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  "id": "pgr-23475",
  "citation": "OJ-097-2022",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Reversión de la prohibición de minería metálica a cielo abierto y regulación de la actividad minera",
  "title_en": "Reversal of the ban on open-pit metallic mining and regulation of mining activity",
  "summary_es": "La PGR emite opinión jurídica no vinculante sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley 21584, 'Ley para el Desarrollo Social mediante la Regulación de la Actividad Minera Metálica'. Analiza la propuesta de derogar el artículo 8 bis del Código de Minería, que prohíbe las concesiones de minería metálica a cielo abierto, y de permitir la explotación superficial en pequeña y mediana escala. La PGR reitera que, según la Sala Constitucional, la prohibición vigente se basa en razones técnicas y en los principios preventivo y precautorio para proteger la salud y el ambiente. Concluye que su reversión requeriría justificación técnica que acredite la ausencia de afectaciones. También señala que la reforma disminuiría el nivel de tutela ambiental, contraviniendo los principios de progresividad y no regresión. Formula observaciones puntuales sobre el texto, incluyendo la necesidad de extender las prohibiciones a todo el patrimonio natural del Estado y de no trasladar al Estado el costo de reparar daños ambientales.",
  "summary_en": "The PGR issues a non-binding legal opinion on the substitute text of Bill 21584, the 'Law for Social Development through the Regulation of Metallic Mining Activity'. It examines the proposal to repeal Article 8 bis of the Mining Code, which bans open-pit metallic mining concessions, and to allow surface exploitation at small and medium scales. The PGR reiterates that, according to the Constitutional Chamber, the current ban is based on technical reasons and the preventive and precautionary principles to protect health and the environment. It concludes that its reversal would require technical justification proving no adverse effects. It also notes that the reform would reduce the level of environmental protection, contravening the principles of progressivity and non-regression. It offers specific observations on the text, including the need to extend prohibitions to all state natural heritage and to avoid transferring the cost of repairing environmental damage to the State.",
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  "date": "15/07/2022",
  "year": "2022",
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    "environmental-law-7554"
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  "primary_topic_id": "environmental-law-7554",
  "es_concept_hints": [
    "minería metálica a cielo abierto",
    "artículo 8 bis Código de Minería",
    "principio precautorio",
    "principio de no regresión",
    "patrimonio natural del Estado",
    "concesión minera",
    "garantía ambiental"
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  "concept_anchors": [
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      "law": "Ley 8904"
    },
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  "keywords_es": [
    "minería metálica",
    "cielo abierto",
    "prohibición",
    "proyecto de ley 21584",
    "artículo 8 bis Código de Minería",
    "principio precautorio",
    "principio preventivo",
    "progresividad",
    "no regresión",
    "patrimonio natural del Estado",
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    "evaluación de impacto ambiental",
    "SETENA",
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  "keywords_en": [
    "metallic mining",
    "open-pit",
    "ban",
    "Bill 21584",
    "Article 8 bis Mining Code",
    "precautionary principle",
    "preventive principle",
    "progressivity",
    "non-regression",
    "state natural heritage",
    "concession",
    "environmental impact assessment",
    "SETENA",
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    "environmental guarantee"
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  "excerpt_es": "Uno de los puntos que debe reiterarse es que el proyecto de ley implicaría una disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, pues plantea derogar el artículo 8 bis del Código de Minería, según el cual no es posible otorgar concesiones para actividades de exploración y explotación de minería metálica a cielo abierto en el territorio nacional, y, en su lugar, en el artículo 2°, avala el otorgamiento de concesiones para la explotación de minerales metálicos bajo la modalidad superficial en mediana o pequeña minería.\n\nAl respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional se refirió a la prohibición de otorgar concesiones para minería metálica a cielo abierto que fue incluida al Código de Minería mediante la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, en los siguientes términos:\n\n\"La razón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es porque hay razones técnicas e información que evidencian que esta actividad representa un riesgo para la salud y el medio ambiente, así como también hay razones técnicas para sostener que esta actividad se podría desarrollar sin afectar la salud y el medio ambiente. En todo caso, corresponde al legislador, dentro del marco de la Constitución impulsar, a través de la legislación, una política ambiental y de utilización de los recursos naturales y del Estado. La normativa impugnada responde a una protección del ambiente y a la configuración de un modelo de desarrollo que el legislador estima más compatible con el ambiente, dentro del marco de la Constitución.\"\n\nTeniendo en cuenta que la prohibición de la minería a cielo abierto en el país ha sido justificada técnicamente, con el fin de evitar la afectación al ambiente y a la salud por una actividad riesgosa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional y conforme con los principios preventivo y precautorio, la reversión de esa medida requeriría la existencia de criterios técnicos que la respalden y que acrediten que no se generarán las afectaciones al ambiente y a la salud que se pretendieron evitar.",
