{ "id": "pgr-24295", "citation": "C-053-2024", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Plan regulador costero como requisito previo para concesiones de marinas y atracaderos turísticos", "title_en": "Coastal Regulatory Plan as a prerequisite for marina and tourist dock concessions", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si es necesario un plan regulador costero para otorgar concesiones en la zona marítimo terrestre para marinas y atracaderos turísticos. Sostiene que la concesión requiere la existencia previa de un plan regulador costero, según las leyes N° 6043 y 7744, como instrumento de planificación territorial. Señala que el reglamento a la Ley 7744 reformado en 2022, que pretendía sustituir este requisito por el anteproyecto aprobado por la CIMAT y SETENA, contraviene la jerarquía normativa y no puede aplicarse. La obligación legal no admite excepciones reglamentarias, salvo instrumentos de planificación especiales previstos por otras leyes. Por tanto, el otorgamiento de concesiones en zona marítimo terrestre para marinas y atracaderos turísticos está supeditado a la previa existencia del plan regulador costero u otro instrumento de planificación territorial dispuesto por ley especial.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether a coastal regulatory plan is required to grant concessions in the maritime-terrestrial zone for marinas and tourist docks. It holds that the concession requires the prior existence of a coastal regulatory plan, under Laws No. 6043 and 7744, as a territorial planning instrument. It states that the reformed regulation of Law 7744 in 2022, which sought to replace this requirement with the preliminary project approved by CIMAT and SETENA, contravenes normative hierarchy and cannot be applied. The legal obligation admits no regulatory exceptions, except for special planning instruments provided by other laws. Therefore, granting concessions in the maritime-terrestrial zone for marinas and tourist docks is subject to the prior existence of the coastal regulatory plan or another territorial planning instrument mandated by special law.", "court_or_agency": "", "date": "01/04/2024", "year": "2024", "topic_ids": [ "landscape-protection" ], "primary_topic_id": "landscape-protection", "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre", "plan regulador costero", "concesión", "jerarquía normativa", "atracadero turístico", "marina", "CIMAT", "SETENA" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 38", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 2, 33", "law": "Ley 7744" } ], "keywords_es": [ "plan regulador costero", "concesión", "zona marítimo terrestre", "marinas", "atracaderos turísticos", "jerarquía normativa", "Ley 6043", "Ley 7744", "Procuraduría", "CIMAT" ], "keywords_en": [ "coastal regulatory plan", "concession", "maritime terrestrial zone", "marinas", "tourist docks", "normative hierarchy", "Law 6043", "Law 7744", "Attorney General", "CIMAT" ], "excerpt_es": "Por lo tanto, con base en lo dispuesto en las leyes nos. 6043 y 7744, la concesión para la instalación y operación de una marina o atracadero turístico requiere la existencia previa de un plan regulador costero o de los instrumentos de planificación territorial que dispongan leyes especiales para determinados sectores, y esos instrumentos de planificación no pueden ser sustituidos por el anteproyecto aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la CIMAT para cada marina o atracadero.\n\nLas disposiciones del Reglamento a la Ley 7744 que resulten contrarias a lo anterior, no pueden ser aplicadas, porque las normas legales de mayor rango establecen una exigencia que no puede ser desatendida.", "excerpt_en": "Therefore, based on the provisions of Laws No. 6043 and 7744, the concession for the installation and operation of a marina or tourist dock requires the prior existence of a coastal regulatory plan or the territorial planning instruments provided by special laws for certain sectors, and these planning instruments cannot be replaced by the preliminary project approved by the National Environmental Technical Secretariat and CIMAT for each marina or dock.\n\nThe provisions of the Regulation to Law 7744 that are contrary to the foregoing cannot be applied, because the higher-ranking legal norms establish a requirement that cannot be disregarded.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General concludes that the concession for marinas and tourist docks requires the prior existence of a coastal regulatory plan or other legally established planning instrument, and contrary regulatory provisions are inapplicable as they violate normative hierarchy.", "summary_es": "La Procuraduría concluye que la concesión para marinas y atracaderos turísticos requiere la existencia previa de un plan regulador costero u otro instrumento de planificación legalmente establecido, y las disposiciones reglamentarias contrarias no son aplicables por infringir la jerarquía normativa." