{ "id": "pgr-22977", "citation": "OJ-158-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Propuesta de adición de arts. 33 bis y 33 ter a la Ley Forestal sobre áreas de protección", "title_en": "Proposed addition of Articles 33 bis and 33 ter to the Forestry Law on protection zones", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley 22401, que busca añadir los artículos 33 bis y 33 ter a la Ley Forestal. Analiza la regulación actual de las áreas de protección, donde la corta de árboles está prohibida (art. 34) y el tipo penal de invasión (art. 58) ha sido interpretado jurisprudencialmente para abarcar otras obras. Señala que la reforma podría brindar seguridad jurídica al aclarar qué actividades se permiten y cuáles son sancionables. Sin embargo, recomienda modificar el proyecto: reformular el artículo 58 en lugar de definir la invasión en un nuevo artículo; incluir en el artículo 34 las prohibiciones específicas además de la tala; armonizar el texto con la Ley de Eficiencia Vial (9789) respecto a obras en cauces públicos; y cambiar el término “áreas protegidas” por “áreas de protección” en el encabezado del artículo 34. También sugiere valorar la exigencia de evaluación de impacto ambiental para las obras permitidas y coordinar criterios técnicos entre el SINAC y la Dirección de Aguas.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on bill 22401, which proposes adding Articles 33 bis and 33 ter to the Forestry Law. It analyzes the current regulation of protection zones, where tree cutting is prohibited (Art. 34) and the criminal offense of invasion (Art. 58) has been judicially interpreted to cover other works. It notes that the reform could provide legal certainty by clarifying which activities are allowed and which are punishable. However, it recommends modifying the bill: reformulate Article 58 rather than defining 'invasion' in a new article; include specific prohibitions in Article 34 beyond logging; harmonize the text with the Road Efficiency Law (9789) regarding works in public riverbeds; and change the term 'protected areas' to 'protection zones' in the heading of Article 34. It also suggests evaluating the requirement of an environmental impact assessment for permitted works and coordinating technical criteria between SINAC and the Water Directorate.", "court_or_agency": "", "date": "29/09/2021", "year": "2021", "topic_ids": [ "forestry-law-7575" ], "primary_topic_id": "forestry-law-7575", "es_concept_hints": [ "áreas de protección", "invasión", "tipo penal", "principio de legalidad", "interpretación sistemática", "seguridad jurídica", "Dirección de Aguas", "SINAC" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 33", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 34", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 58", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 17", "law": "Ley Orgánica del Ambiente" }, { "article": "Art. 2 ter", "law": "Ley General de Caminos Públicos" }, { "article": "No. 9789", "law": "Ley de Eficiencia en la construcción, el mantenimiento y el mejoramiento de la red vial cantonal y nacional" } ], "keywords_es": [ "áreas de protección", "Art. 33 Ley Forestal", "Art. 34 Ley Forestal", "Art. 58 Ley Forestal", "invasión tipo penal", "seguridad jurídica", "reforma parcial Ley Forestal", "proyecto 22401", "Dirección de Aguas", "evaluación de impacto ambiental", "SINAC", "Ley 9789" ], "keywords_en": [ "protection zones", "Art. 33 Forestry Law", "Art. 34 Forestry Law", "Art. 58 Forestry Law", "criminal invasion", "legal certainty", "partial reform Forestry Law", "bill 22401", "Water Directorate", "environmental impact assessment", "SINAC", "Law 9789" ], "excerpt_es": "Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.\n\nTal y como hemos señalado en otras oportunidades, las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas al derecho de propiedad privada, que tienen como finalidad proteger el recurso hídrico y preservar o regenerar la cobertura forestal aledaña a los cuerpos de agua.\n\nAhora bien, las restricciones al derecho de propiedad referidas a las áreas de protección no se han limitado a la corta de árboles, pues, en aplicación del artículo 58 de esa misma ley, la pena de prisión de tres meses a tres años allí establecida para quien invada un área de conservación o protección, ha sido aplicada jurisprudencialmente a la corta de árboles y a las construcciones y demás obras se lleven a cabo en las áreas de protección.\n\nEntonces, la aplicación del artículo 58 de la Ley Forestal a la “invasión” de las áreas de protección, dándole al verbo “invadir” un sentido amplio que abarca otro tipo de obras y actividades, además de la corta de árboles, depende de la interpretación jurisprudencial.", "excerpt_en": "Furthermore, as we are not in the situations established by Article 157 of the Rules of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period set forth therein.