{ "id": "pgr-24919", "citation": "C-073-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y pesca del pueblo Maleku", "title_en": "Indigenous traditional activities in protected wild areas and Maleku people's fishing", "summary_es": "El dictamen responde a una solicitud de reconsideración del criterio PGR-C-153-2023, presentada por el Ministro de Ambiente y Energía, sobre la posibilidad de autorizar actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y, en particular, la práctica de pesca colectiva del pueblo Maleku en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro. La Procuraduría declara inadmisible la reconsideración por extemporánea y por falta de legitimación del solicitante, ya que no fue formulada por el órgano consultante original ni por el órgano superior jerárquico. Además, aclara que las interrogantes planteadas constituyen casos concretos no susceptibles de consulta vinculante. Sin embargo, de oficio amplía el dictamen anterior para señalar que, conforme al artículo 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura, la pesca en refugios nacionales de vida silvestre está restringida y debe ajustarse a los planes de manejo del MINAE, sin que exista una habilitación legal para autorizar artes de pesca no tradicionales o actividades indígenas distintas a las permitidas en las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado.", "summary_en": "The opinion responds to a request for reconsideration of criterion PGR-C-153-2023, filed by the Minister of Environment and Energy, regarding the possibility of authorizing indigenous traditional activities in protected wild areas and, specifically, the Maleku people's collective fishing practice in the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge. The Attorney General's Office declares the reconsideration inadmissible as untimely and due to lack of standing of the petitioner, since it was not filed by the original consulting body or the higher hierarchical organ. Moreover, it clarifies that the questions raised are specific cases not amenable to binding consultation. However, on its own motion, it expands the previous opinion to indicate that, under Article 9 of the Fishing and Aquaculture Law, fishing in national wildlife refuges is restricted and must conform to MINAE management plans, with no legal authorization to permit non-traditional fishing gear or indigenous activities other than those allowed in protected wild areas of the State's Natural Heritage.", "court_or_agency": "", "date": "03/04/2025", "year": "2025", "topic_ids": [ "wildlife-law-7317", "indigenous-law-6172" ], "primary_topic_id": "indigenous-law-6172", "es_concept_hints": [ "áreas silvestres protegidas", "Patrimonio Natural del Estado", "Refugio Nacional de Vida Silvestre", "pueblo indígena Maleku", "pesca colectiva", "Convenio 169 OIT", "SINAC", "Plan General de Manejo", "artes de pesca no tradicionales", "dictamen PGR-C-153-2023" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 9", "law": "Ley 8436" }, { "article": "Arts. 67, 68, 82", "law": "Ley 7317" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley 7575" }, { "article": "Art. 38", "law": "Ley 7554" }, { "article": "Art. 14", "law": "Convenio 169 OIT" } ], "keywords_es": [ "pueblos indígenas", "Maleku", "pesca colectiva", "Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro", "áreas silvestres protegidas", "actividades tradicionales", "Convenio 169 OIT", "artes de pesca", "Patrimonio Natural del Estado", "SINAC", "Plan General de Manejo", "MINAE" ], "keywords_en": [ "indigenous peoples", "Maleku", "collective fishing", "Caño Negro National Wildlife Refuge", "protected wild areas", "traditional activities", "ILO Convention 169", "fishing gear", "State Natural Heritage", "SINAC", "General Management Plan", "MINAE" ], "excerpt_es": "De oficio, se amplía el dictamen PGR-C-153-2023, en el sentido de que para la pesca en las áreas silvestres protegidas que especifica el artículo 9°, párrafo 2°, de la Ley 8436/2005, de Pesca y Acuicultura, rige lo ahí dispuesto:\n\n“Artículo 9º-Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.\n\nEl ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. (…)”\n\nPor lo expuesto, la solicitud de reconsideración del dictamen PGR-C-153-2023 es inadmisible, al igual que las interrogantes de si la práctica cultural de pesca colectiva ejercida por el pueblo Maleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro, se puede considerar una actividad permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre protegida, su Reglamento de Uso Público y el Convenio OIT 169, y si al pueblo indígena Maleku se le puede autorizar artes de pesca diferentes de las permitidas por la Ley de Conservación de Vida Silvestre, las que constituyen casos concretos, no susceptibles de consulta, amén de que no se acompañó la opinión de la asesoría legal respectiva.", "excerpt_en": "On its own motion, opinion PGR-C-153-2023 is expanded to the effect that fishing in the protected wild areas specified in Article 9, paragraph 2, of Law 8436/2005, the Fishing and Aquaculture Law, is governed by what is set forth therein:\n\n\"Article 9 - The exercise of fishing activities for commercial purposes and sport fishing are prohibited in national parks, natural monuments and biological reserves.\n\nThe exercise of fishing activities in the continental and insular part, in forest reserves, protective zones, national wildlife refuges and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within its powers. (...)