  "excerpt_en": "One of the points that must be reiterated is that the bill would entail a reduction in the current level of environmental protection or guardianship, as it proposes to repeal Article 8 bis of the Mining Code, which prohibits granting concessions for open-pit metallic mining exploration and exploitation activities in the national territory, and instead, in Article 2, it endorses granting concessions for the exploitation of metallic minerals under the surface modality in medium or small mining.\n\nIn this regard, it must be borne in mind that the Constitutional Chamber referred to the prohibition on granting concessions for open-pit metallic mining that was included in the Mining Code through Law 8904 of December 1, 2010, in the following terms:\n\n\"The reason why the Legislator prohibits open-pit metallic mining is that there are technical reasons and information that show this activity represents a risk to health and the environment, as well as technical reasons to argue that this activity could be carried out without affecting health and the environment. In any case, it is up to the legislator, within the framework of the Constitution, to promote, through legislation, an environmental and natural resource utilization policy of the State. The challenged regulation responds to environmental protection and the configuration of a development model that the legislator considers more compatible with the environment, within the framework of the Constitution.\"\n\nConsidering that the ban on open-pit mining in the country has been technically justified, in order to avoid affecting the environment and health due to a risky activity, under the protection of the provisions of Constitutional Article 50 and in accordance with the preventive and precautionary principles, the reversal of that measure would require the existence of technical criteria that support it and demonstrate that the impacts on the environment and health that were intended to be avoided will not be generated.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding legal opinion",
    "label_es": "Opinión jurídica no vinculante",
    "summary_en": "The PGR concludes that repealing the ban on open-pit metallic mining would require sufficient technical justification to avoid violating the right to a healthy environment and the principles of progressivity and non-regression.",
    "summary_es": "La PGR concluye que la derogatoria de la prohibición de minería metálica a cielo abierto requeriría justificación técnica suficiente para no vulnerar el derecho a un ambiente sano y los principios de progresividad y no regresión."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Cita del Voto 1594-2013 de la Sala Constitucional",
      "quote_en": "The prohibition of open-pit metallic mining does not appear to be a capricious or arbitrary decision; it responds to an objective and justified concern to protect the environment and is supported by the application of the preventive and precautionary principles, in the face of an activity deemed risky for the environment and health.",
      "quote_es": "La prohibición de la minería metálica a cielo abierto no parece ser una decisión antojadiza o arbitraria, responde a una preocupación objetiva y justificada de proteger el medio ambiente y aparece sustentada en la aplicación de los principios preventivo y precautorio, frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud."
    },
    {
      "context": "Consideraciones de la PGR",
      "quote_en": "Based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to a protection regime for a natural resource, which implies a reduction in the level of protection it currently enjoys, depends on the existence of technical criteria that support or justify it.",
      "quote_es": "Con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a un régimen de protección de algún recurso natural, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen."
    },
    {
      "context": "Observaciones al artículo 30",
      "quote_en": "In environmental matters, the principle that 'the polluter pays' operates, which is included in our legislation (Article 2(d), 98, and 101 of the Environmental Organic Law).",
      "quote_es": "En materia ambiental opera el principio de que 'quien contamina paga', que se encuentra recogido en nuestra legislación (artículo 2° inciso d), 98 y 101 de la Ley Orgánica del Ambiente)."
    }
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  "cites": [
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      "id": "norm-27738",
      "citation": "Ley 7554",
      "title_en": "Organic Environmental Law",
      "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente",
      "doc_type": "law",
      "date": "04/10/1995",
      "year": "1995"
    },
    {
      "id": "norm-32006",
      "citation": "Ley 6043",
      "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law",
      "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre",
      "doc_type": "law",
      "date": "02/03/1977",
      "year": "1977"
    },
    {
      "id": "norm-41661",
      "citation": "Ley 7575",
      "title_en": "Forestry Law",
      "title_es": "Ley Forestal",
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      "date": "13/02/1996",
      "year": "1996"
    },
    {
      "id": "pgr-15265",
      "citation": "OJ-036-2008",
      "title_en": "Opinion on the bill on the real right of surface",
      "title_es": "Opinión sobre proyecto de ley del derecho real de superficie",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "18/06/2008",
      "year": "2008"
    },
    {
      "id": "pgr-22271",
      "citation": "OJ-131-2020",
      "title_en": "Constitutionality of the metallic mining bill",
      "title_es": "Viabilidad constitucional del proyecto de minería metálica",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "02/09/2020",
      "year": "2020"
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  "cited_by": [
    {
      "id": "pgr-25121",
      "citation": "OJ-102-2025",
      "title_en": "Reversibility of the ban on open-pit metallic mining in Cutris",
      "title_es": "Revertir prohibición de minería metálica a cielo abierto en Cutris",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "25/06/2025",
      "year": "2025"
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        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 08750-2022"
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        "target_id": "nexus-sen-1-0007-947034",
        "kind": "cited_jurisprudence",
        "label": "Sentencia 17397-2019"
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        "kind": "cited_jurisprudence",
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        "label": "Sentencia 16975-2008"
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        "label": "036"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 097 - J   del 15/07/2022   \n\n\n\n15 de julio de 2022\n\n\n\n\nPGR-OJ-097-2022\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nAna Julia Araya Alfaro\n\n\n\n\nComisiones Legislativas II\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio no. \nAL-CPAS-176-2021 de 10 de agosto de 2021, por medio del cual se nos comunica que la Comisión\nPermanente de Asuntos Sociales, requirió nuestro criterio sobre el texto sustitutivo (aprobado el 17\nde noviembre de 2020) del proyecto de ley no. 21584, denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL\nMEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n1. Carácter de este pronunciamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la\nAdministración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que\nle solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración\nPública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando\nrequiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos\nsurgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por\nmedio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la\nimportante labor legislativa.