\n\nAs we have pointed out on other occasions, protection zones constitute legitimate limitations on private property rights, whose purpose is to protect water resources and preserve or regenerate the forest cover adjacent to bodies of water.\n\nNow, the restrictions on property rights relating to protection zones have not been limited to the cutting of trees, since, in application of Article 58 of that same law, the prison sentence of three months to three years established there for anyone who invades a conservation or protection area has been applied in case law to the cutting of trees and to constructions and other works carried out in protection zones.\n\nThus, the application of Article 58 of the Forestry Law to the 'invasion' of protection zones, giving the verb 'to invade' a broad meaning that encompasses other types of works and activities, in addition to tree cutting, depends on jurisprudential interpretation.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR recommends modifying the bill to clarify prohibitions in protection zones and harmonize it with other laws, but leaves the final approval decision to the Legislative Assembly.", "summary_es": "La PGR recomienda modificar el proyecto para aclarar las prohibiciones en áreas de protección y armonizarlo con otras leyes, pero deja la decisión de aprobación a la Asamblea Legislativa." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "protection zones constitute legitimate limitations on private property rights, whose purpose is to protect water resources and preserve or regenerate the forest cover adjacent to bodies of water.", "quote_es": "las áreas de protección constituyen limitaciones legítimas al derecho de propiedad privada, que tienen como finalidad proteger el recurso hídrico y preservar o regenerar la cobertura forestal aledaña a los cuerpos de agua." }, { "context": "Cita del Voto no. 751-2002", "quote_en": "invading the protection area translates into carrying out any act not permitted on it, which can be done by anyone whether owner or a third party.", "quote_es": "invadir el área de protección se traduce en realizar sobre ella cualquier acto no permitido, lo que puede hacer cualquiera ya sea propietario o un tercero." }, { "context": "Cita del Voto no. 74-2010", "quote_en": "The fact that the rule is integrated with the description of protection areas indicated by Article 33 of the Forestry Law does not imply any violation of the principle of legality, since it is a systematic interpretation consistent with the literal wording of the rule.", "quote_es": "El hecho de que la norma se integre con la descripción de áreas de protección que señala el artículo 33 de la Ley Forestal, no implica violación alguna al principio de legalidad, pues se trata de una interpretación sistemática, acorde con la literalidad de la norma." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "a legal reform that aims to clearly establish which activities are permitted and may be authorized, as well as what would be criminally and administratively punishable, contributes to generating greater legal certainty in the application of the rules.", "quote_es": "una reforma legal que pretenda establecer con claridad cuáles actividades se encuentran permitidas y podrían ser autorizadas, así como, qué resultaría sancionable penal y administrativamente, contribuye a generar mayor seguridad jurídica en la aplicación de las normas." } ], "cites": [ { "id": "pgr-17196", "citation": "C-148-2012", "title_en": "Protection radii for springs under the Water Law and the Forestry Law", "title_es": "Radios de protección de nacientes según la Ley de Aguas y la Ley Forestal", "doc_type": "dictamen", "date": "12/06/2012", "year": "2012" }, { "id": "pgr-17636", "citation": "C-132-2013", "title_en": "Annulment of construction permit within spring protection area", "title_es": "Anulación de permiso de construcción en área de protección de naciente", "doc_type": "dictamen", "date": "09/07/2013", "year": "2013" }, { "id": "pgr-19871", "citation": "C-063-2017", "title_en": "Property tax in protected zones", "title_es": "Impuesto sobre bienes inmuebles en zonas protectoras", "doc_type": "dictamen", "date": "31/03/2017", "year": "2017" }, { "id": "pgr-20009", "citation": "C-161-2017", "title_en": "Public road status within Lake Arenal protection zone", "title_es": "Condición de caminos públicos en zona de protección del Lago Arenal", "doc_type": "dictamen", "date": "06/07/2017", "year": "2017" }, { "id": "pgr-20040", "citation": "OJ-091-2017", "title_en": "Observations