\"\n\nBased on the foregoing, the request for reconsideration of opinion PGR-C-153-2023 is inadmissible, as are the questions as to whether the cultural practice of collective fishing engaged in by the Maleku people within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge may be considered a permitted activity, according to the General Management Plan of that protected wild area, its Public Use Regulations and ILO Convention 169, and whether the Maleku indigenous people may be authorized fishing gear different from those permitted by the Wildlife Conservation Law, which are specific cases, not amenable to consultation, in addition to the fact that the opinion of the respective legal advisory service was not attached.", "outcome": { "label_en": "Inadmissible and expansion", "label_es": "Inadmisible y ampliación", "summary_en": "The request for reconsideration of opinion PGR-C-153-2023 is declared inadmissible as untimely and for lack of standing, also rejecting the specific queries on Maleku fishing as not amenable to a binding opinion; however, on its own motion, the opinion is expanded to reiterate that fishing in national wildlife refuges is governed by Article 9 of the Fishing and Aquaculture Law and MINAE management plans.", "summary_es": "La solicitud de reconsideración del dictamen PGR-C-153-2023 se declara inadmisible por extemporánea y falta de legitimación, rechazándose además las consultas concretas sobre la pesca Maleku por no ser susceptibles de dictamen vinculante; no obstante, de oficio se amplía el dictamen para reiterar que la pesca en refugios nacionales de vida silvestre se rige por el artículo 9 de la Ley de Pesca y Acuicultura y los planes de manejo del MINAE." }, "pull_quotes": [ { "context": "Dictamen PGR-C-153-2023", "quote_en": "In wild protected areas of the State's natural heritage, it is only possible to authorize research, training and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption (Article 38 of Law 7554, 13, 14, 18 and 18 bis of Law 7575); no traditional indigenous activities other than those permitted therein, which would require a legal provision so establishing them and with adequate technical justification, in accordance with the principles of objectivization of environmental protection, reasonableness and proportionality.", "quote_es": "En las áreas silvestres protegidas del patrimonio natural del Estado solo es posible autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua de consumo humano (artículo 38 de la Ley 7554, 13, 14, 18 y 18 bis de la Ley 7575); no actividades tradicionales indígenas distintas de las ahí permitidas, las que requerirían una disposición legal que así lo establezca y cuente con la adecuada justificación técnica, en atención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad." }, { "context": "Ampliación de oficio", "quote_en": "The exercise of fishing activities in the continental and insular part, in forest reserves, protective zones, national wildlife refuges and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within its powers.", "quote_es": "El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido de conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones." }, { "context": "IV.- INADMISIBILIDAD", "quote_en": "ILO Convention 169, approved by Law 7316, Article 8, provides that the peoples concerned shall have the right to retain their own customs and institutions, 'provided that these are not incompatible with fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights.'", "quote_es": "El Convenio 169 de la OIT, aprobado por Ley 7316, artículo 8, dispone que los pueblos interesados deben tener el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias, 'siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos'." } ], "cites": [ { "id": "nexus-sen-1-0007-745861", "citation": "Res. 05620-2016 Sala Constitucional", "title_en": "Decree 27800-MINAE requires prior consultation with indigenous peoples", "title_es": "Decreto 27800-MINAE requiere consulta previa a pueblos indígenas", "doc_type": "constitutional_decision", "date": "27/04/2016", "year": "2016" }, { "id": "nexus-sen-1-0034-465423", "citation": "Res. 01394-2009 Tribunal de Casación Penal de San José", "title_en": "Cassation appeal on concurrence of norms in illegal fishing in a protected zone", "title_es": "Casación sobre concurso de normas en pesca ilegal en zona protectora", "doc_type": "court_decision", "date": "17/12/2009", "year": "2009" }, { "id": "norm-12648", "citation": "Ley 7317", "title_en": "Wildlife Conservation Law", "title_es": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre", "doc_type": "law", "date": "30/10/1992", "year": "1992" }, { "id": "norm-27738", "citation": "Ley 7554", "title_en": "Organic Environmental Law", "title_es": "Ley Orgánica del Ambiente", "doc_type": "law", "date": "04/10/1995", "year": "1995" }, { "id": "norm-38110", "citation": "Ley 6172", "title_en": "Indigenous Law", "title_es": "Ley Indígena", "doc_type": "law", "date": "29/11/1977", "year": "1977" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" }, { "id": "norm-55518", "citation": "Decreto 32633", "title_en": "Regulation to the Wildlife Conservation Law for Fishing and National Wildlife Refuges", "title_es": "Reglamento a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre para Pesca y Refugios Nacionales de Vida Silvestre", "doc_type": "executive_decree", "date": "10/03/2005", "year": "2005" }, { "id": "pgr-11410", "citation": "C-210-2002", "title_en": "Administration of the Iguanita National Wildlife Refuge and granting of concessions in the Papagayo Gulf Tourism Project", "title_es": "Administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Iguanita y otorgamiento de concesiones en el Proyecto Turístico Golfo de Papagayo", "doc_type": "dictamen", "date": "21/08/2002", "year": "2002" }, { "id": "pgr-19508", "citation": "C-166-2016", "title_en": "Nature and hierarchy of SINAC councils", "title_es": "Naturaleza y jerarquía de los consejos del SINAC", "doc_type": "dictamen", "date": "05/08/2016", "year": "2016" }, { "id": "pgr-23962", "citation": "C-183-2022", "title_en": "Clarification on revocation of GMO permits by the CONAGEBIO Technical Office", "title_es": "Aclaración sobre revocación de permisos de OGM por la Oficina Técnica de CONAGEBIO", "doc_type": "dictamen", "date": "26/08/2022", "year": "2022" }, { "id": "pgr-24024", "citation": "C-153-2023", "title_en": "Indigenous Traditional Activities in Protected Wilderness Areas and ILO Convention 169", "title_es": "Actividades tradicionales indígenas en áreas silvestres protegidas y Convenio 169 OIT", "doc_type": "dictamen", "date": "07/08/2023", "year": "2023" }, { "id": "pgr-24558", "citation": "C-180-2024", "title_en": "INDER land titling in the southern border zone with Panama", "title_es": "Titulación del INDER en la zona fronteriza sur con Panamá", "doc_type": "dictamen", "date": "19/08/2024", "year": "2024" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-745861", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 05620-2016" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-291015", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 