{ "id": "pgr-23114", "citation": "OJ-210-2021", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Interpretación auténtica del artículo 39 de la Ley de Biodiversidad: proyecto 22.423", "title_en": "Authentic interpretation of Biodiversity Law Article 39: bill 22.423", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el Proyecto de Ley N.° 22.423, que propone una interpretación auténtica del artículo 39 de la Ley de Biodiversidad y la adición de un artículo 39 bis. Concluye que el artículo 1 del proyecto no aclara ambigüedades, sino que introduce una reforma encubierta al incluir a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos como posibles concesionarias de servicios no esenciales en áreas silvestres protegidas. Esto excede la potestad de interpretación auténtica, que debe limitarse a aclarar conceptos oscuros sin añadir contenido. Respecto al artículo 39 bis, señala su inutilidad práctica, pues la contratación administrativa ya contempla mecanismos para satisfacer el interés general. La opinión se emite en ejercicio de colaboración excepcional con la Asamblea Legislativa, sin carácter vinculante.", "summary_en": "This PGR opinion examines Legislative Bill No. 22.423, which seeks an authentic interpretation of Biodiversity Law Article 39 and the addition of an Article 39 bis. It concludes that Article 1 of the bill does not clarify ambiguities but constitutes a disguised amendment by including School Boards and Administrative Boards of Public Schools as potential concessionaires of non-essential services in protected areas, exceeding the constitutional power of authentic interpretation. Regarding Article 39 bis, it highlights its practical redundancy, as existing administrative contracting laws already provide mechanisms to serve the public interest. The opinion is non-binding exceptional cooperation with the Legislative Assembly.", "court_or_agency": "", "date": "13/12/2021", "year": "2021", "topic_ids": [ "biodiversity-law-7788" ], "primary_topic_id": "biodiversity-law-7788", "es_concept_hints": [ "interpretación auténtica", "concesiones", "áreas silvestres protegidas", "Ley de Biodiversidad", "artículo 39", "reforma encubierta", "juntas de educación", "proyecto de ley 22.423" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 39", "law": "Ley 7788" }, { "article": "Art. 121 inciso 1", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Artículo único", "law": "Ley 9766" } ], "keywords_es": [ "Procuraduría General de la República", "interpretación auténtica", "Ley de Biodiversidad", "artículo 39", "proyecto de ley 22.423", "áreas silvestres protegidas", "concesiones", "técnica legislativa", "reforma encubierta", "Juntas de Educación" ], "keywords_en": [ "Attorney General's Office", "authentic interpretation", "Biodiversity Law", "article 39", "bill 22.423", "protected wild areas", "concessions", "legislative technique", "disguised amendment", "School Boards" ], "excerpt_es": "De seguido, es claro que el contenido del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 claramente no tiene la finalidad de aclarar ambigüedad alguna que pueda tener el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad. Tampoco busca aclarar conceptos oscuros e imprecisos, que dificulten su aplicabilidad, sino como indica su exposición de motivos, la iniciativa busca que se entienda que las Juntas de Educación también se consideran organizaciones locales con posibilidades de administrar los servicios no esenciales de las áreas silvestres protegidas […].\n\nEs decir que el efecto objetivo que produciría la aprobación del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 implicaría, realmente, una reforma del artículo 39 para que las Juntas de Educación y Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos sean consideradas organizaciones locales y, por consiguiente, también puedan ser concesionarios de los servicios y actividades no esenciales de las Áreas Silvestres Protegidas. En todo caso, cabe denotar que el transitorio I del proyecto N.° 22.423 claramente indica que lo que se busca es una reforma al artículo 39 al señalar lo siguiente: “Las concesiones o contratos que no cumplan con lo establecido en la presente reforma al artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, mantendrán su vigencia en respeto a los derechos adquiridos, siempre que los concesionarios o permisionarios cumplan con todas sus obligaciones legales y contractuales.”\n\nAsí las cosas, es claro que el artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 podría constituir un exceso en la potestad legislativa, pues su contenido excedería el propio que la Constitución concede a aquellas iniciativas tramitadas bajo el instituto de la interpretación auténtica.", "excerpt_en": "It is clear that the content of Article 1 of Bill No. 22.423 does not aim to clarify any ambiguity that Article 39 of the Biodiversity Law may have. Nor does it seek to clarify obscure or imprecise concepts that hinder its application, but rather as its statement of motives indicates, the initiative seeks to have School Boards also considered local organizations capable of administering non-essential services in protected wild areas […].\n\nThat is, the objective effect of approving Article 1 of Bill No. 22.423 would actually entail an amendment to Article 39 so that School Boards and Administrative Boards of Public Schools are considered local organizations and, consequently, can also be concessionaires of non-essential services and activities in Protected Wild Areas. In any case, it should be noted that Transitory Provision I of Bill No. 22.423 clearly states that what is sought is an amendment to Article 39 by stating: “Concessions or contracts that do not comply with the provisions of this amendment to Article 39 of the Biodiversity Law, granted prior to the entry into force of this law, shall remain in force respecting acquired rights, provided the concessionaires or permit holders comply with all their legal and contractual obligations.”