{ "id": "pgr-22726", "citation": "OJ-092-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Consulta sobre moratoria nacional a la liberación de organismos vivos modificados", "title_en": "Consultation on national moratorium on release of living modified organisms", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley N° 21,376, que propone una moratoria de quince años para la liberación al ambiente de organismos vivos modificados. Recuerda que el ordenamiento costarricense ya cuenta con un régimen de bioseguridad basado en la Ley de Biodiversidad, la Ley de Protección Fitosanitaria, su reglamento y el Protocolo de Cartagena, que exigen permisos previos y evaluación de riesgos. Destaca el voto 15017-2014 de la Sala Constitucional, que declaró sin lugar una acción contra ese régimen, indicando que respeta el principio precautorio sin impedir el progreso científico. Recomienda al legislador valorar la proporcionalidad y razonabilidad de la medida, sopesando los derechos a la libre empresa, la salud y el ambiente sano, y consultar a las autoridades técnicas competentes.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on bill No. 21,376, which proposes a 15-year moratorium on releasing living modified organisms into the environment. It recalls that Costa Rican law already has a biosafety framework based on the Biodiversity Law, the Phytosanitary Protection Law, its regulations and the Cartagena Protocol, requiring prior permits and risk assessments. It highlights Constitutional Chamber ruling 15017-2014, which rejected a challenge to that framework, stating that it respects the precautionary principle without hindering scientific progress. It recommends that lawmakers weigh the measure's proportionality and reasonableness by balancing rights to free enterprise, health and a healthy environment, and to consult the competent technical authorities.", "court_or_agency": "", "date": "07/05/2021", "year": "2021", "topic_ids": [ "biodiversity-law-7788", "art-50-constitution" ], "primary_topic_id": "biodiversity-law-7788", "es_concept_hints": [ "principio precautorio", "bioseguridad", "organismos vivos modificados", "moratoria", "proporcionalidad", "razonabilidad", "Sala Constitucional", "Protocolo de Cartagena" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 44-48", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 4, 5(q), 40-42, 73", "law": "Ley 7664" }, { "article": "Art. 21-22", "law": "Ley 8591" }, { "article": "Convenio sobre Diversidad Biológica", "law": "Ley 7416" }, { "article": "Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología", "law": "Ley 8537" } ], "keywords_es": [ "organismos vivos modificados", "moratoria", "principio precautorio", "bioseguridad", "proporcionalidad", "razonabilidad", "Sala Constitucional", "Protocolo de Cartagena", "Ley de Biodiversidad", "Ley de Protección Fitosanitaria", "Servicio Fitosanitario del Estado", "Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad", "evaluación de riesgo", "derecho a un ambiente sano", "libertad de empresa" ], "keywords_en": [ "living modified organisms", "moratorium", "precautionary principle", "biosafety", "proportionality", "reasonableness", "Constitutional Chamber", "Cartagena Protocol", "Biodiversity Law", "Phytosanitary Protection Law", "State Phytosanitary Service", "National Technical Biosafety Commission", "risk assessment", "right to a healthy environment", "freedom of enterprise" ], "excerpt_es": "Tal y como lo dispuso la Sala Constitucional en el voto recién transcrito, la aplicación del principio precautorio, mediante el dictado de moratorias de actividades como la que se pretende, deben pasar primero por un análisis de proporcionalidad y razonabilidad: «…la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que, las medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de la lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual.»", "excerpt_en": "As the Constitutional Chamber stated in the ruling just transcribed, applying the precautionary principle by issuing moratoriums on activities like the one proposed must first undergo a proportionality and reasonableness analysis: «…applying the precautionary principle does not mean freezing the current state of affairs when adopting the relevant actions, which would prevent progress and innovation, since intervention or restriction measures must remain in force as long as scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible, so they are subject to periodic review in light of scientific progress. Likewise, when ordering restriction or intervention measures, the proportionality principle must be respected, so that they are proportional to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual damage.»", "outcome": { "label_en": "Non-binding legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica no vinculante", "summary_en": "The Attorney General's Office recommends that lawmakers assess the proportionality and reasonableness of the proposed moratorium in light of the existing biosafety framework and constitutional case law, and consult the competent technical authorities.", "summary_es": "La Procuraduría recomienda al legislador valorar la proporcionalidad y razonabilidad de la moratoria propuesta, a la luz del marco de bioseguridad ya vigente y la jurisprudencia constitucional, y consultar a las autoridades técnicas competentes." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley, citando voto 15017-2014", "quote_en": "...applying the precautionary principle does not mean freezing the current state of affairs when adopting the relevant actions, which would prevent progress and innovation...", "quote_es": "...la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente, al momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación..." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley, citando voto 15017-2014", "quote_en": "...when ordering restriction or intervention measures, the proportionality principle must be respected, so that they are proportional to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual damage.", "quote_es": "...al disponerse las medidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que sean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "The legislator's decision to enact a moratorium like the one proposed requires weighing the fundamental interests and rights at stake and determining the reasonableness and proportionality of the measure.", "quote_es": "La decisión del legislador de dictar una moratoria como la propuesta requiere valorar los intereses y derechos fundamentales en juego y determinar la razonabilidad y proporcionalidad de la medida." } ], "cites": [ { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "pgr-19329", "citation": "OJ-055-2016", "title_en": "National moratorium on the release and cultivation of genetically modified organisms", "title_es": "Moratoria nacional a la liberación y cultivo de organismos vivos modificados (transgénicos)", "doc_type": "legal_opinion", "date": "20/04/2016", "year": "2016" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-43939", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7664 Art. 4, 5(q), 40-42, 73" }, { "target_id": "norm-60741", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8591 Art. 21-22" }, { "target_id": "norm-21104", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7416 Convenio sobre Diversidad Biológica" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-15017-2014", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=640948&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 15017-2014", "resolution_num": "15017", "year": "2014", "expediente": "12-017013-0007-CO" }, { "ref_id": "pgr-23632", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=23632&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "164", "dictamen_id": "23632" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=22726&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 2, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 092 - J   del 07/05/2021   \n\n\n\n7 de mayo de 2021\n\n\n\n\nOJ-092-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCinthya Díaz Briceño\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas IV\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada Señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-\nDCLEAMB-047-2019 de 24 de setiembre de 2019, por medio del cual se nos comunica que la Comisión\nPermanente Especial de Ambiente, requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 21376,\ndenominado “LEY DE MORATORIA LA LIBERACIÓN AL AMBIENTE DE ORGANISMOS VIVOS MODIFICADOS.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos se indica que, con base en el principio precautorio y la\nfalta de certeza científica acerca de los efectos de los organismos vivos modificados sobre la salud\nhumana y el ambiente, el objetivo del proyecto es decretar una moratoria de quince años para la\nliberación al ambiente de organismos vivos modificados, con el fin de que en ese plazo se produzcan\nlos avances necesarios en la tecnología, la legislación y la ciencia y se cuente con estudios que\nconfirmen o rechacen el peligro que éstos podrían generar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Efectivamente, el texto del proyecto desarrolla ese objetivo, estableciendo el plazo de\nla moratoria, los tipos de organismos vivos modificados incluidos y excluidos de la medida;\ndisponiendo que deberá establecerse y fortalecerse un marco regulatorio actualizado en bioseguridad,\na cargo de los Ministerios de Ambiente, Salud y Agricultura y Ganadería; y estableciendo\ndisposiciones transitorias aplicables a las autorizaciones vigentes de liberación y cultivo de\norganismos vivos modificados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo propuesto en esta iniciativa es muy similar a lo que disponían los proyectos de ley\n18941 “Ley de moratoria nacional a la liberación y cultivo de organismos vivos modificados\n(transgénicos)” y 19477 “Ley para la Restricción de la Liberación al Ambiente de Organismos Vivos\nModificados”, a los cuales nos referimos en las opiniones jurídicas nos. OJ-055-2016 de 20 de abril\nde 2016 y OJ-085-2017 de 17 de julio de 2017.