10484-2004" }, { "target_id": "pgr-15773", "kind": "related_opinion", "label": "030" }, { "target_id": "pgr-24024", "kind": "related_opinion", "label": "153" }, { "target_id": "pgr-11410", "kind": "related_opinion", "label": "210" }, { "target_id": "norm-55652", "kind": "cited_norm", "label": "Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes" }, { "target_id": "norm-39796", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Biodiversidad" }, { "target_id": "norm-12648", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Conservación de la Vida Silvestre" }, { "target_id": "norm-54688", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Pesca y Acuicultura" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Forestal" }, { "target_id": "norm-38915", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República" }, { "target_id": "norm-27738", "kind": "cited_norm", "label": "Ley Orgánica del Ambiente" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-24796", "url": 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03/04/2025   \n\n\n\n3 de abril de 2025\n\n\n\n\nPGR-C-073-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nFranz Tattenbach Capra\n\n\n\n\nMinistro de Ambiente y Energía\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio\nDM-1116-2024, en el que solicita “reconsideración del criterio jurídico PGR-C-153-2023”, sobre\nactividades a realizar en las áreas silvestres protegidas y de la posibilidad de autorizar\nactividades tradicionales indígenas en éstas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- SOLICITUD DE RECONSIDERACIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAl respecto, manifiesta:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Según el dictamen PGR-C-153-2023, en las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del\nEstado no pueden autorizarse actividades distintas de las que enumera el artículo 18 de la Ley\nForestal, como las indígenas tradicionales, sin una disposición legal que así lo establezca, con la\njustificación técnica adecuada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Acerca de ese dictamen, le surgen las interrogantes de si la práctica cultural de pesca colectiva\nejercida por el pueblo Maleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro, se puede\nconsiderar una actividad permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre\nprotegida, su Reglamento de Uso Público y el Convenio 169 de la OIT, y si puede autorizarse al\npueblo Maleku, que realiza la práctica anual de pesca colectiva en ese Refugio, artes de pesca\ndiferentes de las permitidas en la Ley de Conservación de Vida Silvestre.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Considera permitida la actividad de pesca en las Áreas Silvestres Protegidas que la comprendan en\nsus Planes Generales de Manejo, excepto Parques Nacionales y Reservas Biológicas.  La actividad de\npesca, añade, está incorporada en el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre\nMixto Caño Negro, y se le ha autorizado a la comunidad indígena Maleku la actividad tradicional de\npesca colectiva dentro de éste, en atención a sus solicitudes anuales e instrumentos internacionales\nque consagran derechos consuetudinarios de la población indígena, y se ha considerado la utilización\nde artes de pesca no contempladas en la Ley de Conservación de Vida Silvestre, en respeto a sus\ncostumbres y tradiciones. No obstante, a partir del dictamen PGR-C-153-2023, que no está en\nconcordancia con la Opinión Jurídica OJ-030-2009, se restringió dicha actividad, y por ello requiere\nuna ampliación acerca de  la  pesca tradicional del pueblo Maleku.\n\n\n\n La Fiscalía General de la República, en la Circular 13-ADM 2011, se refirió a la actividad\ntradicional, de pesca del pueblo Maleku, como sostenible en el tiempo, y a la necesidad de hacer un\ntrato diferenciado, al aplicar los fiscales el tipo penal del artículo 97 de la Ley de Conservación\nde la Vida Silvestre, cuando una persona indígena de esa comunidad haya cometido algún acto ilícito.\nEn una publicación del 2015, autorizada por el Fiscal General de la República, se afirma que, para\nla Corte Interamericana de Derechos Humanos, la pesca y la caza constituyen una extensión del\nderecho a la tierra que asiste a los pueblos indígenas. (Caso Pueblo Indígena Sawhoyamaxa vs\nParaguay, considerando 131).\n\n\n\n\n \n\n\n\n El derecho a la pesca y a la caza, dice, se reconoce  dentro de los derechos colectivos de los\npueblos indígenas a los recursos que tradicionalmente han utilizado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por el artículo 25, inciso e, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, el SINAC puede\notorgar permisos para actividades de índole cultural, cuya interpretación queda a cargo del Área de\nConservación en cuanto a las actividades que pueden autorizarse y el modo en deben realizarse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Estima que la pesca es una actividad permitida dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto\nCaño Negro (RNVSMCN), conforme a los estudios técnicos realizados y al Plan General de Manejo de\nesta área silvestre protegida. La práctica cultural de la pesca colectiva es una actividad ancestral\ndel pueblo Maleku en el RNVSMCN, el que desde hace décadas incorporó, en su cosmovisión e identidad\ncultural, el uso de ciertas artes de pesca no tradicionales, que no ponen en peligro la\nsostenibilidad del recurso (los peces). Los instrumentos internacionales protegen los derechos\nculturales de los pueblos indígenas, con el deber de los Estados Parte de establecer los mecanismos\nnecesarios para respetar sus costumbres y tradiciones ancestrales. La normativa interna (Ley de\nConservación de la Vida Silvestre, artículos 67 y 68) contiene una serie de limitaciones y\nprohibiciones en relación con las artes de pesca, sin hacer la salvedad de las que han utilizado los\npueblos indígenas en los territorios donde han ejercido sus actividades tradicionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- DICTAMEN PGR-C-153-2023\n\n\n\n\n \n\n\n\n El dictamen PGR-C-153-2023 contestó una consulta de la Directora del Sistema Nacional de Áreas de\nConservación, sobre la posibilidad del SINAC de autorizar, mediante los Planes de Manejo y\nReglamentos de Uso Público, dentro de las Áreas Silvestres Protegidas, actividades tradicionales y\nde subsistencia de los pueblos indígenas, al amparo del artículo 14 del Convenio 169 de la OIT.