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "the concession for the installation and operation of a marina or tourist dock requires the prior existence of a coastal regulatory plan or the territorial planning instruments provided by special laws for certain sectors, and these planning instruments cannot be replaced by the preliminary project approved by the National Environmental Technical Secretariat and CIMAT", "quote_es": "la concesión para la instalación y operación de una marina o atracadero turístico requiere la existencia previa de un plan regulador costero o de los instrumentos de planificación territorial que dispongan leyes especiales para determinados sectores, y esos instrumentos de planificación no pueden ser sustituidos por el anteproyecto aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la CIMAT" }, { "context": "Conclusión", "quote_en": "The provisions of the Regulation to Law 7744 that are contrary to the foregoing cannot be applied, because the higher-ranking legal norms establish a requirement that cannot be disregarded.", "quote_es": "Las disposiciones del Reglamento a la Ley 7744 que resulten contrarias a lo anterior, no pueden ser aplicadas, porque las normas legales de mayor rango establecen una exigencia que no puede ser desatendida." }, { "context": "I. Sobre lo consultado", "quote_en": "the principle of normative hierarchy, which establishes that in the legal system there are norms that are superior to others. The consequences of this principle are: the higher norm prevails over the lower one; the lower-ranking norm cannot modify the higher-ranking one", "quote_es": "el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía" } ], "cites": [ { "id": "norm-32006", "citation": "Ley 6043", "title_en": "Maritime Terrestrial Zone Law", "title_es": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre", "doc_type": "law", "date": "02/03/1977", "year": "1977" }, { "id": "pgr-12805", "citation": "C-297-2004", "title_en": "Unconstitutionalities of Decree 31750-MINAE-TUR on ecotourism in maritime-terrestrial zone forests and administration of these areas", "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas", "doc_type": "dictamen", "date": "19/10/2004", "year": "2004" }, { "id": "pgr-22180", "citation": "C-307-2020", "title_en": "Application of Laws 7744 and 6043 on Marinas, Docks, and Coastal Planning", "title_es": "Aplicación de las leyes 7744 y 6043 sobre marinas, atracaderos y planificación costera", "doc_type": "dictamen", "date": "04/08/2020", "year": "2020" } ], "cited_by": [ { "id": "pgr-25041", "citation": "C-156-2025", "title_en": "Requirement of a coastal management plan for marina and tourist dock concessions", "title_es": "Exigencia de plan regulador costero para concesiones de marinas y atracaderos turísticos", "doc_type": "dictamen", "date": "16/07/2025", "year": "2025" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "pgr-11662", "kind": "related_opinion", "label": "038" }, { "target_id": "pgr-25041", "kind": "related_opinion", "label": "156" }, { "target_id": "pgr-22123", "kind": "related_opinion", "label": "268" }, { "target_id": "pgr-22180", "kind": "related_opinion", "label": "307" }, { "target_id": "norm-43078", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Concesión y Operación de marinas y atracaderos turísticos" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" }, { "target_id": "norm-98047", "kind": "cited_norm", "label": "Reforma Reglamento a la Ley de Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-17851", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=17851&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "282", "dictamen_id": "17851" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24295&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 1, "regulations_by_article": null, "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 053 del 01/04/2024   \n\n\n\n1° de abril de 2024\n\n\n\n\nPGR-C-053-2024\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nLuis Alonso Alán Corea\n\n\n\n\nAlcalde\n\n\n\n\nMunicipalidad de La Cruz\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no.\nMLC-DAM-OF-0022-2024 de 24 de enero de 2024, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre si es\nnecesario que exista un plan regulador costero para otorgar concesiones en la zona marítimo\nterrestre para la instalación de marinas y atracaderos turísticos. Específicamente, plantea la\nsiguiente pregunta:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “¿Puede existir un atracadero Turístico en Zona Marítimo Terrestre sin que se cuente con Plan\nRegulador Costero para su desarrollo y ejecución?”