{ "id": "pgr-24255", "citation": "OJ-025-2024", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Construcción de acueducto en zona marítimo terrestre para Isla Caballo", "title_en": "Construction of aqueduct in maritime-terrestrial zone for Isla Caballo", "summary_es": "La PGR analiza el proyecto de ley 23.879 que autoriza al Concejo Municipal de Distrito de Lepanto y a la Municipalidad de Puntarenas a otorgar un permiso de uso al AyA para construir un sistema de acueducto en la zona marítimo terrestre, necesario para abastecer de agua potable a la comunidad de Isla Caballo. La opinión señala que la figura del permiso de uso es inadecuada para obras permanentes, y que el desarrollo de infraestructura pública en la zona marítimo terrestre debe ampararse en las autorizaciones de los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión. Además, indica que la autorización legislativa exigida para islas no aplica, pues la obra sirve a fines habitacionales, no turístico-comerciales. Sin embargo, la tubería submarina requiere autorización legislativa según el artículo 5 de la Ley 6043 y el artículo 121.14 constitucional, requisito omitido en la redacción propuesta. Concluye que, aunque la aprobación es una decisión legislativa, se recomienda ajustar el texto conforme a las observaciones.", "summary_en": "The PGR reviews bill 23,879, which authorizes the Municipal District Council of Lepanto and the Municipality of Puntarenas to grant a use permit to AyA to build an aqueduct system in the maritime-terrestrial zone to supply potable water to Isla Caballo. The opinion states that the use permit figure is unsuitable for permanent works and that the development of public infrastructure in the maritime-terrestrial zone must be based on the authorizations of Articles 18 and 22 of Law 6043, without needing a concession. It also indicates that the legislative approval required for islands does not apply because the work serves residential purposes, not tourism or commercial exploitation. However, the submarine pipeline does require legislative approval under Article 5 of Law 6043 and Article 121(14) of the Constitution, a requirement omitted in the proposed text. It concludes that while approval is a legislative decision, it recommends adjusting the text according to the observations.", "court_or_agency": "", "date": "26/02/2024", "year": "2024", "topic_ids": [ "water-law" ], "primary_topic_id": "water-law", "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "bien demanial", "reserva demanial", "artículos 18 y 22 Ley 6043", "artículo 5 Ley 6043", "artículo 121 inciso 14 Constitución", "Patrimonio Natural del Estado", "plan regulador costero" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 5, 18, 22 y 42", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 121 inciso 14", "law": "Constitución Política" }, { "article": "Art. 154", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo terrestre", "permiso de uso", "concesión demanial", "Ley 6043", "acueducto", "aguas interiores", "Isla Caballo", "Patrimonio Natural del Estado", "plan regulador costero", "Asamblea Legislativa" ], "keywords_en": [ "maritime-terrestrial zone", "use permit", "demanial concession", "Law 6043", "aqueduct", "internal waters", "Isla Caballo", "State Natural Heritage", "coastal regulatory plan", "Legislative Assembly" ], "excerpt_es": "En primer lugar, es necesario señalar que, tal y como lo hemos expuesto en nuestros dictámenes nos. C-046-2012 de 22 de febrero de 2012, C-282-2013 de 4 de diciembre de 2013, C-110-2014 de 28 de marzo de 2014 y C-024-2016 de 3 de febrero de 2016, las Municipalidades que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno de ese bien demanial a una institución pública, para el desarrollo de infraestructura de interés general, con base en las autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión.\n\nEl uso directo de la Administración sin título concesional más que una autorización, constituye un acto de reserva demanial justificado por la necesidad del servicio público.\n\nDe tal forma, el desarrollo de esas obras en la zona marítimo terrestre puede darse bajo las autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, y no mediante el otorgamiento de un permiso de uso.", "excerpt_en": "First, it is necessary to point out that, as we have stated in our opinions C-046-2012, C-282-2013, C-110-2014, and C-024-2016, municipalities that administer maritime-terrestrial zones may grant the use of land from that public domain asset to a public institution for the development of public interest infrastructure, based on the authorizations provided in Articles 18 and 22 of Law 6043, without the need for a concession.\n\nThe direct use by the Administration without a concession title, more than an authorization, constitutes an act of public domain reservation justified by the need for public service.\n\nThus, the development of these works in the maritime-terrestrial zone can take place under the authorizations provided in Articles 18 and 22 of Law 6043, and not through the granting of a use permit.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR recommends adjusting the bill so that works are authorized under Articles 18 and 22 of Law 6043, not via a use permit, and that the legislative authorization for the submarine pipeline required by Article 5 of the same law be included.", "summary_es": "La PGR recomienda ajustar el proyecto de ley para que las obras se autoricen conforme a los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, no mediante permiso de uso, y se incluya la autorización legislativa para la tubería submarina exigida por el artículo 5 de la misma ley." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "Municipalities that administer maritime-terrestrial zones may grant the use of land from that public domain asset to a public institution for the development of public interest infrastructure, based on the authorizations provided in Articles 18 and 22 of Law 6043, without the need for a concession.", "quote_es": "las Municipalidades que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno de ese bien demanial a una institución pública, para el desarrollo de infraestructura de interés general, con base en las autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión." }, { "context": "criterio de la Sala Constitucional", "quote_en": "legislative authorization is only required for tourist concessions when it involves the exploitation of part or all of an island or islet for that purpose. Not so in other cases, as occurs in the cases of island residents...", "quote_es": "la autorización legislativa solo se requiere para concesiones turísticas cuando se trate de la explotación de parte o toda una isla o islote para ese fin. No así en los demás casos, como ocurre en los supuestos de los pobladores de las islas..." }, { "context": "excepción al plan regulador costero", "quote_en": "the realization of national public interest, once accredited, prevails over local provisions.", "quote_es": "la realización del interés público nacional, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local." } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-38915", "citation": "Ley 6815", "title_en": "Organic Law of the Attorney General's Office", "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República", "doc_type": "law", "date": "27/09/1982", "year": "1982" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-24923", "citation": "OJ-087-2024", "title_en": "Legislative inquiry on Maritime Zone not admissible as binding consultation", "title_es": "Consulta legislativa sobre Zona Marítimo Terrestre no admisible como consulta vinculante", "doc_type": "legal_opinion", "date": "15/07/2024", "year": "2024" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-627357", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 10158-2013" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-84187", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03789-1992" }, { "target_id": "pgr-19298", "kind": "related_opinion", "label": "024" }, { "target_id": "pgr-8141", "kind": "related_opinion", "label": "053" }, { "target_id": "pgr-8837", "kind": "related_opinion", "label": "228" }, { "target_id": "pgr-25254", "kind": "related_opinion", "label": "245" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-14553-2015", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=649434&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 14553-2015", "resolution_num": "14553", "year": "2015", "expediente": "15-011802-0007-CO" }, { "ref_id": "pgr-24376", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=24376&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "054", "dictamen_id": "24376" }, { "ref_id": "pgr-17851", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=17851&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "282", "dictamen_id": "17851" }, { "ref_id": "norm-102646", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=102646&nValor3=141984&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Autorización al Concejo Municipal del Distrito de Lepanto y a la Municipalidad de Puntarenas para la construcción dentro de la Zona marítimo Terrestre del Sistema de acueducto para abastecimiento de agua potable a Isla Caballo", "norm_id": "102646" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24255&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 025 - J   del 26/02/2024   \n\n\n\n26 de febrero de 2024\n\n\n\n\nPGR-OJ-025-2024\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nNancy Vílchez Obando\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas V\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-\nCE23120-0316-2023 de 26 de setiembre de 2023, por medio del cual requiere la opinión jurídica no\nvinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo\nnúmero 23879, denominado “AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO\nMUNICIPAL DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE DEL SISTEMA DE\nACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando\nnos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro\ncriterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado\natender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar\ncon el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que\nse rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son\nconsultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos\njurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente\npuedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Tal y como lo indica el propio nombre del proyecto y su exposición de motivos, la iniciativa tiene\nuna finalidad muy concreta: autorizar al Concejo Municipal de Distrito de Lepanto y a la\nMunicipalidad de Puntarenas a otorgar un permiso de uso al Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados para construir, en la zona marítimo terrestre, un sistema de acueducto para\nabastecimiento de agua potable a la comunidad de la isla Caballo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se indica que, dado que la isla carece de fuentes superficiales o subterráneas que se\npuedan utilizar para el abastecimiento de los pobladores, “se perforó un pozo en la zona de Lepanto,\ncuyo caudal se impulsará por bombeo a través de la línea de impulsión hasta un tanque de\nalmacenamiento a construir ubicado en la parte alta de Lepanto, y desde este se conducirá el agua a\ngravedad hasta otro tanque de almacenamiento a construir en Isla Caballo; de manera que la tubería\nde conducción se divide en tres tramos, uno en la zona de Lepanto, otro tramo submarino, y un último\ntramo en la isla.