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La decisión del legislador de dictar una moratoria como la propuesta requiere valorar\nlos intereses y derechos fundamentales en juego y determinar la razonabilidad y proporcionalidad de\nla medida. De tal forma, esa decisión debe implicar valorar y equilibrar el derecho fundamental de\nlibertad de empresa y comercio y los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, conviene reiterar lo señalado en las opiniones jurídicas citadas, en\ncuanto a que debe analizarse que en nuestro ordenamiento jurídico existe normativa tendiente a\nregular la liberación y cultivo de organismos vivos modificados y a reducir los posibles riesgos,\ntal y como lo exigen las regulaciones internacionales al respecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como se expuso detalladamente en esas opiniones jurídicas, conforme con los artículos\n44-48 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998); 4°, 5° inciso q) 40-42 y 73 de\nla Ley de Protección Fitosanitaria (no. 7664 de 8 de abril de 1997); 111-134 de su Reglamento\n(Decreto Ejecutivo no. 26921 de 20 de marzo de 1998); 21 y 22 de la Ley de Desarrollo, Promoción y\nFomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica (no. 8591 de 28 de junio de 2007); y el Reglamento de\nla Estructura Organizativa del Servicio Fitosanitario del Estado (Decreto Ejecutivo no. 36801 de 20\nde setiembre de 2011), puede observarse que en nuestro país, para importar, investigar, exportar,\nexperimentar, movilizar, liberar al ambiente, multiplicar y comercializar vegetales transgénicos,\norganismos modificados genéticamente o sus productos, agentes de control biológico y otros tipos de\norganismos para uso agrícola, se exige la autorización previa del Servicio Fitosanitario del Estado,\nprecedida del dictamen vinculante de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad, con las medidas\npara evaluar y manejar el riesgo. Específicamente, toda persona física y jurídica que desee liberar\nal ambiente y/o importar materiales transgénicos o sus productos, requiere de un certificado\nfitosanitario de liberación al ambiente y cumplir con los requisitos fitosanitarios de importación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es decir, la normativa interna contempla medidas preventivas, procedimientos para la\ninvestigación, el desarrollo y liberación de los organismos genéticamente modificados, así como el\nrégimen sancionatorio, y sólo en caso de alcanzar el grado de bioseguridad requerido es factible\nautorizar las etapas de ensayo en campo, desarrollo y liberación de los productos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior, se apuntó, es coincidente con los estándares mínimos establecidos por el\nConvenio sobre Diversidad Biológica (Ley no. 7416 de 30 de junio de 1994) y por el Protocolo de\nCartagena sobre Seguridad de la Biotecnología (Ley no. 8537 de 23 de agosto de 2006) para la\ninvestigación, el desarrollo y liberación de los organismos genéticamente modificados y con los\nprocesos que dichas normas establecen como necesarios para garantizar la seguridad y la\nsostenibilidad ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, debe tomarse en cuenta el voto de la Sala Constitucional no. 15017-2014 de las\n16 horas 26 minutos de 10 de setiembre de 2014, sobre la acción de inconstitucionalidad planteada\ncontra los artículos 117 y 118 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, por la violación\nde los artículos 50 y 189 de la Constitución Política, al no exigirse una evaluación de impacto\nambiental dentro del procedimiento de autorización de importación y liberación al ambiente de\norganismos transgénicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Después de analizar la normativa internacional y nacional sobre la materia, la Sala\nConstitucional declaró sin lugar la acción en cuanto a ese reclamo específico, indicando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La acción de inconstitucionalidad reclama la inconstitucionalidad de los artículos 117, 118 y 132\ndel Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria, basados en la premisa de que todos los\nproductos transgénicos son nocivos para el medio ambiente, y la salud humana, lo que comprueban con\nvarios estudios científicos. Es claro que la posición tiene grandes retos que es necesario\ncontextuar, y así no caer en la pretensión de desvirtuar una determinada técnica científica para el\ndesarrollo de procesos productivos agroindustriales con la biotecnología.