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  "id": "pgr-24849",
  "citation": "OJ-038-2025",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Reforma al Artículo 18 de la Ley Forestal para reconocer prácticas ancestrales indígenas en áreas silvestres protegidas",
  "title_en": "Amendment to Article 18 of the Forestry Law to recognize indigenous ancestral practices in protected wild areas",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley No. 24454, que busca reformar el artículo 18 de la Ley Forestal (Ley No. 7575) para permitir la realización de prácticas ancestrales de los pueblos indígenas dentro de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado. La opinión recuerda que, según el dictamen previo PGR-C-153-2023, el artículo 14.1 del Convenio 169 de la OIT no impone un deber directo de permitir tales actividades fuera de los territorios indígenas, sino que corresponde al Estado determinar, con criterios técnicos, los 'casos apropiados' en que se requieran medidas de salvaguarda. La reforma propuesta es una decisión legislativa, pero la Procuraduría advierte que, para respetar los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, se necesita una justificación técnica que identifique cuáles prácticas ancestrales concretas se ven afectadas y en qué áreas protegidas, y que la redacción legal debe ser clara para garantizar que solo se autoricen actividades realmente ancestrales, compatibles con la conservación y ejecutadas por indígenas, no por terceros.",
  "summary_en": "The Office of the Attorney General analyzes bill No. 24454, which seeks to amend Article 18 of the Forestry Law (No. 7575) to allow indigenous peoples' ancestral practices within protected wild areas, which are part of the State's natural heritage. The opinion recalls that, according to prior opinion PGR-C-153-2023, Article 14.1 of ILO Convention 169 does not impose a direct duty to permit such activities outside indigenous territories; rather, each State must determine, based on technical criteria, the 'appropriate cases' requiring safeguard measures. The proposed amendment is a legislative decision, but the Attorney General warns that, to respect the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality, a technical justification is needed identifying which specific ancestral practices are affected and in which protected areas, and that the legal text must be clear to ensure only truly ancestral activities, compatible with conservation and carried out by indigenous people, are authorized.",
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  "date": "06/03/2025",
  "year": "2025",
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    "indigenous-law-6172"
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  "primary_topic_id": "indigenous-law-6172",
  "es_concept_hints": [
    "pueblos indígenas",
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    "Convenio 169 OIT",
    "objetivación de la tutela ambiental",
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  "concept_anchors": [
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  "keywords_es": [
    "pueblos indígenas",
    "prácticas ancestrales",
    "Ley Forestal",
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    "patrimonio natural del Estado",
    "Convenio 169 OIT",
    "proyecto de ley 24454",
    "reforma legal",
    "dictamen PGR",
    "objetivación tutela ambiental",
    "razonabilidad",
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    "artículo 18 Ley Forestal"
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  "keywords_en": [
    "indigenous peoples",
    "ancestral practices",
    "Forestry Law",
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    "State's natural heritage",
    "ILO Convention 169",
    "bill 24454",
    "legal reform",
    "PGR opinion",
    "objectification of environmental protection",
    "reasonableness",
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    "Article 18 Forestry Law"
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  "excerpt_es": "se concluyó que la autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por el régimen actual en las áreas silvestres protegidas, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo faculte y que, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.\n\nen caso de que sí se cuente con una justificación técnica adecuada y se constate la necesidad de modificar el artículo 18 de la Ley Forestal, resultaría necesaria una disposición más clara y precisa, pues deberían establecerse regulaciones tendientes a garantizar que, efectivamente, lo que se pueda autorizar sean actividades ancestrales desarrolladas por pueblos indígenas, que no sean incompatibles con el régimen de protección del patrimonio natural del Estado y que no sean desarrolladas por personas no indígenas.",
  "excerpt_en": "it was concluded that authorizing traditional indigenous activities other than those permitted by the current regime in protected wild areas would require the issuance of a legal provision empowering it, and that, in accordance with the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality, it must have adequate technical justification proving the need to adopt such measures.\n\nshould there be adequate technical justification and the need to amend Article 18 of the Forestry Law is confirmed, a clearer and more precise provision would be necessary, since regulations must be established to guarantee that only ancestral activities carried out by indigenous peoples are authorized, that they are not incompatible with the protection regime of the State's natural heritage, and that they are not carried out by non-indigenous persons.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Opinión no vinculante",
    "summary_en": "The Attorney General notes that the amendment is a legislative decision but recommends considering its observations: adequate technical justification is needed and the legal text must be clearer to ensure ancestral practices are compatible with conservation and carried out only by indigenous peoples.",
    "summary_es": "La Procuraduría señala que la reforma es una decisión legislativa pero recomienda valorar sus observaciones: se requiere justificación técnica adecuada y una redacción legal más clara para garantizar que las prácticas ancestrales sean compatibles con la conservación y ejecutadas solo por pueblos indígenas."