\n\nThus, it is clear that Article 1 of Bill No. 22.423 could constitute an excess of legislative power, as its content would exceed that which the Constitution grants to initiatives processed under the institute of authentic interpretation.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR determines that bill 22.423 exceeds authentic interpretation by constituting a disguised amendment of Article 39, and that the addition of Article 39 bis is unnecessary.", "summary_es": "La Procuraduría determina que el proyecto 22.423 excede la interpretación auténtica al constituir una reforma encubierta del artículo 39, y que la adición del artículo 39 bis es innecesaria." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando B", "quote_en": "the content of Article 1 of Bill No. 22.423 clearly does not aim to clarify any ambiguity that Article 39 of the Biodiversity Law may have.", "quote_es": "el contenido del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 claramente no tiene la finalidad de aclarar ambigüedad alguna que pueda tener el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad." }, { "context": "Considerando B", "quote_en": "the objective effect of approving Article 1 of Bill No. 22.423 would actually entail an amendment to Article 39", "quote_es": "el efecto objetivo que produciría la aprobación del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 implicaría, realmente, una reforma del artículo 39" }, { "context": "Considerando B", "quote_en": "authentic interpretation is appropriate when the Law to be interpreted suffers from obscure and imprecise concepts that hinder its applicability, and therefore, for legal certainty, without exceeding the material content of the interpreted law", "quote_es": "la interpretación auténtica es procedente cuando la Ley a interpretar adolece de conceptos oscuros e imprecisos, que dificultan su aplicabilidad, por lo que, por seguridad jurídica, sin exceder el contenido material de la ley a interpretar" } ], "cites": [ { "id": "norm-38915", "citation": "Ley 6815", "title_en": "Organic Law of the Attorney General's Office", "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República", "doc_type": "law", "date": "27/09/1982", "year": "1982" }, { "id": "norm-39796", "citation": "Ley 7788", "title_en": "Biodiversity Law", "title_es": "Ley de Biodiversidad", "doc_type": "law", "date": "30/04/1998", "year": "1998" }, { "id": "pgr-22649", "citation": "OJ-059-2021", "title_en": "Authentic interpretation of Articles 19(b) and 34 of the Forestry Law, bill 21022", "title_es": "Interpretación auténtica de los artículos 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal, proyecto 21022", "doc_type": "legal_opinion", "date": "10/03/2021", "year": "2021" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-96608", "kind": "cited_norm", "label": "Interpretación auténtica del artículo 39 de la ley N° 7788, Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-24284", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Contratación Administrativa" }, { "target_id": "norm-94469", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de Contratación Pública" }, { "target_id": "norm-90475", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 9766 Artículo único" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-7442-2021", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=1034491&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 07442-2021", "resolution_num": "07442", "year": "2021", "expediente": "21-005238-0007-CO" }, { "ref_id": "pgr-22046", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=22046&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "002", "dictamen_id": "22046" }, { "ref_id": "pgr-21503", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=21503&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "057", "dictamen_id": "21503" }, { "ref_id": "pgr-21632", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=21632&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "119", "dictamen_id": "21632" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=23114&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 210 - J   del 13/12/2021   \n\n\n\n13 de diciembre de 2021\n\n\n\n\nPGR-OJ-210-2021\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCinthya Días Briceño\n\n\n\n\nJefa de Área, Comisiones Legislativas IV\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N° AL-\nDCLEAMB-012-2021 de fecha 14 de octubre de 2021.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el oficio N° AL-DCLEAMB-012-2021 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente\nde la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el\nProyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 22.423 denominado “Interpretación Auténtica\ndel artículo 39 y adición de un nuevo artículo 39bis a la Ley de Biodiversidad, N°7788 del 30 de\nabril de 1998 y sus Reformas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las\nconsultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Aspectos técnica\nlegislativa: sobre la interpretación auténtica de la ley y la adición en el Proyecto de Ley N°\n22.423.