{ "id": "pgr-22649", "citation": "OJ-059-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Interpretación auténtica de los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, proyecto 21022", "title_en": "Authentic interpretation of Articles 19(b) and 34 of the Forestry Law, bill 21022", "summary_es": "La Procuraduría analiza el proyecto de ley de interpretación auténtica de los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal (N° 7575) que restringe el concepto de 'proyectos de conveniencia nacional' a infraestructura u obras para servicios públicos. Señala un error fundamental: la definición que debe interpretarse es la del artículo 3 inciso m) de la misma ley, introducida por la Ley de Biodiversidad en 1998, no los artículos citados. Advierte que la interpretación auténtica tiene efecto retroactivo y solo procede ante ambigüedad u oscuridad comprobadas. Recomienda evaluar si existe tal ambigüedad o si más bien se requiere una reforma legal, en cuyo caso la norma no tendría efecto retroactivo. Corresponde a la Asamblea Legislativa decidir sobre la conveniencia y razonabilidad de restringir los decretos de conveniencia nacional.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes bill 21022 for authentic interpretation of Articles 19(b) and 34 of the Forestry Law (No. 7575), which would limit 'projects of national convenience' to infrastructure or works for public services. It points out a fundamental error: the definition to be interpreted is in Article 3(m) of the same law, introduced by the Biodiversity Law in 1998, not the cited articles. It warns that authentic interpretation has retroactive effect and is only appropriate when there is proven ambiguity or obscurity. It recommends evaluating whether such ambiguity exists or whether a legal reform is needed instead, in which case the norm would not be retroactive. It is up to the Legislative Assembly to decide on the suitability and reasonableness of restricting national convenience decrees.", "court_or_agency": "", "date": "10/03/2021", "year": "2021", "topic_ids": [ "forestry-law-7575" ], "primary_topic_id": "forestry-law-7575", "es_concept_hints": [ "interpretación auténtica", "conveniencia nacional", "artículo 3 inciso m Ley Forestal", "retroactividad", "ambigüedad normativa", "Ley de Biodiversidad" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 19 inciso b", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 34", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 3 inciso m", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "Art. 114", "law": "Ley de Biodiversidad 7788" } ], "keywords_es": [ "interpretación auténtica", "proyectos de conveniencia nacional", "Ley Forestal 7575", "artículo 19 inciso b", "artículo 34", "artículo 3 inciso m", "retroactividad", "ambigüedad normativa", "Ley de Biodiversidad 7788" ], "keywords_en": [ "authentic interpretation", "projects of national convenience", "Forestry Law 7575", "Article 19(b)", "Article 34", "Article 3(m)", "retroactivity", "normative ambiguity", "Biodiversity Law 7788" ], "excerpt_es": "La propuesta es interpretar auténticamente el concepto de «proyectos de conveniencia nacional» dispuesto en dichos artículos para referirlo a «infraestructura u obras necesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad.»\nNos parece que el proyecto de interpretación auténtica parte de un error fundamental y que radica en la identificación indebida de los artículos a interpretar. (...) Efectivamente, en ambos numerales se hace alusión a proyectos de conveniencia nacional; sin embargo, en el artículo 3°, inciso m, de la misma Ley Forestal se explica qué debe entenderse por los mismos: (...) «Artículo 3.- Definiciones. Para los efectos de esta ley, se considera: (…) m) Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.(…)»\nDe ahí que para poder determinar cuándo un proyecto es de conveniencia nacional o no, necesariamente debe recurrirse al artículo 3°, inciso m), de la propia Ley Forestal, y así establecer el ajuste a sus parámetros.", "excerpt_en": "The proposal is to authentically interpret the concept of 'projects of national convenience' provided in those articles to refer it to 'infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community.'\nWe believe that the authentic interpretation bill is based on a fundamental error, which lies in the incorrect identification of the articles to be interpreted. (...) Indeed, both articles refer to projects of national convenience; however, Article 3(m) of the same Forestry Law explains what should be understood by them: (...) 'Article 3.- Definitions. For the purposes of this law, the following is considered: (…) m) Activities of national convenience: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance shall be made using the appropriate instruments.(…).'