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  "id": "pgr-20551",
  "citation": "C-144-2018",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Permisos de publicidad exterior en la red vial cantonal",
  "title_en": "Outdoor advertising permits on cantonal roadways",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República (PGR) analiza si una municipalidad puede autorizar la colocación de anuncios, vallas y rotulación en los derechos de vía de caminos cantonales a pesar de la prohibición general del artículo 28 de la Ley General de Caminos Públicos. La PGR concluye que, si bien las vías públicas son bienes demaniales inalienables y el artículo 28 prohíbe la ocupación privada, existe una posibilidad excepcional de otorgar permisos de uso a título precario conforme al artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública. Tras distinguir entre la red vial nacional y la cantonal, la PGR determina que el Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior (Decreto 29253) solo aplica a rutas nacionales bajo administración del MOPT, mientras que las municipalidades son competentes para reglamentar y otorgar permisos sobre la red vial cantonal. Aclara que dichos permisos son revocables unilateralmente, no pueden implicar edificaciones permanentes y deben respetar el interés público y la seguridad vial.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office (PGR) addresses whether a municipality may authorize the placement of signs, billboards, and advertisements on cantonal road rights-of-way despite the general prohibition in Article 28 of the General Public Roads Law. The PGR concludes that, although public roads are inalienable public domain assets and Article 28 prohibits private occupation, an exceptional possibility exists to grant precarious use permits under Article 154 of the General Public Administration Act. Distinguishing between the national and cantonal road networks, the PGR determines that the Right-of-Way and Outdoor Advertising Regulation (Decree 29253) applies only to national routes administered by MOPT, while municipalities hold the authority to regulate and grant permits for cantonal roads. Such permits are revocable at will, must not involve permanent structures, and must serve the public interest and road safety.",
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  "date": "19/06/2018",
  "year": "2018",
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    "landscape-protection"
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  "primary_topic_id": "landscape-protection",
  "es_concept_hints": [
    "derecho de vía",
    "red vial cantonal",
    "bienes demaniales",
    "permiso a título precario",
    "Ley General de Caminos Públicos",
    "contaminación visual",
    "vallas publicitarias"
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      "law": "Ley 5060"
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      "law": "Código Municipal"
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  "keywords_es": [
    "red vial cantonal",
    "permiso de uso",
    "bien demanial",
    "artículo 28 Ley General de Caminos Públicos",
    "artículo 154 LGAP",
    "Decreto 29253",
    "publicidad exterior",
    "derecho de vía",
    "precario",
    "municipalidad",
    "competencia municipal",
    "seguridad vial",
    "contaminación visual"
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  "keywords_en": [
    "cantonal road network",
    "use permit",
    "public domain",
    "Article 28 General Public Roads Law",
    "Article 154 LGAP",
    "Decree 29253",
    "outdoor advertising",
    "right-of-way",
    "precarious",
    "municipality",
    "municipal jurisdiction",
    "road safety",
    "visual pollution"
  ],
  "excerpt_es": "En el caso de la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía de las rutas nacionales, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes el otorgamiento de estos permisos, conforme a los parámetros del artículo 227 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial y el Decreto Ejecutivo N° 29253 del 20 de diciembre de 2000, Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad Exterior. Sin embargo, dicha normativa no resulta de aplicación en el caso de la red vial cantonal, cuya administración corresponde a las municipalidades.\n\nDado lo anterior, conforme el artículo 13 inciso c) del Código Municipal, corresponde a las corporaciones Municipales el dictado de reglamentos para establecer el marco regulatorio general que permita el otorgamiento de permisos y autorizaciones de la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía de la red vial cantonal.\n\nEl otorgamiento de estos permisos sobre bienes de dominio público, no es irrestricto y la municipalidad deberá velar por el interés público y por el uso compatible con la naturaleza del bien, dando prevalencia al uso natural de la cosa pública y sin poner en riesgo la seguridad vial.",
  "excerpt_en": "In the case of the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, billboards, and bus shelters on public or private land, or within the rights-of-way of national routes, the Ministry of Public Works and Transport is responsible for granting such permits, in accordance with the parameters of Article 227 of the Law on Land Traffic and Road Safety and Executive Decree No. 29253 of December 20, 2000, the Right-of-Way and Outdoor Advertising Regulation. However, this regulation does not apply to the cantonal road network, whose administration falls to the municipalities.\n\nConsequently, pursuant to Article 13(c) of the Municipal Code, municipal corporations have the authority to issue regulations establishing a general regulatory framework for granting permits and authorizations for the installation, replacement, construction, reconstruction, and display of all types of advertisements, signs, billboards, and bus shelters on public or private land, or within the rights-of-way of the cantonal road network.\n\nThe granting of such permits over public domain property is not unrestricted, and the municipality must safeguard the public interest and ensure use compatible with the nature of the property, prioritizing the natural use of public property and without endangering road safety.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concludes that municipalities may regulate and grant permits for outdoor advertising on cantonal roads, on a precarious basis and subject to the public interest.",
    "summary_es": "La PGR concluye que las municipalidades sí pueden reglamentar y otorgar permisos para publicidad exterior en la red vial cantonal, de manera precaria y condicionada al interés público."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Artículo 154 LGAP",
      "quote_en": "Permits for the use of public domain, and other acts that expressly and validly grant a person a right on a precarious basis, may be revoked for reasons of expediency or convenience without liability to the Administration; however, the revocation shall not be sudden or arbitrary and in all cases a reasonable period shall be given for compliance with the revocation act.",
      "quote_es": "Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación."
    },
    {
      "context": "Criterio de la Procuraduría",
      "quote_en": "In the case of the cantonal road network, the Right-of-Way and Outdoor Advertising Regulation does not apply, and therefore MOPT has no jurisdiction over that network, as its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations regarding cantonal public roads.",
      "quote_es": "En el caso de la red vial cantonal no es de aplicación el Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias en relación con dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los entes competentes para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a las vías públicas cantonales."