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se adjunta el criterio de la asesoría legal (oficio no. MLC-ZMT-GJ-CJ-001-2024 de 24 de\nenero de 2024), en el que se concluye que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…para la construcción de un atracadero o marina que abarque la totalidad de la Zona Marítimo\nTerrestre el plan regulador costero, se constituye como instrumento de planificación tal como lo\nrefiere el numeral 6 inciso f, sub-inciso i, en concordancia con las disposiciones de la Ley N°\n6043, y el Reglamento a la Ley Decreto N°7841-P.\n\n\n\n Siendo que para el caso de que el proyecto colinde con zona restringida, y que solo abarque zona\npública, donde además se cuente con la característica de que el sector donde se pretende ubicar\ncarezca de plan regulador costero; el instrumento de planificación que regirá la obra será el\nanteproyecto aprobado ambientalmente por la SETENA y técnicamente por la CIMAT, ello de conformidad\ncon lo referido en el numeral 6 inciso f sub-inciso vi del Reglamento la Ley 7744, así mismo el\nnumeral 18, 21, 22 de la Ley N°6043…\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n …con respecto a la interrogante sobre la existencia del atracadero Turístico en Zona Marítimo\nTerrestre, eventualmente podría darse o construirse sin que se cuente con Plan Regulador Costero en\nel sector siempre y cuando el atracadero colinde con la zona marítimo terrestre, y no abarque la\ntotalidad de la zona marítimo terrestre, conforme al numeral 6 inciso f sub-inciso vi del Reglamento\nla Ley 7744, así mismo el numeral 18, 21, 22 de la Ley N°6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre,\ny en consideración a criterios técnicos y de aval por parte de la Comisión Interinstitucional de\nMarinas y Atracaderos Turísticos (CIMAT) como ente rector; pues de lo contrario se precisará de la\nexistencia de un plan regulador costero para su desarrollo y funcionamiento, ello en consonancia con\nel artículo 6 inciso f, sub-inciso i, en concordancia con las disposiciones número 30 de la Ley N°\n6043, y 17, 18 del Reglamento a la Ley Decreto N°7841-”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n\n            I. SOBRE LO CONSULTADO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el dictamen no. C-307-2020 de 4 de agosto de 2020, la Procuraduría se refirió a la\nnecesidad de que exista un plan regulador costero, como requisito previo, para que se puedan otorgar\nconcesiones en la zona marítimo terrestre para la instalación y operación de marinas y atracaderos\nturísticos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, señalamos que, conforme con el artículo 1° de la Ley de Concesión y\nOperación de Marinas y Atracaderos Turísticos (no. 7744 de 19 de diciembre de 1997), la\nconstrucción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos supone el\notorgamiento de una concesión en la zona marítimo terrestre. Con base en ello, y, considerando que\nesa misma Ley, en su artículo 33, remite a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de\nmarzo de 1977) en los aspectos no regulados por aquella, debe tenerse en cuenta que, en reiteradas\nocasiones hemos señalado que el plan regulador costero al que hace referencia el artículo 38 de la\nLey 6043 y 17 y 18 de su Reglamento (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977) es el\ninstrumento de planificación de la zona marítimo terrestre administrada por las Municipalidades, que\nconstituye un requisito esencial para que éstas puedan otorgar concesiones, y que éstas últimas\ndeben sujetarse a las disposiciones de aquél (véanse los pronunciamientos nos. C-297-2004,\nC-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, C-268-2020 de 9 de julio de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la propia Ley 7744 hace referencia\nexpresa a la figura del plan regulador costero en su artículo 2° al indicar que la cesión al Estado\nde las áreas requeridas para usos públicos debe hacerse conforme con “lo dispuesto por el plan\nregulador costero de la zona que se trate.