\nHence, in order to determine whether a project is of national convenience or not, one must necessarily resort to Article 3(m) of the Forestry Law itself, and thus establish compliance with its parameters.", "outcome": { "label_en": "Legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica", "summary_en": "The Attorney General's Office recommends considering its observations on the bill, noting that the authentic interpretation should target Article 3(m) rather than Articles 19(b) and 34, and that the norm's ambiguity must be verified to avoid a disguised reform with improper retroactive effect.", "summary_es": "La Procuraduría recomienda valorar las observaciones sobre el proyecto, señalando que la interpretación auténtica debe recaer sobre el artículo 3 inciso m) y no sobre los artículos 19 b) y 34, y que debe verificarse la ambigüedad de la norma para evitar una reforma encubierta con efecto retroactivo indebido." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "We believe that the authentic interpretation bill is based on a fundamental error, which lies in the incorrect identification of the articles to be interpreted. According to the proposal, the articles would be 19(b) and 34 of Forestry Law No. 7575... however, Article 3(m) of the same Forestry Law explains what should be understood by them.", "quote_es": "Nos parece que el proyecto de interpretación auténtica parte de un error fundamental y que radica en la identificación indebida de los artículos a interpretar. De acuerdo con la propuesta, los artículos serían el 19, inciso b), y el 34 de la Ley Forestal No. 7575... sin embargo, en el artículo 3°, inciso m, de la misma Ley Forestal se explica qué debe entenderse por los mismos." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "Hence, in order to determine whether a project is of national convenience or not, one must necessarily resort to Article 3(m) of the Forestry Law itself, and thus establish compliance with its parameters.", "quote_es": "De ahí que para poder determinar cuándo un proyecto es de conveniencia nacional o no, necesariamente debe recurrirse al artículo 3°, inciso m), de la propia Ley Forestal, y así establecer el ajuste a sus parámetros." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "the interpretative norm finds its material limit in the norm it interprets. (...) when the content of the interpretative norm exceeds the role assigned to it by the Constitution and is instead producing a new norm, amending or repealing other legislation, it cannot have such retroactive effect.", "quote_es": "la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta. (...) cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo." } ], "cites": [ { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "pgr-17299", "citation": "OJ-067-2012", "title_en": "Authentic interpretation of national convenience projects in Forestry Law", "title_es": "Interpretación auténtica de proyectos de conveniencia nacional en Ley Forestal", "doc_type": "legal_opinion", "date": "28/09/2012", "year": "2012" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-23114", "citation": "OJ-210-2021", "title_en": "Authentic interpretation of Biodiversity Law Article 39: bill 22.423", "title_es": "Interpretación auténtica del artículo 39 de la Ley de Biodiversidad: proyecto 22.423", "doc_type": "legal_opinion", "date": "13/12/2021", "year": "2021" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-17299", "kind": "related_opinion", "label": "067" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley de Biodiversidad 7788 Art. 114" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-5797-1998", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=192236&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05797-1998", "resolution_num": "05797", "year": "1998", "expediente": "98-002340-0007-CO" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=22649&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1.5, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 059 - J   del 10/03/2021   \n\n\n\n10 de marzo de 2021\n\n\n\n\nOJ-059-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCinthya Díaz Briceño\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas IV\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada Señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-\nDCLEAMB-003-2019 de 18 de junio de 2019, por medio del cual requiere la opinión jurídica de esta\nProcuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21022,\ndenominado \"INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 19, INCISO B) Y 34 DE LA LEY FORESTAL, N°\n7575, DE 5 DE FEBRERO DE 1996”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control\npolítico y que razonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por\nel artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra\nsujeto al plazo de ocho días en él establecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n El presente proyecto de ley es casi idéntico al que fue tramitado en el expediente legislativo no.\n18445, denominado también “Interpretación auténtica de los artículos 19, inciso b) y 34 de la Ley\nForestal, n. º 7575, de 5 de febrero de 1996” y cuyo artículo único disponía:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO ÚNICO.-        Interprétanse auténticamente los artículos 19 inciso b) y el artículo 34\nde la Ley de Forestal, Ley N. º 7575, de 5 de febrero 1996 en el sentido de que el concepto de\n“proyectos de conveniencia nacional” se refiere a infraestructura u obras necesarias para la\nprestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad.\n\n\n\n\nRige a partir de su publicación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn el artículo único del actual proyecto de ley, se establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO ÚNICO.- Se interpreta auténticamente los artículos 19 inciso b) y el artículo 34 de la\nLey de Forestal, Ley N.° 7575, de 5 de febrero 1996 en el sentido de que el concepto de \"proyectos\nde conveniencia nacional\" se refiere a infraestructura u obras necesarias para la prestación de\nservicios públicos en beneficio de la colectividad.\n\n\n\n\nRige a partir de su publicación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Salvo la parte inicial del artículo, el texto es exactamente el mismo, y, dado que, la exposición\nde motivos es igual a la del proyecto de ley anterior, debemos reiterar las consideraciones\nexpuestas en la Opinión Jurídica no. OJ-067-2012 de 28 de setiembre de 2012, en la cual nos\nreferimos de manera detallada al contenido de aquella iniciativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn esa ocasión, indicamos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La propuesta es interpretar auténticamente el concepto de «proyectos de conveniencia nacional»\ndispuesto en dichos artículos para referirlo a «infraestructura u obras necesarias para la\nprestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad.»\n\n\n\n Nos parece que el proyecto de interpretación auténtica parte de un error fundamental y que radica\nen la identificación indebida de los artículos a interpretar. De acuerdo con la propuesta, los\nartículos serían el 19, inciso b), y el 34 de la Ley Forestal No. 7575 de 5 de febrero de 1996, que\nseñalan:\n\n\n\n\n«Artículo 19.- Actividades autorizadas\n\n\n\n En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer\nplantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en\nesas áreas para los siguientes fines: (…)\n\n\n\n\nb) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. (…)»\n\n\n\n\n«Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas\n\n\n\n Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo\nanterior, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.\n\n\n\n Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.»\n\n\n\n Efectivamente, en ambos numerales se hace alusión a proyectos de conveniencia nacional; sin\nembargo, en el artículo 3°, inciso m, de la misma Ley Forestal se explica qué debe entenderse por\nlos mismos:\n\n\n\n\n«Artículo 3.- Definiciones\n\n\n\n\nPara los efectos de esta ley, se considera: (…)\n\n\n\n m) Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas\ndel Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores\nque los costos socio-ambientales.\n\n\n\n\nEl balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.(…)»\n\n\n\n Esta definición de actividades de conveniencia nacional fue introducida por el legislador a través\nde la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, artículo 114. En el texto original de\nla Ley Forestal no existía una norma en tal sentido.\n\n\n\n De ahí que para poder determinar cuándo un proyecto es de conveniencia nacional o no,\nnecesariamente debe recurrirse al artículo 3°, inciso m), de la propia Ley Forestal, y así\nestablecer el ajuste a sus parámetros.\n\n\n\n Si se considera que la definición establecida en este numeral es ambigua y debe ser interpretada\nauténticamente, es este inciso m) el que debe ser interpretado por esa vía, y no los artículos 19,\ninciso b), y 34 de la Ley Forestal.\n\n\n\n Por lo que, en principio, no resulta válida la cita que se hace en la exposición de motivos de\nactas de discusión del expediente que diera lugar a la Ley Forestal, para justificar la\ninterpretación auténtica, ya que la definición que cuenta para interpretar el concepto de\nactividades de conveniencia nacional, fue introducida en una ley posterior (Ley de Biodiversidad).\nPudo haber sucedido, por ejemplo, que el legislador para la adición de 1998 hubiese querido dar un\nsentido distinto al concepto que el discutido para la Ley Forestal, siendo, entonces, que las\nmotivaciones legislativas de esta última ya no le serían aplicables al texto introducido por la Ley\nde Biodiversidad para explicarlo.\n\n\n\n Y es que el precisar de modo indubitable la intención legislativa original al momento de hacer una\ninterpretación auténtica reviste gran importancia por el efecto retroactivo que tiene esta última.\nAl respecto hemos indicado:\n\n\n\n «Es importante recordar, en este análisis, en qué consiste la técnica de la interpretación\nauténtica y cuáles son sus consecuencias. Como es bien sabido, a la Asamblea Legislativa le\ncorresponde exclusivamente la interpretación de las leyes (inciso 1 del numeral 121 constitucional),\nsalvo en materia electoral, que se realiza por la vía de la disposición legal con carácter general y\nobligatorio (véase Casación n.