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, se expone que la Sala Constitucional, mediante el voto no. 14553-2015 de las 14 horas 40\nminutos del 22 de setiembre de 2015, ordenó al Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados, al Ministerio de Salud y a la Municipalidad de Puntarenas, tomar las previsiones\ncorrespondientes para incluir, a la comunidad de Isla Caballo, en un proyecto de suministro de agua\npotable. Y que, el desarrollo de ese acueducto, requiere la aprobación de la Asamblea Legislativa,\nen virtud de lo dispuesto en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nPor ello, se plantea el siguiente artículo:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “ARTÍCULO ÚNICO- Se autoriza a la Municipalidad de Puntarenas y al Concejo Municipal del Distrito\nde Lepanto otorgar permiso por un plazo de veinticinco años, el que podrá ser prorrogado por un\nplazo igual, a fin de asegurar la construcción, existencia, mantenimiento y operación del sistema de\nacueducto para el abastecimiento de agua en Isla Caballo, el cual exige la realización de obras\nconstructivas e instalación de tubería dentro de la zona marítimo terrestre, según la\ncircunscripción territorial asignada a cada corporación municipal, lo cual es necesario para el\nabastecimiento de agua potable en Isla caballo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En primer lugar, es necesario señalar que, tal y como lo hemos expuesto en nuestros\ndictámenes nos. C-046-2012 de 22 de febrero de 2012, C-282-2013 de 4 de diciembre de 2013,\nC-110-2014 de 28 de marzo de 2014 y C-024-2016 de 3 de febrero de 2016, las Municipalidades que\nadministran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un terreno de ese bien demanial a una\ninstitución pública, para el desarrollo de infraestructura de interés general, con base en las\nautorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, sin necesidad de concesión.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Concretamente, en el dictamen no. C-282-2013, se dispuso:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La Ley de la Zona Marítimo-Terrestre (LZMT) número 6043 de 2 de marzo de 1977, establece en el\nartículo 39 la competencia de las municipalidades para otorgar concesiones en la zona restringida de\nla zona marítimo-terrestre. Tal y como está regulada esta competencia en la ley y su reglamento,\ndecreto ejecutivo número 7841-P, los posibles concesionarios son sujetos de derecho privado, tanto\npersonas físicas como personas jurídicas. Ello se desprende de su articulado, aunque no haya una\nnorma que expresamente así lo disponga, como tampoco hay norma que expresamente establezca que un\nente público pueda ser concesionario.\n\n\n\n Así, por ejemplo, el artículo 44 de la LZMT establece que las concesiones se otorgarán según la\nregla de que el primero en tiempo es primero en derecho, pero dándole prioridad al ocupante que haya\nposeído en forma quieta, pública y pacífica. Esta es una disposición adecuada para decidir el\notorgamiento de una concesión respecto de sujetos de derecho privado, pero no en relación con\nsujetos de derecho público. Por otra parte, el artículo 48 ibídem también es una norma diseñada para\nsujetos de derecho privado al establecer que las concesiones están sujetas a un plazo y que el canon\na pagar sustituye el impuesto territorial, hoy impuesto sobre bienes inmuebles. Finalmente, el\nartículo 49 es especialmente indicativo de la naturaleza privada del concesionario, pues establece\nla regla a seguir ante su fallecimiento.\n\n\n\n Lo anterior es conforme con la naturaleza jurídica que la doctrina le ha atribuido a la concesión\nde bienes demaniales como acto administrativo y al contrato que resulta de este. La concesión\ndemanial es una técnica jurídica mediante la cual la Administración permite el uso privativo de un\nbien de dominio público. Aplicada al demanio marítimo-terrestre, la concesión es el instrumento\njurídico por medio del cual el ente público titular del bien permite a los particulares su uso\n(vid., GARCÍA PÉREZ, Marta, La utilización del dominio público marítimo terrestre, 1995, pág. 44).\n\n\n\n Desde el punto de vista anterior, y tal y como está regulada en la LZMT, la figura jurídica de la\nconcesión, sea como acto administrativo o como contrato, no es la adecuada para permitir la\nconstrucción de obras públicas en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre por parte de un\nente público.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            A mayor abundamiento, en el dictamen C-024-2016, se señaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Por ende, los municipios que administran zona marítimo terrestre pueden otorgar el uso de un\nterreno en la zona pública a una institución pública con base en la autorización del artículo 22 de\nla Ley 6043, sin necesidad de concesión.  Ese uso también requiere ser autorizado por el ICT, el\nINVU y el MOPT. Lo anterior observando el plan regulador, en tanto éste no impida la realización del\ninterés público nacional que, al acreditarse, prevalece sobre las disposiciones de orden local\n(sentencias constitucionales 4587-2010 y 15763-2011; Tribunal Contencioso Administrativo No.\n80-2013-VI; dictámenes C-317-2014 y C-274-2015).