{ "id": "pgr-20040", "citation": "OJ-091-2017", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Observaciones al proyecto de Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico", "title_en": "Observations on the Integrated Water Resource Management Bill", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley 20212 'Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico', basado en el expediente 17742 y ajustado según el voto 12887-2014 de la Sala Constitucional. Analiza el texto artículo por artículo y formula observaciones sustantivas: recomienda incluir el principio de no regresión en los principios generales; ajustar definiciones y catalogar como dominio público embalses artificiales de abastecimiento; precisar la naturaleza jurídica de los Consejos de Unidad Hidrológica; clarificar recursos administrativos; extender facultades de inspectores a vertidos; sugerir áreas de protección para lagunas y otros humedales; que el aprovechamiento en áreas silvestres protegidas se otorgue solo al AyA con estudio técnico y EIA; regular detalladamente reúso y reutilización de aguas; deslindar competencias sancionatorias entre el Tribunal Ambiental Administrativo y la Dirección de Aguas; reformar el artículo 34 de la Ley Forestal para corregir el tipo penal de invasión de áreas de protección; y ajustar disposiciones transitorias para evitar incertidumbre jurídica. Concluye que la aprobación es decisión legislativa, pero recomienda valorar las observaciones.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on Bill 20212 'Integrated Water Resource Management Law,' which is based on file 17742 and adjusted per Constitutional Court ruling 12887-2014. The opinion provides article-by-article analysis and substantive observations: recommend including the principle of non-regression in the general principles; adjust definitions and classify artificial reservoirs for public supply as public domain; clarify the legal nature of the Hydrological Unit Councils; correct administrative appeals; extend inspectors' authority to wastewater discharges; suggest protection areas for lagoons and other wetlands; restrict water extraction in protected wild areas solely to the Water and Sewer Institute (AyA) with a technical study and EIA; regulate water reuse and recycling in detail; delineate sanctioning powers between the Environmental Administrative Tribunal and the Water Directorate; amend Article 34 of the Forestry Law to fix the criminal offense for invading protection areas; and adjust transitional provisions to avoid legal uncertainty. Concludes that approval is a legislative decision, but recommends considering the observations.", "court_or_agency": "", "date": "21/07/2017", "year": "2017", "topic_ids": [ "water-law" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "aprovechamiento de agua", "áreas silvestres protegidas", "patrimonio natural del Estado", "principio de no regresión", "reúso de aguas", "áreas de protección", "Ley Forestal Art. 18", "concesión de agua", "vertidos", "balance hídrico" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 31", "law": "Ley de Aguas" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 7 inciso c)", "law": "Ley de Tierras y Colonización" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley General de Agua Potable" }, { "article": "Art. 19 inciso b)", "law": "Ley de Informaciones Posesorias" } ], "keywords_es": [ "recurso hídrico", "áreas silvestres protegidas", "aprovechamiento de agua", "dominio público", "principio de no regresión", "reúso de aguas", "sanciones administrativas", "áreas de protección", "Ley Forestal", "AyA" ], "keywords_en": [ "water resources", "protected wild areas", "water extraction", "public domain", "non-regression principle", "water reuse", "administrative sanctions", "protection areas", "Forestry Law", "AyA" ], "excerpt_es": "Al respecto, la Procuraduría se refirió en el dictamen No. C-134-2016 de 8 de junio de 2016 ante una consulta del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en el cual, después de analizar la normativa vigente sobre las competencias de ese Instituto, el recurso hídrico y las áreas silvestres protegidas, y en virtud del principio de legalidad administrativa, concluyó que el Instituto 'no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas silvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde no es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961' y que para realizar ese aprovechamiento es necesaria una ley expresa que amplíe las actividades taxativas que el artículo 18 de la Ley Forestal permite llevar a cabo en el patrimonio natural del Estado y que fije los términos y condiciones para ello.\n\nDe ahí que, una regulación como la propuesta constituiría el marco legal necesario para permitir ese aprovechamiento. Sin embargo, deben hacerse algunas precisiones. [...] No obstante, estimamos que, por la importancia de los recursos en juego y el carácter restringido del aprovechamiento, lo pertinente es que éste sea permitido únicamente a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que al ser el ente rector, con competencia nacional para el suministro de agua potable, cuenta con los recursos suficientes para determinar técnicamente, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Energía, que es la única alternativa posible para brindar el servicio en un lugar determinado.\n\nEn atención al régimen actual de las áreas silvestres protegidas, el artículo 18 de la Ley Forestal determina cuáles son las actividades permitidas en esas áreas y en los demás terrenos integrantes del patrimonio natural del Estado. Y según ese artículo, el aprovechamiento de aguas no es una actividad que pueda catalogarse como 'labores de investigación, capacitación y ecoturismo.' De aprobarse el presente proyecto, una ley especial estaría autorizando el aprovechamiento de aguas dentro de las áreas silvestres protegidas y por ello, no sería estrictamente necesario reformar el artículo 18 de la Ley Forestal. Sin embargo, para evitar problemas futuros de interpretación, se sugiere modificar ese artículo 18, precisando que en las áreas silvestres protegidas se permitirá, excepcionalmente y atendiendo los requisitos y procedimiento establecidos en la Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, el aprovechamiento de agua por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para abastecimiento poblacional y las obras necesarias para ese fin.", "excerpt_en": "On this matter, the Attorney General's Office referred in opinion No. C-134-2016 of June 8, 2016, to a query from the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, in which, after analyzing the current regulations on the Institute's powers, water resources, and protected wild areas, and by virtue of the principle of administrative legality, concluded that the Institute 'is not legally authorized to exploit water resources within protected wild areas, which are state public domain, for population supply, spaces where Article 2, subparagraph f, of Law 2726 of 1961 is not applicable' and that to carry out such exploitation, an express law is necessary to expand the exhaustive activities that Article 18 of the Forestry Law allows to be carried out on the State's natural heritage and to set the terms and conditions for it.\n\nHence, a regulation such as the one proposed would constitute the necessary legal framework to allow that exploitation. However, some clarifications must be made. [...] Nonetheless, we believe that, given the importance of the resources at stake and the restricted nature of the exploitation, it is pertinent that it be permitted only in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, which, being the governing body with national jurisdiction for drinking water supply, has sufficient resources to technically determine, in coordination with the Ministry of Environment and Energy, that it is the only possible alternative to provide the service in a given location.\n\nIn view of the current regime of protected wild areas, Article 18 of the Forestry Law determines which activities are permitted in those areas and in the other lands comprising the State's natural heritage. And according to that article, water exploitation is not an activity that can be classified as 'research, training, and ecotourism activities.' If this bill is approved, a special law would authorize water exploitation within protected wild areas, and therefore, it would not be strictly necessary to amend Article 18 of the Forestry Law. However, to avoid future interpretation problems, it is suggested to modify that Article 18, specifying that in protected wild areas, exceptionally and subject to the requirements and procedure established in the Integrated Water Resource Management Law, water exploitation by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers shall be allowed for population supply and the necessary works for that purpose.", "outcome": { "label_en": "Non-binding legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica no vinculante", "summary_en": "The PGR recommends substantive adjustments, such as limiting water extraction in protected wild areas to AyA, reforming the criminal offense in Article 34 of the Forestry Law, and clarifying sanctioning powers.", "summary_es": "La PGR recomienda ajustes sustantivos, como limitar el aprovechamiento en áreas silvestres protegidas al AyA, reformar el tipo penal del artículo 34 de la Ley Forestal, y aclarar las competencias sancionatorias." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el artículo 64", "quote_en": "we believe that, given the importance of the resources at stake and the restricted nature of the exploitation, it is pertinent that it be permitted only in favor of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers.", "quote_es": "estimamos que, por la importancia de los recursos en juego y el carácter restringido del aprovechamiento, lo pertinente es que éste sea permitido únicamente a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados." }, { "context": "Consideraciones sobre áreas silvestres protegidas", "quote_en": "it is suggested to modify that Article 18, specifying that in protected wild areas, exceptionally and subject to the requirements and procedure established in the Integrated Water Resource Management Law, water exploitation by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers shall be allowed for population supply.", "quote_es": "se sugiere modificar ese artículo 18, precisando que en las áreas silvestres protegidas se permitirá, excepcionalmente y atendiendo los requisitos y procedimiento establecidos en la Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, el aprovechamiento de agua por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para abastecimiento poblacional." }, { "context": "Reforma del artículo 34 de la Ley Forestal", "quote_en": "if, due to the seriousness of the actions that alter protection areas, the legislator deems that they should be criminally punished, it is recommended to provide a new criminal offense that covers them and thus avoid possible interpretation problems.", "quote_es": "si por la gravedad de las acciones que alteran las áreas de protección, el legislador estima que éstas deben castigarse penalmente, se recomienda prever un nuevo tipo penal que las contemple y así evitar posibles problemas de interpretación." }, { "context": "Artículo 2 del proyecto", "quote_en": "it is recommended to include in the list of principles the principle of non-regression mentioned in the last paragraph.", "quote_es": "se recomienda incluir en el listado de principios, el principio de no regresión mencionado en el último párrafo." } ], "cites": [ { "id": "norm-11950", "citation": "Ley 276", "title_en": "Water Law", "title_es": "Ley de Aguas", "doc_type": "law", "date": "27/08/1942", "year": "1942" }, { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-32840", "citation": "Ley 2825", "title_en": "Land and Colonization Law", "title_es": "Ley de Tierras y Colonización", "doc_type": "law", "date": "14/10/1961", "year": "1961" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-17795", "citation": "OJ-077-2013", "title_en": "Analysis of the Integrated Water Resource Management Bill", "title_es": "Análisis del proyecto de Ley para la gestión integrada del recurso hídrico", "doc_type": "legal_opinion", "date": "29/10/2013", "year": "2013" }, { "id": "pgr-18306", "citation": "OJ-058-2014", "title_en": "Opinion on the Integrated Water Resource Management Bill", "title_es": "Opinión sobre proyecto de Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico", "doc_type": "legal_opinion", "date": "03/06/2014", "year": "2014" }, { "id": "pgr-19454", "citation": "C-134-2016", "title_en": "AyA may not use water resources in protected wild areas for human consumption", "title_es": "Imposibilidad de AyA de aprovechar recurso hídrico en áreas silvestres protegidas para abastecimiento", "doc_type": "dictamen", "date": "08/06/2016", "year": "2016" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-20343", "citation": "OJ-027-2018", "title_en": "Water extraction in State Natural Heritage areas for human consumption", "title_es": "Aprovechamiento de agua en el Patrimonio Natural del Estado para consumo humano", "doc_type": "legal_opinion", "date": "28/02/2018", "year": "2018" }, { "id": "pgr-20442", "citation": "OJ-042-2018", "title_en": "Water use in protected wild areas for human consumption", "title_es": "Aprovechamiento de agua en áreas silvestres protegidas para consumo humano", "doc_type": "legal_opinion", "date": "18/05/2018", "year": "2018" }, { "id": "pgr-22813", "citation": "OJ-106-2021", "title_en": "Amendment to the Forestry Law — legislative file 20516", "title_es": "Reforma de la Ley Forestal — expediente 20516", "doc_type": "legal_opinion", "date": "29/06/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-22977", "citation": "OJ-158-2021", "title_en": "Proposed addition of Articles 33 bis and 33 ter to the Forestry Law on protection zones", "title_es": "Propuesta de adición de arts. 33 bis y 33 ter a la Ley Forestal sobre áreas de protección", "doc_type": "legal_opinion", "date": "29/09/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-23258", "citation": "C-067-2022", "title_en": "Authorization of water infrastructure works within 200-meter protection zones of drinking water sources", "title_es": "Autorización de obras de infraestructura hídrica en el área de protección de 200 metros de fuentes de agua potable", "doc_type": "dictamen", "date": "28/03/2022", "year": "2022" }, { "id": "pgr-23575", "citation": "C-220-2022", "title_en": "Municipal authority to record springs on land-use certificates", "title_es": "Competencia municipal para consignar nacientes en certificados de uso de suelo", "doc_type": "dictamen", "date": "06/10/2022", "year": "2022" }, { "id": "pgr-24063", "citation": "OJ-095-2023", "title_en": "Constitutionality, substance, and legislative technique issues in the Proposed Framework Law for Integrated Water Resource Management", "title_es": "Problemas de constitucionalidad, fondo y técnica del proyecto de Ley Marco para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico", "doc_type": "legal_opinion", "date": "18/09/2023", "year": "2023" }, { "id": "pgr-24195", "citation": "C-119-2023", "title_en": "Delimiting spring protection zones: authority of INVU, AyA, and municipalities", "title_es": "Delimitación del área de protección de nacientes: competencias entre INVU, AyA y municipalidades", "doc_type": "dictamen", "date": "12/06/2023", "year": "2023" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-614722", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 12887-2014" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-552796", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00074-2010" }, { "target_id": "pgr-20343", "kind": "related_opinion", 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"https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=20040&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 091 - J   del 21/07/2017   \n\n\n\n21 de julio de 2017\n\n\n\n\nOJ-091-2017\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nHannia M. Durán\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente Especial de Ambiente\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio\nAMB-014-2017, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría\nsobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 20212, denominado “Ley\npara la Gestión Integral del Recurso Hídrico”, cuyo texto fue publicado en el Alcance No. 314 a La\nGaceta No. 244 de 20 de diciembre de 2016.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1) Carácter de este pronunciamiento:\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), los\ncriterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley,\nno poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la\nfunción administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica\nno vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2) Consideraciones sobre el proyecto de ley:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se indica en la exposición de motivos, este proyecto de ley se basa en el\ntexto del proyecto de Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico que fue tramitado en el\nexpediente legislativo No. 17742.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Efectivamente, este nuevo proyecto que se somete a nuestra consideración es muy similar\nal anterior, pero cuenta con algunas modificaciones que atienden a lo dispuesto por la Sala\nConstitucional en el voto No. 12887-2014 de las 14 horas 30 minutos de 18 de agosto de 2014, y que\nsatisfacen algunas de nuestras observaciones hechas mediante las opiniones jurídicas Nos.\nOJ-077-2013 de 29 de octubre de 2013 y OJ-058-2014 de 3 de junio de 2014, emitidas con ocasión del\nproyecto de ley No. 17742.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello, mediante esta opinión jurídica nos limitaremos a reiterar las observaciones\nhechas con anterioridad que se mantienen en el texto propuesto, y aquellas que surgen de los cambios\npropuestos. Y con el fin de no ser sumamente reiterativos, en cuanto a los aspectos positivos y\ncomentarios generales de la iniciativa, remitimos a lo ya dispuesto en las opiniones jurídicas\nindicadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 2° del proyecto es importante considerar que lo regulado son los\nprincipios generales para la aplicación de la ley, y no los principios que fundamentan la tutela del\nrecurso hídrico, y además, se recomienda incluir en el listado de principios, el principio de no\nregresión mencionado en el último párrafo.