{ "id": "pgr-23391", "citation": "OJ-068-2022", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Actividad minera metálica y tutela ambiental: condiciones constitucionales para un nuevo marco legal", "title_en": "Metallic Mining Activity and Environmental Protection: Constitutional Conditions for a New Legal Framework", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el texto sustitutivo del proyecto de ley 'Ley para el Desarrollo Social mediante la Regulación de la Actividad Minera Metálica' (expediente 21.584). Señala que, aunque el legislador tiene libertad de configuración sobre bienes demaniales según el artículo 121.14 constitucional, la iniciativa supone una disminución de la tutela ambiental al pasar de una prohibición absoluta de minería metálica a cielo abierto (Ley 8904) a un régimen que permite la explotación subterránea y superficial. Recuerda que la Sala Constitucional admite tal reducción solo si se respetan los principios preventivo, de no regresividad y de objetivación de la tutela ambiental, lo que exige estudios técnicos que justifiquen la medida. Advierte sobre contradicciones internas en plazos de permisos, definiciones de escalas mineras sin sustento técnico, omisión del procedimiento sancionatorio y una disposición transitoria que favorece únicamente al cantón de Abangares, lo que genera dudas de constitucionalidad por violación al principio de igualdad. Recomienda ajustar el texto y consultar al MICITT sobre capacitaciones técnicas.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes the substitute text of the bill 'Law for Social Development through the Regulation of Metallic Mining Activity' (file 21.584). It notes that while the legislator has freedom to configure public domain goods under Article 121(14) of the Constitution, the initiative reduces environmental protection by moving from an absolute ban on open-pit metallic mining (Law 8904) to a regime allowing underground and surface exploitation. It recalls that the Constitutional Chamber only accepts such reduction if the principles of prevention, non-regression, and objectivization of environmental protection are respected, which requires technical studies justifying the measure. It warns of internal contradictions in permit deadlines, definitions of mining scales without technical support, omission of a sanctioning procedure, and a transitory provision favoring only the canton of Abangares, raising doubts of constitutionality for violating the principle of equality. It recommends adjusting the text and consulting MICITT on technical training.", "court_or_agency": "", "date": "17/05/2022", "year": "2022", "topic_ids": [ "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": "environmental-law-7554", "es_concept_hints": [ "tutela ambiental", "principio de no regresividad", "principio preventivo", "objetivación de la tutela ambiental", "disminución de la tutela ambiental", "bienes demaniales", "servidumbre minera", "libre configuración legislativa" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 121.14", "law": "Constitución Política" }, { "article": "", "law": "Ley 8904" }, { "article": "Arts. 2, 30, 50-52, 65", "law": "Código de Minería" }, { "article": "Arts. 17, 32", "law": "Ley Orgánica del Ambiente" } ], "keywords_es": [ "minería metálica", "tutela ambiental", "principio de no regresividad", "principio preventivo", "objetivación de la tutela ambiental", "estudios técnicos", "Ley 8904", "Código de Minería", "servidumbre minera", "principio de igualdad", "constitución", "Sala Constitucional", "Procuraduría General", "proyecto de ley 21.584" ], "keywords_en": [ "metallic mining", "environmental protection", "principle of non-regression", "preventive principle", "objectivization of environmental protection", "technical studies", "Law 8904", "Mining Code", "mining easement", "principle of equality", "constitution", "Constitutional Chamber", "Attorney General's Office", "bill 21.584" ], "excerpt_es": "No obstante, es criterio de este órgano técnico consultivo que, autorizar la explotación minera implica una disminución de la tutela ambiental, en tanto, pasaría de un régimen de prohibición absoluta –libre de minería conforme la Ley N.° 8904– a uno donde se permite su explotación bajo la modalidad subterránea y superficial.\n\nEn virtud de ello, la Sala Constitucional ha aceptado la disminución de la tutela ambiental, siempre que se respeten los principios preventivo, de no regresividad y de objetivación de la tutela ambiental. Ergo, para justificar un proyecto de ley como el planteado se requiere necesariamente de estudios técnicos para demostrar el cumplimiento de estos principios fundamentales, a fin de superar una eventual discusión de constitucionalidad ante la Sala Constitucional.\n\nA partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se pretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios técnicos.", "excerpt_en": "However, it is the opinion of this technical advisory body that authorizing mining exploitation implies a reduction in environmental protection, as it would move from a regime of absolute prohibition —free of mining under Law No. 8904— to one where exploitation is permitted under underground and surface modalities.\n\nBy virtue of this, the Constitutional Chamber has accepted the reduction of environmental protection, provided that the principles of prevention, non-regression and objectivization of environmental protection are respected. Therefore, to justify a bill such as the one proposed, technical studies are necessarily required to demonstrate compliance with these fundamental principles, in order to overcome a possible constitutional challenge before the Constitutional Chamber.\n\nBased on these principles, it is clear that any reduction in environmental protection intended through a general rule, as in this case, requires the existence of technical studies.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion with observations", "label_es": "Dictamen interpretativo con observaciones", "summary_en": "The PGR concludes that the bill raises doubts of constitutionality due to reduction of environmental protection without technical studies, omission of a sanctioning procedure, and violation of the principle of equality in the transitory provision, recommending review and possible consultation with the Constitutional Chamber.", "summary_es": "La PGR concluye que el proyecto de ley presenta dudas de constitucionalidad por disminución de tutela ambiental sin estudios técnicos, omisión de procedimiento sancionatorio y violación al principio de igualdad en la disposición transitoria, por lo que recomienda su revisión y eventual consulta a la Sala Constitucional." }, "pull_quotes": [ { "context": "III. SOBRE LA TUTELA AMBIENTAL", "quote_en": "However, it is the opinion of this technical advisory body that authorizing mining exploitation implies a reduction in environmental protection, as it would move from a regime of absolute prohibition —free of mining under Law No. 8904— to one where exploitation is permitted under underground and surface modalities.", "quote_es": "No obstante, es criterio de este órgano técnico consultivo que, autorizar la explotación minera implica una disminución de la tutela ambiental, en tanto, pasaría de un régimen de prohibición absoluta –libre de minería conforme la Ley N.° 8904– a uno donde se permite su explotación bajo la modalidad subterránea y superficial." }, { "context": "III. SOBRE LA TUTELA AMBIENTAL", "quote_en": "By virtue of this, the Constitutional Chamber has accepted the reduction of environmental protection, provided that the principles of prevention, non-regression and objectivization of environmental protection are respected. Therefore, to justify a bill such as the one proposed, technical studies are necessarily required to demonstrate compliance with these fundamental principles.", "quote_es": "En virtud de ello, la Sala Constitucional ha aceptado la disminución de la tutela ambiental, siempre que se respeten los principios preventivo, de no regresividad y de objetivación de la tutela ambiental. Ergo, para justificar un proyecto de ley como el planteado se requiere necesariamente de estudios técnicos para demostrar el cumplimiento de estos principios fundamentales." }, { "context": "III. SOBRE LA TUTELA AMBIENTAL", "quote_en": "Based on these principles, it is clear that any reduction in environmental protection intended through a general rule, as in this case, requires the existence of technical studies.", "quote_es": "A partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se pretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios técnicos." } ], "cites": [ { "id": "pgr-22736", "citation": "OJ-079-2021", "title_en": "Mining reactivation in Crucitas and weakening environmental protection", "title_es": "Reactivación minera en Crucitas y reducción de tutela ambiental", "doc_type": "legal_opinion", "date": "13/04/2021", "year": "2021" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-22736", "kind": "related_opinion", "label": "079" }, { "target_id": "norm-48839", "kind": "cited_norm", "label": "Código de Minería" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica del Ambiente" }, { "target_id": "norm-69614", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8904" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-3075-2011", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=508221&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03075-2011", "resolution_num": "03075", "year": "2011", "expediente": "09-006753-0007-CO" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=23391&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 068 - J   del 17/05/2022   \n\n\n\n17 de mayo 2022\n\n\n\n\nPGR-OJ-068-2022\n\n\n\n\n                                                            \n\n\n\n\nLicenciada\n\n\n\n\nAna Julia Araya Alfaro\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nÁrea de Comisiones Legislativas II\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio\nAL-CPAS-0140-2022 del 3 de marzo de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto\nsustitutivo (dictaminado) del proyecto de ley denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA\nREGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA”, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.584\nen la Comisión Permanente de Asuntos Sociales. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica\nde la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para\nejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración\nPública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo\nhaga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función\nlegislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las\nseñoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea\nLegislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre\ndeterminados proyectos de ley o en relación con la función de control político.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Indicando lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el\nplazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante\nninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al\nTribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución\nautónoma).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n El proyecto de ley en estudio tiene como finalidad la regulación de la actividad minera metálica,\nmediante el establecimiento de parámetros, procedimientos, deberes y requisitos indispensables para\npromover el uso eficiente de los minerales metálicos existentes en el territorio nacional, de manera\nsostenible con el ambiente, así como el aprovechamiento de los beneficios económicos que genera esta\nactividad para el desarrollo social de las comunidades donde se encuentra el yacimiento y de toda la\npoblación en general (artículo 1 del texto sustitutivo).\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con el numeral 2 del texto sustitutivo del proyecto, dicha habilitación permitiría\ndesarrollar esta actividad bajo tres modalidades: a) permisos para la exploración, b) concesiones\npara la explotación, y, c) concesiones de beneficiamiento de minerales metálicos bajo la modalidad\nsubterránea (túneles y galerías), siempre que se trate de mediana minería, pequeña minería y minería\nartesanal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, como excepción se podrá otorgar concesiones para la explotación de minerales\nmetálicos bajo la modalidad superficial en mediana o pequeña minería, siempre y cuando, técnicamente\nse compruebe que no se puede desarrollar la actividad minera metálica de manera subterránea.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como parte de la justificación de lo anterior, en la exposición de motivos del proyecto se indica\nque Costa Rica es un país rico en sustancias minerales, lo cual debe ser aprovechado para promover\nel desarrollo socioeconómico de su población, sectores del país como:  Cutris de San Carlos,\nAbangares, Miramar, Puerto Jiménez, Monte del Aguacate, entre otros. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Señalan que, Costa Rica tiene la potestad legal de extraer y utilizar los recursos minerales\nexistentes en pro del desarrollo y la reactivación económica de sus comunidades, derecho que le\nconcede tanto el marco jurídico interno como el marco jurídico internacional existente producto de\nlos convenios así ratificados.  Sin embargo, la minería metálica está supeditada actualmente a una\nactividad de subsistencia, dejando de ser considerada una actividad económica para ser percibida\núnicamente como de gran impacto ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, la actividad minera ilegal se ha venido expandiendo en todo el territorio nacional sin un\nplan de mitigación debidamente presentado, sin un estudio de impacto ambiental, sin una planta de\nprocesamiento para el debido aprovechamiento del material extraído, sin el reglamento de seguridad\nque los respalde, y, por ende, sin la patente municipal correspondiente. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, se suman problemáticas ambientales, de salud y factores sociales asociados a la\nilegalidad de una actividad que debería estar controlada por el impulso del desarrollo minero\nmediante una planificación sostenible con el medio ambiente. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn consecuencia, la exposición de motivos concluye lo siguiente:\n\n\n\n “… con la extracción ilegal de oro acontecida en el país, da origen a una serie de riesgos sociales\nque están afectando de manera directa a los pobladores de Crucitas, y comunidades aledañas, y de\nmanera indirecta a todo el país, por lo que se requiere de la intervención inmediata de las\ninstituciones involucradas así como la ratificación de una ley que proporcione el desarrollo minero\nmetálico de manera que sea sostenible con el ambiente, en donde se cumpla además, con lo establecido\npor el Convenio de Minamata antes mencionado, el cuál fue ratificado por el país.  Una ley que\ntambién sea solidaria con sus comunidades aledañas, y que proporcione la seguridad jurídica\nrequerida a los mineros artesanales y pequeños mineros…”\n\n\n\n\nII.  ANTECEDENTE LEGISLATIVO\n\n\n\n El proyecto de ley que se consulta, tiene una intención similar al proyecto que se tramitó bajo el\nexpediente legislativo 22.007, denominado “Ley de Minería Crucitas”, ante la Comisión Especial de la\nProvincia de Alajuela, Encargada de Analizar, Investigar, Estudiar, Dictaminar y Valorar las\nRecomendaciones Pertinentes en Relación con la Problemática Social, Económica, Empresarial,\nAgrícola, Turística, Laboral y Cultural de dicha Provincia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Cabe señalar que, este órgano asesor emitió pronunciamiento sobre dicho proyecto de ley a través de\nla opinión jurídica OJ-079-2021 del 13 de abril de 2021.