° 31, I semestre, Villalobos Dobles contra el Estado), cuando la ley\ninterpretada es ambigua, oscura o da lugar a dos o más interpretaciones, que hacen imposible su\naplicación. Así las cosas, la interpretación auténtica “…es la que emana del propio legislador,\nmediante otra ley llamada interpretativa y, como es obvio, es obligatoria, puesto que se realiza\nmediante una ley que se incorpora a la anterior para formar parte de ella”. (Véase Corte Plena,\nsesión extraordinaria del 12 de junio de 1969). En vista de lo anterior, los efectos de la ley\ninterpretativa se retrotraen al momento de la vigencia de la ley interpretada; de ahí la importancia\nde que se dé la condición necesaria para utilizar esta técnica, ya que de no ser así, se le estaría\neventualmente dando efecto retroactivo a una ley en perjuicio de derechos adquiridos o de\nsituaciones jurídicas consolidadas, lo que quebrantaría el numeral 34 constitucional. Es por esta\nrazón, que el Parlamento, antes de utilizar esta técnica legislativa, debe cerciorarse de que\nestamos en presencia de un caso de ambigüedad, oscuridad o que da lugar a dos o más\ninterpretaciones.» (OJ-092-2007 de 14 de setiembre de 2007).\n\n\n\n\nEn sentido similar ha resuelto la Sala Constitucional:\n\n\n\n «Advierte la Sala, de inmediato, que se trata de una interpretación auténtica de la ley que hace la\nAsamblea Legislativa, de conformidad con lo que se señala en el inciso 1) del artículo 121 de la\nConstitución Política. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o\ndudosos de otra ley, estableciendo de manera precisa cuál es su verdadero sentido. Lo que se\npretende por medio de la ley interpretativa es descubrir la verdadera intención del legislador y por\neso se considera que la norma interpretativa se incorpora retroactivamente al contenido de la norma\ninterpretada. (…) La ley que interpreta auténticamente una norma jurídica no solo es posible\naplicarla retroactivamente, sino que esa es su característica principal, según queda dicho.» (Voto\nNo 7261-1994 de 8 horas 30 minutos de 9 de diciembre de 1994).\n\n\n\n De la misma forma, debe quedar claramente evidenciada la ambigüedad u oscuridad de la norma que se\npretende interpretar auténticamente, ya que la modificación, adición o eliminación del contenido de\nnormas legales por esta vía desnaturaliza su carácter de interpretación, aunque no necesariamente\ndeviene en inconstitucional, si se elimina su carácter retroactivo:\n\n\n\n «Efectivamente, en el voto N.° 7552-1998 de las 10:12 del 23 de octubre de 1998, se estableció que\nciertamente la Ley N.° 3416 no es una Ley meramente interpretativa, en el sentido de que precise o\naclare el sentido original del artículo 968 del Código de Comercio. Por el contrario, el Tribunal\ntuvo por entendido que lejos de aguzar el sentido de la norma, la Ley N.° 3416 ha modificado y\nreformado el artículo 968 del Código de Comercio, de tal forma que excluyó a las hipotecas comunes o\npor cédulas, aun cuando garanticen un crédito comercial, del régimen de prescripción mercantil. La\nLey N.° 3416 ha establecido que la acción para exigir su cumplimiento debe regirse por la\nprescripción decenal y no por el plazo cuatrienal que el régimen mercantil prevé como común a los\nactos y contratos mercantiles. A pesar de lo anterior, este Tribunal Constitucional, siguiendo el\ncriterio de la sentencia N.° 320-1992 de las 15 horas del 11 de febrero de 1992, estableció que no\nobstante que se hubiese constatado el yerro del Legislador, no resultaba de mérito declarar\nradicalmente la inconstitucionalidad de la Ley N.° 3416. De acuerdo con la sentencia N.° 7552-1998\ndebía entenderse que el vicio de inconstitucionalidad ha desaparecido al otorgar que la Ley N° 3416\nno es una interpretación auténtica sino una reforma, por lo que sus efectos solamente son a futuro y\nnunca retroactivos.» (Sala Constitucional, Voto No. 1654-2011 de las 15 horas 8 minutos de 9 de\nfebrero de 2011).\n\n\n\n En el caso que nos ocupa, nos queda la duda de si efectivamente el concepto descrito en el inciso\nm) del artículo 3° de la Ley Forestal es ambiguo, en el sentido de que permite varias\ninterpretaciones, o si más bien, se trata de una definición amplia que podría abarcar múltiples\nsupuestos fácticos y que así lo haya querido el legislador en su momento.\n\n\n\n De ser éste el caso, y salvo que de la lectura del expediente legislativo que dio vida a la Ley de\nBiodiversidad se desprenda de modo indubitable, como lo afirma el diputado proponente, que el\nconcepto de actividades de conveniencia nacional debe ser entendido como “infraestructura u obras\nnecesarias para la prestación de servicios públicos en beneficio de la colectividad”, lo\nrecomendable no es una interpretación auténtica, sino una reforma legal del inciso m) del artículo\n3° para restringir el concepto en los términos indicados.\n\n\n\n De seguirse considerando viable la interpretación auténtica, se sugiere eliminar de la propuesta la\nfrase «Rige a partir de su publicación», por ser contraria a la naturaleza retroactiva de esa figura\njurídica, conforme ya explicamos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo expuesto, resulta conveniente señalar que la Sala Constitucional ha\nreconocido que la norma interpretativa encuentra su límite material en la norma que interpreta,\nindicando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No\nexistiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos\ntipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más\nbien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que\nella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a\npartir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma\ninterpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma\nnueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo…” (Voto no. \n5797-98 de las 16 horas 18 minutos de 11 de agosto de 1998).