\n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En virtud de que en la página web de la Asamblea Legislativa consta un texto\nsustitutivo con fecha de 2 de marzo de 2022, este criterio se emite con respecto a esa última\nversión, y no con respecto al texto que fue consultado.    \n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Procuraduría se refirió a un texto sustitutivo anterior de este mismo proyecto de\nley mediante la opinión jurídica no. OJ-131-2020 de 2 de setiembre de 2020. Y, por esa razón, con el\nfin de no ser reiterativos, expondremos nuestras observaciones sobre aspectos novedosos de la última\nversión del proyecto y sobre aquellos aspectos que, por su importancia, sea necesario reiterar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Uno de los puntos que debe reiterarse es que el proyecto de ley implicaría una\ndisminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, pues plantea derogar el artículo 8\nbis del Código de Minería, según el cual no es posible otorgar concesiones para actividades de\nexploración y explotación de minería metálica a cielo abierto en el territorio nacional, y, en su\nlugar, en el artículo 2°, avala el otorgamiento de concesiones para la explotación de minerales\nmetálicos bajo la modalidad superficial en mediana o pequeña minería.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional se refirió a la\nprohibición de otorgar concesiones para minería metálica a cielo abierto que fue incluida al Código\nde Minería mediante la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La razón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es porque hay\nrazones técnicas e información que evidencian que esta actividad representa un riesgo para la salud\ny el medio ambiente, así como también hay razones técnicas para sostener que esta actividad se\npodría desarrollar sin afectar la salud y el medio ambiente. En todo caso, corresponde al\nlegislador, dentro del marco de la Constitución impulsar, a través de la legislación, una política\nambiental y de utilización de los recursos naturales y del Estado. La normativa impugnada responde a\nuna protección del ambiente y a la configuración de un modelo de desarrollo que el legislador estima\nmás compatible con el ambiente, dentro del marco de la Constitución. En consecuencia, considera la\nSala que hay razones objetivas que justifican el ejercicio de la potestad legislativa en este campo\ny que tornan razonable la distinción objetiva introducida en el régimen jurídico de la minería\nmetálica a cielo abierto, por lo que la prohibición deviene en constitucional.\n\n\n\n …del análisis de las normas impugnadas se observa, con meridiana claridad, que el legislador se\nfundó en suficientes razones técnicas, que la norma es general, abstracta y objetiva y que en ningún\nmomento incurrió en alguna discriminación fundada en razones subjetivas que hicieran pensar\nmínimamente a este Tribunal que el verdadero motivo del legislador sea el perjuicio de las empresas\nque menciona el accionante. Por el contrario, la prohibición de la minería metálica a cielo abierto\nno parece ser una decisión antojadiza o arbitraria, responde a una preocupación objetiva y\njustificada de proteger el medio ambiente y aparece sustentada en la aplicación de los principios\npreventivo y precautorio, frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud.\nEn consecuencia, se rechaza la acción en relación con este alegato.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n En consecuencia, estima la Sala que, tratándose de los propios bienes del Estado, afectos al\ndominio público, el legislador puede optar válidamente por la prohibición de explotación, máxime si,\ncomo en el presente caso, la medida responde a una política acorde al desarrollo y protección del\nderecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional.\nLa Ley 8904 se funda en un interés público constitucional: la protección del derecho a la salud y a\nun ambiente sano y ecológicamente equilibrado de los habitantes. (Voto no. 1594-2013 de las 4 horas\n1 minuto de 30 de enero de 2013).\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Entonces, teniendo en cuenta que la prohibición de la minería a cielo abierto en el\npaís ha sido justificada técnicamente, con el fin de evitar la afectación al ambiente y a la salud\npor una actividad riesgosa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 50 Constitucional y conforme\ncon los principios preventivo y precautorio, la reversión de esa medida requeriría la existencia de\ncriterios técnicos que la respalden y que acrediten que no se generarán las afectaciones al ambiente\ny a la salud que se pretendieron evitar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, con base en los principios\nconstitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y\nprogresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a un régimen de\nprotección de algún recurso natural, que implique una reducción del nivel de protección que\nactualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala\nConstitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta\nmateria, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de\ncarácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la\nciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la\nAdministración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la\nAdministración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la\nAdministración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios\ntécnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo\nque denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al\nambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer\nmedidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de\nlas 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nY, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido\nreconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos\ninternacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos\nEconómicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos\ny artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de\nDerechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación\nde ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los\nderechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del\nProtocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por\ntodos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del\nprincipio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones\njurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no\nregresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige\ncomo garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas,\npolíticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la\nsituación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad\nabsoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política,\nsocial o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta\nentonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a\nla Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros\nconstitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección\n(véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta\nforma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad\ny el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el\nprincipio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las\nnormas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos\nserios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.»