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El objetivo de dicho proyecto fue la creación de un marco regulatorio para el otorgamiento de\npermisos de exploración y concesiones de explotación para el desarrollo de la actividad minera en la\nzona de Crucitas, en Cutris de San Carlos, cuya intención fue reactivar la economía, combatir la\nactividad de la minería ¡legal y promover la minería legal, junto con la creación de nuevas fuentes\nde empleo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, dicho proyecto fue archivado el 2 de marzo de 2022 en virtud del dictamen negativo\nunánime de la Comisión, cuya fundamentación fue la siguiente:\n\n\n\n\n“II. SOBRE EL FONDO\n\n\n\n El proyecto de ley en discusión presenta graves vicios de constitucionalidad que no son de posibles\nde subsanar. Se trata de disminuciones en los niveles de protección ambiental con los que ya cuenta\nnuestro país. Actualmente, existen prohibiciones para el desarrollo de actividades de minería a\ncielo abierto, considerando sus nocivos impactos socioambientales.\n\n\n\n Por otra parte, el proyecto no identifica si las explotaciones irregulares se están realizando en\nfincas de particulares y/o dentro del Corredor Biológico Fronterizo. Atendiendo a lo anterior, sería\nimprocedente autorizar una ley que permita concesiones a particulares dentro de propiedades privadas\nque involucran las concesiones canceladas por la Resolución N° R-217-2008-MINAE relacionadas con la\nempresa Industrias Infinito S.A. subsidiaria de Infinito Gold.\n\n\n\n Adicionalmente, al analizar la exposición de motivos y revisar el número permanente de familias de\nla localidad de Crucitas, no se determinan los beneficios de la minería para las pocas familias que\nhan permanecido viviendo y debidamente arraigadas en la localidad de Crucitas.”\n\n\n\n Partiendo de esta referencia, a continuación, nos referimos sobre algunas consideraciones emitidas\nen la opinión jurídica OJ-079-2021 del 13 de abril de 2021 respecto a la tutela ambiental, en orden\na la explotación minera, las cuales son de aplicación al proyecto que se consulta en esta\noportunidad.\n\n\n\n\nIII.                 SOBRE LA TUTELA AMBIENTAL \n\n\n\n Tal y como se señaló, este órgano asesor se pronunció, a través de la opinión jurídica\nOJ-079-2021 del 13 de abril de 2021, sobre el proyecto de ley 20.007 “Ley de Minería Crucitas”, de\nallí que, dada su relación con el proyecto que ahora se consulta,  consideramos importante\nreferirnos sobre las observaciones generales emitidas respecto a la tutela ambiental y la necesidad\nde estudios técnicos para su disminución, a efectos que sean tomadas en consideración en la\ndiscusión del presente proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñala la opinión jurídica OJ-079-2021 del 13 de abril de 2021:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “(…) Al respecto, debemos indicar que el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política\nexpresamente atribuye al legislador la potestad de “Decretar la enajenación o la aplicación a usos\npúblicos de los bienes propios de la nación”. Dentro del ejercicio de esta potestad, el legislador\nsometió los recursos mineros al régimen jurídico de los bienes demaniales, según lo establecido en\nel Código de Minería (artículo 1).\n\n\n\n Al estar en presencia de bienes de dominio público, cuya titularidad pertenece al Estado, los\nparticulares únicamente pueden explotarlos al amparo de la ley y dentro del régimen jurídico\nespecífico del título habilitante: sea mediante concesión o permiso, que son precisamente los\ninstrumentos establecidos en el articulado del presente proyecto de ley.\n\n\n\n Al no estar en presencia de bienes privados, la Sala Constitucional ha aceptado que la libertad de\nempresa, industria y comercio en esta materia tendrá los alcances que de forma rigurosa le fija la\nley dentro de los parámetros constitucionales. Precisamente a partir de ello, dicha Sala avaló en el\npasado la constitucionalidad de la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, que declaró a Costa Rica\npaís libre de minería metálica a cielo abierto. (ver sentencia 2013-001594 de las 16:01 horas del 30\nde enero de 2013.\n\n\n\n Por tanto, al legislador lo ampara un principio de libre configuración en esta materia, a partir de\nlo establecido en el numeral 121 inciso 14 constitucional, que lo facultaría para establecer si\nciertos bienes de dominio público pueden ser explotados por particulares o si, por el contrario,\ndeben estar excluidos totalmente de la explotación y el comercio. \n\n\n\n Consecuentemente, salvo en el caso de aquellos bienes que son afectados directamente por la\nConstitución, el legislador puede decidir sobre estos bienes y la emisión de su régimen jurídico.\nTal es el caso de la minería bajo la modalidad subterránea y superficial, autorizada en el presente\nproyecto de ley, para la cual el legislador goza de un ámbito de libertad de configuración.\n\n\n\n No obstante lo anterior, no puede negarse que con el presente proyecto de ley se pretende una\ndisminución de la tutela ambiental, al pasar de un régimen de prohibición absoluta, a uno donde se\npermite su explotación bajo la modalidad subterránea y superficial, aun cuando el levantamiento de\nla prohibición se limite a la zona de Crucitas. Y es aquí donde debemos tener presente que la Sala\nConstitucional en su jurisprudencia ha aceptado la reducción de la protección ambiental siempre y\ncuando se respeten tres principios fundamentales: el principio preventivo, el principio de no\nregresividad y el principio de la objetivación de la tutela ambiental. Dichos principios los ha\nexplicado de la siguiente forma:\n\n\n\n “En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere\nque cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida,\nlimitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio\naplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este\nprincipio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que\ngaranticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para prever\neventuales impactos negativos.” (Voto No. 2816-2017 de las 9 horas 30 minutos del 24 de febrero de\n2017).\n\n\n\n “De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia\nambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que\nya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista\no la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente\nsuperiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la\nprotección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil\nreparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya\nalcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución,\nmenoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente.\nEn esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Voto No. 18836-2014 de 16 horas\n20 minutos del 18 de noviembre del 2014).\n\n\n\n “De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en\nsentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre\ndel dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio\nprecautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de\nla Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de\ndecisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter\ngeneral –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la \"vinculación a\nla ciencia y a la técnica\", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en\nesta materia.” (Voto No. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2006).\n\n\n\n A partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se\npretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios\ntécnicos.\n\n\n\n Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la presente\niniciativa, para efectos de superar una eventual discusión de constitucionalidad ante la Sala\nConstitucional. (…)” (La negrita no pertenece al original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme lo anterior, la autorización de la minería bajo la modalidad subterránea y superficial\nbien puede ser concedida por el legislador, quien, al amparo del inciso 14 del artículo 121 de la\nConstitución Política, está facultado para establecer si ciertos bienes de dominio público pueden\nser explotados por particulares.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, es criterio de este órgano técnico consultivo que, autorizar la explotación minera\nimplica una disminución de la tutela ambiental, en tanto, pasaría de un régimen de prohibición\nabsoluta –libre de minería conforme la Ley N.° 8904– a uno donde se permite su explotación bajo la\nmodalidad subterránea y superficial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, la Sala Constitucional ha aceptado la disminución de la tutela ambiental,\nsiempre que se respeten los principios preventivo, de no regresividad y de objetivación de la tutela\nambiental. Ergo, para justificar un proyecto de ley como el planteado se requiere necesariamente de\nestudios técnicos para demostrar el cumplimiento de estos principios fundamentales, a fin de superar\nuna eventual discusión de constitucionalidad ante la Sala Constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, debemos advertir –tal y como se hizo en la opinión jurídica en comentario– que, esta\nProcuraduría se encuentra impedida para referirse a la oportunidad y conveniencia del proyecto de\nley, pues este aspecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Tampoco\npodríamos determinar si las garantías ambientales que regula el proyecto de ley son suficientes o no\npara lograr ese equilibrio que se pretende entre la explotación minera y la protección al ambiente,\npues ello escapa de nuestra competencia consultiva y técnica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, nuestro pronunciamiento se limitará al análisis de aspectos estrictamente\njurídicos, tanto de constitucionalidad como de técnica legislativa relacionados con el proyecto\nconsultado, para lo cual nos referiremos únicamente a los temas que, en nuestro criterio, merecen\ndiscusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIV.        OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY\n\n\n\n\n \n\n\n\n\na)      Análisis del artículo 3\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el artículo 3 del proyecto se establecen las definiciones necesarias para aplicar la legislación\nque se pretende aprobar, dentro de las cuales se encuentran los términos: “CRTM05 (Costa Rica\nTransversal Mercator 05)”, “Depósitos Diseminados”, “Depósitos Concentrados”, “Pasivo Ambiental\nMinero (PAM)” y “Yacimiento de placer”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sin embargo, ninguno de estos cinco términos es utilizado en el proyecto de ley, por lo que se\nsugiere valorar la pertinencia de mantener sus definiciones dentro del articulado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo lugar, se sugiere que la definición del término “Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)”,\nsea conforme la definición contenida en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, a efectos de\nevitar problemas de interpretación. Dicho artículo dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan\nelementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una\nevaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta\nley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar\nlas actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras\no proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese mismo sentido, se sugiere que las definiciones de “permiso”, “concesión”, “impacto\nambiental” y “Estudio de Impacto Ambiental (EsIA)” sean conformes al artículo 2 del Código de\nMinería, en el cual se dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 2º- (…)\n\n\n\n Permiso: Autorización otorgada por el Poder Ejecutivo, mediante la Dirección de Geología y Minas\n(DGM), con la cual se consolida un derecho en favor del peticionario que permite la exploración o\nbúsqueda de materiales en general por un plazo de tres años, el cual puede ser prorrogado por una\núnica vez.”\n\n\n\n Concesión: Autorización que otorga el Poder Ejecutivo mediante la DGM por determinado período,\nsegún el caso, la cual le otorga al peticionario un derecho real limitado para explotar o extraer\nlos minerales de determinada zona, transformarlos, procesarlos y disponer de ellos con fines\nindustriales y comerciales, o le otorga el derecho exclusivo de explorar las sustancias minerales\nespecíficamente autorizadas en ella.\n\n\n\n Impacto ambiental: Alteración que se produce en el medio natural donde el hombre desarrolla su\nvida, al llevar a cabo un proyecto o actividad. Resulta de la confrontación entre un ambiente dado y\nun proceso productivo, de consumo, o un proyecto de infraestructura. El análisis del impacto puede\nefectuarse en el nivel y la escala requeridos, considerando una conceptualización integral del medio\nambiente que involucre las múltiples interrelaciones de procesos geobiofísicos y sociales. Para su\ndebida comprensión se requiere una perspectiva interdisciplinaria. Es importante señalar que la\nalteración no se produce si el proyecto o la actividad no se ejecuta.\n\n\n\n Estudio de impacto ambiental: Análisis comparativo, técnico, económico, social, cultural,\nfinanciero, legal y multidisciplinario de los efectos de un proyecto sobre el entorno ambiental, así\ncomo la propuesta de medidas y acciones para prevenir, corregir o minimizar tales efectos; se trata\nde un instrumento de decisión dentro del campo jurídico-administrativo, que regula la evaluación del\nimpacto de diferentes actividades sobre el ambiente y cuya responsabilidad operativa y funcional\nrecae sobre la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), organismo de desconcentración máxima\nadscrito al Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En este punto, debemos advertir de igual manera que, el plazo dispuesto para el “permiso” no\nresulta concordante con lo dispuesto en los artículos 7 y 3 del proyecto, sobre lo cual nos\nreferiremos más adelante.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otro lado, es importante llamar la atención que, en este artículo se definen los términos\n“mediana minería, “pequeña minería” y “minería artesanal” de la siguiente manera:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Mediana Minería: Toda actividad minera, que, mediante el trabajo empresarial o colectivo y bajo\ntécnicas industriales de vanguardia en extracción de roca mineralizada y de procesamiento mineral,\nextraiga y procese una cantidad de material mineral igual o menor a doscientos diez mil (210 000)\ntoneladas métricas por mes. \n\n\n\n Pequeña Minería: Toda actividad minera, que, mediante el trabajo colectivo, manual y mecánico,\nextraiga y procese una cantidad de material mineral igual o menor a dieciocho mil (18 000) toneladas\nmétricas por mes.\n\n\n\n Minería artesanal: Toda actividad minera, que, mediante el trabajo individual o colectivo, extraiga\ny procese, manualmente, una cantidad de material mineral igual o menor a 2500 toneladas métricas por\nmes. (…). (El resaltado no pertenece al original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme se aprecia, en dichas definiciones se indica cuál es la medida máxima permitida para\nextraer y procesar en cada una de las actividades, sin embargo, esos números no resultan\nconcordantes con los señalados en la exposición de motivos –y en el texto base-, la cual se basó\n–según indicaron- en el criterio técnico del Colegio de Geólogos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConcretamente, la exposición de motivos dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ende, la clasificación realizada responde al análisis y el conocimiento del Colegio de\nGeólogos, la cual se expresa a continuación:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -           Minería artesanal:  Toda actividad minera, que, mediante el trabajo colectivo y manual,\nextraiga una cantidad de material igual o menor a 75 toneladas por mes.\n\n\n\n Esta labor deberá ser realizada por personas jurídicas o físicas, con residencia legal o vecinos\npermanentes del cantón donde se ubica el yacimiento que se desea explotar. Comúnmente dicha\nactividad es realizada por los llamados Coligalleros u Oreros.\n\n\n\n -           Pequeña minería:  Toda actividad minera, que, mediante el trabajo colectivo, manual y\nmecánico, extraiga una cantidad de material igual o menor a 3 mil toneladas métricas al mes.  