{ "id": "pgr-23994", "citation": "C-127-2023", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Inadmisibilidad de consulta sobre áreas de protección de nacientes por caso judicial pendiente", "title_en": "Inadmissibility of inquiry on spring protection zones due to pending judicial case", "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta planteada por el Auditor Interno de la Municipalidad de Grecia sobre los alcances del artículo 31 inciso a) de la Ley de Aguas y el área de protección de nacientes. Aunque se acreditó el vínculo con el plan de trabajo, se advierte que existe un proceso judicial pendiente ante el Tribunal Contencioso Administrativo (expediente 23-2026-1027-CA) en el que la propia Municipalidad es parte y que involucra el mismo régimen legal. La Procuraduría se abstiene de emitir criterio para no interferir con la función jurisdiccional y por respeto a la jerarquía normativa. Además, recuerda que las consultas deben formularse en abstracto y no sobre casos concretos, y que las preguntas planteadas describen supuestos fácticos específicos. No obstante, remite a una lista de dictámenes previos sobre la materia para orientar a la Auditoría.", "summary_en": "The Office of the Attorney General declares inadmissible the inquiry submitted by the Internal Auditor of the Municipality of Grecia regarding the scope of Article 31(a) of the Water Law and spring protection zones. Although the link to the audit work plan was proven, a judicial proceeding is pending before the Administrative Litigation Tribunal (file 23-2026-1027-CA) in which the Municipality itself is a party and that involves the same legal regime. The Attorney General refrains from issuing an opinion to avoid interfering with the judicial function and out of respect for normative hierarchy. It also reiterates that inquiries must be framed in abstract terms and not address specific cases, noting that the questions describe concrete factual scenarios. Nonetheless, it provides a list of prior opinions on the subject for the Auditor's guidance.", "court_or_agency": "", "date": "05/07/2023", "year": "2023", "topic_ids": [ "water-law" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "Ley de Aguas", "naciente", "área de protección", "artículo 31 inciso a)", "medida cautelar", "Tribunal Contencioso Administrativo", "auditor interno", "plan de trabajo" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 31", "law": "Ley de Aguas" }, { "article": "Arts. 3-5", "law": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República" } ], "keywords_es": [ "área de protección", "naciente", "Ley de Aguas", "artículo 31", "inadmisibilidad", "consulta", "auditor interno", "municipalidad", "medida cautelar", "Tribunal Contencioso Administrativo" ], "keywords_en": [ "protection zone", "spring", "Water Law", "Article 31", "inadmissibility", "inquiry", "internal auditor", "municipality", "precautionary measure", "Administrative Litigation Tribunal" ], "excerpt_es": "En esa ocasión, si bien es cierto se acredita que en plan de trabajo en ejecución se contempló un estudio relacionado con las áreas de protección de las nacientes, existe un nuevo factor externo que, lamentablemente, impide que emitamos nuestro criterio.\n\nComo ya indicamos, las consultas de los auditores deben sujetarse a los requisitos de admisibilidad que se desprenden de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982).\n\nHa sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión judicial. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que los asuntos objeto de discusión ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial son materia no consultable.\n\nEn ese sentido, debe advertirse que, en el mes de abril, el Alcalde de la Municipalidad de Grecia planteó, ante el Tribunal Contencioso Administrativo, una solicitud de medida cautelar contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con el fin de suspender los efectos de dos actos administrativos relacionados con la ejecución de obras constructivas en un inmueble, propiedad de la Municipalidad de Grecia, en el cual existe una naciente. (Expediente no. 23-2026-1027-CA).\n\nLa resolución de esa medida cautelar involucra el régimen legal aplicable a las áreas de protección de las nacientes, en un caso en el que, además, la propia Municipalidad de Grecia es interesada. De tal forma, en virtud de que esa decisión judicial se encuentra pendiente e involucra el mismo tema objeto de la consulta, nos encontramos impedidos para emitir nuestro criterio.", "excerpt_en": "On this occasion, although it is true that the work plan in progress included a study related to spring protection areas, there is a new external factor that unfortunately prevents us from issuing our opinion.\n\nAs we have already indicated, auditors' inquiries must comply with the admissibility requirements set forth in Articles 3(b), 4, and 5 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982).