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El dictamen señaló que el punto 1° de ese artículo contiene dos disposiciones para los Estados\nsignatarios del Convenio. La primera, el deber de estos de reconocer y asegurar el derecho de\npropiedad de las tierras ocupadas por los pueblos indígenas, lo que nuestro país hizo antes de su\nadopción, a través de las reservas indígenas, reguladas en la Ley 6172 como derecho de propiedad\ncomunal, inalienable, imprescriptible, intransferible y exclusiva para las comunidades indígenas. La\nsegunda no configura un mandato directo para los Estados signatarios, sino que deja a cada uno\ndeterminar si existen casos en que sea necesaria la adopción de medidas para garantizar el derecho\nde los pueblos interesados a utilizar otras tierras, aparte de las que ocupan tradicionalmente, y a\nlas que han tenido acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia. En la normativa\nactual no hay ninguna previsión que desarrolle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 14.1\ndel Convenio, y no podría concluirse que el SINAC debe adoptar medidas para permitir ese tipo de\nactividades en las áreas silvestres protegidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El régimen del patrimonio natural del Estado es incompatible con el de las reservas indígenas. Un\nespacio territorial no puede ser, en forma simultánea, de dominio público y propiedad privada\ncolectiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El plan de manejo, en la jurisprudencia constitucional, es una importante herramienta para el\nresguardo del recurso natural de un área silvestre protegida y encausar las actividades a llevar a\ncabo en ésta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La disposición del artículo 58 de la Ley de Biodiversidad, de tomar en cuenta los\nderechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas subyacentes o adyacentes a un área\nsilvestre protegida, al constituirse, no supone que una vez creada, deban permitirse actividades\nindígenas contrarias al régimen que le sea aplicable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    En las áreas silvestres protegidas del patrimonio natural del Estado solo es posible autorizar\nlabores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el\naprovechamiento de agua de consumo humano (artículo 38 de la Ley 7554, 13, 14, 18 y 18 bis de la Ley\n7575); no actividades tradicionales indígenas distintas de las ahí permitidas, las que requerirían\nuna disposición legal que así lo establezca y cuente con la adecuada justificación técnica, en\natención a los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad.\n\n\n\n\nIII.- OPINIÓN JURÍDICA O30-2009\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Opinión Jurídica OJ-030-2009, no vinculante, en respuesta a un diputado, sobre el otorgamiento\nde permisos de pesca por el SINAC en un Refugio Nacional de Vida Silvestre, indicó:\n\n\n\n A tenor del artículo 9° de la Ley 8436/2005, de Pesca y Acuicultura, podría permitirse la actividad\npesquera en los refugios nacionales de vida silvestre, siempre y cuando exista un plan de manejo del\nMINAE que avale su sostenibilidad y determine las condiciones en que se va a ejercer, con respaldo\nen un estudio de impacto ambiental aprobado por la SETENA. (El Decreto 34967/2008-MINAET, a que hace\nreferencia, Regulaciones para la Caza Menor y Mayor fuera de las áreas silvestres protegidas, y de\nla pesca en áreas silvestres protegidas, en la actualidad no está vigente).\n\n\n\n\n \n\n\n\n La autoridad competente para otorgar las licencias de pesca en los Refugios Nacionales de Vida\nSilvestre  es el SINAC, a través de las Áreas de Conservación, con apego a la Ley de Conservación de\nVida Silvestre, 7317/1992, artículos 7, inciso f, versión original, y 63, que le atribuyen esa\npotestad respecto de la pesca continental e insular, 4° y 6 ibid (competencia del SINAC para la\nplanificación y control de la fauna silvestre), 7 inciso b y 82 idem (administración de esos\nrefugios y manejo exclusivo de sus recursos); a la Ley 8436, el 13 (competencia del MINAE para la\nprotección de los recursos acuáticos en las aguas continentales), 9°, párrafo 4 (vigilancia de la\npesca en áreas silvestres protegidas),  y el Decreto 32633/2005, artículo 17, inciso q (función de\nlas Áreas de Conservación: autorizar las licencias de pesca, a través de las oficinas subregionales\ny de administración de refugios estatales de vida silvestre).\n\n\n\n En lo atinente a las artes de pesca, remite a la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, que\ndefine las que pueden ser usadas en aguas continentales e insulares (artículo 67) y las que están\nprohibidas (artículo 68, en ciertos cuerpos de agua, cuando empleen los medios a que alude o\ncualquier otro método no autorizado por esa Ley o su Reglamento), y reprime como delito a quien\nutilice artes de pesca prohibidos o ilegales en aguas continentales o marinas (artículos 97, 102,\n142 y 143).\n\n\n\n Para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro, cita el Decreto 15120/1984-MAG, artículo 3°,\nque solo autoriza la pesca con caña, carrete o cuerda de mano cuando los pescadores porten su\nrespectiva licencia de pesca continental. La pesca con trasmallo, agregó, no estaría permitida\ndentro de ese Refugio, y tendría doble prohibición en el artículo 97 de la Ley 7317, por la\nreferencia a las “lagunas” y “humedales” que ahí se localicen.\n\n\n\n En cuanto a permisos de pesca a otorgar por el MINAE dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre\na grupos indígenas y la salvaguarda de sus costumbres en la forma de pesca, expresa, debe haber un\nadecuado equilibrio entre la protección de los recursos pesqueros y esas prácticas, y transcribe\nalgunos artículos del Convenio 169 de la OIT, relativos a los pueblos interesados: tomar en\nconsideración sus costumbres y tradiciones al aplicar la legislación nacional, siempre que no sean\nincompatibles con los derechos fundamentales o derechos humanos; a consultarles las medidas\nadministrativas que puedan afectarles, la importancia cultural que tiene la relación con sus\nterritorios y la protección de los recursos existentes en sus tierras. \n\n\n\n En síntesis, concluye que se permite la actividad de pesca dentro de los refugios nacionales de\nvida silvestre, pero restringida a las condiciones que  determine el plan de manejo emitido por el\nSINAC-MINAE, previo estudio de impacto ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional\nAmbiental\n\n\n\n\nIV.