Esta\nlabor deberá ser realizada por personas jurídicas o físicas.\n\n\n\n -           Mediana minería:  Toda actividad minera, que, mediante el trabajo empresarial o\ncolectivo, y mecánico, extraiga una cantidad de material igual o menor a 150 mil toneladas métricas\npor mes.” (El subrayado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, dada esta diferencia en cuanto a la cantidad de material consignado en el texto\nbase (artículo 2) y exposición de motivos, con respecto al texto sustitutivo (dictaminado), y siendo\nque en el dictamen afirmativo de la Comisión no consta la justificación de este incremento, es que\neste órgano técnico advierte que los parámetros que debe utilizar el legislador para establecer\ndichas cantidades, deben obedecer a criterios técnicos y no arbitrarios, conforme lo exigen los\nprincipios de razonabilidad y proporcionalidad (sobre este tema puede consultarse el voto 10986-2012\nde la Sala Constitucional).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la cantidad de\nmaterial por toneladas métricas definidas para cada actividad minera, para efectos de superar una\neventual discusión de constitucionalidad ante la Sala Constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb)     Análisis del artículo 4\n\n\n\n\n \n\n\n\n El segundo párrafo del numeral 4 del proyecto señala que: “Se prohíbe la exploración, explotación y\nel procesamiento de minerales metálicos en áreas declaradas parques nacionales, reservas biológicas,\nreservas forestales, y refugios estatales de vida silvestre”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior, si bien resulta conforme al artículo 8[1] del Código de Minería, Ley N.°\n6797 del 4 de octubre de 1982, lo cierto es que se excluyen algunas áreas silvestres protegidas,\nsegún la terminología empleada en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual dispone: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del\nMinisterio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de\nlas categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:\n\n\n\n\na) Reservas forestales.\n\n\n\n\nb) Zonas protectoras.\n\n\n\n\nc) Parques nacionales.\n\n\n\n\nd) Reservas biológicas.\n\n\n\n\ne) Refugios nacionales de vida silvestre.\n\n\n\n\nf) Humedales.\n\n\n\n\ng) Monumentos naturales.\n\n\n\n\n(…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tanto, se recomienda ajustar la redacción, para que se incluya áreas silvestres protegidas en\nlos términos de dicha ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, este numeral prohíbe otorgar concesiones donde se extraiga una cantidad de material de\nmineral superior a las doscientos diez mil (210 000) toneladas métricas por mes, por lo que, se\nreitera que los parámetros que debe utilizar el legislador para establecer dichas cantidades, deben\nobedecer a criterios técnicos y no arbitrarios, conforme lo exigen los principios de razonabilidad y\nproporcionalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la cantidad de\nmaterial por toneladas métricas definidas, para efectos de superar una eventual discusión de\nconstitucionalidad ante la Sala Constitucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc)      Análisis del artículo 6 en relación con el 7, inciso a)\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 6 del proyecto señala que quienes estén interesados en obtener un permiso de\nexploración o una concesión de explotación en minería artesanal, deberán demostrar ante la Dirección\nde Geología y Minas que son vecinos permanentes del cantón donde se pretende desarrollar el proyecto\ny el arraigo. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, contempla que cuando el interesado sea una persona jurídica, deberán ser vecinos permanentes\ndel cantón al menos el 50% de los propietarios del capital social.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, resulta contradictorio con lo señalado en el artículo 7, inciso a), al señalar que uno\nde los requisitos exigidos a las personas jurídicas para obtener un permiso de explotación es: “…que\nel ochenta por ciento (80%) del capital social pertenece a vecinos permanentes de dichos distritos”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por tanto, se recomienda ajustar este dato para evitar contradicciones en el texto que finalmente\nse apruebe.\n\n\n\n\n \n\n\n\n d)     Análisis del artículo 7 y el artículo 3 (definición de permiso), en relación con el artículo\n2 del Código de Minería\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debemos señalar que al final del artículo 7 del proyecto se transcribieron dos\nartículos sin su respectiva numeración, tal y como se muestra de seguido:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTICULO: Extensión de Área para permiso de exploración\n\n\n\n\nEl área máxima permitida para obtener un permiso de exploración será de 10 Km2\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nARTICULO: Plazo de permiso de exploración\n\n\n\n El permiso de exploración tendrá un plazo máximo de cinco años, con una posible prórroga por dos\naños más. En caso de que por razones fuera de la voluntad del permisionario o fuerza mayor\ndebidamente demostradas, sea necesario tener un plazo adicional, se podrá otorgar una última\nprórroga por dos años más como máximo.” (El subrayado es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así las cosas, como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere asignar una numeración a ambos\nartículos, o bien, valorar ubicar su contenido en algún artículo ya numerado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo término, es importante advertir sobre la contradicción y/o incongruencia que existe,\nrespecto al plazo del permiso, entre el segundo “artículo sin numeración”, el artículo 3 del\nproyecto y el artículo 2 del Código de Minería.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así, el artículo “sin numeración” del proyecto dispone que el plazo para el permiso de exploración\nserá de máximo cinco años, con una posible prórroga por dos años más, el cual, a su vez, podría\nprorrogarse por otros dos años como máximo. En contraposición, el artículo 3 del proyecto señala que\neste plazo será de tres años, prorrogable por una única vez por dos años más. Por otro lado, el\nartículo 2 del Código de Minería, señala que el permiso será por “un plazo de tres años, el cual\npuede ser prorrogado por una única vez”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, se recomienda revisar el contenido de los artículos 7 y 3 del proyecto, en\nrelación con el artículo 2 del Código de Minería, a efectos de evitar diversas interpretaciones del\ntexto que finalmente se apruebe o derogaciones tácitas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\ne)      Análisis del artículo 9\n\n\n\n\n \n\n\n\n El numeral 9 dispone que el plazo para la concesión de explotación será conforme el artículo 30 del\nCódigo de Minería.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDicho artículo dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 30.- La concesión de explotación se otorgará por un término no mayor de veinticinco años.\nSin embargo, mediante negociación entre la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos y el titular\nde la concesión se podrá dar una prórroga hasta por diez años, siempre que el titular haya cumplido\ncon todas sus obligaciones durante el período de explotación.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, el artículo 9 del proyecto ordena que, para autorizar una eventual prórroga, además de\nhaber cumplido con todas sus obligaciones durante el periodo de explotación, también deberá mantener\nvigencia la viabilidad ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLo anterior, se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nf)       Análisis del artículo 18, en relación con el 33 y el 43\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 18 del proyecto contiene una serie de obligaciones del permisionario y el\nconcesionario, cuyo incumplimiento “… causará la cancelación inmediata de la concesión luego de dos\nfaltas consecutivas a estas obligaciones, la cual será tramitada por la Dirección de Geología y\nMinas siguiendo el debido proceso, y una vez culminado éste, la Dirección de Geología y Minas\nelevará el expediente al Ministerio de Ambiente y Energía con la recomendación de cancelar por parte\ndel Poder Ejecutivo” (el subrayado no es del original).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, el numeral 33 contiene las causales de cancelación de los permisos y la\nconcesiones, y, en su último párrafo, acota que “… Caso contrario, si el ministro no considera\nprocedente un nuevo plazo, o la justificación aportada, así lo comunicará a la Dirección para que\ndicte la resolución de cancelación…La DGM iniciará el proceso de cancelación de la concesión y se\ninhabilitará al titular o a los accionistas y personeros de la sociedad en caso de persona jurídica\npara la obtención de nuevos permisos o concesiones de manera permanente” (el subrayado no es del\noriginal).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Finalmente, el ordinal 43 dispone que el incumplimiento de presentar y ejecutar el cierre técnico\nserá causal de ejecución de la garantía ambiental, además se inhabilitará al titular o a los\naccionistas y personeros de la sociedad para la obtención de nuevos permisos o concesiones, por un\nplazo de diez años.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como se observa, el proyecto de ley contempla sanciones por incumplimiento de las\nobligaciones de los permisionarios y concesionarios, las cuales consisten en la cancelación del\npermiso o concesión, la inhabilitación para obtener permisos nuevos y la ejecución de la garantía\nambiental, lo cual se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, el proyecto de ley omite regular el procedimiento que se aplicará para la imposición\nde dichas sanciones, mediante el cual se logre garantizar el debido proceso a las partes. Ergo, se\nsugiere de forma respetuosa establecer el procedimiento administrativo que se deberá seguir o al\nmenos remitir expresamente a otra ley o al régimen general contenido en la Ley General de la\nAdministración Pública, toda vez que en esta materia rige el principio de reserva legal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\ng)      Análisis del artículo 19, inciso b)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como parte de los derechos de los permisionarios y concesionarios contemplados en el artículo 19\ndel proyecto, se encuentra el de constituir las servidumbres que sean necesarias, de conformidad con\nlo que establece Código de Minería, Ley N.° 6797 del 4 de octubre de 1982.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Respecto al tema de la constitución de servidumbres, consideramos necesario reiterar lo dicho por\neste órgano técnico jurídico en la opinión jurídica OJ-079-2021 del 13 de abril de 2021, en la cual\nnos referimos al proyecto de ley “Ley de Minería Crucitas”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConcretamente, se indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“(…) Al respecto, dicha ley indica en lo que interesa:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “Artículo 50.- Con el único fin de facilitar al minero los medios necesarios para efectuar,\ncómodamente, las labores inherentes a su permiso de exploración o concesión de explotación, los\nterrenos superficiales en que estén ubicados los yacimientos podrán ser gravados con las\nservidumbres indispensables. A iguales gravámenes estarán afectos los predios inmediatos y las otras\nconcesiones de exploración o de ex{plotación vecinas, siempre que, en este último caso, no se\nimpidan o dificulten las labores.\n\n\n\n (Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo\ntraspaso del antiguo artículo 46 al 50)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 51.- Las servidumbres podrán consistir, entre otras cosas, en la ocupación de terrenos, en\nla extensión necesaria. Esta ocupación podrá referirse a depósitos de minerales, desmontes, relaves\ny escorias; a plantas de extracción y de beneficio de minerales; a canales, tanques, cañerías,\nhabitaciones, construcciones y obras complementarias; a caminos, ferrocarriles, planos inclinados,\nandariveles y a vías que unan la concesión con los caminos públicos, con estaciones de ferrocarril,\ncon puertos de embarque, con centros de consumo o con establecimientos de beneficios y con otros\nsemejantes. Consistirán en el uso de la aguas pluviales, de las aguas que broten o aparezcan durante\nlas operaciones, de las que provengan desagües o de las que corran por causes naturales o\nartificiales. Asimismo las servidumbres consistirán en el pastoreo de animales destinados a los\ntrabajos de explotación.\n\n\n\n La facultad de imponer servidumbres y de expropiar lo será sin perjuicio de la concesión que deba\nobtenerse, según la ley, para utilizar aguas de dominio público, así como fuerzas hidráulicas y\neléctricas.\n\n\n\n (Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo\ntraspaso del antiguo artículo 47 al 51)\n\n\n\n\n\nArtículo 52.- Las servidumbres serán constituidas por la Dirección de Geología, Minas e\nHidrocarburos, previa indemnización de los daños y perjuicios que se causaren a los dueños de los\nterrenos, a los concesionarios, o a otras personas; de no haber acuerdo entre los interesados.\nAdemás, el concesionario deberá indemnizar al dueño por los daños y perjuicios que le cause con el\nuso y disfrute de la servidumbre. La resolución final podrá ser apelada ante el tribunal de justicia\ncorrespondiente. Sin embargo, los trabajos relacionados con la explotación podrán continuar su\nproceso, a juicio y riesgo del concesionario, mientras se realiza el trámite judicial. Las\nservidumbres que se establezcan, conforme con el presente título, deberán inscribirse en los\nregistros de la Dirección, para que formen parte de la concesión o del permiso.\n\n\n\n (Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo\ntraspaso del antiguo artículo 48 al 52)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, debemos señalar que las servidumbres, desde una perspectiva tradicional,\nson derechos reales que consisten en la afectación de un predio al que se denomina predio sirviente,\na favor de la explotación económica de otro al que se ha denominado predio dominante. En nuestro\nordenamiento jurídico están reguladas en los artículos 370 y siguientes del Código Civil.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Las servidumbres se establecen como cargas para el propietario del predio sirviente y un beneficio\npara el operador del bien dominante. Constituyen una limitación al derecho de propiedad pues el\npropietario está impedido de usar y disfrutar del bien en toda su extensión física y jurídica.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Esta limitación, sin embargo, no puede convertirse en una privación del derecho de propiedad, pues\nla servidumbre no puede impedir de modo absoluto que el propietario realice actos posesorios o de\nexplotación económica en el predio. De no permitirse al propietario disfrutar de su propiedad, la\nservidumbre se convertiría en una adquisición del bien o se debería utilizar otra figura jurídica\ncomo el usufructo, el arrendamiento u otro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En cuanto a la justificación de esta figura, si analizamos el Derecho comparado, especialmente en\naquellos países que cuentan con actividad minera, encontramos que se han reconocido derechos\nespeciales al minero y al industrial minero, entre los que destacan los derechos de aguas y las\nservidumbres legales de las minas y establecimientos de beneficio, los que son objeto de regulación\nespecial por el legislador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Existen países como Perú donde la servidumbre minera nace por mandato administrativo atendiendo a\nla necesidad de explotar los recursos naturales que son de propiedad del Estado, según el artículo\n66 de su Constitución, y que éste cede a los particulares a través de la concesión minera. La ley\nprevé que, si el concesionario necesita usar un bien ajeno para explotar el derecho minero, se le\npuede imponer una servidumbre al propietario del predio necesario. Para este fin, se ha previsto un\nprocedimiento administrativo que sólo se inicia luego de agotadas las tratativas directas entre el\nconcesionario y titular del predio que se quiere afectar. Además, el propietario de la tierra debe\nser previamente indemnizado en efectivo por el titular de la actividad minera o de hidrocarburos,\nsegún valorización que debe incluir compensación por el eventual perjuicio.