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  "id": "pgr-20127",
  "citation": "OJ-133-2017",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Aprovechamiento de árboles caídos por el Huracán Otto en Refugios de Vida Silvestre y Patrimonio Natural del Estado",
  "title_en": "Use of Trees Downed by Hurricane Otto in Wildlife Refuges and National Natural Heritage",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley No. 20.433 que busca autorizar excepcionalmente el aprovechamiento de árboles caídos por el Huracán Otto en los Refugios Nacionales de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte y Maquenque, así como en otras áreas del Patrimonio Natural del Estado. La opinión jurídica señala que el proyecto presenta problemas de constitucionalidad y de fondo. Cuestiona que la autorización se extienda a ocupantes ilegítimos, lo que contraviene el principio de autotutela administrativa y podría consolidar invasiones. Advierte que la falta de precisión sobre las áreas afectadas, la ausencia de requisitos de evaluación de impacto ambiental y la remisión de múltiples aspectos a un reglamento futuro podrían vulnerar el principio de no regresión en materia ambiental y el derecho a un ambiente sano. La PGR sugiere que, en lugar de beneficiar a ocupantes, el Estado podría aprovechar directamente los árboles caídos para fines comunitarios, con viabilidad técnica del SINAC.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill No. 20.433, which seeks to exceptionally authorize the use of trees downed by Hurricane Otto in the Corredor Fronterizo Norte and Maquenque National Wildlife Refuges, and other National Natural Heritage areas. The legal opinion finds that the bill presents constitutional and substantive problems. It questions that the authorization extends to illegal occupants, contravening the principle of administrative self-protection and potentially consolidating invasions. It warns that the lack of precision regarding affected areas, the absence of environmental impact assessment requirements, and the referral of multiple aspects to a future regulation could violate the principle of non-regression in environmental matters and the right to a healthy environment. The PGR suggests that, instead of benefiting occupants, the State could directly use the fallen trees for community purposes, subject to SINAC's technical viability.",
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  "date": "09/11/2017",
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    "wildlife-law-7317",
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    "Refugio Nacional de Vida Silvestre",
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  "keywords_es": [
    "árboles caídos",
    "Huracán Otto",
    "Refugio Nacional de Vida Silvestre",
    "Patrimonio Natural del Estado",
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    "principio de no regresión",
    "impacto ambiental",
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  "keywords_en": [
    "fallen trees",
    "Hurricane Otto",
    "National Wildlife Refuge",
    "National Natural Heritage",
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    "border zone",
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    "SINAC",
    "Forestry Law",
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    "Attorney General"
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  "excerpt_es": "Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 20.433 presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo; constituyendo su aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.\n\nNos parece que en este tipo de normas donde se establece un régimen particular de aprovechamiento del recurso forestal, aunque se trate de árboles caídos, no puede dejarse a la libre interpretación cuáles son las áreas del Patrimonio Natural del Estado que se van a ver incluidas en la normativa de excepción, más aún si se toma en cuenta que dicho huracán afectó tanto directa como indirectamente muchas zonas del país, por lo que la lista de áreas naturales podría ser de un número considerable. Siendo un tema tan sensible, el legislador debe ser preciso en cuanto a cuáles áreas del Patrimonio Natural van a verse afectadas con la normativa propuesta.\n\n...esta deficiencia normativa podría conllevar una lesión el principio de no regresión en materia ambiental: \"De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia...\"",
  "excerpt_en": "This technical consultative body considers that the text of the bill processed under file No. 20.433 presents potential constitutional and substantive problems; its approval or rejection being a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Branch of Government.\n\nIt seems to us that in this type of regulations establishing a particular regime for the use of forest resources, even if it involves fallen trees, it cannot be left to free interpretation which areas of the National Natural Heritage will be included in the exceptional regulation, even more so considering that said hurricane affected both directly and indirectly many areas of the country, so the list of natural areas could be considerable. Being such a sensitive issue, the legislator must be precise as to which Natural Heritage areas will be affected by the proposed regulation.\n\n...this regulatory deficiency could lead to a violation of the principle of non-regression in environmental matters: \"In accordance with the principle of non-regression, environmental regulations and jurisprudence must not be revised if this entails a step back in relation to the level of protection already achieved in the matter...\"",
  "outcome": {
    "label_en": "Advisory with concerns",
    "label_es": "Opinión con reparos",
    "summary_en": "The PGR points out potential constitutional and substantive problems in the bill, but does not issue a binding opinion.",
    "summary_es": "La PGR señala eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo en el proyecto de ley, pero no emite un dictamen vinculante."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Consideraciones sobre el artículo primero del proyecto",
      "quote_en": "Being such a sensitive issue, the legislator must be precise as to which Natural Heritage areas will be affected by the proposed regulation.",
      "quote_es": "Siendo un tema tan sensible, el legislador debe ser preciso en cuanto a cuáles áreas del Patrimonio Natural van a verse afectadas con la normativa propuesta."
    },
    {
      "context": "Consideraciones sobre la ausencia de EIA en el proyecto",
      "quote_en": "…this regulatory deficiency could lead to a violation of the principle of non-regression in environmental matters…",
      "quote_es": "…esta deficiencia normativa podría conllevar una lesión el principio de no regresión en materia ambiental…"
    },
    {
      "context": "Consideraciones sobre los ocupantes ilegítimos",
      "quote_en": "…allowing [occupants] to use fallen trees contradicts the prevailing legal regime and, on the contrary, tends to prolong the illegal occupation of state areas over time.",
      "quote_es": "…permitir que [los ocupantes] aprovechen árboles caídos contradice el régimen jurídico imperante y tiende, por el contrario, a prolongar en el tiempo la ocupación ilegal de las áreas estatales."