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES\nLEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de\nsetiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior\nConsultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio\nen el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la\nAdministración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano\nprocura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus\ncompetencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8\nde enero de 2008).\n\n\n\n\n                  \n\n\n\n   En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge\ncuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a\ntravés del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando\nla Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma\nindividual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la\nfunción legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria\ny facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así\ncomo su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto\ny que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta\n(Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013,\nOJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de\noctubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la\nProcuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en\ntrámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se\nevacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019\ndel 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la\nfunción consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la\nmateria, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de\n2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General\ncompetencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa\nni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha\nremarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán\nde colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones\nlegislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre\ndudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como\nrepresentantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de\nla Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa,\nreconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores\ndiputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N°\n6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del\nmarco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en\nforma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las\nseñoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento.\nPor esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe\nsobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de\nconsulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos,\ncolaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de\níndole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la\nProcuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría\na quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el\nasesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función\nconsultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura\nde la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de\nsetiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de\nsetiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la\nformulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa\ntemas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del\nartículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la\ninterpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos\nsolicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su\nintegración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no\ndesnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de\nadmisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea\nejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse\ndentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los\ncriterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al\nrespecto indicamos:\n\n\n\n “Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos,\ncolaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de\níndole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la\nProcuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría\na quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el\nasesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función\nconsultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura\nde la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de\nsetiembre del 2013).\n\n\n\n Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o\ndiputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.”\n(Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020,\nreiterado en las Opiniones Jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020, OJ-155-2020 del 12 de\noctubre de 2020, OJ-160-2020 del 29 de octubre de 2020, OJ-166-2020 del 3 de noviembre de 2020,\nOJ-184-2020 del 14 de diciembre de 2020 y OJ-077-2021 del 08 de abril de 2021.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n B.                ASPECTOS TÉCNICA LEGISLATIVA: SOBRE LA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LA LEY Y LA\nADICIÓN EN EL PROYECTO DE LEY N° 22.423.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Proyecto de Ley N° 22.423, sometido a consulta ante este Órgano Consultivo, propone, de un\nextremo, que se apruebe una interpretación auténtica al artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, y,\nde otro lado, la adición de un artículo 39 bis a la misma ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, debe indicarse que, el instituto de la Interpretación Auténtica de las Leyes es una potestad\nque la Constitución ha otorgado al Legislador en su artículo 121 inciso 1), para definir el “propio”\ny “correcto” sentido de la ley. La Sala Constitucional, recogiendo su amplia jurisprudencia, en el\nVoto N° 2021-07442 de las 13:20 horas del 14 de abril de 2021 ha señalado lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “V.