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             En cuanto al artículo 3° relativo a las definiciones, se sugiere revisar el texto\níntegro del proyecto para determinar si existen otras definiciones técnicas que deban incluirse en\nel listado para una clara y adecuada aplicación de la ley. Por ejemplo, no se contempla la\ndefinición de “vaso” que es utilizada en el artículo 4° para definir el dominio público relativo al\nrecurso hídrico. Además, debe revisarse el inciso 32), pues no se trata de una definición de\n“ribera” sino de la forma en que ésta se determina; y el inciso 36) en cuanto a que en la definición\nanterior se disponía que el uso consuntivo del agua no implicaba tratamiento alguno, pero con el\ntexto actual pareciera que puede calificar dentro de esa categoría cualquier uso del agua siempre\nque sea devuelta a las mismas fuentes con poca alteración, aunque sea tratada previamente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Acerca de los bienes que según el artículo 4° integran el dominio público, se sugiere\nconsiderar si también se catalogan como demaniales los embalses artificiales que sirven para el\nabastecimiento público o algún otro fin público -y como ya se dijo en las opiniones jurídicas\nrelativas al tema- incluir todos los bienes que se encuentran afectados según el artículo 4° de la\nLey de Aguas vigente, para no desprotegerlos; y mantener lo dispuesto en el artículo 72 de la Ley de\nAguas sobre la obligación que tienen los jueces de incluir en los títulos de propiedad que se\nextiendan, mediante las informaciones posesorias, la reserva de dominio público sobre las aguas que\nlos atraviesan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para esto último, es necesario reformar el artículo 19 inciso b) de la Ley de Informaciones\nPosesorias (No. 139 de 14 de julio de 1941) que remite a las reservas que establece la Ley de Aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También, para una mayor claridad y uniformidad de regulación, deben considerarse las\ndisposiciones del artículo 7° inciso c) de la Ley de Tierras y Colonización (No. 2825 de 14 de\noctubre de 14 de octubre de 1961) en cuanto a los bienes relacionados con el recurso hídrico que se\nconsideran inalienables y no susceptibles de adquirirse por posesión, salvo los que se encuentren\nbajo dominio privado; y el artículo 2° de la Ley General de Agua Potable (No. 1634 de 18 de\nsetiembre de 1953).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a las funciones que se otorgan a la Dirección Nacional de Aguas en el\nartículo 8°, se recomienda incluir el otorgamiento de la autorización para reutilización que se\ncontempla el artículo 52 del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, debe revisarse lo dispuesto sobre los recursos de revocatoria y apelación que\nsegún el inciso c) pueden plantearse contra el balance hídrico, los planes hídricos y la\npriorización del aprovechamiento de cada unidad hidrológica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior porque se indica que esos instrumentos elaborados y aprobados por la\nDirección, pueden ser apelados en el plazo de un mes ante su director, y que luego el asunto puede\nser conocido en alzada por el Ministro de Ambiente y Energía. Lo correcto sería que el primer\nrecurso que puede plantearse ante el director sea un recurso de revocatoria, pues se presenta ante\nel mismo órgano que emitió el acto, y el segundo, un recurso de apelación, que se presenta ante su\nsuperior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ese error se debe a que en el texto del proyecto de ley No. 17742 la competencia de\nelaborar esos instrumentos correspondía a los Consejos de Unidad Hidrológica, y por tanto, en el\nartículo 15 de dicho texto se establecía la posibilidad de apelarlos ante la Dirección, y de su\nconocimiento en alzada ante el Ministerio. Al modificar esa competencia, lo que antes se indicaba en\nel artículo 15 sobre los recursos, se trasladó al artículo 8° inciso c). Y por lo dicho, ese texto\nrequiere ser ajustado según lo apuntado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los inspectores del agua regulados en el artículo 10 deberían facultarse también para\npracticar inspecciones en los sitios en los que se viertan aguas residuales, pues según los\nartículos 8° inciso g), 44, 45, 46 y 119, la Dirección es competente para otorgar los permisos de\nvertidos, regularlos, revocarlos y suspenderlos temporalmente, y para esas competencias requiere de\napoyo técnico y una adecuada fiscalización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los Consejos de Unidad Hidrológica se definen en el artículo 14 como órganos de\nparticipación intersectorial que colaborarán con el ejercicio de las competencias de la Dirección.\nNo obstante, pese a que en este proyecto las funciones públicas que se les encargaban a estos\nórganos fueron trasladadas a la Dirección y que éstos fungen como órganos de colaboración que rinden\nrecomendaciones, debe definirse con precisión cuál es su naturaleza jurídica y su relación\nadministrativa con la Dirección y con el MINAE. Lo anterior porque es importante determinar el tipo\nde jerarquía a la que están sometidos, las responsabilidades de sus integrantes y el manejo de\nrecursos públicos que eventualmente podrían realizar. Y lo mismo debe decirse acerca de los comités\nauxiliares regulados en el artículo 16.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el Capítulo referido a la planificación hídrica, los artículos 20 a 27 no contemplan\nel balance hídrico de cada unidad hidrológica al que hacen referencia los artículos 8° inciso c) y\n15 inciso a).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El texto del artículo 29 reproduce lo dispuesto sobre las áreas de protección por el\nartículo 33 de la Ley Forestal (No. 7575 de 16 de abril de 1996), atendiendo a lo indicado en la\nresolución de la Sala Constitucional No. 12887-2014 sobre el proyecto anterior, con lo cual también\nse vieron contempladas algunas de nuestras observaciones anteriores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La regulación de las áreas de protección de la Ley Forestal ha sido objeto de\ninterpretaciones en cuanto a que también es aplicable a las lagunas, por ser éstas similares a los\nlagos naturales contemplados en el inciso c). Por ello, esta iniciativa de ley puede verse como una\noportunidad para brindar mayor claridad y declarar como área de protección la zona de 50 metros\nmedida horizontalmente en las riberas de las lagunas, tal y como se contempló en el proyecto de Ley\nde Recurso Hídrico, expediente No. 14.585.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También, contando con un criterio técnico al respecto, puede valorarse la posibilidad de declarar\ncomo áreas de protección las zonas contiguas a otro tipo de humedales que contempla el artículo 7°\ndel Decreto Ejecutivo No. 35803 de 7 de enero de 2010 que fija los Criterios Técnicos para la\nIdentificación, Clasificación y Conservación de Humedales, y que no estén contemplados en la\nregulación propuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 30 se establece un área de protección de 200 metros para los manantiales de flujo\npermanente que sean utilizados para el abastecimiento poblacional por un prestatario de servicio\npúblico. Sin embargo, debe advertirse que esa área de protección y la indemnización que se prevé en\ncaso de que sea necesaria un área mayor, no son aplicables si la zona efectivamente es un bien de\ndominio público de conformidad con los artículos 31 de la Ley de Aguas, 7° inciso c) de la Ley de\nTierras y Colonización y 2° de la Ley General de Agua Potable (No. 1634 de 18 de setiembre de 1953).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con el artículo 31, se puede valorar la posibilidad de precisar otras actividades que,\nademás de la corta y eliminación de árboles y sotobosque, también implican un cambio de uso o\nafectación de las áreas de protección, con el fin de brindar mayor claridad al momento de aplicar\nlas sanciones correspondientes por la infracción a este artículo. Lo anterior, tomando en cuenta que\nel artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal, que ha sido utilizado para sancionar la invasión de las\náreas de protección hace referencia a que los autores o partícipes del acto no tendrán derecho a\nindemnización alguna por las construcciones u obras realizadas en los terrenos invadidos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, el texto del artículo parece tener un error, porque indica que se prohíbe la corta\no eliminación de árboles y sotobosque en los artículos 29, 30 y 32, pero en ese artículo 32 no se\ndescribe un área de protección, solamente se regula la obligación de reforestar esas áreas. Por\nello, debe precisarse si en lugar del artículo 32 se pretendía incluir el área operacional del pozo\ndispuesta en el artículo 33. Y lo mismo sucede en el artículo 32, en el que se hace referencia a las\náreas de protección del artículo 31, cuando en ese numeral no se declaran áreas de protección, solo\nse establece su regulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 35 se sugiere precisar si es el Ministerio de Ambiente y Energía, u otro\nórgano, al que le corresponde realizar la expropiación, pues no hay claridad al respecto. Y se\nreitera que la expropiación allí prevista no será necesaria en los casos en que la zona ya sea un\nbien demanial según los artículos 31 de la Ley de Aguas, 7° inciso c) de la Ley de Tierras y\nColonización, 2° de la Ley General de Agua Potable y 19 de la Ley de Informaciones Posesorias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto al tema de los vertidos, el artículo 46 debe ser analizado conjuntamente con\nlos artículos referentes a las sanciones administrativas, pues algunas de las causales para revocar\nlos permisos de vertido coinciden con algunas de las infracciones allí dispuestas. Y como se\nexpondrá en cuanto a ese régimen sancionatorio, debe deslindarse adecuadamente cuáles son las\ncompetencias correspondientes al Tribunal Ambiental Administrativo y las correspondientes a la\nDirección de Aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, en el inciso c) de ese artículo 46 se sugiere especificar cuántos reportes\noperacionales deben omitirse para que se proceda a revocar el permiso, así como especificar cuál\nserá el procedimiento a seguir.