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n el Protocolo [de Cartagena] establece los aspectos de la bioseguridad de los OGM u OVM, como\nlegislación internacional, es directamente aplicable en nuestro país, especialmente en cuanto al\nprincipio precautorio, el cual contiene normas específicas de aplicación que se incorporan a la\nlegislación nacional. Antes de que el organismo en cuestión ingrese las fronteras debe cumplirse con\nla Evaluación del Riesgo contenido en el artículo 15 del Protocolo de Cartagena. En el criterio de\nla mayoría de la Sala, el Protocolo y sus anexos contienen disposiciones que hacen del procedimiento\nde bioseguridad lo suficientemente completo y riguroso para evaluar la especificidad de la materia\nque regula, es decir, de los organismos nuevos, sobre los que se requiere evaluar en determinadas\ncircunstancias.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En el caso que nos ocupa, la función de la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad cumple un rol\nesencial en todo esto, porque el abordaje es multidisciplinario del sector público que vela por el\ninterés público y de la sociedad civil que coadyuva en la observancia de ese interés. Así sus\nmiembros son aquellos llamados a contrarrestar los sesgos que se podría considerar provienen de los\npatentados o de sus detractores, al analizar los datos de las autoridades nacionales del exportador,\nasí como otras evidencias científicas que respaldan la certificación del producto transgénico, todo\nmediante la aplicación del procedimiento de acuerdo fundamentado previo. Este conocimiento\ncientífico reduce el grado de opiniones personales o la libertad de criterio en una determinada\nmateria, para llegar a resultados más exactos en la actuación del Estado, regla que puede aparejarse\nal artículo 16.1 de la Ley General de la Administración Pública cuando establece que «En ningún caso\npodrán dictarse actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica.»”\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n A partir de esta cláusula, puede afirmarse que las Partes en el tratado internacional se\ncomprometen a mantener un mínimo de estándares de comportamiento, que incluye el desarrollo y la\nliberación de los OGMs, además de las otras actividades que describe el numeral trascrito. La\nobligación concreta, entonces radica en que las actividades se podrán realizar condicionadas a\nprevenir o reducir los riesgos para la diversidad biológica, así como evitar consecuencias negativas\na la salud humana. Es claro que para cumplir esta obligación internacional, el desarrollo y la\nliberación de estos organismos, debe incluir las actividades de investigación que gestan\n-precisamente- ese desarrollo de la actividad. Es importante, entonces, decir que, si bien el Estado\npuede promulgar legislación atinente al desarrollo y manejo de los transgénicos (entiéndase la\ndistribución de competencias inter-orgánicas o intra-orgánicas), esta debe ser interpretada, además\nde consistente con los objetivos y fines del Protocolo de Cartagena, lo que incluye, de manera\nexpresa, que no se deben disminuir las garantías ya establecidas como estándares de análisis del\nriesgo ambiental y de la salud humana en el Anexo III. El artículo 46 de la Ley de la Biodiversidad\nestablece que:\n\n\n\n «Cualquier persona física o jurídica que se proponga importar, exportar, experimentar, movilizar,\nliberar al ambiente, multiplicar, comercializar y usar para investigación organismos genéticamente\nmodificados en materia agropecuaria, creados dentro o fuera de Costa Rica, deberá obtener el permiso\nprevio del Servicio de protección fitosanitaria. Cada tres meses, este Servicio entregará un informe\na la Comisión.\n\n\n\n Obligatoriamente, las personas mencionadas deberán solicitar a la Comisión Técnica Nacional de\nBiodiversidad un dictamen que será vinculante y determinará las medidas necesarias para la\nevaluación del riesgo y su manejo.\n\n\n\n Toda persona física o jurídica, nacional o extranjera, que realice labores de manipulación genética\nestá obligada a inscribirse en el registro de la Oficina Técnica de la Comisión»\n\n\n\n De este modo, no sería procedente considerar la inconstitucionalidad de la normativa, cuando visto\nel tema desde esta arista, la investigación, el desarrollo y la liberación dentro de nuestras\nfronteras de los OGM u OVM, podría materializarse siempre y cuando los productos transgénicos\nimportados, o aquellos creados en el país, indistintamente, reciban el respectivo certificado\nfitosanitario otorgado con base en la legislación actualmente existente. El numeral 46 de la Ley de\nBiodiversidad establece que «deberá obtener[se] el permiso previo del Servicio de protección\nfitosanitaria» y el artículo 117 del Reglamento a la Ley de Protección Fitosanitaria es claro en\nseñalar que cualquier liberación al medio ambiente o su importación «... requiere de un certificado\nfitosanitario de liberación al ambiente y cumplir con los requisitos fitosanitarios de\nimportación...», con lo cual, debe aplicarse el Procedimiento de acuerdo fundamentado previo. El\nnumeral 