- SOBRE INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA […]. De conformidad con el inciso 1) del Artículo 121 de la\nConstitución Política, una de las atribuciones de la Asamblea Legislativa es la de interpretar de\nforma auténtica las leyes que dicta. En ese sentido, para que, en efecto, se trate de una\ninterpretación auténtica, debe cumplir ciertos requisitos, sea que la ley interpretada contenga\nalgún grado de ambigüedad o de oscuridad, que dé lugar a más de una interpretación. La\ninterpretación auténtica tiene la finalidad de aclarar algún concepto ambiguo de una ley, a fin de\ndarle el correcto sentido o interpretación, de acuerdo con la voluntad del legislador a la hora de\ndictar la ley interpretada. Sin embargo, no debe agregar contenido a la norma interpretada, ni\nestablecer nuevas disposiciones que excedan lo dispuesto en la ley a interpretar. De lo contrario,\nsi no se interpreta y en su lugar se reforma el sentido original de la ley o si se crea una nueva\ndisposición, se estaría en presencia de un exceso en el ejercicio de la atribución conferida y, por\nende, una violación al Derecho de la Constitución (véanse en igual sentido las sentencias números\n2005-08424, de las 18:19 horas del 28 de junio de 2005 y 2016018735 de las 09:50 horas del 21 de\ndiciembre de 2016).\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n VII. SOBRE LOS EFECTOS RETROACTIVOS Y LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS. En reiteradas\nocasiones, esta Sala ha considerado que cuando se emite una interpretación auténtica, una de las\nconsecuencias naturales de esta es sus efectos, los cuales se incorporan al contenido de la norma\ninterpretada desde la entrada en vigencia, con efectos retroactivos. […]” (En igual línea,\nconsúltese el voto N° 1998-7552 de las diez horas con doce minutos del veintitrés de octubre de mil\nnovecientos noventa y ocho).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el mismo sentido, en nuestra jurisprudencia administrativa se ha señalado que la interpretación\nauténtica es procedente cuando la Ley a interpretar adolece de conceptos oscuros e imprecisos, que\ndificultan su aplicabilidad, por lo que, por seguridad jurídica, sin exceder el contenido material\nde la ley a interpretar (sin adicionar o reformar), la ley interpretativa se enrumba directamente a\ndar un sentido normativo unívoco, de ello que tenga efectos retroactivos al punto de la emisión de\nla ley interpretada (Opiniones Jurídicas OJ-100-2016 del 01 de setiembre de 2016, OJ-072-2019 del 29\nde julio de 2019, OJ-115-2019 del 11 de setiembre de 2019, OJ-059-2021 del 10 de marzo de 2021 y\nPGR-OJ-128-2021 del 19 de agosto de 2021).  \n\n\n\n\n \n\n\n\n  En el caso del proyecto de Ley que nos ocupa, éste propone interpretar auténticamente el artículo\n39 de la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788, reformado por el artículo único de la Ley N° 9766 del 29\nde octubre de 2019, que entró en vigencia a con su publicación en el Alcance N° 11 de La Gaceta N°\n19 del 30 de enero de 2020. Actualmente el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad prescribe:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 39- Concesiones y contratos. Se autoriza al Consejo Nacional de Áreas de Conservación\npara que apruebe los contratos y las concesiones de servicios y actividades no esenciales dentro de\nlas áreas silvestres protegidas estatales, excepto el ejercicio de las responsabilidades que esta y\notras leyes le encomiendan, exclusivamente, al Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Ambiente\ny Energía (Minae), tales como la protección y vigilancia, la definición, el seguimiento de\nestrategias, los planes y los presupuestos de las áreas de conservación. Estas concesiones y\ncontratos en ningún caso podrán comprender la autorización del acceso a elementos de la\nbiodiversidad en favor de terceros o la explotación de recursos naturales; tampoco la construcción\nde edificaciones privadas.\n\n\n\n Los servicios y las actividades no esenciales serán: los estacionamientos, los servicios\nsanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas,\nla construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el\nConsejo Regional del Área de Conservación, mediante un estudio técnico que lo justifique.\n\n\n\n Estas concesiones y contratos podrán otorgarse única y exclusivamente a asociaciones de desarrollo\ncomunal, cooperativas, microempresas inscritas en el Ministerio de Economía, Industria y Comercio\n(MEIC) u organizaciones sociales nacionales sin fines de lucro que tengan objetivos de apoyo a la\nconservación de los recursos naturales, que incorporen la gestión ambiental dentro de los procesos y\nárea concesionada y con su personería jurídica vigente, siempre que se encuentren integradas y\ncontroladas directamente por habitantes de las comunidades ubicadas en la zona de influencia de la\nrespectiva área silvestre protegida.\n\n\n\n Las áreas de conservación deberán brindar amplia información a estas comunidades sobre los\nservicios que decidan dar en concesión y establecer un registro de las organizaciones locales a\nefectos de garantizar la mayor participación posible en los procesos de contratación.\n\n\n\n El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), en coordinación con otras entidades educativas públicas\ny las municipalidades respectivas, creará programas de capacitación e instrucción técnica orientados\nprioritariamente a las comunidades ubicadas en la zona de influencia de las áreas silvestres\nprotegidas, a fin de que puedan aprovechar los beneficios de esta disposición.