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  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "authorizing traditional indigenous activities other than those permitted by the current regime in protected wild areas would require the issuance of a legal provision empowering it, and that, in accordance with the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality, it must have adequate technical justification proving the need to adopt such measures.",
      "quote_es": "la autorización de actividades indígenas tradicionales distintas a las permitidas por el régimen actual en las áreas silvestres protegidas, requeriría la emisión de una disposición legal que así lo faculte y que, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación técnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas."
    },
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "the second provision of Article 14.1 of the ILO Convention does not establish a direct duty for signatory States; rather, each State must determine which are the appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.",
      "quote_es": "la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio de la OIT no establece un deber directo para los Estados signatarios, sino que cada Estado debe determinar cuáles son los casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia."
    },
    {
      "context": "Considerando II",
      "quote_en": "should there be adequate technical justification and the need to amend Article 18 of the Forestry Law is confirmed, a clearer and more precise provision would be necessary, since regulations must be established to guarantee that only ancestral activities carried out by indigenous peoples are authorized, that they are not incompatible with the protection regime of the State's natural heritage, and that they are not carried out by non-indigenous persons.",
      "quote_es": "en caso de que sí se cuente con una justificación técnica adecuada y se constate la necesidad de modificar el artículo 18 de la Ley Forestal, resultaría necesaria una disposición más clara y precisa, pues deberían establecerse regulaciones tendientes a garantizar que, efectivamente, lo que se pueda autorizar sean actividades ancestrales desarrolladas por pueblos indígenas, que no sean incompatibles con el régimen de protección del patrimonio natural del Estado y que no sean desarrolladas por personas no indígenas."
    }
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  "cites": [
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      "id": "norm-38110",
      "citation": "Ley 6172",
      "title_en": "Indigenous Law",
      "title_es": "Ley Indígena",
      "doc_type": "law",
      "date": "29/11/1977",
      "year": "1977"
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      "title_es": "Ley Forestal",
      "doc_type": "law",
      "date": "13/02/1996",
      "year": "1996"
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      "title_es": "Inconstitucionalidades del Decreto 31750-MINAE-TUR sobre ecoturismo en bosques de la zona marítimo terrestre y administración de dichas áreas",
      "doc_type": "dictamen",
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      "date": "08/06/2016",
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      "date": "28/02/2018",
      "year": "2018"
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      "id": "pgr-22710",
      "citation": "OJ-078-2021",
      "title_en": "Environmental protection reduction under DUA bill requires prior technical criteria",
      "title_es": "Reducción de tutela ambiental por proyecto de ley DUA exige criterio técnico previo",
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      "date": "12/04/2021",
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 038 - J   del 06/03/2025   \n\n\n\n6 de marzo de 2025\n\n\n\n\nPGR-OJ-038-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nNoemy Montero Gutiérrez\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas I\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.\nAL-CPEDER-0352-2024 de 17 de setiembre de 2024, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en\ncurso, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración,\nrequirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24454, denominado “LEY PARA EL RECONOCIMIENTO\nDE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE\n13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos del proyecto se indica que los pueblos indígenas de Costa\nRica han mantenido, desde antes de la conquista, prácticas ancestrales arraigadas en su identidad\ncultural, que se han mantenido hasta la actualidad, al ser transmitidas de generación en generación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se cita el artículo 14 del Convenio no. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en\nPaíses independientes de la Organización Internacional del Trabajado, y se indica que ese artículo\nhace un particular reconocimiento al derecho de propiedad y posesión tradicional de los pueblos\nindígenas, sobre las tradiciones y costumbres que han llevado a cabo en tierras ocupadas\ntradicionalmente por ellos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en lo anterior, se expone que, desde antes del periodo prehispánico, los\npueblos indígenas han realizado diferentes prácticas tradicionales que forman parte de sus formas de\nvida, y se cita como ejemplo la extracción del tinte de caracol múrice para teñir algodón y\ntextiles, que es una práctica llevada a cabo por los pueblos Brunca, ubicados en el cantón de Buenos\nAires, y que se desplazan a las playas Piñuelas, Ventanas, Ballena y Uvita. Sin embargo, se dice que\nlas medidas llevadas a cabo por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación van en detrimento de\nlas posibilidades de continuar esta práctica y limitan el uso de los tinteros y tinteras de sus\nprácticas ancestrales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, citando el dictamen de la Procuraduría no. PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de\n2023, en el que se concluyó que en las áreas silvestres protegidas no es posible autorizar\ntradicionales indígenas que sean distintas a las permitidas en el artículo 18 de la Ley Forestal y\nseñalando que las prácticas tradicionales de los pueblos indígenas son fundamentales para su\nsubsistencia e identidad cultural, se indica que es necesario reformar ese artículo para permitir\nlas actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas, como una medida necesaria\npara garantizar los derechos culturales y de subsistencia de estos pueblos y para asegurar un\nequilibrio adecuado entre la protección del patrimonio natural y el respeto por las tradiciones y\nmodos de vida de los pueblos indígenas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo anterior, el proyecto consta de un solo artículo en el que se modifica el\nartículo 18 de la Ley Forestal, para que indique:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 18- Autorización de labores\n\n\n\n En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación,\ncapacitación y ecoturismo, y utilización por parte de los pueblos indígenas cuando correspondan a\nlas prácticas ancestrales, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para\nconsumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro\nde Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del\nimpacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Efectivamente, en el dictamen no. PGR-C-153-2023 de 7 de agosto de 2023, se analizó lo\nseñalado en el artículo 14 del Convenio de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países\nIndependientes (aprobado mediante Ley no. 7316 del 3 de noviembre de 1992) y se indicó que el punto\n1 de ese artículo contiene dos disposiciones distintas para los Estados signatarios de ese Convenio\ninternacional: (1) Que deben reconocer a los pueblos indígenas el derecho de propiedad y de posesión\nsobre las tierras que tradicionalmente ocupan, y (2) que, en los casos apropiados, deben tomar\nmedidas para salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar las tierras que no estén\nexclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus\nactividades tradicionales y de subsistencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se expuso que la primera de esas disposiciones establece un deber directo para los\nEstados de reconocer y asegurar el derecho de propiedad de las tierras que los pueblos indígenas\nocupan, lo cual, en nuestro medio, ha sido reconocido desde antes de la adopción de ese Convenio,\nmediante el establecimiento de reservas indígenas y su regulación en la Ley Indígena (no. 6172 de 29\nde noviembre de 1972) como territorios inalienables, imprescriptibles, intransferibles y exclusivos\npara las comunidades indígenas. \n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la segunda disposición del artículo 14.1 del Convenio 169, se sostuvo que\nésta no establece un deber directo para los Estados signatarios, pues deja a criterio de cada Estado\nla determinación de cuáles son aquellos casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas\npara salvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén\nexclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus\nactividades tradicionales y de subsistencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se siguió señalando que, por la redacción de la norma, se entiende que cada Estado debe\nvalorar y determinar si existen casos o supuestos en los que se presente la necesidad de adoptar\nmedidas tendientes a garantizar el derecho de los pueblos indígenas a utilizar otras tierras, además\nde las que ocupan tradicionalmente, para el desarrollo de actividades tradicionales y de\nsubsistencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, se dijo que, contrario a lo que sucede con la primera disposición del artículo 14.1\ndel Convenio, sobre este segundo punto no se contempla ninguna regulación específica en la Ley\nIndígena, es decir, no existe un desarrollo normativo que haga suponer que el Estado ha determinado\nque existen casos apropiados en los que es necesario adoptar medidas para salvaguardar el derecho de\nlos pueblos indígenas a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, para el\ndesarrollo de sus actividades tradicionales o de subsistencia. En consecuencia, tampoco existe un\ndesarrollo normativo sobre cuáles pueden ser esas medidas ni la forma en la que deben adoptarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, al analizar el régimen de las áreas silvestres protegidas y su condición de\npatrimonio natural del Estado, se dispuso que les resulta aplicable el artículo 18 de la Ley\nForestal, en cuanto a que, solo es posible autorizar “labores de investigación, capacitación y\necoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello, se dijo que