Municipalities, as well as any other institutions are,\nall bound to environmental legislation or that which is related to the environment.”\n(CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment 8713/2008).\n\n The Public Administration “is obliged to comply with the block of legality; subjection that has\nspecial connotation in relation to environmental protection, insofar as, according to the obligation\nimposed on the State as a whole in article 50 of the Constitution, its\nindisposability regarding public institutions (…) is denoted.” (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgment\n75/2010). “By virtue of this, environmental legislation (principles and norms) is of\nirrefutable application for public institutions, concerning the fulfillment of the entrusted\npurposes (public management), in accordance with the provisions of article 50 of the Constitution.” (CONSTITUTIONAL\nCHAMBER, judgment 17155/2009).\n\n (On the principle of the binding nature of environmental legislation, see also from the CONSTITUTIONAL\nCHAMBER judgments 6503/2001, 7005/2009, 6922/2010, 13622/2010, and 12887/2014).\n\n Generally, the stay of “visitors” in national parks is reduced to a few\nhours, insufficient time to “build electrical or telephone transmission lines, aqueducts, or\nhighways or railways” (Law 6084, art. 8 subs 14). On the other hand, the objective of said\n“visitors” is not to go construct works in those areas, which reveals that the interpretation of the\nnorm cannot be literal, but “in the way that best guarantees the realization of the public purpose\nto which it is directed” (Law 6227, art. 10.1).\n\n Furthermore, it should be remembered that with the exception of the systems of the Metropolitan Area and over which\nit has financial responsibility, AyA has the power to delegate, by agreement, the\nadministration of aqueduct services to local organisms, such as the Administrative Associations\nof Communal Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS), composed of\nprivate individuals, subject to the prohibitions of the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales), in what is of\ninterest. (Law 2726, art. 2, subsection g; Decree 32529/2005; Law 6227, art. 10.1).\n\n Associations are entities or subjects of Private Law, even if they pursue objectives of general\ninterest. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, judgments 3393/1992, 6228/1996, 2222/1998, 714/2001, 12187/2001, and\n1057/2003, among others). They constitute “guilds of a private nature, of a type different from\npublic organizations governed by Administrative Law,” for specific and\nlawful purposes, provided they do not have “as their sole and exclusive object profit or gain” (article\n1 of Law 218/1939, of Associations, and its reforms. CONSTITUTIONAL CHAMBER, resolution 9993/2000).”\n\n 3) That in state refuges, the harnessing of water resources is permitted, provided it is\ndefined in the management plan and environmental viability is obtained. For this, the\narticle 82 of the Wildlife Conservation Law, 7317 of 1992, is cited, referring to the three classes\nof national wildlife refuges (state-owned, mixed, and private) and, in particular,\nits last paragraph: “In state-owned refuges, only activities\ndefined in the management plan prepared for the protected area shall be permitted, after prior presentation of the\ncorresponding environmental impact assessments.”\n\nThe Forest Law, 7575 of 1996, it was noted, specifies the activities that may be carried out in the State Natural Heritage, against which the management plan—a planning instrument for permitted uses and activities, among others—must not go in the state-owned public domain area of the Refuges, as resolved by the CONSTITUTIONAL CHAMBER: “The importance of a management plan as a tool for safeguarding the natural resource in this type of refuge is evident, as well as for channeling the research, protection, training, and ecotourism activities that may be carried out in a state-owned refuge.” (Judgments 2020/2009 and 2752/2014).\n\nIn accordance with Decree 35868, article 2, which modifies article 11 of the Regulation to the Forest Law and sets the scope of article 18 thereof, within protected Wild Areas of the State Natural Heritage “only training, ecotourism, and research activities shall be permitted,” which “shall be subject to the provisions of the management plan of the Protected Wild Area and other regulations established in this regulation (…)”.\n\nFor its part, the Regulation to the Biodiversity Law, Decree 34433/2008, article 70, establishes:\n\n“e.1) State-owned Refuges. Those in which the areas declared as such belong entirely to the State and are public domain. Their administration shall correspond exclusively to SINAC.\n\n(…) Because this concerns the state natural heritage, only research, training, and ecotourism work may be developed.”\n\nIn line with paragraph 2 of the Wildlife Conservation Law: “The natural resources encompassed within national wildlife refuges—in the case of water resources—fall under the exclusive competence and management of the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy, as determined in this Law and its Regulation.”\n\nOn legitimate private property located in state protected wild areas, for purposes of AyA’s use of water resources for population supply, consider the provisions of article 37 of Law 7554/1995 and that, according to constitutional jurisprudence, although the 1942 Water Law follows a mixed thesis regarding the legal nature of waters, two subsequent laws modified that regime: the Mining Code, article 4, which produced a publicization and nationalization of all surface and subterranean waters of the country, reserved for the State, and the Organic Environmental Law, article 50, which reinforced the declaration of public domain status (demanialidad). (CONSTITUTIONAL CHAMBER votes 1923/2004, 5159/2006, 5606/2006, and 18051/2006, among several).\n\nMoreover, Law 276/1942 expressly subjects to public domain subterranean waters, springs and watercourses, rivers, their tributaries, streams, etc. (Water Law, arts. 1). Being public domain, they do not legally form part of the properties they cross or on which they are found (FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT, judgment 00175/2009).