    },
    {
      "context": "Consideraciones finales",
      "quote_en": "The granting of these permits over public domain property is not unrestricted, and the municipality must ensure that the use given to the property is compatible with its integrity and with the public purpose to which it is dedicated and destined, and that it does not jeopardize higher values such as road safety.",
      "quote_es": "El otorgamiento de estos permisos sobre bienes de dominio público, no es irrestricto, y la municipalidad deberá velar porque el uso que se le dé al bien sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado y que no ponga en riesgo valores superiores como la seguridad vial."
    }
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  "cites": [
    {
      "id": "norm-45853",
      "citation": "Decreto 29253",
      "title_en": "Regulation on Right-of-Way and Outdoor Advertising",
      "title_es": "Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior",
      "doc_type": "executive_decree",
      "date": "20/12/2000",
      "year": "2000"
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    {
      "id": "norm-73504",
      "citation": "Ley 9078",
      "title_en": "Law on Public Roads and Road Safety",
      "title_es": "Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial",
      "doc_type": "law",
      "date": "04/10/2012",
      "year": "2012"
    },
    {
      "id": "pgr-17568",
      "citation": "C-047-2013",
      "title_en": "Permits and profit from outdoor advertising in road rights-of-way",
      "title_es": "Permisos y lucro en colocación de publicidad exterior en derecho de vía",
      "doc_type": "dictamen",
      "date": "26/03/2013",
      "year": "2013"
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        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 02306-1991"
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        "label": "Código Municipal"
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        "label": "Ley de Construcciones"
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        "label": "Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial"
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Cascante Gutiérrez\n\n\n\n\nAuditor Interno\n\n\n\n\nMunicipalidad de Carrillo\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio MC-AI-044-2016\ndel 22 de setiembre de 2016 y reasignado a mi oficina el 7 de mayo de 2018, mediante el cual\nsolicita nuestro criterio sobre lo siguiente:\n\n\n\n “…si para el supuesto en que la corporación municipal (como garante de las vialidad cantonal) se\nencuentra sometida exclusivamente a la prohibición del artículo 28 de la Ley general de Caminos y\ntiene imposibilidad de autorizar la instalación,  sustitución, construcción, reconstrucción y\nexhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses, en los derechos de vía cantonales\n(siguiendo de manera complementaria el criterio DJ-0219-2012 de la Contraloría General de la\nRepública); o le corresponde la autorización para reglamentar, supervisar y fiscalizar el uso de los\nderechos de vía municipales conforme a los artículos 1, 2 y 19 de la Ley General de Caminos y el\ncriterio C85-2000 de la Procuraduría General de la República y por consiguiente autorizar la\ninstalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios,\nrótulos, vallas parabuses.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Previamente debemos señalar que la presente consulta se interpone en virtud de la legitimación\ndirecta que otorga el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría a los auditores internos.\n\n\n\n\n                                    I.       SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS VÍAS PÚBLICAS\n\n\n\n\nLos caminos públicos, según su función se clasificarán en Red Vial Nacional y Red Vial Cantonal.\n\n\n\n Según la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, artículo 1º, a la Red\nVial Nacional pertenecen todas las carreteras nacionales, ya sean primarias (red de rutas troncales,\npara servir a corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una\nalta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia), secundarias\n(rutas que conectan cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como\notros centros de población, producción o turismo, que generan una considerable cantidad de viajes\ninterregionales o intercantonales) o terciarias (rutas que sirven de colectoras del tránsito para\nlas carreteras primarias y secundarias y que constituyen las vías principales para los viajes de una\nregión, o entre distritos importantes). Forman parte de esta Red, las calles de travesía o conjunto\nde carreteras nacionales que atraviesan el cuadrante de un área urbana o de calles que unen dos\nsecciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley\nGeneral de Caminos Públicos.\n\n\n\n Por otro lado, la Red Vial Cantonal está formada por los caminos vecinales (caminos públicos que\nsuministran acceso directo a fincas y a otras actividades económicas rurales; unen caseríos y\npoblados con la Red Vial Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas\nproporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías públicas incluidas\ndentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red Vial\nNacional) y los caminos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como\ncaminos de herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios (artículo 2º de\nla Ley General de Caminos Públicos).\n\n\n\n En esa misma línea, la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal, N° 9329 del 15 de octubre de 2015, reconoce que “La red vial\ncantonal está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los gobiernos locales,\ninventariados y georreferenciados como rutas cantonales por estas, y que constan en los registros\noficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la\ninfraestructura complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y cumpla los\nrequisitos de ley. Asimismo, se considerarán como parte de la red vial cantonal, las aceras,\nciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y de ornato, que se encuentran dentro del derecho\nde vía y demás elementos de infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y\ncaminos cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras de\ndrenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.”\n(artículo 2)\n\n\n\n Respecto a su administración, tratándose de rutas nacionales le corresponde al Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes, mientras que la administración de la red vial cantonal es competencia de las\nmunicipalidades (artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos y artículo 1 de la Ley 9329 del\n15 de octubre de 2015) (ver criterio C-150-98 del 30 de julio de 1998 de la Procuraduría General).\n\n\n\n       El artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, define qué se\nentiende por vía pública, al indicar:\n\n\n\n “Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por\ndisposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las\nleyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su\nclase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aireación e\niluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la\ninstalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra\npública o destinados a un servicio público.”\n\n\n\n Asimismo, el artículo 5 de dicha normativa señala que las vías públicas son inalienables e\nimprescriptibles y, por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso,\nusufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común.