- INADMISIBILIDAD DE LA RECONSIDERACIÓN\n\n\n\n Acorde con nuestra Ley Orgánica, artículo 6°, en asuntos excepcionales en los que esté empeñado el\ninterés público, el Consejo de Gobierno puede dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes\nemitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada. Como requisito previo, el órgano\nconsultante debe solicitar reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al\nrecibo del dictamen.\n\n\n\n La gestión de reconsideración no es un medio para impugnar los actos consultivos de la Procuraduría\n(dictámenes C-042-2015, C-079-2020, C-121-2020, C-284-2020, C-005-2021, C-039-2021, C-039-2021,\nC-039-2021, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-267-2022, PGR-C-139-2023,\nPGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023 y PGR-C-136-2024), o discutir sus criterios jurídicos (dictámenes\nPGR-C-253-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2022 y PGR-C-145-2023), ni la dispensa es una instancia\nrevisora de la legalidad de estos (dictámenes C-042-2015, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022,\nPGR-C-263-2022,PGR-C-267-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-145-2023, PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023,\nPGR-C-136-2024, PGR-C-184-2024).\n\n\n\n El dictamen PGR-C-153-2023 se comunicó el 7 de agosto de 2023 a la funcionaria que planteó la\nconsulta, e hizo acuse de recibo el 22 de ese mes (datos de la Oficina de Registro y Control\nDocumental de la Procuraduría). Con lo cual, la solicitud de reconsideración es extemporánea e\ninadmisible. Además, en lo que hace a la legitimación, no la formula el órgano consultante que\noriginó ese dictamen, la Dirección Ejecutiva del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, y el\nsuperior jerárquico del Sistema es el CONAC (dictámenes C-305-2016 y C-166-2016). Con arreglo al\nartículo 10 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, en armonía con el 22 a 26 de ésta, la máxima\nautoridad del SINAC, órgano con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria, es el Consejo\nNacional de Áreas de Conservación (CONAC), integrado por el Ministro del Ambiente y Energía, quien\nlo preside, el Director Ejecutivo del SINAC, quien actúa como Secretario del Consejo, el Director\nEjecutivo de la Oficina Técnica de la CONAGEBIO, los Directores de cada Área de Conservación y un\nrepresentante de cada Consejo Regional de las Áreas de Conservación. El Presidente de un órgano\ncolegiado es el principal funcionario directivo, mas no sustituye su voluntad. “En los órganos\ncolegiados, el ejercicio de la función se encomienda a la pluralidad de personas físicas o agentes\nque lo componen y actúan entre sí, en plano de igualdad, sin perjuicio de las atribuciones a cargo\nexclusivo de la persona que dirige o preside el organismo. Pero ninguna de las personas integrantes\ndel órgano tiene competencia para emitir el acto por sí sola. En los colegios, normalmente las\ndecisiones que exteriorizan su voluntad unitaria (acto colegial) se toman por mayoría de las\nvoluntades particulares coincidentes, previa deliberación y votación”. (Dictamen C-210-2002). En el\nparticular, la Procuraduría ha sostenido que cuando el legitimado para plantear una solicitud de\nreconsideración es un órgano colegiado, la debe adoptar el colegio, siguiendo el trámite de\naprobación de sus acuerdos, con indicación de los motivos en los que fundamenta ese acto. (Dictamen\nPGR-C-136-2024, que cita, como antecedentes, el PGR-C-048-2024, C-007-2010, C-406-2014, C-276-2016,\nC-073-2017 y PGR-C-273-2022). La ley no habilita a la Administración Pública a pedir la revisión de\ndictámenes de la Procuraduría que, en ejercicio de la función consultiva, ha emitido a instancia de\notros órganos o entes públicos. (Dictámenes PGR-C-255-2023 y PGR-C-255-2024).\n\n\n\n Tampoco se explican las razones por las que se considera comprometido el interés público con el\ndictamen de cita. “No es cualquier tipo de asunto el que podrá ser dispensado del carácter\nvinculante de nuestros dictámenes, sino solo aquellos que revistan una naturaleza excepcional por\nvirtud del interés público comprometido”. (Dictámenes PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022,\nPGR-C-139-2023, PGR-C-145-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2023, PGR-C-136-2024 y PGR-C-184-2024). La\nsolicitud de reconsideración de un dictamen también debe contener un criterio jurídico que lo\nsustente, que en el caso no se adjuntó. (Dictámenes C-174-1994, C-141-1998, C- 103-2019, C-223-2019,\nC-454-2020, C-061-2021, C-162-2021, PGR-C-296-2021, PGR-C-183-2022, PGR-C-009-2023, PGR-C-267-2023,\nPGR-C-004-2024 y PGR-C-013-2025).\n\n\n\n En punto a las interrogantes que le surgen de si la práctica cultural de pesca colectiva ejercida\npor el pueblo Maleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro, se puede\nconsiderar permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre protegida, su\nReglamento de Uso Público y el Convenio OIT 169, y si al pueblo indígena Maleku se le puede\nautorizar artes de pesca diferentes de las que permite la Ley de Conservación de Vida Silvestre,\nconstituyen casos concretos no susceptibles de consulta, pues por vía de un dictamen vinculante,\nsustituiríamos la decisión de la Administración activa, lo que es ajeno a nuestras atribuciones, y\nno se acompañó la opinión de la asesoría legal respectiva. (Dictámenes C-158-2008, C-157-2013,\nPGR-C-048-2024, C-121-2014, C-99-2016, 377-2019, C-80-2020, C-065-2021, C-110-2023, PGR-C-180-2024,\nPGR-C-183-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024,\nPGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024 PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, PGR-C-251-2024,\nPGR-C-013-2025, entre muchos).\n\n\n\n Con todo, es de notar que el Convenio 169 de la OIT, aprobado por Ley 7316, artículo 8, dispone que\nlos pueblos interesados deben tener el derecho a conservar sus costumbres e instituciones propias,\n“siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales definidos por el sistema\njurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos”. De modo análogo, el\nConvenio sobre Diversidad Biológica, aprobado por Ley 7416/1994, en el artículo 10, señala que :\n“Cada Parte Contratante, en la medida de lo posible y según proceda: …c: Protegerá y alentará la\nutilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales\ntradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización\nsostenible...”