\n\n\n\n El uso directo de la Administración sin título concesional más que una autorización, constituye un\nacto de reserva demanial justificado por la necesidad del servicio público.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También, hemos señalado que el desarrollo de ese tipo de infraestructura no se autoriza\npor medio de un permiso de uso, pues, tratándose de obras destinadas a un fin general o para brindar\nun servicio público, éstas, generalmente, son de carácter permanente. El permiso de uso previsto en\nel artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, además de que está ideado para\notorgarse a sujetos de derecho privado, es de condición precaria y es revocable por la\nadministración por razones de interés público, por lo que no permite autorizar el desarrollo de\nobras permanentes en la zona marítimo terrestre, no debe afectar las condiciones del lugar,\nentorpecer el libre uso de la zona pública, ni limitar la futura implementación del plan regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En otras palabras, mediante la figura del permiso de uso, las Municipalidades pueden\nautorizar actividades temporales cuya realización no requiera de ningún tipo de construcción\npermanente más allá de obras sencillas de fácil remoción (Véase al respecto el dictamen no.\nC-100-1995 de 10 de mayo de 1995). Ese carácter temporal es contrario a la naturaleza de las obras\nque se pretenden autorizar, pues el acueducto que se proyecta construir pretende brindar el servicio\npúblico de agua potable a la comunidad de la isla Caballo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, el desarrollo de esas obras en la zona marítimo terrestre puede darse\nbajo las autorizaciones que prevén los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, y no mediante el\notorgamiento de un permiso de uso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Ciertamente el artículo 42 de la Ley 6043 dispone que si una concesión se refiere a una isla o\nislote marítimos, o parte de éstas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa, lo cual\nresultaría aplicable a las autorizaciones que disponen los artículos 18 y 22 de la Ley 6043. Sin\nembargo, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional señaló que esa aprobación legislativa se\nrequiere cuando se trate de concesiones para fines turísticos o explotación comercial de las islas,\nno para concesiones de uso habitacional. Concretamente, la Sala señaló que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Así las cosas, la autorización legislativa solo se requiere para concesiones turísticas cuando se\ntrate de la explotación de parte o toda una isla o islote para ese fin. No así en los demás casos,\ncomo ocurre en los supuestos de los pobladores de las islas, donde en estos casos únicamente se\nexige la concesión por el uso del área de la isla -área restringida-, mas no la legislativa. Por las\nrazones anteriores, el precedente sentado por este Tribunal en el voto 2006-00454 debe de entenderse\nen estos términos. Ergo, la declaratoria de zona en concesión, sea esta zona identificada como isla\no islotes, solo   requiere del  procedimiento calificado, previsto en el inciso 19 del artículo 140\nde la Constitución y reproducido en el artículo 42 de la Ley  de la Zona Marítimo Terrestre, sea la\naprobación de la Asamblea Legislativa, cuando es de naturaleza turística o tenga por objeto su\nexplotación, situación radicalmente diferente al caso de las personas que solicitan la concesión\npara fines habitacionales, de subsistencias, actividades de pesca o artesanales, etc. No puede dejar\nde lado la mayoría de este Tribunal, que quienes se encuentran en las situaciones descritas son\npersonas de condición muy humilde, que habitan en comunidades locales en las islas, dedicadas a\nactividades agrarias de pequeña escala, la pesca artesanal, la extracción sostenible, el turismo\nlocal y rural comunitario, pequeñas empresas familiares y de la economía social, actividades que por\nsí solas no ponen en peligro el uso racional del bien de la Nación; amén de que son personas que\ntienen muchos años de ocupar esas tierras. Someter las concesiones de todas estas personas a la\naprobación legislativa podría tener enormes inconvenientes de orden social, económico y político; y\nello no agrega ningún valor a la protección del bien de la Nación.” (Voto no. 10158-2013 de las 15\nhoras 46 minutos de 24 de julio de 2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, aun entendiendo que el requisito de la aprobación legislativa alcanza a las\nobras que contemplan los artículos 18 y 22 de la Ley 6043, el criterio anterior resulta aplicable a\nla autorización para construir un acueducto que ocupe la zona marítimo terrestre pero tenga como fin\ndotar de agua potable a los pobladores de la isla Caballo. Es decir, en razón de que la obra a\nconstruir tiene como fin brindar un servicio público esencial a quienes ocupan la isla con fines\nhabitacionales y de subsistencia y no se trata de un proyecto que pretende dotar de agua potable a\nexplotaciones comerciales o turísticas, su autorización por las entidades competentes, no requeriría\nla aprobación legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En todo caso, según se especifica en la exposición de motivos, el acueducto requeriría\nla instalación de una tubería submarina, la cual sí requiere la autorización de la Asamblea\nLegislativa que contempla el artículo 5° de la Ley 6043 (en relación también con lo dispuesto en el\nartículo 121 inciso 14) de la Constitución Política) para las obras que se realicen en las zonas\ncubiertas permanentemente por el mar. Y, esa autorización no está siendo contemplada en la redacción\ndel artículo propuesto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sobre el artículo 5° de la Ley 6043 hemos señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes\no de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el\nlegislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea Legislativa para el\nrespectivo otorgamiento de la concesión. Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la\nZona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977…\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Es menester aclarar que el ordinal 5° de la Ley No. 6043 al hacer referencia a «las zonas cubiertas\npermanentemente por el mar, adyacentes a los litorales» hace alusión no sólo a la zona del mar\nterritorial, sino también a las denominadas «aguas interiores del Estado».” (Dictamen no. C-053-1999\nde 16 de marzo de 1999).\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Se trata, así, de una construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una\nconstrucción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico.\n\n\n\n No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que,\npor consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. La utilización de los litorales está\nprotegida por las condiciones especiales que se aplican a los bienes demaniales.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Aplicando el artículo antes transcrito a la construcción que se pretende, habría que concluir que\nsi la faja transportadora requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar, esa\nconstrucción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea Legislativa.” (Dictamen no.\nC-228-2000 de 22 de setiembre de 2000).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, tómese en cuenta que, sobre lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14) de la\nConstitución Política, la Sala Constitucional ha señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En efecto, el artículo 121, inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente\ndiferenciadas: a) La primera, es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar \"la\nenajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación\". Por una parte, esta\nnorma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra,\nreserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos\npúblicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no \"podrán salir\ndefinitivamente del dominio del Estado\". Para esas categorías, que están enunciadas en los incisos\na), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a \"salir del dominio del Estado\", pero, de\ninmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser\n\"explotados por la administración pública o por particulares\" de acuerdo con las ley o mediante\nconcesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes\n(ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de\nla norma precedente.” (Voto no. 3789-1992 de las 12 horas de 27 de noviembre de 1992).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, dado que el proyecto no solo implica el uso de la zona\nmarítimo terrestre como tal, sino que incluye la construcción de una tubería en el mar, es necesario\nque el uso del espacio marino sea autorizado por la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aparte de todo lo expuesto, la construcción y operación del proyecto requiere cumplir\ncon el resto de requisitos legales aplicables, por ejemplo, la evaluación de impacto ambiental. Y,\nen el caso de las autorizaciones que corresponda otorgar conforme los artículos 18 y 22 de la Ley\n6043, debe tenerse en cuenta que de la zona marítimo terrestre de administración municipal están\nexcluidos aquellos terrenos que integren el Patrimonio Natural del Estado, que se regula bajo un\nrégimen especial distinto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por último, como se indica en la exposición de motivos, en cuanto a la exigencia de un plan\nregulador costero para la autorización de obras públicas en la zona marítimo terrestre, hemos\nseñalado que dicha regla puede exceptuarse “para la realización de obras públicas que estén\ndestinadas a satisfacer un interés público nacional, imperioso y acreditado de manera fehaciente,\nque, como tal, deba ejecutarse de manera irremediable, pese a la inexistencia de un plan regulador\ncostero, o prevalecer sobre las disposiciones del plan existente.” (Dictamen no. C-268-2020 de 9 de\njulio de 2020), pues, “la realización del interés público nacional, al acreditarse, prevalece sobre\nlas disposiciones de orden local.” (Dictamen no. C-024-2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 23879, denominado “AUTORIZACIÓN AL CONCEJO MUNICIPAL\nDEL DISTRITO LEPANTO Y AL CONCEJO MUNICIPAL DE PUNTARENAS PARA LA CONSTRUCCIÓN DENTRO DE LA ZONA\nMARÍTIMO TERRESTRE DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA ABASTECIMIENTO DE AGUA POTABLE A ISLA CABALLO”, es\nuna decisión estrictamente legislativa, se recomienda ajustar el texto de la iniciativa conforme con\nlas observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nProcuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 9624-2023", "body_en_text": "Legal Opinion: 025 - J of 02/26/2024\n\nFebruary 26, 2024\n\nPGR-OJ-025-2024\n\nMs.\nNancy Vílchez Obando\nHead of Area\nLegislative Commissions V\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Vílchez:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official memorandum no. AL-CE23120-0316-2023 of September 26, 2023, by means of which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office on the bill being processed in legislative file number 23879, entitled \"AUTHORIZATION TO THE MUNICIPAL COUNCIL OF THE DISTRICT OF LEPANTO AND THE MUNICIPAL COUNCIL OF PUNTARENAS FOR THE CONSTRUCTION WITHIN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE OF THE AQUEDUCT SYSTEM FOR THE SUPPLY OF POTABLE WATER TO ISLA CABALLO.