{ "id": "pgr-24731", "citation": "OJ-164-2024", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Exclusión de tiburones amenazados de la regulación pesquera", "title_en": "Exclusion of threatened sharks from fishing regulation", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 24.496, que reforma el párrafo cuarto del artículo 1 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre (7317) para excluir de las leyes de pesca a las especies de tiburón declaradas bajo amenaza o peligro de extinción, o con poblaciones reducidas o amenazadas en veda, incluidas en los apéndices de CITES. La opinión recuerda que un proyecto similar (21.754) fue archivado y advierte que la nueva versión, al limitarse solo a tiburones y no a todas las especies amenazadas, deja fuera el objetivo original de protección integral. Señala que es consistente con el ordenamiento que las especies CITES se regulen por la Ley de Conservación de Vida Silvestre, que ya incorpora dicha convención. La Procuraduría subraya el deber estatal de proteger los recursos hidrobiológicos y concluye que la decisión corresponde a la Asamblea Legislativa, basada en criterios técnicos.", "summary_en": "The Attorney General's Office reviews bill 24.496, which amends the fourth paragraph of Article 1 of the Wildlife Conservation Law (7317) to exclude from fishing laws any shark species declared threatened or endangered, or with reduced or threatened populations under a closed season, as listed in the CITES appendices. The opinion notes that a similar bill (21.754) was archived and warns that the new version, by restricting the exclusion to sharks only and not all threatened species, abandons the original goal of comprehensive protection. It points out that applying the Wildlife Law to CITES species is consistent with the legal system, as that law already incorporates the convention. The Attorney General emphasizes the State's duty to protect hydrobiological resources and concludes that the decision rests with the Legislative Assembly, guided by technical input.", "court_or_agency": "", "date": "25/11/2024", "year": "2024", "topic_ids": [ "wildlife-law-7317" ], "primary_topic_id": "wildlife-law-7317", "es_concept_hints": [ "vida silvestre", "especies en peligro de extinción", "CITES", "INCOPESCA", "interés pesquero", "Ley 7317" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley 7317" } ], "keywords_es": [ "tiburones", "especies amenazadas", "extinción", "CITES", "Ley de Conservación de Vida Silvestre", "INCOPESCA", "pesca", "reforma legal", "opinión jurídica", "recurso hidrobiológico" ], "keywords_en": [ "sharks", "endangered species", "extinction", "CITES", "Wildlife Conservation Law", "INCOPESCA", "fishing", "legal reform", "legal opinion", "hydrobiological resources" ], "excerpt_es": "La finalidad del proyecto es que las especies de tiburón declaradas bajo amenaza o peligro de extinción, o con poblaciones reducidas o amenazadas en veda, incluidas en los apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) no sean consideradas parte de las especies de interés pesquero reguladas en las leyes 7384 y 8436 a cargo de INCOPESCA, y, por tanto, que queden sujetas a las regulaciones propias de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.\n (…) resulta consecuente y uniforme con el ordenamiento, que a las especies que son parte de CITES les sea aplicable la LCVS.\n\nLa aprobación o no del proyecto de ley no. 24496 se enmarca dentro del ámbito de la política legislativa. 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LEY PARA LA\nPROTECCIÓN DE TIBURONES EN PELIGRO DE EXTINCIÓN.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se indica en la exposición de motivos, la iniciativa se planteó en virtud de\nque el proyecto de ley no. 21754, denominado “REFORMA AL PÁRRAFO CUARTO DEL ARTÍCULO 1 DE LA LEY DE\nCONSERVACIÓN DE VIDA SILVESTRE, N.°7317 DEL 30 DE OCTUBRE DE 1982”, fue archivado por vencimiento\ndel plazo cuatrienal. En consecuencia, este proyecto de ley es muy similar a ese otro que fue\narchivado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La finalidad del proyecto es que las especies de tiburón declaradas bajo amenaza o\npeligro de extinción, o con poblaciones reducidas o amenazadas en veda, incluidas en los apéndices\nde la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres\n(CITES) no sean consideradas parte de las especies de interés pesquero reguladas en las leyes 7384 y\n8436 a cargo de INCOPESCA, y, por tanto, que queden sujetas a las regulaciones propias de la Ley de\nConservación de la Vida Silvestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 21754, en comparación con el texto\nbase, la Procuraduría se refirió en la opinión jurídica no. PGR-OJ-135-2023 de 11 de diciembre de\n2023, señalando que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…la versión que ahora se pone en conocimiento ampararía bajo la regulación de la LCVS a mucho\nmenos especies de las que originalmente se contempló con el texto base. Es decir, con la primera\nversión se sometería a la regulación de la LCVS las especies declaradas bajo amenaza o en peligro de\nextinción por la UICN o incluidas bajo los Apéndices de la CITES, mientras que en la versión actual\núnicamente se cubren bajo la LCVS aquellas especies de tiburones que sean declaradas bajo amenaza o\npeligro de extinción mediante estudio técnico y científico sustentado, así declarado por INCOPESCA y\nMINAE, o las del Apéndice I de CITES; ya no los 3 que componen la Convención. También se excluyen\nlas especies de interés turístico-deportivo así declaradas en el artículo 76 de la Ley de Pesca y\nAcuicultura N°8436 o mediante acuerdo conjunto razonado de la Junta Directiva de INCOPESCA.