. De donde la Sala Constitucional ha hecho ver que deben ponderarse los dos derechos\nen conflicto y “atender ambos compromisos jurídicos internacionales –el respeto de los derechos de\nlos pueblos indígenas- y la –protección del ambiente-.”(Sentencia 5620-2016). También ha reiterado\nese Tribunal que “el régimen jurídico de protección de la propiedad de las Áreas Silvestres\nProtegidas y las Reservas Indígenas son distintas, toda vez que mientras en la primera es propiedad\nEstatal, la de las reservas indígenas pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que,\naunque éstas últimas son una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de una Asociación de\nDesarrollo Integral, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la\npropiedad de bienes del Estado, especialmente aquellas integradas al Patrimonio Natural del Estado”.\n(Sala Constitucional, sentencias 14772-2010, 17397-2019, 10034-2020, 18854-2020, 1622-2022 y\n4240-2023).\n\n\n\n\nV.- AMPLIACIÓN DE OFICIO DEL DICTAMEN PGR-C-153-2023\n\n\n\n De oficio, se amplía el dictamen PGR-C-153-2023, en el sentido de que para la pesca en las áreas\nsilvestres protegidas que especifica el artículo 9°, párrafo 2°, de la Ley 8436/2005, de Pesca y\nAcuicultura, rige lo ahí dispuesto: \n\n\n\n “Artículo 9º-Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca\ndeportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.\n\n\n\n El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas\nforestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido\nde conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y\nEnergía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. (…)\n\n\n\n La vigilancia de la pesca en las áreas silvestres protegidas indicadas en este artículo, le\ncorresponderá al MINAE, que podrá coordinar los operativos con el Servicio Nacional de\nGuardacostas.  (…)”.\n\n\n\n Ese artículo está en consonancia con el 82 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, sobre la\ncompetencia y manejo exclusivo de los recursos naturales comprendidos en los refugios nacionales de\nvida silvestre por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, la autorización de su explotación y\nactividades, con criterios de conservación, sostenibilidad y ajuste al plan de manejo del área\nprotegida.\n\n\n\n Con relación al primer párrafo del mencionado artículo 9°, la Sala Constitucional,  resolvió:\n“Cuando el Estado decide dar a un sector la condición de parque nacional, monumento natural o\nreserva biológica, asume frente a sus habitantes y frente a la comunidad internacional deberes\nineludibles, entre los que se encuentra la preservación integral de los hábitat presentes en dichas\nzonas, impidiendo que actividades humanas (económicas y mucho menos de simple recreo) puedan\nperturbar la intangibilidad de tales ecosistemas. De disponer el numeral referido lo contrario,\nestaría incurriendo en una transgresión de lo que ordenan los artículos 50 y 89 de la Constitución\nPolítica, así como en diversos instrumentos de Derecho Internacional vigentes en Costa Rica. Si bien\nlos parques nacionales y monumentos naturales están destinados no solamente a la conservación, sino\ntambién a la recreación y educación ambiental, en tales sitios se deben permitir únicamente\nactividades que en nada perturben la vida natural presente en éstos” (voto 10884-2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n En congruencia con el ordinal 9° de la Ley de Pesca y Acuicultura, el 153 ibídem sanciona con multa\ny cancelación de la respectiva licencia a quien autorice o ejerza la actividad de pesca comercial o\ndeportiva en las áreas silvestres indicadas en el primer párrafo de aquel artículo. Al funcionario\npúblico que autoriza el ejercicio de la pesca en esas áreas, se le aplicarán las sanciones\ndisciplinarias, administrativas y penales respectivas, con respeto al debido proceso.\n\n\n\n El Tribunal de Casación Penal de San José distingue en el artículo 9° de la Ley 8436 entre\nprohibición y restricción. “La primera es absoluta y se establece para parques nacionales,\nmonumentos naturales y reservas biológicas, en tanto que la restricción de los siguientes párrafos\nde la norma se contempla para ‘...la parte continental e insular, en las reservas forestales, zonas\nprotectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales’ lo que implica analizar el plan de\nmanejo de esas áreas a fin de verificar si fue afectado por la conducta acreditada” o, en su\ndefecto, determinar si la zona “ha sido catalogada como parque nacional, monumento natural y reserva\nbiológica que hagan innecesario aquel análisis”. El artículo 153 de esa Ley sólo remite al primer\npárrafo del artículo 9, y no a todo ese numeral (sentencia 1394-2009).\n\n\n\n\nVI.- CONCLUSIÓN\n\n\n\n Por lo expuesto, la solicitud de reconsideración del dictamen PGR-C-153-2023 es inadmisible, al\nigual que las interrogantes de si la práctica cultural de pesca colectiva ejercida por el pueblo\nMaleku dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro, se puede considerar una\nactividad permitida, de acuerdo con el Plan General de Manejo de esa área silvestre protegida, su\nReglamento de Uso Público y el Convenio OIT 169, y si al pueblo indígena Maleku se le puede\nautorizar artes de pesca diferentes de las permitidas por la Ley de Conservación de Vida Silvestre,\nlas que constituyen casos concretos, no susceptibles de consulta, amén de que  no se acompañó la\nopinión de la asesoría legal respectiva.\n\n\n\n De oficio, se amplía el dictamen PGR-C-153-2023, en el sentido de que para la pesca en las áreas\nsilvestres protegidas que especifica el artículo 9°, párrafo 2°, de la Ley 8436/2005, de Pesca y\nAcuicultura, rige lo ahí dispuesto: \n\n\n\n “Artículo 9º-Prohíbense el ejercicio de la actividad pesquera con fines comerciales y la pesca\ndeportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas.\n\n\n\n El ejercicio de la actividad pesquera en la parte continental e insular, en las reservas\nforestales, zonas protectoras, refugios nacionales de vida silvestre y humedales, estará restringido\nde conformidad con los planes de manejo, que determine para cada zona el Ministerio de Ambiente y\nEnergía (MINAE), en el ámbito de sus atribuciones. (…)”\n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJosé J. Barahona Vargas\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJJBV/jqr\n\n\n\n\nCód. 12564-2024", "body_en_text": "Legal Opinion: 073 of 04/03/2025\n\nApril 3, 2025\n\nPGR-C-073-2025\n\nMr.