{ "id": "pgr-23473", "citation": "OJ-096-2022", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Amnistía para pozos agropecuarios: riesgos constitucionales y observaciones al proyecto de ley", "title_en": "Amnesty for agricultural wells: constitutional risks and observations on the bill", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley No. 22709, que propone una amnistía para registrar pozos y fuentes superficiales no inscritas y otorgar concesiones de aprovechamiento de agua para actividades agropecuarias. Concluye que la inscripción automática y el otorgamiento concomitante de concesiones, sin requisitos previos como la evaluación de impacto ambiental, contravienen el artículo 50 constitucional y los principios precautorio, preventivo, de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y uso racional. Recomienda limitar la amnistía al registro de pozos y fuentes, reservando la concesión al trámite ordinario, y sugiere que los informes de SENARA e ICAA sean vinculantes. Además, advierte que la falta de plazo de vigencia incentiva la perforación ilegal.", "summary_en": "The Attorney General's Office examines bill No. 22709, which proposes an amnesty to register uninscribed wells and surface sources and grant water use concessions for agricultural activities. It concludes that automatic registration and simultaneous granting of concessions, without prior requirements such as an environmental impact assessment, violate Article 50 of the Constitution and the precautionary, preventive, objectivity of environmental protection, reasonableness, and rational use principles. It recommends limiting the amnesty to registration, reserving concessions for the ordinary procedure, and suggests that SENARA and ICAA reports be binding. It also warns that the lack of a validity period encourages illegal drilling.", "court_or_agency": "", "date": "15/07/2022", "year": "2022", "topic_ids": [ "water-law", "environmental-law-7554" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "demanialidad", "principio precautorio", "principio preventivo", "aprovechamiento de aguas", "concesión", "SENARA", "evaluación de impacto ambiental", "caudal ecológico" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Arts. 7, 17, 21, 27", "law": "Ley de Aguas" }, { "article": "Art. 50", "law": "Ley Orgánica del Ambiente" } ], "keywords_es": [ "recurso hídrico", "concesión de aguas", "amnistía ambiental", "demanialidad", "principio precautorio", "principio preventivo", "evaluación de impacto ambiental", "artículo 50 constitucional", "pozos ilegales", "SENARA", "Ley de Aguas", "uso racional", "acuíferos", "producción agropecuaria" ], "keywords_en": [ "water resources", "water concession", "environmental amnesty", "public domain", "precautionary principle", "preventive principle", "environmental impact assessment", "Article 50 Constitution", "illegal wells", "SENARA", "Water Law", "rational use", "aquifers", "agricultural production" ], "excerpt_es": "De todo lo anterior,  se considera que en los términos en que se pretende el otorgamiento de la concesión de aprovechamiento de aguas respecto de pozos ya perforados y, fuentes superficiales ya captadas, es decir, de manera concomitante a la inscripción de éstos y sin cumplir con los requisitos previos que requiera la Dirección de Aguas del MINAE,  así como toda la normativa que lo sustenta para llevar a cabo una valoración sobre la pertinencia de otorgar dicho aprovechamiento, puede representar un roce de constitucionalidad con el artículo 50 de la Constitución Política. (...)\n\nSiendo que, en la redacción propuesta, se contempla el otorgamiento concomitante de la concesión de aprovechamiento para uso agropecuario con la sola inscripción de los pozos o fuentes de agua captadas, se estaría inobservando la prioridad que establece el artículo 50 de la Constitución Política, así como el orden de preferencia establecido en el artículo 27 de la Ley de Aguas, toda vez que, el otorgamiento de dicha concesión no se supedita al cumplimiento de ningún requisito previo, sino que, se otorga de manera concomitante con la inscripción del pozo, por sobre cualquier otro uso o consumo.", "excerpt_en": "From all the above, it is considered that the terms under which the granting of the water use concession is intended for already drilled wells and already captured surface sources, that is, simultaneously with their registration and without complying with the prior requirements required by the MINAE Water Directorate, as well as all the regulations that support it to carry out an assessment on the appropriateness of granting said use, may represent a constitutional friction with Article 50 of the Political Constitution. (...)\n\nSince, in the proposed wording, the simultaneous granting of the water use concession for agricultural use is contemplated with the mere registration of wells or captured water sources, it would be disregarding the priority established by Article 50 of the Political Constitution, as well as the order of preference established in Article 27 of the Water Law, since the granting of said concession is not subject to compliance with any prior requirement, but rather, it is granted simultaneously with the registration of the well, above any other use or consumption.", "outcome": { "label_en": "Non-binding legal opinion", "label_es": "Opinión jurídica no vinculante", "summary_en": "The PGR recommends limiting the amnesty to registration of wells and sources, and reserving the concession for the ordinary procedure, since automatic granting without prior requirements could violate Article 50 of the Constitution and environmental principles.", "summary_es": "La PGR recomienda limitar la amnistía a la inscripción de pozos y fuentes, y reservar la concesión al trámite ordinario, pues el otorgamiento automático y sin requisitos previos podría violar el artículo 50 constitucional y principios ambientales." }, "pull_quotes": [ { "context": "Sección B. Observaciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "Automatic registration of these uses, without meeting any prior requirements to determine that it will not affect the water resource and that it is a rational use, is contrary to Article 50 of the Constitution, the preventive, precautionary, objectivity of environmental protection, reasonableness, and rational use of natural resources principles.", "quote_es": "La inscripción automática de esos aprovechamientos, sin cumplir con ningún requisito previo tendiente a determinar que no se generará una afectación al recurso hídrico y que se trata de un aprovechamiento racional, resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional, a los principios preventivo, precautorio, de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y de uso racional de los recursos naturales." }, { "context": "Sección B, citando Voto no. 1923-2004", "quote_en": "For groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports conducted according to the univocal rules and exact application of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity intended to be developed on the environment, or these are contradictory, central and decentralized administrative entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modified application, and suspend those in progress until the doubtful state is cleared.", "quote_es": "Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo." }, { "context": "Sección B, citando Voto no. 16513-2005", "quote_en": "The water use concession procedure is established in the Water Law and must be followed in full because it establishes a series of requirements that ultimately seek to protect that resource and the environment in general.", "quote_es": "El procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas se encuentra establecido en la Ley de Aguas y el mismo debe ser seguido a cabalidad porque establece una serie de requisitos que pretenden, en última instancia, proteger ese recurso y el ambiente en general." } ], "cites": [ { "id": "norm-11950", "citation": "Ley 276", "title_en": "Water Law", "title_es": "Ley de Aguas", "doc_type": "law", "date": "27/08/1942", "year": "1942" }, { "id": "norm-53029", "citation": "Decreto 31849", "title_en": "General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures", "title_es": "Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)", "doc_type": "executive_decree", "date": "24/05/2004", "year": "2004" }, { "id": "norm-95141", "citation": "Decreto 43053", "title_en": "Regulation for well drilling and groundwater use", "title_es": "Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas", "doc_type": "executive_decree", "date": "22/04/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-20080", "citation": "C-218-2017", "title_en": "Water Concession and Canon Payment Obligation in the Arenal Tempisque Irrigation District", "title_es": "Obligación de concesión de agua y pago de canon en el Distrito de Riego Arenal Tempisque", "doc_type": "dictamen", "date": "22/09/2017", "year": "2017" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-24789", "citation": "OJ-182-2024", "title_en": "Legal reform for aerial spraying and protection of health and the environment", "title_es": "Reforma legal para fumigación aérea y protección de la salud y el ambiente", "doc_type": "legal_opinion", "date": "16/12/2024", "year": "2024" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-947034", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 17397-2019" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-468578", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00262-2009" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-394397", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02063-2007" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-260291", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 01923-2004" }, { "target_id": "pgr-20080", "kind": "related_opinion", "label": "218" }, { "target_id": "norm-104039", "kind": "cited_norm", "label": "Amnistía para el registro de pozos no inscritos y otorgamiento de concesiones para el aprovechamiento del recurso hídrico en actividades de producción agropecuaria" }, { "target_id": "norm-48839", "kind": "cited_norm", "label": "Código de Minería" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-11950", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Aguas" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-16513-2005", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=340557&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 16513-2005", "resolution_num": "16513", "year": "2005", "expediente": "05-000606-0007-CO" }, { "ref_id": "nexus-res-5217-2001", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=248527&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05217-2001", "resolution_num": "05217", "year": "2001", "expediente": "00-009819-0007-CO" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=23473&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 2.5, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 096 - J   del 15/07/2022   \n\n\n\n15 de julio de 2022\n\n\n\n\nPGR-OJ-096-2022\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nAna Julia Araya Alfaro\n\n\n\n\nJefe de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas II\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada Señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos\nreferimos a su oficio no. AL-CPAS-0057-2022 de 8 de febrero de 2022, por medio del cual requiere la\nopinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el\nexpediente legislativo número 22709, denominado “Amnistía para el Ordenamiento de Pozos y Fuentes\nCaptadas Superficiales no Inscritas y Otorgamiento de Concesiones para el Aprovechamiento del\nRecurso Hídrico en Actividades de Producción Agropecuaria”, cuyo texto base fue publicado en La\nGaceta no. 200 de 18 de octubre de 2021.