on the Integrated Water Resource Management Bill", "title_es": "Observaciones al proyecto de Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico", "doc_type": "legal_opinion", "date": "21/07/2017", "year": "2017" }, { "id": "pgr-20593", "citation": "C-318-2017", "title_en": "Protection of water springs: protection zones and intermittent springs", "title_es": "Protección de nacientes: áreas de protección y nacientes intermitentes", "doc_type": "dictamen", "date": "19/12/2017", "year": "2017" }, { "id": "pgr-22813", "citation": "OJ-106-2021", "title_en": "Amendment to the Forestry Law — legislative file 20516", "title_es": "Reforma de la Ley Forestal — expediente 20516", "doc_type": "legal_opinion", "date": "29/06/2021", "year": "2021" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0004-765317", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00199-2010" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-552796", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00074-2010" }, { "target_id": "pgr-20040", "kind": "related_opinion", "label": "091" }, { "target_id": "pgr-22813", "kind": "related_opinion", "label": "106" }, { "target_id": "pgr-20593", "kind": "related_opinion", "label": "318" }, { "target_id": "norm-90339", "kind": "cited_norm", "label": "Eficiencia en la construcción, el mantenimiento y el 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2021\n\n\n\n\nPGR-OJ-158-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCinthya Díaz Briceño\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas IV\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada Señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-\nDCLEAMB-005-2021 de 2 de setiembre de 2021, por medio del cual nos comunica que la Comisión\nPermanente Especial de Ambiente requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el texto\nsustitutivo del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 22401, denominado\n\"Reforma Parcial a la Ley Forestal, no. 7575. Adición de artículos 33 bis y 33 tris.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública\ncuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere\nnuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado\natender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar\ncon el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que\nse rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son\nconsultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos\njurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente\npuedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Tal y como hemos señalado en otras oportunidades, las áreas de protección constituyen\nlimitaciones legítimas al derecho de propiedad privada, que tienen como finalidad proteger el\nrecurso hídrico y preservar o regenerar la cobertura forestal aledaña a los cuerpos de agua. (Véanse\nnuestros pronunciamientos nos. C-148-2012, C-132-2013, C-063-2017, C-161-2017 y C-318-2017).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 33 de la Ley Forestal define la medida de esas áreas de protección para\ncada tipo de cuerpo de agua, y, seguidamente, el artículo 34 prohíbe la corta o eliminación de\nárboles en esas áreas salvo cuando se trate de proyectos declarados de conveniencia nacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, las restricciones al derecho de propiedad referidas a las áreas de\nprotección no se han limitado a la corta de árboles, pues, en aplicación del artículo 58 de esa\nmisma ley, la pena de prisión de tres meses a tres años allí establecida para quien invada un área\nde conservación o protección, ha sido aplicada jurisprudencialmente a la corta de árboles y a las\nconstrucciones y demás obras se lleven a cabo en las áreas de protección. (Al respecto véanse\nnuestros pronunciamientos nos. C-148-2012 de 12 de junio de 2012 y OJ-091-2017 de  21 de julio de\n2017, sentencia no. 751-2002 de las 10 horas 45 minutos de 19 de setiembre de 2002 y 1158 de las 9\nhoras 25 minutos de 14 de noviembre de 2008 del Tribunal de Casación Penal, el voto de la Sala\nPrimera no. 199-2010 de las 15 horas 30 minutos de 4 de febrero de 2010, el voto del Tribunal\nContencioso Administrativo, Sección VI, no. 48-2014 de las 10 horas de 7 de abril de 2014 y el voto\nde la Sala Constitucional No. 74-2010 de las 15 horas de 6 de enero de 2010).