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        "label": "Sentencia 18836-2014"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 133 - J   del 09/11/2017   \n\n\n\n9 de noviembre de 2017\n\n\n\n\nOJ-133-2017\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nHannia Durán Barquero\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y\n\n\n\n\nRecursos Naturales\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio No.\nAGRO-124-2017 de 6 de setiembre de 2017, donde solicita nuestro criterio sobre el proyecto  de “Ley\nespecial para autorizar el aprovechamiento de árboles caídos como consecuencia de los eventos\nasociados al paso del Huracán Otto, ubicados en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor\nFronterizo Norte y en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque y otras áreas del\nPatrimonio Natural del Estado”, expediente legislativo No. 20.433.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa\nrequiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis\nno constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto\nadministrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27\nde setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se\nda como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos\nque prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de\nElecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la\nsolicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”\n(véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto, se pretende que los propietarios, poseedores\ny ocupantes que se ubican dentro de los Refugios de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte y\nMaquenque, así como otras áreas del Patrimonio Natural del Estado, puedan aprovechar los árboles que\ncayeron con motivo del paso del Huracán Otto. Lo anterior por cuanto el Decreto No. 40099-MINAE que\nestablece condiciones habilitantes para el aprovechamiento de árboles caídos por ese mismo motivo no\nse aplica a las áreas del Patrimonio Natural del Estado, donde se solo se permiten labores de\ninvestigación, capacitación y ecoturismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sobre la franja inalienable de dos kilómetros de ancho contigua a la frontera con la República de\nNicaragua, actualmente bajo el régimen de Refugio Nacional de Vida Silvestre, hemos dicho con\nanterioridad:\n\n\n\n\n \n\n\n\n“I.- DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA NORTE\n\n \n\n\n\n\na)      Antecedentes normativos\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las zonas fronterizas en nuestro país gozan desde el siglo anterior de protección jurídica\ndiferenciada, especialmente en lo que respecta a impedir que los particulares puedan apropiarse de\nellas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El caso del territorio nacional fronterizo con Nicaragua es claro en tal sentido, como lo vemos con\nel Decreto legislativo No. 21 de 22 de junio de 1888, que declara indenunciable un amplio sector del\nlímite norte de nuestro país: \n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Artículo 1.  Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de\nterrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río\nTortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por\nel río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la\nbahía de Murciélago.” (el destacado es nuestro).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal medida, decretada a iniciativa del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, respondió a\nla necesidad de, ante la agitación existente por la posible construcción de un proyecto de canal\ninteroceánico, prevenir denuncios imaginarios por especulación de nacionales y extranjeros para\nmonopolizar extensas porciones de terrenos con perjuicio de la riqueza pública, y el impedimento\npara que el Estado pudiera disponer con absoluta libertad de la extensión de tierra indispensable\npara las obras del indicado canal y para las concesiones que quisiera hacer\n\n\n\n\n \n\n\n\n Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5° del artículo\n510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de\ndominio público de la zona fronteriza norte, fijándose también una franja bastante significativa de\nterritorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal reforma se consideró necesaria “para fines fiscales, de seguridad nacional, y de progreso de\naquella región” (Informe rendido por la Comisión de Hacienda el 25 de junio de 1928. Archivo\nNacional, serie Congreso, signatura 15499); así como, para protección del patrimonio natural, como\npuede leerse en la exposición de motivos de dicho proyecto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Con mayor razón y a título patriótico debemos evitar que esas tierras sean\nconstituidas en latifundios ó reservas de poderosos sindicatos extranjeros que tienen mirada certera\nsobre las posiciones estratégicas de nuestro territorio o sobre las más fecundas y valiosas, por sus\naguas, maderas o tesoros naturales. - Que sea el Estado el único dueño de tales porciones por lo\nmenos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa\nRica.” (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Este mismo énfasis sobre la riqueza natural de la zona lo encontramos también en la exposición de\nmotivos del proyecto de la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, modificación previa al artículo 510\ndel Código Fiscal:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Que algunas de las viejas naciones de Europa derrocharan el patrimonio territorial del\nEstado, no debe servir de excusa para que procedan en igual forma pueblos nuevos como el nuestro que\nha tenido la oportunidad de aprovechar las lecciones de la Historia de otros países.\n\n\n\n             No hace muchos años el Gobierno Francés se veía obligado a pensar en una erogación de\ndiez millones de francos para rescatar los bosques de Rouen, y casi por la misma época Mr. Taft daba\nel grito de alarma a sus conciudadanos previniéndoles contra el peligro de alienar los bosques,\nminas y saltos de agua nacionales”. (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta reforma legal de 1926 había fijado la faja demanial fronteriza norte en doscientos metros,\nsiendo rápidamente sustituida por la ya enunciada de 1929 de ocho kilómetros, ante la inconveniencia\nnacional que tan estrecha franja significaba:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una\nfaja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o\nbien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor\nde las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de\ntítulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre\neste punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta\nno es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que\nse justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja\nde doscientos metros.” (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo\nNacional, serie Congreso, signatura 15499).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, tenemos la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que ratifica\nnuevamente el carácter inalienable, aunque reduce el ancho de la franja fronteriza:\n\n\n\n\n \n\n\n\n          “Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de\nancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá.” (Artículo 10).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb)      Régimen actual\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aún hoy en día, nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país,\nno sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, ante la importancia que tiene\nreservarlas como zonas estratégicas para seguridad de la Nación, sino también por su relevancia\ndesde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Por ello, las\nencontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de dos kilómetros,\ncomo lo podemos constatar en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961,\nartículo 7°, inciso f):\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio\nde Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo a razones de conveniencia nacional,\nno determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no\nsusceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio\nprivado, con título legítimo, los siguientes:\n\n\n\n\n            (...)\n\n\n\n             f) Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con\nNicaragua y Panamá; ...” (el destacado es nuestro)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAl tratarse de bienes demaniales, disfrutan de las características que le son propias:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del\nlegislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados\nbienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen\nindividualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen\nespecial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y\nvocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,\nestán afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma\nexpresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles,\ninembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho\nCivil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están\nfuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un\nderecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Sala Constitucional, Voto No.