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Siendo así, el nuevo texto propuesto estaría dejando fuera de la cobertura de la LCVS precisamente\naquellas especies que constituyen el objetivo principal del proyecto de ley y que se quisieron\nincluir dentro de esa cobertura con el texto original. Ello, aún cuando es a través de la propia\nLCVS que Costa Rica incorpora al ordenamiento jurídico interno la Convención: en el Capítulo IX de\ndicha Ley se regula la “Importación, explotación y tránsito de especies silvestres incluidas en\nCites”, y en su Reglamento, Decreto No. 32633 de 10 de marzo de 2005, se operativiza la\nimplementación de dicha Convención mediante el Capítulo XIV «De la Convención Internacional para el\nComercio de Especies amenazadas de Flora y Fauna Silvestres (CITES)». Por lo que, resulta\nconsecuente y uniforme con el ordenamiento, que a las especies que son parte de CITES les sea\naplicable la LCVS.”\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             En este nuevo proyecto, si bien se elimina el estudio técnico y científico declarado\npor INCOPESCA y MINAE para determinar cuáles especies de tiburones quedan excluidas de la excepción,\ny, en su lugar, se hace referencia a todos los apéndices de CITES, lo cierto es que, al igual que en\nel texto sustitutivo del expediente 21754, se limita solo a especies de tiburones, pudiendo\nreferirse a cualquier otra especie declarada bajo amenaza o peligro de extinción, o con poblaciones\nreducidas o amenazada en veda, como sí lo establecía el texto base de aquella iniciativa, ya que, en\nla exposición de motivos se indicaba:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…la Ley de Pesca es una Ley de explotación pesquera, mientras que la Ley de Conservación de Vida\nSilvestre es una Lay de conservación. Claramente, la explotación comercial de especies marinas de\nvida silvestre debe estar sujeta a las condiciones e imposiciones de una Ley de Pesca, tal y como lo\nseñala el párrafo 4 del Artículo 1 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre. No se puede\npretender aplicar la Ley de Conservación de Vida Silvestre para regular la explotación comercial de\nespecies como el pargo, por ejemplo. Sin embargo, cuando una especie marina comercial ha sufrido una\nexplotación desmedida tal que ha conducido a la reducción de sus poblaciones al punto que la misma\nse declara “Bajo Amenaza o en Peligro de Extinción” por la UICN, o bien, se amerita la inclusión de\nla misma bajo los Apéndices de la CITES, tal y como ha sucedido con las tortugas marinas y sucede\nactualmente con varias especies de tiburón, se hace necesario implementar la Ley de Conservación de\nVida Silvestre, equipada con un capítulo de 11 artículos para tal fin.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la opinión jurídica no. PGR-OJ-092-2023 de 4 de setiembre de 2023, sobre el proyecto\nde ley no. 23666, denominado “LEY PARA PROHÍBIR LA CAZA MARÍTIMA DEL TIBURÓN MARTILLO EN EL\nTERRITORIO NACIONAL.” la Procuraduría hizo referencia al deber del Estado de proteger los recursos\nhidrobiológicos y adoptar medidas relacionadas con la caza y pesca de especies en peligro de\nextinción:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Lo anterior evidencia la importancia de esta especie dentro del ecosistema y la necesidad de\nadoptar medidas para contrarrestar su alta vulnerabilidad, observando la obligación derivada del\nDerecho de la Constitución (artículos 6, 7, 21, 50, 69, 89), por corresponder al Estado la\nprotección de los recursos hidrobiológicos (patrimonio y bien públicos), evitar el daño al\necosistema marítimo, garantizar la conservación y uso sustentable de los recursos vivos marinos,\nteniendo en cuenta las modalidades de la pesca; tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la\nzona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo\nde los ecosistemas marinos y acuáticos en general, y, con ello, garantizar medios de subsistencia\ndignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un\nuso sustentable de los recursos naturales. Dentro de ese marco debe entenderse el principio de pesca\nresponsable, en especial en asuntos relacionados con la caza y pesca de especies en peligro de\nextinción, que obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de\nprincipios, valores y normas en constante evolución (votos constitucionales 1250-1999, 10484-2004 y\n10540-2013).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal modo, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar, con base en los criterios e\ninsumos técnicos que se incorporen al expediente, la idoneidad de la medida propuesta, así como las\ndemás que resulten pertinentes para proteger las especies amenazadas o en peligro de extinción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Como parte de ese análisis, debe tomarse en cuenta la existencia de otros proyectos de\nley que tengan una finalidad similar, como el no. 23666, denominado “LEY PARA PROHÍBIR LA CAZA\nMARÍTIMA DEL TIBURÓN MARTILLO EN EL TERRITORIO NACIONAL.” que pretende reformar el artículo 1° de la\nLey de Conservación de la Vida Silvestre para proteger a esa especie de tiburón, y sobre el cual nos\nreferimos en las opiniones jurídicas nos. PGR-OJ-092-2023 de 4 de setiembre de 2023 y PGR-\nOJ-129-2024 de 21 de octubre de 2024.