\n\nIt has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body that it must refrain from issuing a pronouncement on matters that are the subject of judicial discussion. This is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, and also to respect the criterion of normative hierarchy. Thus, matters under discussion before the jurisdictional bodies of the Judicial Branch are considered non-consultable.\n\nIn this regard, it must be noted that in April, the Mayor of the Municipality of Grecia filed, before the Administrative Litigation Tribunal, a request for a precautionary measure against the State and the National System of Conservation Areas, in order to suspend the effects of two administrative acts related to the execution of construction works on a property owned by the Municipality of Grecia, on which a spring exists. (File No. 23-2026-1027-CA).\n\nThe resolution of that precautionary measure involves the legal regime applicable to spring protection areas, in a case in which, moreover, the Municipality of Grecia itself is an interested party. Therefore, given that this judicial decision is pending and involves the same subject matter of the inquiry, we are prevented from issuing our opinion.", "outcome": { "label_en": "Inadmissible", "label_es": "Inadmisible", "summary_en": "The inquiry is declared inadmissible because a judicial proceeding on the same matter is pending and because the questions raise concrete cases, which exceeds the consultative function.", "summary_es": "La consulta se declara inadmisible porque existe un proceso judicial pendiente sobre el mismo tema y porque las preguntas plantean casos concretos, lo cual excede la función consultiva." }, "pull_quotes": [ { "context": "Considerando sobre admisibilidad", "quote_en": "It has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body that it must refrain from issuing a pronouncement on matters that are the subject of judicial discussion.", "quote_es": "Ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo que éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de discusión judicial." }, { "context": "Considerando sobre la medida cautelar", "quote_en": "The resolution of that precautionary measure involves the legal regime applicable to spring protection areas, in a case in which, moreover, the Municipality of Grecia itself is an interested party.", "quote_es": "La resolución de esa medida cautelar involucra el régimen legal aplicable a las áreas de protección de las nacientes, en un caso en el que, además, la propia Municipalidad de Grecia es interesada." } ], "cites": [ { "id": "pgr-10745", "citation": "C-295-2001", "title_en": "Legal regime of spring protection zones and administrative powers", "title_es": "Régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes y competencias administrativas", "doc_type": "dictamen", "date": "25/10/2001", "year": "2001" }, { "id": "pgr-11126", "citation": "OJ-064-2002", "title_en": "Legal regime of spring protection areas and public ownership of water", "title_es": "Régimen jurídico de las áreas de protección de nacientes y el dominio público de las aguas", "doc_type": "legal_opinion", "date": "30/04/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-16405", "citation": "C-173-2010", "title_en": "Construction permits in areas adjacent to springs", "title_es": "Permisos de construcción en áreas contiguas a nacientes", "doc_type": "dictamen", "date": "16/08/2010", "year": "2010" }, { "id": "pgr-20546", "citation": "C-159-2018", "title_en": "Can commercial and construction permits be granted in spring protection areas between 100 and 200 meters?", "title_es": "¿Pueden otorgarse licencias comerciales y de construcción en áreas de protección de nacientes permanentes entre 100 y 200 metros?", "doc_type": "dictamen", "date": "29/06/2018", "year": "2018" }, { "id": "pgr-21883", "citation": "C-083-2020", "title_en": "Issuance of construction permits in drinking water catchment areas", "title_es": "Emisión de licencias de construcción en áreas de captación de agua potable", "doc_type": "dictamen", "date": "13/03/2020", "year": "2020" }, { "id": "pgr-22896", "citation": "C-231-2021", "title_en": "Municipal approval of plans with rights-of-way under 14 m on local roads", "title_es": "Visado municipal de planos con derechos de vía menores a 14 m en caminos vecinales", "doc_type": "dictamen", "date": "12/08/2021", "year": "2021" }, { "id": "pgr-8267", "citation": "C-042-1999", "title_en": "Scope of Articles 33 and 34 of the Forestry Law regarding protection areas", "title_es": "Alcance de los artículos 33 y 34 de la Ley Forestal sobre áreas de protección", "doc_type": "dictamen", "date": "19/02/1999", "year": "1999" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-22549", "kind": "related_opinion", "label": "004" }, { "target_id": "pgr-20393", "kind": "related_opinion", "label": "048" }, { "target_id": "pgr-3655", "kind": "related_opinion", "label": 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2023\n\n\n\n\nPGR-C-127-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nÁlvaro Lizano Céspedes\n\n\n\n\nAuditor Interno\n\n\n\n\nMunicipalidad de Grecia\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.