\n\n\n\n Los concesionarios o permisionarios deberán presentar auditorías externas satisfactorias,\nrealizadas en el último año; todo a juicio del Consejo Regional del Área de Conservación.” (El\nresaltado no corresponde al original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Concretamente, el proyecto de Ley pretende, a través de su artículo 1, que se interprete el\nartículo 39 de la Ley de Biodiversidad, en el sentido de que las concesiones y contrataciones\npúblicas autorizadas a las que se refiere, podrían otorgarse también a las Juntas de Educación y\nJuntas Administrativas de Centros Educativos Públicos, considerando que se trata de organizaciones\nlocales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De seguido, es claro que el contenido del artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 claramente no\ntiene la finalidad de aclarar ambigüedad alguna que pueda tener el artículo 39 de la Ley de\nBiodiversidad. Tampoco busca aclarar conceptos oscuros e imprecisos, que dificulten su\naplicabilidad, sino como indica su exposición de motivos, la iniciativa busca que se entienda que\nlas Juntas de Educación también se consideran organizaciones locales con posibilidades de\nadministrar los servicios no esenciales de las áreas silvestres protegidas […]”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es decir que el efecto objetivo que produciría la aprobación del artículo 1 del proyecto de Ley N.°\n22.423 implicaría, realmente, una reforma del artículo 39 para que las Juntas de Educación y Juntas\nAdministrativas de Centros Educativos Públicos sean consideradas organizaciones locales y, por\nconsiguiente, también puedan ser concesionarios de los servicios y actividades no esenciales de las\nÁreas Silvestres Protegidas. En todo caso, cabe denotar que el transitorio I del proyecto N.° 22.423\nclaramente indica que lo que se busca es una reforma al artículo 39 al señalar lo siguiente: “Las\nconcesiones o contratos que no cumplan con lo establecido en la presente reforma al artículo 39 de\nla Ley de Biodiversidad, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley, mantendrán su\nvigencia en respeto a los derechos adquiridos, siempre que los concesionarios o permisionarios\ncumplan con todas sus obligaciones legales y contractuales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, es claro que el artículo 1 del proyecto de Ley N.° 22.423 podría constituir un\nexceso en la potestad legislativa, pues su contenido excedería el propio que la Constitución concede\na aquellas iniciativas tramitadas bajo el instituto de la interpretación auténtica.\n\n\n\n\n         \n\n\n\n           En cuanto a la adición de un artículo 39 bis a la Ley de Biodiversidad, se impone\nadvertir que ésta carece de efectos prácticos pues ya actualmente el artículo 55 de la Ley de\nContratación Administrativa de 1995, prevé que por la vía reglamentaria se defina cualquier otro\ntipo contractual que contribuya a satisfacer el interés general, dentro del marco general y los\nprocedimientos ordinarios fijados en la Ley.  Disposición que igualmente se encontraría regulada en\nel artículo 85  Ley General de Contratación Administrativa, Ley N° 9986 que entrará en vigencia en\nel año 2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.           CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley N°\n22.423.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                       Cordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n         Jorge Andrés Oviedo Álvarez                               Robert William Ramírez Solano\n\n\n\n                Procurador Adjunto                                              Abogado de la\nProcuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJAOA/RWRS/bma\n\n\n\n\n(Código 8581-2021)", "body_en_text": "Legal Opinion: 210 - J of 12/13/2021\n\nDecember 13, 2021\n\nPGR-OJ-210-2021\n\nMrs.\n\nCinthya Días Briceño\n\nHead of Area, Legislative Commissions IV\n\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Días:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letter No. AL-DCLEAMB-012-2021 dated October 14, 2021.\n\nOfficial letter No. AL-DCLEAMB-012-2021 informs us that the Special Permanent Environment Commission of the Legislative Assembly agreed to submit for consultation to the Office of the Attorney General of the Republic the Bill processed under legislative file No. 22.423, entitled “Authentic Interpretation (Interpretación Auténtica) of Article 39 and Addition of a New Article 39 bis to the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), No. 7788 of April 30, 1998, and its Reforms.”\n\nGiven the subject of the consultation, it is considered appropriate to address: A) The Admissibility of consultations raised by Commissions and other Legislative Bodies; B) Aspects of legislative technique: on the authentic interpretation (interpretación auténtica) of the law and the addition in Bill No. 22.423.\n\nA. THE ADMISSIBILITY OF CONSULTATIONS RAISED BY LEGISLATIVE COMMISSIONS AND OTHER LEGISLATIVE BODIES.\n\nIn accordance with the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, Law No. 6815 of September 27, 1982, the Office of the Attorney General of the Republic is established as the Superior Technical-Juridical Consultative Body of the Public Administration, with functional and criteria independence in the performance of its functions, which results in opinions (dictámenes) of mandatory compliance for the consulting Public Administration (Articles 1 and 2). The “advisory function (función consultiva)” issued by this body seeks to help clarify for the Administrative Authority the principles and modalities of its powers, prior to adopting the administrative decision (Legal Opinion OJ-001-2008 of January 8, 2008).