\n\n\n\n En esa misma línea, el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley 5060 del 22 de agosto\nde 1972, reconoce que las carreteras y caminos públicos son de naturaleza demanial. Señala dicho\nartículo:\n\n\n\n\n“Artículo 2º.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o\nque se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su\njurisdicción. (…)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º)”\n\n\n\n Como se aprecia de las normas anteriores, las vías públicas constituyen terrenos de dominio público\ny, por tanto, no sería posible su apropiación u ocupación por parte de particulares, tal como lo\ndetermina el artículo 261 del Código Civil al indicar:\n\n\n\n “ARTÍCULO 261.- Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a\ncualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar\nentregadas al uso público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o\na los Municipios, quienes para el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra\npersona.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En esa misma línea, el artículo 28 de la Ley General de Caminos establece de manera general la\nprohibición tanto a los gobiernos locales como al MOPT de \"otorgar permisos o derechos de ocupación,\ndisfrute, uso o simple posesión del derecho de vía de los caminos públicos o ejercer actos que\nimpliquen en cualquier forma tenencia de los mismos por parte de las personas\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n   II.               SOBRE LA POSIBILIDAD EXCEPCIONAL DE OTORGAR PERMISOS A TÍTULO PRECARIO SOBRE\nBIENES DE DOMINIO PÚBLICO\n\n\n\n A pesar de lo indicado en el apartado anterior, no debe perderse de vista lo dispuesto en el\nnumeral 154 de la Ley General de la Administración Pública respecto al otorgamiento de permisos de\nuso sobre los bienes de dominio público. Dispone dicho artículo: \n\n\n\n\n“Artículo 154.-\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un\nderecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o\nconveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva\nni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de\nrevocación.”\n\n\n\n Sobre esa misma línea, el artículo 161 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,\nestablece:\n\n\n\n “Artículo 169.-Permiso de uso. En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar\npermisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés\ngeneral, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones\nde oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser\nintempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el\ncumplimiento del acto de revocación.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             De la anterior normativa se desprende que, el Estado está facultado para otorgar\npermisos de uso sobre bienes públicos, entendiendo que estos son a título precario y revocables en\ncualquier momento sin responsabilidad a su cargo.\n\n\n\n Tanto la jurisprudencia constitucional como administrativa han reconocido la posibilidad\nexcepcional de otorgar permisos de uso sobre bienes de dominio público, como las vías públicas, en\nel entendido que estos permisos lo son a título precario y que, por esa condición, no pueden\nautorizar la instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras sencillas de fácil remoción\n(al respecto ver dictamen C-004-2011 del 11 de enero de 2011).\n\n\n\n Sobre este tema en la sentencia N° 2306-91 de 14:45 horas del 6 de noviembre de 1991, la Sala\nConstitucional indicó en lo que interesa:\n\n\n\n “El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus\nfunciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose\nsiempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de\nuso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier\nmomento lo revoque (…)”. La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la\nfigura y alude a la posibilidad de que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea\npor la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al\nigual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir\nuna contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado debe prevalecer el uso\nnatural de la cosa pública..- En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público,\ncomo las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques, y demás\nsitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se\notorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando\nrazones de necesidad o de interés general así lo señalen.” (La negrita no forma parte del original)\n\n\n\n Es claro entonces que el permiso que se otorgue sobre una vía pública es un acto administrativo\nunilateral, caracterizado por su precariedad y temporalidad, que como tal, resulta revocable en\ncualquier momento sin derecho de resarcimiento a favor del permisionario. Se trata de un derecho\nprecario producto de la simple tolerancia de la Administración, que actúa en ejercicio de un poder\ndiscrecional.\n\n\n\n Esa discrecionalidad, sin embargo, no es irrestricta, pues tal como ha aceptado esta Procuraduría,\nla decisión administrativa de otorgar un permiso sobre un bien de dominio público o de acordar\ncualquier otro acto que comprenda conceder a un particular el uso privativo de un bien demanial debe\nfundamentarse en el interés público. Al respecto, en el dictamen C-050-2007 de 20 de febrero de\n2007, se indicó:\n\n\n\n “En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre\nbienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto\nlos bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde\na un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y\nla diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes\npúblicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de\nque son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos\njustifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son\ntitulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes\nuna vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre\nexistente, en el caso de los patrimoniales.”\n\n\n\n Esta doctrina ha sido recogida por el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública y\n169 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, supra citados, los cuales reconocen,\nademás, que el otorgamiento de un permiso de uso no debe implicar una desmejora en la disposición\ndel bien, o generar nuevas obligaciones o gravámenes especiales a cargo de la Administración.\n\n\n\n De otro extremo, también es relevante acotar que nuestra jurisprudencia administrativa ha precisado\nque los permisos de uso sobre bienes públicos, son admisibles siempre que el uso que se le dé al\nbien, sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado\n(ver dictámenes C-139-2006 de 4 de abril de 2006, C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-035-97 del 5\nde agosto de 1997, entre otros).\n\n\n\n En igual sentido, la Sala Constitucional ha señalado que “si llega a existir una contraposición de\nintereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.\"\n(Sentencia 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998).\n\n\n\n Así entonces, el fin legal o el uso natural del bien público siempre debe prevalecer sobre el uso\nprivativo o permiso otorgado a particulares, y por ello, que su carácter de precariedad es una de\nlas características esenciales de todo permiso de uso otorgado sobre un bien público, por lo que la\nAdministración puede, en cualquier momento, revocarlo sin ningún tipo de responsabilidad, para lo\ncual el único requisito establecido es que no sea intempestivo (artículo 154 de la LGAP).