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aparte de lo anterior, debe tenerse en cuenta que también hemos indicado que la\nautorización excepcional que contemplan los artículos 18, 21 y 22 de la Ley 6043, para el desarrollo\nde infraestructura y para la ejecución de actividades distintas al uso público, libre tránsito,\nprotección y vigilancia del demanio costero en la zona pública, requiere, de previo, la existencia\nde un plan regulador costero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Así, en el dictamen no. C-268-2020 de 9 de julio de 2020 señalamos que, con base en\nesas disposiciones, es posible otorgar concesiones para ciertos proyectos y actividades que\nrequieran, de manera indispensable, ser desarrollados cerca del mar, o para otro tipo de desarrollos\nen aquellas secciones que, por su configuración geográfica, su topografía o sus condiciones\nespeciales, no puedan aprovecharse para uso público. Asimismo, con base en esas normas, es posible\nautorizar el desarrollo de obras públicas o de infraestructura necesaria para la prestación de\nservicios públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Seguidamente, indicamos que esas actividades y obras quedan sujetas a la autorización\nde las entidades correspondientes, que deben valorar su necesidad, pertinencia y viabilidad, y,\nademás, a lo que al efecto disponga el plan regulador costero correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Para llegar a esa determinación, tomamos como base lo ya indicado en los dictámenes\nnos. C-080-2007 y C-282-2013 y consideramos que si el plan regulador costero es un requisito\nindispensable para el otorgamiento de concesiones y el consecuente desarrollo de actividades y\nconstrucciones en la zona restringida, con mayor razón, el otorgamiento de cualquier autorización de\nocupación o de desarrollo de actividades e infraestructura en la zona pública, presupone la\nexistencia de un plan regulador costero, al cual, además, se encuentra supeditada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo dicho hasta aquí, queda claro que la existencia de un plan regulador costero\nprevio para la autorización de actividades excepcionales en la zona pública y el otorgamiento de\nconcesiones en la zona restringida, es un requisito impuesto legalmente, pues, se encuentra\ncontemplado en el artículo 38 de la Ley 6043, que resulta de aplicación en el caso de las marinas y\natracaderos turísticos para los aspectos no regulados en la Ley 7744. Y, además, como se dijo, esa\nmisma Ley, en su artículo 2°, presupone la existencia de un plan regulador costero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, conforme con las disposiciones de las leyes nos. 6043 y 7744, el\notorgamiento de una concesión en la zona marítimo terrestre para la instalación y operación de una\nmarina y atracadero turístico, requiere la existencia previa de un plan regulador costero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo anterior, salvo que, por disposición legal especial, existan sectores de la zona\nmarítimo terrestre en los que se utilice un instrumento de planificación distinto al plan regulador\ncostero, caso en el cual, deberá entenderse referido al instrumento correspondiente. Por ejemplo, en\nel caso del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo, según la Ley no. 6758 de 4 de junio de 1982,\naplica el Plan Maestro elaborado por el Instituto Costarricense de Turismo, al cual queda sujeta la\naprobación de concesiones para el desarrollo de marinas y atracaderos turísticos en ese sector. Y,\ntambién en ese sentido, la Ley marco para la declaratoria de zona urbana litoral y su régimen de uso\ny aprovechamiento territorial (no. 9221 de 27 de marzo de 2014), establece que las zonas urbanas\nlitorales declaradas conforme con sus disposiciones, se regirán por un plan regulador urbano, al\ncual deberán sujetarse las concesiones que se otorguen.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, siendo ese el marco legal, el desarrollo reglamentario de la Ley no. 7744 no\npuede variar ni condicionar la obligación legal de que exista un plan regulador costero o el\ninstrumento de planificación que dispongan otras leyes especiales, para la aprobación de las\nconcesiones necesarias para el desarrollo de marinas y atracaderos turísticos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, de conformidad con el principio de jerarquía normativa, recogido en el\nartículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, 6° de la Ley General de la Administración\nPública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978) 1° y 2° del Código Civil (Ley no. 63 de 28 de setiembre\n1887), lo que resulta aplicable es lo que disponen las normas legales de rango superior, y no las\ndisposiciones reglamentarias que exceptúan la exigencia de contar con un instrumento de\nplanificación para algunos supuestos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sobre ese principio de jerarquía normativa, hemos señalado:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de\nnormas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma\ncorrecta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que, algunas de estas normas,\nestán consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado\npara hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.