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Entonces, se reitera la necesidad de valorar cuál fue la intención del legislador al reformar el\nartículo 3° inciso m) de la Ley Forestal mediante la Ley de Biodiversidad e incorporar el concepto\nde actividades de conveniencia nacional, para así determinar si se cumplen las condiciones\nnecesarias para que resulte procedente la interpretación auténtica de lo allí dispuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien es cierto, formalmente el procedimiento de aprobación de las interpretaciones auténticas y\nde la emisión de leyes nuevas es el mismo, de no acreditarse el cumplimiento de los presupuestos\nseñalados, lo pretendido en el proyecto de ley resultaría una reforma de lo dispuesto en la Ley\nForestal, y, en tal carácter, no tendría el efecto retroactivo propio de una interpretación\nauténtica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese caso, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar la conveniencia, razonabilidad y\noportunidad de restringir la aplicación de la figura de los decretos de conveniencia nacional\ndispuesta en la Ley Forestal, solo para proyectos que tengan como fin la prestación de un servicio\npúblico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21022, denominado \"INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS\nARTÍCULOS 19, INCISO B) Y 34 DE LA LEY FORESTAL, N° 7575, DE 5 DE FEBRERO DE 1996”, es una decisión\nestrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora", "body_en_text": "Legal Opinion: 059 - J of 03/10/2021\n\nMarch 10, 2021\n\nOJ-059-2021\n\nMrs.\nCinthya Díaz Briceño\nArea Chief\nLegislative Commissions IV\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs.:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AL-DCLEAMB-003-2019 of June 18, 2019, through which you request the legal opinion of this Attorney General's Office regarding the legislative bill being processed in legislative file number 21022, titled \"AUTHENTIC INTERPRETATION OF ARTICLES 19, SUBSECTION B) AND 34 OF THE FOREST LAW (Ley Forestal), NO. 7575, OF FEBRUARY 5, 1996\"\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\nIn accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain legislative bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a legislative bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important legislative work. On the other hand, as we are not in the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\n2. Considerations regarding the legislative bill.\n\nThis legislative bill is almost identical to the one processed in legislative file no. 18445, also titled \"Authentic Interpretation of Articles 19, Subsection b) and 34 of the Forest Law (Ley Forestal), No. 7575, of February 5, 1996,\" whose sole article provided:\n\n\"SOLE ARTICLE.- Articles 19, subsection b) and article 34 of the Forest Law (Ley Forestal), Law No. 7575, of February 5, 1996, are authentically interpreted in the sense that the concept of 'projects of national convenience' refers to infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community.\n\nIt shall take effect upon its publication.\"\n\nIn the sole article of the current legislative bill, it is established:\n\n\"SOLE ARTICLE.- Articles 19, subsection b) and article 34 of the Forest Law (Ley Forestal), Law No. 7575, of February 5, 1996, are authentically interpreted in the sense that the concept of 'projects of national convenience' refers to infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community.\n\nIt shall take effect upon its publication.\"\n\nExcept for the initial part of the article, the text is exactly the same, and, given that the statement of purpose is identical to that of the previous legislative bill, we must reiterate the considerations set forth in Legal Opinion no. OJ-067-2012 of September 28, 2012, in which we referred in detail to the content of that initiative.\n\nOn that occasion, we indicated:\n\n\"The proposal is to authentically interpret the concept of 'projects of national convenience' provided in said articles to refer it to 'infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community.'\n\nIt seems to us that the authentic interpretation project starts from a fundamental error, which lies in the improper identification of the articles to be interpreted. According to the proposal, the articles would be 19, subsection b), and 34 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 5, 1996, which state:\n\n«Article 19.- Authorized activities\n\nOn lands covered by forest, it shall not be permitted to change land use (cambio de uso del suelo), nor to establish forest plantations. However, the State Forestry Administration may grant a permit in those areas for the following purposes: (...)\n\nb) Carry out infrastructure projects, state or private, of national convenience. (...)»\n\n«Article 34.- Prohibition on cutting in protected areas\n\nThe cutting or elimination of trees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience.\n\nThe alignment procedures that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the National Institute of Housing and Urbanism.»\n\nIndeed, both provisions refer to projects of national convenience; however, article 3, subsection m, of the same Forest Law (Ley Forestal) explains what should be understood by them:\n\n«Article 3.- Definitions\n\nFor the purposes of this law, the following is considered: (...)\n\nm) Activities of national convenience: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs.\n\nThe balance must be made through appropriate instruments. (...)»\n\nThis definition of activities of national convenience was introduced by the legislature through the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, article 114. In the original text of the Forest Law (Ley Forestal), there was no provision in that sense.\n\nHence, in order to determine when a project is of national convenience or not, it is necessary to refer to article 3, subsection m), of the Forest Law (Ley Forestal) itself, and thus establish whether it conforms to its parameters.\n\nIf it is considered that the definition established in this provision is ambiguous and must be authentically interpreted, it is this subsection m) that must be interpreted through that method, and not articles 19, subsection b), and 34 of the Forest Law (Ley Forestal).\n\nTherefore, in principle, the citation made in the statement of purpose of discussion records from the file that gave rise to the Forest Law (Ley Forestal), to justify the authentic interpretation, is not valid, since the definition that serves to interpret the concept of activities of national convenience was introduced in a later law (Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad)). It could have happened, for example, that the legislator for the 1998 addition wished to give a meaning to the concept different from that discussed for the Forest Law (Ley Forestal), meaning, then, that the legislative motivations of the latter would no longer be applicable to the text introduced by the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) to explain it.\n\nAnd it is that precisely determining, in an undoubtable manner, the original legislative intention when making an authentic interpretation is of great importance due to the retroactive effect that the latter has. In this regard, we have indicated:\n\n«It is important to recall, in this analysis, what the technique of authentic interpretation consists of and what its consequences are. As is well known, the Legislative Assembly is exclusively responsible for the interpretation of laws (subsection 1 of constitutional provision 121), except in electoral matters, which is carried out through a legal provision of a general and mandatory nature (see Cassation no. 31, I semester, Villalobos Dobles against the State), when the interpreted law is ambiguous, obscure, or gives rise to two or more interpretations, which make its application impossible. Thus, authentic interpretation “…is that which emanates from the legislator itself, through another law called interpretative and, as is obvious, is mandatory, since it is performed by means of a law that is incorporated into the previous one to form part of it.” (See Full Court, extraordinary session of June 12, 1969). In view of the foregoing, the effects of the interpretative law are retroactive to the time when the interpreted law came into force; hence the importance of the necessary condition for using this technique being met, since otherwise, a law would potentially be given retroactive effect to the detriment of acquired rights or consolidated legal situations, which would violate constitutional provision 34. It is for this reason that Parliament, before using this legislative technique, must ascertain that we are in the presence of a case of ambiguity, obscurity, or one that gives rise to two or more interpretations.» (OJ-092-2007 of September 14, 2007).\n\nThe Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has resolved similarly:\n\n«The Chamber (Sala) notes, immediately, that this is an authentic interpretation of the law made by the Legislative Assembly, in accordance with what is indicated in subsection 1) of article 121 of the Political Constitution. The purpose of an interpretative law is to clarify obscure or doubtful concepts of another law, establishing precisely what its true meaning is. What is intended by means of the interpretative law is to discover the true intention of the legislator, and therefore it is considered that the interpretative norm is retroactively incorporated into the content of the interpreted norm. (...) A law that authentically interprets a legal norm is not only possible to apply retroactively, but that is its main characteristic, as stated.» (Decision (Voto) No. 7261-1994 of 8:30 a.m. on December 9, 1994).