\n\n\n\n En consecuencia, tomando en cuenta las disposiciones legales y reglamentarias, así como lo señalado\npor la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, las características del\npermiso de uso pueden resumirse de la siguiente manera: a) es un acto unilateral y discrecional de\nla Administración otorgado con base en criterios de oportunidad, b) es revocable también por razones\nde oportunidad y, c) cualquier derecho que otorgue es a título precario, lo cual, no genera deber de\nindemnización a cargo de la Administración Pública.\n\n\n\n\nIII.               SOBRE LO CONSULTADO\n\n\n\n Esa posibilidad excepcional que posee el Estado de otorgar permisos a título precario sobre bienes\nde dominio público, se ve reflejado en lo dispuesto en el numeral 227 de la Ley de Tránsito por Vías\nPúblicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012, que si bien prohíbe colocar\ndentro del derecho de vía anuncios o rótulos con fines exclusivamente publicitarios, establece como\nexcepción el caso de los pasos peatonales a desnivel como contraprestación de inversión en este tipo\nde infraestructura vial, previo criterio técnico de la Dirección de Ingeniería de Tránsito y el\nCOSEVI. De igual forma, la norma faculta la instalación de anuncios y vallas que se coloquen en\npropiedad privada, guardando la distancia de alineamiento frente a rutas nacionales y faculta al\nMOPT a fijar, vía reglamento, los casos en que se instalarán estructuras tales como nomenclatura\nvial, anuncios informativos de destinos turísticos, actividades y servicios, paradas en tránsito y\notros.\n\n\n\n De igual forma, debemos señalar que en la actualidad se encuentra vigente el Decreto Ejecutivo N°\n29253 del 20 de diciembre de 2000, que es el Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad\nExterior y que regula lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y\nexhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o\nen los derechos de vía propiamente de rutas nacionales bajo administración del Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes. Sin embargo, sobre el ámbito de aplicación de dicha norma se establece:\n\n\n\n “Artículo 1º-Objetivos y ámbito de aplicación. El presente reglamento tiene por objetivos\nadministrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional, los derechos de vía de la red vial nacional,\nasí como lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de\ntodo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos\nde vía que están al cuidado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien será la única\nautoridad competente en esta materia, tales competencias serán aplicables también a los vehículos\nque brinden algún tipo de servicio público, así como a , cualquier clase de publicidad exterior\natendiendo la distribución de competencias establecidas por el artículo 1° de la Ley General de\nCaminos Públicos, y el Reglamento Nº 13041 sobre la clasificación funcional de los caminos Públicos,\ncon el propósito de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios\nen general, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual.” (La\nnegrita no es del original)\n\n\n\n Nótese que de dicha norma se desprende que el Reglamento está limitado a regular el otorgamiento de\nlos permisos en las calles nacionales bajo la administración del Ministerio de Obras, Públicas y\nTransportes, con lo cual quedan excluidas de su ámbito de aplicación todas las rutas cantonales.\n\n\n\n Así ha sido reconocido además por la Sala Constitucional, al analizar el Decreto 29253, indicando\nen lo que interesa:\n\n\n\n “Analizado el contenido del Reglamento impugnado se concluye que autoriza al M.O.P.T. a\nadministrar, fiscalizar y regular, a nivel nacional los derechos de vía de la red vial nacional, así\ncomo la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de\nanuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados. Tales terrenos públicos o\nprivados son, según define el mismo reglamento, inmuebles adyacentes o no a un derecho de vía. El\nReglamento regula actividades y labores a ejecutar sobre los derechos de vía que forman parte de la\nred vial nacional, cuya titularidad corresponde al Estado, pero cuya administración se otorga al\nM.O.P.T. Ello no supone ninguna interferencia con las competencias constitucionales asignadas a las\nMunicipalidades, que conservan la potestad de administrar los derechos de vía sobre los caminos que\nforman parte de la red vial cantonal. No se lesiona el principio de autonomía municipal, pues ya\neste Tribunal indicó en la sentencia 5445-99, que los artículos 169 y 170 de la Constitución\nPolítica otorgan autonomía a los gobiernos municipales en cuanto a “la administración de los\nintereses y servicios locales en cada cantón”. (La  negrita no pertenece al original) (Sentencia\nnúmero 02127-2003 de las trece horas con treinta y siete minutos del catorce de marzo del dos mil\ntres)\n\n\n\n Como se observa de lo anterior, en el caso de la red vial cantonal no es de aplicación el\nReglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias\nen relación con dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los\nentes competentes para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a las vías públicas\ncantonales, sin perjuicio del deber de coordinación que debe imperar entre ambos. Esta posición\nquedó plasmada en el dictamen de esta Procuraduría C-047-2013 del 26 de marzo del 2013, en el cual\nse indicó en lo que interesa:\n\n\n\n “Es necesario indicar que conforme a la Ley General de Caminos, la competencia para administrar las\nvías públicas en el caso de la red vial cantonal, se encuentra bajo la administración de la\nMunicipalidades y el Reglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior consultado, limita su\námbito de aplicación a la red vial nacional, tal y como se dispone en el artículo 1.\n\n\n\n\n (…)\n\n\n\n De ahí que se reitera que le corresponde al MOPT administrar, fiscalizar y regular los derechos de\nvía de la red vial nacional y a las Municipalidades administrar los derechos de vía sobre los\ncaminos que forman parte de la red vial cantonal, sin que exista interferencia entre ambos ya que el\nReglamento determina claramente, cuales vías forman parte de la red vial cantonal, siguiendo la\ndistinción que en ese sentido contiene la Ley de Caminos Públicos.\n\n\n\n\nAl respecto la Sala Constitucional en la sentencia citada concluyó:\n\n\n\n “Los derechos de vía que colindan con carreteras y caminos que forman parte de la red vial\nnacional, no participan del carácter “local” que indica el artículo 169 de la Constitución Política.\nEn cuanto a la regulación de la publicidad –en general-, en “terrenos públicos o privados” según\nindica el artículo 1° del Decreto impugnado, y a la luz de la definición establecida en el artículo\n2° del Reglamento, deberá entenderse que la potestad del M.O.P.T. recae sobre aquellos terrenos que\nenfrentan carreteras o caminos que forman parte de la red vial nacional solamente.” (Sentencia de la\nSala Constitucional, número 02127-2003 de  las trece horas con treinta y siete minutos del catorce\nde marzo del dos mil tres).