\n\n\n\n La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en\nel ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este\nprincipio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a\nla de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto\nde mayor rango.” (Dictamen no. C-038-2003 de 14 de febrero de 2003. Se añade la negrita. Reiterado\nen los dictámenes nos. C-088-2007 de 23 de marzo de 2007, C-360-2019 de 3 de diciembre de 2019,\nC-141-2019 de 23 de mayo de 2019, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el primer reglamento a la Ley 7794 (Decreto Ejecutivo no. 27030 de 20 de mayo de\n1998), el artículo 3° contemplaba como condición previa para otorgar la concesión “contar con Plan\nRegulador debidamente aprobado para los sectores de zona marítimo terrestre o Plan Maestro para el\ncaso de propiedades privadas y el Polo Turístico Golfo de Papagayo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, el artículo 6° del Reglamento a la Ley no. 7744 (Decreto Ejecutivo no. 38171 de\n17 de octubre de 2013), en su versión original, exigía como condición previa para el desarrollo de\nmarinas y atracaderos turísticos, “contar con un instrumento de planificación, debidamente aprobado\npor la autoridad competente, que oriente las pautas del desarrollo de la zona.” Pese a que esa\ndisposición era acorde a la exigencia dispuesta en las Leyes nos. 6043 y 7744, mediante el Decreto\nEjecutivo no. 43751 de 4 de octubre de 2022 se reformó ese artículo, indicándose en los\nconsiderandos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “VI. Que, a diferencia de la Ley 6043 de la Zona Marítimo Terrestre, donde las concesiones deben\notorgarse conforme al uso y regulaciones establecidas en el respectivo plan regulador costero, las\nconcesiones al amparo de la Ley 7744 Concesión y Operación de Marinas y Atracaderos Turísticos,\ndeben otorgarse conforme a los usos y regulaciones establecidas en el anteproyecto aprobado por la\nCIMAT en la viabilidad técnica solicitada por el interesado, según los artículos 5 y 8 de la citada\nLey.” \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien es cierto, los artículos 5 y 8 de la Ley 7744 establecen que a la Comisión\nInterinstitucional de Marina y Atracaderos Turísticos le corresponde valorar y aprobar los aspectos\ntécnicos de la propuesta de marina o atracadero, ello no elimina, de ningún modo, el requisito\nprevio, dispuesto en la misma Ley 7744 y en la Ley 6043, de contar con un instrumento de\nplanificación territorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa Comisión tiene funciones técnicas muy específicas en la aprobación de proyectos de\nmarinas y atracaderos turísticos, que, por su naturaleza, no pueden sustituir las competencias en\nmateria de planificación del territorio que corresponden a las Municipalidades y otros entes\npúblicos. Nótese que, incluso, el artículo 2° de la Ley 7744 dispone que la CIMAT, al determinar la\ncesión al Estado de las áreas requeridas para usos públicos, “deberá considerar lo dispuesto por el\nplan regulador costero de la zona que se trate.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo tanto, con base en lo dispuesto en las leyes nos. 6043 y 7744, la concesión para\nla instalación y operación de una marina o atracadero turístico requiere la existencia previa de un\nplan regulador costero o de los instrumentos de planificación territorial que dispongan leyes\nespeciales para determinados sectores, y esos instrumentos de planificación no pueden ser\nsustituidos por el anteproyecto aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la CIMAT\npara cada marina o atracadero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las disposiciones del Reglamento a la Ley 7744 que resulten contrarias a lo anterior,\nno pueden ser aplicadas, porque las normas legales de mayor rango establecen una exigencia que no\npuede ser desatendida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. CONCLUSIONES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que según lo dispuesto en las\nleyes nos. 6043 y 7744 y en aplicación del principio de jerarquía normativa, la concesión para la\ninstalación y operación de una marina o atracadero turístico requiere la existencia previa de un\nplan regulador costero o de los instrumentos de planificación territorial que dispongan leyes\nespeciales para determinados sectores, y, esos instrumentos de planificación no pueden ser\nsustituidos por el anteproyecto aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y la CIMAT\npara cada marina o atracadero.