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se recomienda incluir lo dispuesto en el artículo 48 relativo al aprovechamiento de\naguas pluviales en el título IV dedicado al aprovechamiento del agua, pues no parece ser un tema\nafín al vertido de aguas residuales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las regulaciones propuestas sobre reúso y reutilización de aguas debe mejorarse, pues el uso de\naguas residuales depuradas, al implicar una disminución en la contaminación de los cuerpos de agua a\ncausa de los vertidos, constituye una fuente no convencional de recurso hídrico sumamente\nimportante, y el uso del agua en varias etapas o varios procesos productivos, constituye un ahorro\nimportante del recurso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los artículos 50, 51 y 52 abordan el tema de manera muy general, sin hacer ninguna distinción entre\nel reúso y la reutilización de aguas, pese a ser contemplados como figuras distintas en los incisos\n30) y 31) del artículo 3° del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por reúso, el proyecto entiende el “aprovechamiento de un efluente de agua residual que ha sido\ntratada; también, agua no tratada que técnicamente se determina que por su característica y manejo\nel aprovechamiento no afecta la salud ni el ambiente.” Y define reutilización como la “utilización\nde agua de forma cíclica en un proceso.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 52 se confunden los conceptos, pues refiere a la reutilización como al nuevo uso que\nse le da al agua tratada previamente. Y además, pese a reconocerse que el reúso y reutilización de\naguas propicia la eficiencia en el uso del recurso, estas posibilidades se limitan a quien tenga una\nconcesión, pues se indica que el concesionario que desee reutilizar el agua debe solicitar una\nautorización a la Dirección de Aguas para el nuevo aprovechamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe considerarse que no todo generador de aguas residuales posee una concesión de aprovechamiento,\npues muchos pueden obtenerla de un entre prestatario de servicios públicos. Y además, se limita la\nposibilidad de que algún interesado pueda reúsar o reutilizar el agua residual generada por otro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, se sugiere regular el tema de manera más detallada y contemplando otras posibilidades de\nreúso y reutilización, tal y como se ha hecho en otras legislaciones. Una regulación más amplia,\npermitiría incluso que un ente público que trate aguas residuales, como el Instituto Costarricense\nde Acueductos y Alcantarillados, pueda dotar del agua residual tratada a usuarios que requieran el\nrecurso para actividades paisajísticas, recreativas, agrícolas, industriales, etc.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien es cierto, un sistema de reúso y reutilización de aguas residuales implica desarrollo de\ninfraestructura y una importante planificación, una adecuada regulación puede ser un buen inicio\npara su puesta en práctica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, sobre las servidumbres, se mantiene la observación hecha en nuestros criterios anteriores,\nen cuanto a que el texto del artículo 54 es tomado del artículo 73 de la Ley de Aguas que contempla\nlas servidumbres para las márgenes de los canales, acueductos o atarjeas, y en este proyecto solo se\ncontempla la servidumbre para las riberas de los ríos y sus márgenes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEl artículo 64 establece la posibilidad de aprovechar agua en áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, la Procuraduría se refirió en el dictamen No. C-134-2016 de 8 de junio de 2016 ante\nuna consulta del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en el cual, después de\nanalizar la normativa vigente sobre las competencias de ese Instituto, el recurso hídrico y las\náreas silvestres protegidas, y en virtud del principio de legalidad administrativa, concluyó que el\nInstituto “no está legalmente autorizado para aprovechar el recurso hídrico dentro de las áreas\nsilvestres protegidas, de dominio público estatal, para abastecimiento poblacional, espacios donde\nno es aplicable el artículo 2°, inciso f, de la Ley 2726 de 1961” y que para realizar ese\naprovechamiento es necesaria una ley expresa que amplíe las actividades taxativas que el artículo 18\nde la Ley Forestal permite llevar a cabo en el patrimonio natural del Estado y que fije los términos\ny condiciones para ello.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De ahí que, una regulación como la propuesta constituiría el marco legal necesario para permitir\nese aprovechamiento. Sin embargo, deben hacerse algunas precisiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, el artículo indica que el aprovechamiento será autorizado mediante un permiso, que\npuede ser otorgado a los entes autorizados prestatarios de servicio público para el abastecimiento\npoblacional. Y según los artículos 61 y 62 ese tipo de entes requieren una concesión, exceptuándose\núnicamente las instituciones públicas cuyas leyes les permite aprovechar el recurso sin contar con\nuna concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Consideramos pertinente la regulación propuesta en cuanto a que se restrinja únicamente al\naprovechamiento para abastecimiento poblacional y que se exija un estudio técnico que demuestre que\nno existe otra fuente alternativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, estimamos que, por la importancia de los recursos en juego y el carácter restringido\ndel aprovechamiento, lo pertinente es que éste sea permitido únicamente a favor del Instituto\nCostarricense de Acueductos y Alcantarillados, que al ser el ente rector, con competencia nacional\npara el suministro de agua potable,  cuenta con los recursos suficientes para determinar\ntécnicamente, en coordinación con el Ministerio de Ambiente y Energía, que es la única alternativa\nposible para brindar el servicio en un lugar determinado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY en ese caso, según el artículo 62, dicho Instituto no requeriría una concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En atención al régimen actual de las áreas silvestres protegidas, el artículo 18 de la Ley Forestal\ndetermina cuáles son las actividades permitidas en esas áreas y en los demás terrenos integrantes\ndel patrimonio natural del Estado. Y según ese artículo, el aprovechamiento de aguas no es una\nactividad que pueda catalogarse como “labores de investigación, capacitación y ecoturismo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n De aprobarse el presente proyecto, una ley especial estaría autorizando el aprovechamiento de aguas\ndentro de las áreas silvestres protegidas y por ello, no sería estrictamente necesario reformar el\nartículo 18 de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, para evitar problemas futuros de interpretación, se sugiere modificar ese artículo 18,\nprecisando que en las áreas silvestres protegidas se permitirá, excepcionalmente y atendiendo los\nrequisitos y procedimiento establecidos en la Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico, el\naprovechamiento de agua por parte del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para\nabastecimiento poblacional y las obras necesarias para ese fin.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Puesto que, según los artículos 32 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Ambiente, 6° inciso a) y\n13 párrafo segundo de la Ley Forestal, y 22 y 28 de la Ley de Biodiversidad, el Sistema Nacional de\nÁreas de Conservación es el órgano encargado de administrar y planificar las áreas silvestres\nprotegidas, con exclusión de cualquier ente público, es recomendable que dicho Sistema participe en\nel otorgamiento de la autorización de aprovechamiento, dando su aval al respecto o participando en\nla elaboración del estudio técnico requerido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, tratándose de un aprovechamiento restringido en terrenos ambientalmente frágiles,\nla regulación propuesta indica que las obras que se realicen deben ser ejecutadas procurando el\nmenor impacto ambiental. Sugerimos precisar el texto disponiendo que las obras deben contar con una\nevaluación de impacto ambiental, que aseguren la mitigación de los impactos generados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, se recomienda una redacción más detallada del artículo, que tome en cuenta las\nsugerencias apuntadas y que precise el procedimiento a seguir.