\n\n\n\n En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que\ndisminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de\n2019. Se añade la negrita).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, la legitimidad constitucional de lo planteado por el proyecto\ndepende de que exista una justificación técnica que respalde que, permitir el otorgamiento de\nconcesiones para minería a cielo abierto en pequeña y mediana escala, no generará afectaciones al\nambiente o a la salud.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo mismo debe decirse en cuanto a la modificación que se plantea del artículo 8° del\nCódigo de Minería, pues se eliminaría la declaratoria de reserva minera congelada a favor del Estado\nde todas las áreas de los cantones de Abangares, Osa y Golfito, con potencial para la explotación de\nminería, y las limitaciones allí dispuestas para el otorgamiento de concesiones y permisos\núnicamente a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña\nescala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, debe señalarse que el proyecto plantea una serie de regulaciones para\nfijar los procedimientos, deberes y requisitos para el otorgamiento de permisos y concesiones para\nla exploración y explotación de minerales metálicos y, en muchas de las disposiciones se remite a lo\ndispuesto por el Código de Minería, incluso, en el artículo 45 se dispone que dicho Código se\naplicará de manera supletoria. De tal forma, se sugiere valorar si resulta más práctico reformar el\nCódigo de Minería para incluir las disposiciones pretendidas por el proyecto a ese cuerpo normativo\ny así evitar problemas futuros de interpretación y aplicación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 4° del proyecto se dispone que “se prohíbe la exploración, explotación y\nel procesamiento de minerales metálicos en áreas declaradas parques nacionales, reservas biológicas,\nreservas forestales, y refugios estatales de vida silvestre.” No obstante, esa prohibición debería\nser extensiva a los humedales, zonas protectoras y, en general, a todo el patrimonio natural del\nEstado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional, en reiteradas ocasiones, ha dispuesto que el patrimonio natural\ndel Estado está conformado por dos componentes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o\nDecreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas,\nrefugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts.\n1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788,\narts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en\nrelación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida\nSilvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud\nforestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una\nafectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye\nde su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas\nboscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del\nMinisterio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y\nconcordantes).” (Sala Constitucional voto no. 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de\nnoviembre de 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a las actividades que se pueden llevar a cabo en el patrimonio, el artículo\n18 de la Ley Forestal establece:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o\nautorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para\nel aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley,\nuna vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la\nrealización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.\n\n\n\n (Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo\nhumano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio\nde 2018)”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en esa disposición, en el patrimonio natural del Estado solo pueden llevarse a\ncabo esas actividades y así lo ha avalado la Sala Constitucional (Votos nos. 12716-2012 de las 16\nhoras 1 minuto de 12 de setiembre de 2012, 2020-2009 de las 8 horas 30 minutos de 13 de febrero de\n2009, 1570-2011 de las 10 horas 41 minutos de 4 de noviembre de 2011 y 17783-2021 de las 12 horas 15\nminutos de 11 de agosto de 2021). Por tanto, dentro de las actividades permitidas en ese patrimonio\nno está englobada la exploración y explotación de minerales metálicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De lo dispuesto en el artículo 16 no queda claro si para el caso específico de los\npermisos de exploración se requiere la participación de la Comisión Mixta de Monitoreo y Control\nAmbiental (COMIMA), mientras que en el artículo 18 inciso c) se dispone que para ese tipo de\npermisos se requiere un plan adecuado para el manejo de residuos aprobado por SETENA y monitoreado\npor la COMIMA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Un punto que se sugiere modificar es que en el artículo 19 se dispone que los\nconcesionarios tendrán derecho a obtener la prórroga del plazo de la concesión y a obtener la\nconstitución de las servidumbres que sean necesarias, cuando lo correcto sería entender que los\nconcesionarios tienen derecho a solicitar la prórroga y la constitución de servidumbres, pues, tal y\ncomo está redactada la disposición, podría entenderse que en todos los casos la administración\nestaría obligada, automáticamente y sin verificar si se cumplen las condiciones y requisitos\nnecesarios, a prorrogar las concesiones y a constituir las servidumbres.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la COMIMA que se regla en el artículo 20 no queda claro si debe\nconstituirse una comisión por cada cantón en la que existan concesiones aprobadas o si debe existir\nuna comisión por cada concesión aprobada. Además, no es posible, jurídicamente, que exista un ente\ndentro de un órgano desconcentrado de un Ministerio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Un ente, por naturaleza, posee personalidad jurídica propia, y, por ello, la o las\nCOMIMAS que se creen no podrían configurarse como “entes” adscritos a la Secretaría Técnica Nacional\nAmbiental, pues ésta, según el artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente es un órgano de\ndesconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 22 se recomienda modificar el texto con el fin de que la medida cautelar\nallí dispuesta pueda adoptarse no solo cuando las irregularidades sean informadas por la COMIMA,\npues esas irregularidades podrían ser advertidas por otra institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 27 si lo que se