[2]\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el caso de Chile, en el artículo 19 inciso 24 de su Constitución Política se encuentra\nestablecida en los siguientes términos la obligación impuesta a los predios superficiales de\nfacilitar las labores mineras: “Los predios superficiales estarán sujetos a las obligaciones y\nlimitaciones que la ley señale para facilitar la exploración, la explotación y beneficio de dichas\nminas”. Por su parte, el artículo 8 de la Ley 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones\nMineras, dispone que “Los titulares de concesiones mineras tienen derecho a que se constituyan las\nservidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras”. Asimismo, dicho precepto señala\ncuáles son las servidumbres a que están afectos los predios superficiales, indicando que están\nsujetos al gravamen de ser ocupados en toda la extensión necesaria para trabajos mineros, por\ncanchas y depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; por plantas de extracción y de\nbeneficio de minerales; por subestaciones y líneas eléctricas y de comunicación, canales, tranques,\ncañerías, habitaciones, construcciones y obras complementarias; y a los gravámenes de tránsito y de\nser ocupados por caminos, ferrocarriles, cañerías, túneles, planos inclinados, andariveles, cintas\ntransportadoras y todo otro medio que sirva para unir las labores de la concesión con los caminos\npúblicos, establecimientos de beneficio, estaciones de ferrocarril, puertos de embarque y centros de\nconsumo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el caso de México, las concesiones mineras, otorgan el derecho de usar, explotar o beneficiarse\nde dichos bienes conforme a las reglas y condiciones previstas por la ley, la escritura o el título\nde concesión. Debido a que la concesión minera otorga el derecho de la explotación de los minerales\nlocalizados en el subsuelo, es necesario que el concesionario negocie el acceso a la superficie que\ncubre el área concesionada directamente con el propietario de la superficie en dónde se ubique la\nconcesión. Si el propietario del terreno se niega, el Artículo 19, Fracción IV, de la Ley Minera\nmexicana, confiere al concesionario el derecho de obtener la expropiación, ocupación temporal o\nservidumbre sobre la superficie necesaria para llevar a cabo los trabajos y actividades de\nexploración, explotación y procesamiento, así como para el depósito de residuos, desechos, escorias\ny depósitos de grasas.[3]\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como se observa, la figura de la servidumbre minera, sea de paso, de aguas, de ocupación o de otra\nnaturaleza, no es ajena a la realidad de los países que tienen actividad minera.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Podríamos decir que la servidumbre minera es una carga sobre un predio (predio sirviente) que le\npermite al titular de una concesión el ejercicio de actividades mineras, así como el transporte de\nmineral o del agua.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A diferencia de la servidumbre tradicional, en estos casos de servidumbres mineras, no existe un\npredio dominante pues en muchos casos el permisionario o concesionario no es titular de ningún\npredio, sino únicamente de un permiso o concesión minera. Es por lo anterior que, aun no siendo\nindispensable, debe valorar el legislador, si debe aprovecharse esta oportunidad para actualizar la\nnormativa dispuesta en nuestro Código Civil que, por su antigüedad, únicamente contempla la\nexistencia de servidumbres cuando existe un fundo dominante. Al respecto, dispone el artículo 370\ndel Código Civil:\n\n\n\n\n \n\n\n\n  “ARTÍCULO 370.- Las servidumbres no pueden imponerse en favor ni á cargo de una persona, sino\nsolamente en favor de un fundo o a cargo de él.”\n\n\n\n\n\n            Adicionalmente, debemos señalar que la justificación de la imposición de este tipo de\nservidumbres por parte del Estado, es una consecuencia de su derecho de propiedad sobre los recursos\nnaturales, que como ya indicamos, son bienes de dominio público. Esto significa que las propiedades\nbajo las cuales existen recursos naturales tienen un régimen distinto de protección, pues los\nrecursos naturales que están integrados al suelo afectan la propiedad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ahora bien, desde el punto de vista constitucional, las servidumbres se justificarían como una\nlimitación al derecho de propiedad, mas no una privación total de la posesión. Sólo procedería si su\nimposición no enerva el derecho de propiedad, es decir no perjudica el resto del predio sirviente de\nmodo que lo haga inútil o lo afecte de manera sustantiva respecto de los fines para los cuales\nestaba siendo usado o estuviere destinado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Estado también tiene la obligación de proteger la propiedad privada a partir de lo dispuesto en\nel artículo 45 constitucional. De ahí que, en principio, debería incentivarse que la servidumbre se\nestablezca por acuerdo de voluntades y la imposición estatal debería ser excepcional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En definitiva, si el titular del permiso o concesión minera requiere contar con el derecho de\nuso exclusivo y excluyente del predio sirviente, no podrá obtener esa autorización del Estado, sólo\nle quedará convencer al propietario de que le venda el bien o le ceda el uso exclusivo a través de\nun contrato.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El propietario registral también debe tener la posibilidad de ser compensado económicamente de\nmanera proporcional al daño ocasionado. En aquellos casos en que la concesión implica, para el\npropietario, la imposibilidad de usar su propiedad y no exista acuerdo de partes para la adquisición\npor parte del concesionario, podría contemplarse la posibilidad de que el Estado expropie si existe\nun interés suyo de que se explote ese recurso minero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es por lo anterior, que debemos señalar que el establecimiento de servidumbres mineras debe\nrealizarse en un justo equilibrio, entre el derecho de propiedad del propietario registral y el\nderecho de acceso del Estado a los recursos naturales, ejercido a través del concesionario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEste tema ha sido abordado en la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las\nlimitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en\nel grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se\nconvierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace\ndesaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la\ncolectividad\". (voto No. 4205-96, de 14 horas 33 minutos, del 20 de agosto de 1996).\n\n\n\n\nSobre este tema, la Sala Constitucional también indicó:\n\n\n\n\n\n\"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserva para sí\nla posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada\npor la limitación impuesta por el Estado. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis\nconstitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que\npermiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer\nla naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de\nautorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar\nel bien\". (voto 2345-96, de 9 horas 24 minutos, del 17 de mayo de 1996)\n\n\n\n En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que el artículo 21 de\nla Convención Americana establece que “la ley podrá subordinar el uso y goce de los bienes a los\nintereses de la sociedad”. Por ello, la Corte ha sostenido en otras ocasiones que, de conformidad\ncon el artículo 21 de la Convención, el Estado podrá restringir el uso y goce del derecho a la\npropiedad siempre que las restricciones: a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean\nnecesarias; c) proporcionales y d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad\ndemocrática. Asimismo, la Corte ha dicho que: “la privación de los bienes de una persona sea\ncompatible con el derecho a la propiedad consagrado en la Convención, debe fundarse en razones de\nutilidad pública o de interés social, sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los\ncasos y practicarse según las formas establecidas por la ley\". (del Pueblo Saramaka vs. Surinam,\nSentencia del 28 de noviembre de 2007) (En similar sentido Caso Salvador Chiribogavs. Ecuador,\nsentencia 6 de mayo del 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello es que cualquier limitación impuesta al derecho de propiedad debe respetar el núcleo\nesencial de actividades que conforman el derecho en cuestión, y sin el cual, el derecho a la\npropiedad privada perdería todo significado, con lo cual, devendría en una expropiación. (…)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme el anterior análisis de la figura de la servidumbre, debemos concluir que la remisión que\nhace el proyecto de ley a la legislación minera vigente (Código de Minería), que ya permite el\nestablecimiento de servidumbres, es un aspecto que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad\ndel legislador, pero no puede obviarse la interpretación constitucional y convencional dada vía\njurisprudencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, debe realizarse en un justo equilibrio entre el derecho de propiedad del\npropietario registral y el derecho de acceso del concesionario o permisionario.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nh)     Análisis del artículo 19, inciso e)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme lo dispone el inciso e) del artículo 19 del proyecto, el Estado, por medio de la Dirección\nde Geología y Minas, el MICITT y cualquier órgano que tenga competencia, brindará capacitación a los\nconcesionarios y funcionarios públicos en temas relacionados con tecnologías adecuadas de\nexploración, extracción y beneficiamiento para la minería artesanal y la pequeña minería.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, tomando en cuenta que el tema de exploración y extracción minera es un tema\nestrictamente técnico, se recomienda consultar tal disposición al MICITT, a efectos de que indique\nsi posee los recursos técnicos y económicos para impartir este tipo de capacitaciones y cumplir con\nesta competencia que le asignaría la ley.  \n\n\n\n\n \n\n\n\n\ni)       Análisis del capítulo VI\n\n\n\n\n \n\n\n\n El capítulo VI está dedicado a la Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMIMA), la\ncual, conforme el numeral 20 del proyecto, será una entidad adscrita a la SETENA para el\nseguimiento, la observación y la fiscalización ambiental, de la actividad minera metálica en mediana\nminería, pequeña minería y minería artesanal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En primer lugar, debemos llamar la atención que la propuesta resulta omisa en cuanto a la\nnaturaleza jurídica de dicho ente –tal y como lo denomina el proyecto- que se estaría creando. Por\nlo tanto, debe aclararse este aspecto para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En segundo lugar, en virtud de la conformación que se propone en el artículo 20, existe\ncontradicción sobre si se trata de una sola comisión o de varias, dado que estará integrada por\nrepresentantes de varios sectores de la jurisdicción donde se realiza la actividad. De allí que, se\nsugiere revisar el contenido del capítulo VI para aclarar este aspecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En tercer lugar, dentro de este capítulo fue introducido el artículo 22, el cual regula las medidas\ncautelares que podrán ser establecidas cuando COMIMA informe la existencia de irregularidades\nrespecto al daño ambiental o cuando el inspector de la Dirección de Geología y Minas lo recomiende.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, se sugiere ubicar este artículo en otro apartado ya que no se refiere concretamente a\nla Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental (COMIMA), lo anterior a fin de brindar armonía al\narticulado del proyecto. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nj)       Análisis del artículo 28\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere consignar correctamente el nombre y la fecha de\nla Ley N.º 7337, siendo lo correcto “Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código\nPenal”, cuya fecha de emisión fue el 5 de mayo de 1993.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nk)     Análisis de los artículos 29 y 31\n\n\n\n\n \n\n\n\n Los artículos 29 y 31 del proyecto crean y distribuyen un impuesto sobre la actividad minera que\ndesarrollen los concesionarios de explotación y de las plantas de beneficio, indistintamente de la\nnaturaleza jurídica en la que se establezcan.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La anterior facultad legislativa se derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el\ncual establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde\nexclusivamente a la Asamblea Legislativa:\n\n\n\n\n…\n\n\n\n\n 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;…”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Conforme lo anterior, el legislador puede legítimamente optar por establecer tasas impuestos y\ncontribuciones nacionales para financiar una determinada actividad pública (así como reformar lo\ndispuesto por una ley), tal y como se pretende con el proyecto que se somete a consideración de la\nProcuraduría General de la República.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ergo, el presente proyecto se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por\ncuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos\nesenciales, es materia de reserva de ley (Resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de 2011 de la Sala\nConstitucional).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nl)        Análisis del capítulo IX\n\n\n\n\n \n\n\n\n El capítulo IX del proyecto está dedicado a la extinción del derecho, cuyo numeral 32 detalla que\nlos permisos y concesiones se extinguirán por cancelación, nulidad y renuncia total. Para ello, los\nnumerales 33 y 34 contienen las causas de cancelación y la renuncia, respectivamente, sin embargo,\nse omitió incluir un artículo dedicado a las causas de nulidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En consecuencia, dado que el numeral 45 de este proyecto remite de manera supletoria al Código de\nMinería, se entendería que las causales de nulidad serán las definidas en su artículo 65[4], el cual\nseñala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 65.- Serán nulos los permisos y concesiones otorgados en contravención a la ley, y en\nespecial los siguientes:\n\n\n\n\na) Los permisos y concesiones otorgados a las personas que excluye el artículo 9º de esta ley.\n\n\n\n b) Los permisos y concesiones otorgados que comprendan zonas declaradas reserva minera, de\nconformidad con el artículo 8º de esta ley.\n\n\n\n c) Los permisos y concesiones otorgados que comprendan el perímetro de permisos y concesiones\nanteriores, constituidos o en trámite, en toda la extensión que invadan. La Dirección de Geología,\nMinas e Hidrocarburos determinará si debe o no subsistir el nuevo permiso o concesión, en la parte\nque no se superpone, y, en tal caso, ordenará la reducción que sea procedente.\n\n\n\n ch) Los permisos o concesiones otorgados a personas extranjeras, físicas o jurídicas, que no\ncumplan con las exigencias previstas en esta ley, en el momento del otorgamiento.\n\n\n\n d) Los permisos y concesiones que no sean inscritos en el Registro Minero según lo estipula el\nartículo 88 de esta ley.