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto al resto de normas referentes al aprovechamiento, debemos señalar que en el artículo 85\nno queda claramente establecido que para el aprovechamiento de aguas subterráneas se requiera una\nconcesión, pues se hace énfasis en el permiso de perforación sin mencionar la necesidad de obtener\nuna concesión, por lo que es recomendable detallarlo para evitar cualquier confusión o error de\ninterpretación al momento de que dichas normas sean aplicadas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 93 se regula el aprovechamiento de agua marina. Al respecto, mantenemos la\nrecomendación hecha en la OJ-058-2014 en cuanto a que las concesiones para la construcción de\nmarinas y atracaderos turísticos no engloban ninguna autorización para el aprovechamiento de agua\nmarina, para lo cual debe obtenerse la concesión del Ministerio de Ambiente y Energía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, es importante que se disponga expresamente que para las obras, tuberías y demás\ninstalaciones que resulten necesarias para ese aprovechamiento y que deben desarrollarse en la zona\npública y zona restringida de la zona marítimo terrestre, debe obtenerse el permiso o concesión\ncorrespondiente, según los artículos 18, 20, 22, 39, 40 y siguientes de la Ley sobre la Zona\nMarítimo Terrestre (No. 6043 de 2 de marzo de 1977).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Capítulo IV del Título IV está referido al aprovechamiento colectivo del agua y únicamente tiene\nuna Sección destinada a las sociedades de usuarios del agua. Podría incluirse esa sección como la\nVIII del Capítulo anterior, relativo a las concesiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el capítulo relativo a las concesiones, también es recomendable valorar lo dispuesto por la Ley\nMarco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación\nHidroeléctrica (No. 8723 de 22 de abril de 2009), que establece una regulación específica para\notorgar concesiones para el aprovechamiento de las fuerzas hidráulicas, y determinar si es necesario\nincluir alguna norma que haga referencia a ella o regular directamente ese tipo de aprovechamiento\nen el proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se sugiere incluir en el artículo 115 la posibilidad de utilizar los recursos del Fondo para la\nGestión Integrada del Recurso Hídrico para la compra y expropiación de terrenos para la\nconsolidación de las áreas de protección absoluta de acuíferos dispuesta en el artículo 35, y para\nlas indemnizaciones que prevé el artículo 30.\n\n\n\n\n\n            Es necesario revisar de manera integral el Título IV relativo a las sanciones\nadministrativas, en relación con otras disposiciones del proyecto de ley, con el fin de precisar\ndetalladamente cuáles de las sanciones contempladas son impuestas por el Tribunal Ambiental\nAdministrativo. Pese a que en el artículo 120 se dispone que la aplicación de las sanciones será\ncompetencia de ese Tribunal, en el 119, se establece que la Dirección de Aguas puede clausurar\nestablecimientos y suspender temporalmente y revocar de manera definitiva concesiones o permisos de\nuso, y en los artículos 43, 78 y 83 se establece la cancelación y revocatoria de concesiones y\npermisos, sin definirse el órgano competente para ello.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, debe valorarse el artículo 123 en relación con el artículo 31, en cuanto a la posibilidad de\nprecisar otras actividades que, además de la corta y eliminación de árboles y sotobosque, también\nimplican un cambio de uso o afectación de las áreas de protección, con el fin de brindar mayor\nclaridad al momento de aplicar la sanción dispuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 125 también debe revisarse puesto que indica que los débitos constituidos en razón de\nlas sanciones administrativas impuestas se cobrarán judicialmente, siendo el título ejecutivo la\ncertificación expedida al respecto por la Dirección de Aguas, sin embargo, según el artículo 120 las\nsanciones administrativas son impuestas por el Tribunal Ambiental Administrativo, y debería ser el\nórgano que impone la multa, el que emita la certificación correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a las reformas de otra normativa, debe modificarse lo dispuesto en el inciso 7) del\nartículo 130, en lo que tiene que ver con la modificación del artículo 34 de la Ley Forestal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debe aprovecharse la reforma del artículo para cambiar el concepto errado que se\nutiliza en el encabezado de “áreas protegidas” y sustituirlo por “áreas de protección.” En ese mismo\ntexto debe eliminarse la remisión que se hace al artículo 32 de la Ley para la Gestión Integrada del\nRecurso Hídrico, pues ese artículo 32 no hace referencia a ningún área de protección, o sustituirse\npor el 33, que establece el área operacional del pozo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n También, tal y como se indicó anteriormente, es necesario valorar la posibilidad de precisar otras\nactividades que, además de la corta y eliminación de árboles y sotobosque, también implican un\ncambio de uso o afectación de las áreas de protección, con el fin de brindar mayor claridad al\nmomento de aplicar las sanciones correspondientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con esa modificación, es relevante considerar que jurisprudencialmente se ha aplicado\nel tipo penal dispuesto en el artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal para sancionar la tala de\nárboles y desarrollo de construcciones en las áreas de protección.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese artículo se dispone que se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien “invada un\nárea de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo u otras áreas de\nbosques o terrenos sometidos al régimen forestal…”, es decir, podría argumentarse que técnicamente\nestá destinado a sancionar las invasiones a las áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, pese a que la Sala Constitucional ha avalado la interpretación jurisprudencial de\nutilizar ese tipo penal para el caso de las áreas de protección (Voto No. 74-2010 de las 15 horas de\n6 de enero de 2010), lo cierto es que en la práctica se pueden presentar ciertas dificultades, como\npor ejemplo, si se considera que el verbo “invadir” no es acorde con el régimen de las áreas de\nprotección, pues al ser éstas de propiedad privada, no podrían ser “invadidas” por su propio dueño. \n\n\n\n\n \n\n\n\n De tal forma, si por la gravedad de las acciones que alteran las áreas de protección, el legislador\nestima que éstas deben castigarse penalmente, se recomienda prever un nuevo tipo penal que las\ncontemple y así evitar posibles problemas de interpretación. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, claro está, sin afectar el tipo penal previsto para la invasión de las áreas\nsilvestres protegidas, que no tendría que ser variado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el inciso 12) de ese mismo artículo 130, al reformar el artículo 1° de la Ley de Ordenamiento y\nManejo de la Cuenca del Río Reventazón, se sugiera sustituir la palabra “entes” por “órganos”, pues\ntécnicamente la estructura del Ministerio de Ambiente no está conformada por entes (que por\ndefinición son personas jurídicas separadas del Estado), sino por órganos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe eliminarse el artículo 132 del proyecto porque es una repetición idéntica de lo dispuesto en\nel artículo 131.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, se sugiere una revisión de las disposiciones transitorias, ya que contiene algunas\nnormas que pueden obstaculizar la aplicación de la ley. Por ejemplo, en el transitorio IV se\nestablece que el plan hídrico nacional debe ser elaborado en el plazo de tres años a partir de la\nentrada en vigencia de la ley, pero, pese a que se entiende que ese plan utiliza como insumo el\nbalance hídrico nacional (según el artículo 22), para la elaboración de este último se otorga un\nplazo de un año a partir de la publicación del reglamento de la Ley, lo cual podría suceder tiempo\ndespués del plazo fijado para la elaboración del plan hídrico nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A su vez, el transitorio VIII señala que el Poder Ejecutivo reglamentará la Ley dentro del término\nde un año, contado a partir de la fecha de su publicación y que la falta de reglamentación no\nimpedirá la aplicación de lo en ella dispuesto. Sin embargo, siendo que muchos de los artículos del\nproyecto remiten a lo que disponga el reglamento, es de esperar que se produzca una incertidumbre\njurídica en dichos supuestos legales, desde la misma entrada en vigencia de la ley y hasta que se\ndicte el respectivo reglamento, antes o después del plazo que se tiene previsto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, mantenemos nuestra recomendación de darle una solución a este período de transición legal\npara que no se produzcan situaciones que paralicen la actuación administrativa o la tiendan a hacer\nineficiente o lesiva a los propios intereses que se buscan proteger con la iniciativa legal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3) Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley No. 20212, denominado “Ley para la Gestión Integral del\nRecurso Hídrico”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto recomienda valorar la\npertinencia de las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGloria Solano Martínez                                          Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n      Procuradora                                                    Abogada de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nGSM/ELR/cav", "body_en_text": "Opinión Jurídica: 091 - J of 21/07/2017\n\nJuly 21, 2017\n\nOJ-091-2017\n\nMrs.\nHannia M. Durán\nArea Chief\nSpecial Permanent Environmental Commission\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs.:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication\nAMB-014-2017, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office\non the bill being processed in legislative file number 20212, called \"Ley para la Gestión Integral del\nRecurso Hídrico\" (Law for the Integral Management of Water Resources), the text of which was published in\nAlcance No. 314 to La Gaceta No. 244 of December 20, 2016.