\n\n\n\n A partir de lo anterior, es evidente que en el caso de la red vial cantonal, no es de aplicación el\nReglamento de Derechos de Vía y Publicidad Exterior y, por lo tanto, el MOPT no tiene competencias\nen relación con dicha red pues su administración corresponde a las municipalidades, que serían los\nentes competentes para otorgar permisos y autorizaciones concernientes a la vías públicas\ncantonales.”\n\n\n\n En consecuencia, conforme la competencia municipal dispuesta en el numeral 13 inciso c) del Código\nMunicipal, que reconoce como una de las atribuciones propias del Concejo Municipal la de dictar los\nreglamentos de la Corporación, dicho órgano tiene la potestad de dictar el reglamento respectivo\npara establecer el marco regulatorio general referente a este tipo de permisos para la iinstalación,\nsustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas,\nparabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de vía de la red vial cantonal.\n\n\n\n No obstante lo anterior, debe insistirse que el otorgamiento de estos permisos sobre bienes de\ndominio público, no es irrestricto, y la municipalidad deberá velar porque el uso que se le dé al\nbien sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado y\nque no ponga en riesgo valores superiores como la seguridad vial. En caso de que llegue a existir\nuna contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso, deberá prevalecer el uso natural\nde la cosa pública, además en el entendido que estos permisos son a título precario y que, por esa\ncondición, no pueden autorizar la instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras\nsencillas de fácil remoción.\n\n\n\n De igual forma, las municipalidades y el MOPT se encuentran obligados a “proteger el derecho de vía\nde las rutas, de acuerdo con sus respectivas competencias, removiendo cualesquiera obstáculos,\nconstrucciones, rótulos, vallas publicitarias, señales o anuncios instalados ilegalmente…” (artículo\n231 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial).\n\n\n\n\nIV.               CONCLUSIONES\n\n\n\n\nA partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n 1.    Las vías públicas, según su función, se clasifican dentro de la Red Vial Nacional o dentro de\nla Red Vial Cantonal, cuya administración le corresponde respectivamente al Ministerio de Obras\nPúblicas y Transportes y a las Municipalidades (artículo 1º de la Ley General de Caminos Públicos y\nartículo 1 de la Ley 9329 del 15 de octubre de 2015);\n\n\n\n 2.    Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles, constituyen terrenos de dominio\npúblico y, por tanto, no sería posible su apropiación u ocupación por parte de particulares\n(artículo 261 del Código Civil y 28 de la Ley General de Caminos Públicos);\n\n\n\n 3.    No obstante lo anterior, el Estado está facultado para otorgar excepcionalmente permisos de\nuso sobre bienes públicos, entendiendo que estos son a título precario, temporales y revocables en\ncualquier momento sin responsabilidad a su cargo (artículos 154 de la Ley General de la\nAdministración Pública y 169 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa);\n\n\n\n 4.    En el caso de la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo\ntipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos públicos o privados, o en los derechos de\nvía de las rutas nacionales, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes el\notorgamiento de estos permisos, conforme a los parámetros del artículo 227 de la Ley de Tránsito por\nVías Públicas Terrestres y Seguridad Vial y el  Decreto Ejecutivo N° 29253 del 20 de diciembre de\n2000, Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad Exterior. Sin embargo, dicha normativa no\nresulta de aplicación en el caso de la red vial cantonal, cuya administración corresponde a las\nmunicipalidades;\n\n\n\n 5.    Dado lo anterior, conforme el artículo 13 inciso c) del Código Municipal, corresponde a las\ncorporaciones Municipales el dictado de reglamentos para establecer el marco regulatorio general que\npermita el otorgamiento de permisos y autorizaciones de la instalación, sustitución, construcción,\nreconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas, parabuses en terrenos\npúblicos o privados, o en los derechos de vía de la red vial cantonal;\n\n\n\n 6.    El otorgamiento de estos permisos sobre bienes de dominio público, no es irrestricto y la\nmunicipalidad deberá velar por el interés público y por el uso compatible con la naturaleza del\nbien, dando prevalencia al uso natural de la cosa pública y sin poner en riesgo la seguridad vial.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz                                        Yolanda Mora Madrigal\n\n\n\n\nProcuradora Adjunta                                     Abogada de la Procuraduría",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 144 of 19/06/2018\n\nJune 19, 2018\n\nC-144-2018\n\nLicenciado\nCarlos E. Cascante Gutiérrez\nInternal Auditor\nMunicipalidad de Carrillo\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication MC-AI-044-2016 of September 22, 2016, and reassigned to my office on May 7, 2018, through which you request our legal opinion on the following:\n\n“…whether in the event that the municipal corporation (as guarantor of cantonal roads) is subject exclusively to the prohibition of article 28 of the General Law of Roads and is unable to authorize the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters, in cantonal rights-of-way (following, in a complementary manner, the legal opinion DJ-0219-2012 of the Contraloría General de la República); or whether it is responsible for the authorization to regulate, supervise, and control the use of municipal rights-of-way in accordance with articles 1, 2, and 19 of the General Law of Roads and the legal opinion C85-2000 of the Procuraduría General de la República and, consequently, to authorize the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters.”\n\nPreviously we must note that this consultation is submitted by virtue of the direct standing granted to internal auditors by article 4 of the Organic Law of the Procuraduría.\n\nI. ON THE LEGAL NATURE OF PUBLIC ROADS\n\nPublic roads, according to their function, shall be classified as National Road Network (Red Vial Nacional) and Cantonal Road Network (Red Vial Cantonal).\n\nAccording to the General Law of Public Roads, No. 5060 of August 22, 1972, article 1, all national highways belong to the National Road Network, whether primary (network of trunk routes, serving corridors, characterized by relatively high traffic volumes and a high proportion of international, interprovincial, or long-distance trips), secondary (routes that connect important cantonal capitals—not served by primary highways—as well as other population, production, or tourism centers, which generate a considerable amount of interregional or intercantonal trips), or tertiary (routes that serve as traffic collectors for primary and secondary highways and that constitute the main roads for trips within a region, or between important districts). Forming part of this Network are the cross-town streets or set of national highways that traverse the quadrant of an urban area or streets that connect two sections of a national highway in the referred area, in accordance with article 3 of the General Law of Public Roads.