\n\n\n\n e) Las concesiones de explotación no delimitadas en el terreno, de acuerdo con las condiciones y el\nplazo fijados en el artículo 82 de esta ley.\n\n\n\n\nf) Las concesiones otorgadas en contra de lo estipulado en el artículo 8 bis de esta Ley. \n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\nLa nulidad podrá ser declarada por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, de oficio o a\npetición de parte.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLo anterior, se enmarca dentro del ámbito discrecional del legislador. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nm)   Análisis del capítulo 45\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como una observación de técnica legislativa, se sugiere trasladar el numeral 45 del proyecto a otro\ncapítulo, ya que no lleva relación con el capítulo VI, dedicado a las reformas y a las disposiciones\ntransitorias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nn)     Análisis del transitorio II\n\n\n\n\n \n\n\n\n El transitorio II del proyecto hace referencia al “artículo 35 de esta ley”, sin embargo, el\ncontenido de este numeral no lleva relación con lo que se pretende regular a través de esta norma\ntransitoria. Ergo, se sugiere revisar esta indicación a efectos de evitar su inaplicabilidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\no)      Análisis del transitorio IV\n\n\n\n\n \n\n\n\n El transitorio IV del proyecto pretende autorizar, por un periodo de dos años, al cantón de\nAbangares para comercializar la venta de oro hasta que se aprueben las solicitudes de concesión\nrespectiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De acuerdo con lo anterior, debemos advertir que esta disposición presenta dudas de\nconstitucionalidad, en virtud de la transgresión al principio de igualdad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto en estudio pretende autorizar la comercialización de oro, favoreciendo únicamente al\ncantón de Abangares (un grupo específico) y no de una forma general para todas aquellas zonas\ndedicadas a la minería en el país, por ejemplo, como serían los casos de Cutris de San Carlos,\nMiramar, Puerto Jiménez, Monte del Aguacate, entre otros (descritos en la exposición de motivos). \n\n\n\n\n \n\n\n\n No obstante, del proyecto de ley no se desprende cuáles son los parámetros objetivos que exige el\nprincipio de razonabilidad para poder justificar, racionalmente, la excepción que hace el\ntransitorio IV del proyecto, y la justificación del por qué no se otorga la misma ventaja a los\ndemás cantones del país, contraviniéndose de esta forma el principio constitucional de la igualdad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debemos llamar la atención que, dado que este transitorio no fue contemplado en el texto base del\nproyecto de ley, no se logra observar tal justificación dentro de la exposición de motivos, ni\ntampoco consta la justificación dentro del dictamen afirmativo de mayoría del 8 de marzo de 2022 de\nla comisión legislativa a cargo de su análisis.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A partir de lo dicho, es criterio de este órgano técnico que, el proyecto de Ley presenta dudas de\nconstitucionalidad y, por tal motivo, la discusión final deberá plantearse ante la Sala\nConstitucional como intérprete supremo de la Constitución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nV.      CONCLUSIÓN\n\n\n\n\nDe lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n a)      La intención de la presente iniciativa es regular la actividad minera metálica mediante el\nestablecimiento de parámetros, procedimientos, deberes y requisitos indispensables para promover el\nuso eficiente de los minerales metálicos existentes en el territorio nacional, de manera sostenible\ncon el ambiente, así como el aprovechamiento de los beneficios económicos que genera esta actividad\npara el desarrollo social de las comunidades donde se encuentra el yacimiento y de toda la población\nen general;\n\n\n\n b)      A partir de lo establecido en el numeral 121 inciso 14 de la Constitución, al legislador lo\nampara un principio de libre configuración en esta materia, que lo faculta a establecer si ciertos\nbienes de dominio público pueden ser explotados por particulares o si, por el contrario, deben estar\nexcluidos totalmente de la explotación y el comercio;\n\n\n\n c)      No obstante lo anterior, con el presente proyecto de ley se pretende una disminución de la\ntutela ambiental, al pasar de un régimen de prohibición absoluta, a uno donde se permite la\nactividad minera subterránea y superficial en la zona de Crucitas. Por tanto, deben respetarse el\nprincipio preventivo, de no regresividad y objetivación de la tutela ambiental;\n\n\n\n d)      A partir de dichos principios la aprobación del presente proyecto de ley debe fundamentarse\nen estudios técnicos;\n\n\n\n e)      El establecimiento de servidumbres mineras, tal como lo permite el proyecto de ley, debe\nrealizarse en un justo equilibrio entre el derecho de propiedad del propietario registral y el\nderecho de acceso del concesionario o permisionario;\n\n\n\n f)       En virtud de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, es vital que el\nlegislador cuente con estudios técnicos que justifiquen la cantidad de material por toneladas\nmétricas autorizadas (artículos 3 y 4 del proyecto) para efectos de superar una eventual discusión\nde constitucionalidad ante la Sala Constitucional;\n\n\n\n g)      Se recomienda establecer el procedimiento administrativo que se deberá seguir para la\nimposición de las sanciones administrativas contempladas en los artículos 18, 33 y 43 del proyecto,\no al menos remitir expresamente a otra ley o al régimen general contenido en la Ley General de la\nAdministración Pública;\n\n\n\n h)      El proyecto carece de los parámetros objetivos que exige el principio de razonabilidad para\npoder justificar, racionalmente, el motivo por el que se estaría autorizando la comercialización de\noro únicamente al cantón de Abangares, excluyéndose a los demás cantones del país, contraviniendo de\nesta forma el principio constitucional de la igualdad. Ergo, el proyecto de ley sometido a nuestro\nconocimiento presenta dudas de constitucionalidad que deben ser dilucidados en sede constitucional;\n\n\n\n\n \n\n\n\n i)       Finalmente, se recomienda valorar los aspectos de técnica legislativa señalados en este\npronunciamiento y consultar el proyecto de ley al MICITT.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSilvia Patiño Cruz                                                   Yolanda Mora Madrigal\n\n\n\n\nProcuradora                                                             Abogada de la Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSPC/YMM/CPB\n\n\n\n\n\n [1] “Artículo 8º.- La Asamblea Legislativa podrá reservar la exploración o explotación de ciertas\nzonas, por motivos de interés, para la protección de riquezas forestales, hidrológicas,\nedafológicas, culturales, arqueológicas o zoológicas, o para fines urbanísticos. En estas zonas la\nexploración y la explotación quedarán prohibidas a particulares y reservadas al Estado.\n\n\n\n Se prohíbe la explotación minera en áreas declaradas parques nacionales, reservas biológicas,\nreservas forestales y refugios estatales de vida silvestre. (…)”  (El subrayado no es del original)\n\n\n\n\n \n\n\n\n [2] Mejorada Chauca Martín. Las servidumbres y la explotación de Recursos Naturales. P. 17.\nPontificia Universidad Católica del Perú.\n\n\n\n [3] https://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/mi\nnero/guia_de_ocupacion_superficial_0414.pdf\n\n\n\n [4] El inciso f) del artículo 65 del Código de Minería, Ley N.° 6797, estaría siendo derogado por\nel artículo 47 del presente proyecto de ley.", "body_en_text": "Legal Opinion: 068 - J of 05/17/2022\n\n\n\nMay 17, 2022\n\n\nPGR-OJ-068-2022\n\n\n\n\nLicenciada\n\n\nAna Julia Araya Alfaro\n\n\nArea Chief\n\n\nArea of Legislative Committees II\n\n\nLegislative Assembly\n\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official communication AL-CPAS-0140-2022 of March 3, 2022, through which you request our opinion on the substitute text (as reported) of the bill called “LAW FOR SOCIAL DEVELOPMENT THROUGH THE REGULATION OF METALLIC MINING ACTIVITY”, which is being processed under expediente number 21.584 in the Permanent Committee on Social Affairs.\n\n\n\nPreviously, we must point out that, in accordance with the powers established in the Organic Law of the Procuraduría General de la República, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only legitimated to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.\n\n\n\nIn spite of the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have made it a practice to address the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, warning that these are non-binding legal opinions on specific bills or in relation to the political control function.\n\n\n\nHaving stated the above regarding this bill, we must also point out that the eight-day period granted does not bind this Institution, since we are not facing any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).\n\n\n\n\nI. PURPOSE OF THE BILL\n\nThe bill under study has the purpose of regulating metallic mining activity, by establishing parameters, procedures, duties, and indispensable requirements to promote the efficient use of the metallic minerals existing in the national territory, in a manner sustainable with the environment, as well as the utilization of the economic benefits generated by this activity for the social development of the communities where the deposit is located and of the entire general population (article 1 of the substitute text).\n\n\n\nIn accordance with numeral 2 of the substitute text of the bill, said authorization would allow this activity to be developed under three modalities: a) permits for exploration, b) concessions for exploitation, and, c) concessions for the processing of metallic minerals under the underground modality (tunnels and galleries), provided it involves medium-scale mining, small-scale mining, and artisanal mining.\n\n\n\nAdditionally, as an exception, concessions may be granted for the exploitation of metallic minerals under the surface modality in medium-scale or small-scale mining, provided that it is technically proven that the metallic mining activity cannot be developed underground.\n\n\n\nAs part of the justification for the above, the statement of motives of the bill indicates that Costa Rica is a country rich in mineral substances, which must be utilized to promote the socioeconomic development of its population, in sectors of the country such as: Cutris de San Carlos, Abangares, Miramar, Puerto Jiménez, Monte del Aguacate, among others.\n\n\n\nThey point out that Costa Rica has the legal authority to extract and use the existing mineral resources for the development and economic reactivation of its communities, a right granted by both the domestic legal framework and the existing international legal framework resulting from conventions thus ratified. However, metallic mining is currently relegated to a subsistence activity, ceasing to be considered an economic activity to be perceived solely as having great environmental impact.\n\n\n\nLikewise, illegal mining activity has been expanding throughout the national territory without a duly submitted mitigation plan, without an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), without a processing plant for the proper utilization of the extracted material, without the safety regulations to support them, and, therefore, without the corresponding municipal license.\n\n\n\nAdditionally, environmental, health, and social problems are compounded, factors associated with the illegality of an activity that should be controlled by promoting mining development through environmentally sustainable planning.\n\n\n\nConsequently, the statement of motives concludes the following:\n\n“... the illegal extraction of gold occurring in the country gives rise to a series of social risks that are directly affecting the residents of Crucitas and surrounding communities, and indirectly affecting the entire country, which is why the immediate intervention of the involved institutions is required, as well as the ratification of a law that provides for metallic mining development in a manner that is sustainable with the environment, which also complies with the provisions of the aforementioned Minamata Convention, which was ratified by the country. A law that is also in solidarity with its surrounding communities, and that provides the required legal security to artisanal miners and small miners...”\n\n\nII. LEGISLATIVE ANTECEDENT\n\nThe bill being consulted has a similar intention to the bill processed under legislative expediente 22.007, called “Crucitas Mining Law”, before the Special Committee of the Province of Alajuela, Responsible for Analyzing, Investigating, Studying, Reporting on, and Evaluating Pertinent Recommendations in Relation to the Social, Economic, Business, Agricultural, Tourism, Labor, and Cultural Problems of that Province.\n\n\n\nIt is worth noting that this advisory body issued a pronouncement on said bill through legal opinion OJ-079-2021 of April 13, 2021.\n\n\n\nThe objective of said bill was the creation of a regulatory framework for the granting of exploration permits and exploitation concessions for the development of mining activity in the Crucitas zone, in Cutris de San Carlos, whose intention was to reactivate the economy, combat illegal mining activity, and promote legal mining, together with the creation of new sources of employment.\n\n\n\nHowever, said bill was archived on March 2, 2022, by virtue of the unanimous negative report of the Committee, the basis of which was the following:\n\n\n“II. ON THE SUBSTANCE\n\nThe bill under discussion presents serious constitutional defects that are not possible to correct. It involves reductions in the levels of environmental protection that our country already has. Currently, there are prohibitions on the development of open-pit mining activities, considering their harmful socio-environmental impacts.\n\nFurthermore, the bill does not identify whether the irregular exploitations are taking place on private properties and/or within the Border Biological Corridor. In light of the foregoing, it would be improper to authorize a law that allows concessions to private parties within private properties that involve the concessions canceled by Resolution No. R-217-2008-MINAE related to the company Industrias Infinito S.A., a subsidiary of Infinito Gold.\n\nAdditionally, upon analyzing the statement of motives and reviewing the permanent number of families in the locality of Crucitas, the benefits of mining for the few families who have remained living and duly rooted in the locality of Crucitas are not determined.”\n\nBased on this reference, we now address some considerations issued in legal opinion OJ-079-2021 of April 13, 2021, regarding environmental protection (tutela ambiental), in relation to mining exploitation, which are applicable to the bill being consulted on this occasion.\n\n\nIII. ON ENVIRONMENTAL PROTECTION (TUTELA AMBIENTAL)\n\nAs noted, this advisory body issued a pronouncement, through legal opinion OJ-079-2021 of April 13, 2021, on bill 20.007 “Crucitas Mining Law”; hence, given its relationship with the bill now being consulted, we consider it important to refer to the general observations issued regarding environmental protection (tutela ambiental) and the need for technical studies for its reduction, so that they may be taken into consideration in the discussion of this bill.\n\n\n\nLegal opinion OJ-079-2021 of April 13, 2021, states:\n\n\n\n“(…) In this regard, we must indicate that subsection 14 of article 121 of the Political Constitution expressly attributes to the legislator the power to ‘Decree the alienation or application to public uses of the nation’s own property.’ Within the exercise of this power, the legislator subjected mining resources to the legal regime of public domain goods (bienes demaniales), as established in the Mining Code (article 1).