\nAI-MG-032-2023 de 24 de febrero de 2023, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre varias\ninterrogantes relacionadas con la aplicación del artículo 31 inciso a) de la Ley de Aguas y el área\nde protección de las nacientes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Específicamente, plantea las siguientes interrogantes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1- ¿La declaratoria en favor de la Nación que se establece el artículo Nº 31 de la Ley General de\nAguas, de los terrenos o tierras que circunden los sitios de captación o tomas surtidoras de agua\npotable, en un perímetro no menor de doscientos metros de radio, tiene que ser una declaratoria\nformal (Sea que conlleva un acto administrativo) generando un gravamen a la propiedad privada o\nrigurosamente se consideran reserva de dominio a favor de la Nación de acuerdo al citado artículo\nsin que medie un acto formal de declaratoria?\n\n\n\n 2- ¿Qué sucede con una propiedad inscrita registralmente a nombre de un particular, que es afectada\npor una naciente declarada y captada para consumo humano, siendo la inscripción de esos terrenos es\nanterior a la fecha de la declaración y captación de la naciente, al solicitarse un permiso de\nconstrucción ante una municipalidad (obras en donde derive la habitabilidad, comercial, residencial,\nindustrial) y donde la edificación se ubicará dentro del radio de protección de los 200 metros, se\ntiene que denegar el permiso constructivo con fundamento en lo establecido en el artículo Nº 31 de\nla Ley General de Aguas o se puede aprobar por parte de las municipalidades dicho permiso\n(Cumpliendo el resto de la normativa). Si la respuesta fuese que se tiene que denegar el permiso\nconstructivo, de acuerdo al artículo Nº 31 citado, y ante un reclamo o solicitud del dueño registral\npor no poder utilizar la propiedad privada debidamente inscrita (Alegando violación al artículo Nº\n45 Constitucional), corresponde algún tipo de indemnización?\n\n\n\n 3- ¿Para una propiedad inscrita registralmente a nombre de un particular, que es afectada por una\nnaciente declarada y captada para consumo humano, siendo la inscripción de esos terrenos es\nposterior a la fecha de la declaración\n\n\n\n\n \n\n\n\n y captación de la naciente, al solicitarse un permiso de construcción ante una municipalidad (obras\nen donde derive la habitabilidad, comercial, residencial, industrial), donde la edificación se\nubicará dentro del radio de protección de los 200 metros se tiene que denegar el permiso\nconstructivo con fundamento en lo establecido en el artículo Nº 31 de la Ley General de Aguas o se\npuede aprobar por parte de las municipalidades dicho permiso (Cumpliendo el resto de la normativa).\nSi la respuesta fuese que se tiene que denegar el permiso constructivo, de acuerdo al artículo Nº 31\ncitado, y ante un reclamo o solicitud del dueño registral por no poder utilizar la propiedad privada\ndebidamente inscrita (Alegando violación al artículo Nº 45 Constitucional), corresponde algún tipo\nde indemnización?\n\n\n\n 4- ¿De corresponder algún tipo indemnización, a que institución o ente corresponde indemnizar, a la\nmunicipalidad que deniega el permiso o la institución que explota la naciente y cobra por el\nservicio de agua (Acueductos y Alcantarillados, ASADA o municipalidad como operadora de acueducto) y\ncuál sería el fundamento jurídico para el pago de esa indemnización, de existir esta indemnización\nsería a solicitud de parte o corresponde el realizar una expropiación (En atención al artículo Nº 45\nde la Constitución Política)?\n\n\n\n 5- ¿Para una propiedad inscrita registralmente a nombre de un particular, que es afectada por una\nnaciente declarada pero no captada, al solicitar un permiso de construcción a una municipalidad\n(obras en donde derive la habitabilidad, comercial, residencial, industrial), donde la edificación\nse ubicará dentro del radio de protección de los 200 metros, se puede otorgar dicho permiso o se\ntiene que denegar con fundamento en lo establecido en el artículo Nº 31 de la Ley General de Aguas,\ny de denegarse corresponde algún tipo de indemnización (En atención al artículo Nº 45 de la\nConstitución Política)?\n\n\n\n 6- ¿Para una propiedad inscrita registralmente a nombre de un particular, que es afectada por una\nnaciente declarada y/o captada, con un radio de protección de acuerdo a lo establecido en el\nartículo Nº 31 de la Ley General de Aguas, y se demuestra por el afectado solicitante del permiso de\nconstrucción denegado, que existe un desmembramiento o inutilización de la finca, que resulte\nconfiscatorio, impidiendo el uso y disfrute de la propiedad privada (Alegando violación al artículo\nNº 45 Constitucional) corresponde algún tipo de indemnización o se tiene que realizar una\nexpropiación, qué institución o ente tiene que realizar las gestiones y la indemnización?