\n\nIn the case of consultations from the Legislative Assembly, the binding effect only arises when it is considered Public Administration, exercising an administrative function, which it does through the Legislative Directorate (Article 25 of the Regulations of the Legislative Assembly), but not when the Legislative Assembly, through legislative commissions or members of congress individually, requests the advice of this body on matters of interest for the exercise of the legislative function (Legal Opinion OJ-119-2019 of September 30, 2019).\n\nSubsequently, our jurisprudence has been consistent in indicating that the mandatory and optional institutional consultation regulated in Articles 126 and 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, as well as its deadline, is formulated to the State institutions interested in a specific bill and which, by provision of the Political Constitution, must mandatorily be consulted (Legal Opinions OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-082-2015 of August 3, 2015, OJ-113-2016 of October 3, 2016, and OJ-100-2018 of October 23, 2018). However, in our legal system, there is no norm that attributes to the Office of the Attorney General of the Republic the authority to rule on a bill being processed in the Legislative Assembly, yet, with the aim of contributing to the legislative function, consultations formulated are addressed through legal opinions. Legal Opinion OJ-057-2019 of June 10, 2019, respectively stated:\n\n“This Consultative Body has already had the opportunity to rule on the exercise of the advisory function (función consultiva) in relation to questions formulated by deputies. On the matter, it has been noted, particularly in Legal Opinion OJ-003-2008 of January 15, 2008, that in the Costa Rican case, there is no norm that attributes to the Office of the Attorney General authority to rule on bills presented to the Legislative Assembly, nor to address consultations formulated by deputies of the Republic. However, it has been emphasized that it has been a historical practice—inspired by a scruple of deference and a desire to collaborate with Congress—to respond to consultations formulated by the various legislative commissions, or by deputies, regarding specific bills or legal doubts whose solution is necessary for the exercise of their high functions as national representatives. On this matter, it is pertinent to underline that already during the discussion of the Organic Law of the Office of the Attorney General, the then-Deputy Attorney General Francisco Villa recognized the validity of the institutional tradition of responding to deputies' consultations (See Minutes Nos. 23 and 24, folio 59 of the legislative file corresponding to Law No. 6815.)” (In the same sense, consult Legal Opinion OJ-006-2018 of January 19, 2018).\n\nThis collaboration is exceptional and limited. The advice of the Office of the Attorney General is issued within the framework of the legal attributions of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, in a general, not specific, manner, with the purpose of assisting in the important work performed by the deputies, providing a technical-juridical criterion on our legal system. For this reason, the subject of the consultation must be of general interest, not being appropriate when it concerns a particular interest of a sector or group, mediating reasonableness in the reason for the consultation. Legal Opinion OJ-119-2019 of September 30, 2019, stated the following:\n\n“It is clear that this form of collaboration, not mandated in the Law, aims, we reiterate, to collaborate in satisfying parliamentary functions, and this through strictly juridical advice. Advice that cannot distort the advisory function (función consultiva) of the Office of the Attorney General and particularly mediate its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimated to request it, namely the Public Administration. In this sense, the advice to deputies has as its limit the proper content of the advisory function (función consultiva), its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.” (See also our Legal Opinion No. OJ-065-2013 of September 23, 2013).” (Also consult OJ-057-2019 of June 10, 2019, OJ-147-2005 of September 26, 2005, and OJ-034-2007 of April 20, 2007)\n\nOn the other hand, the advisory function (función consultiva) also seeks to provide juridical elements in the formulation or processing of bills. The advice of this body in principle observes issues of “Legislative Technique” and the Constitutionality of the bill. The doctrine emanating from Article 1 of Law No. 6815 orders that the advisory function (función consultiva) of this body be about the interpretation of law, an advice of a strictly juridical nature. When we are requested to provide a criterion on a bill, the legal opinion will, as far as possible, consider its integration into our legal system for its application in a general manner.