si no existe una previsión general que determine que existen esos\ncasos apropiados a los que alude el artículo 14.1 del Convenio que hagan necesaria la adopción de\notro tipo de medidas distintas a las existentes y que establezca el tipo de acciones que puede\nadoptar el Estado para salvaguardar el derecho de los pueblos indígenas a desarrollar sus\nactividades tradicionales y de subsistencia en otros terrenos, aparte de los que ocupan\ntradicionalmente, no podría concluirse que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación debe adoptar\nmedidas para permitir el desarrollo de ese tipo de actividades en las áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n             \n\n\n\n             Finalmente, se concluyó que la autorización de actividades indígenas tradicionales\ndistintas a las permitidas por el régimen actual en las áreas silvestres protegidas, requeriría la\nemisión de una disposición legal que así lo faculte y que, en atención a los principios de\nobjetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, cuente con la justificación\ntécnica adecuada que acredite la necesidad de adoptar ese tipo de medidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, justamente, con este proyecto de ley se pretende reformar el artículo 18 de\nla Ley Forestal para permitir ese tipo de actividades ancestrales en las áreas silvestres\nprotegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pero, aunque en la exposición de motivos de la iniciativa se cita un ejemplo de una\npráctica ancestral que, al parecer, se ha visto afectada porque el SINAC no permite su ejecución\ndentro de áreas silvestres protegidas, lo cierto es que, con base en los principios constitucionales\nantes señalados, es necesario que una medida como la propuesta esté justificada con criterios\ntécnicos adecuados, que determinen cuáles y qué tipo de actividades ancestrales son las que se están\nviendo afectadas y en qué áreas silvestres protegidas, para que el legislador pueda valorar la\npertinencia y necesidad de emitir una disposición general que permita la realización de prácticas\nancestrales en todo el patrimonio natural del Estado, como se está previendo en el proyecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como se dijo en el dictamen citado, la segunda disposición del artículo 14.1 del\nConvenio de la OIT no establece un deber directo para los Estados signatarios, sino que cada Estado\ndebe determinar cuáles son los casos apropiados en los que sea necesario adoptar medidas para\nsalvaguardar el derecho de los pueblos interesados a utilizar tierras que no estén exclusivamente\nocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades\ntradicionales y de subsistencia. De tal modo, es necesario constatar primero cuáles son las\nprácticas indígenas ancestrales que se están viendo afectadas al no ser permitidas dentro de las\náreas silvestres protegidas, para que el legislador pueda determinar la razonabilidad de una medida\ncomo la propuesta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tómese en cuenta que sobre otros proyectos de ley que pretenden modificar el régimen\ndel patrimonio natural del Estado, hemos señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Con base en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, hemos señalado que el patrimonio natural\ndel Estado tiene una vocación conservacionista y que las áreas silvestres protegidas tienen una\neficacia jurídica especial, enmarcada dentro de una política de planificación cuya finalidad es\npreservar el recurso natural. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-297-2004 de 19 de octubre de\n2004, C-134-2016 de 8 de junio de 2016, OJ-027-2018 de 28 de febrero de 2018).\n\n\n\n En consecuencia, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela\nambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad\nde cualquier modificación a ese régimen, que implique una reducción del nivel de protección que\nactualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.”\n(OJ-078-2021 de 12 de abril de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, en caso de que sí se cuente con una justificación técnica adecuada y se\nconstate la necesidad de modificar el artículo 18 de la Ley Forestal, resultaría necesaria una\ndisposición más clara y precisa, pues deberían establecerse regulaciones tendientes a garantizar\nque, efectivamente, lo que se pueda autorizar sean actividades ancestrales desarrolladas por pueblos\nindígenas, que no sean incompatibles con el régimen de protección del patrimonio natural del Estado\ny que no sean desarrolladas por personas no indígenas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. no. 24454, denominado “LEY PARA\nEL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL,\nLEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente legislativa, se\nrecomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                  Procuradora\n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 9408-2024",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 038 - J of 03/06/2025\n\nMarch 6, 2025\n\nPGR-OJ-038-2025\n\nMrs.