\n\nBeing in the presence of public domain goods, whose ownership belongs to the State, private parties may only exploit them under the protection of the law and within the specific legal regime of the enabling title: be it through a concession or permit, which are precisely the instruments established in the articles of this bill.\n\nNot being in the presence of private goods, the Constitutional Chamber has accepted that the freedom of enterprise, industry, and commerce in this matter will have the scope rigorously established by law within constitutional parameters. Precisely on this basis, said Chamber previously endorsed the constitutionality of Law 8904 of December 1, 2010, which declared Costa Rica a country free of open-pit metallic mining. (see ruling 2013-001594 of 4:01 p.m. on January 30, 2013).\n\nTherefore, the legislator is protected by a principle of free configuration in this matter, based on the provisions of constitutional numeral 121, subsection 14, which would empower them to establish whether certain public domain goods can be exploited by private parties or whether, on the contrary, they must be totally excluded from exploitation and commerce.\n\nConsequently, except in the case of those goods that are directly affected by the Constitution, the legislator can decide on these goods and the issuance of their legal regime. Such is the case of mining under the underground and surface modality, authorized in this bill, for which the legislator enjoys a scope of freedom of configuration.\n\nNotwithstanding the foregoing, it cannot be denied that this bill aims for a reduction of environmental protection (tutela ambiental), moving from a regime of absolute prohibition to one where exploitation is permitted under the underground and surface modality, even if the lifting of the prohibition is limited to the Crucitas zone. And it is here that we must bear in mind that the Constitutional Chamber, in its jurisprudence, has accepted the reduction of environmental protection provided that three fundamental principles are respected: the preventive principle, the principle of non-regression, and the principle of the objectivization of environmental protection (principio de la objetivación de la tutela ambiental). It has explained said principles as follows:\n\n‘In this order of ideas, specialized doctrine has indicated that the preventive principle requires that when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned to compliance with certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined and identified risks, at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits that guarantee the sustainability of an activity, but there are sufficient elements to foresee eventual negative impacts.’ (Voto No. 2816-2017 of 9:30 a.m. on February 24, 2017).\n\n‘In accordance with the principle of non-regression, environmental regulations and jurisprudence should not be reviewed if this implies a regression in relation to the level of protection that had already been achieved in the matter. This prevents the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements due to interests contrary to it that do not prove to be legally superior to the public environmental interest, since, in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. Thus, the environmental protection standards already achieved must not be affected, nor should current regulations be repealed or modified if this produces a decrease, detriment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward.’ (Voto No. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).\n\n‘Regarding the objectivization of environmental protection: which, as stated by this Tribunal in ruling number 14293-2005, of two fifty-two p.m. on October nineteenth, two thousand five, is a principle that in no way can be confused with the previous one [precautionary principle], while, as derived from the provisions of articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, it translates into the need to accredit, with technical studies, decision-making in this matter, both in relation to acts and to provisions of a general nature –both legal and regulatory–, from which derives the requirement of ‘linkage to science and technique’, which conditions the discretion of the Administration in this matter.’ (Voto No. 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006).”\n\nBased on these principles, it is clear that any reduction of environmental protection (tutela ambiental) intended by a general scope norm, as in this case, requires the existence of technical studies.\n\nBased on the foregoing, it is vital to have technical studies that justify this initiative, in order to overcome an eventual discussion of constitutionality before the Constitutional Chamber. (…)” (The bold text does not belong to the original)\n\n\n\nPursuant to the foregoing, the authorization of mining under the underground and surface modality may well be granted by the legislator, who, under the protection of subsection 14 of article 121 of the Political Constitution, is empowered to establish whether certain public domain goods can be exploited by private parties.\n\n\n\nNevertheless, it is the opinion of this technical consultative body that authorizing mining exploitation implies a reduction of environmental protection (tutela ambiental), as it would move from a regime of absolute prohibition –free of mining in accordance with Law No. 8904– to one where exploitation is permitted under the underground and surface modality.\n\n\n\nBy virtue of this, the Constitutional Chamber has accepted the reduction of environmental protection (tutela ambiental), provided that the preventive, non-regression, and objectivization of environmental protection principles are respected. Ergo, to justify a bill like the one proposed, technical studies are necessarily required to demonstrate compliance with these fundamental principles, in order to overcome an eventual discussion of constitutionality before the Constitutional Chamber.\n\n\n\nLikewise, we must warn –as was done in the legal opinion under comment– that this Procuraduría is precluded from referring to the timeliness and advisability of the bill, since this aspect falls within the scope of the legislator’s discretion. Nor could we determine whether the environmental guarantees regulated by the bill are sufficient or not to achieve that intended balance between mining exploitation and environmental protection, as that is beyond our consultative and technical competence.\n\n\n\nConsequently, our pronouncement will be limited to the analysis of strictly legal aspects, both of constitutionality and legislative technique related to the consulted bill, for which we will refer only to the topics that, in our opinion, merit discussion.\n\n\n\n\nIV. OBSERVATIONS ON THE ARTICLES OF THE BILL\n\n\n\n\na) Analysis of article 3\n\n\n\nArticle 3 of the bill establishes the definitions necessary to apply the legislation intended to be approved, among which are the terms: “CRTM05 (Costa Rica Transversal Mercator 05)”, “Disseminated Deposits”, “Concentrated Deposits”, “Mining Environmental Liability (Pasivo Ambiental Minero, PAM)”, and “Placer Deposit”.\n\n\n\nHowever, none of these five terms is used in the bill, so it is suggested to assess the relevance of maintaining their definitions within the articles.\n\n\n\nSecondly, it is suggested that the definition of the term “Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA)” conform to the definition contained in article 17 of the Organic Law of the Environment, in order to avoid interpretation problems. Said article provides:\n\n\n\n“Article 17.- Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, will require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) created in this law. Its prior approval by this body will be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. Laws and regulations will indicate which activities, works, or projects will require the environmental impact assessment.”\n\n\n\nIn that same sense, it is suggested that the definitions of “permit”, “concession”, “environmental impact”, and “Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA)” conform to article 2 of the Mining Code, which provides:\n\n\n\n“Article 2.- (…)\n\nPermit: Authorization granted by the Executive Branch, through the Dirección de Geología y Minas (DGM), which consolidates a right in favor of the petitioner that allows the exploration or search for materials in general for a period of three years, which may be extended only once.”\n\nConcession: Authorization granted by the Executive Branch through the DGM for a determined period, as the case may be, which grants the petitioner a limited real right to exploit or extract minerals from a determined area, transform them, process them, and dispose of them for industrial and commercial purposes, or grants the exclusive right to explore the mineral substances specifically authorized therein.\n\nEnvironmental impact: Alteration produced in the natural environment where humans develop their life, when carrying out a project or activity. It results from the confrontation between a given environment and a productive process, consumption, or an infrastructure project. The analysis of the impact can be carried out at the level and scale required, considering an integral conceptualization of the environment that involves the multiple interrelations of geobiophysical and social processes. For its proper understanding, an interdisciplinary perspective is required. It is important to note that the alteration does not occur if the project or activity is not executed.\n\nEnvironmental impact study: Comparative, technical, economic, social, cultural, financial, legal, and multidisciplinary analysis of the effects of a project on the environmental surroundings, as well as the proposal of measures and actions to prevent, correct, or minimize such effects; it is a decision-making instrument within the legal-administrative field, which regulates the impact assessment of different activities on the environment and whose operational and functional responsibility falls on the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), a maximum deconcentration body attached to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE).”\n\n\n\nAt this point, we must likewise warn that the period established for the “permit” is not consistent with the provisions of articles 7 and 3 of the bill, on which we will comment further below.\n\n\n\nOn the other hand, it is important to draw attention to the fact that this article defines the terms “medium-scale mining”, “small-scale mining”, and “artisanal mining” in the following manner:\n\n\n\n“Medium-Scale Mining (Mediana Minería): All mining activity that, through corporate or collective work and under state-of-the-art industrial techniques in extraction of mineralized rock and mineral processing, extracts and processes a quantity of mineral material equal to or less than two hundred ten thousand (210,000) metric tons per month.\n\nSmall-Scale Mining (Pequeña Minería): All mining activity that, through collective, manual, and mechanical work, extracts and processes a quantity of mineral material equal to or less than eighteen thousand (18,000) metric tons per month.\n\nArtisanal Mining (Minería artesanal): All mining activity that, through individual or collective work, extracts and processes, manually, a quantity of mineral material equal to or less than 2,500 metric tons per month. (…). (The highlighting does not belong to the original)\n\n\n\nAs can be seen, these definitions indicate the maximum permitted measure for extraction and processing in each activity; however, these numbers are not consistent with those indicated in the statement of motives –and in the base text–, which was based –as they indicated– on the technical opinion of the Colegio de Geólogos.\n\n\n\nSpecifically, the statement of motives provided:\n\n\n\nTherefore, the classification made responds to the analysis and knowledge of the Colegio de Geólogos, which is expressed below:\n\n\n\n- Artisanal mining: All mining activity that, through collective and manual work, extracts a quantity of material equal to or less than 75 tons per month.\n\nThis work must be carried out by legal or natural persons, with legal residence or who are permanent residents (vecinos permanentes) of the canton where the deposit to be exploited is located. Commonly, this activity is carried out by the so-called Coligalleros or Oreros.\n\n- Small-scale mining: All mining activity that, through collective, manual, and mechanical work, extracts a quantity of material equal to or less than 3 thousand metric tons per month. This work must be carried out by legal or natural persons.\n\n- Medium-scale mining: All mining activity that, through corporate or collective work, and mechanical means, extracts a quantity of material equal to or less than 150 thousand metric tons per month.” (The underlining is not from the original)\n\n\n\nConsequently, given this difference in the quantity of material recorded in the base text (article 2) and the statement of motives, with respect to the substitute text (as reported), and since the affirmative report of the Committee does not contain the justification for this increase, this technical body warns that the parameters the legislator must use to establish said quantities must be based on technical criteria and not arbitrary ones, as required by the principles of reasonableness and proportionality (on this topic, see Voto 10986-2012 of the Constitutional Chamber).\n\n\n\nBased on the foregoing, it is vital to have technical studies that justify the quantity of material in metric tons defined for each mining activity, in order to overcome an eventual discussion of constitutionality before the Constitutional Chamber.\n\n\n\n\nb) Analysis of article 4\n\n\n\nThe second paragraph of numeral 4 of the bill states: “The exploration, exploitation, and processing of metallic minerals in areas declared national parks, biological reserves, forest reserves (reservas forestales), and state wildlife refuges is prohibited.”\n\n\n\nThe foregoing, while conforming to article 8[1] of the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982, the fact is that some protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) are excluded, according to the terminology used in article 32 of the Organic Law of the Environment, which provides:\n\n\n\n“Article 32.- Classification of protected wilderness areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), in any of the management categories that are established and in those indicated below:\n\n\na) Forest reserves (Reservas forestales).\n\nb) Protective zones (Zonas protectoras).\n\nc) National parks.\n\nd) Biological reserves.\n\ne) National wildlife refuges.\n\nf) Wetlands.\n\ng) Natural monuments.\n\n\n(…)”\n\n\n\nTherefore, it is recommended to adjust the wording to include protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) in the terms of said law.\n\n\n\nLikewise, this numeral prohibits granting concessions where a quantity of mineral material exceeding two hundred ten thousand (210,000) metric tons per month is extracted, so it is reiterated that the parameters the legislator must use to establish said quantities must be based on technical criteria and not arbitrary ones, as required by the principles of reasonableness and proportionality.\n\n\n\nBased on the foregoing, it is vital to have technical studies that justify the quantity of material in metric tons defined, in order to overcome an eventual discussion of constitutionality before the Constitutional Chamber.\n\n\n\n\nc) Analysis of article 6 in relation to article 7, subsection a)\n\n\n\nArticle 6 of the bill states that those interested in obtaining an exploration permit or an exploitation concession in artisanal mining must demonstrate before the Dirección de Geología y Minas that they are permanent residents (vecinos permanentes) of the canton where the project is intended to be developed and their attachment to the community (arraigo).