\n\n1) Nature of this pronouncement:\n\nBy virtue of the provisions of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the\ncriteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill\ndo not possess the binding nature of those related to matters arising from the exercise of the\nadministrative function and for that reason, this criterion is rendered through a non-binding\nlegal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important legislative work.\n\nFurthermore, as we are not within the circumstances established by Article 157 of the Regulations\nof the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established\ntherein.\n\n2) Considerations on the bill:\n\nAs indicated in the statement of purpose, this bill is based on the\ntext of the bill for the Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico that was processed in\nlegislative file No. 17742.\n\nIndeed, this new bill submitted for our consideration is very similar\nto the previous one, but it includes some modifications that address the provisions of the\nSala Constitucional in Voto No. 12887-2014 of 2:30 p.m. on August 18, 2014, and that\nsatisfy some of our observations made through legal opinions\nNos. OJ-077-2013 of October 29, 2013, and OJ-058-2014 of June 3, 2014, issued on the occasion of the\nbill No. 17742.\n\nTherefore, through this legal opinion, we will limit ourselves to reiterating the observations\nmade previously that are maintained in the proposed text, and those that arise from the changes\nproposed. And in order not to be overly repetitive, regarding the positive aspects and\ngeneral comments on the initiative, we refer to what was already stated in the indicated\nlegal opinions.\n\nIn Article 2° of the bill, it is important to consider that what is regulated are the\ngeneral principles for the application of the law, and not the principles that underlie the protection of the\nwater resources, and furthermore, it is recommended to include in the list of principles, the principle of non-regression (principio de no regresión) mentioned in the last paragraph.\n\nRegarding Article 3° concerning definitions, it is suggested to review the complete\ntext of the bill to determine if there are other technical definitions that should be included in\nthe list for a clear and proper application of the law. For example, the definition of\n\"basin (vaso)\" used in Article 4° to define the public domain related to the\nwater resources is not included. Also, subsection 32) should be reviewed, as it is not a definition of\n\"riparian zone (ribera)\" but rather the way in which it is determined; and subsection 36) regarding that in the previous\ndefinition it was stated that consumptive use (uso consuntivo) of water did not imply any treatment, but with the\ncurrent text, it seems that any use of water could qualify within that category, provided\nthat it is returned to the same sources with little alteration, even if it is treated beforehand.\n\nRegarding the assets that, according to Article 4°, make up the public domain, it is suggested to\nconsider whether artificial reservoirs (embalses artificiales) that serve for public supply or some other public purpose are also classified as public domain assets (demaniales)—and as already indicated in the legal opinions\non the topic—include all assets that are affected according to Article 4° of the\ncurrent Ley de Aguas, so as not to leave them unprotected; and maintain the provisions of Article 72 of the Ley de Aguas regarding the obligation of judges to include, in the property titles issued\nthrough possessory proceedings (informaciones posesorias), the reservation of public domain over the waters that\ncross them.\n\nFor the latter, it is necessary to reform Article 19 subsection b) of the Ley de Informaciones Posesorias (No. 139 of July 14, 1941) which refers to the reservations established by the Ley de Aguas.\n\nAlso, for greater clarity and uniformity of regulation, the\nprovisions of Article 7° subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización (No. 2825 of October 14, 1961) must be considered regarding the assets related to water resources that are\nconsidered inalienable and not susceptible to acquisition by possession, except those that are\nunder private domain; and Article 2° of the Ley General de Agua Potable (No. 1634 of September 18, 1953).\n\nRegarding the functions granted to the Dirección Nacional de Aguas in\nArticle 8°, it is recommended to include the granting of authorization for reuse (reutilización) provided for in Article 52 of the bill.\n\nFurthermore, the provisions regarding appeals for reversal (revocatoria) and appeal (apelación) that,\naccording to subsection c), can be filed against the water balance (balance hídrico), the water plans (planes hídricos), and the\nprioritization of the use of each hydrological unit (unidad hidrológica) must be reviewed.\n\nThe above is because it is indicated that these instruments, developed and approved by the\nDirección, can be appealed within a one-month period before its director, and that then the matter may\nbe heard on appeal (alzada) by the Minister of Environment and Energy. The correct procedure would be that the first\nappeal that can be filed before the director is an appeal for reversal (revocatoria), since it is presented before\nthe same body that issued the act, and the second, an appeal (apelación), which is presented before its\nsuperior.\n\nThis error is due to the fact that in the text of bill No. 17742, the competence to\ndevelop these instruments corresponded to the Consejos de Unidad Hidrológica, and therefore, in\nArticle 15 of said text, the possibility of appealing them before the Dirección was established, and of their\nhearing on appeal before the Ministry. When modifying this competence, what was previously indicated in\nArticle 15 regarding appeals was transferred to Article 8° subsection c). And for the above, this text\nneeds to be adjusted as noted.\n\nThe water inspectors (inspectores del agua) regulated in Article 10 should also be empowered to\ncarry out inspections in sites where wastewater (aguas residuales) is discharged, because according to\nArticles 8° subsection g), 44, 45, 46, and 119, the Dirección is competent to grant discharge permits (permisos de vertidos), regulate them, revoke them, and temporarily suspend them, and for these competencies, it requires\ntechnical support and adequate oversight.\n\nThe Consejos de Unidad Hidrológica are defined in Article 14 as bodies of\nintersectoral participation that will collaborate with the exercise of the Dirección's competencies.\nHowever, despite the fact that in this bill the public functions assigned to these\nbodies were transferred to the Dirección and that they serve as advisory bodies that issue\nrecommendations, their legal nature and their administrative relationship with the Dirección and the MINAE must be precisely defined.\nThe above is because it is important to determine the type of hierarchy to which they are\nsubjected, the responsibilities of their members, and the management of\npublic resources they could eventually carry out. And the same should be said about the auxiliary committees (comités auxiliares) regulated in Article 16.\n\nIn the Chapter referring to water planning, Articles 20 to 27 do not include\nthe water balance of each hydrological unit referred to in Articles 8° subsection c) and\n15 subsection a).\n\nThe text of Article 29 reproduces the provisions on protection areas (áreas de protección) by\nArticle 33 of the Ley Forestal (No. 7575 of April 16, 1996), following what was indicated in the\nresolution of the Sala Constitucional No. 12887-2014 on the previous bill, with which\nsome of our previous observations were also addressed.\n\nThe regulation of the protection areas of the Ley Forestal has been the subject of\ninterpretations to the effect that it is also applicable to lagoons (lagunas), because they are similar to the\nnatural lakes (lagos naturales) referred to in subsection c). Therefore, this legal initiative can be seen as\nan opportunity to provide greater clarity and declare as a protection area the zone of 50 meters\nmeasured horizontally on the banks of lagoons, as was contemplated in the bill\nof the Water Resources Law, file No. 14,585.\n\nAlso, with a technical criterion in this regard, the possibility of declaring as\nprotection areas the zones adjacent to other types of wetlands (humedales) referred to in Article 7°\nof Decreto Ejecutivo No. 35803 of January 7, 2010, which sets the Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales, and that are not covered in the\nproposed regulation, can be assessed.\n\nArticle 30 establishes a protection area of 200 meters for permanent flow springs (manantiales de flujo permanente) that are used for population supply by a public service provider (prestatario de servicio público). However, it should be noted that this protection area and the compensation (indemnización) provided for in\ncase a larger area is necessary, are not applicable if the zone is effectively a\npublic domain asset in accordance with Articles 31 of the Ley de Aguas, 7° subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización, and 2° of the Ley General de Agua Potable (No. 1634 of September 18, 1953).