\n2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El derecho a un aprovechamiento, en los términos  de esta jurisprudencia, fue posible durante mucho\ntiempo en las zonas fronterizas por virtud del convenio MAG-ITCO-ICT No. 51-A de 20 de marzo de\n1972, que entró en vigencia el 10 de mayo de 1972, y que autorizaba al Instituto de Tierras y\nColonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, y al Instituto Costarricense de Turismo, previa\nconsulta al Ministerio de Agricultura y Ganadería, para –dentro de los fines de sus leyes orgánicas-\notorgar arrendamientos en esas áreas, para explotación agropecuaria y turística o de recreo,\nrespectivamente. Según el dictamen No. C-156-91 de 25 de setiembre de 1991, dicho convenio fue\ndejado sin efecto implícitamente con la promulgación de la Ley Forestal No. 7174 de 28 de junio de\n1990.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Actualmente, y sin perder de vista su carácter de dominio público, la situación jurídica de la zona\nlimítrofe con Nicaragua es la de Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 22962-MIRENEM\nde 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Artículo 1°. - Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo\nconformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera\ncon Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según\nse dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858 (...)” (la negrita no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal declaratoria obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de\nConservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Maquenque, el Refugio Nacional de Vida\nSilvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. Además de lo anterior, en el acuerdo sobre\nAres Protegidas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua\nel 15 de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-\nA-PAZ), en la región fronteriza, como el proyecto de conservación con más alta prioridad en ambos\npaíses (considerandos 3° y 4° del Decreto citado), debido a que “protegerá en forma absoluta la\nmuestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente de Centro América” y a\nque “el área cuenta con una extraordinaria cantidad de diversidad de hábitats como son bosque\nhúmedos y ribereños, ríos, lagunas y humedales, además, de una fauna de gran riqueza y diversidad, y\nde gran potencial para el ecoturismo” (puntos 7 y 8 del Acuerdo de cita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Parte de los humedales que se indican, y que forman parte del Área de Conservación Tortuguero, ha\nsido incluida bajo la denominación “Humedal Caribe Noroeste” en la Lista de Humedales de Importancia\nInternacional el 20 de marzo de 1996, de la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia\nInternacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas” (Ramsar, Irán, 1971), aprobada por\nla Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991; por lo que la franja fronteriza\nadquiere aún mayor relevancia, nacional e internacional, no sólo como corredor biológico, en los\ntérminos que se señalaron, sino también como parte de la zona de humedales y de amortiguamiento para\néstos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n               Volviendo al carácter demanial del corredor fronterizo norte, éste se ve doblemente\nreforzado con su declaratoria de refugio de vida silvestre, ya que mediante esta categoría de manejo\ningresa al Patrimonio Natural del Estado (artículos 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No.\n7554 de 4 de octubre de 1995 y 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996), integrante\nasimismo del dominio público:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            “Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural\n\n\n\n             Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado,\ndetallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los\nparticulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos\nterrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público, mediante\nla información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a\nlo dispuesto en esta ley.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta impronta demanial viene ya desde mucho atrás y la encontramos presente en la Ley Forestal\nanterior, No. 7174 de 28 de junio de 1990, ley vigente al momento en que se promulga el Decreto que\ndeclara al corredor fronterizo norte como refugio de vida silvestre:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             “Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques\ny terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las\nfincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones\nautónomas y los demás organismos de la Administración Públicas (...)”\n\n\n\n             “Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal\ndel Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por\nlos particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por\nestos terrenos es imprescriptible. (...)”\n\n\n\n\n            Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán:\n\n\n\n\n            (...)\n\n\n\n             ch) Refugios nacionales de vida silvestre: Estarán formados por aquellos bosques y\nterrenos cuyo uso principal sea la protección, la conservación, el incremento y el manejo de\nespecies de la flora y la fauna silvestre.” (Dictamen No. C-066-98 de 13 de abril de 1998)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por su lado, mediante Decreto No. 32405 de 23 de mayo de 2005 se crea el Refugio Nacional de Vida\nSilvestre Maquenque, con el fin de resguardar un área de gran interés científico, por cuanto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “…presenta características especiales para la conservación de importantes especies de flora y\nfauna entre ellas: la Lapa verde (Ara Ambigua), Jaguar (Pantera onca), Almendro (Dypteryx\npanamensis), Manatí (Trichechus manatus), Gaspar (Atractosteus tropicus) y Pinillo (Podocarpus\nguatemalensis). La ubicación geográfica de esta zona resulta de gran importancia ya que esta área\nsilvestre protegida estaría situada en el Corredor Biológico Binacional El Castillo-San Juan-La\nSelva, que es continuidad del Corredor Biológico Mesoamericano entre Nicaragua y Costa Rica y\nconstituye el último bloque de cobertura forestal natural significativo que permita mantener la\nconectividad biológica entre ambos países, por lo que esta área conectaría hábitat claves y\ncorredores de vida silvestre, lo que prevendría el aislamiento de especies y de ecosistemas\nnativos.” (Considerando sétimo del Decreto No. 32405).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se aclara en el artículo tercero de su Decreto de creación, este Refugio comprende dentro de\nsus límites otras áreas silvestres protegidas que habían sido creadas con anterioridad:  la Reserva\nForestal Cerro El Jardín (Decreto No. 22990-MIRENEM de 21 de febrero de 1994), la Reserva Forestal\nCureña (23074-MIRENEM de 17 de marzo de 1994); el Humedal Laguna de Tamborcito (22965-MIRENEM de 15\nde febrero de 1994) y el Humedal Palustrino Laguna Maquenque (Decreto No. 22964-MIRENEM de 15 de\nfebrero de 1994); y excluye de su demarcatoria, según el numeral segundo, el Refugio Nacional de\nVida Silvestre Corredor Fronterizo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al igual que este último, el Refugio de Vida Silvestre Maquenque forma parte del Patrimonio Natural\ndel Estado, y por lo tanto, es inalienable, imprescriptible y no susceptible de ser poseído por\nparticulares; salvo que demuestren ser propietarios legítimos o poseedores con por lo menos diez\naños de posesión de forma previa a la afectación a dominio público, para lo que deberá tomarse como\npunto de partida la primera normativa afectante (Sala Constitucional, Voto No. 4587-97 de las 15\nhoras 45 minutos del 5 de agosto de 1997).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para estos casos, estipula el párrafo tercero de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de\noctubre de 1995:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques\nnacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas\nprotectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del\nmomento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan\nal Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida\nsilvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las\náreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto\nambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En otras palabras, de existir propietarios o poseedores legítimos dentro de los refugios de vida\nsilvestre que aquí interesan, mientras no se les haya comprado o expropiado sus inmuebles, no\nencuentran limitadas sus actividades a las de capacitación, ecoturismo e investigación, que menciona\nel artículo 18 de la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado:\n\n\n\n\n“Artículo 18.