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nPursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nFor these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.\n\nDespite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nOn the other hand, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\nII. CONSIDERATIONS ON THE BILL CONSULTED.\n\nAs indicated by the bill's own name and its explanatory memorandum, the initiative has a very specific purpose: to authorize the District Municipal Council of Lepanto and the Municipality of Puntarenas to grant a use permit to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) to build, in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), an aqueduct system for the supply of potable water to the community of Isla Caballo.\n\nIt is indicated that, since the island lacks surface or underground sources that can be used for supplying the residents, \"a well was drilled in the Lepanto area, the flow from which will be pumped through the discharge line to a storage tank to be built located in the upper part of Lepanto, and from there the water will be conducted by gravity to another storage tank to be built on Isla Caballo; such that the conduction pipe is divided into three sections, one in the Lepanto area, another submarine section, and a final section on the island.\"\n\nThen, it is set forth that the Constitutional Chamber, through vote no. 14553-2015 of 2:40 p.m. on September 22, 2015, ordered the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, the Ministry of Health, and the Municipality of Puntarenas to take the corresponding measures to include the community of Isla Caballo in a potable water supply project. And that the development of this aqueduct requires the approval of the Legislative Assembly, by virtue of the provisions of the Law on the Maritime Terrestrial Zone.\n\nTherefore, the following article is proposed:\n\n\"SOLE ARTICLE- The Municipality of Puntarenas and the District Municipal Council of Lepanto are authorized to grant a permit for a term of twenty-five years, which may be extended for an equal term, in order to ensure the construction, existence, maintenance, and operation of the aqueduct system for the supply of water on Isla Caballo, which requires the execution of construction works and installation of piping within the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), according to the territorial circumscription assigned to each municipal corporation, which is necessary for the supply of potable water on Isla Caballo.\"\n\nIn the first place, it is necessary to point out that, as we have stated in our opinions nos. C-046-2012 of February 22, 2012, C-282-2013 of December 4, 2013, C-110-2014 of March 28, 2014, and C-024-2016 of February 3, 2016, the Municipalities that administer maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can grant the use of a piece of land from that public domain asset to a public institution, for the development of infrastructure of general interest, based on the authorizations provided for in articles 18 and 22 of Law 6043, without the need for a concession.\n\nConcretely, in opinion no. C-282-2013, it was provided:\n\n\"The Law of the Maritime-Terrestrial Zone (LZMT) number 6043 of March 2, 1977, establishes in article 39 the competence of the municipalities to grant concessions in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre). Just as this competence is regulated in the law and its regulation, executive decree number 7841-P, the possible concessionaires are subjects of private law, both natural persons and legal persons. This is inferred from its articles, even though there is no norm that expressly so provides, just as there is no norm that expressly establishes that a public entity can be a concessionaire.\n\nThus, for example, article 44 of the LZMT establishes that concessions will be granted according to the rule of first in time, first in right, but giving priority to the occupant who has possessed in a quiet, public, and peaceful manner. This is an adequate provision for deciding the granting of a concession regarding subjects of private law, but not in relation to subjects of public law. On the other hand, article 48 ibidem is also a norm designed for subjects of private law by establishing that concessions are subject to a term and that the fee (canon) to be paid substitutes the territorial tax, now the tax on real estate. Finally, article 49 is especially indicative of the private nature of the concessionaire, as it establishes the rule to follow upon their death.\n\nThe foregoing is consistent with the legal nature that doctrine has attributed to the concession of public domain assets as an administrative act and the contract that results from it. The public domain concession is a legal technique by which the Administration allows the exclusive use of a public domain asset. Applied to the maritime-terrestrial demesne (demanio marítimo-terrestre), the concession is the legal instrument through which the public entity owning the asset allows private individuals its use (see, GARCÍA PÉREZ, Marta, La utilización del dominio público marítimo terrestre, 1995, p. 44).\n\nFrom the foregoing point of view, and as it is regulated in the LZMT, the legal figure of the concession, whether as an administrative act or as a contract, is not the appropriate one to allow the construction of public works in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) by a public entity.