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Por ejemplo, el Tribunal de Casación Penal de San José, ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es cierto que la acción delictiva establecida por el 58.c (sic) de la Ley Forestal consiste en\ninvadir un área de conservación o de protección, pero el contenido del término no es el despojo o\ningreso al dominio de otro. Como las áreas de conservación suponen una limitación genérica, a todo\npropietario de inmuebles por los que corren los ríos de Costa Rica, con la finalidad de preservar el\nambiente natural, la salud, la ecología y lo poco que pueda salvarse para el equilibrio del planeta\nTierra, tal restricción al dominio es un régimen que obliga a mantener intacta la porción del\ninmueble bajo la tutela estatal, de donde deriva la posibilidad de realizar en aquella únicamente\nlos actos permitidos por ese régimen. De este modo, invadir el área de protección se traduce en\nrealizar sobre ella cualquier acto no permitido, lo que puede hacer cualquiera ya sea propietario o\nun tercero.” (Voto no. 751-2002)\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “De una lectura de las sentencias aportadas, se infiere que los juzgadores realizaron una\ninterpretación normativa conforme al contenido del artículo 58 inciso a) de la Ley Forestal, que\nprevé una sanción penal, para quien “Invada un área de conservación o protección…”. El hecho de que\nla norma se integre con la descripción de áreas de protección que señala el artículo 33 de la Ley\nForestal, no implica violación alguna al principio de legalidad, pues se trata de una interpretación\nsistemática, acorde con la literalidad de la norma.” (Voto no. 74-2010).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY, la Sala Primera ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Además de la explícita a que hace referencia el numeral 34 del cuerpo normativa citado, y que\nconsiste en una prohibición para cortar árboles, lo cierto es que el establecimiento de un área de\nprotección alrededor de la naciente lleva implícito una restricción al ejercicio de aquellas\nfacultades de dominio que puedan afectar, directa o indirectamente, una naciente permanente. Afirmar\nlo contrario podría derivar en el contrasentido de que se permita levantar una edificación que\ndestruya dicho recurso natural a condición de que no se tale ningún árbol, o como en el presente\ncaso, que no haya árboles sembrados. En este sentido, debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el\nnumeral 10 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que la norma\nadministrativa debe interpretarse de la manera que mejor garantice el fin público que se persigue.”\n(Voto no. 199-2010).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, la aplicación del artículo 58 de la Ley Forestal a la “invasión” de las áreas\nde protección, dándole al verbo “invadir” un sentido amplio que abarca otro tipo de obras y\nactividades, además de la corta de árboles, depende de la interpretación jurisprudencial. Pues,\natendiendo a la literalidad de las normas citadas, no resulta completamente claro que el artículo 58\nesté destinado a sancionar la corta de árboles que prohíbe el artículo 34 en las áreas de\nprotección, y, tampoco, cuáles son las actividades y obras prohibidas que podrían englobarse en el\ntipo penal dispuesto en ese artículo 58.\n\n\n\n             Lo anterior implica que, administrativamente, tampoco se tenga total certeza en cuanto\nal tipo de obras o actividades por las que podrían imponerse sanciones administrativas como la\nmodificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente contemplada en el artículo\n99 inciso h) de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, una reforma legal que pretenda establecer con claridad cuáles actividades\nse encuentran permitidas y podrían ser autorizadas, así como, qué resultaría sancionable penal y\nadministrativamente, contribuye a generar mayor seguridad jurídica en la aplicación de las normas, y\ncon ello, una mayor efectividad de las regulaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con ese fin, debemos reiterar la recomendación expuesta en las opiniones jurídicas nos.\nOJ-091-2017 y OJ-106-2021, en cuanto a que, para evitar los problemas de aplicación e interpretación\nque puede significar el verbo “invadir”, se reformule el tipo penal dispuesto en el artículo 58 de\nla Ley Forestal, para que resulte aplicable, sin ninguna duda, a las áreas de protección, sin\nafectar el tipo penal previsto para la invasión de las áreas silvestres protegidas, que no tendría\nque ser variado. Y, que sea en ese artículo en el que se defina cuáles actividades u obras se\nencuentran contempladas en el tipo penal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nótese que, en el proyecto de ley no se modifica esa norma y, es en el artículo 33 ter\npropuesto, en el que se intenta aclarar el concepto de invasión, disponiendo que “se considerará\ninvasión aquellas obras en áreas de protección urbanas y rurales que no cuenten con los permisos\nrespectivos emitidos por las entidades competentes, o las que se hayan otorgado contrario a la\npresente ley o normativa conexa.