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública\ncuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere\nnuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, o, en este caso, de proyectos de reforma constitucional, cuando son consultados por la Comisión\nLegislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse\ncubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés\ngeneral.\n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto\nsustitutivo del proyecto de ley, nos referiremos a esa última versión, y no al texto base que\noriginalmente fue consultado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para rendir nuestro criterio, consideramos oportuno realizar un comentario general en\ncuanto al recurso hídrico y el tema de las concesiones para su aprovechamiento y los principios que\nrigen la materia ambiental, para, por último, exponer varias observaciones y recomendaciones sobre\nel texto de la iniciativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            A. El agua como dominio público y las concesiones para su aprovechamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el texto base del proyecto se expone como principal razón que motiva la iniciativa,\nla necesidad de establecer una amnistía que permita regularizar -en el sector agropecuario- todos\naquellos pozos que fueron perforados de manera irregular sin cumplir con los requisitos\ncorrespondientes, a efectos de que sus propietarios puedan obtener una concesión de aprovechamiento\ndel recurso hídrico, continuar explotando el recurso, y, así, colocar los productos nacionales en\nmercados internacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, la iniciativa se justifica en la necesidad de que las autoridades puedan identificar con\nclaridad dónde están los pozos y cuáles son los niveles reales de explotación del recurso hídrico y\nsu disponibilidad para asegurar la sostenibilidad del acceso para consumo humano y para la actividad\nproductiva que permita el desarrollo socioeconómico de zonas agrícolas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además de lo anterior, el proyecto incluye la posibilidad de que el interesado pueda acogerse a la\namnistía para obtener concesiones de aprovechamiento respecto de aguas superficiales que estén\nsiendo explotadas sin autorización.\n\n\n\n Ante ello, debe decirse que, la pertinencia de una concesión para el aprovechamiento de aguas,\nobedece a la naturaleza de bien demanial del recurso hídrico. En nuestro ordenamiento jurídico, el\ncarácter demanial del recurso hídrico, se encuentra ampliamente definido en varias normas, incluida\nla Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPropiamente, el artículo 50 de la Constitución Política, recientemente reformado, estipula que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien\nesencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho\nhumano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que\nestablezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua\npotable para consumo de las personas y las poblaciones.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 del 04 de octubre de 1995), es acorde a lo dispuesto en la\nConstitución Política al señalar, en su artículo 50, que el agua es de dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Código de Minería (Ley no. 6797 del 04 de octubre de 1982), en su artículo 4°, haciendo eco de\nlo dispuesto en el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, contempla que las fuentes y\naguas minerales y las aguas subterráneas y superficiales, se reservan para el Estado y sólo podrán\nser explotados por éste, por particulares de acuerdo con la ley o mediante una concesión especial\notorgada por tiempo limitado con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la\nAsamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El recurso hídrico, por tratarse de un recurso natural dentro del régimen de demanialidad, demanda\nrespecto del Estado acciones tendientes no solamente para su protección, sino también, para su\nconservación a través de un uso racional que asegure un uso y aprovechamiento adecuado por parte de\ntodos los habitantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Propiamente sobre la demanialidad del recurso hídrico y la regulación sobre su aprovechamiento,\nesta Procuraduría, mediante dictamen no. C-218-2017 de 22 de setiembre de 2017, indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“2. El agua como bien demanial escaso y la priorización en sus tipos de aprovechamiento\n\n\n\n El otro rasgo fundamental que caracteriza jurídicamente al recurso hídrico es su demanialidad, como\nasí también lo puso de manifiesto la Sala Constitucional en la resolución n.°2012-08892, de las\n16:03 horas del 27 de junio del 2012:\n\n\n\n «VIII. Sobre la relevancia constitucional y el régimen de protección a las aguas subterráneas.\nConforme quedó consignado en la sentencia número 2004-01923, la protección a los mantos acuíferos o\naguas subterráneas es fundamental para la preservación de la vida y de un ambiente sano y\necológicamente equilibrado. (…) donde se reiteró que el régimen patrio de los bienes de dominio\npúblico, como el agua, los coloca fuera del comercio de los hombres y, por ello, los permisos para\nsu explotación son siempre precarios y unilateralmente revocables por parte de la Administración\ncuando se justifique por razones de necesidad o interés general. Adicionalmente se indicó que,\ntratándose de la protección de los recursos naturales, el Estado tiene plena obligación de imponer\nlimitaciones a la propiedad privada y regular las condiciones para el uso y protección de los bienes\nde dominio público, incluida por supuesto el agua, por lo que el ejercicio de ese deber estatal\nresulta absolutamente compatible con el derecho a la propiedad privada, estatuido en el numeral 45\nde la Constitución Política. Esta obligación de salvaguardia de la aguas subterráneas irradia a lo\nlargo de todo el territorio nacional, toda vez que la contaminación pone en peligro no solo a los\nmantos más vulnerables, los acuíferos superficiales separados de la superficie por una capa de suelo\ndelgada y permeable; sino también a los volcánicos o figurados, cuyas áreas de recarga pueden verse\namenazadas por actividades antrópicas como la deforestación, urbanización descontrolada y\nactividades agropecuarias intensivas y extensivas que conllevan el uso de plaguicidas y\nagroquímicos.» (El subrayado no es del original).\n\n\n\n Tal como lo destaca la resolución anterior, la calificación del recurso hídrico como dominio\npúblico está contemplada en distintas leyes, iniciando con la Ley de Aguas (n.°276 del 27 de agosto\nde 1942), en sus artículos 1, 2 y 3; el Código de Minería (Ley n.° 6797 del 4 de octubre de 1982),\ncuyo artículo 4 dispone que: “las fuentes y aguas minerales y las aguas subterráneas y\nsuperficiales, se reservan para el Estado”; y la Ley Orgánica del Ambiente (n.°7554 del 4 de octubre\nde 1995), cuyo artículo 50 establece con toda rotundidad: “El agua es de dominio público, su\nconservación y uso sostenible son de interés social.\n\n\n\n En coherencia con esa afirmación que hace la Ley Orgánica del Ambiente, la doctrina destaca que el\ninterés público está detrás de toda reserva demanial y en el contexto de esa regla general, el\nrégimen de usos de cada bien es la interpretación precisa de la mejor satisfacción de los intereses\npúblicos ante las distintas circunstancias tenidas en cuenta por el legislador.” (Se añade negrita)\n\n\n\n\n \n\n\n\n               En dicho criterio se reiteró que el aprovechamiento especial del recurso\nhídrico queda sujeto a la intervención de la Administración que se concreta a través de la\nplanificación hídrica y la concesión administrativa, como técnicas para garantizar su protección y\nuso racional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n               Propiamente, sobre el aprovechamiento del recurso hídrico, atendiendo a su naturaleza\ndemanial, el artículo 17 de la Ley de Aguas establece que se requiere una autorización para el\naprovechamiento de las aguas públicas, la cual, la concederá el Ministerio del Ambiente y Energía,\ninstitución a la cual corresponde disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento,\nutilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, sobre el otorgamiento de amnistías para regularización de pozos sin\ninscribir, ya mediante Decretos Ejecutivos no. 30387-MINAE-MAG de 29 de abril de 2002, no.\n35882-MINAET de 07 de abril de 2010 y no. 41851 MP-MINAE-MAG de 18 de julio de 2019, se otorgó por\nparte del Poder Ejecutivo períodos de gracia, para que aquellas personas físicas o jurídicas,\npúblicas o privadas, que estuvieran explotando un pozo perforado sin autorización y no inscrito,\nprocedieran -previo cumplimiento de requisitos- con la inscripción del pozo y la solicitud de la\nconcesión de aprovechamiento de aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los plazos otorgados por esos Decretos Ejecutivos ya transcurrieron, y, por tanto, el\nprocedimiento que rige actualmente y al que debe someterse cualquier interesado en perforar y\nexplotar un pozo, es el establecido en el actual Reglamento para la perforación de pozos y\naprovechamiento de aguas subterráneas (Decreto Ejecutivo no. 43053-MINAE de 22 de abril de 2021) el\ncual, regula lo concerniente a los requisitos y el trámite previos a la perforación del pozo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es importante señalar que, en razón de que actualmente no se encuentra vigente ninguna\nde las amnistías indicadas, no existe ninguna habilitación para la inscripción de pozos sin número\ny, en consecuencia, lo único que permite la norma habilitante -Decreto Ejecutivo no. 43053-MINAE- es\nla presentación de requisitos para la autorización de perforación de un pozo y la posterior\nsolicitud para el otorgamiento de la concesión de aprovechamiento de aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por su parte, para obtener una concesión para aprovechamiento de aguas superficiales,\nla Ley de Aguas, en sus artículos 17 a 29, regula todo lo concerniente a la solicitud, tramitación y\notorgamiento de dicha autorización. En concordancia con dicho articulado, el numeral 41 inciso h)\ndel Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo no. 35669 del 4 de\ndiciembre de 2009) establece que -entre muchas otras-, será competencia de la Dirección de Agua del\nMINAE admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre solicitudes de concesión de\naprovechamientos de aguas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            B.  Observaciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la exposición de motivos del proyecto de ley, se extrae que su objeto es establecer\nuna amnistía para registrar e inscribir las fuentes superficiales captadas que no cuenten con la\nconcesión de aprovechamiento y los pozos que, a la fecha de su entrada en vigor, no se encuentren\nregistrados ante la Dirección de Aguas del Ministerio de Ambiente y Energía y que, por consiguiente,\ntampoco cuenten con una concesión para utilizar el recurso hídrico en las actividades de producción\nagropecuaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Se indica que pueden acogerse a dicha amnistía, todos los propietarios de bienes inmuebles en\ncualquier parte del territorio nacional que tengan una o más fuentes superficiales y subterráneas no\ninscritas, siempre que se encuentren destinados a actividades de producción agropecuaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De la lectura del proyecto, no se encuentra ninguna disposición tendiente a limitar la\nautorización de la inscripción de pozos. Al no fijarse ningún tipo de requisito o condición que deba\ncumplir el pozo ya perforado, su inscripción sería automática, sin importar su ubicación y\ncaracterísticas. Es decir, sin importar la posible afectación del pozo al recurso hídrico, éste\npodrá ser inscrito con la simple presentación de una solicitud.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De tal forma, es recomendable que en el proyecto se indique que la autorización de la inscripción\ndel pozo quedará sujeta a que se cumplan las disposiciones de la normativa vigente en cuanto a la\nubicación de los pozos, tendientes a garantizar la explotación racional del recurso hídrico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, tómese en cuenta que el Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento\nde aguas subterráneas, contempla limitaciones para la perforación de pozos en acuíferos que tengan\nuna situación especial, áreas de protección de corrientes y nacientes, áreas de interferencia con\notros pozos o cuerpos de agua, retiro operacional del pozo, áreas con riesgo de intrusión salina,\nentre otras (artículos 15, 16, 34, 35).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo mismo sucede con los aprovechamientos de aguas superficiales que se estén llevando a cabo\nilegítimamente y que se pretendan inscribir, pues no se establece ningún tipo de requisito sobre la\nubicación, tipo de fuente, características de la toma, etc.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La inscripción automática de esos aprovechamientos, sin cumplir con ningún requisito previo\ntendiente a determinar que no se generará una afectación al recurso hídrico y que se trata de un\naprovechamiento racional, resulta contraria a lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional, a los\nprincipios preventivo, precautorio, de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y de uso\nracional de los recursos naturales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn cuanto al principio de objetivación de la tutela ambiental se ha entendido que:\n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de\ncarácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la\nciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la\nAdministración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la\nAdministración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública-. (Voto no. 2063-2007. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEfectivamente, sobre el principio precautorio, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principio precautorio o \"principio de la evitación prudente\", concepto desarrollado en sentencias\nnúmero 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo\n15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de\nRío, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los\nelementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones\ntendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la\nadopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible\nafectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo\nde daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de\nprecaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior\nresulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son\nirreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará\nlos daños ocasionados al ambiente.” (Voto no. 2063-2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El principio preventivo, recogido en el artículo 15 de la Declaración de Río y en el artículo 11 de\nla Ley de Biodiversidad, exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas\ndestinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generan las\nactividades o acciones humanas, y que  “cuando se tiene suficiente certeza en cuanto a los riesgos o\nla probabilidad de ocurrencia de una situación de impacto ambiental, el Estado debe tomar las\nmedidas necesarias para evitar que se consuma el daño o para menguar de la mejor forma posible los\nperjuicios derivados de la misma.” (Voto no. 16838-2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, conforme con esos principios, las decisiones de la administración se\nencuentran vinculadas a la ciencia y a la técnica, por lo que, la autorización de una actividad,\nobra o proyecto no podría autorizarse sin determinarse cuál será la afectación que generará en el\nambiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el principio de razonabilidad, en relación con el principio de uso racional de\nlos recursos, la Sala Constitucional ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “es necesario aclarar que, según la jurisprudencia de esta Sala, el derecho al ambiente no puede\nceder ante consideraciones de índole económico, por tratarse de un derecho no patrimonial y de\nindudable importancia no solo para los habitantes del país actualmente, sino también para los\nsucesivos (véase la sentencia número 1887-1995 de las 09:15 horas del 07 de abril de 1995).\n\n\n\n Igualmente, en este principio también encontramos relación con el principio de razonabilidad como\nparámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, ya que, la exigencia del uso racional de\nlos recursos naturales está directamente vinculada con un parámetro de constitucionalidad de la\nconducta –administrativa y de los particulares– y de la normativa que rige la materia, como lo es la\nrazonabilidad –según desarrollo de la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, por ejemplo\nvéase la sentencia número 2410-2007 de las 10:15 horas del 21 de febrero de 2007- en tanto su\nfinalidad es tender a la sostenibilidad del uso de los recursos naturales y de los elementos que\nconforman el ambiente, a través de su “uso adecuado”; y en virtud de los cuales, como se mencionó,\nqueda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente\nde sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político,\npara con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras.\n\n\n\n En síntesis, la Administración debe propiciar un uso sustentable de los recursos naturales,\nlogrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del\nmedio ambiente ni el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras, así como\ntampoco ceder ante consideraciones de índole económico.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54\nminutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n Y es que, además de lo anterior, nótese que, en el artículo 3° del proyecto se dispone que la\nconcesión de aprovechamiento de aguas, tanto para las fuentes superficiales, como para los pozos, se\notorgará con la sola inscripción de dichas fuentes, en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 3- INSCRIPCIÓN DE FUENTES\n\n\n\n Todos los pozos perforados con maquinaria o equipo especializado que, a la fecha de entrada en\nvigencia de esta ley, no cuenten con los permisos respectivos serán inscritos en el Registro\nNacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del Ministerio de Ambiente y Energía y,\nde manera concomitante, se les otorgará la concesión para el aprovechamiento de agua.\n\n\n\n Todas las fuentes superficiales y subterráneas destinados a actividades de producción agropecuaria\nque, a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, que no cuenten con los permisos respectivos,\nserán inscritos en el Registro Nacional de Concesiones que administra la Dirección de Agua del\nMinisterio de Ambiente y Energía y, de manera concomitante, para el caso de actividades de\nproducción agropecuaria se les otorgará la concesión para el aprovechamiento de agua.” (Se añade\nnegrita)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De lo anterior se desprende que, quien se acoja a la amnistía, podrá obtener la concesión de\naprovechamiento de aguas de manera automática y sin cumplir con requisitos previos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Debe tenerse claro que la inscripción de un pozo y el otorgamiento de una concesión implican\ntrámites y procedimientos diferentes, y, el otorgamiento conjunto de ambas autorizaciones sin el\ncumplimiento de requisitos previos, podría reñir con los artículos 7 y 17 de la Ley de Aguas, y,\ncomo ya se dijo, violentar el artículo 50 de la Constitución Política y, principios constitucionales\nen materia ambiental, como el preventivo, precautorio, de objetivación de la tutela ambiental,\nrazonabilidad y de uso racional de los recursos naturales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Propiamente, sobre el principio precautorio en relación con la protección de las aguas\nsubterráneas, la Sala Constitucional mediante voto no. 1923-2004 de las 14 horas 55 minutos de 25\nfebrero 2004, resolvió:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “XV.- PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. (…)  Para\nel caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el\nprincipio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes\nefectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que\npermitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se\npretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y\nórganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o\npermitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se\ndespeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección\ny preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado. En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el\nrecurso antes de su contaminación o degradación.”        \n\n\n\n\n \n\n\n\n Al respecto, el legislador, a través de los artículos 7 y 17 de la Ley de Aguas y demás normativa\nque le complementa, contempló la figura de la concesión de aprovechamiento de aguas, como un\nmecanismo para regular su uso racional, justo y equitativo. Asimismo, la concesión tiene como fin\nproteger el recurso hídrico, por tratarse de recursos naturales afectos al régimen patrio de los\nbienes de dominio público de naturaleza vulnerable, agotable y sujetos a un deterioro irreversible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En lo particular, sobre la protección y el uso racional de las aguas subterráneas, la Sala\nConstitucional, en sentencia no. 1923-2004 antes citada, reconoció la facultad de la Administración\nde tomar las medidas administrativas pertinentes -como restricciones y controles sobre los múltiples\nusos o aprovechamientos de agua- para evitar el agotamiento o deterioro irreversible del recurso\nhídrico, justificadas en el interés público que supone ese recurso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con la concesión de aguas, como medio de aprovechamiento del recurso hídrico, la Sala\nConstitucional también ha resuelto que, por tratarse de un bien de dominio público, dicha\nautorización, podrá otorgarse por el Ministerio de Ambiente y Energía, previa valoración de\noportunidad y conveniencia. (Voto no. 16513-2005 de las 20 horas 4 minutos de 29 de noviembre de\n2005). Al respecto indicó:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Bajo la misma línea el artículo 50 de la Ley Orgánica del Ambiente indica:\n\n\n\n\n\"El agua es de dominio público, su conservación y uso sostenible son de interés social\".\n\n\n\n Debido a la naturaleza pública del agua, la titularidad que ostenta el Estado se ejerce a través\ndel Ministerio de Ambiente y Energía según lo establece el artículo 17 de la Ley de Aguas:\n\n\n\n \"Es necesaria autorización para el aprovechamiento de las aguas públicas, especialmente dedicadas a\nempresas de interés público o privado. Esa autorización la concederá el Ministerio del Ambiente y\nEnergía en la forma que se prescribe en la presente ley, institución a la cual corresponde disponer\ny resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de\ndominio público, conforme a la ley N° 258 de 18 de agosto de 1941…\"\n\n\n\n IV.- De lo artículos trascritos se desprende entonces que el agua es un bien de dominio público\nrespecto del que se pueden otorgar autorizaciones para su aprovechamiento, siendo precisamente el\nMinisterio de Ambiente y Energía el llamado a conceder tales autorizaciones, previa valorización de\nla oportunidad y conveniencia de su otorgamiento en un procedimiento de concesión de aprovechamiento\nde aguas; procedimiento que se justifica debido a la naturaleza vital y necesaria del agua para el\nóptimo desarrollo de la humanidad y porque se trata de un bien escaso lo que incrementa su valor\neconómico y social. El procedimiento de concesión de aprovechamiento de aguas se encuentra\nestablecido en la Ley de Aguas y el mismo debe ser seguido a cabalidad porque establece una serie de\nrequisitos que pretenden, en última instancia, proteger ese recurso y el ambiente en general.” (Se\nañade negrita)\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Sala Constitucional, en la sentencia de cita, fue enfática en señalar que el procedimiento de\nconcesión de aprovechamiento de aguas, que se encuentra establecido en la Ley de Aguas, debe ser\nseguido a cabalidad, habida cuenta de que establece una serie de requisitos cuyo fin es la\nprotección del recurso hídrico y el medio ambiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De todo lo anterior,  se considera que en los términos en que se pretende el otorgamiento de la\nconcesión de aprovechamiento de aguas respecto de pozos ya perforados y, fuentes superficiales ya\ncaptadas, es decir, de manera concomitante a la inscripción de éstos y sin cumplir con los\nrequisitos previos que requiera la Dirección de Aguas del MINAE,  así como toda la normativa que lo\nsustenta para llevar a cabo una valoración sobre la pertinencia de otorgar dicho aprovechamiento,\npuede representar un roce de constitucionalidad con el artículo 50 de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 50 estipula que el agua, además de ser un bien de la nación, su uso, protección,\nsostenibilidad, conservación y explotación, se regirá por lo que establezcan las leyes que se\npromulguen para tales efectos. Contempla, también que, en relación con el aprovechamiento del\nrecurso hídrico, la prioridad es el abastecimiento para consumo humano de las personas y las\npoblaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Siendo que, en la redacción propuesta, se contempla el otorgamiento concomitante de la concesión de\naprovechamiento para uso agropecuario con la sola inscripción de los pozos o fuentes de agua\ncaptadas, se estaría inobservando la prioridad que establece el artículo 50 de la Constitución\nPolítica, así como el orden de preferencia establecido en el artículo 27 de la Ley de Aguas, toda\nvez que, el otorgamiento de dicha concesión no se supedita al cumplimiento de ningún requisito\nprevio, sino que, se otorga de manera concomitante con la inscripción del pozo, por sobre cualquier\notro uso o consumo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Uno de los requisitos previos más importantes que se estaría omitiendo con este otorgamiento\nconcomitante, es la evaluación de impacto ambiental. Al respecto, recuérdese que el Anexo 2 del\nReglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo\n31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo del 2004), en su punto 41, contempla que la actividad\nde captación, depuración y distribución de aguas subterráneas y superficiales, requiere de\nevaluación de impacto ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior, fue reafirmado por la Sala Constitucional en el voto no. 2019-2009 de las 14 horas 55\nminutos de 11 de febrero de 2009, mediante el cual se dispuso volver a incorporar el aprovechamiento\nde aguas subterráneas y superficiales, como una actividad que requiere de evaluación de impacto\nambiental previa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Bajo esa misma línea, se considera importante tomar en cuenta lo señalado por los artículos 7° y 39\ndel Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, en cuanto a que\nel permiso de perforación del pozo no confiere el derecho de explotación del recurso hídrico y que,\nuna vez cumplidos todos los requisitos para la perforación por parte del solicitante, corresponderá\nal jerarca del MINAE la autorización del aprovechamiento de aguas, mediante la concesión que dispone\nel artículo 17 de la Ley de Aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para efectos del proyecto de ley objeto de estudio, el permiso de perforación que contempla el\nReglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, equivale a la\ninscripción del pozo perforado de manera irregular que se pretende con la amnistía. Por lo cual,\nconsideramos que la inscripción de los pozos mediante la amnistía, debería sujetarse -en los mismos\ntérminos que lo contempla el artículo 7° del Reglamento de cita- a lo dispuesto por el artículo 17\nde la Ley de Aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En los mismos términos en que así lo contempla la normativa indicada, consideramos necesario que,\ncualquier amnistía que se pretenda para la inscripción de pozos ya perforados de forma irregular o\nfuentes superficiales captadas, debería, contrario a lo que se pretende con el proyecto sometido a\nconsulta, establecer con claridad que la inscripción del pozo y/o fuente superficial ya captada, no\nconfiere el derecho de explotación del recurso hídrico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAsí lo ha resuelto la Sala Constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…La única actividad que eventualmente podría provocar tales daños sería la puesta en\nfuncionamiento del acueducto, es decir, la extracción de agua de los pozos en cuestión, pero dicha\nactividad requiere de una concesión que debe ser aprobada por el Departamento de Aguas del Instituto\nMeteorológico Nacional, y que no se obtiene automáticamente por el simple hecho de contar con\npermisos para la perforación y la construcción del acueducto.” (Voto no. 5219-2001 de las 10:15\nhoras del 15 de junio de 2001) (Se añade negrita)\n\n\n\n\n \n\n\n\n El objeto del proyecto, según se desprende de la redacción del artículo 1°, es establecer una\namnistía para registrar e inscribir las fuentes captadas superficiales y los pozos que, a la fecha\nde su entrada en vigor, no se encuentren registrados ante la Dirección de Agua del Ministerio de\nAmbiente y Energía y que, por consiguiente, no cuenten con una concesión para utilizar el recurso\nhídrico en las actividades de producción agropecuaria.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otorgar la concesión de aprovechamiento de aguas de manera concomitante a la\ninscripción del pozo o de las fuentes superficiales -para uso agrícola-, implicaría desatender todos\nlos requisitos necesarios para realizar una valoración previa sobre la procedencia o no de una\nconcesión de aprovechamiento, dejando en desprotección el recurso hídrico.\n\n\n\n Se sugiere, por tanto, modificar el proyecto con el fin de que éste se limite, únicamente, a\notorgar una amnistía para la inscripción de pozos y fuentes superficiales y, reservar el\notorgamiento de la concesión de aguas, para el trámite ordinario que realiza actualmente la\nDirección de Aguas en atención a sus competencias, condicionado al cumplimiento previo de todos los\nrequisitos establecidos en las normas de rigor, incluida la evaluación de impacto ambiental.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, en el artículo 5° del proyecto se dispone que, una vez inscrito el pozo, se otorgue\nuna audiencia al Servicio Nacional Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) o al Instituto\nCostarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), para mejor resolver.