118 del Reglamento mencionado establece que: «El certificado fitosanitario de liberación al\nambiente y permiso fitosanitario de importación emitidos, son válidos únicamente para la liberación\nen campo [...], investigación o reproducción del material...» Y, aunque se pueda promulgar a futuro\notra legislación, ésta es viable jurídicamente siempre que sea compatible con el Protocolo de\nCartagena sobre Seguridad de la Biotecnología, para establecer el procedimiento administrativo de\nmodificación de los permisos, incluyendo la formulación las políticas que se diseñen respecto de los\nrecursos naturales, energéticos, mineros y de protección ambiental. Un tratamiento generalizado en\nel trato de los OGM u OVM no es compatible con los principios y la doctrina que emana del Protocolo\nde Cartagena. En este sentido, esas protecciones deben ser racionales, balanceadas, consecuentes y\nno pueden contradecir las existentes, acordadas por los Estados miembros de los mencionados tratados\ninternacionales; los pueden ampliar teniendo como referente la ciencia, nunca disminuir.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n La legislación no regula de forma insuficiente las competencias de la Comisión Técnica Nacional de\nBioseguridad o las del Servicio Fitosanitario del Estado en este sentido, de ahí que no compartimos\nla afirmación de los accionantes, en este sentido, que existe falta de legislación para dar\nseguimiento y control, sea a causa de la ausencia de normativa en la ley.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n La Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad asesora a los demás órganos del Servicio Fitosanitario\ndel Estado, a la que pertenece, la que resuelve las condiciones finalmente es la Dirección del\nServicio Fitosanitario del Estado. Hay que destacar que lo que resuelve la CTNAbio es vinculante, de\nmodo que, infracciones a las condiciones sobre las que se otorga la licencia pueden ser corregidas o\nrevocadas.” (La negrita no corresponde al original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, resulta pertinente reiterar que, antes de declarar una moratoria como la\npropuesta, debe valorarse la normativa vigente que regula y pretende minimizar los impactos que\npueden generar el cultivo y liberación al ambiente de organismos genéticamente modificados y el\ncosto beneficio de una medida como la prevista por el plazo de quince años.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como lo dispuso la Sala Constitucional en el voto recién transcrito, la\naplicación del principio precautorio, mediante el dictado de moratorias de actividades como la que\nse pretende, deben pasar primero por un análisis de proporcionalidad y razonabilidad:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…la aplicación del principio precautorio no supone una fosilización del estado de cosas vigente,\nal momento de adoptar las acciones pertinentes, que impida el progreso y la innovación, puesto que,\nlas medidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información\ncientífica sea incompleta o no concluyente y el riesgo de la lesión sea serio e irreversible, por lo\nque admiten su revisión periódica a la luz del progreso científico. Asimismo, al disponerse las\nmedidas de restricción o intervención se debe respetar el principio de proporcionalidad, de modo que\nsean proporcionadas al nivel de protección y a la magnitud del daño potencial o eventual.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, como lo hemos hecho en otras ocasiones, se recomienda incorporar a la\ndiscusión de este proyecto de ley el criterio técnico y especializado de las autoridades\nadministrativas competentes, de manera que la decisión de adoptar la moratoria propuesta cuente con\nel fundamento técnico que su naturaleza amerita.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21376, denominado “LEY DE MORATORIA LA LIBERACIÓN AL\nAMBIENTE DE ORGANISMOS VIVOS MODIFICADOS”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se\nrecomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora", "body_en_text": "Legal Opinion: 092 - J of 5/7/2021\n\nMay 7, 2021\n\nOJ-092-2021\n\nMrs.\nCinthya Díaz Briceño\nArea Chief\nLegislative Commissions IV\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Díaz Briceño:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your memorandum no. AL-DCLEAMB-047-2019 of September 24, 2019, through which we are informed that the Permanent Special Commission on the Environment requested our opinion on legislative bill no. 21376, entitled “MORATORIUM LAW ON THE RELEASE INTO THE ENVIRONMENT OF LIVING MODIFIED ORGANISMS.”\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\nPursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General’s Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and in that capacity fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it requests our opinion on a matter in the exercise of its administrative function, but not so when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.