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Las disposiciones del Reglamento a la Ley 7744 que resulten contrarias a lo anterior,\nno pueden ser aplicadas, porque las normas legales de mayor rango establecen una exigencia que no\npuede ser desatendida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            De usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                        Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                        Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 523-2024", "body_en_text": "Opinion: 053 of 01/04/2024\n\nApril 1, 2024\n\nPGR-C-053-2024\n\nMr.\nLuis Alonso Alán Corea\nMayor\nMunicipality of La Cruz\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. MLC-DAM-OF-0022-2024 of January 24, 2024, by which you request our opinion on whether a coastal regulatory plan is necessary to grant concessions in the maritime-terrestrial zone for the installation of tourist marinas and docks. Specifically, you pose the following question:\n\n\"Can a Tourist dock exist in the Maritime-Terrestrial Zone without a Coastal Regulatory Plan for its development and execution?\"\n\nThe opinion of the legal advisory office is attached (official letter no. MLC-ZMT-GJ-CJ-001-2024 of January 24, 2024), which concludes that:\n\n\"...for the construction of a dock or marina that encompasses the entirety of the Maritime-Terrestrial Zone, the coastal regulatory plan constitutes a planning instrument as referenced in numeral 6, subparagraph f, sub-subparagraph i, in accordance with the provisions of Law No. 6043, and the Regulation to the Law, Decree No. 7841-P.\n\nGiven that in the case where the project borders the restricted zone, and only encompasses the public zone, where additionally the sector where it is intended to be located lacks a coastal regulatory plan; the planning instrument that will govern the work shall be the preliminary project approved environmentally by SETENA and technically by CIMAT, in accordance with what is referenced in numeral 6, subparagraph f, sub-subparagraph vi of the Regulation to Law 7744, likewise numeral 18, 21, 22 of Law No. 6043...\n\n(...)\n\n...with respect to the question about the existence of the Tourist dock in the Maritime-Terrestrial Zone, it could eventually occur or be built without a Coastal Regulatory Plan in the sector provided that the dock borders the maritime-terrestrial zone and does not encompass the entirety of the maritime-terrestrial zone, in accordance with numeral 6, subparagraph f, sub-subparagraph vi of the Regulation to Law 7744, likewise numeral 18, 21, 22 of Law No. 6043, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, and in consideration of technical criteria and endorsement by the Interinstitutional Commission for Tourist Marinas and Docks (Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Turísticos, CIMAT) as the governing body; because otherwise, the existence of a coastal regulatory plan will be required for its development and operation, in line with article 6, subparagraph f, sub-subparagraph i, in accordance with provisions number 30 of Law No. 6043, and 17, 18 of the Regulation to the Law, Decree No. 7841-\"\n\nI. REGARDING THE INQUIRY.\n\nIn opinion no. C-307-2020 of August 4, 2020, the Attorney General's Office referred to the need for a coastal regulatory plan, as a prerequisite, for concessions to be granted in the maritime-terrestrial zone for the installation and operation of tourist marinas and docks.\n\nIn that regard, we pointed out that, in accordance with article 1 of the Law on Concession and Operation of Tourist Marinas and Docks (No. 7744 of December 19, 1997), the construction, administration, and operation of tourist marinas and docks involves the granting of a concession in the maritime-terrestrial zone. Based on this, and considering that this same Law, in its article 33, refers to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (No. 6043 of March 2, 1977) for aspects not regulated therein, it must be noted that, on repeated occasions, we have indicated that the coastal regulatory plan referenced in article 38 of Law 6043 and 17 and 18 of its Regulation (Executive Decree No. 7841 of December 16, 1977) is the planning instrument for the maritime-terrestrial zone administered by the Municipalities, which constitutes an essential requirement for them to grant concessions, and that the latter must adhere to the provisions of the former (see pronouncements nos. C-297-2004, C-054-2006, C-070-2009, C-199-2013, OJ-062-2017, C-268-2020 of July 9, 2020).