\n\nFinally, consultations from deputies are admissible as long as they do not distort the advisory function (función consultiva) of the Office of the Attorney General of the Republic. The admissibility criteria allow that, in the case of consultations from legislators, the work of this Office of the Attorney General is always exercised within the legal framework established by its organic law:\n\n“As this is an exceptional collaboration, we have also indicated that it must be framed within the normal attributions of this Office of the Attorney General. Therefore, we also cannot ignore the admissibility criteria that govern—in general—for this type of consultative procedures. In this regard, we indicate:\n\n‘It is clear that this form of collaboration, not mandated in the Law, aims, we reiterate, to collaborate in satisfying parliamentary functions, and this through strictly juridical advice. Advice that cannot distort the advisory function (función consultiva) of the Office of the Attorney General and particularly mediate its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimated to request it, namely the Public Administration. In this sense, the advice to deputies has as its limit the proper content of the advisory function (función consultiva), its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the consultation formulated.’ (See also our Legal Opinion No. OJ-065-2013 of September 23, 2013).\n\nBased on the above, we must point out that any consultation raised by a deputy must be directly related to the scope of competence of this advisory body.” (Legal Opinion OJ-119-2019 of September 30, 2019).\n\nThe foregoing has been developed in Legal Opinion OJ-002-2020 of January 7, 2020, reiterated in Legal Opinions OJ-147-2020 of September 23, 2020, OJ-155-2020 of October 12, 2020, OJ-160-2020 of October 29, 2020, OJ-166-2020 of November 3, 2020, OJ-184-2020 of December 14, 2020, and OJ-077-2021 of April 8, 2021.\n\nB. ASPECTS OF LEGISLATIVE TECHNIQUE: ON THE AUTHENTIC INTERPRETATION (INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA) OF THE LAW AND THE ADDITION IN BILL No. 22.423.\n\nBill No. 22.423, submitted for consultation to this Consultative Body, proposes, on one hand, that an authentic interpretation (interpretación auténtica) be approved for Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), and, on the other hand, the addition of an Article 39 bis to the same law.\n\nSubsequently, it must be indicated that the institute of Authentic Interpretation of Laws (Interpretación Auténtica) is a power that the Constitution has granted to the Legislator in its Article 121, subsection 1), to define the “proper” and “correct” meaning of the law. The Constitutional Chamber, gathering its extensive jurisprudence, in Vote No. 2021-07442 at 13:20 hours on April 14, 2021, stated the following:\n\n“V.- ON AUTHENTIC INTERPRETATION (INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA) […]. In accordance with subsection 1) of Article 121 of the Political Constitution, one of the attributions of the Legislative Assembly is to authentically interpret the laws it enacts. In that sense, for it to, in effect, be an authentic interpretation (interpretación auténtica), it must meet certain requirements, namely that the interpreted law contains some degree of ambiguity or obscurity, giving rise to more than one interpretation. The authentic interpretation (interpretación auténtica) has the purpose of clarifying some ambiguous concept of a law, in order to give it the correct sense or interpretation, in accordance with the legislator’s will at the time of enacting the interpreted law. However, it must not add content to the interpreted norm, nor establish new provisions that exceed what is provided in the law to be interpreted. Otherwise, if no interpretation is made and instead the original meaning of the law is reformed, or if a new provision is created, there would be an excess in the exercise of the conferred attribution and, therefore, a violation of the Constitution (see in the same sense judgments numbers 2005-08424, at 18:19 hours on June 28, 2005, and 2016018735 at 09:50 hours on December 21, 2016).\n\n(…)\n\nVII. ON RETROACTIVE EFFECTS AND CONSOLIDATED LEGAL SITUATIONS. On repeated occasions, this Chamber has considered that when an authentic interpretation (interpretación auténtica) is issued, one of its natural consequences is its effects, which are incorporated into the content of the interpreted norm from its entry into force, with retroactive effects. […]” (In the same line, consult vote No. 1998-7552 at ten hours and twelve minutes on October twenty-third, nineteen ninety-eight).\n\nIn the same sense, our administrative jurisprudence has indicated that authentic interpretation (interpretación auténtica) is appropriate when the Law to be interpreted suffers from obscure and imprecise concepts that hinder its applicability, so that, for legal certainty, without exceeding the material content of the law to be interpreted (without adding or reforming), the interpretative law is directed squarely at giving a univocal normative sense, hence it has retroactive effects to the point of issuance of the interpreted law (Legal Opinions OJ-100-2016 of September 1, 2016, OJ-072-2019 of July 29, 2019, OJ-115-2019 of September 11, 2019, OJ-059-2021 of March 10, 2021, and PGR-OJ-128-2021 of August 19, 2021).\n\nIn the case of the bill at hand, it proposes to authentically interpret Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), Law No. 7788, reformed by the sole article of Law No. 9766 of October 29, 2019, which entered into force upon its publication in Supplement No. 11 to La Gaceta No. 19 of January 30, 2020. Currently, Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) prescribes:\n\n“Article 39- Concessions and contracts. The National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) is authorized to approve contracts and concessions for non-essential services and activities within state-protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas estatales), except for the exercise of responsibilities that this and other laws exclusively entrust to the Executive Branch through the Ministry of Environment and Energy (MINAE), such as protection and surveillance, definition, monitoring of strategies, plans, and budgets of the conservation areas (áreas de conservación). These concessions and contracts may in no case comprise the authorization of access to biodiversity elements in favor of third parties or the exploitation of natural resources; nor the construction of private buildings.