- Autorización de labores\n\n\n\n En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,\ncapacitación y ecoturismo, una vez aprobadas por el Ministro del Ambiente y Energía, quien definirá,\ncuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el\nreglamento de esta ley.”\n\n\n\n Sino que se encuentran sujetos al plan de ordenamiento ambiental respectivo “que incluye la\nevaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de\nlos recursos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Complementariamente, el artículo 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley No. 7317 de\n30 de octubre de 1992, señala que “en los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se\npermitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado para el área protegida,\nprevia presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el caso del proyecto de ley sometido a nuestra consideración, según su artículo\ntercero, los árboles caídos deben aserrarse en el lugar donde se encuentran y su extracción se\nrealizará mediante tracción humana, animal o cualquier otra tecnología, “siempre y cuando se\ngarantice un mínimo impacto ambiental”. El proyecto es omiso en indicar cómo se va realizar esta\nvaloración y tampoco menciona si será requerido para los propietarios y poseedores legítimos (el\ntema de los ocupantes será tratado más adelante) un estudio de impacto ambiental. Remite simplemente\na la redacción de un futuro reglamento donde se definirán los requisitos y trámites para el\notorgamiento de la autorización administrativa. Esta deficiencia normativa podría conllevar una\nlesión el principio de no regresión en materia ambiental:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia\nambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que\nya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista\no la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente\nsuperiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la\nprotección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil\nreparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya\nalcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución,\nmenoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente.\nEn esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Sala Constitucional, Voto No.\n18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otro tema que requeriría precisión lo encontramos en el artículo primero del proyecto,\ndonde se señala que “la presente ley tiene por objeto autorizar de manera excepcional al Poder\nEjecutivo, para que mediante los órganos competentes pueda otorgar a propietarios, poseedores u\nocupantes, para el aprovechamiento de árboles caídos…”. La referencia a “órganos competentes” podría\nllevar a confusión al operador jurídico, en tanto el único competente como administrador del\nPatrimonio Natural del Estado es el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (artículos 13 de la\nLey Forestal y 22 de la Ley de Biodiversidad), por lo que lo apropiado sería indicar que es este\nórgano desconcentrado del Ministerio de Ambiente y Energía el que tendría tal función para autorizar\nla corta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, también podría estarse infringiendo el artículo 50 constitucional, que\ntutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en cuanto la autorización para el\naprovechamiento de árboles caídos no se circunscribe solo a los Refugios de Vida Silvestre Corredor\nFronterizo y Maquenque, sino también a “otras áreas que conforman el Patrimonio Natural del Estado\nafectadas por la acción de dicho huracán” (artículo primero, párrafo segundo, del proyecto de ley).\nNos parece que en este tipo de normas donde se establece un régimen particular de aprovechamiento\ndel recurso forestal, aunque se trate de árboles caídos, no puede dejarse a la libre interpretación\ncuáles son las áreas del Patrimonio Natural del Estado que se van a ver incluidas en la normativa de\nexcepción, más aún si se toma en cuenta que dicho huracán afectó tanto directa como indirectamente\nmuchas zonas del país, por lo que la lista de áreas naturales podría ser de un número considerable.\nSiendo un tema tan sensible, el legislador debe ser preciso en cuanto a cuáles áreas del Patrimonio\nNatural van a verse afectadas con la normativa propuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En un sentido similar se encuentra el artículo sexto del proyecto de ley en cuanto\ndispone que “el Poder Ejecutivo podrá aplicar las disposiciones de esta ley y sus reglamentos, de\nmanera excepcional, cuando ocurran otros desastres naturales declarados como estado de emergencia\nnacional que afecten el Patrimonio Natural del Estado”. Debe tenerse en cuenta que en nuestro país,\nlamentablemente, las declaratorias de estado de emergencia son comunes y algunas hasta llegan a\nabarcar una gran cantidad de cantones, por lo que la aplicación, supuestamente excepcional que\npretende el proyecto de la normativa particular, podría ser, más bien, muy recurrente lo que podría\nimpactar de forma negativa nuestro régimen ambiental de dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otro tema preocupante es que la propuesta de ley permite también a los ocupantes\nacceder a una autorización administrativa para el aprovechamiento de árboles caídos. No se debe\nolvidar que, de acuerdo al principio de autotutela administrativa, lo procedente con las personas\nque ocupan de forma ilegítima los terrenos del dominio público, en este caso, el Patrimonio Natural\ndel Estado, es su desalojo inmediato y la destrucción de las obras que se hayan levantado sin\npermiso; por lo que permitir que aprovechen árboles caídos contradice el régimen jurídico imperante\ny tiende, por el contrario, a prolongar en el tiempo la ocupación ilegal de las áreas estatales. De\nhecho, en la misma exposición de motivos se afirma que la madera extraída puede ser usada para la\nreparación y/o construcción de casas, bodegas, cercas y corrales, lo que tiende a consolidar la\nocupación ilegítima en el Patrimonio Natural del Estado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aunque este Órgano consultivo conoce de la existencia de la Ley No. 9373 de 28 de junio\nde 2016, “Protección a los ocupantes de zonas clasificadas como especiales”, por la que se suspende\npor el plazo de veinticuatro meses el desalojo de personas, demolición de obras, actividades y\nproyectos en la zona marítimo terrestre, zona fronteriza y Patrimonio Natural del Estado (“salvo\naquellas que sean ordenadas mediante resolución judicial o administrativa en firme, fundamentándose\nen la comisión de daño ambiental o cuando exista peligro o amenaza de daño al medio ambiente”,\nartículo primero), consideramos que este tipo de normativa atenta contra el principio constitucional\nde tutela efectiva de los bienes demaniales y su correlativa potestad reivindicatoria, y así lo\nhicimos ver al rendir nuestro informe ante la Sala Constitucional dentro del expediente No.\n13-001598-0007-CO que es acción de inconstitucionalidad contra la Ley No. 9073 de 19 de setiembre de\n2012 (antecesora de la Ley no. 9373):\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Siendo, entonces, que mediante la Ley No. 9073 impugnada se suspende el desalojo de personas y\ndemolición de obras, acciones administrativas ambas que derivan del principio de autotutela\nadministrativa que caracteriza a los bienes de dominio público, y que son necesarias para mantener\nsu integridad, resguardándola de la invasión y ocupación ilegales de particulares, evidentemente se\nestá menoscabando la aplicación práctica de dicho principio y poniendo en grave riesgo tales bienes;\nlos que por tener características ambientales, redundan asimismo en violación a los derechos a un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado y de protección a las bellezas naturales (artículos 50 y\n89 constitucionales).\n\n\n\n En cuanto a la pretendida violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio\npúblico que alega la parte accionante, su violación podría estarse dando de forma indirecta; ya que,\nsi bien es cierto, la Ley No. 9073 no está permitiendo el apoderamiento de bienes demaniales para\nefectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares; resulta lógico que\nal no permitirse ningún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria\nestatal para recuperar aquellos que hubiesen sido indebidamente apropiados, terminaría frustrada,\npor cuanto, aunque declarado el derecho a su favor, no podría reintegrar a su patrimonio los bienes\nsustraídos de su administración, quedando los particulares ilegales igualmente en ocupación de los\nterrenos invadidos. Si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, cual es\nla recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria\nla misma acción de reivindicación.”