\n\nDespite the foregoing, and given the absence of a legal provision on the matter, the Attorney General’s Office has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain legislative bills when requested by the Legislative Commission responsible for processing them, or regarding legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a legislative bill do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and for that reason, this opinion is issued by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the important legislative work.\n\nOn the other hand, since we are not within the situations established by article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\n2. Considerations regarding the legislative bill.\n\nThe statement of purpose indicates that, based on the precautionary principle and the lack of scientific certainty regarding the effects of living modified organisms on human health and the environment, the objective of the bill is to decree a fifteen-year moratorium on the release into the environment of living modified organisms, so that during this period the necessary advances in technology, legislation, and science may occur, and studies may be available that confirm or reject the danger they might generate.\n\nIndeed, the text of the bill develops this objective, establishing the term of the moratorium and the types of living modified organisms included in and excluded from the measure; providing that an updated regulatory framework on biosafety must be established and strengthened under the responsibility of the Ministries of Environment, Health, and Agriculture and Livestock; and establishing transitional provisions applicable to existing authorizations for the release and cultivation of living modified organisms.\n\nThe proposal in this initiative is very similar to what was provided for in legislative bills 18941 “National Moratorium Law on the Release and Cultivation of Living Modified Organisms (Transgenic)” and 19477 “Law for the Restriction of the Release into the Environment of Living Modified Organisms,” to which we referred in legal opinions nos. OJ-055-2016 of April 20, 2016, and OJ-085-2017 of July 17, 2017.\n\nThe legislator’s decision to issue a moratorium such as the one proposed requires weighing the fundamental interests and rights at stake and determining the reasonableness and proportionality of the measure. Thus, this decision must involve assessing and balancing the fundamental right to freedom of enterprise and commerce with the fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment.\n\nIn that regard, it is appropriate to reiterate what was stated in the cited legal opinions, namely that an analysis must be made showing that our legal system contains regulations aimed at regulating the release and cultivation of living modified organisms and reducing possible risks, as required by international regulations on the matter.\n\nAs was set forth in detail in those legal opinions, pursuant to articles 44-48 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998); 4, 5, subsection q), 40-42, and 73 of the Phytosanitary Protection Law (no. 7664 of April 8, 1997); 111-134 of its Regulations (Executive Decree no. 26921 of March 20, 1998); 21 and 22 of the Law on the Development, Promotion, and Fostering of Organic Agricultural Activity (no. 8591 of June 28, 2007); and the Regulations on the Organizational Structure of the State Phytosanitary Service (Executive Decree no. 36801 of September 20, 2011), it can be observed that in our country, in order to import, research, export, experiment with, move, release into the environment, multiply, and commercialize transgenic plants, genetically modified organisms or their products, biological control agents, and other types of organisms for agricultural use, prior authorization is required from the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado), preceded by a binding opinion from the National Technical Biosafety Commission (Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad), with measures for risk assessment and management. Specifically, any natural or legal person wishing to release into the environment and/or import transgenic materials or their products requires a phytosanitary certificate for environmental release and must comply with phytosanitary import requirements.\n\nThat is to say, domestic regulations provide for preventive measures, procedures for the research, development, and release of genetically modified organisms, as well as a sanctioning regime, and only if the required degree of biosafety is achieved is it feasible to authorize the field testing, development, and release stages of the products.