\n\nThe non-essential services and activities shall be: parking, sanitary services, administration of physical facilities, food services, shops, construction and administration of trails, visit administration, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación), through a technical study that justifies it.\n\nThese concessions and contracts may be granted solely and exclusively to community development associations, cooperatives, micro-enterprises registered with the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC), or national non-profit social organizations that have objectives supporting the conservation of natural resources, that incorporate environmental management within their processes and the concession area, and with their legal status (personería jurídica) in force, provided they are integrated and directly controlled by inhabitants of the communities located in the zone of influence of the respective protected wilderness area (área silvestre protegida).\n\nThe conservation areas (áreas de conservación) must provide ample information to these communities about the services they decide to grant in concession and establish a registry of local organizations to ensure the greatest possible participation in the contracting processes.\n\nThe National Learning Institute (INA), in coordination with other public educational entities and the respective municipalities, shall create training and technical instruction programs oriented primarily to the communities located in the zone of influence of the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), so that they can take advantage of the benefits of this provision.\n\nThe concessionaires or permit holders must present satisfactory external audits, performed in the last year; all at the discretion of the Regional Council of the Conservation Area (Consejo Regional del Área de Conservación).” (The highlighting does not correspond to the original)\n\nSpecifically, the bill intends, through its Article 1, for Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) to be interpreted to mean that the authorized public concessions and contracts referred to could also be granted to the Boards of Education (Juntas de Educación) and Administrative Boards of Public Educational Centers (Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos), considering that they are local organizations.\n\nConsequently, it is clear that the content of Article 1 of Bill No. 22.423 clearly does not have the purpose of clarifying any ambiguity that Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) may have. Nor does it seek to clarify obscure and imprecise concepts that hinder its applicability, but rather, as its statement of reasons indicates, the initiative seeks for it to be understood that the Boards of Education (Juntas de Educación) are also considered local organizations with possibilities of administering the non-essential services of the protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) […].”\n\nThat is, the objective effect that the approval of Article 1 of Bill No. 22.423 would produce would really imply a reform of Article 39 so that the Boards of Education (Juntas de Educación) and Administrative Boards of Public Educational Centers (Juntas Administrativas de Centros Educativos Públicos) are considered local organizations and, consequently, can also be concessionaires of the non-essential services and activities of Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas). In any case, it is worth noting that Temporary Provision I of Bill No. 22.423 clearly indicates that what is sought is a reform of Article 39 by stating the following: “Concessions or contracts that do not comply with what is established in this reform to Article 39 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), granted prior to the entry into force of this law, shall maintain their validity in respect of acquired rights, provided that the concessionaires or permit holders comply with all their legal and contractual obligations.”\n\nThus, it is clear that Article 1 of Bill No. 22.423 could constitute an excess in legislative power, since its content would exceed the very power that the Constitution grants to those initiatives processed under the institute of authentic interpretation (interpretación auténtica).\n\nRegarding the addition of an Article 39 bis to the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), it is necessary to warn that it lacks practical effects because currently Article 55 of the Administrative Contracting Law (Ley de Contratación Administrativa) of 1995 already provides that any other contractual type that contributes to satisfying the general interest may be defined through regulations, within the general framework and ordinary procedures established in the Law. A provision that would equally be regulated in Article 85 of the General Administrative Contracting Law (Ley General de Contratación Administrativa), Law No. 9986, which will enter into force in the year 2022.\n\nC. CONCLUSION.\n\nBased on the foregoing, the consultation formulated regarding Bill No. 22.423 is addressed.\n\nCordially,\n\nJorge Andrés Oviedo Álvarez Robert William Ramírez Solano\nDeputy Attorney General Attorney of the Office of the Attorney General\n\nJAOA/RWRS/bma\n(Code 8581-2021)" }