\"\n\nFurthermore, in opinion C-024-2016, it was pointed out:\n\n\"Therefore, the municipalities that administer maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can grant the use of a piece of land in the public zone to a public institution based on the authorization of article 22 of Law 6043, without the need for a concession. That use also requires authorization by the ICT, the INVU, and the MOPT. The foregoing observing the regulatory plan (plan regulador), insofar as it does not impede the realization of the national public interest which, when accredited, prevails over provisions of a local nature (constitutional judgments 4587-2010 and 15763-2011; Administrative Litigation Court No. 80-2013-VI; opinions C-317-2014 and C-274-2015).\n\nThe direct use by the Administration without a concessionary title, more than an authorization, constitutes an act of public domain reservation justified by the need for the public service.\"\n\nWe have also pointed out that the development of this type of infrastructure is not authorized by means of a use permit, since, in the case of works intended for a general purpose or to provide a public service, these are generally permanent in nature. The use permit provided for in article 154 of the General Law of Public Administration, in addition to being designed to be granted to subjects of private law, is of a precarious condition and is revocable by the administration for reasons of public interest, so it does not allow authorizing the development of permanent works in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre); it must not affect the conditions of the place, hinder the free use of the public zone, nor limit the future implementation of the regulatory plan (plan regulador).\n\nIn other words, through the figure of the use permit, Municipalities can authorize temporary activities whose execution does not require any type of permanent construction beyond simple, easily removable works (See in this regard opinion no. C-100-1995 of May 10, 1995). This temporary nature is contrary to the nature of the works intended to be authorized, since the aqueduct projected to be built aims to provide the public service of potable water to the community of Isla Caballo.\n\nThus, the development of these works in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) can occur under the authorizations provided for in articles 18 and 22 of Law 6043, and not through the granting of a use permit.\n\nCertainly, article 42 of Law 6043 provides that if a concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly will be necessary, which would be applicable to the authorizations provided for in articles 18 and 22 of Law 6043. However, it must be taken into account that the Constitutional Chamber pointed out that this legislative approval is required when dealing with concessions for tourism purposes or commercial exploitation of the islands, not for concessions for residential use. Concretely, the Chamber pointed out that:\n\n\"Thus, legislative authorization is only required for tourism concessions when dealing with the exploitation of part or all of an island or islet for that purpose. Not so in other cases, as occurs in the cases of the inhabitants of the islands, where in these cases only the concession for the use of the island's area -restricted area- is required, but not the legislative one. For the foregoing reasons, the precedent set by this Tribunal in vote 2006-00454 must be understood in these terms. Ergo, the declaration of a zone under concession, whether this zone is identified as an island or islets, only requires the qualified procedure, provided for in subsection 19 of article 140 of the Constitution and reproduced in article 42 of the Law of the Maritime Terrestrial Zone, that is, the approval of the Legislative Assembly, when it is of a tourism nature or has exploitation as its purpose, a situation radically different from the case of persons requesting the concession for residential, subsistence, fishing or artisanal activities purposes, etc. The majority of this Tribunal cannot ignore that those who find themselves in the described situations are persons of very humble condition, who inhabit local communities on the islands, dedicated to small-scale agricultural activities, artisanal fishing, sustainable extraction, community-based local and rural tourism, small family businesses and social economy, activities that by themselves do not endanger the rational use of the Nation's asset; besides the fact that they are persons who have occupied these lands for many years. Subjecting the concessions of all these persons to legislative approval could have enormous social, economic, and political drawbacks; and this does not add any value to the protection of the Nation's asset.\" (Vote no. 10158-2013 of 3:46 p.m. on July 24, 2013).\n\nThen, even understanding that the requirement of legislative approval extends to the works contemplated in articles 18 and 22 of Law 6043, the foregoing criterion is applicable to the authorization to build an aqueduct that occupies the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) but whose purpose is to provide potable water to the inhabitants of Isla Caballo. That is to say, because the work to be built aims to provide an essential public service to those who occupy the island for residential and subsistence purposes and is not a project intended to supply potable water to commercial or tourism exploitations, its authorization by the competent entities would not require legislative approval.