\n\nOn the other hand, the Cantonal Road Network is formed by local roads (caminos vecinales) (public roads that provide direct access to farms and other rural economic activities; connect hamlets and villages with the National Road Network, and are characterized by low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips), local streets (public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the National Road Network), and roads not classified within the categories described above, such as bridle paths, trails, or footpaths, which provide access to very few users (article 2 of the General Law of Public Roads).\n\nIn that same line, the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention of the Cantonal Road Network, No. 9329 of October 15, 2015, recognizes that “The cantonal road network is composed of all roads and streets under the administration of local governments, inventoried and georeferenced as cantonal routes by these, and that are recorded in the official registries of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), as well as all complementary infrastructure, provided that it is on public domain land and complies with the legal requirements. Likewise, they shall be considered as part of the cantonal road network, the sidewalks, bike lanes, crossings, pedestrian routes, green and ornamental areas, that are located within the right-of-way and other elements of road safety infrastructure interwoven with local streets and cantonal roads, vertical and horizontal signage, bridges and other drainage and retention structures, and geotechnical works or those of another nature associated with the roads.” (article 2)\n\nRegarding their administration, in the case of national routes, it corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, while the administration of the cantonal road network is the responsibility of the municipalities (municipalidades) (article 1 of the General Law of Public Roads and article 1 of Law 9329 of October 15, 2015) (see legal opinion C-150-98 of July 30, 1998, of the Procuraduría General).\n\nArticle 4 of the Construction Law, No. 833 of November 2, 1949, defines what is understood by public road (vía pública), stating:\n\n“Article 4.- Definition. A public road is any land of public domain and common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and Regulations and which is in fact already destined for that public use. According to their class, public roads shall be destined, in addition, to ensuring the aeration and illumination conditions of the buildings that limit them; to facilitating access to adjoining properties; to the installation of any pipeline, artifact, apparatus, or accessory belonging to a public work or destined for a public service.”\n\nLikewise, article 5 of said legal framework indicates that public roads are inalienable and imprescriptible and, therefore, no mortgage, seizure (embargo), use, usufruct, or easement in benefit of a determined person may be constituted over them, under the terms of common law.\n\nIn that same line, article 2 of the General Law of Public Roads, Law 5060 of August 22, 1972, recognizes that highways and public roads are of public domain nature (naturaleza demanial). Said article states:\n\n“Article 2.-\n\nAll lands occupied by existing public highways and roads or those to be built in the future are State property. The municipalities hold the property of the streets under their jurisdiction. (…)\n(Thus amended by Law No. 6312 of January 12, 1979, article 1)”\n\nAs can be seen from the norms above, public roads constitute public domain lands and, therefore, their appropriation or occupation by private parties would not be possible, as determined by article 261 of the Civil Code when indicating:\n\n“ARTICLE 261.- Public things are those that, by law, are permanently destined to any service of general utility, and those that everyone can take advantage of because they are delivered to public use.\nAll other things are private and objects of particular property, even if they belong to the State or to the Municipalities, who in such case, as civil persons, are not differentiated from any other person.”\n\nIn that same line, article 28 of the General Law of Roads establishes, in a general manner, the prohibition for both local governments and the MOPT of \"granting permits or rights of occupation, enjoyment, use, or simple possession of the right-of-way (derecho de vía) of public roads or exercising acts that imply in any form the tenure of the same by private parties.\"\n\nII. ON THE EXCEPTIONAL POSSIBILITY OF GRANTING PERMITS ON A PRECARIOUS TITLE (A TÍTULO PRECARIO) OVER PUBLIC DOMAIN GOODS\n\nDespite what is indicated in the previous section, one must not lose sight of the provisions of numeral 154 of the General Law of Public Administration (LGAP) regarding the granting of use permits over public domain goods. Said article provides:\n\n“Article 154.-\nUse permits for the public domain, and other acts that recognize in an administered party a right expressly and validly on a precarious title (a título precario), may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability on the part of the Administration; but the revocation shall not be untimely or arbitrary and a prudent period for the fulfillment of the revocation act must be granted in all cases.”\n\nAlong that same line, article 161 of the Regulation to the Law of Administrative Procurement, establishes:\n\n“Article 169.- Use permit. Over public domain goods, the Administration may grant use permits, which shall be grounded in reasons of opportunity or convenience for the general interest, provided that it does not imply a deterioration in the disposition of the good.\nIn all cases, they shall be understood to be granted on a precarious title (a título precario), and therefore may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability on the part of the Administration. The revocation shall not be untimely or arbitrary and a prudent period for the fulfillment of the revocation act must be granted in all cases.”\n\nFrom the preceding legal framework, it follows that the State is empowered to grant use permits over public goods, it being understood that these are on a precarious title (a título precario) and revocable at any time without liability to its charge.\n\nBoth constitutional and administrative case law have recognized the exceptional possibility of granting use permits over public domain goods, such as public roads, on the understanding that these permits are on a precarious title (a título precario) and that, due to that condition, they cannot authorize the installation of permanent-type buildings, but rather simple works that are easy to remove (in this regard, see legal opinion C-004-2011 of January 11, 2011).\n\nOn this matter, in judgment No. 2306-91 of 2:45 p.m. on November 6, 1991, the Sala Constitucional indicated, in what is relevant:\n\n“The use permit is a unilateral juridical act issued by the Administration, in the exercise of its functions, and what is placed in the hands of the private party is the useful domain of the good, with the State always reserving the direct domain over the thing.- The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, revokes it (…)”. The precariousness of any right or use permit is consubstantial to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, revokes it, whether due to the State’s need to fully occupy the good, due to the construction of a public work, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, all this to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.