\n\nIt was noted that the foregoing is consistent with the minimum standards established by the Convention on Biological Diversity (Law no. 7416 of June 30, 1994) and the Cartagena Protocol on Biosafety (Law no. 8537 of August 23, 2006) for the research, development, and release of genetically modified organisms, and with the processes those standards establish as necessary to guarantee safety and environmental sustainability.\n\nIn addition, the decision of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) no. 15017-2014 of 4:26 p.m. on September 10, 2014, must be taken into account, regarding the unconstitutionality action brought against articles 117 and 118 of the Regulations to the Phytosanitary Protection Law, for violating articles 50 and 189 of the Political Constitution by not requiring an environmental impact assessment within the authorization procedure for importing and releasing transgenic organisms into the environment.\n\nAfter analyzing international and national regulations on the matter, the Constitutional Chamber declared the action without merit as to that specific claim, stating:\n\n“The unconstitutionality action challenges the unconstitutionality of articles 117, 118, and 132 of the Regulations to the Phytosanitary Protection Law, based on the premise that all transgenic products are harmful to the environment and human health, which they attempt to prove with several scientific studies. It is clear that the position faces great challenges that need to be contextualized, so as not to fall into the attempt to distort a certain scientific technique for developing agroindustrial productive processes with biotechnology.\n\n(…)\n\nthe [Cartagena] Protocol establishes the biosafety aspects of GMOs or LMOs; as international legislation, it is directly applicable in our country, especially regarding the precautionary principle, which contains specific application rules that are incorporated into national legislation. Before the organism in question enters the country’s borders, the Risk Assessment contained in Article 15 of the Cartagena Protocol must be completed. In the majority opinion of the Chamber, the Protocol and its annexes contain provisions that make the biosafety procedure sufficiently complete and rigorous to evaluate the specificity of the matter it regulates, that is, of new organisms, which must be evaluated under certain circumstances.\n\n(…)\n\nIn the case at hand, the function of the National Technical Biosafety Commission plays an essential role in all of this, because the approach is multidisciplinary, involving the public sector, which safeguards the public interest, and civil society, which assists in observing that interest. Thus, its members are those called upon to counteract biases that might be considered to come from patent holders or their detractors, when analyzing data from the exporter’s national authorities, as well as other scientific evidence supporting the certification of the transgenic product, all through the application of the advanced informed agreement procedure. This scientific knowledge reduces the degree of personal opinions or freedom of discretion in a given matter, in order to arrive at more exact results in the actions of the State, a rule that can be paired with article 16.1 of the General Law of Public Administration when it establishes that ‘In no case may acts contrary to unequivocal rules of science or technique be issued.’\n\n(…)\n\nBased on this clause, it can be affirmed that the Parties to the international treaty commit to maintaining a minimum of standards of conduct, which includes the development and release of GMOs, in addition to the other activities described in the cited provision. The specific obligation, therefore, lies in the fact that activities may be carried out conditional upon preventing or reducing risks to biological diversity, as well as avoiding negative consequences for human health. It is clear that in order to fulfill this international obligation, the development and release of these organisms must include the research activities that – precisely – generate that development of the activity. It is important, then, to say that, although the State may enact legislation pertaining to the development and management of transgenics (meaning the distribution of inter-organic or intra-organic powers), such legislation must be interpreted consistently with the objectives and purposes of the Cartagena Protocol, which expressly includes not diminishing the guarantees already established as standards for environmental and human health risk analysis in Annex III. Article 46 of the Biodiversity Law establishes that:\n\n‘Any natural or legal person intending to import, export, experiment with, move, release into the environment, multiply, commercialize, and use for research genetically modified organisms in agricultural matters, created within or outside Costa Rica, must obtain prior permission from the Phytosanitary Protection Service. Every three months, this Service shall deliver a report to the Commission.