\n\nIn relation to Article 31, the possibility of specifying other activities that,\nin addition to the cutting and removal of trees and undergrowth (sotobosque), also imply a land-use change (cambio de uso) or\naffectation of the protection areas can be assessed, in order to provide greater clarity when applying\nthe corresponding sanctions for the violation of this article. The foregoing, taking into account that\nArticle 58 subsection a) of the Ley Forestal, which has been used to sanction the invasion of\nprotection areas, refers to the fact that the perpetrators or participants of the act will not have the right to\nany compensation for the constructions or works carried out on the invaded lands.\n\nAdditionally, the text of the article seems to have an error, because it indicates that the cutting\nor removal of trees and undergrowth is prohibited in Articles 29, 30, and 32, but in that Article 32, no\nprotection area is described, it only regulates the obligation to reforest those areas. For\nthis reason, it must be specified whether, instead of Article 32, it was intended to include the operational area of the well (área operacional del pozo) established in Article 33. And the same happens in Article 32, which refers to the\nprotection areas of Article 31, when that numeral does not declare protection areas, it only\nestablishes their regulation.\n\nIn Article 35, it is suggested to specify whether it is the Ministry of Environment and Energy, or another\nbody, that is responsible for carrying out the expropriation (expropiación), as there is no clarity on this matter. And it\nis reiterated that the expropriation provided for therein will not be necessary in cases where the zone is already a\npublic domain asset (bien demanial) according to Articles 31 of the Ley de Aguas, 7° subsection c) of the Ley de Tierras y Colonización, 2° of the Ley General de Agua Potable, and 19 of the Ley de Informaciones Posesorias.\n\nRegarding the issue of discharges (vertidos), Article 46 must be analyzed jointly with\nthe articles referring to administrative sanctions, since some of the grounds for revoking\ndischarge permits (permisos de vertido) coincide with some of the infractions provided for therein. And as will be\nexplained regarding that sanctioning regime, a clear distinction must be made as to which\ncompetencies correspond to the Tribunal Ambiental Administrativo and which to the\nDirección de Aguas.\n\nFurthermore, in subsection c) of that Article 46, it is suggested to specify how many operational reports (reportes operacionales) must be omitted for the permit to be revoked, as well as to specify what the procedure to be followed will be.\n\nIt is recommended to include the provisions of Article 48 regarding the use of rainwater (aguas pluviales) in Title IV dedicated to the use of water, as it does not appear to be a topic\nrelated to the discharge of wastewater.\n\nThe proposed regulations on water reuse (reúso) and water recycling (reutilización) must be improved, since the use of treated wastewater (aguas residuales depuradas), by implying a reduction in the contamination of water bodies\ndue to discharges, constitutes a highly important non-conventional source of water\nresources, and the use of water in several stages or several production processes constitutes a significant savings of the resource.\n\nArticles 50, 51, and 52 address the topic in a very general manner, without making any distinction between\nwater reuse and water recycling, despite being considered as different concepts in subsections\n30) and 31) of Article 3° of the bill.\n\nBy water reuse (reúso), the bill understands the \"use of a wastewater effluent (efluente de agua residual) that has been\ntreated; also, untreated water that technically is determined that due to its characteristics and handling\nthe use does not affect health or the environment.\" And it defines water recycling (reutilización) as the \"utilization\nof water cyclically in a process.\"\n\nIn Article 52, the concepts are confused, as it refers to water recycling as the new use\ngiven to previously treated water. And furthermore, despite recognizing that water reuse and water recycling\npromote efficiency in the use of the resource, these possibilities are limited to whoever has a\nconcession (concesión), as it states that the concessionaire (concesionario) who wishes to recycle water must request\nauthorization from the Dirección de Aguas for the new use.\n\nIt must be considered that not every generator of wastewater has a use concession (concesión de aprovechamiento),\nas many may obtain it from a public service provider. And furthermore, it limits\nthe possibility that an interested party may reuse or recycle the wastewater generated by another.\n\nTherefore, it is suggested to regulate the topic in a more detailed manner and contemplating other possibilities for\nwater reuse and water recycling, as has been done in other legislations. Broader regulation\nwould even allow a public entity that treats wastewater, such as the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, to provide treated wastewater to users who require the\nresource for landscaping, recreational, agricultural, industrial activities, etc.\n\nAlthough it is true that a system for water reuse and water recycling of wastewater implies the development of\ninfrastructure and significant planning, adequate regulation can be a good start\nfor its implementation.\n\nThen, regarding easements (servidumbres), the observation made in our previous criteria is maintained,\nin that the text of Article 54 is taken from Article 73 of the Ley de Aguas that contemplates\neasements for the banks of canals, aqueducts, or ditches (atarjeas), and in this bill, only the easement for the banks (riberas) of rivers and their margins (márgenes) is contemplated.\n\nArticle 64 establishes the possibility of using water in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas).\n\nIn this regard, the Attorney General's Office referred in opinion No. C-134-2016 of June 8, 2016, to\na consultation by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, in which, after\nanalyzing the current regulations on the competencies of that Institute, water resources, and\nprotected wilderness areas, and by virtue of the principle of administrative legality, it concluded that the\nInstitute \"is not legally authorized to use water resources within protected wilderness areas, which are state public domain, for population supply, spaces where\nArticle 2°, subsection f, of Law 2726 of 1961 is not applicable\" and that to carry out this\nuse, an express law is necessary that expands the exhaustive activities that Article 18\nof the Ley Forestal allows to be carried out in the natural patrimony of the State (patrimonio natural del Estado) and that sets the terms\nand conditions for this.\n\nHence, a regulation such as the one proposed would constitute the necessary legal framework to permit\nthat use. However, some clarifications must be made.\n\nIn the first place, the article indicates that the use will be authorized through a permit, which\nmay be granted to authorized public service provider entities for population supply.\nAnd according to Articles 61 and 62, those types of entities require a concession, excepting\nonly public institutions whose laws allow them to use the resource without having\na concession.\n\nWe consider the proposed regulation pertinent in that it is restricted solely to\nuse for population supply and that a technical study is required demonstrating that\nthere is no alternative source.\n\nHowever, we believe that, due to the importance of the resources at stake and the restricted nature\nof the use, it is pertinent that this be permitted only in favor of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, which, being the governing body, with national competence\nfor the supply of drinking water, has sufficient resources to determine\ntechnically, in coordination with the Ministry of Environment and Energy, that it is the only possible alternative to provide the service in a specific location.\n\nAnd in that case, according to Article 62, said Institute would not require a concession.\n\nIn consideration of the current regime of protected wilderness areas, Article 18 of the Ley Forestal\ndetermines what activities are permitted in those areas and in the other lands that are part\nof the natural patrimony of the State. And according to that article, the use of water is not an\nactivity that can be classified as \"research, training, and ecotourism activities.\"\n\nIf this bill is approved, a special law would be authorizing the use of water\nwithin protected wilderness areas, and therefore, it would not be strictly necessary to reform\nArticle 18 of the Ley Forestal.\n\nHowever, to avoid future problems of interpretation, it is suggested to modify that Article 18,\nspecifying that in protected wilderness areas, the use of water by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for population supply and the works necessary for that purpose will be permitted, exceptionally and in compliance with the requirements and procedure established in the Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico.\n\nSince, according to Articles 32, second paragraph of the Ley Orgánica del Ambiente, 6° subsection a) and\n13 second paragraph of the Ley Forestal, and 22 and 28 of the Ley de Biodiversidad, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is the body responsible for administering and planning protected wilderness areas, to the exclusion of any public entity, it is recommended that said System participate in\nthe granting of the use authorization, giving its approval in this regard or participating in\nthe preparation of the required technical study.