\n\nFurthermore, it must be noted that Law 7744 itself expressly refers to the figure of the coastal regulatory plan in its article 2 by indicating that the transfer to the State of the areas required for public uses must be done in accordance with \"the provisions of the coastal regulatory plan for the zone in question.\"\n\nApart from the above, it must be kept in mind that we have also indicated that the exceptional authorization contemplated in articles 18, 21, and 22 of Law 6043, for the development of infrastructure and for the execution of activities other than public use, free transit, protection, and surveillance of the coastal public domain (demanio costero) in the public zone, requires, beforehand, the existence of a coastal regulatory plan.\n\nThus, in opinion no. C-268-2020 of July 9, 2020, we pointed out that, based on those provisions, it is possible to grant concessions for certain projects and activities that indispensably require being developed near the sea, or for other types of developments in those sections that, due to their geographical configuration, topography, or special conditions, cannot be used for public use. Likewise, based on these regulations, it is possible to authorize the development of public works or infrastructure necessary for the provision of public services.\n\nSubsequently, we indicated that those activities and works remain subject to the authorization of the corresponding entities, which must evaluate their necessity, relevance, and viability, and, furthermore, to what is accordingly provided for in the corresponding coastal regulatory plan.\n\nTo reach that determination, we took as a basis what was already indicated in opinions nos. C-080-2007 and C-282-2013 and considered that if the coastal regulatory plan is an indispensable requirement for the granting of concessions and the consequent development of activities and constructions in the restricted zone, with greater reason, the granting of any authorization for occupation or for the development of activities and infrastructure in the public zone presupposes the existence of a coastal regulatory plan, to which, moreover, it is subject.\n\nFrom what has been stated thus far, it is clear that the existence of a prior coastal regulatory plan for the authorization of exceptional activities in the public zone and the granting of concessions in the restricted zone is a legally imposed requirement, as it is contemplated in article 38 of Law 6043, which is applicable in the case of tourist marinas and docks for aspects not regulated in Law 7744. And, furthermore, as stated, that same Law, in its article 2, presupposes the existence of a coastal regulatory plan.\n\nTherefore, in accordance with the provisions of Law No. 6043 and Law No. 7744, the granting of a concession in the maritime-terrestrial zone for the installation and operation of a tourist marina and dock requires the prior existence of a coastal regulatory plan.\n\nThe foregoing is excepted if, by special legal provision, there are sectors of the maritime-terrestrial zone where a planning instrument other than the coastal regulatory plan is used, in which case it must be understood as referring to the corresponding instrument. For example, in the case of the Golfo de Papagayo Tourism Project, according to Law No. 6758 of June 4, 1982, the Master Plan developed by the Costa Rican Tourism Institute applies, to which the approval of concessions for the development of tourist marinas and docks in that sector is subject. And, also in that sense, the Framework Law for the Declaration of the Litoral Urban Zone and its Regime of Territorial Use and Development (No. 9221 of March 27, 2014) establishes that the litoral urban zones declared in accordance with its provisions shall be governed by an urban regulatory plan, to which the concessions granted must adhere.\n\nTherefore, that being the legal framework, the regulatory development of Law No. 7744 cannot vary or condition the legal obligation for a coastal regulatory plan, or the planning instrument provided by other special laws, to exist for the approval of the concessions necessary for the development of tourist marinas and docks.\n\nConsequently, in accordance with the principle of normative hierarchy, contained in article 140, paragraph 3) of the Political Constitution, article 6 of the General Law of Public Administration (No. 6227 of May 2, 1978), and articles 1 and 2 of the Civil Code (Law No. 63 of September 28, 1887), what applies are the provisions of the higher-ranking legal norms, and not the regulatory provisions that exempt the requirement of having a planning instrument for certain cases.