\n\n\n\n             De todas formas, llama la atención que uno de los fines para el uso de la madera caída\nsea la de reparación o construcción de casas, bodegas o cercas (exposición de motivos), cuando la\nmisma Ley No. 9373 lo prohíbe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 4.- En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a\nfavor de los ocupantes de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes no podrán\nrealizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto\nde la moratoria.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si el párrafo segundo del artículo 3° de la iniciativa legal “autoriza al Estado para que aproveche\nlos árboles caídos en las áreas no ocupadas por terceros y se autoriza su donación de conformidad\ncon lo dispuesto en el artículo 5 de esta ley” (a las juntas de educación y administrativas,\nasociaciones de desarrollo, comités cantonales de deporte, municipalidades de la región, así como\nministerios y demás instituciones públicas que la requieran, para realizar obras de desarrollo y\nbienestar social en las comunidades de las zonas afectadas); bien podría disponerse lo mismo\nrespecto de los árboles caídos de las áreas ocupadas ilegítimamente por terceros, en tanto los\nrecursos forestales existentes en ellas pertenecen igualmente al Estado, y así se lograría un mayor\nbeneficio comunitario, en lugar de uno particular. Bajo este supuesto, podría ser de interés y\nconveniencia mantener el proyecto de ley en este tópico para que se le permita al Sistema Nacional\nde Áreas de Conservación la extracción de árboles caídos dentro del Patrimonio Natural del Estado\ncuando ambientalmente sea viable y así lo determinen sus propios análisis técnicos; incluso sin\nnecesidad de un estudio de impacto ambiental, por tratarse de la misma Administración de las Áreas\nSilvestres Protegidas la que la promueve.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Por último, consideramos que el proyecto de ley deja abierta una gran cantidad de\ntópicos regulatorios a la futura emisión de un reglamento que los venga a delimitar, lo que genera\nincerteza en cuanto a qué tan permisivo o limitante pueda llegar a ser dicho instrumento normativo\nsin que caiga en la ilegalidad. A manera de ejemplo, siendo que la ley no establece distinción\nalguna entre los árboles caídos a extraer, ¿podría el reglamento llegar a prohibir el\naprovechamiento de algunos de ellos en condiciones particulares como los árboles caídos en las áreas\nde protección o que sirvan de madriguera o refugio para otras especies? En la actualidad, el Decreto\nNo. 40477-MINAE de 1° de junio de 2017 estipula este tipo de excepciones para árboles caídos\nnaturalmente en bosques privados:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  “Artículo 8.- Disposiciones para el aprovechamiento de madera caída en bosque.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n  (…)\n\n\n\n   3. Bajo el principio precautorio, toda troza o fuste de árbol caído, que de forma evidente esté\nsiendo utilizado como madriguera o refugio por aves o mamíferos silvestres no podrá ser\ncontabilizado dentro del material a extraer y deberá permanecer en esa misma condición.\n\n\n\n\n  (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n   7. La madera caída dentro de las áreas de protección definidas por el artículo 33 de la Ley\nForestal No. 7575, no podrá ser extraída salvo que por criterio técnico emitido por la AFE ante\nrecomendación del Regente Forestal, se defina su extracción para evitar situaciones de riesgo que\npuedan ocasionar perjuicio a la vida humana. Se exceptúan los árboles que por su longitud parte del\nfuste cae en áreas de protección o sobre el cauce de un río, para lo cual se considerará la\nubicación de la base del árbol. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCONCLUSIÓN\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el\nexpediente No. 20.433 presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo; constituyendo\nsu aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese\nPoder de la República.\n\n\n\n\n                        De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Víctor Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nProcurador Agrario\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nVBC/hga",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 133 - J of 11/09/2017\n\nNovember 9, 2017\n\nOJ-133-2017\n\nMrs.\n\nHannia Durán Barquero\n\nArea Head\n\nPermanent Commission on Agricultural Affairs and Natural Resources\n\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter No. AGRO-124-2017 of September 6, 2017, in which you request our opinion on the draft \"Special Law to Authorize the Use of Fallen Trees as a Consequence of the Events Associated with the Passage of Hurricane Otto, Located in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte and in the Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Maquenque and Other Areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)\", legislative file No. 20.433.\n\nAs has been noted on similar occasions, when a deputy or a legislative commission requests our opinion on the reach or content of a \"draft law\", our analysis does not constitute a binding opinion, characteristic of a response to a query from an administrative office, as a consequence of the provisions set forth in our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982); but rather a \"legal opinion\", which does not bind the inquirer, and is given as institutional collaboration to guide the delicate function of enacting laws.\n\nLikewise, and as has also been indicated on other occasions, \"...since the circumstances set forth in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution) are not applicable, the time limit of eight business days established by said article does not apply to the request at hand\" (see, among others, legal opinion No. OJ-097-2001 of July 18, 2001).\n\nAccording to the statement of purposes of the draft, the aim is for owners, possessors, and occupants located within the Corredor Fronterizo Norte and Maquenque Wildlife Refuges (Refugios de Vida Silvestre), as well as other areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), to be able to use the trees that fell due to the passage of Hurricane Otto. This is because Decree No. 40099-MINAE, which establishes enabling conditions for the use of trees fallen for that same reason, does not apply to areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), where only research, training, and ecotourism activities are permitted.\n\nRegarding the inalienable two-kilometer-wide strip adjacent to the border with the Republic of Nicaragua, currently under the National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre) regime, we have previously stated:\n\n\"I.- PUBLIC DOMAIN STATUS (DEMANIALIDAD) OF THE NORTHERN BORDER STRIP\n\na) Regulatory Background\n\nThe border zones in our country have enjoyed differentiated legal protection since the last century, especially with regard to preventing private individuals from being able to appropriate them.\n\nThe case of the national territory bordering Nicaragua is clear in this sense, as we see with Legislative Decree No. 21 of June 22, 1888, which declares a wide sector of our country's northern limit unclaimable:\n\n\"Article 1. From the publication of this law, claims (denuncias) of vacant lands (terrenos baldíos) located to the North of a line that, starting from the mouth of the Río Tortuga or Tortuguero in the Atlantic and passing through the confluence of the Río Sucio in the Sarapiquí, by the río Peñas Blancas in the San Carlos and by the Miravalles volcano, ends at Cabo Elena in the Bahía de Murciélago, are inadmissible.\" (emphasis added).\n\nSuch measure, decreed at the initiative of the Secretary of State in the Ministry of Finance, responded to the need, given the existing agitation over the possible construction of an interoceanic canal project, to prevent imaginary claims based on speculation by nationals and foreigners to monopolize extensive portions of land to the detriment of public wealth, and the impediment for the State to freely dispose of the indispensable land for the works of the indicated canal and for the concessions it wished to make.\n\nSubsequently, with Law No. 149 of August 16, 1929, which reforms subsection 5 of Article 510 of the Fiscal Code (Law No. 8 of October 31, 1885), the character of public domain asset of the northern border zone is reaffirmed, also establishing a fairly significant strip of territory: eight kilometers along the border with Nicaragua.\n\nSuch reform was considered necessary \"for fiscal, national security, and progress purposes of that region\" (Report rendered by the Finance Commission on June 25, 1928. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499); as well as for the protection of the natural heritage (patrimonio natural), as can be read in the statement of purposes of said draft:\n\n\"With greater reason and on patriotic grounds, we must prevent these lands from being constituted into large estates (latifundios) or reserves of powerful foreign syndicates that have a precise eye on the strategic positions of our territory or on the most fertile and valuable ones, for their waters, timber, or natural treasures. - Let the State be the sole owner of such portions at least while problems that would have a decisive influence on the future of Costa Rica are being solved.\" (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).\n\nThis same emphasis on the natural wealth of the area is also found in the statement of purposes of the draft of Law No. 11 of October 22, 1926, a prior amendment to Article 510 of the Fiscal Code:\n\n\"That some of the old nations of Europe squandered the territorial heritage (patrimonio territorial) of the State should not serve as an excuse for new peoples like ours, who have had the opportunity to take advantage of the lessons from the History of other countries, to proceed in the same way.\nNot many years ago, the French Government was obliged to consider an expenditure of ten million francs to rescue the forests of Rouen, and almost at the same time, Mr. Taft raised the alarm cry to his fellow citizens, warning them against the danger of alienating national forests, mines, and waterfalls.\" (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).\n\nThis 1926 legal reform had set the northern border public domain strip at two hundred meters, being quickly replaced by the already enunciated 1929 one of eight kilometers, given the national inconvenience that such a narrow strip signified:\n\n\"Whether our Government, upon entering negotiations, finds itself in the case of ceding a strip on the edge of the projected canal, whether it needs it for fiscal or security purposes, or whether the transformation imposed by the construction of that interoceanic route multiplies a hundredfold the value of the vacant lands (tierras baldías) that exist there and can be monopolized by means of claims (denuncios) or more or less questionable supletorio titles (títulos supletorios), it is certain that we must legislate promptly on this point, modifying the law issued in 1926, which is deficient on all accounts, since the imposed reservation is not that of the 1888 line to which I alluded before, nor even equal to that of the Panama border, which is justified by the uncertainty of the dividing line until its definitive surveying and marking, but rather a strip of two hundred meters.\" (Statement of purposes of Law No. 149 of August 11, 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).\n\nFinally, we have the Law on Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, which again ratifies the inalienable character, although it reduces the width of the border strip:\n\n\"The lands included in a zone of two kilometers wide, along the border with Nicaragua and with Panama, are likewise inalienable.\" (Article 10).\n\nb) Current Regime\n\nEven today, our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defense of Costa Rican sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for the Nation's security, but also for their relevance from the standpoint of protecting the State's natural heritage (patrimonio natural). Therefore, we find them protected under the public domain regime, with the same two-kilometer width, as we can verify in the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, Article 7, subsection f):\n\n\"Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), addressing reasons of national convenience, does not determine the lands that must remain under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession, except those that were under private domain, with a legitimate title:\n(...)\nf) Those included in a zone of 2000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama; ...\" (emphasis added)\n\nAs public domain assets (bienes demaniales), they enjoy the characteristics that are proper to them:\n\n\"Public domain is composed of assets that manifest, by express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, public domain assets (bienes demaniales), public goods or things, or public assets that do not individually belong to private individuals and that are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, affected by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are affected to the service they provide and which is invariably essential by virtue of express norms. Characteristic notes of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unseizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrances in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes the interdicts to recover the domain. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) can be acquired, although not a right to property.\" (Constitutional Chamber, Voto No. 2306-91 of 14 hours 45 minutes of November 6, 1991).\n\nThe right to a use (aprovechamiento), in the terms of this jurisprudence, was possible for a long time in the border zones by virtue of the agreement MAG-ITCO-ICT No. 51-A of March 20, 1972, which entered into force on May 10, 1972, and which authorized the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), today the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), and the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), after consulting the Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), to –within the purposes of their organic laws– grant leases in these areas, for agricultural and tourism or recreational exploitation, respectively. According to opinion No. C-156-91 of September 25, 1991, said agreement was implicitly rendered ineffective with the enactment of the Forestry Law (Ley Forestal) No. 7174 of June 28, 1990.\n\nCurrently, and without losing sight of its public domain character, the legal situation of the border zone with Nicaragua is that of a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre), according to Decree No. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, reformed by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year:\n\n\"Article 1.- The border corridor composed of the lands included in a zone 2000 m wide along the border with Nicaragua from Punta Castilla on the Caribbean Sea to Bahía Salinas on the Pacific Ocean, as provided in the Cañas-Jerez Treaty of April 15, 1858 (...), is declared a National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre)\" (the bold text is not from the original).\n\nSuch declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor between the Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Tortuguero), the Tamborcito and Maquenque Wetlands (Humedales de Tamborcito y Maquenque), the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro), and the El Jardín Forest Reserve (Reserva Forestal El Jardín). In addition to the above, in the agreement on Border Protected Areas signed by the Governments of the Republics of Costa Rica and Nicaragua on December 15, 1990, the International System of Protected Areas for Peace (Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz, SI-A-PAZ) is declared in the border region as the highest priority conservation project in both countries (considerandos 3 and 4 of the cited Decree), because it \"will absolutely protect the largest sample of tropical humid forest found on the Slope of Central America\" and because \"the area has an extraordinary amount of habitat diversity such as humid and riparian forests, rivers, lagoons, and wetlands, in addition to fauna of great richness and diversity, and great potential for ecotourism\" (points 7 and 8 of the cited Agreement).\n\nPart of the indicated wetlands, which form part of the Tortuguero Conservation Area (Área de Conservación Tortuguero), have been included under the name \"Humedal Caribe Noroeste\" on the List of Wetlands of International Importance as of March 20, 1996, of the \"Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat\" (Ramsar, Iran, 1971), approved by the Legislative Assembly through Law No. 7224 of April 9, 1991; whereby the border strip acquires even greater relevance, nationally and internationally, not only as a biological corridor, in the terms stated, but also as part of the wetlands and buffer zone for these.\n\nReturning to the public domain character (carácter demanial) of the northern border corridor, this is doubly reinforced by its declaration as a wildlife refuge (refugio de vida silvestre), since through this management category it becomes part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (Articles 32 and 38 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, and 13 of the Forestry Law (Ley Forestal), No. 7575 of February 13, 1996), also forming part of the public domain:\n\n\"Article 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage (patrimonio natural)\nThe forest lands and forests that constitute the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado), detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's reivindicatory action for these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and the occupation thereof shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.