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para una mayor claridad, se sugiere valorar la posibilidad de modificar el proyecto,\npara que sea en el artículo 34 de la Ley en el que se definan cuáles actividades u obras se\nencuentran prohibidas, además de la corta o eliminación de árboles que ya contempla la norma.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, después de ese artículo, incluir las disposiciones propuestas en el proyecto\nreferidas a las actividades y obras que sí se podrían autorizar y los requisitos y demás\nregulaciones correspondientes.\n\n\n\n\n             \n\n\n\n             Sobre lo propuesto en el artículo 33 bis, puede observarse que se trata de obras\ndestinadas a garantizar la seguridad de infraestructura pública, de obras que pretenden satisfacer\nalgún interés público, o incluso obras necesarias para la operación de concesiones de agua, para las\ncuales no quedaría claro si, además de la autorización de la Dirección de Aguas, resultaría exigible\nla evaluación de impacto ambiental que dispone el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. Lo\nanterior, considerando que, si bien algunas de esas obras pueden ser de mantenimiento y de pequeña\nescala, también podría tratarse de obras de gran magnitud con un mayor impacto ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También en relación con esta propuesta, con el fin de evitar regulaciones\ncontradictorias que generen conflictos de aplicación, debe observarse que la Ley General de Caminos\nPúblicos fue reformada mediante la Ley de Eficiencia en la construcción, el mantenimiento y el\nmejoramiento de la red vial cantonal y nacional, (no. 9789 de 9 de diciembre de 2019), incluyéndose\nlos artículos 2 bis y 2 ter. Específicamente, el artículo 2 ter dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 2 ter- Cuando, para el mejoramiento de la red vial cantonal o nacional, se requiera\nrealizar pasos de alcantarilla y muros de contención asociados a estos, en cauces de dominio\npúblico, los entes públicos competentes estarán facultados para realizarlo.\n\n\n\n En los casos en que se requiera la reconstrucción, el mantenimiento y el mejoramiento de puentes,\nen cauces de dominio público, los entes públicos competentes estarán facultados para realizarlo.\n\n\n\n Previo al inicio de la obra, el ente público responsable deberá comunicarlo a las instancias\ncompetentes del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), con la respectiva fundamentación y\njustificación técnicas que incluyan la descripción, la ubicación y el plazo de ejecución de las\nobras, así como las medidas de compensación, mitigación, prevención, restauración y recuperación\nsegún corresponda para dichas labores, a efectos de que lleve el registro de las obras\ncorrespondientes.\n\n\n\n Las obras que se realicen en cauces de dominio público, no contempladas en el presente artículo,\ndeberán tramitar el permiso respectivo ante las instancias competentes del Ministerio de Ambiente y\nEnergía, que conservarán las potestades conferidas en materia de control y fiscalización de las\nobras, pudiendo atender las denuncias que se presenten, inspeccionar las obras y, de considerar\nnecesario, ordenar su suspensión.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en esa disposición, los pasos de alcantarilla y muros de contención necesarios\npara el mejoramiento de la red vial cantonal y nacional y, la reconstrucción, mantenimiento y mejora\nde puentes, pueden ser ejecutadas por los organismos competentes, comunicándolo al Ministerio de\nAmbiente y Energía para que lleve el registro de las obras correspondientes, pero, no requieren\nautorización de parte de ese Ministerio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior, es contrario a lo pretendido en el presente proyecto de ley, en el que,\npara ese tipo de obras sí se requeriría la autorización de la Dirección de Aguas de ese Ministerio.\nPor lo que resultaría conveniente armonizar ambas disposiciones.