\n\n\n\nThus, it contemplates that when the interested party is a legal entity, at least 50% of the owners of the capital stock must be permanent residents (vecinos permanentes) of the canton.\n\n\n\nThe foregoing contradicts the provision in article 7, subsection a), which states that one of the requirements for legal entities to obtain an exploitation permit is: “…that eighty percent (80%) of the capital stock belongs to permanent residents (vecinos permanentes) of said districts.”\n\n\n\nTherefore, it is recommended to adjust this datum to avoid contradictions in the text finally approved.\n\n\n\nd) Analysis of article 7 and article 3 (definition of permit), in relation to article 2 of the Mining Code\n\n\n\nFirst, we must point out that at the end of article 7 of the bill, two articles were transcribed without their respective numbering, as shown below:\n\n\n\n“ARTICLE: Extension of Area for exploration permit\n\n\nThe maximum area allowed to obtain an exploration permit will be 10 Km2\n\n\n\n\nARTICLE: Term of exploration permit\n\nThe exploration permit shall have a maximum term of five years, with a possible extension for two more years. In the event that, for reasons beyond the permittee’s will or duly demonstrated force majeure, it is necessary to have an additional term, a final extension may be granted for a maximum of two more years.” (The underlining is from the original)\n\n\n\nThus, as a matter of legislative technique, it is suggested to assign a numbering to both articles, or else, to assess placing their content into an already numbered article.\n\n\n\nSecondly, it is important to warn about the contradiction and/or inconsistency that exists regarding the permit term among the second “unnumbered article,” article 3 of the bill, and article 2 of the Mining Code.\n\n\n\nThus, the “unnumbered article” of the bill provides that the term for the exploration permit will be a maximum of five years, with a possible extension for two more years, which, in turn, could be extended for another two years at most. In contrast, article 3 of the bill states that this term will be three years, extendable only once for two more years. On the other hand, article 2 of the Mining Code states that the permit will be for “a period of three years, which may be extended only once.”\n\n\n\nConsequently, it is recommended to review the content of articles 7 and 3 of the bill, in relation to article 2 of the Mining Code, in order to avoid various interpretations of the text finally approved or tacit repeals.\n\n\n\n\ne) Analysis of article 9\n\n\n\nNumeral 9 provides that the term for the exploitation concession shall be in accordance with article 30 of the Mining Code.\n\n\n\nSaid article provides:\n\n\n\n“Article 30.- The exploitation concession shall be granted for a term not exceeding twenty-five years. However, through negotiation between the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos and the concession holder, an extension may be granted for up to ten years, provided that the holder has complied with all its obligations during the exploitation period.”\n\n\n\nLikewise, article 9 of the bill mandates that to authorize an eventual extension, in addition to having complied with all its obligations during the exploitation period, the environmental viability (viabilidad ambiental) must also remain in force.\n\n\n\nThe foregoing falls within the discretionary scope of the legislator.\n\n\n\n\nf) Analysis of article 18, in relation to articles 33 and 43\n\nArticle 18 of the bill contains a series of obligations of the permit holder and the concessionaire, the breach of which “… will cause the immediate cancellation of the concession after two consecutive failures to fulfill these obligations, which will be processed by the Directorate of Geology and Mines following due process, and once this is completed, the Directorate of Geology and Mines will elevate the file to the Ministry of Environment and Energy with the recommendation of cancellation by the Executive Branch” (underlining is not from the original).\n\nOn the other hand, article 33 contains the grounds for cancellation of permits and concessions, and, in its last paragraph, notes that “… Otherwise, if the minister does not consider a new term appropriate, or the justification provided, he shall communicate this to the Directorate so that it may issue the cancellation resolution… The DGM will initiate the process of cancellation of the concession and the holder or the shareholders and legal representatives of the company, in the case of a legal entity, will be permanently disqualified from obtaining new permits or concessions” (underlining is not from the original).\n\nFinally, article 43 provides that the failure to present and execute the technical closure will be grounds for execution of the environmental guarantee, and furthermore, the holder or the shareholders and legal representatives of the company will be disqualified from obtaining new permits or concessions for a period of ten years.\n\nAs observed, the bill contemplates sanctions for breach of the obligations of permit holders and concessionaires, which consist of the cancellation of the permit or concession, disqualification from obtaining new permits, and execution of the environmental guarantee, which falls within the discretionary scope of the legislator.\n\nHowever, the bill omits regulating the procedure to be applied for the imposition of such sanctions, by which due process can be guaranteed to the parties. Ergo, it is respectfully suggested to establish the administrative procedure that must be followed, or at least to expressly refer to another law or to the general regime contained in the General Law of Public Administration, since the principle of legal reserve applies in this matter.\n\ng) Analysis of article 19, subsection b)\n\nAmong the rights of permit holders and concessionaires contemplated in article 19 of the bill is that of establishing the easements (servidumbres) that are necessary, in accordance with the provisions of the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982.\n\nRegarding the issue of establishing easements (servidumbres), we consider it necessary to reiterate what was stated by this technical legal body in legal opinion OJ-079-2021 of April 13, 2021, in which we referred to the bill “Ley de Minería Crucitas”.\n\nSpecifically, it was indicated:\n\n“(…) In this regard, said law indicates, in what is of interest:\n\n“Article 50.- For the sole purpose of facilitating the miner with the necessary means to comfortably carry out the work inherent to their exploration permit or exploitation concession, the surface lands where the deposits are located may be encumbered with the indispensable easements (servidumbres). The immediate properties and other neighboring exploration or exploitation concessions shall be subject to the same encumbrances, provided that, in this latter case, the work is not prevented or hindered.\n(Numbering thus run by article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from the former article 46 to 50)\n\nArticle 51.- The easements (servidumbres) may consist, among other things, of the occupation of land, to the necessary extent. This occupation may refer to deposits of minerals, waste rock, tailings, and slag; to mineral extraction and beneficiation plants; to canals, tanks, pipes, dwellings, constructions, and complementary works; to roads, railways, inclined planes, cableways, and to routes connecting the concession with public roads, railway stations, shipping ports, consumption centers, or beneficiation establishments, and other similar ones. They shall consist of the use of rainwater, water that springs forth or appears during operations, water from drainage, or water flowing through natural or artificial channels. Likewise, the easements (servidumbres) shall consist of the grazing of animals intended for the exploitation work.\nThe power to impose easements (servidumbres) and to expropriate shall be without prejudice to the concession that must be obtained, according to law, for the use of public domain waters, as well as hydraulic and electrical power.\n(Numbering thus run by article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from the former article 47 to 51)\n\nArticle 52.- The easements (servidumbres) shall be constituted by the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons, upon prior compensation for the damages and losses caused to the landowners, concessionaires, or other persons; if there is no agreement between the interested parties. Furthermore, the concessionaire must compensate the owner for the damages and losses caused by the use and enjoyment of the easement (servidumbre). The final resolution may be appealed before the corresponding court of justice. However, the work related to the exploitation may continue its process, at the judgment and risk of the concessionaire, while the judicial procedure is carried out. The easements (servidumbres) established in accordance with this title must be registered in the Directorate’s records, so that they become part of the concession or the permit.\n(Numbering thus run by article 2 of Law No. 8246 of April 24, 2002, which transferred it from the former article 48 to 52)”\n\nIn this regard, we must point out that easements (servidumbres), from a traditional perspective, are real rights consisting of the encumbrance of a property, called the servient tenement, in favor of the economic exploitation of another, which has been called the dominant tenement. In our legal system, they are regulated in article 370 and following of the Civil Code.\n\nEasements (servidumbres) are established as charges for the owner of the servient tenement and a benefit for the operator of the dominant tenement. They constitute a limitation on the right of property because the owner is prevented from using and enjoying the property to its full physical and legal extent.\n\nThis limitation, however, cannot become a deprivation of the right of property, since the easement (servidumbre) cannot absolutely prevent the owner from performing possessory acts or economic exploitation on the property. If the owner is not allowed to enjoy their property, the easement (servidumbre) would become an acquisition of the good, or another legal figure such as usufruct, lease, or another should be used.\n\nRegarding the justification for this figure, if we analyze Comparative Law, especially in those countries with mining activity, we find that special rights have been recognized for the miner and the mining industrialist, among which water rights and legal easements (servidumbres) of the mines and beneficiation establishments stand out, which are subject to special regulation by the legislator.\n\nThere are countries such as Peru where the mining easement (servidumbre) is born by administrative mandate, attending to the need to exploit the natural resources that are the property of the State, according to article 66 of its Constitution, and which the State cedes to private individuals through the mining concession. The law provides that if the concessionaire needs to use another’s property to exploit the mining right, an easement (servidumbre) can be imposed on the necessary property owner. To this end, an administrative procedure has been provided, which only begins after direct negotiations between the concessionaire and the titleholder of the property to be encumbered have been exhausted. Furthermore, the landowner must be previously compensated in cash by the mining or hydrocarbon activity titleholder, according to a valuation that must include compensation for the eventual damage.[2]\n\nIn the case of Chile, the obligation imposed on surface properties to facilitate mining work is established in article 19, paragraph 24 of its Political Constitution in the following terms: “Surface properties shall be subject to the obligations and limitations that the law indicates to facilitate the exploration, exploitation, and beneficiation of said mines.” For its part, article 8 of Law 18,097, Organic Constitutional Law on Mining Concessions, provides that “The holders of mining concessions have the right to have the easements (servidumbres) convenient for mining exploration and exploitation constituted.” Likewise, said precept indicates which are the easements (servidumbres) to which surface properties are subject, indicating that they are subject to the encumbrance of being occupied in all the necessary extension for mining work, by stockyards and deposits of minerals, waste rock, tailings, and slag; by mineral extraction and beneficiation plants; by substations and electrical and communication lines, canals, reservoirs, pipes, dwellings, constructions, and complementary works; and to the encumbrances of transit and of being occupied by roads, railways, pipes, tunnels, inclined planes, cableways, conveyor belts, and any other means that serve to connect the concession works with public roads, beneficiation establishments, railway stations, shipping ports, and consumption centers.\n\nIn the case of Mexico, mining concessions grant the right to use, exploit, or benefit from said goods in accordance with the rules and conditions provided by the law, the deed, or the concession title. Because the mining concession grants the right to exploit the minerals located in the subsoil, it is necessary for the concessionaire to negotiate access to the surface covering the concession area directly with the owner of the surface where the concession is located. If the landowner refuses, Article 19, Section IV, of the Mexican Mining Law confers on the concessionaire the right to obtain expropriation, temporary occupation, or easement (servidumbre) over the necessary surface to carry out the exploration, exploitation, and processing work and activities, as well as for the deposit of residues, waste, slag, and grease deposits.[3]\n\nAs observed, the figure of the mining easement (servidumbre), whether of passage, water, occupation, or another nature, is not foreign to the reality of countries with mining activity.\n\nWe could say that the mining easement (servidumbre) is a charge on a property (servient tenement) that allows the holder of a concession to exercise mining activities, as well as the transport of mineral or water.\n\nUnlike the traditional easement (servidumbre), in these cases of mining easements (servidumbres), there is no dominant tenement, because in many cases the permit holder or concessionaire is not the titleholder of any property, but only of a mining permit or concession. It is for the foregoing that, even if not indispensable, the legislator must assess whether this opportunity should be taken to update the regulations provided in our Civil Code, which, due to its age, only contemplates the existence of easements (servidumbres) when there is a dominant tenement. In this regard, article 370 of the Civil Code provides:\n\n“ARTICLE 370.- Easements cannot be imposed in favor of or at the charge of a person, but only in favor of a tenement or at its charge.”\nAdditionally, we must point out that the justification for the State’s imposition of this type of easements (servidumbres) is a consequence of its right of property over natural resources, which, as we have already indicated, are public domain goods. This means that properties under which natural resources exist have a different protection regime, because the natural resources integrated into the soil affect the property.\n\nNow, from a constitutional point of view, easements (servidumbres) would be justified as a limitation on the right of property, but not a total deprivation of possession. It would only proceed if its imposition does not undermine the right of property; that is, it does not harm the rest of the servient tenement in a way that renders it useless or substantively affects it with respect to the purposes for which it was being used or was intended.\n\nThe State also has the obligation to protect private property based on the provisions of article 45 of the Constitution. Hence, in principle, it should be encouraged that the easement (servidumbre) be established by mutual agreement, and State imposition should be exceptional.