quiere es fijar infracciones y sanciones específicas,\nasí debería regularse y no remitir, de manera general, a las disposiciones de la Ley General de la\nAdministración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Resulta recomendable modificar el texto del artículo 28 en el sentido de que el nombre\ncorrecto de la Ley no. 7337 es “Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal”\ny no como está señalado. Además, se sugiere modificar el concepto de “derechos de superficie” por el\nde canon, pues el artículo hace referencia al pago que le corresponde al permisionario o al\nconcesionario como contraprestación y el derecho de superficie es un derecho real, propio del\nderecho privado que no está reconocido en nuestra legislación civil y que no debe ser trasladado al\námbito del derecho público, en el cual, para el aprovechamiento de bienes de dominio público está\ndispuesta la figura de la concesión administrativa. (En ese sentido, véase nuestra opinión jurídica\nno. OJ-036-2008 de 18 de junio de 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Según lo dispuesto en el artículo 30 del proyecto, indirectamente se estaría\ntrasladando la responsabilidad de reparar los daños ambientales causados por un concesionario o\npermisionario al Estado, pues se permitiría que “En los casos de que la actividad de explotación\nminera se realice por una persona física o jurídica diferente y posterior a donde se haya ocasionado\nun daño o contaminación ambiental, y no pueda ser atribuido a este, se autoriza a que sean deducidas\ndel pago del impuesto antes señalado a quién realice las labores de limpieza de los daños y pasivos\nambientales hasta que estos sean correctamente concluidos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tómese en cuenta que en materia ambiental opera el principio de que “quien contamina\npaga”, que se encuentra recogido en nuestra legislación (artículo 2° inciso d), 98 y 101 de la Ley\nOrgánica del Ambiente), y sobre el cual la Sala Constitucional ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Nuestro artículo 50 Constitucional, en el párrafo que indica: “Toda persona tiene derecho a un\nambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que\ninfrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.” De donde se establece las\nbases del Principio reparador, conforme al cual, quien contamina paga (ver al respecto el voto\nnúmero 2010-09966). Tal como se indica en el principio 16 de la Declaración de Rio 92, que señala:\n“Las autoridades internacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costos\nambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que\ncontamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en\ncuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.” (Voto\nno. 8750-2022 de las 16 horas 40 minutos de 20 de abril de 2022).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, no resulta procedente que se traslade al Estado el costo de la reparación\nde los daños causados por un permisionario o concesionario, sino que deberían preverse los\nmecanismos adecuados, como por ejemplo la ejecución de la garantía ambiental dispuesta en el\nartículo 43 del proyecto y tal y como lo prevé el artículo 99 inciso c), para que esos gastos corran\na cargo de quien generó el daño.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es recomendable precisar de qué manera se determinará la distribución del 10% del\nimpuesto que se señala en el artículo 31 inciso 3), pues no resulta claro cómo se determinará cuáles\nMunicipalidades podrán ser beneficiadas. También, sobre ese mismo artículo, se recomienda valorar si\ndebe incluirse a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como beneficiaria de lo recaudado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 40, al fijarse quiénes serían los potenciales responsables de reparar la\ncontaminación, resultaría más preciso sustituir la palabra “dueño” por “concesionario”, quien sería\nel autorizado para ejercer la actividad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            3. Conclusión:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21584, denominado “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL\nMEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA.”, es una decisión estrictamente legislativa,\ncon respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                       Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                       Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 097 - J of 15/07/2022\n\n\n\nJuly 15, 2022\n\n\n\n\nPGR-OJ-097-2022\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\nMs.\n\n\n\n\nAna Julia Araya Alfaro\n\n\n\n\nLegislative Committees II\n\n\n\n\nLegislative Assembly\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\nDear Ms. Araya:\n\n\n\n\n \n\n\n\n With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official letter\nno. AL-CPAS-176-2021 of August 10, 2021, by which we are informed that the Permanent Commission on\nSocial Affairs requested our opinion on the substitute text (approved on November 17, 2020) of bill\nno. 21584, denominated “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA\nMETÁLICA.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\n1. Nature of this pronouncement.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pursuant to Articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27,\n1982), the Attorney General’s Office is the superior consultative, technical-legal body of the\nPublic Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria\nrequested by the Public Administration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it\nconsults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our\nopinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Despite the above and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney\nGeneral’s Office has customarily addressed consultations formulated by the Legislative Assembly and\nits deputies, in an effort to collaborate in the exercise of the important functions that the\nPolitical Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain\nbills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation\nto legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may\nreasonably be considered of general interest.\n\n\n\n\n \n\n\n\n By virtue of this, the criteria emanating from this advisory body regarding the scope and content\nof a bill do not possess the binding nature proper to those referring to matters arising from the\nexercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is delivered by means\nof a non-binding legal opinion intended as an input in the exercise of the important legislative\nwork.\n\n\n\n Furthermore, since we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of\nthe Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established\ntherein.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\n2. Considerations on the bill.