\n\nFranz Tattenbach Capra\n\nMinister of Environment and Energy\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official communication DM-1116-2024, in which you request “reconsideration of the legal criterion PGR-C-153-2023,” regarding activities to be carried out in protected wilderness areas and the possibility of authorizing traditional indigenous activities within them.\n\nI.- REQUEST FOR RECONSIDERATION\n\nIn this regard, you state:\n\nAccording to legal opinion PGR-C-153-2023, in the protected wilderness areas of the State's Natural Heritage, activities other than those listed in Article 18 of the Forest Law (Ley Forestal) cannot be authorized, such as traditional indigenous ones, without a legal provision that so establishes it, with adequate technical justification.\n\nRegarding that opinion, you raise the questions of whether the cultural practice of collective fishing exercised by the Maleku people within the Caño Negro National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro) can be considered a permitted activity, in accordance with the General Management Plan (Plan General de Manejo) of that protected wilderness area, its Public Use Regulations (Reglamento de Uso Público), and ILO Convention 169, and whether the Maleku people, who carry out the annual practice of collective fishing in that Refuge, can be authorized to use fishing gear (artes de pesca) different from those permitted in the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre).\n\nYou consider fishing activity to be permitted in Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas) that include it in their General Management Plans, except for National Parks and Biological Reserves. Fishing activity, you add, is incorporated into the General Management Plan of the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Mixto Caño Negro), and the Maleku indigenous community has been authorized the traditional activity of collective fishing within it, in response to their annual requests and international instruments that enshrine the customary rights of the indigenous population, and the use of fishing gear not contemplated in the Wildlife Conservation Law has been considered, in respect of their customs and traditions. However, following legal opinion PGR-C-153-2023, which is not in accordance with Legal Opinion OJ-030-2009, this activity was restricted, and you therefore require an expansion regarding the traditional fishing of the Maleku people.\n\nThe Office of the Attorney General (Fiscalía General de la República), in Circular 13-ADM 2011, referred to the traditional fishing activity of the Maleku people as sustainable over time, and to the need for differentiated treatment when prosecutors apply the criminal offense under Article 97 of the Wildlife Conservation Law, when an indigenous person from that community has committed an unlawful act. In a 2015 publication, authorized by the Attorney General, it is stated that, for the Inter-American Court of Human Rights (Corte Interamericana de Derechos Humanos), fishing and hunting constitute an extension of the right to land held by indigenous peoples. (Case of the Sawhoyamaxa Indigenous Community v. Paraguay, recital 131).\n\nThe right to fish and hunt, you state, is recognized within the collective rights of indigenous peoples to the resources they have traditionally used.\n\nUnder Article 25, subsection e, of the Wildlife Conservation Law, SINAC can grant permits for activities of a cultural nature, whose interpretation falls to the Conservation Area (Área de Conservación) regarding the activities that may be authorized and the manner in which they must be carried out.\n\nYou consider that fishing is a permitted activity within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge (RNVSMCN), according to the technical studies carried out and the General Management Plan of this protected wilderness area. The cultural practice of collective fishing is an ancestral activity of the Maleku people in the RNVSMCN, which for decades has incorporated, into its cosmovision and cultural identity, the use of certain non-traditional fishing gear that does not endanger the sustainability of the resource (fish). International instruments protect the cultural rights of indigenous peoples, with the duty of the States Parties to establish the necessary mechanisms to respect their ancestral customs and traditions. Domestic regulations (Wildlife Conservation Law, Articles 67 and 68) contain a series of limitations and prohibitions regarding fishing gear, without making an exception for those used by indigenous peoples in the territories where they have exercised their traditional activities.\n\nII.- LEGAL OPINION PGR-C-153-2023\n\nLegal opinion PGR-C-153-2023 responded to a query from the Director of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación), regarding the possibility of SINAC authorizing, through Management Plans (Planes de Manejo) and Public Use Regulations, traditional and subsistence activities of indigenous peoples within Protected Wilderness Areas, under Article 14 of ILO Convention 169.\n\nThe opinion noted that point 1 of that article contains two provisions for the signatory States of the Convention. The first is the duty of these States to recognize and ensure the property rights of the lands occupied by indigenous peoples, which our country did before its adoption, through indigenous reserves (reservas indígenas), regulated in Law 6172 as a right of communal property, inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive for indigenous communities. The second does not constitute a direct mandate for the signatory States, but rather allows each one to determine if there are cases in which the adoption of measures is necessary to guarantee the right of the interested peoples to use other lands, apart from those they traditionally occupy, and to which they have had access for their traditional and subsistence activities. In current legislation, there is no provision that develops what is set forth in the second part of Article 14.1 of the Convention, and it could not be concluded that SINAC must adopt measures to permit this type of activity in protected wilderness areas.