\n\nIn short, if the titleholder of the mining permit or concession needs the right of exclusive and exclusionary use of the servient tenement, they will not be able to obtain that authorization from the State; they will only have to convince the owner to sell them the good or cede exclusive use through a contract.\n\nThe registered owner must also have the possibility of being economically compensated proportionally to the damage caused. In those cases where the concession implies the impossibility for the owner to use their property and there is no agreement between the parties for acquisition by the concessionaire, the possibility of the State expropriating could be contemplated if there is a State interest in having that mining resource exploited.\n\nIt is for the foregoing that we must point out that the establishment of mining easements (servidumbres) must be carried out in a fair balance between the right of property of the registered owner and the State’s right of access to natural resources, exercised through the concessionaire.\n\nThis issue has been addressed in constitutional jurisprudence as follows:\n\n\"VIII. Notwithstanding what has been pointed out in the preceding recitals, it must be warned that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural boundary in the degree of impact on the property; that is, when the restriction on the right of property becomes a true expropriation with the consequent obligation to compensate, because the right of property is made to disappear completely, or when it does not affect the generality of the community\". (vote No. 4205-96, of 14 hours 33 minutes, of August 20, 1996).\n\nOn this issue, the Constitutional Chamber also indicated:\n\n\"That is to say, the attributes of property can be limited, insofar as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the good, obviously excluding the part or function affected by the limitation imposed by the State. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the impact on the essential attributes of property – which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality – does not make the nature of the good disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they effectively imply the impossibility of usufructing the good\". (vote 2345-96, of 9 hours 24 minutes, of May 17, 1996)\n\nIn the same sense, the Inter-American Court of Human Rights has indicated that article 21 of the American Convention establishes that “the law may subordinate the use and enjoyment of property to the interests of society.” Therefore, the Court has held on other occasions that, in accordance with article 21 of the Convention, the State may restrict the use and enjoyment of the right to property, provided that the restrictions: a) have been previously established by law; b) are necessary; c) are proportional; and d) have the purpose of achieving a legitimate objective in a democratic society. Likewise, the Court has said that: “the deprivation of a person's goods, to be compatible with the right to property enshrined in the Convention, must be based on reasons of public utility or social interest, subject to the payment of just compensation, limited to the cases, and practiced according to the forms established by law.\" (Saramaka People vs. Suriname, Judgment of November 28, 2007) (In a similar sense, Case of Salvador Chiriboga vs. Ecuador, judgment of May 6, 2008).\n\nIt is for this reason that any limitation imposed on the right of property must respect the essential core of activities that make up the right in question, and without which, the right to private property would lose all meaning, thereby becoming an expropriation. (…)”\n\nIn accordance with the preceding analysis of the figure of the easement (servidumbre), we must conclude that the reference made by the bill to the current mining legislation (Mining Code), which already permits the establishment of easements (servidumbres), is an aspect that falls within the legislator’s scope of discretion, but the constitutional and conventional interpretation given via jurisprudence cannot be ignored.\n\nConsequently, it must be carried out in a fair balance between the right of property of the registered owner and the right of access of the concessionaire or permit holder.\n\nh) Analysis of article 19, subsection e)\n\nAs provided in subsection e) of article 19 of the bill, the State, through the Directorate of Geology and Mines, the MICITT, and any body having competence, will provide training to concessionaires and public officials on issues related to appropriate exploration, extraction, and beneficiation technologies for artisanal mining and small-scale mining.\n\nIn this regard, taking into account that the issue of mining exploration and extraction is a strictly technical matter, it is recommended to consult this provision with the MICITT, so that it may indicate whether it possesses the technical and economic resources to provide this type of training and to comply with this competence that the law would assign to it.\n\ni) Analysis of chapter VI\n\nChapter VI is dedicated to the Mixed Commission for Environmental Monitoring and Control (COMIMA), which, according to article 20 of the bill, will be an entity attached to SETENA for the follow-up, observation, and environmental oversight of metallic mining activity in medium-scale mining, small-scale mining, and artisanal mining.\n\nFirstly, we must draw attention to the fact that the proposal is silent regarding the legal nature of said entity –as the bill calls it– that would be created. Therefore, this aspect must be clarified to avoid future problems of law interpretation.\n\nSecondly, by virtue of the composition proposed in article 20, there is a contradiction as to whether it is a single commission or several, given that it will be composed of representatives of various sectors of the jurisdiction where the activity is carried out. Hence, it is suggested to review the content of chapter VI to clarify this aspect.\n\nThirdly, article 22 was introduced within this chapter, which regulates the precautionary measures that may be established when COMIMA reports the existence of irregularities regarding environmental damage or when the inspector of the Directorate of Geology and Mines recommends it.\n\nIn this regard, it is suggested to place this article in another section, since it does not specifically refer to the Mixed Commission for Environmental Monitoring and Control (COMIMA), the foregoing in order to provide harmony to the bill's articles.\n\nj) Analysis of article 28\n\nAs an aspect of legislative technique, it is suggested to correctly record the name and date of Law No. 7337, the correct being “Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal”, whose issuance date was May 5, 1993.\n\nk) Analysis of articles 29 and 31\n\nArticles 29 and 31 of the bill create and distribute a tax on the mining activity carried out by exploitation concessionaires and beneficiation plants, regardless of the legal nature in which they are established.\n\nThe foregoing legislative power is derived from article 121.13 of the Political Constitution, which establishes:\n\n“ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:\n\n…\n\n13) To establish national taxes and contributions, and to authorize municipal ones;…”\n\nIn accordance with the above, the legislator can legitimately choose to establish national taxes and contributions to finance a specific public activity (as well as to reform what is provided by a law), as intended with the bill submitted for consideration by the Attorney General's Office.\n\nErgo, this bill falls within the legislator’s scope of discretion, since the creation, modification, or extinction of a tax, as well as the setting of its essential elements, is a matter of legal reserve (Resolution No. 3075-2011 of March 29, 2011, of the Constitutional Chamber).\n\nl) Analysis of chapter IX\n\nChapter IX of the bill is dedicated to the extinction of the right, with article 32 detailing that permits and concessions shall be extinguished by cancellation, nullity, and total waiver. To this end, articles 33 and 34 contain the causes for cancellation and waiver, respectively; however, the inclusion of an article dedicated to the causes for nullity was omitted.\n\nConsequently, given that article 45 of this bill supplementarily refers to the Mining Code, it would be understood that the grounds for nullity will be those defined in its article 65[4], which states:\n\n“Article 65.- Permits and concessions granted in contravention of the law shall be null, and especially the following:\n\na) Permits and concessions granted to persons excluded by article 9 of this law.\nb) Permits and concessions granted that include zones declared a mining reserve, in accordance with article 8 of this law.\nc) Permits and concessions granted that include the perimeter of prior permits and concessions, constituted or in process, to the full extent they invade. The Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons shall determine whether or not the new permit or concession should subsist in the part that does not overlap, and, in such case, shall order the appropriate reduction.\nch) Permits or concessions granted to foreign individuals or legal entities that do not meet the requirements provided in this law at the time of the grant.\nd) Permits and concessions that are not registered in the Mining Registry as stipulated in article 88 of this law.\ne) Exploitation concessions not delimited on the ground, in accordance with the conditions and term set in article 82 of this law.\nf) Concessions granted contrary to the provisions of article 8 bis of this Law.\n\nNullity may be declared by the Directorate of Geology, Mines and Hydrocarbons, ex officio or at the request of a party.”\n\nThe foregoing falls within the discretionary scope of the legislator.\n\nm) Analysis of article 45\n\nAs an observation of legislative technique, it is suggested to move article 45 of the bill to another chapter, as it bears no relation to chapter VI, dedicated to reforms and transitory provisions.\n\nn) Analysis of Transitory Provision II\n\nTransitory Provision II of the bill refers to “article 35 of this law”; however, the content of this article bears no relation to what is intended to be regulated through this transitory norm. Ergo, it is suggested to review this indication in order to avoid its unenforceability.\n\no) Analysis of Transitory Provision IV\n\nTransitory Provision IV of the bill intends to authorize, for a period of two years, the canton of Abangares to market the sale of gold until the respective concession applications are approved.\n\nIn accordance with the above, we must warn that this provision presents doubts of constitutionality, by virtue of the violation of the principle of equality.\n\nThe bill under study intends to authorize the marketing of gold, favoring only the canton of Abangares (a specific group) and not in a general way for all those areas dedicated to mining in the country, for example, such as the cases of Cutris de San Carlos, Miramar, Puerto Jiménez, Monte del Aguacate, among others (described in the explanatory memorandum).\n\nHowever, the bill does not show the objective parameters required by the principle of reasonableness to be able to rationally justify the exception made by Transitory Provision IV of the bill, and the justification for why the same advantage is not granted to the other cantons of the country, thereby contravening the constitutional principle of equality.\n\nWe must draw attention to the fact that, since this transitory provision was not contemplated in the base text of the bill, such justification cannot be observed within the explanatory memorandum, nor does the justification appear within the affirmative majority report of March 8, 2022, of the legislative committee in charge of its analysis.\n\nBased on the foregoing, it is the criterion of this technical body that the bill presents doubts of constitutionality and, for this reason, the final discussion must be raised before the Constitutional Chamber as the supreme interpreter of the Constitution.\n\nV. CONCLUSION\n\nFrom the foregoing, we can reach the following conclusions:\n\na) The intention of this initiative is to regulate metallic mining activity through the establishment of parameters, procedures, duties, and indispensable requirements to promote the efficient use of existing metallic minerals in the national territory, in a manner sustainable with the environment, as well as the harnessing of the economic benefits generated by this activity for the social development of the communities where the deposit is located and of the general population;\n\nb) Based on the provisions of article 121, subsection 14 of the Constitution, the legislator is protected by a principle of free configuration in this matter, which empowers them to establish whether certain public domain goods can be exploited by private parties or whether, on the contrary, they must be totally excluded from exploitation and commerce;\n\nc) Notwithstanding the foregoing, this bill intends a decrease in environmental tutelage, by moving from a regime of absolute prohibition to one where underground and surface mining activity is permitted in the Crucitas zone. Therefore, the preventive principle, the principle of non-regression, and the objectification of environmental tutelage must be respected;\n\nd) Based on these principles, the approval of this bill must be supported by technical studies;\n\ne) The establishment of mining easements (servidumbres mineras), as permitted by the bill, must be carried out in a fair balance between the right of property of the registered owner and the right of access of the concessionaire or permit holder;\n\nf) By virtue of the principles of reasonableness and proportionality, it is vital that the legislator have technical studies that justify the amount of material in authorized metric tons (articles 3 and 4 of the bill) for the purpose of overcoming a potential constitutionality challenge before the Constitutional Chamber;\n\ng) It is recommended to establish the administrative procedure that must be followed for the imposition of the administrative sanctions contemplated in articles 18, 33, and 43 of the bill, or at least to expressly refer to another law or to the general regime contained in the General Law of Public Administration;\n\nh) The bill lacks the objective parameters required by the principle of reasonableness to be able to rationally justify the reason why the marketing of gold would be authorized only for the canton of Abangares, excluding the other cantons of the country, thereby contravening the constitutional principle of equality. Ergo, the bill submitted to our consideration presents doubts of constitutionality that must be resolved in the constitutional venue;\n\ni) Finally, it is recommended to assess the aspects of legislative technique indicated in this pronouncement and to consult the bill with the MICITT.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz Yolanda Mora Madrigal\nProcuradora Attorney of the Procuraduría\n\nSPC/YMM/CPB\n\n[1] “Article 8.- The Legislative Assembly may reserve the exploration or exploitation of certain zones, for reasons of interest, for the protection of forest, hydrological, soil, cultural, archaeological, or zoological resources, or for urban development purposes. In these zones, exploration and exploitation shall be prohibited to private parties and reserved to the State.\n\nMining exploitation is prohibited in areas declared national parks, biological reserves, forest reserves, and state wildlife refuges. (…)” (Underlining is not from the original)\n\n[2] Mejorada Chauca Martín. Las servidumbres y la explotación de Recursos Naturales. P. 17. Pontificia Universidad Católica del Perú.\n\n[3] https://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/mi\nnero/guia_de_ocupacion_superficial_0414.pdf\n\n[4] Subsection f) of Article 65 of the Mining Code, Ley N.° 6797, would be repealed by Article 47 of this bill." }