\n\n\n\n 7- ¿Para una propiedad debidamente inscrita, afectada por el radio de protección de los 200 metros\nde acuerdo a lo establecido en el artículo Nº 31 de la Ley General de Aguas, y ante una solicitud de\npermiso de construcción donde la edificación se ubicará dentro del radio de protección señalado, se\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n adjunta un estudio hidrogeológico que demuestra que la zona donde se desarrollará la edificación no\nafecta la naciente o el tubo de flujo de la naciente y en virtud de la no existencia de daño\nambiental y conforme al artículo Nº 16 de la Ley General de la Administración Pública, puede una\nmunicipalidad otorgar el respetivo permiso. De poderse otorgar el permiso que institución debe\nvalidar el estudio presentado por el ciudadano (Acueductos y Alcantarillados o SENARA)?\n\n\n\n 8- ¿Para una propiedad debidamente inscrita registralmente a nombre de un particular, afectada por\nel radio de protección de acuerdo a lo establecido en el artículo Nº 31 de la Ley General de Aguas,\nuna solicitud de permiso de construcción para remodelación, ampliación y/o mantenimiento, siendo que\nla edificación se encuentra dentro del radio de protección de los 200 metros, puede ser permitida,\nteniendo en cuenta la construcción base ya es existente?\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982)\npermite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es\nirrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha\nseñalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se\ncircunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la\nfacultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del\norganismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno\ncuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano\nSuperior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus\nfunciones de control y validación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se\nrefieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la\ncompetencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado\nque las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del\nplan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que\nnos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta\nnecesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de\n2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de\nfebrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6\nde enero de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus\ncompetencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender\nque esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser\nutilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación\ncon materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por\nun auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de\nsus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus\ncompetencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para\nevadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus\nsolicitudes de criterio a través de la auditoría interna.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a\nque “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la\nauditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en\nla que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la\nfunción de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación\nde las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración\nPública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad\npara realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo\nde 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus\ncompetencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo,\nclaro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta\nprovenga del jerarca de la institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La presente consulta ya había sido planteada con anterioridad, pero fue declarada\ninadmisible mediante el dictamen no. PGR-C-035-2023 de 1° de marzo de 2023 por no acreditarse la\nrelación existente entre lo cuestionado y el plan de trabajo de la auditoría. \n\n\n\n\n \n\n\n\n En esta ocasión, si bien es cierto se acredita que en plan de trabajo en ejecución se contempló un\nestudio relacionado con las áreas de protección de las nacientes, existe un nuevo factor externo\nque, lamentablemente, impide que emitamos nuestro criterio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n Como ya indicamos, las consultas de los auditores deben sujetarse a los requisitos de admisibilidad\nque se desprenden de los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el objeto de la consulta, hemos indicado que éste debe ser planteado de forma\nclara y precisa y versar sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible\nincluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la\nAdministración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la\nrevisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre\nmaterias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o\npersonal del funcionario que plantea la consulta. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008\nde 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014,\nC-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de\n2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-152-2022 de 22 de julio de 2022).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo\nque éste debe abstenerse de emitir pronunciamiento respecto de los asuntos que son objeto de\ndiscusión judicial. Esto a fin de evitar interferencias con el ejercicio de la función\njurisdiccional, pero, además, de respetar el criterio de jerarquía normativa. Así, se considera que\nlos asuntos objeto de discusión ante los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial son materia no\nconsultable. (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003,\nC-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero\nde 2014, C-136-2014 de 2 de mayo de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014 y C-226-2016 de 31 de\noctubre de 2016, OJ-130-2017 de 9 de marzo de 2017, C-011-2020 de 15 de enero de 2020,\nPGR-C-231-2021 de 16 de agosto de 2021, PGR-OJ-156-2022 de 7 de noviembre de 2022, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, debe advertirse que, en el mes de abril, el Alcalde de la Municipalidad\nde Grecia planteó, ante el Tribunal Contencioso Administrativo, una solicitud de medida cautelar\ncontra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con el fin de suspender los efectos\nde dos actos administrativos relacionados con la ejecución de obras\n\n\n\n constructivas en un inmueble, propiedad de la Municipalidad de Grecia, en el cual existe una\nnaciente. (Expediente no. 23-2026-1027-CA).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La resolución de esa medida cautelar involucra el régimen legal aplicable a las áreas\nde protección de las nacientes, en un caso en el que, además, la propia Municipalidad de\n\n\n\n Grecia es interesada. De tal forma, en virtud de que esa decisión judicial se encuentra pendiente e\ninvolucra el mismo tema objeto de la consulta, nos encontramos impedidos para emitir nuestro\ncriterio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Además de lo anterior, sobre el carácter general y abstracto de las consultas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico\nque, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que\nintegran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos\ninstitutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no\nson consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la\nadministración activa.  El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada\nsituación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es\nque se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no\nes propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese\nque con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración\nactiva en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter\nvinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades\npropias del agente público.”  (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27\nde enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015\nde 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016,\nentre muchos otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En este caso, pese a que se trata de formular la consulta de manera abstracta y\ngeneral, lo cierto es que las interrogantes expuestas plantean una situación fáctica concreta.\n\n\n\n Es decir, pese a que no se especifican detalles, se plantean casos prácticos concretos con el fin\nde que sean resueltos al emitir nuestro criterio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Considerando lo antes dicho, la función consultiva de la Procuraduría no está concebida\npara solucionar casos concretos, sino para brindar una interpretación jurídica abstracta sobre\nnormas o institutos jurídicos sobre los que la Administración tenga dudas, y, por ello, las\nconsultas deberían plantearse en esos términos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a que, por lo dicho, la consulta debe declararse inadmisible, en aras de coadyuvar\na la Auditoría en el ejercicio de sus funciones, le remitimos a lo expuesto por esta Procuraduría\nsobre las áreas de protección de las nacientes y la aplicación del artículo 31 inciso a) de la Ley\nde Aguas. Por ejemplo, véanse los pronunciamientos nos. C-042-1999 de\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n 19 de febrero de 1999, C-295-2001 de 25 de octubre de 2001, OJ-064-2002 de 30 de abril de 2002,\nC-173-2010 de 16 de agosto de 2010, C-159-2018 de 29 de junio de 2018 y C-083-2020 de 13 de marzo de\n2020, que pueden ser consultados en el sitio web http://www.pgrweb.go.cr/scij/\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                        Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                        Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 2077-2023\n\n\n\n\nCopia: Alejandro Guillén Guardia\n\n\n\n\nPresidente Ejecutivo AyA", "body_en_text": "Opinion: 127 of 07/05/2023\n\nJuly 5, 2023\n\nPGR-C-127-2023\n\nMr.