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con la audiencia que se confiere a dichas instituciones, se sugiere valorar sustituir\nla frase “para mejor resolver”, a efecto de que se contemple, en su lugar, la rendición de un\ninforme vinculante por parte de dichas instituciones, cuyo acatamiento sea obligatorio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional ha sido enfática en reconocer la importancia del SENARA como\naquella institución que tiene el deber de procurar un aprovechamiento óptimo y justo del recurso\nhídrico, sobre todo en las actividades de riego, respecto de la cual se pretende el proyecto de ley\nsometido a consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEn palabras de la Sala Constitucional:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Sala advierte que esta precisión sitúa al SENARA en una posición particularmente relevante en\ncuanto a la gestión del recurso hídrico nacional, lo cual resulta importante considerando la\nnaturaleza eminentemente técnica de esta dependencia administrativa, posición que debe ser reforzada\ny ejercida mediante la necesaria y debida coordinación interinstitucional de las diferentes\nentidades involucradas –ICAA, SETENA, MAG, Municipalidades, entre otras-. En este sentido, pretender\nejecutar proyectos de extracción y explotación del recurso hídrico sin la debida autorización y\nvinculación del SENARA, resulta ser violatorio de las previsiones normativas de protección al\nambiente, pues se carecería de los insumos técnicos necesarios que dictaminen la disponibilidad y\nposibilidad de aprovechamiento de las aguas de dominio público.” (Voto no. 262-2009 14:30 horas de\n14 de enero de 2009. Se añade negrita)\n\n\n\n\n \n\n\n\n De igual forma, sobre la obligatoriedad de los dictámenes y criterios que emita el SENARA, la Sala\nConstitucional ha resuelto que “para el aprovechamiento de las aguas de dominio público, toda\nentidad pública –sin distingo- tiene la obligación de obtener del SENARA el permiso correspondiente,\nal punto que las decisiones que de manera fundamentada adopte el SENARA en cuanto a ello, serán\ndefinitivas y de acatamiento obligatorio”. (Voto no. 262-2009 14:30 horas de 14 de enero de 2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En mérito de lo anterior, se sugiere que la audiencia que se confiera al SENARA y al ICAA sea\nobligatoria y no “para mejor resolver”, requiriéndose la rendición de los informes vinculantes y de\nacatamiento obligatorio, según las competencias de cada institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con el artículo 8°, se observa que en el texto del proyecto se dispone que una vez\notorgado el registro y la concesión, el solicitante podrá mantener el aprovechamiento del agua para\nactividades de producción agropecuaria en las condiciones en las que viene haciéndolo y conforme con\nlas necesidades y requerimientos agronómicos del cultivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Lo anterior resulta contrario a lo establecido en el artículo 21 de la Ley de Aguas, el cual\nestipula que, en la concesión de aprovechamiento de agua que se emita por parte de la autoridad\ncompetente, se determinará la cantidad en litros por segundo del agua concedida y, si fuese para\nriego, la extensión de terreno que haya de regarse, así como la clase de cultivos que deban\nservirse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El proyecto de ley habilitaría al solicitante a continuar aprovechando el recurso hídrico en las\ncondiciones en las que lo ha venido haciendo, sin tomar en consideración, si la cantidad de litros\npor segundo que ha venido utilizando, puede eventualmente comprometer o ha estado comprometiendo\notras fuentes de abastecimiento o consumo humano. Lo cual, a su vez, puede resultar contrario al\nartículo 50 de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El objeto de la concesión de aguas es, justamente, establecer y regular el\naprovechamiento racional del recurso hídrico, a través de la planificación hídrica y la concesión\nadministrativa, como técnicas para garantizar su protección y conservación y evitar así, su\nagotamiento irreversible. Es por ello que dicha potestad está reservada únicamente al Estado, a\ntravés de la figura de la concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Delegar, de manera directa al interesado, la determinación de la cantidad de agua que\npodrá seguir aprovechando, implica omitir las potestades de imperio que ostenta la Administración,\ntoda vez que estarían prevaleciendo los intereses del solicitante, por sobre el interés público y la\nobligación del Estado de proteger el recurso hídrico, a través de la concesión de aprovechamiento y\nla determinación del caudal que técnicamente pueda otorgarse.\n\n\n\n Por tal motivo, a través del artículo 21 de la Ley de Aguas, el legislador contempló que la\ndeterminación de la cantidad de litros por segundo a conceder para aprovechamiento -incluido el\nriego-, es resorte exclusivo de la Administración y no, del solicitante. Aunado a que, dicho\nartículo, contempla que, si se trata de riego, tal y como sucede con la iniciativa propuesta, debe\ntomarse en consideración dicho aspecto para efectos de la cantidad de agua a conceder.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 10 establece una suspensión de cualquier gestión administrativa de cierre definitivo de\nlos pozos, mientras se resuelve la solicitud de la inscripción y el otorgamiento de la respectiva\nconcesión. Pero, el inconveniente está, precisamente, en que no se establece ningún plazo dentro del\ncual el interesado deba presentar la solicitud de inscripción, con lo cual, pese a tratarse de un\naprovechamiento irregular, el interesado podría seguir explotando el recurso ilimitada y\npermanentemente, sin ningún tipo de control. Lo anterior, complica aún más la intervención de la\nAdministración Pública en los casos de sobreexplotación de cuencas y mantos acuíferos especialmente\nafectados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, pero por ello no menos importante, debe advertirse que la amnistía que se pretende con\nel proyecto consultado, no está sujeta a un plazo de vigencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La promulgación de una amnistía para la inscripción de pozos perforados de manera irregular y de\nfuentes superficiales captadas, así como otorgamiento concomitante de concesiones de aprovechamiento\nde agua en los términos en que se pretende con el proyecto y, sin sujeción a plazo alguno,\nfomentaría un aumento en la perforación de pozos de manera irregular y el consecuente\naprovechamiento del recurso hídrico de forma indiscriminada. Ello, puesto que exime al interesado\ndel cumplimiento de todos los requisitos necesarios para la perforación de un pozo y para la\nobtención de una concesión de aprovechamiento de aguas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al no estar sujeta la amnistía a un plazo, se estaría promoviendo la perforación ilegal de pozos y\nla captación ilegal de fuentes superficiales en cualquier momento de la vigencia de la ley, que\npodrían ser legitimados posteriormente, obviando todos los requisitos exigidos por la normativa\nvigente para garantizar el uso racional del recurso hídrico y para asegurar que su aprovechamiento\nno generará afectaciones negativas al ambiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n  Revisado todo el proyecto de ley, puede advertirse que con su aprobación se estaría habilitando un\nprocedimiento simplificado para obtener concesiones de aprovechamiento de agua paralelo al vigente,\nsin limitación alguna en cuanto a los requisitos y condiciones que deben cumplirse y sin limitación\nen cuanto al caudal que puede aprovecharse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como ya se dijo, la inscripción de pozos y el otorgamiento de concesiones de\naprovechamiento de agua sin cumplir con los requisitos previos tendientes a garantizar,\ntécnicamente, el uso racional del recurso y la no afectación del ambiente, resulta contrario al\nartículo 50 Constitucional y a los principios precautorio, preventivo, de objetivación de la tutela\nambiental, razonabilidad y de uso racional de los recursos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “Amnistía para el Ordenamiento de Pozos y\nFuentes Captadas Superficiales no Inscritas y Otorgamiento de Concesiones para el Aprovechamiento\ndel Recurso Hídrico en Actividades de Producción Agropecuaria” -tramitado bajo el expediente\nlegislativo número 22709-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda\nvalorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe Usted, atentamente,\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n\n            Elizabeth León Rodríguez                       Viviana Castro Cerdas\n\n\n\n\n            Procuradora                                             Abogada\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/VCC/ysb", "body_en_text": "Legal Opinion: 096 - J of 07/15/2022\n\nJuly 15, 2022\n\nPGR-OJ-096-2022\n\nMs. Ana Julia Araya Alfaro\nArea Chief\nLegislative Committees II\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Araya Alfaro:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter no. AL-CPAS-0057-2022 of February 8, 2022, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed in legislative file number 22709, entitled \"Amnesty for the Regulation of Unregistered Wells and Captured Surface Sources and the Granting of Concessions for the Use of Water Resources in Agricultural Production Activities,\" whose base text was published in La Gaceta no. 200 of October 18, 2021.\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\nIn accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, or, in this case, on constitutional reform projects, when they are consulted by the Legislative Committee charged with processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nFurthermore, as we are not within the circumstances established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\n2. Considerations regarding the bill.\n\nGiven that a substitute text of the bill appears on the Legislative Assembly's website, we will refer to that latest version, and not to the base text that was originally consulted.\n\nTo render our opinion, we consider it opportune to make a general comment regarding water resources and the matter of concessions for their use, and the principles governing environmental matters, in order to, finally, set forth several observations and recommendations on the text of the initiative.\n\nA. Water as public domain and concessions for its use.\n\nThe base text of the bill sets forth as the main reason motivating the initiative the need to establish an amnesty that allows for the regularization—in the agricultural sector—of all those wells that were drilled irregularly without complying with the corresponding requirements, so that their owners may obtain a concession for water resource use (aprovechamiento del recurso hídrico), continue exploiting the resource, and, thus, place national products in international markets.\n\nLikewise, the initiative is justified by the need for authorities to clearly identify where the wells are and what the real levels of water resource exploitation are, and its availability, to ensure the sustainability of access for human consumption and for the productive activity that enables the socioeconomic development of agricultural areas.\n\nIn addition to the above, the bill includes the possibility for an interested party to avail themselves of the amnesty to obtain use concessions (concesiones de aprovechamiento) for surface waters that are being exploited without authorization.\n\nIn view of this, it must be stated that the pertinence of a concession for water use derives from the nature of water resources as public domain property (bien demanial). In our legal system, the public domain nature (carácter demanial) of water resources is broadly defined in several norms, including the Political Constitution.