\n\n4) That judgments 12583/2008 and 18529/2008 of the Constitutional Chamber are clear on the issue of resource use and construction of works in areas that form part of the State Natural Heritage, and only the mandatory requirement of conducting environmental impact studies has been requested.\n\n4.1) Judgment 12583/2008 resolves a situation different from the one under consultation. It ordered the suspension of construction of the Infrastructure Project for Braulio Carrillo National Park, Volcán Barva Sector-SINAC-MINAE, until environmental impact studies were submitted to SETENA, its authorizations, those of the Ministry of Health, ICAA, and the Municipality of Barba, and the recommendations of SENARA were observed. The proposal was an initiative of the Área de Conservación Cordillera Volcánica Central itself, the administering body, “that assessed the need for buildings in that sector because there is no minimum infrastructure to provide good service to visitors.” Previously, the SETENA Plenary Commission had issued a decision on the project to house officials of Volcán Barva National Park, located within that Conservation Area (same judgment; Law 6084, art. 12). Law 7788, article 39, authorizes within state protected wild areas non-essential services and activities; namely, “parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, visitor management, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area.”\n\n4.2) Likewise, judgment 18529/2008. It resolves a different situation. It refers to properties presumed private in Las Baulas Marine Park and in the Buffer Zone (a 500-meter strip bordering it). Regarding those located within the Park, it annuls all environmental feasibility approvals (viabilidades ambientales), orders SETENA not to issue new feasibility approvals, and orders MINAE to immediately continue the expropriation processes for the properties. (The CONSTITUTIONAL CHAMBER, in judgment 7549/2008, had ordered the Minister of Environment to promptly initiate expropriation procedures for private lands located within Las Baulas Marine Park, under the terms of Law 7524/1995, arts. 1 and 2). For those located in the Buffer Zone, it orders a comprehensive study on the environmental impact of constructions and developments; suspends the environmental feasibility approvals granted and the processing of new applications; suspends and annuls construction permits granted without environmental feasibility approval, etc.\n\nIn sum, neither of the judgments refers to the use of water resources by AyA in protected wild areas.\n\n5) That, as a “collateral issue,” in protection areas (áreas de protección), although the cutting or elimination of trees is prohibited, projects declared by the Executive Branch to be of national convenience are permitted as an exception, which exempts them from the prohibitions on land-use change (cambio de uso del suelo) and tree cutting. (Forest Law, arts. 3, subsec. m, 19, 33, and 34).\n\nThe situation is not analogous. Protection areas are different from state protected wild areas. (Law 7575, arts. 3, subsec. i, 33, 34, and 39 subsec. i; Law 7554, arts. 32, 37, and 38; Law 7788, art. 58; Decree 34433, art. 70. Legal Opinion OJ-022-1999; opinions C-103-1998 and C-16-2002).\n\nArticle 19 of the Forest Law, which, as an exception to the prohibition of land-use change, authorizes tree cutting in projects declared of national convenience, is limited to private forest property, as clarified by the title of Title III of that Law.\n\n6) For MINAE, in light of the provisions of article 18 of the Forest Law, “the only authorized activities within the State Natural Heritage are research, environmental training, and ecotourism, excluding those related to water collection, as well as any other not expressly authorized by Law.” It adds that, due to the principle of administrative legality, “the Administration’s actions are subject to the existence of a provision empowering it” to carry out the act. Despite the foregoing, it considers that, “as the sole exception,” the State, through MINAE, may “authorize the use of water for human consumption for populations that have no other source of supply, without the location of the intake being a limiting factor for denying the enjoyment of that fundamental right.” Previously, the Dirección de Agua and SETENA must “carry out the corresponding technical studies to determine whether the flow of water to be extracted does not affect the ecological flow (…).” SETENA shall decide on the granting of Environmental Feasibility Approval to the project, and the Dirección de Agua shall carry out technical studies on the feasibility of using the resource, on an exceptional basis. It clarifies that such authorization shall be granted only to AyA, and “may not be delegated to community aqueducts or ASADAS.”\n\nThe principle of administrative legality was addressed in point V. There it was stated that, for an administrative action to be legitimate, it must be previously authorized by the legal system, and that which is not permitted is understood as prohibited, an infraction thereof.\n\nWe agree with MINAE that, under the Forest Law, article 18, the only activities authorized, on an exhaustive basis, within the State Natural Heritage, which includes protected wild areas, are research, training, and ecotourism, which excludes the collection of water therein for population supply. If the latter, it was stated, must be carried out with respect for legal provisions, especially art. 18 ibid, and others that regulate protected wild areas, it is discordant to introduce, via interpretation, exceptions that the legislator did not foresee, and whom it is exclusively incumbent upon to expand the activities of that article.\n\nVII.- CONCLUSION:\n\nFrom the foregoing, it follows that AyA is not legally authorized to use water resources within protected wild areas, of state public domain, for population supply, spaces where article 2, subsec. f, of Law 2726 of 1961 is not applicable. In order to carry out such use, an express law is required that expands the activities permitted in the State Natural Heritage under article 18 of the Forest Law, and sets the terms and conditions.\n\nSincerely\n\nJosé J. Barahona Vargas Yamileth Monestel Vargas\nAdvisory Attorney Attorney of the Attorney General’s Office\n\nC: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta, Minister of Environment and Energy" }