\n\n\n\n             Sobre esa autorización, es recomendable que se establezca que los requisitos, estudios\nnecesarios y plazos de la administración para resolver, se determinen en el Reglamento de la Ley que\nse dispone en el Transitorio Único del proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a lo propuesto en el artículo 33 ter, una norma en ese sentido podría otorgar\nseguridad jurídica y respaldo normativo a las obras que se requieran para proyectos de corredores\nbiológicos interurbanos o similares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para la aprobación de esas autorizaciones, se indica que éstas estarán a cargo del\nSistema Nacional de Áreas de Conservación, por lo que, se propone valorar la posibilidad de incluir\nel criterio técnico de la Dirección de Aguas cuando el proyecto específico pudiere implicar alguna\nafectación del recurso hídrico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre lo propuesto en este artículo, advertimos que lo dispuesto en los párrafos\ntercero y quinto son disposiciones que realmente aplicarían para los dos tipos de obras que\npermitiría el proyecto, por lo que resultaría conveniente modificar el texto de la iniciativa, con\nel fin de que no exista duda en cuanto a los efectos generales de esas disposiciones. \n\n\n\n\n \n\n\n\n              Por último, reiteramos la recomendación hecha en la OJ-091-2017 en cuanto a la\nposibilidad de cambiar el concepto errado que se utiliza en el encabezado del artículo 34 de “áreas\nprotegidas” y sustituirlo por “áreas de protección.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 22401, denominado \"Reforma Parcial a la Ley\nForestal, no. 7575. Adición de artículos 33 bis y 33 tris.” es una decisión estrictamente\nlegislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                           Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                           Procuradora", "body_en_text": "Legal Opinion: 158 - J of 09/29/2021\n\nSeptember 29, 2021\n\nPGR-OJ-158-2021\n\nMrs.\nCinthya Díaz Briceño\nArea Chief\nLegislative Commissions IV\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Díaz:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-DCLEAMB-005-2021 of September 2, 2021, by means of which you inform us that the Permanent Special Commission on the Environment requested the legal opinion of this Attorney General's Office on the substitute text of the bill being processed under legislative file number 22401, entitled \"Partial Reform of the Forestry Law, No. 7575. Addition of Articles 33 bis and 33 tris.\"\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\nIn accordance with Articles 1, 2, and 3(b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our criterion on a topic of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal criteria are rendered on specific bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the important legislative work.\n\nFurthermore, since we are not within the cases established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\n2. Considerations regarding the bill.\n\nAs we have pointed out on other occasions, protection areas (áreas de protección) constitute legitimate limitations on the right to private property, whose purpose is to protect water resources and preserve or regenerate the adjacent forest cover (cobertura forestal) of bodies of water. (See our pronouncements Nos. C-148-2012, C-132-2013, C-063-2017, C-161-2017, and C-318-2017).\n\nArticle 33 of the Forestry Law defines the extent of these protection areas for each type of body of water, and, subsequently, Article 34 prohibits the cutting or removal of trees in these areas, except in the case of projects declared of national convenience.\n\nNow, the restrictions on property rights referring to protection areas have not been limited to the cutting of trees, since, in application of Article 58 of that same law, the prison sentence of three months to three years established therein for anyone who invades a conservation or protection area has been applied jurisprudentially to the cutting of trees and to constructions and other works carried out in the protection areas. (In this regard, see our pronouncements Nos. C-148-2012 of June 12, 2012, and OJ-091-2017 of July 21, 2017, Judgment No. 751-2002 of 10:45 a.m. on September 19, 2002, and 1158 of 9:25 a.m. on November 14, 2008, of the Court of Criminal Appeals, Decision No. 199-2010 of 3:30 p.m. on February 4, 2010, of the First Chamber, Decision No. 48-2014 of 10:00 a.m. on April 7, 2014, of the Contentious-Administrative Court, Section VI, and Decision No. 74-2010 of 3:00 p.m. on January 6, 2010, of the Constitutional Chamber).\n\nFor example, the Court of Criminal Appeals of San José has stated that:\n\n\"It is true that the criminal action established by Article 58.c (sic) of the Forestry Law consists of invading a conservation or protection area, but the content of the term is not dispossession or entry into another's domain. Since conservation areas imply a generic limitation on all owners of properties through which Costa Rica's rivers run, with the purpose of preserving the natural environment, health, ecology, and whatever little can be saved for the balance of planet Earth, such restriction on domain is a regime that obliges keeping the portion of the property under state tutelage intact, from which derives the possibility of carrying out, on that portion, only the acts permitted by that regime. Thus, invading the protection area translates into carrying out any unpermitted act on it, which can be done by anyone, whether owner or a third party.