- Consequently, the national regime (régimen patrio) of public domain goods, such as the roads of the Capital City, whether municipal or national streets, sidewalks, parks, and other public sites, places them outside the commerce of men, and therefore, the permits that are granted shall always be on a precarious title (a título precario) and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate.” (Bolding is not part of the original)\n\nIt is clear then that the permit granted over a public road is a unilateral administrative act, characterized by its precariousness and temporality, which, as such, is revocable at any time without the right to compensation in favor of the permittee. It is a precarious right resulting from the simple tolerance of the Administration, which acts in the exercise of a discretionary power.\n\nThat discretion, however, is not unrestricted, for as this Procuraduría has accepted, the administrative decision to grant a permit over a public domain good or to agree to any other act that includes granting a private party the exclusive use (uso privativo) of a public domain good (bien demanial) must be based on the public interest. In this regard, in legal opinion C-050-2007 of February 20, 2007, the following was stated:\n\n“Due to the applicable legal regime, public goods are traditionally differentiated into public domain or demanial goods (bienes demaniales) and public patrimonial goods (bienes públicos patrimoniales) or those of private right. Both demanial goods (bienes demaniales) and patrimonial goods are public goods because their ownership corresponds to a public entity. It is the subjective criterion of their ownership that determines their public character and distinguishes them from private goods. But, in addition, the legal regime of public goods is particular, and therefore differs totally or partially from that applicable to goods owned by private subjects. This derives from the fact that public entities justify their existence in satisfying the public interest; ergo, the goods they own must be used and disposed of in order to achieve that satisfaction. There is always in goods a link with the public purpose, greater in the case of demanial goods (bienes demaniales), lesser but always existing, in the case of patrimonial goods.”\n\nThis doctrine has been embodied in article 154 of the General Law of Public Administration and 169 of the Regulation to the Law of Administrative Procurement, cited supra, which also recognize that granting a use permit must not imply a deterioration in the disposition of the good, or generate new obligations or special burdens at the charge of the Administration.\n\nOn another extreme, it is also relevant to note that our administrative case law has specified that use permits over public goods are admissible provided that the use given to the good is compatible with its integrity and with the public purpose for which it is allocated and destined (see legal opinions C-139-2006 of April 4, 2006, C-100-95 of May 10, 1995, OJ-035-97 of August 5, 1997, among others).\n\nIn the same sense, the Sala Constitucional has indicated that “if a conflict of interests arises between the purpose of the good and the permit (…) the natural use of the public thing must prevail.” (Judgment 2777 of 11:27 a.m. on April 24, 1998).\n\nThus, the legal purpose or the natural use of the public good must always prevail over the exclusive use (uso privativo) or permit granted to private parties, and for this reason, its character of precariousness is one of the essential characteristics of any use permit granted over a public good, whereby the Administration may, at any time, revoke it without any type of liability, for which the only requirement established is that it not be untimely (article 154 of the LGAP).\n\nConsequently, taking into account the legal and regulatory provisions, as well as what has been indicated by the Sala Constitucional and the Procuraduría General de la República, the characteristics of the use permit can be summarized as follows: a) it is a unilateral and discretionary act of the Administration granted based on criteria of opportunity, b) it is revocable also for reasons of opportunity, and c) any right it grants is on a precarious title (a título precario), which does not generate a duty of compensation on the part of the Public Administration.\n\nIII. ON THE MATTER CONSULTED\n\nThat exceptional possibility possessed by the State to grant permits on a precarious title (a título precario) over public domain goods is reflected in the provisions of numeral 227 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety, No. 9078 of October 4, 2012, which, although it prohibits placing advertisements or signs for exclusively advertising purposes within the right-of-way, establishes as an exception the case of grade-separated pedestrian crossings as a consideration for investment in this type of road infrastructure, subject to prior technical opinion from the Dirección de Ingeniería de Tránsito and the COSEVI. Similarly, the norm empowers the installation of advertisements and billboards placed on private property, maintaining the alignment distance from national routes, and empowers the MOPT to set, via regulation, the cases in which structures such as road nomenclature, informative signs for tourist destinations, activities and services, bus stops, and others shall be installed.\n\nSimilarly, we must note that currently in force is Decreto Ejecutivo No. 29253 of December 20, 2000, which is the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising (Reglamento de los Derechos de Vías y Publicidad Exterior), and which regulates matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way proper of national routes under the administration of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. However, regarding the scope of application of said norm, it is established:\n\n“Article 1-Objectives and scope of application. This regulation has as objectives to administer, control, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as matters concerning the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way that are under the care of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, which shall be the sole competent authority in this matter; such competencies shall also be applicable to vehicles that provide some type of public service, as well as to any class of exterior advertising, attending to the distribution of competencies established by article 1 of the General Law of Public Roads, and Regulation No. 13041 on the functional classification of Public Roads, for the purpose of protecting the road investment, promoting the safety of drivers and users in general, maintaining its creative value, and preserving the landscape from visual pollution.” (Bolding is not part of the original)\n\nNote that from this norm, it follows that the Regulation is limited to regulating the granting of permits on national streets under the administration of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, thereby excluding all cantonal routes from its scope of application.