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La aprobación o no del proyecto de ley no. 24496 se enmarca dentro del ámbito de la\npolítica legislativa.  Corresponde a la Asamblea Legislativa valorar, con base en los criterios e\ninsumos técnicos que se incorporen al expediente, la idoneidad de la medida propuesta, así como las\ndemás que resulten pertinentes para proteger las especies amenazadas o en peligro de extinción.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                  Procuradora\n\n\n\n\nELR/lcm\n\n\n\n\nCód. 11094-2024", "body_en_text": "Legal Opinion: 164 - J of 11/25/2024\n\n\n\nNovember 25, 2024\n\n\n\n\nPGR-OJ-164-2024\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nMrs.\n\n\n\n\nCinthya Díaz Briceño\n\n\n\n\nArea Chief\n\n\n\n\nLegislative Commissions\n\n\n\n\nLegislative Assembly\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Mrs. Díaz:\n\n\n\n\n \n\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no.\nAL-CPEAMB-2378-2024 of October 25, 2024, through which you request our opinion on\nbill no. 24496, titled “REFORM OF THE FOURTH PARAGRAPH OF ARTICLE 1 OF THE WILDLIFE\nCONSERVATION LAW, NO. 7317, OF OCTOBER 30, 1992 AND ITS AMENDMENTS. LAW FOR THE\nPROTECTION OF SHARKS IN DANGER OF EXTINCTION.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\n\n\n\n \n\n\n\nPursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27,\n1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-\nlegal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering\nthe legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative\nAssembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the\nexercise of administrative functions, but not when it requests our opinion on a topic of interest\nfor the exercise of legislative functions.\n\n\n\n\n\nNotwithstanding the foregoing, and despite the absence of an express legal provision, the Office of\nthe Attorney General has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and\nits deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the\nPolitical Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on specific\nbills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation\nto legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that can\nreasonably be deemed of general interest.\n\n\n\n\n \n\n\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a\nbill or constitutional amendment do not possess the binding nature of those related to matters\narising from the exercise of administrative functions, and, for that reason, this opinion is\nrendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the\nimportant work of the Legislative Assembly.\n\n\n\n\n \n\n\n\nFurthermore, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the\nLegislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII. CONSIDERATIONS REGARDING THE BILL.\n\n\n\n\n \n\n\n\nAs indicated in the statement of purpose, the initiative was proposed because\nbill no. 21754, titled “REFORM TO THE FOURTH PARAGRAPH OF ARTICLE 1 OF THE WILDLIFE\nCONSERVATION LAW, NO. 7317 OF OCTOBER 30, 1982”, was archived due to the expiration of the\nfour-year term. Consequently, this bill is very similar to the one that was archived.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe purpose of the bill is that shark species declared under threat or danger of extinction, or with\nreduced or threatened populations under a ban (veda), included in the appendices of the Convention on\nInternational Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES) are not considered part of\nthe species of fishing interest regulated in Laws 7384 and 8436 under the responsibility of\nINCOPESCA, and, therefore, that they become subject to the regulations specific to the Wildlife\nConservation Law.\n\n\n\n\n \n\n\n\nRegarding the substitute text of bill no. 21754, in comparison with the original text, the Office of\nthe Attorney General opined in legal opinion no. PGR-OJ-135-2023 of December 11, 2023, stating that:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…the version now brought to attention would shelter under the regulation of the Wildlife Conservation Law (LCVS) far\nfewer species than were originally contemplated with the original text. That is, with the first\nversion, species declared under threat or in danger of extinction by the IUCN or included under the\nAppendices of CITES would be subjected to the regulation of the LCVS, whereas under the current version\nonly those shark species that are declared under threat or danger of extinction through a\nsupported technical and scientific study, so declared by INCOPESCA and MINAE, or those in Appendix I of CITES are covered under the LCVS; no longer all 3 that comprise the Convention. Also excluded\nare the species of tourism-sporting interest so declared in Article 76 of the Fishing and\nAquaculture Law No. 8436 or through a reasoned joint agreement of the Board of Directors of INCOPESCA.