\n\nSpecifically, article 50 of the Political Constitution, recently amended, stipulates that:\n\n\"Every person has the human, basic, and inalienable right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a good of the nation, indispensable for protecting such human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the law to be created for these purposes, and the supply of potable water for consumption by persons and populations shall have priority.\"\n\nThe Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 of October 4, 1995), is in accordance with the provisions of the Political Constitution by stating, in its article 50, that water is of public domain.\n\nThe Mining Code (Código de Minería, Law no. 6797 of October 4, 1982), in its article 4, echoing the provisions of article 121, subsection 14 of the Political Constitution, provides that mineral sources and waters and subterranean and surface waters are reserved for the State and may only be exploited by the State, by private parties in accordance with the law, or through a special concession granted for a limited time according to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.\n\nWater resources, being a natural resource under the public domain regime (régimen de demanialidad), demands from the State actions aimed not only at their protection, but also at their conservation through rational use that ensures adequate use and exploitation by all inhabitants.\n\nSpecifically on the public domain nature of water resources (demanialidad del recurso hídrico) and the regulation of their use, this Attorney General's Office, through opinion no. C-218-2017 of September 22, 2017, stated:\n\n\"2. Water as a scarce public domain good (bien demanial) and the prioritization of its types of use.\n\nThe other fundamental feature that legally characterizes water resources is their public domain nature (demanialidad), as also highlighted by the Constitutional Chamber in resolution no. 2012-08892, of 4:03 p.m. on June 27, 2012:\n\n'VIII. On the constitutional relevance and the protection regime for subterranean waters. As stated in judgment number 2004-01923, the protection of aquifers or subterranean waters is fundamental for the preservation of life and a healthy and ecologically balanced environment. (...) where it was reiterated that the national regime of public domain goods, such as water, places them outside commerce, and, therefore, permits for their exploitation are always precarious and unilaterally revocable by the Administration when justified for reasons of necessity or general interest. Additionally, it was indicated that, in the case of the protection of natural resources, the State has a full obligation to impose limitations on private property and regulate the conditions for the use and protection of public domain goods, including of course water, so the exercise of that state duty is absolutely compatible with the right to private property, established in numeral 45 of the Political Constitution. This obligation to safeguard subterranean waters radiates throughout the entire national territory, since contamination endangers not only the most vulnerable layers, the surface aquifers separated from the surface by a thin and permeable soil layer; but also the volcanic or fissured ones, whose recharge areas may be threatened by anthropic activities such as deforestation, uncontrolled urbanization, and intensive and extensive agricultural activities that involve the use of pesticides and agrochemicals.' (The underlining is not from the original).\n\nAs highlighted by the previous resolution, the classification of water resources as public domain is contemplated in various laws, starting with the Water Law (Ley de Aguas, no. 276 of August 27, 1942), in its articles 1, 2, and 3; the Mining Code (Código de Minería, Law no. 6797 of October 4, 1982), whose article 4 provides that: 'mineral sources and waters and subterranean and surface waters are reserved for the State'; and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente, no. 7554 of October 4, 1995), whose article 50 unequivocally establishes: 'Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.'\n\nIn coherence with that affirmation made by the Organic Law of the Environment, doctrine highlights that the public interest is behind every public domain reservation (reserva demanial), and in the context of that general rule, the regime of uses for each good is the precise interpretation of the best satisfaction of public interests in light of the different circumstances taken into account by the legislator.\" (Emphasis added)\n\nIn said opinion, it was reiterated that the special use of water resources is subject to the intervention of the Administration, which is materialized through water planning and administrative concessions, as techniques to guarantee their protection and rational use.\n\nSpecifically, regarding the use of water resources, given their public domain nature (naturaleza demanial), article 17 of the Water Law establishes that an authorization is required for the use of public waters, which shall be granted by the Ministry of Environment and Energy, the institution responsible for disposing and resolving on the domain, use, utilization, governance, or surveillance over public domain waters.\n\nNow, regarding the granting of amnesties for the regularization of unregistered wells, through Executive Decrees no. 30387-MINAE-MAG of April 29, 2002, no. 35882-MINAET of April 7, 2010, and no. 41851 MP-MINAE-MAG of July 18, 2019, the Executive Branch granted grace periods for those individuals or legal entities, public or private, that were exploiting a drilled well without authorization and not registered, to proceed—upon prior compliance with requirements—with the registration of the well and the application for a water use concession (concesión de aprovechamiento de aguas).\n\nThe deadlines granted by those Executive Decrees have already elapsed, and, therefore, the procedure currently in effect, and to which any interested party in drilling and exploiting a well must submit, is that established in the current Regulation for the drilling of wells and use of subterranean waters (Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, Executive Decree no. 43053-MINAE of April 22, 2021), which regulates matters concerning the requirements and the procedure prior to the drilling of the well.\n\nIt is important to note that, because none of the indicated amnesties are currently in effect, there is no authorization for the registration of unnumbered wells, and, consequently, the only thing permitted by the enabling norm—Executive Decree no. 43053-MINAE—is the submission of requirements for the authorization of drilling a well and the subsequent application for the granting of a water use concession.\n\nFor its part, to obtain a concession for the use of surface waters, the Water Law, in its articles 17 to 29, regulates everything concerning the application, processing, and granting of said authorization. In accordance with said articles, numeral 41, subsection h) of the Organic Regulation of the Ministry of Environment and Energy (Executive Decree no. 35669 of December 4, 2009) establishes that—among many others—it shall be the competence of the Water Directorate of MINAE to admit, process, and issue recommendations to the Minister on applications for water use concessions.\n\nB. Observations on the bill.\n\nFrom the explanatory memorandum of the bill, it is inferred that its purpose is to establish an amnesty to register and record captured surface sources that do not have a use concession (concesión de aprovechamiento) and wells that, as of the date of its entry into force, are not registered with the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy and that, consequently, also lack a concession to use the water resource in agricultural production activities.\n\nIt is indicated that all owners of real estate anywhere in the national territory who have one or more unregistered surface and subterranean sources may avail themselves of said amnesty, provided they are destined for agricultural production activities.\n\nFrom a reading of the bill, no provision is found aimed at limiting the authorization of the registration of wells. By not establishing any type of requirement or condition that the already-drilled well must meet, its registration would be automatic, regardless of its location and characteristics. That is, regardless of the possible impact of the well on water resources, it may be registered by the simple submission of an application.\n\nTherefore, it is advisable that the bill indicate that the authorization of the well registration shall be subject to compliance with the provisions of current regulations regarding the location of wells, aimed at ensuring the rational exploitation of water resources.\n\nIn that regard, it should be noted that the Regulation for the drilling of wells and use of subterranean waters (Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas) provides limitations for drilling wells in aquifers that have a special situation, protection areas for streams and springs (nacientes), areas of interference with other wells or bodies of water, operational withdrawal of the well, areas with risk of saline intrusion, among others (articles 15, 16, 34, 35).\n\nThe same applies to uses of surface waters that are being carried out illegitimately and that are intended to be registered, as no type of requirement is established regarding the location, type of source, characteristics of the intake, etc.\n\nThe automatic registration of those uses, without complying with any prior requirement aimed at determining that no impact will be generated on water resources and that the use is rational, is contrary to the provisions of article 50 of the Constitution, to the principles of prevention, precaution, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness, and rational use of natural resources.\n\nRegarding the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), it has been understood that:\n\n\"...it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature—legal and regulatory—, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions—in the terms provided in article 16 of the General Law of Public Administration—.\" (Voto no. 2063-2007. Emphasis added).\n\nIndeed, regarding the precautionary principle, the Constitutional Chamber has stated that:\n\n\"Precautionary principle or 'principle of prudent avoidance,' a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which alludes to the necessary action and effect of anticipating in advance the possible damage to the elements that make up the environment; thereby advocating for the implementation of actions aimed at the due protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all technical or operational measures to avoid, prevent, or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, should there be a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt about it—, a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment.\" (Voto no. 2063-2007).\n\nThe preventive principle, embodied in article 15 of the Rio Declaration and in article 11 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), requires the adoption by public authorities of those measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects on the environment generated by human activities or actions, and that \"when there is sufficient certainty regarding the risks or the probability of the occurrence of a situation of environmental impact, the State must take the necessary measures to prevent the damage from occurring or to mitigate in the best possible way the damages derived from it.\" (Voto no. 16838-2018).\n\nThus, in conformity with these principles, the Administration's decisions are linked to science and technique, and, therefore, the authorization of an activity, work, or project could not be granted without determining the impact it will generate on the environment.\n\nRegarding the principle of reasonableness, in relation to the principle of rational use of resources, the Constitutional Chamber has stated:\n\n\"it is necessary to clarify that, according to the jurisprudence of this Chamber, the right to the environment cannot yield to economic considerations, as it is a non-proprietary right of unquestionable importance not only for the current inhabitants of the country, but also for successive ones (see judgment number 1887-1995 of 9:15 a.m. on April 7, 1995).\n\nLikewise, in this principle we also find a relationship with the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since the requirement of rational use of natural resources is directly linked to a parameter of constitutionality of conduct—administrative and of private parties—and of the regulations governing the matter, such as reasonableness—according to the development of the jurisprudence of this Constitutional Court, for example, see judgment number 2410-2007 of 10:15 a.m. on February 21, 2007—insofar as its purpose is to tend towards the sustainability of the use of natural resources and the elements that make up the environment, through 'adequate use'; and by virtue of which, as mentioned, it is clear that environmental protection must be directed towards the adequate and intelligent use of its elements and their natural, sociocultural, technological, and political relationships, in order to safeguard the heritage to which present and future generations are entitled.\n\nIn summary, the Administration must promote a sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically, without compromising the integrity of the environment or the heritage to which present and future generations are entitled, nor should it yield to economic considerations.\" (Voto no. 17397-2019 of 12:54 p.m. on September 11, 2019. Emphasis added).\n\nAnd, in addition to the above, note that article 3 of the bill provides that the water use concession (concesión de aprovechamiento de aguas), both for surface sources and for wells, shall be granted upon the mere registration of said sources, in the following terms:\n\n\"ARTICLE 3- REGISTRATION OF SOURCES\n\nAll wells drilled with specialized machinery or equipment that, as of the date of entry into force of this law, do not have the respective permits shall be registered in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy and, concomitantly, the concession for the use of water shall be granted to them.\n\nAll surface and subterranean sources destined for agricultural production activities that, as of the date of entry into force of this law, do not have the respective permits, shall be registered in the National Registry of Concessions administered by the Water Directorate of the Ministry of Environment and Energy and, concomitantly, in the case of agricultural production activities, the concession for the use of water shall be granted to them.\" (Emphasis added)\n\nFrom the foregoing, it follows that those who avail themselves of the amnesty may obtain the water use concession automatically and without complying with prior requirements.\n\nIt must be clear that the registration of a well and the granting of a concession involve different procedures and processes, and the joint granting of both authorizations without compliance with prior requirements could conflict with articles 7 and 17 of the Water Law, and, as already stated, violate article 50 of the Political Constitution and constitutional principles in environmental matters, such as prevention, precaution, objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness, and rational use of natural resources.\n\nSpecifically, regarding the precautionary principle in relation to the protection of subterranean waters, the Constitutional Chamber, through voto no. 1923-2004 of 2:55 p.m. on February 25, 2004, resolved:\n\n\"XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF SUBTERRANEAN WATERS. (...) In the case of subterranean waters contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports carried out according to the univocal and exactly applied rules of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity to be developed on the environment, or these are contradictory to each other, the entities and organs of the central and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the dubious state is cleared, and, in parallel, adopt all measures aimed at their protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. In essence, safe environmental management of subterranean waters involves protecting the resource before its contamination or degradation.\"\n\nIn this regard, the legislator, through articles 7 and 17 of the Water Law and other complementary regulations, provided for the figure of the water use concession, as a mechanism to regulate its rational, fair, and equitable use. Likewise, the concession aims to protect water resources, as they are natural resources subject to the national regime of public domain goods, of a vulnerable, exhaustible nature, and subject to irreversible deterioration.\n\nIn particular, regarding the protection and rational use of subterranean waters, the Constitutional Chamber, in judgment no. 1923-2004 cited above, recognized the authority of the Administration to take pertinent administrative measures—such as restrictions and controls on the multiple uses or exploitations of water—to prevent the exhaustion or irreversible deterioration of water resources, justified by the public interest that this resource entails.\n\nIn relation to the water concession, as a means of using water resources, the Constitutional Chamber has also resolved that, being a public domain good, said authorization may be granted by the Ministry of Environment and Energy, upon prior assessment of opportunity and convenience. (Voto no. 16513-2005 of 8:04 p.m. on November 29, 2005). In that regard, it indicated:\n\n\"Along the same lines, article 50 of the Organic Law of the Environment states:\n\n'Water is of public domain, its conservation and sustainable use are of social interest.'\n\nDue to the public nature of water, the ownership held by the State is exercised through the Ministry of Environment and Energy as established by article 17 of the Water Law:\n\n'Authorization is necessary for the use of public waters, especially those dedicated to public or private interest enterprises. That authorization shall be granted by the Ministry of Environment and Energy in the manner prescribed in this law, an institution which is responsible for disposing and resolving on the domain, use, utilization, governance, or surveillance over public domain waters, in accordance with law No. 258 of August 18, 1941...'\n\nIV.- From the transcribed articles, it follows then that water is a public domain good for which authorizations for its use may be granted, the Ministry of Environment and Energy being precisely the one called upon to grant such authorizations, upon prior assessment of the opportunity and convenience of its granting in a procedure for a water use concession; a procedure that is justified due to the vital and necessary nature of water for the optimal development of humanity and because it is a scarce good, which increases its economic and social value. The procedure for the water use concession is established in the Water Law and must be followed completely because it establishes a series of requirements that aim, ultimately, to protect that resource and the environment in general.\" (Emphasis added)\n\nThe Constitutional Chamber, in the cited judgment, emphatically stated that the procedure for the water use concession, which is established in the Water Law, must be followed completely, given that it establishes a series of requirements whose purpose is the protection of water resources and the environment.\n\nFrom all the foregoing, it is considered that, under the terms in which the granting of the water use concession is sought for wells already drilled and surface sources already captured, that is, concomitantly with their registration and without complying with the prior requirements that the Water Directorate of MINAE requires, as well as all the regulations that support it to carry out an assessment on the pertinence of granting said use, it may represent a conflict with the constitutionality of article 50 of the Political Constitution.\n\nArticle 50 stipulates that water, besides being a good of the nation, its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the laws enacted for such purposes. It also provides that, in relation to the use of water resources, the priority is the supply for human consumption by persons and populations.\n\nGiven that the proposed wording provides for the concomitant granting of the use concession for agricultural use with the mere registration of the wells or captured water sources, the priority established by article 50 of the Political Constitution would be disregarded, as well as the order of preference established in article 27 of the Water Law, since the granting of said concession is not subject to compliance with any prior requirement but is granted concomitantly with the registration of the well, over any other use or consumption.\n\nOne of the most important prior requirements that would be omitted with this concomitant granting is the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). In this regard, it should be recalled that Annex 2 (Anexo 2) of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Executive Decree 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004), in its point 41, provides that the activity of collection, purification, and distribution of subterranean and surface waters requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).\n\nThe foregoing was reaffirmed by the Constitutional Chamber in voto no. 2019-2009 of 2:55 p.m. on February 11, 2009, through which it was ordered that the use of subterranean and surface waters be reincorporated as an activity that requires a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).