\n\nThis has also been recognized by the Sala Constitucional, when analyzing Decreto 29253, indicating, in what is relevant:\n\n“Having analyzed the content of the challenged Regulation, it is concluded that it authorizes the M.O.P.T. to administer, control, and regulate, at the national level, the rights-of-way of the national road network, as well as the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land. Such public or private land is, as defined by the same regulation, properties adjacent or not to a right-of-way. The Regulation regulates activities and tasks to be executed on the rights-of-way that form part of the national road network, whose ownership corresponds to the State, but whose administration is granted to the M.O.P.T. This does not imply any interference with the constitutional competencies assigned to the Municipalities, which retain the power to administer the rights-of-way over the roads that form part of the cantonal road network. The principle of municipal autonomy is not harmed, since this Tribunal already indicated in judgment 5445-99 that articles 169 and 170 of the Political Constitution grant autonomy to municipal governments regarding ‘the administration of local interests and services in each canton’.” (Bolding is not part of the original) (Judgment number 02127-2003 of one thirty-seven p.m. on March fourteenth, two thousand and three)\n\nAs observed from the above, in the case of the cantonal road network, the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising is not applicable, and, therefore, the MOPT has no competencies in relation to said network, since its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations concerning cantonal public roads, without prejudice to the duty of coordination that must prevail between both. This position was embodied in the legal opinion of this Procuraduría C-047-2013 of March 26, 2013, in which was indicated, in what is relevant:\n\n“It is necessary to indicate that, in accordance with the General Law of Roads, the competence to administer public roads, in the case of the cantonal road network, is under the administration of the Municipalities, and the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising consulted limits its scope of application to the national road network, as provided in article 1.\n(…)\nHence, it is reiterated that the MOPT is responsible for administering, controlling, and regulating the rights-of-way of the national road network, and the Municipalities are responsible for administering the rights-of-way over the roads that form part of the cantonal road network, with no interference existing between the two, since the Regulation clearly determines which roads form part of the cantonal road network, following the distinction that the Law of Public Roads contains in that regard.\nIn this regard, the Sala Constitucional in the cited judgment concluded:\n‘The rights-of-way that border highways and roads that form part of the national road network do not share the “local” character indicated in article 169 of the Political Constitution. Regarding the regulation of advertising –in general–, on “public or private land” as indicated in article 1 of the challenged Decree, and in light of the definition established in article 2 of the Regulation, it must be understood that the power of the M.O.P.T. only falls upon those lands that face highways or roads that form part of the national road network.’ (Judgment of the Sala Constitucional, number 02127-2003 of one thirty-seven p.m. on March fourteenth, two thousand and three).\nFrom the foregoing, it is evident that in the case of the cantonal road network, the Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising is not applicable, and, therefore, the MOPT has no competencies in relation to said network, since its administration corresponds to the municipalities, which would be the competent entities to grant permits and authorizations concerning cantonal public roads.”\n\nConsequently, in accordance with the municipal competence provided in article 13, subsection c) of the Municipal Code, which recognizes as one of the attributions proper to the Concejo Municipal the authority to issue the regulations of the Corporation, said body has the power to issue the respective regulation to establish the general regulatory framework regarding this type of permits for the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way of the cantonal road network.\n\nNotwithstanding the foregoing, it must be insisted that the granting of these permits over public domain goods is not unrestricted, and the municipality must ensure that the use given to the good is compatible with its integrity and with the public purpose for which it is allocated and destined, and that it does not put at risk superior values such as road safety. In the event that a conflict of interests arises between the purpose of the good and the permit, the natural use of the public thing must prevail, on the understanding, moreover, that these permits are on a precarious title (a título precario) and that, due to that condition, they cannot authorize the installation of permanent-type buildings, but rather simple works that are easy to remove.\n\nSimilarly, the municipalities and the MOPT are obliged to “protect the right-of-way of the routes, in accordance with their respective competencies, removing any obstacles, constructions, signs, advertising billboards, signals, or advertisements installed illegally…” (article 231 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety).\n\nIV. CONCLUSIONS\n\nFrom the foregoing, we can reach the following conclusions:\n\n1. Public roads, according to their function, are classified within the National Road Network or within the Cantonal Road Network, the administration of which corresponds respectively to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the Municipalities (article 1 of the General Law of Public Roads and article 1 of Law 9329 of October 15, 2015);\n\n2. Public roads are inalienable and imprescriptible; they constitute public domain lands and, therefore, their appropriation or occupation by private parties would not be possible (article 261 of the Civil Code and 28 of the General Law of Public Roads);\n\n3. Notwithstanding the foregoing, the State is empowered to exceptionally grant use permits over public goods, it being understood that these are on a precarious title (a título precario), temporary, and revocable at any time without liability to its charge (articles 154 of the General Law of Public Administration and 169 of the Regulation to the Law of Administrative Procurement);\n\n4. In the case of the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way of national routes, the granting of these permits corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, in accordance with the parameters of article 227 of the Law on Transit on Public Land Routes and Road Safety and Decreto Ejecutivo No. 29253 of December 20, 2000, Regulation of Rights-of-Way and Exterior Advertising. However, said legal framework is not applicable in the case of the cantonal road network, the administration of which corresponds to the municipalities;\n\n5. Given the foregoing, in accordance with article 13, subsection c) of the Municipal Code, the Municipal corporations are responsible for issuing regulations to establish the general regulatory framework that allows the granting of permits and authorizations for the installation, replacement, construction, reconstruction, and exhibition of all types of advertisements, signs, billboards, bus shelters on public or private land, or in the rights-of-way of the cantonal road network;\n\n6. The granting of these permits over public domain goods is not unrestricted, and the municipality must safeguard the public interest and the use compatible with the nature of the good, giving prevalence to the natural use of the public thing and without endangering road safety.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal\nDeputy Attorney General Attorney of the Procuraduría"
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