\n\nNoemy Montero Gutiérrez\n\nArea Chief\n\nLegislative Committees I\n\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Montero:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CPEDER-0352-2024 of September 17, 2024, which was reassigned to me on February 4 of the current year, through which we are informed that the Permanent Committee on Government and Administration requested our opinion on bill no. 24454, entitled \"LEY PARA EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nPursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered part of the Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a subject of interest for the exercise of its legislative function.\n\nNotwithstanding the foregoing, and although no legal provision exists to that effect, the Office of the Attorney General has customarily responded to inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, out of a desire to collaborate with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that can reasonably be deemed to be of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body as to the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those concerning matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nMoreover, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\nII. REGARDING THE BILL.\n\nThe bill's explanatory memorandum indicates that the indigenous peoples of Costa Rica have maintained, since before the conquest, ancestral practices rooted in their cultural identity, which have persisted to the present day, having been transmitted from generation to generation.\n\nArticle 14 of Convention no. 169 on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries of the International Labour Organization is cited, and it is indicated that this article makes a particular recognition of the right to property and traditional possession of indigenous peoples, over the traditions and customs they have carried out on lands traditionally occupied by them.\n\nBased on the foregoing, it is set forth that, since before the pre-Hispanic period, indigenous peoples have carried out different traditional practices that form part of their ways of life, and the extraction of purple dye from the Murex snail for dyeing cotton and textiles is cited as an example, which is a practice carried out by the Brunca people, located in the canton of Buenos Aires, who travel to the beaches of Piñuelas, Ventanas, Ballena, and Uvita. However, it is said that the measures implemented by the National System of Conservation Areas are detrimental to the possibilities of continuing this practice and limit the use by the dyers of their ancestral practices.\n\nThen, citing the opinion of the Office of the Attorney General no. PGR-C-153-2023 of August 7, 2023, in which it was concluded that in protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) it is not possible to authorize indigenous traditional activities other than those permitted in article 18 of the Forestry Law, and noting that the traditional practices of indigenous peoples are fundamental to their subsistence and cultural identity, it is indicated that it is necessary to amend that article to permit indigenous traditional activities in protected wilderness areas, as a measure necessary to guarantee the cultural and subsistence rights of these peoples and to ensure an adequate balance between the protection of the natural heritage and respect for the traditions and ways of life of indigenous peoples.\n\nTherefore, the bill consists of a single article that amends article 18 of the Forestry Law, so that it reads:\n\n\"Article 18- Authorization of activities\nWithin the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, and use by indigenous peoples when they correspond to ancestral practices, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when appropriate, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established in the regulations of this law.\"\n\nIndeed, in opinion no. PGR-C-153-2023 of August 7, 2023, what was set forth in article 14 of the ILO Convention on Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries (approved by Law no. 7316 of November 3, 1992) was analyzed, and it was indicated that point 1 of that article contains two distinct provisions for the signatory States of that international Convention: (1) That they must recognize the right of ownership and possession of indigenous peoples over the lands they traditionally occupy, and (2) that, in appropriate cases, they must take measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.\n\nIt was set forth that the first of these provisions establishes a direct duty for the States to recognize and secure the right to property of the lands that indigenous peoples occupy, which, in our context, has been recognized since before the adoption of that Convention, through the establishment of indigenous reservations and their regulation in the Indigenous Law (no. 6172 of November 29, 1972) as inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive territories for indigenous communities.\n\nRegarding the second provision of article 14.1 of Convention 169, it was maintained that this does not establish a direct duty for the signatory States, since it leaves it to the discretion of each State to determine which are those appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities.\n\nIt was further noted that, by the wording of the rule, it is understood that each State must assess and determine if there are cases or scenarios in which there is a need to adopt measures aimed at guaranteeing the right of indigenous peoples to use other lands, in addition to those they traditionally occupy, for the development of traditional and subsistence activities.