\n\nOn the other hand, as it is a restricted use in environmentally fragile lands,\nthe proposed regulation indicates that the works carried out must be executed seeking\nthe least environmental impact. We suggest clarifying the text by stating that the works must have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) ensuring the mitigation of the impacts generated.\n\nTherefore, a more detailed drafting of the article is recommended, which takes into account the\nsuggestions noted and clarifies the procedure to be followed.\n\nRegarding the rest of the norms concerning water use, we must point out that in Article 85\nit is not clearly established that a concession is required for the use of groundwater (aguas subterráneas), as emphasis is placed on the drilling permit (permiso de perforación) without mentioning the need to obtain\na concession (concesión), so it is advisable to detail this to avoid any confusion or error of\ninterpretation when these norms are applied.\n\nArticle 93 regulates the use of seawater (agua marina). In this regard, we maintain the\nrecommendation made in OJ-058-2014 in that the concessions for the construction of\ntourist marinas and docks do not encompass any authorization for the use of seawater, for which the concession from the Ministry of Environment and Energy must be obtained.\n\nFurthermore, it is important to expressly provide that for the works, pipelines, and other\ninstallations necessary for that use that must be developed in the public zone (zona pública) and restricted zone (zona restringida) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the corresponding permit or concession must be obtained, according to Articles 18, 20, 22, 39, 40, and following of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 of March 2, 1977).\n\nChapter IV of Title IV is referred to the collective use of water and only has\none Section intended for water user associations (sociedades de usuarios del agua). This section could be included as Section\nVIII of the previous Chapter, relating to concessions.\n\nIn the chapter relating to concessions, it is also advisable to assess the provisions of the Ley Marco de Concesión para el Aprovechamiento de las Fuerzas Hidráulicas para la Generación Hidroeléctrica (No. 8723 of April 22, 2009), which establishes a specific regulation for\ngranting concessions for the use of hydraulic forces, and determine if it is necessary\nto include some norm that refers to it or to directly regulate that type of use\nin the bill.\n\nIt is suggested to include in Article 115 the possibility of using the resources of the Fondo para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico for the purchase and expropriation of land for the\nconsolidation of the absolute protection areas of aquifers (áreas de protección absoluta de acuíferos) established in Article 35, and for\nthe compensations provided for in Article 30.\n\nIt is necessary to comprehensively review Title IV relating to administrative sanctions (sanciones administrativas), in relation to other provisions of the bill, in order to specify\nin detail which of the contemplated sanctions are imposed by the Tribunal Ambiental Administrativo. Despite Article 120 providing that the application of sanctions will be\nthe competence of that Tribunal, in Article 119, it is established that the Dirección de Aguas can close\nestablishments and temporarily suspend and definitively revoke concessions or use permits (permisos de uso), and in Articles 43, 78, and 83, the cancellation and revocation of concessions and\npermits is established, without defining the competent body for this.\n\nThen, Article 123 must be evaluated in relation to Article 31, regarding the possibility of\nspecifying other activities that, in addition to the cutting and removal of trees and undergrowth, also\nimply a land-use change or affectation of the protection areas, in order to provide greater\nclarity when applying the established sanction.\n\nArticle 125 must also be reviewed since it indicates that the debts constituted due to\nthe imposed administrative sanctions will be collected judicially, the executive title being\nthe certification issued in this regard by the Dirección de Aguas; however, according to Article 120,\nadministrative sanctions are imposed by the Tribunal Ambiental Administrativo, and the body that imposes the fine should be the one that issues the corresponding certification.\n\nRegarding the reforms of other regulations, the provisions of subsection 7) of\nArticle 130 must be modified, concerning the amendment of Article 34 of the Ley Forestal.\n\nIn the first place, the reform of the article should be used to change the erroneous concept used in the heading of \"protected areas (áreas protegidas)\" and replace it with \"protection areas (áreas de protección).\" In that same\ntext, the reference made to Article 32 of the Ley para la Gestión Integrada del Recurso Hídrico must be eliminated, because that Article 32 does not refer to any protection area, or replaced\nwith Article 33, which establishes the operational area of the well (área operacional del pozo).\n\nAlso, as indicated previously, it is necessary to evaluate the possibility of specifying other\nactivities that, in addition to the cutting and removal of trees and undergrowth, also imply a\nland-use change or affectation of the protection areas, to provide greater clarity when\napplying the corresponding sanctions.\n\nIn relation to this modification, it is relevant to consider that jurisprudentially, the\ncriminal offense provided in Article 58 subsection a) of the Ley Forestal has been applied to sanction the felling of\ntrees and development of constructions in the protection areas.\n\nThat article provides that a prison sentence of three months to three years will be imposed on whomever \"invades\na conservation or protection area, whatever its management category or other\nforest areas or lands subject to the forestry regime…\", that is, it could be argued that technically\nit is intended to sanction invasions of protected wilderness areas.\n\nFor this reason, despite the fact that the Sala Constitucional has endorsed the jurisprudential interpretation of\nusing that criminal offense for the case of protection areas (Voto No. 74-2010 of 3:00 p.m. on\nJanuary 6, 2010), the truth is that in practice certain difficulties may arise, such as,\nfor example, if it is considered that the verb \"invade\" is not consistent with the regime of the\nprotection areas, because as they are privately owned, they could not be \"invaded\" by their own owner.\n\nThus, if due to the seriousness of the actions that alter the protection areas, the legislator\nconsiders that they should be criminally punished, it is recommended to provide a new criminal offense (tipo penal) that\ncontemplates them and thus avoid possible interpretation problems.\n\nThe above, clearly, without affecting the criminal offense provided for the invasion of\nprotected wilderness areas, which should not be changed.\n\nIn subsection 12) of that same Article 130, when reforming Article 1° of the Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón, it is suggested to replace the word \"entities (entes)\" with \"bodies (órganos),\" because\ntechnically the structure of the Ministry of Environment is not made up of entities (entes) (which by\ndefinition are legal entities separate from the State), but by bodies (órganos).\n\nArticle 132 of the bill must be eliminated because it is an identical repetition of the provisions of\nArticle 131.\n\nLastly, a review of the transitory provisions is suggested, as it contains some\nprovisions that may hinder the application of the law. For example, in Transitory IV it is\nestablished that the national water plan (plan hídrico nacional) must be prepared within a period of three years from the\nlaw's entry into force, but, although it is understood that this plan uses the national water balance (balance hídrico nacional) as input (according to Article 22), the preparation of the latter is granted\na period of one year from the publication of the regulations (reglamento) of the Law, which could happen some\ntime after the period set for the preparation of the national water plan.\n\nIn turn, Transitory VIII points out that the Executive Branch will regulate the Law within the term\nof one year, counted from the date of its publication, and that the lack of regulation\nwill not prevent the application of the provisions therein. However, given that many of the articles of the\nbill refer to what the regulation provides, it is to be expected that legal uncertainty will arise in those legal cases, from the very entry into force of the law until the respective regulation is issued, before or after the expected period.\n\nTherefore, we maintain our recommendation to give a solution to this period of legal transition\nso that situations do not arise that paralyze administrative action or tend to make it\ninefficient or harmful to the very interests sought to be protected with the legal initiative.\n\n3) Conclusion:\n\nAlthough the approval of bill No. 20212, called \"Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico,\" is a strictly legislative decision, we respectfully recommend evaluating the\nrelevance of the observations presented.\n\nYours sincerely,\n\nGloria Solano Martínez Elizabeth León Rodríguez\nAttorney Attorney General's Office Lawyer\n\nGSM/ELR/cav" }