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n This being so, the new proposed text would be leaving out of the coverage of the LCVS precisely\nthose species that constitute the main objective of the bill and that were intended to be included\nwithin that coverage with the original text. This, even though it is through the LCVS\nitself that Costa Rica incorporates the Convention into its domestic legal system: Chapter IX of\nsaid Law regulates the “Import, exploitation, and transit of wild species included in\nCites”, and its implementing regulation (Reglamento), Decree No. 32633 of March 10, 2005, operationalizes the\nimplementation of said Convention through Chapter XIV «On the International Convention for the\nTrade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna (CITES)». Therefore, it is\nconsistent and uniform with the legal system that the LCVS be applicable to the species that are part of CITES.”\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn this new bill, although the technical and scientific study declared by INCOPESCA and MINAE to\ndetermine which shark species are excluded from the exception is eliminated, and,\ninstead, reference is made to all the appendices of CITES, the truth is that, as with the\nsubstitute text of file 21754, it is limited only to shark species, when it could refer to any other\nspecies declared under threat or danger of extinction, or with reduced or threatened populations under a ban (veda), as was indeed established by the original text of that initiative, since, in the\nstatement of purpose it was indicated:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…the Fishing Law is a law for fishing exploitation, while the Wildlife Conservation\nLaw is a conservation law. Clearly, the commercial exploitation of marine wildlife\nspecies must be subject to the conditions and impositions of a Fishing Law, as\nindicated by paragraph 4 of Article 1 of the Wildlife Conservation Law. One cannot\nclaim to apply the Wildlife Conservation Law to regulate the commercial exploitation of\nspecies such as the snapper, for example. However, when a commercial marine species has suffered\noverexploitation such that it has led to the reduction of its populations to the point that the same\nis declared “Under Threat or in Danger of Extinction” by the IUCN, or its inclusion\nunder the Appendices of CITES is warranted, as has happened with sea turtles and is currently\nhappening with several shark species, it becomes necessary to implement the Wildlife Conservation Law\n, equipped with a chapter of 11 articles for such purpose.”\n\n\n\n\n \n\n\n\nIn legal opinion no. PGR-OJ-092-2023 of September 4, 2023, regarding the bill\nno. 23666, titled “LAW TO PROHIBIT THE MARITIME HUNTING OF THE HAMMERHEAD SHARK IN\nNATIONAL TERRITORY,” the Office of the Attorney General referred to the State's duty to protect\nhydrobiological resources and adopt measures related to the hunting and fishing of endangered\nspecies:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “The foregoing evidences the importance of this species within the ecosystem and the need to\nadopt measures to counteract its high vulnerability, observing the obligation derived from\nConstitutional Law (Articles 6, 7, 21, 50, 69, 89), as it corresponds to the State to ensure the\nprotection of hydrobiological resources (public heritage and property), prevent damage to the\nmaritime ecosystem, guarantee the conservation and sustainable use of living marine resources,\ntaking into account fishing modalities; safeguard the immense spaces of the territorial sea, the\nexclusive economic zone, and internal waters, as well as the preservation of the environment, the protection\nof marine and aquatic ecosystems in general, and, thereby, guarantee dignified and sufficient means of livelihood\nfor all inhabitants, ensuring an adequate distribution of wealth and a\nsustainable use of natural resources. Within this framework, the principle of responsible fishing\nmust be understood, especially in matters related to the hunting and fishing of species in danger of\nextinction, which obliges States to adjust their legislation and public policies to that set of\nprinciples, values, and norms in constant evolution (constitutional votes 1250-1999, 10484-2004 and\n10540-2013).”\n\n\n\n\n \n\n\n\nThus, it is incumbent upon the Legislative Assembly to assess, based on the technical opinions and\ninputs incorporated into the file, the suitability of the proposed measure, as well as any\nother measures that are pertinent to protect threatened or endangered species.\n\n\n\n\n \n\n\n\nAs part of this analysis, the existence of other bills with a similar purpose\nmust be considered, such as no. 23666, titled “LAW TO PROHIBIT THE MARITIME HUNTING OF THE HAMMERHEAD SHARK IN\nNATIONAL TERRITORY,” which aims to reform Article 1 of the Wildlife Conservation Law\nto protect that shark species, and on which we opined in legal opinions nos. PGR-OJ-092-2023 of September 4, 2023, and PGR-\nOJ-129-2024 of October 21, 2024.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII. CONCLUSION.\n\n\n\n\n \n\n\n\nThe approval or rejection of bill no. 24496 falls within the scope of legislative policy. It is incumbent upon the Legislative Assembly to assess,\nbased on the technical opinions and inputs incorporated into the file, the suitability of the proposed measure, as well as the\nother measures that are pertinent to protect threatened or endangered species.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nRespectfully,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nElizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\nAttorney General\n\n\n\n\nELR/lcm\n\n\n\n\nCód. 11094-2024" }