\n\nÁlvaro Lizano Céspedes\n\nInternal Auditor\n\nMunicipality of Grecia\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. AI-MG-032-2023 of February 24, 2023, through which you request our opinion on several questions related to the application of Article 31, subsection a) of the Water Law and the protection area of springs (nacientes).\n\nSpecifically, you pose the following questions:\n\n1- Must the declaration in favor of the Nation established in Article No. 31 of the General Water Law, regarding the lands or terrains surrounding the catchment sites or supply intakes of drinking water, within a perimeter of not less than two hundred meters in radius, be a formal declaration (meaning it entails an administrative act) generating an encumbrance on private property, or are they strictly considered a reservation of ownership in favor of the Nation according to the cited article without a formal act of declaration?\n\n2- What happens with a property registered in the name of a private individual that is affected by a spring (naciente) declared and captured for human consumption, where the registration of those lands is prior to the date of the declaration and capture of the spring (naciente), when a construction permit is requested from a municipality (works resulting in habitability, commercial, residential, industrial) and where the building will be located within the 200-meter protection radius? Must the construction permit be denied based on the provisions of Article No. 31 of the General Water Law, or can said permit be approved by the municipalities (complying with the rest of the regulations)? If the answer is that the construction permit must be denied, according to the cited Article No. 31, and upon a claim or request from the registered owner for not being able to use the duly registered private property (alleging a violation of Article No. 45 of the Constitution), does any type of compensation apply?\n\n3- For a property registered in the name of a private individual that is affected by a spring (naciente) declared and captured for human consumption, where the registration of those lands is subsequent to the date of the declaration\n\nand capture of the spring (naciente), when a construction permit is requested from a municipality (works resulting in habitability, commercial, residential, industrial), where the building will be located within the 200-meter protection radius, must the construction permit be denied based on the provisions of Article No. 31 of the General Water Law, or can said permit be approved by the municipalities (complying with the rest of the regulations)? If the answer is that the construction permit must be denied, according to the cited Article No. 31, and upon a claim or request from the registered owner for not being able to use the duly registered private property (alleging a violation of Article No. 45 of the Constitution), does any type of compensation apply?\n\n4- If any type of compensation applies, which institution or entity is responsible for compensating: the municipality that denies the permit or the institution that exploits the spring (naciente) and charges for the water service (Acueductos y Alcantarillados, ASADA, or the municipality as the aqueduct operator), and what would be the legal basis for the payment of that compensation? If this compensation exists, would it be upon request of a party, or does it require carrying out an expropriation (in accordance with Article No. 45 of the Political Constitution)?\n\n5- For a property registered in the name of a private individual that is affected by a spring (naciente) declared but not captured, when requesting a construction permit from a municipality (works resulting in habitability, commercial, residential, industrial), where the building will be located within the 200-meter protection radius, can said permit be granted, or must it be denied based on the provisions of Article No. 31 of the General Water Law? And if denied, does any type of compensation apply (in accordance with Article No. 45 of the Political Constitution)?\n\n6- For a property registered in the name of a private individual that is affected by a declared and/or captured spring (naciente), with a protection radius according to the provisions of Article No. 31 of the General Water Law, and it is demonstrated by the affected party requesting the denied construction permit that there is a dismemberment or uselessness of the property that is confiscatory, preventing the use and enjoyment of the private property (alleging a violation of Article No. 45 of the Constitution), does any type of compensation apply, or must an expropriation be carried out? Which institution or entity must carry out the procedures and the compensation?