\"\n\nThis public domain imprint dates back much earlier, and we find it present in the previous Forestry Law (Ley Forestal), No. 7174 of June 28, 1990, the law in force at the time the Decree declaring the northern border corridor as a wildlife refuge (refugio de vida silvestre) was enacted:\n\n\"Article 32.- The State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado) is constituted by all the forests and forest lands of the national reserves, the areas declared inalienable, the farms registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other organisms of the Public Administration (...)\"\n\"Article 33.- The forest lands and forests that constitute the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado), detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor, and the State's reivindicatory action for these lands is imprescriptible. (...)\"\nArticle 35.- Within the State's forest heritage (patrimonio forestal del Estado), the following shall be constituted:\n(...)\nch) National wildlife refuges (Refugios nacionales de vida silvestre): They shall be formed by those forests and lands whose main use is the protection, conservation, increase, and management of wild flora and fauna species.\" (Opinion No. C-066-98 of April 13, 1998)\n\nFor its part, through Decree No. 32405 of May 23, 2005, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Maquenque was created, with the aim of safeguarding an area of great scientific interest, because:\n\n\"...it presents special characteristics for the conservation of important flora and fauna species, among them: the Great Green Macaw (Lapa verde) (Ara Ambigua), Jaguar (Pantera onca), Almendro (Dypteryx panamensis), Manatee (Manatí) (Trichechus manatus), Gaspar (Atractosteus tropicus), and Pinillo (Podocarpus guatemalensis). The geographical location of this area is of great importance since this protected wild area would be situated in the Binational Biological Corridor El Castillo-San Juan-La Selva, which is a continuation of the Mesoamerican Biological Corridor between Nicaragua and Costa Rica and constitutes the last significant block of natural forest cover (cobertura forestal) that allows maintaining biological connectivity between both countries, so this area would connect key habitats and wildlife corridors, which would prevent the isolation of species and native ecosystems.\" (Considerando seventh of Decree No. 32405).\n\nAs clarified in Article three of its creating Decree, this Refuge includes within its limits other protected wild areas that had been created previously: the Cerro El Jardín Forest Reserve (Reserva Forestal Cerro El Jardín) (Decree No. 22990-MIRENEM of February 21, 1994), the Cureña Forest Reserve (Reserva Forestal Cureña) (23074-MIRENEM of March 17, 1994); the Tamborcito Lagoon Wetland (Humedal Laguna de Tamborcito) (22965-MIRENEM of February 15, 1994), and the Palustrine Wetland Laguna Maquenque (Humedal Palustrino Laguna Maquenque) (Decree No. 22964-MIRENEM of February 15, 1994); and excludes from its demarcation, according to numeral two, the Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo.\n\nLike the latter, the Refugio de Vida Silvestre Maquenque forms part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), and therefore, is inalienable, imprescriptible, and not susceptible to being possessed by private individuals; unless they prove to be legitimate owners or possessors with at least ten years of possession prior to the affectation to public domain, for which the first affecting regulation must be taken as the starting point (Constitutional Chamber, Voto No. 4587-97 of 15 hours 45 minutes of August 5, 1997).\n\nFor these cases, the third paragraph of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, stipulates:\n\n\"Private farms affected according to the provisions of this article, for being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges (refugios de vida silvestre), forest reserves, and protected zones, shall be included within the state protected areas only from the moment they have been paid for or legally expropriated, except when they voluntarily submit to the Forest Regime (Régimen Forestal). In the case of forest reserves, protected zones, and wildlife refuges (refugios de vida silvestre), and in the event that payment or expropriation has not been made and while it is being made, the areas shall be subject to an environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of the resources.\"\n\nIn other words, if there are legitimate owners or possessors within the wildlife refuges (refugios de vida silvestre) of interest here, as long as their properties have not been purchased or expropriated, their activities are not limited to training, ecotourism, and research, as mentioned in Article 18 of the Forestry Law (Ley Forestal) for the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado):\n\n\"Article 18.- Authorization of activities\nIn the natural heritage (patrimonio natural), the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, once approved by the Minister of Environment and Energy (Ministro del Ambiente y Energía), who shall define, when appropriate, the performance of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations of this law.\"\n\nRather, they are subject to the respective environmental management plan (plan de ordenamiento ambiental) \"that includes the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and subsequently, to the plan for management, recovery, and restoration of the resources.\"\n\nComplementarily, Article 82 of the Wildlife Conservation Law, Law No. 7317 of October 30, 1992, states that \"in state-owned and mixed refuges, only activities defined in the management plan (plan de manejo) prepared for the protected area shall be permitted, upon prior presentation of the corresponding environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental).\"\n\nIn the case of the draft law submitted for our consideration, according to its Article three, the fallen trees must be sawn in the place where they are located, and their extraction shall be carried out by human or animal traction or any other technology, \"as long as minimum environmental impact is guaranteed.\" The draft is silent on how this assessment will be carried out and also does not mention whether an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) will be required for legitimate owners and possessors (the issue of occupants will be addressed later). It simply refers to the drafting of a future regulation (reglamento) where the requirements and procedures for granting the administrative authorization will be defined. This regulatory deficiency could entail a violation of the principle of non-regression in environmental matters:\n\n\"In accordance with the principle of non-regression (principio de no regresividad), environmental regulations and jurisprudence must not be reviewed if this means regressing in relation to the level of protection already achieved in the matter. This avoids the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements by interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the environmental public interest, as in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damages. Consequently, the already achieved environmental protection standards must not be affected, nor should the existing regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward.\" (Constitutional Chamber, Voto No. 18836-2014 of 16 hours 20 minutes of November 18, 2014).\n\nAnother issue that would require precision is found in Article one of the draft, where it states that \"the purpose of this law is to exceptionally authorize the Executive Branch (Poder Ejecutivo), so that through the competent bodies (órganos competentes) it may grant to owners, possessors, or occupants, for the use of fallen trees...\". The reference to \"competent bodies (órganos competentes)\" could lead to confusion for the legal operator, as the sole competent entity as administrator of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (Articles 13 of the Forestry Law (Ley Forestal) and 22 of the Biodiversity Law), so it would be appropriate to indicate that it is this deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía) that would have such function to authorize the logging.