\n\nIn any case, as specified in the explanatory memorandum, the aqueduct would require the installation of a submarine pipeline, which does require the authorization of the Legislative Assembly contemplated in article 5 of Law 6043 (also in relation to the provisions of article 121, subsection 14) of the Political Constitution) for works carried out in zones permanently covered by the sea. And this authorization is not being contemplated in the wording of the proposed article.\n\nRegarding article 5 of Law 6043, we have pointed out that:\n\n\"The use concession, for its part, is the ideal one to access the execution of permanent works or works of significant scale on public domain assets, which in the case of the sea, the legislator has wanted to give reinforced protection, referring to the Legislative Assembly for the respective granting of the concession. We verify this in article 5 of the Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977...\n\n(…)\n\nIt is necessary to clarify that ordinal 5 of Law No. 6043, when referring to «the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines», alludes not only to the territorial sea zone, but also to the so-called «internal waters of the State».\" (Opinion no. C-053-1999 of March 16, 1999).\n\n\"It is, thus, a permanent construction within a public domain asset. More concretely, a construction that is permanently fixed to an asset, in this case, on part of the Pacific coastline.\n\nIt is not disputed that the asset on which the strip will be fixed has the character of a public domain asset and that, consequently, it is subject to a particular legal regime. The use of coastlines is protected by the special conditions that apply to public domain assets.\n\n(…)\n\nApplying the article transcribed above to the intended construction, one would have to conclude that if the conveyor belt requires using the zones permanently covered by the sea, that construction must necessarily be authorized by the Legislative Assembly.\" (Opinion no. C-228-2000 of September 22, 2000).\n\nFurthermore, regarding the provisions of article 121, subsection 14) of the Political Constitution, the Constitutional Chamber has pointed out:\n\n\"In effect, article 121, subsection 14) contains three distinct norms, which must be clearly differentiated: a) The first is a norm that empowers the Legislative Assembly to decree \"the alienation or the application to public uses of the Nation's own assets.\" On the one hand, this norm is unrestricted insofar as it refers to all of the Nation's own assets, and, on the other, it reserves the matter to law, invalidating administrative acts of alienation or application to public uses not based on prior law; b) The second prescribes which assets \"may not definitively leave the domain of the State.\" For those categories, which are enunciated in subsections a), b), and c), the restriction is total and absolute regarding \"leaving the domain of the State,\" but, immediately, the norm moderates its severity by warning that such categories of assets can be \"exploited by the public administration or by private individuals\" in accordance with the law or through special concession; c) The third is a norm that refers specifically to certain assets (railways, docks, and national airports in service) not included in the three categories of the preceding norm.\" (Vote no. 3789-1992 of 12:00 p.m. on November 27, 1992).\n\nBased on the foregoing, given that the project not only implies the use of the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as such, but also includes the construction of a pipeline in the sea, it is necessary that the use of the marine space be authorized by the Legislative Assembly.\n\nApart from all the foregoing, the construction and operation of the project require compliance with the rest of the applicable legal requirements, for example, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental). And, in the case of the authorizations that are to be granted pursuant to articles 18 and 22 of Law 6043, it must be taken into account that those lands that integrate the Natural Heritage of the State, which is regulated under a distinct special regime, are excluded from the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre) under municipal administration.\n\nFinally, as indicated in the explanatory memorandum, regarding the requirement for a coastal regulatory plan (plan regulador costero) for the authorization of public works in the maritime terrestrial zone (zona marítimo terrestre), we have pointed out that said rule can be excepted \"for the execution of public works that are destined to satisfy a national public interest, imperative and reliably accredited, which, as such, must be executed inevitably, despite the non-existence of a coastal regulatory plan (plan regulador costero), or prevail over the provisions of the existing plan.\" (Opinion no. C-268-2020 of July 9, 2020), since \"the realization of the national public interest, when accredited, prevails over provisions of a local nature.\" (Opinion no. C-024-2016).\n\nIII. CONCLUSION.\n\nAlthough the approval of bill no. 23879, entitled \"AUTHORIZATION TO THE MUNICIPAL COUNCIL OF THE DISTRICT OF LEPANTO AND THE MUNICIPAL COUNCIL OF PUNTARENAS FOR THE CONSTRUCTION WITHIN THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE OF THE AQUEDUCT SYSTEM FOR THE SUPPLY OF POTABLE WATER TO ISLA CABALLO,\" is a strictly legislative decision, it is recommended to adjust the text of the initiative in accordance with the observations set forth.\n\nSincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General\n\nELR/ysb\nCode 9624-2023" }