\n\nRegarding that principle of normative hierarchy, we have stated:\n\n\"Legal scholars have developed a series of rules to resolve conflicts of norms over time. The legal operator knows that, by following these criteria, they will apply the correct norm to the situation presented. It is important to emphasize that some of these rules are enshrined in the legal system; others are principles that the lawyer must know to perform an adequate exegesis of the legal system.\n\nThe first rule we have is the principle of normative hierarchy, which establishes that in the legal system there are some norms that are superior to others. The consequences of this principle are: the superior norm prevails over the inferior one; the lower-ranking norm cannot modify the one of higher hierarchy; and the legal operator is duty-bound to always choose the precept of higher rank.\" (Opinion no. C-038-2003 of February 14, 2003. Boldface added. Reiterated in opinions nos. C-088-2007 of March 23, 2007, C-360-2019 of December 3, 2019, C-141-2019 of May 23, 2019, among others).\n\nIn the first regulation to Law 7794 (Executive Decree no. 27030 of May 20, 1998), article 3 contemplated as a precondition for granting the concession \"to have a Regulatory Plan duly approved for the sectors of the maritime-terrestrial zone or a Master Plan in the case of private properties and the Golfo de Papagayo Tourism Pole.\"\n\nThen, article 6 of the Regulation to Law No. 7744 (Executive Decree no. 38171 of October 17, 2013), in its original version, demanded as a precondition for the development of tourist marinas and docks, \"to have a planning instrument, duly approved by the competent authority, that guides the development guidelines for the zone.\" Despite that provision being consistent with the requirement set forth in Law No. 6043 and Law No. 7744, through Executive Decree no. 43751 of October 4, 2022, that article was reformed, with the following indicated in the considering paragraphs:\n\n\"VI. That, unlike Law 6043 on the Maritime-Terrestrial Zone, where concessions must be granted according to the use and regulations established in the respective coastal regulatory plan, concessions under Law 7744 Concession and Operation of Tourist Marinas and Docks must be granted according to the uses and regulations established in the preliminary project approved by CIMAT in the technical feasibility requested by the interested party, according to articles 5 and 8 of the cited Law.\"\n\nWhile it is true that articles 5 and 8 of Law 7744 establish that the Interinstitutional Commission for Tourist Marinas and Docks is responsible for assessing and approving the technical aspects of the marina or dock proposal, this in no way eliminates the prior requirement, set forth in Law 7744 itself and in Law 6043, to have a territorial planning instrument.\n\nThat Commission has very specific technical functions in the approval of tourist marina and dock projects, which, by their nature, cannot substitute the competencies in territorial planning matters that correspond to the Municipalities and other public entities. Note that even article 2 of Law 7744 states that CIMAT, when determining the transfer to the State of the areas required for public uses, \"must consider the provisions of the coastal regulatory plan for the zone in question.\"\n\nTherefore, based on the provisions of Law No. 6043 and Law No. 7744, the concession for the installation and operation of a tourist marina or dock requires the prior existence of a coastal regulatory plan or the territorial planning instruments established by special laws for specific sectors, and these planning instruments cannot be substituted by the preliminary project approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) and CIMAT for each marina or dock.\n\nThe provisions of the Regulation to Law 7744 that are contrary to the foregoing cannot be applied, because the higher-ranking legal norms establish a requirement that cannot be disregarded.\n\nII. CONCLUSIONS.\n\nBased on all the foregoing, the Attorney General's Office concludes that, according to the provisions of Law No. 6043 and Law No. 7744, and in application of the principle of normative hierarchy, the concession for the installation and operation of a tourist marina or dock requires the prior existence of a coastal regulatory plan or the territorial planning instruments established by special laws for specific sectors, and these planning instruments cannot be substituted by the preliminary project approved by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) and CIMAT for each marina or dock.\n\nThe provisions of the Regulation to Law 7744 that are contrary to the foregoing cannot be applied, because the higher-ranking legal norms establish a requirement that cannot be disregarded.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nProsecutor\n\nELR/ysb\nCode. 523-2024" }