\n\nIn the same manner, the ambiguity or obscurity of the norm intended to be authentically interpreted must be clearly evidenced, since the modification, addition, or elimination of the content of legal norms through this method distorts its character as an interpretation, although it does not necessarily become unconstitutional, if its retroactive character is eliminated:\n\n«Effectively, in Decision (Voto) No. 7552-1998 of 10:12 a.m. on October 23, 1998, it was established that certainly Law No. 3416 is not a merely interpretative Law, in the sense that it specifies or clarifies the original meaning of article 968 of the Commercial Code. On the contrary, the Court understood that, far from sharpening the meaning of the norm, Law No. 3416 has modified and reformed article 968 of the Commercial Code, in such a way that it excluded common mortgages or mortgage bonds, even when they guarantee a commercial credit, from the regime of commercial prescription. Law No. 3416 has established that the action to demand its performance must be governed by the ten-year statute of limitations and not by the four-year term that the commercial regime provides as common to commercial acts and contracts. Despite the foregoing, this Constitutional Court, following the criterion of judgment No. 320-1992 of 3:00 p.m. on February 11, 1992, established that, notwithstanding the fact that the Legislator's error had been verified, it was not meritorious to radically declare the unconstitutionality of Law No. 3416. According to judgment No. 7552-1998, it had to be understood that the vice of unconstitutionality has disappeared by granting that Law No. 3416 is not an authentic interpretation but a reform, and therefore its effects are only prospective and never retroactive.» (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Decision (Voto) No. 1654-2011 of 3:08 p.m. on February 9, 2011).\n\nIn the case at hand, we are left with the doubt as to whether the concept described in subsection m) of article 3 of the Forest Law (Ley Forestal) is effectively ambiguous, in the sense that it allows for several interpretations, or whether, rather, it is a broad definition that could encompass multiple factual scenarios and that the legislator intended it that way at the time.\n\nIf this is the case, and unless from the reading of the legislative file that gave life to the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) it can be undeniably inferred, as the proposing deputy affirms, that the concept of activities of national convenience must be understood as 'infrastructure or works necessary for the provision of public services for the benefit of the community,' what is advisable is not an authentic interpretation, but a legal reform of subsection m) of article 3 to restrict the concept in the terms indicated.\n\nIf the authentic interpretation continues to be considered viable, it is suggested to eliminate from the proposal the phrase 'It shall take effect upon its publication,' as it is contrary to the retroactive nature of that legal figure, as we have already explained.\"\n\nIn addition to the foregoing, it is convenient to note that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has recognized that the interpretative norm finds its material limit in the norm it interprets, stating:\n\n\"...the interpretative norm is restricted by the one whose content it is specifying. There being no difference between the procedure followed for the issuance of either of the two types of norms, it is impossible to speak of a procedural vice. The consequence is focused rather on its effects. Thus, the natural result of the issuance of an interpretative provision is that it is incorporated into the one it interprets, with all its consequences, especially the moment from which the latter acquired validity, so that when the content of the interpretative norm exceeds the role that the Constitution assigned to it and is instead producing a new norm, reforming or repealing other legislation, it may not have such retroactive effect...\" (Decision (Voto) no. 5797-98 of 4:18 p.m. on August 11, 1998).\n\nTherefore, the need to assess what the intention of the legislator was when reforming article 3, subsection m) of the Forest Law (Ley Forestal) through the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and incorporating the concept of activities of national convenience is reiterated, in order to determine whether the necessary conditions are met for the authentic interpretation of what is provided therein to be appropriate.\n\nAlthough it is true that, formally, the procedure for approving authentic interpretations and for issuing new laws is the same, if compliance with the indicated assumptions is not accredited, what is intended in the legislative bill would result in a reform of what is provided in the Forest Law (Ley Forestal), and, as such, it would not have the retroactive effect characteristic of an authentic interpretation.\n\nIn that case, it is up to the Legislative Assembly to assess the convenience, reasonableness, and timeliness of restricting the application of the figure of decrees of national convenience provided in the Forest Law (Ley Forestal), only to projects aimed at providing a public service.\n\n3. Conclusion:\n\nAlthough the approval of legislative bill no. 21022, titled \"AUTHENTIC INTERPRETATION OF ARTICLES 19, SUBSECTION B) AND 34 OF THE FOREST LAW (Ley Forestal), NO. 7575, OF FEBRUARY 5, 1996,\" is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General (Procuradora)" }