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Given that a substitute text dated March 2, 2022, appears on the Legislative Assembly's website,\nthis criterion is issued with respect to that latest version, and not with respect to the text that\nwas consulted.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The Attorney General’s Office referred to a prior substitute text of this same bill through Legal\nOpinion no. OJ-131-2020 of September 2, 2020. And, for that reason, in order not to be repetitive,\nwe will set forth our observations on novel aspects of the latest version of the bill and on those\naspects that, due to their importance, it is necessary to reiterate.\n\n\n\n\n \n\n\n\n One of the points that must be reiterated is that the bill would imply a reduction in the current\nlevel of environmental protection or tutelage, since it proposes to repeal Article 8 bis of the\nMining Code, according to which it is not possible to grant concessions for open-pit metallic mining\nexploration and exploitation activities (minería metálica a cielo abierto) in the national\nterritory, and, instead, in Article 2°, endorses the granting of concessions for the exploitation of\nmetallic minerals under the surface modality (modalidad superficial) in medium or small mining.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In this regard, it must be borne in mind that the Constitutional Chamber referred to the\nprohibition on granting concessions for open-pit metallic mining that was included in the Mining Code\nthrough Law 8904 of December 1, 2010, in the following terms:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"The reason why the Legislator prohibits open-pit metallic mining is because there are technical\nreasons and information that demonstrate that this activity represents a risk to health and the\nenvironment, just as there are also technical reasons to maintain that this activity could be\ndeveloped without affecting health and the environment. In any case, it is the responsibility of the\nlegislator, within the framework of the Constitution, to promote, through legislation, an\nenvironmental policy and policy for the use of natural resources and the State. The challenged\nregulation responds to the protection of the environment and the shaping of a development model that\nthe legislator deems more compatible with the environment, within the framework of the Constitution.\nConsequently, the Chamber considers that there are objective reasons that justify the exercise of\nlegislative power in this field and that render reasonable the objective distinction introduced in\nthe legal regime of open-pit metallic mining, for which reason the prohibition becomes\nconstitutional.\n\n\n\n …from the analysis of the challenged norms, it is observed, with clear transparency, that the\nlegislator based its decision on sufficient technical reasons, that the norm is general, abstract,\nand objective, and that at no time did it incur in any discrimination based on subjective reasons\nthat would make this Court think even minimally that the true motive of the legislator is the harm of\nthe companies mentioned by the plaintiff. On the contrary, the prohibition of open-pit metallic\nmining does not appear to be a whimsical or arbitrary decision; it responds to an objective and\njustified concern to protect the environment and appears supported by the application of the\npreventive (preventivo) and precautionary (precautorio) principles, in the face of an activity\nclassified as risky for the environment and health. Consequently, the action is rejected in relation\nto this allegation.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Consequently, the Chamber considers that, dealing with the State's own assets, pertaining to the\npublic domain, the legislator can validly opt for the prohibition of exploitation, especially if, as\nin the present case, the measure responds to a policy consistent with the development and protection\nof the right to a healthy and ecologically balanced environment, contained in constitutional Article\n50. Law 8904 is based on a constitutional public interest: the protection of the right to health and\nto a healthy and ecologically balanced environment of the inhabitants. (Voto no. 1594-2013 of 4\no'clock 1 minute on January 30, 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, taking into account that the prohibition of open-pit mining in the country has been\ntechnically justified, with the aim of preventing impact to the environment and health by a risky\nactivity, under the protection of the provisions of constitutional Article 50 and in accordance with\nthe preventive and precautionary principles, the reversal of that measure would require the\nexistence of technical criteria that support it and that certify that the environmental and health\nimpacts that were intended to be avoided will not be generated.\n\n\n\n\n \n\n\n\n As we have pointed out on other occasions, based on the constitutional principles of objectivization\nof environmental tutelage (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness and\nproportionality, and progressivity and non-regression (progresividad y no regresión), the\nconstitutionality of any modification to a protection regime for any natural resource, which implies\na reduction in the level of protection it currently possesses, depends on the existence of technical\ncriteria that support or justify it.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In that sense, regarding the principle of objectivization of environmental tutelage, the\nConstitutional Chamber has indicated that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"…translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in\nrelation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature –laws and\nregulations–, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' an element\nthat provides technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by\nvirtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions –in the terms\nprovided for in Article 16 of the General Law on Public Administration–. So that, in attention to\nthe results derived from those technical studies –such as environmental impact studies (estudios de\nimpacto ambiental)–, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the\nenvironmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment,\nnatural resources, or the health of people, a circumstance that requires establishing precautionary\nmeasures (medidas de precaución) or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Voto\nno. 2063-2007 of 14 o'clock 40 minutes on February 14, 2007).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\nAnd, regarding the other two principles mentioned, it has been provided:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been\nrecognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained\nin Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and 26\nof the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American\nConvention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under the protection\nof these norms, the State assumes the obligation of gradually increasing, to the extent of its\npossibilities and development, the levels of protection of human rights, giving special consideration\nto those, such as the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), that require multiple\npositive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders.\nLikewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity\nof norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, contained in numeral\n34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regressivity (no regresividad) or\nirreversibility of benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee\nof rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue\nof which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen,\nwithout reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that\npoint. This principle does not imply absolute irreversibility because all States experience national\nsituations, of an economic, political, social nature, or due to nature, which negatively impact the\nachievements reached up to then and force a downward reconsideration of the new level of protection.\nIn those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination require justifying,\nin light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction in the\nlevels of protection (see ruling number 2012-13367 of 11:33 on September 21, 2012). Thus, we find a\nrelationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the\nright to the environment, since, as this Court has indicated in ruling number 7294-1998, 'the\nprinciple of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that\nthe norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no\nother legal regulation expressly so established.'\n\n\n\n In synthesis, pursuant to these principles, the State is prohibited from taking measures that\ndiminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically\nbalanced environment.” (Voto no. 17397-2019 of 12 o'clock 54 minutes on September 11, 2019.\nEmphasis added).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Based on the foregoing, the constitutional legitimacy of what is proposed by the bill depends on the\nexistence of a technical justification supporting that allowing the granting of concessions for\nopen-pit mining on a small and medium scale will not generate impacts on the environment or health.\n\n\n\n\n \n\n\n\n The same must be said regarding the modification proposed to Article 8° of the Mining Code, since\nit would eliminate the declaration of frozen mining reserve (reserva minera congelada) in favor of\nthe State of all areas of the cantons of Abangares, Osa, and Golfito, with potential for the\nexploitation of mining, and the limitations provided therein for the granting of concessions and\npermits only to workers duly organized in cooperatives dedicated to small-scale mining for family\nsubsistence, artisanal, and coligallero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n On the other hand, it must be noted that the bill proposes a series of regulations to establish\nthe procedures, duties, and requirements for granting permits and concessions for the exploration and\nexploitation of metallic minerals and, in many of the provisions, refers to what is provided by the\nMining Code; indeed, in Article 45 it is provided that said Code shall be applied supplementarily.\nThus, it is suggested to assess whether it is more practical to amend the Mining Code to include the\nprovisions intended by the bill into that regulatory body and thus avoid future problems of\ninterpretation and application.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Article 4° of the bill provides that “the exploration, exploitation, and processing of metallic\nminerals is prohibited in areas declared national parks, biological reserves, forest reserves, and\nstate wildlife refuges.” However, this prohibition should be extended to wetlands, protective zones,\nand, in general, to all the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).\n\n\n\n\n \n\n\n\n The Constitutional Chamber, on repeated occasions, has provided that the natural heritage of the\nState is comprised of two components:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"a) Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category,\ndeclared by Law or Executive Decree: forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas\nprotectoras), national parks (parques nacionales), biological reserves (reservas biológicas),\nnational wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), wetlands (humedales), and natural\nmonuments (monumentos naturales) (Ley Forestal 7575, arts. 1°, para. 2°, 3° subsection i; Ley\nOrgánica del Ambiente 7554, Article 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 et seq. and 58; Ley\ndel Servicio de Parques Nacionales N° 6084, Article 3° subsections d and f, in relation to the Ley\nOrgánica del MINAE N° 7152 and its Regulations; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317,\nArticle 82, subsection a). b) The remaining forests and forest lands or lands of forest aptitude\n(aptitud forestal) of the State and public institutions (Article 13 of the Ley Forestal), which have\nan immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the\nsame Law 6043 (Article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their\nown legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude of the littorals are\nalso under the administration of the Ministry of the Environment and are governed by their specific\nregulations (Ley Forestal, Article 13 and concordant).” (Constitutional Chamber Voto no. 16975-2008\nof 14 o'clock 53 minutes on November 12, 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the activities that can be carried out in the natural heritage, Article 18 of the Ley Forestal establishes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Article 18- Authorization of tasks. In the natural heritage, the State may carry out or authorize\nresearch, training, and ecotourism tasks, as well as activities necessary for the utilization of\nwater for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the\nMinister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the execution of\nenvironmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the\nregulations of this law.\n\n\n\n (As amended by Article 1° of the Law to Authorize the Utilization of Water for Human Consumption\nand Construction of Ancillary Works in the Natural Heritage of the State, N° 9590 of July 3, 2018)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n Based on that provision, only those activities may be carried out in the natural heritage of the\nState, and the Constitutional Chamber has endorsed this (Votos nos. 12716-2012 of 16 o'clock 1 minute\non September 12, 2012, 2020-2009 of 8 o'clock 30 minutes on February 13, 2009, 1570-2011 of 10\no'clock 41 minutes on November 4, 2011, and 17783-2021 of 12 o'clock 15 minutes on August 11, 2021).\nTherefore, the exploration and exploitation of metallic minerals is not encompassed within the\nactivities permitted in that natural heritage.