\n\nObligatorily, the aforementioned persons must request an opinion from the National Technical Commission on Biodiversity, which shall be binding and shall determine the necessary measures for risk assessment and management.\n\nEvery natural or legal person, national or foreign, carrying out genetic manipulation work is obliged to register in the registry of the Technical Office of the Commission.’\n\nThus, it would not be procedent to consider the unconstitutionality of the regulations, when viewed from this perspective, since the research, development, and release within our borders of GMOs or LMOs could materialize provided that the imported transgenic products, or those created in the country, regardless of their origin, receive the respective phytosanitary certificate granted based on currently existing legislation. Provision 46 of the Biodiversity Law establishes that ‘prior permission must be obtained from the Phytosanitary Protection Service,’ and article 117 of the Regulations to the Phytosanitary Protection Law clearly states that any environmental release or import ‘…requires a phytosanitary certificate for environmental release and compliance with phytosanitary import requirements…’, meaning that the advanced informed agreement procedure must be applied. Provision 118 of the mentioned Regulations establishes that: ‘The phytosanitary certificate for environmental release and phytosanitary import permit issued are valid only for field release […], research, or reproduction of the material…’ And, although other legislation may be enacted in the future, it is legally viable provided it is compatible with the Cartagena Protocol on Biosafety, to establish the administrative procedure for modifying permits, including the formulation of policies designed regarding natural, energy, mining, and environmental protection resources. A generalized treatment in the handling of GMOs or LMOs is not compatible with the principles and doctrine emanating from the Cartagena Protocol. In this sense, such protections must be rational, balanced, consistent, and cannot contradict existing ones, agreed upon by the member States of the aforementioned international treaties; they may broaden them with science as a reference, but never diminish them.\n\n(…)\n\nThe legislation does not insufficiently regulate the powers of the National Technical Biosafety Commission or those of the State Phytosanitary Service in this regard; therefore, we do not share the claimants’ assertion that there is a lack of legislation for follow-up and control, whether due to the absence of regulations in the law.\n\n(…)\n\nThe National Technical Biosafety Commission advises the other bodies of the State Phytosanitary Service, to which it belongs; the entity that ultimately decides the conditions is the Directorate of the State Phytosanitary Service. It must be emphasized that what the National Technical Biosafety Commission (CTNAbio) decides is binding, so that violations of the conditions under which the license is granted may be corrected or revoked.” (Bold text not in the original).\n\nIt is therefore pertinent to reiterate that, before declaring a moratorium such as the one proposed, an assessment must be made of the existing regulations that govern and aim to minimize the impacts that the cultivation and release into the environment of genetically modified organisms may generate, as well as the cost-benefit of a measure such as the one envisioned for a fifteen-year term.\n\nAs the Constitutional Chamber stated in the decision just transcribed, the application of the precautionary principle, through the decreeing of moratoriums on activities such as the one intended, must first undergo a proportionality and reasonableness analysis:\n\n“…the application of the precautionary principle does not imply a fossilization of the current state of affairs at the moment of adopting the pertinent actions that impedes progress and innovation, since intervention or restriction measures must remain in force as long as scientific information is incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible, and therefore they allow periodic revision in light of scientific progress. Likewise, when ordering restriction or intervention measures, the principle of proportionality must be respected, so that they are proportional to the level of protection and the magnitude of the potential or eventual harm.”\n\nFinally, as we have done on other occasions, it is recommended that the technical and specialized opinion of the competent administrative authorities be incorporated into the discussion of this legislative bill, so that the decision to adopt the proposed moratorium has the technical grounding that its nature merits.\n\n3. Conclusion.\n\nAlthough the approval of legislative bill no. 21376, entitled “MORATORIUM LAW ON THE RELEASE INTO THE ENVIRONMENT OF LIVING MODIFIED ORGANISMS,” is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the observations set forth be considered.\n\nSincerely yours,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General" }