\n\nFurthermore, Article 50 of the Constitution, which protects the right to a healthy and ecologically balanced environment, could also be being infringed, insofar as the authorization for the use of fallen trees is not limited only to the Refugios de Vida Silvestre Corredor Fronterizo and Maquenque, but also to \"other areas that form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) affected by the action of said hurricane\" (Article one, second paragraph, of the draft law). It seems to us that in this type of norm, where a particular regime for the use of the forest resource is established, even if dealing with fallen trees, the areas of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) that will be included in the exception regulation cannot be left to free interpretation, even more so considering that said hurricane affected both directly and indirectly many areas of the country, so the list of natural areas could be of a considerable number. Being such a sensitive issue, the legislator must be precise as to which areas of the Natural Heritage (Patrimonio Natural) will be affected by the proposed regulation.\n\nIn a similar sense is Article six of the draft law, in that it provides that \"the Executive Branch (Poder Ejecutivo) may apply the provisions of this law and its regulations, exceptionally, when other natural disasters declared as a state of national emergency occur that affect the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado)\". It should be considered that in our country, unfortunately, declarations of a state of emergency are common, and some even cover a large number of cantons, so the supposedly exceptional application intended by the draft of the particular regulation could, instead, be very recurrent, which could negatively impact our environmental public domain regime.\n\nAnother worrying issue is that the law proposal also allows occupants to access an administrative authorization for the use of fallen trees. It must not be forgotten that, according to the principle of administrative self-protection (principio de autotutela administrativa), the proper course of action with persons who illegitimately occupy public domain lands, in this case, the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), is their immediate eviction and the destruction of the works that have been erected without permission; therefore, allowing them to use fallen trees contradicts the prevailing legal regime and tends, on the contrary, to prolong the illegal occupation of state areas over time. In fact, the very statement of purposes affirms that the extracted timber can be used for the repair and/or construction of houses, warehouses, fences, and corrals, which tends to consolidate the illegitimate occupation in the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado).\n\nAlthough this consultative Body is aware of the existence of Law No. 9373 of June 28, 2016, \"Protection to Occupants of Zones Classified as Special\", by which the eviction of persons, demolition of works, activities, and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) is suspended for a period of twenty-four months (\"except those ordered by a final judicial or administrative resolution, based on the commission of environmental damage or when there is danger or threat of damage to the environment\", Article one), we consider that this type of regulation violates the constitutional principle of effective protection (tutela efectiva) of public domain assets (bienes demaniales) and its correlative reivindicatory power, and we so indicated when rendering our report before the Constitutional Chamber within file No. 13-001598-0007-CO, which is an action of unconstitutionality against Law No. 9073 of September 19, 2012 (predecessor to Law No. 9373):\n\n\"Since, then, the challenged Law No. 9073 suspends the eviction of persons and demolition of works, both administrative actions deriving from the principle of administrative self-protection (autotutela administrativa) that characterizes public domain assets, and which are necessary to maintain their integrity, protecting them from illegal invasion and occupation by private individuals, the practical application of said principle is evidently being undermined, and such assets are being placed at serious risk; which, by having environmental characteristics, also result in a violation of the rights to a healthy and ecologically balanced environment and the protection of natural beauties (Articles 50 and 89 of the Constitution).\n\nRegarding the alleged violation of the principle of imprescriptibility of public domain assets alleged by the plaintiff, its violation could be occurring indirectly; since, although it is true, Law No. 9073 is not allowing the seizure of public domain assets (bienes demaniales) for purposes of adverse possession (prescripción positiva) and acquisition of property by private individuals; it is logical that by not permitting any eviction or demolition on such assets, any state reivindicatory action to recover those that had been unduly appropriated would end up frustrated, because, although the right in its favor is declared, it could not reintegrate the assets removed from its administration into its heritage (patrimonio), leaving the illegal private individuals equally in occupation of the invaded lands. If the desired final effect of any reivindicatory action is not permitted, which is the effective recovery for the owner of the improperly appropriated asset, the reivindication action itself is being rendered nugatory.\"\n\nIn any case, it is striking that one of the purposes for the use of the fallen timber is the repair or construction of houses, warehouses, or fences (statement of purposes), when Law No. 9373 itself prohibits it:\n\n\"Article 4.- In no case shall the application of this law favor the constitution of rights in favor of the occupants of the zones subject to the moratorium. Likewise, occupants may not make modifications to the works, activities, and projects located in the zones subject to the moratorium.\"\n\nIf the second paragraph of Article 3 of the legal initiative \"authorizes the State to harvest fallen trees in areas not occupied by third parties and authorizes their donation in accordance with the provisions of Article 5 of this law\" (to education and administrative boards, development associations, cantonal sports committees, municipalities of the region, as well as ministries and other public institutions that require them, to carry out development and social welfare works in the communities of the affected areas); the same could well be provided for with respect to fallen trees in areas illegitimately occupied by third parties, insofar as the forest resources existing therein belong equally to the State, and thus a greater community benefit would be achieved, instead of a private one. Under this assumption, it could be of interest and convenience to maintain the bill on this topic so that the National System of Conservation Areas is allowed to extract fallen trees within the Natural Heritage of the State when environmentally viable and so determined by its own technical analyses; even without the need for an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental), given that it is the same Administration of Protected Wild Areas that promotes it.\n\nFinally, we consider that the bill leaves open a large number of regulatory topics to the future issuance of a regulation to delimit them, which generates uncertainty as to how permissive or limiting said regulatory instrument may become without falling into illegality. By way of example, given that the law does not establish any distinction between the fallen trees to be extracted, could the regulation come to prohibit the harvesting of some of them under particular conditions, such as fallen trees in protection areas or those that serve as dens or refuges for other species? Currently, Decree No. 40477-MINAE of June 1, 2017 stipulates this type of exceptions for naturally fallen trees in private forests:\n\n\"Article 8.- Provisions for the harvesting of fallen timber in forest.\n\n(...)\n3. Under the precautionary principle, any log or stem of a fallen tree, which is evidently being used as a den or refuge by wild birds or mammals, may not be counted within the material to be extracted and must remain in that same condition.\n(...)\n\n7. Fallen timber within the protection areas defined by Article 33 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575, may not be extracted unless, by technical criterion issued by the AFE upon recommendation of the Forest Regent, its extraction is defined to avoid hazardous situations that may cause harm to human life. Excepted are trees whose stem, due to its length, falls partially in protection areas or over a riverbed, for which the location of the tree's base shall be considered. (...)\"\n\nCONCLUSION\n\nThis technical advisory body considers that the text of the bill being processed under file No. 20.433 presents potential constitutionality and substantive problems; its approval or not being a matter of legislative policy, whose sphere of competence corresponds to that Power of the Republic.\n\nSincerely yours,\n\nLic. Víctor Bulgarelli Céspedes\nAgrarian Attorney\n\nVBC/hga"
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