\n\nAnd, it was said that, contrary to what happens with the first provision of article 14.1 of the Convention, regarding this second point no specific regulation is contemplated in the Indigenous Law, that is, there is no regulatory development that would suggest that the State has determined that there are appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of indigenous peoples to use other lands, apart from those they traditionally occupy, for the development of their traditional or subsistence activities. Consequently, there is also no regulatory development regarding what those measures might be or the manner in which they should be adopted.\n\nThen, when analyzing the regime of protected wilderness areas and their status as natural heritage of the State, it was determined that article 18 of the Forestry Law is applicable to them, in that only \"research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption\" may be authorized.\n\nFor this reason, it was said that if there is no general provision determining that these appropriate cases referred to in article 14.1 of the Convention exist, which make necessary the adoption of other types of measures distinct from the existing ones, and which establishes the type of actions the State may adopt to safeguard the right of indigenous peoples to carry out their traditional and subsistence activities on other lands, apart from those they traditionally occupy, it could not be concluded that the National System of Conservation Areas must adopt measures to permit the development of such activities in protected wilderness areas.\n\nFinally, it was concluded that the authorization of traditional indigenous activities other than those permitted by the current regime in protected wilderness areas would require the issuance of a legal provision that so authorizes and that, in consideration of the principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and proportionality, has appropriate technical justification accrediting the need to adopt such measures.\n\nThus, precisely, this bill seeks to amend article 18 of the Forestry Law to permit such ancestral activities in protected wilderness areas.\n\nHowever, although the explanatory memorandum of the initiative cites an example of an ancestral practice that, apparently, has been affected because SINAC does not permit its execution within protected wilderness areas, the truth is that, based on the constitutional principles mentioned above, it is necessary that a measure like the one proposed be justified with appropriate technical criteria, which determine which and what type of ancestral activities are being affected and in which protected wilderness areas, so that the legislator can assess the relevance and necessity of issuing a general provision that permits the carrying out of ancestral practices throughout the natural heritage of the State, as is being provided for in the bill.\n\nAs was stated in the cited opinion, the second provision of article 14.1 of the ILO Convention does not establish a direct duty for the signatory States, but rather each State must determine which are the appropriate cases in which it is necessary to adopt measures to safeguard the right of the peoples concerned to use lands not exclusively occupied by them, but to which they have traditionally had access for their traditional and subsistence activities. Thus, it is necessary to first ascertain which indigenous ancestral practices are being affected by not being permitted within protected wilderness areas, so that the legislator can determine the reasonableness of a measure such as the one proposed.\n\nConsider that regarding other bills that seek to modify the regime of the natural heritage of the State, we have pointed out that:\n\n\"Based on the jurisprudence of the Constitutional Chamber, we have pointed out that the natural heritage of the State has a conservationist vocation and that protected wilderness areas have a special legal effectiveness, framed within a planning policy whose purpose is to preserve the natural resource. (See our pronouncements nos. C-297-2004 of October 19, 2004, C-134-2016 of June 8, 2016, OJ-027-2018 of February 28, 2018).\n\nConsequently, based on the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to that regime that implies a reduction in the level of protection it currently possesses depends on the existence of technical criteria that support or justify it.\" (OJ-078-2021 of April 12, 2021).\n\nNow, in the event that there is adequate technical justification and the need to amend article 18 of the Forestry Law is confirmed, a clearer and more precise provision would be necessary, since regulations should be established aimed at guaranteeing that, effectively, what may be authorized are ancestral activities carried out by indigenous peoples, that are not incompatible with the protection regime of the natural heritage of the State, and that are not carried out by non-indigenous persons.\n\nIII. CONCLUSION.\n\nWhile it is true that the approval of bill no. 24454, entitled \"LEY PARA EL RECONOCIMIENTO DE LAS PRÁCTICAS ANCESTRALES DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS: REFORMA DE LA LEY FORESTAL, LEY N.º 7575 DE 13 DE FEBRERO DE 1996 Y SUS REFORMAS,\" is a strictly legislative decision, it is recommended that the observations set forth be considered.\n\nSincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney\n\nELR/ysb\n\nCode. 9408-2024"
}