\n\n\n\n\n \n\n\n\n From the provisions of Article 16, it is not clear whether, for the specific case of exploration\npermits, the participation of the Joint Environmental Monitoring and Control Commission (Comisión\nMixta de Monitoreo y Control Ambiental, COMIMA) is required, while Article 18 subsection c) provides\nthat for that type of permit, an adequate waste management plan approved by SETENA and monitored by\nthe COMIMA is required.\n\n\n\n\n \n\n\n\n One point it is suggested to modify is that in Article 19 it is provided that the concessionaires\nshall have the right to obtain the extension of the concession term and to obtain the constitution of\nnecessary easements (servidumbres), when the correct interpretation would be that concessionaires\nhave the right to request the extension and the constitution of easements (servidumbres), since, as\nthe provision is drafted, it could be understood that in all cases the administration would be\nobligated, automatically and without verifying if the necessary conditions and requirements are met,\nto extend the concessions and to constitute the easements (servidumbres).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Regarding the COMIMA that is regulated in Article 20, it is not clear whether one commission must\nbe constituted for each canton in which there are approved concessions or whether one commission must\nexist for each approved concession. Furthermore, it is not possible, legally, for there to be an\nentity (ente) within a deconcentrated body (órgano desconcentrado) of a Ministry.\n\n\n\n\n \n\n\n\n An entity (ente), by nature, possesses its own legal personality, and, therefore, the COMIMA or\nCOMIMAs that are created could not be configured as \"entities (entes)\" attached to the Secretaría\nTécnica Nacional Ambiental, since the latter, according to Article 83 of the Ley Orgánica del\nAmbiente, is a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In Article 22, it is recommended to modify the text so that the precautionary measure (medida cautelar) provided\ntherein may be adopted not only when irregularities are reported by the COMIMA, since those\nirregularities could be detected by another institution.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In Article 27, if the intention is to establish specific infractions and sanctions, it should be\nregulated as such and not refer, in a general manner, to the provisions of the General Law on Public\nAdministration.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is advisable to modify the text of Article 28 in the sense that the correct name of Law no. 7337\nis \"Crea Concepto Salario Base para Delitos Especiales del Código Penal\" and not as indicated.\nFurthermore, it is suggested to modify the concept of \"surface rights (derechos de superficie)\" to\nthat of canon (canon), since the article refers to the payment corresponding to the permit holder or\nthe concessionaire as consideration and the surface right (derecho de superficie) is a real right,\nproper to private law, that is not recognized in our civil legislation and that should not be\ntransferred to the sphere of public law, in which, for the utilization of public domain assets\n(bienes de dominio público), the figure of the administrative concession is provided. (In this\nsense, see our legal opinion no. OJ-036-2008 of June 18, 2008).\n\n\n\n\n \n\n\n\n According to the provisions of Article 30 of the bill, the responsibility for repairing the\nenvironmental damages caused by a concessionaire or permit holder would be indirectly transferred to\nthe State, since it would be allowed that “In cases where the mining exploitation activity is carried\nout by a natural or legal person other than and subsequent to where environmental damage or\ncontamination was caused, and it cannot be attributed to the latter, it is authorized that those\ncarrying out the cleanup of the damages and environmental liabilities may deduct such costs from the\npayment of the aforementioned tax until these are correctly concluded.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n It must be taken into account that in environmental matters, the principle that \"the polluter pays\n(quien contamina paga)\" operates, which is contained in our legislation (Article 2° subsection d), 98\nand 101 of the Ley Orgánica del Ambiente), and on which the Constitutional Chamber has indicated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Our constitutional Article 50, in the paragraph that indicates: 'Every person has the right to a\nhealthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are legitimized to denounce acts that\ninfringe this right and to demand reparation for the damage caused.' From here the bases of the\nReparative Principle are established, according to which, the polluter pays (quien contamina paga)\n(see in this regard Voto number 2010-09966). As indicated in Principle 16 of the Rio 92 Declaration,\nwhich states: 'National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental\ncosts and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should,\nin principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without\ndistorting international trade and investment.' (Voto no. 8750-2022 of 16 o'clock 40 minutes on April\n20, 2022).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Therefore, it is not appropriate to transfer to the State the cost of repairing damages caused by a\npermit holder or concessionaire; rather, adequate mechanisms should be foreseen, such as, for\nexample, the execution of the environmental guarantee (garantía ambiental) provided in Article 43\nof the bill and as provided for in Article 99 subsection c), so that these expenses are borne by the\nparty who generated the damage.\n\n\n\n\n \n\n\n\n It is advisable to specify how the distribution of the 10% of the tax indicated in Article 31\nsubsection 3) will be determined, since it is not clear how it will be determined which\nMunicipalities may be benefited. Also, regarding that same article, it is recommended to assess\nwhether the Secretaría Técnica Nacional Ambiental should be included as a beneficiary of the revenue\ncollected.\n\n\n\n\n \n\n\n\n In Article 40, when establishing who would be the potential parties responsible for repairing\ncontamination, it would be more precise to substitute the word \"owner (dueño)\" for \"concessionaire\n(concesionario),\" who would be the party authorized to conduct the activity.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\n3. Conclusion:\n\n\n\n\n \n\n\n\n While the approval of bill no. 21584, denominated “LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA\nREGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METÁLICA.”, is a strictly legislative decision, it is respectfully\nrecommended to consider the observations set forth.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\nSincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\n\nELR/ysb"
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