\n\n7- For a duly registered property, affected by the 200-meter protection radius according to the provisions of Article No. 31 of the General Water Law, and upon a request for a construction permit where the building will be located within the indicated protection radius, if\n\na hydrogeological study is attached demonstrating that the area where the building will be developed does not affect the spring (naciente) or the flow tube of the spring (naciente), and by virtue of the non-existence of environmental damage and in accordance with Article No. 16 of the General Law of Public Administration, can a municipality grant the respective permit? If the permit can be granted, which institution must validate the study presented by the citizen (Acueductos y Alcantarillados or SENARA)?\n\n8- For a property duly registered in the name of a private individual, affected by the protection radius according to the provisions of Article No. 31 of the General Water Law, can a request for a construction permit for remodeling, expansion, and/or maintenance, given that the building is located within the 200-meter protection radius, be permitted, taking into account that the base construction already exists?\n\nII. REGARDING THE INQUIRIES RAISED BY THE INTERNAL AUDITORS.\n\nAlthough it is true that Article 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982) allows internal auditors to make inquiries directly, this power is not unrestricted. For according to the provisions of the law, our administrative jurisprudence has indicated the conditions under which it must be exercised.\n\nIn that sense, we have indicated that the matter consultable by auditors is limited to that which directly pertains to their functional competence, that is, the power to consult refers to the auditor's competence and the scope of the competencies of the body they control and of which they form part, so that these internal control bodies have the possibility of obtaining an informed and authorized technical-legal opinion from the Superior Consultative Body of the Administration that allows them to exercise their control and validation functions more effectively.\n\nThis implies that auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence or within the competence of the administrative bodies of which they form part. For this reason, we have considered that the inquiries made by the internal audit must be linked to the very content of the work plan being applied that year in the respective Administration, since this is what allows us to determine the scope of that audit's competence. Hence, it is necessary that this relationship or link be accredited. (Opinions Nos. C-042-2008 of February 11, 2008, C-153-2009 of June 1, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, C-043-2019 of February 20, 2019, C-133-2019 of May 14, 2019, C-191-2020 of May 26, 2020, C-002-2021 of January 6, 2021).\n\nGiven that the auditors' power to consult is limited to the scope of their competencies and, therefore, to the execution of the corresponding work plan, it is logical to understand that this power must be exercised with respect to a specific and punctual legal doubt, and not be used to request our opinion on a large number of questions concerning different matters. The breadth and diversity of questions in an inquiry raised by an auditor could cast doubt on the relationship of the formulated inquiry to the exercise of their competencies and to the corresponding work plan.\n\nSince the auditors' power to consult is restricted to the scope of their competencies, it should be warned that this should not be used by the active administration to evade compliance with the admissibility requirements for inquiries, channeling their requests for opinion through the internal audit.\n\nIn turn, what is stated in opinion no. C-004-2021 of January 7, 2021 is reiterated, that \"the opinions issued at the request of internal auditors only directly bind the consulting auditor. For other public bodies and institutions—including the institution in which the audit is inserted—they constitute administrative jurisprudence, thus fulfilling the function of guiding, facilitating, and standardizing the Administration's decisions in the interpretation of written norms, according to the provisions of Article 7 of the General Law of Public Administration.\" Furthermore, due to the nature of the opinions issued, auditors lack the power to request reconsideration of the opinion issued to them. (C-48-2018 of March 9, 2018).\n\nOn the other hand, the inquiries raised by internal auditors in the exercise of their competencies must meet the admissibility requirements indicated by our Organic Law, except, of course, the need to provide a legal opinion on the consulted topic and that the inquiry comes from the head of the institution.\n\nII. INADMISSIBILITY OF THE INQUIRY.\n\nThis inquiry had already been raised previously but was declared inadmissible through opinion no. PGR-C-035-2023 of March 1, 2023, for failing to accredit the existing relationship between the questions and the audit's work plan.\n\nOn this occasion, although it is true that it is accredited that the work plan under execution contemplated a study related to the protection areas of springs (nacientes), there is a new external factor that, unfortunately, prevents us from issuing our opinion.