\" (Decision No. 751-2002)\n\nIn this regard, the Constitutional Chamber has stated that:\n\n\"From a reading of the submitted judgments, it is inferred that the judges carried out a normative interpretation in accordance with the content of Article 58(a) of the Forestry Law, which provides for a criminal sanction for anyone who 'Invades a conservation or protection area…'. The fact that the norm is integrated with the description of protection areas indicated in Article 33 of the Forestry Law does not imply any violation of the principle of legality, as it is a systematic interpretation consistent with the literal wording of the norm.\" (Decision No. 74-2010).\n\nAnd, the First Chamber has stated that:\n\n\"In addition to the explicit one referred to in Article 34 of the cited normative body, which consists of a prohibition on cutting trees, the truth is that the establishment of a protection area around the spring (naciente) implicitly entails a restriction on the exercise of those property rights that may directly or indirectly affect a permanent spring (naciente permanente). Asserting the contrary could lead to the contradiction of allowing a building to be erected that destroys said natural resource provided that no tree is felled, or, as in the present case, that there are no trees planted. In this sense, one must consider the provisions of Article 10 of the General Law of Public Administration, which establishes that the administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the public purpose pursued.\" (Decision No. 199-2010).\n\nTherefore, the application of Article 58 of the Forestry Law to the \"invasion\" of protection areas, giving the verb \"invade\" a broad meaning that encompasses other types of works and activities besides the cutting of trees, depends on jurisprudential interpretation. For, considering the literal wording of the cited norms, it is not completely clear that Article 58 is intended to sanction the cutting of trees prohibited by Article 34 in protection areas, nor which prohibited activities and works could be encompassed within the criminal offense provided for in that Article 58.\n\nThe foregoing implies that, administratively, there is also no complete certainty regarding the type of works or activities for which administrative sanctions could be imposed, such as the modification or demolition of constructions or works that damage the environment, as contemplated in Article 99(h) of the Organic Law of the Environment (No. 7554 of October 4, 1995).\n\nThus, a legal reform that aims to clearly establish which activities are permitted and could be authorized, as well as what would be criminally and administratively sanctionable, contributes to generating greater legal certainty in the application of the norms, and with it, greater effectiveness of the regulations.\n\nTo that end, we must reiterate the recommendation set forth in Legal Opinions Nos. OJ-091-2017 and OJ-106-2021, regarding the need to reformulate the criminal offense provided for in Article 58 of the Forestry Law, in order to avoid the application and interpretation problems that the verb \"invade\" may cause, so that it becomes applicable, without any doubt, to protection areas, without affecting the criminal offense provided for the invasion of protected wild areas, which would not have to be varied. And that it be in that article where which activities or works are contemplated in the criminal offense is defined.\n\nNote that, in the bill, that norm is not modified; instead, it is in the proposed Article 33 ter where an attempt is made to clarify the concept of invasion, providing that \"those works in urban and rural protection areas that do not have the respective permits issued by the competent entities, or those that have been granted contrary to this law or related regulations, shall be considered invasion.\"\n\nFor greater clarity, it is suggested to consider the possibility of modifying the bill so that Article 34 of the Law is where the activities or works that are prohibited are defined, in addition to the cutting or removal of trees that the norm already contemplates.\n\nAnd, after that article, to include the provisions proposed in the bill referring to the activities and works that could be authorized, and the corresponding requirements and other regulations.