\n\nAlong the same lines, it is considered important to take into account what is indicated by articles 7 and 39 of the Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas, in that the well drilling permit does not confer the right to exploit the water resource and that, once all the requirements for drilling have been fulfilled by the applicant, it will be up to the head of MINAE to authorize the use of waters, by means of the concession established in article 17 of the Ley de Aguas.\n\n\nFor the purposes of the bill under study, the drilling permit contemplated in the Reglamento para la perforación de pozos y aprovechamiento de aguas subterráneas is equivalent to the registration of an irregularly drilled well sought through the amnesty. Therefore, we consider that the registration of wells through the amnesty should be subject—in the same terms as contemplated in article 7 of the aforementioned Reglamento—to the provisions of article 17 of the Ley de Aguas.\n\n\nIn the same terms as contemplated in the indicated regulations, we consider it necessary that any amnesty intended for the registration of already irregularly drilled wells or captured surface springs (fuentes superficiales captadas) should, contrary to what is intended with the bill submitted for consultation, clearly establish that the registration of the well and/or already captured surface spring does not confer the right to exploit the water resource.\n\n\nThus has the Sala Constitucional resolved:\n\n\n“…The only activity that could eventually cause such damages would be the start-up of the aqueduct, that is, the extraction of water from the wells in question, but said activity requires a concession that must be approved by the Departamento de Aguas of the Instituto Meteorológico Nacional, and which is not obtained automatically by the mere fact of having permits for the drilling and construction of the aqueduct.” (Voto no. 5219-2001 of 10:15 a.m. on June 15, 2001) (Bold added)\n\n\nThe purpose of the project, as can be inferred from the wording of article 1, is to establish an amnesty to register and inscribe captured surface sources and wells that, as of the date of its entry into force, are not registered with the Dirección de Agua of the Ministerio de Ambiente y Energía and that, consequently, do not have a concession to use the water resource in agricultural production activities.\n\n\nGranting the water use concession concomitantly with the registration of the well or surface sources—for agricultural use—would imply disregarding all the necessary requirements to carry out a prior assessment on the appropriateness or not of a use concession, leaving the water resource unprotected.\n\nIt is therefore suggested to modify the project so that it is limited solely to granting an amnesty for the registration of wells and surface sources, and to reserve the granting of the water concession for the ordinary procedure currently carried out by the Dirección de Aguas in accordance with its powers, conditioned upon prior compliance with all the requirements established in the relevant regulations, including the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).\n\n\nMoreover, article 5 of the project provides that, once the well is registered, a hearing is granted to the Servicio Nacional Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) or to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (ICAA), for better resolution (para mejor resolver).\n\n\nRegarding the hearing granted to these institutions, it is suggested to consider replacing the phrase “for better resolution,” so that, instead, the rendering of a binding report (informe vinculante) by said institutions is contemplated, compliance with which shall be mandatory.\n\n\nThe Sala Constitucional has been emphatic in recognizing the importance of SENARA as the institution that has the duty to ensure optimal and fair use of the water resource, especially in irrigation activities, which is the purpose sought by the bill submitted for consultation.\n\n\nIn the words of the Sala Constitucional:\n\n\n“The Sala warns that this precision places SENARA in a particularly relevant position regarding the management of the national water resource, which is important considering the eminently technical nature of this administrative unit, a position that must be reinforced and exercised through the necessary and due inter-institutional coordination of the different entities involved –ICAA, SETENA, MAG, Municipalities, among others-. In this sense, attempting to execute projects for the extraction and exploitation of the water resource without the due authorization and linkage of SENARA is a violation of the regulatory provisions for environmental protection, as it would lack the necessary technical inputs that determine the availability and possibility of using public domain waters.” (Voto no. 262-2009 at 2:30 p.m. on January 14, 2009. Bold added)\n\n\nSimilarly, regarding the mandatory nature of the opinions and criteria issued by SENARA, the Sala Constitucional has resolved that “for the use of public domain waters, every public entity –without distinction- has the obligation to obtain the corresponding permit from SENARA, to the point that the decisions adopted by SENARA in a reasoned manner in this regard shall be definitive and of mandatory compliance.” (Voto no. 262-2009 at 2:30 p.m. on January 14, 2009).\n\n\nIn light of the foregoing, it is suggested that the hearing granted to SENARA and ICAA be mandatory and not “for better resolution,” requiring the rendering of binding reports of mandatory compliance, according to each institution's powers.\n\n\nRegarding article 8, it is observed that the text of the project provides that, once the registration and concession are granted, the applicant may maintain the use of water for agricultural production activities under the conditions they have been doing so and in accordance with the agronomic needs and requirements of the crop.\n\n\nThe foregoing is contrary to the provisions of article 21 of the Ley de Aguas, which stipulates that, in the water use concession issued by the competent authority, the quantity in liters per second of the granted water shall be determined and, if for irrigation, the extension of land to be irrigated, as well as the type of crops to be served.\n\n\nThe bill would enable the applicant to continue using the water resource under the conditions they have been doing so, without considering whether the quantity of liters per second they have been using may eventually compromise or has been compromising other sources of supply or human consumption. This, in turn, may be contrary to article 50 of the Constitución Política.\n\n\nThe purpose of the water concession is precisely to establish and regulate the rational use of the water resource, through water planning and administrative concession, as techniques to guarantee its protection and conservation and thus avoid its irreversible depletion. That is why this power is reserved solely to the State, through the concession mechanism.\n\n\nDelegating, directly to the interested party, the determination of the amount of water they may continue to use implies omitting the sovereign powers held by the Administration, since the interests of the applicant would prevail over the public interest and the State's obligation to protect the water resource, through the use concession and the determination of the flow rate that can technically be granted.\n\nFor this reason, through article 21 of the Ley de Aguas, the legislator provided that the determination of the quantity of liters per second to be granted for use –including irrigation– is the exclusive purview of the Administration and not of the applicant. In addition, said article provides that, in the case of irrigation, as occurs with the proposed initiative, this aspect must be taken into consideration for the purpose of the amount of water to be granted.\n\n\nArticle 10 establishes a suspension of any administrative action for the definitive closure of wells while the registration request and the granting of the respective concession are being resolved. However, the drawback is precisely that no deadline is established within which the interested party must submit the registration request, whereby, despite involving irregular use, the interested party could continue exploiting the resource unlimitedly and permanently, without any type of control. The foregoing further complicates the intervention of the Public Administration in cases of overexploitation of especially affected basins and aquifers.\n\n\nLastly, but no less importantly, it must be noted that the amnesty sought with the consulted project is not subject to a validity period.\n\n\nThe enactment of an amnesty for the registration of irregularly drilled wells and captured surface sources, as well as the concomitant granting of water use concessions under the terms intended in the project and without any time limitation, would encourage an increase in the irregular drilling of wells and the consequent indiscriminate use of the water resource. This is because it exempts the interested party from complying with all the necessary requirements for drilling a well and obtaining a water use concession.\n\n\nBy not subjecting the amnesty to a deadline, it would promote the illegal drilling of wells and the illegal capture of surface sources at any time during the law's validity, which could be legitimized later, bypassing all the requirements demanded by current regulations to guarantee the rational use of the water resource and to ensure that its use does not generate negative environmental impacts.\n\n\nHaving reviewed the entire bill, it can be noted that its approval would enable a simplified procedure to obtain water use concessions parallel to the current one, without any limitation regarding the requirements and conditions that must be met and without limitation regarding the flow rate that can be used.\n\n\nAs already stated, the registration of wells and the granting of water use concessions without complying with the prior requirements aimed at technically guaranteeing the rational use of the resource and non-impact on the environment is contrary to article 50 of the Constitution and to the precautionary, preventive, objectification of environmental protection, reasonableness, and rational use of resources principles.\n\n\n3. Conclusion.\n\n\nWhile the approval of the bill called “Amnesty for the Ordering of Unregistered Wells and Captured Surface Sources and Granting of Concessions for the Use of the Water Resource in Agricultural Production Activities” –processed under legislative file number 22709– is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations presented.\n\n\nYours sincerely,\n\n\nElizabeth León Rodríguez Viviana Castro Cerdas\n\n\nProcuradora Attorney" }