\n\nAs we already indicated, auditors' inquiries must adhere to the admissibility requirements derived from Articles 3, subsection b) and 4 and 5 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982).\n\nRegarding the subject of the inquiry, we have indicated that it must be formulated clearly and precisely and concern generic legal topics. Within that subject, it is not possible to include questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of reports or legal opinions, judicial matters in process, questions about matters whose knowledge is the competence of another body, nor matters of particular or personal interest to the official raising the inquiry. (In this regard, see pronouncements nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021, PGR-C-152-2022 of July 22, 2022).\n\nIt has been a reiterated criterion in the administrative jurisprudence of this Superior Consultative Body that it must abstain from issuing a pronouncement regarding matters that are the subject of judicial discussion. This is to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function, but also to respect the principle of normative hierarchy. Thus, matters under discussion before the jurisdictional bodies of the Judicial Branch are considered non-consultable. (In this regard, see pronouncements Nos. OJ-043-2003 of March 12, 2003, C-053-2010 of March 25, 2010, C-278-2011 of November 10, 2011, C-18-2014 of January 17, 2014, C-136-2014 of May 2, 2014, OJ-065-2014 of June 25, 2014 and C-226-2016 of October 31, 2016, OJ-130-2017 of March 9, 2017, C-011-2020 of January 15, 2020, PGR-C-231-2021 of August 16, 2021, PGR-OJ-156-2022 of November 7, 2022, among others).\n\nIn that sense, it must be noted that, in the month of April, the Mayor of the Municipality of Grecia filed, before the Administrative Litigation Court, a request for a precautionary measure against the State and the National System of Conservation Areas, in order to suspend the effects of two administrative acts related to the execution of construction\n\nworks on a property owned by the Municipality of Grecia, on which a spring (naciente) exists. (File no. 23-2026-1027-CA).\n\nThe resolution of that precautionary measure involves the legal regime applicable to the protection areas of springs (nacientes), in a case where, in addition, the Municipality of\n\nGrecia itself is an interested party. Thus, by virtue of the fact that this judicial decision is pending and involves the same subject matter of the inquiry, we are prevented from issuing our opinion.\n\nIn addition to the above, regarding the general and abstract nature of inquiries:\n\n\"This Attorney General's Office has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice it provides, through its opinions and pronouncements, to the different organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In that vein, specific matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter now before us falls clearly within the indicated exceptional situation: although the question may be framed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment (…) Besides what has already been indicated, note that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that corresponds only to it, given the binding nature of our opinions, with the consequent neglect of the responsibilities proper to the public agent.\" (C-194-1994 of December 15, 1994, reiterated in OJ-005-1998 of January 27, 1998, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016 and C-085-2016 of April 25, 2016, among many others).\n\nIn this case, despite attempting to formulate the inquiry in an abstract and general manner, the truth is that the questions posed present a specific factual situation.\n\nThat is, despite not specifying details, specific practical cases are posed with the aim of having them resolved when we issue our opinion.\n\nConsidering the foregoing, the consultative function of the Attorney General's Office is not conceived to solve specific cases, but to provide an abstract legal interpretation of norms or legal institutes about which the Administration has doubts, and, therefore, inquiries should be framed in those terms.\n\nDespite the fact that, because of the above, the inquiry must be declared inadmissible, in order to assist the Audit Office in the exercise of its functions, we refer you to what this Attorney General's Office has stated regarding the protection areas of springs (nacientes) and the application of Article 31, subsection a) of the Water Law. For example, see pronouncements nos. C-042-1999 of\n\nFebruary 19, 1999, C-295-2001 of October 25, 2001, OJ-064-2002 of April 30, 2002, C-173-2010 of August 16, 2010, C-159-2018 of June 29, 2018 and C-083-2020 of March 13, 2020, which can be consulted on the website http://www.pgrweb.go.cr/scij/\n\nSincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\n\nAttorney\n\nELR/ysb\n\nCode 2077-2023\n\nCopy: Alejandro Guillén Guardia\n\nExecutive President AyA" }