\n\nRegarding what is proposed in Article 33 bis, it can be observed that it concerns works intended to guarantee the safety of public infrastructure, works intended to satisfy some public interest, or even works necessary for the operation of water concessions, for which it would not be clear whether, in addition to the authorization from the Water Directorate, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) required by Article 17 of the Organic Law of the Environment would be mandatory. The foregoing, considering that, although some of these works may be for maintenance and small-scale, they could also be large-scale works with a greater environmental impact.\n\nAlso in relation to this proposal, in order to avoid contradictory regulations that generate application conflicts, it must be noted that the General Law of Public Roads was reformed by the Law on Efficiency in the construction, maintenance, and improvement of the cantonal and national road network (No. 9789 of December 9, 2019), including Articles 2 bis and 2 ter. Specifically, Article 2 ter provides:\n\n\"Article 2 ter- When, for the improvement of the cantonal or national road network, it is required to carry out culvert crossings and retaining walls associated with these, in public domain channels, the competent public entities shall be empowered to do so.\n\nIn cases where the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges is required, in public domain channels, the competent public entities shall be empowered to do so.\n\nPrior to the start of the work, the responsible public entity must communicate this to the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), with the respective technical basis and justification including the description, location, and execution period of the works, as well as the compensatory, mitigation, prevention, restoration, and recovery measures as applicable for said tasks, for the purpose of keeping a registry of the corresponding works.\n\nWorks carried out in public domain channels not contemplated in this article must process the respective permit before the competent authorities of the Ministry of Environment and Energy, which shall retain the powers conferred in matters of control and oversight of the works, being able to address complaints filed, inspect the works, and, if deemed necessary, order their suspension.\"\n\nBased on that provision, culvert crossings and retaining walls necessary for the improvement of the cantonal and national road network, and the reconstruction, maintenance, and improvement of bridges, can be executed by the competent agencies, communicating this to the Ministry of Environment and Energy for it to keep a registry of the corresponding works, but they do not require authorization from that Ministry.\n\nThe foregoing is contrary to what is intended in the present bill, in which, for that type of works, authorization from the Water Directorate of that Ministry would be required. Therefore, it would be advisable to harmonize both provisions.\n\nRegarding that authorization, it is recommended that it be established that the requirements, necessary studies, and deadlines for the administration to decide be determined in the Regulations of the Law, as provided for in the Sole Transitory Provision of the bill.\n\nAs for what is proposed in Article 33 ter, a norm in that sense could provide legal certainty and normative support for works required for interurban biological corridor projects or similar ones.\n\nFor the approval of these authorizations, it is indicated that they will be the responsibility of the National System of Conservation Areas (SINAC); therefore, it is proposed to consider the possibility of including the technical criterion of the Water Directorate when the specific project could imply some impact on water resources.\n\nRegarding what is proposed in this article, we note that the provisions of the third and fifth paragraphs are provisions that would actually apply to both types of works that the bill would permit; therefore, it would be advisable to modify the text of the initiative, so that there is no doubt as to the general effects of those provisions.\n\nFinally, we reiterate the recommendation made in OJ-091-2017 regarding the possibility of changing the erroneous concept of \"protected areas\" (áreas protegidas) used in the heading of Article 34 and replacing it with \"protection areas\" (áreas de protección).\n\n3. Conclusion.\n\nWhile it is true that the approval of Bill No. 22401, entitled \"Partial Reform of the Forestry Law, No. 7575. Addition of Articles 33 bis and 33 tris,\" is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to consider the observations presented.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney" }