\n\nThe regime of the State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) is incompatible with that of the indigenous reserves. A territorial space cannot simultaneously be public domain and collective private property.\n\nThe management plan (plan de manejo), in constitutional jurisprudence, is an important tool for safeguarding the natural resource of a protected wilderness area and channeling the activities to be carried out within it.\n\nThe provision of Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), regarding taking into account rights previously acquired by indigenous populations underlying or adjacent to a protected wilderness area upon its establishment, does not imply that once created, indigenous activities contrary to the applicable regime must be permitted.\n\nIn the protected wilderness areas of the State's natural heritage, it is only possible to authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption (Article 38 of Law 7554, 13, 14, 18, and 18 bis of Law 7575); traditional indigenous activities other than those permitted therein are not allowed, as they would require a legal provision that so establishes and that has adequate technical justification, in accordance with the principles of objectivization of environmental protection, reasonableness, and proportionality.\n\nIII.- LEGAL OPINION OJ-030-2009\n\nThe non-binding Legal Opinion OJ-030-2009, in response to a deputy, regarding the granting of fishing permits by SINAC in a National Wildlife Refuge, indicated:\n\nPursuant to Article 9 of Law 8436/2005, on Fishing and Aquaculture (Ley de Pesca y Acuicultura), fishing activity could be permitted in national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), provided that there is a management plan from MINAE that endorses its sustainability and determines the conditions under which it will be exercised, supported by an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) approved by SETENA. (Decree 34967/2008-MINAET, which it refers to, Regulations for Small and Large Game Hunting outside protected wilderness areas, and for fishing in protected wilderness areas, is not currently in force).\n\nThe competent authority to grant fishing licenses in National Wildlife Refuges is SINAC, through the Conservation Areas, in compliance with the Wildlife Conservation Law, 7317/1992, Articles 7, subsection f, original version, and 63, which attribute this power to it regarding continental and insular fishing, 4 and 6 ibid (competence of SINAC for the planning and control of wild fauna), 7 subsection b and 82 idem (administration of these refuges and exclusive management of their resources); Law 8436, Article 13 (competence of MINAE for the protection of aquatic resources in continental waters), 9, paragraph 4 (surveillance of fishing in protected wilderness areas), and Decree 32633/2005, Article 17, subsection q (function of the Conservation Areas: to authorize fishing licenses, through subregional offices and the administration of state wildlife refuges).\n\nRegarding fishing gear, it refers to the Wildlife Conservation Law, which defines those that may be used in continental and insular waters (Article 67) and those that are prohibited (Article 68, in certain bodies of water, when they employ the means it refers to or any other method not authorized by that Law or its Regulation), and punishes as a crime anyone who uses prohibited or illegal fishing gear in continental or marine waters (Articles 97, 102, 142, and 143).\n\nFor the Caño Negro National Wildlife Refuge, it cites Decree 15120/1984-MAG, Article 3, which only authorizes fishing with a rod, reel, or hand line when fishermen carry their respective continental fishing license. Fishing with a gillnet (trasmallo), it added, would not be permitted within that Refuge, and would have a double prohibition under Article 97 of Law 7317, due to the reference to the “lagoons” and “wetlands” located there.\n\nRegarding fishing permits to be granted by MINAE within the National Wildlife Refuge to indigenous groups and the safeguarding of their customs in the manner of fishing, it states that there must be an adequate balance between the protection of fishery resources and these practices, and transcribes some articles of ILO Convention 169, relating to the interested peoples: to take their customs and traditions into consideration when applying national legislation, provided they are not incompatible with fundamental rights or human rights; to consult them on administrative measures that may affect them, the cultural importance of the relationship with their territories, and the protection of the resources existing on their lands.\n\nIn summary, it concludes that fishing activity is permitted within national wildlife refuges, but restricted to the conditions determined by the management plan issued by SINAC-MINAE, following an environmental impact assessment approved by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental).\n\nIV.- INADMISSIBILITY OF THE RECONSIDERATION\n\nIn accordance with our Organic Law (Ley Orgánica), Article 6, in exceptional matters where the public interest is engaged, the Government Council (Consejo de Gobierno) may, by reasoned resolution, dispense with the binding nature of the opinions issued by the Attorney General's Office. As a prerequisite, the consulting body must request reconsideration from the Attorney General's Office within eight days following receipt of the opinion.\n\nThe reconsideration process is not a means to challenge the advisory acts of the Attorney General's Office (opinions C-042-2015, C-079-2020, C-121-2020, C-284-2020, C-005-2021, C-039-2021, C-039-2021, C-039-2021, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-267-2022, PGR-C-139-2023, PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023 and PGR-C-136-2024), or to discuss its legal criteria (opinions PGR-C-253-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2022 and PGR-C-145-2023), nor is the dispensation a reviewing instance of their legality (opinions C-042-2015, PGR-C-049-2022, PGR-C-178-2022, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-145-2023, PGR-C-253-2023, PGR-C-267-2023, PGR-C-136-2024, PGR-C-184-2024).\n\nLegal opinion PGR-C-153-2023 was communicated on August 7, 2023, to the official who raised the query, and she acknowledged receipt on the 22nd of that month (data from the Office of Registry and Document Control of the Attorney General's Office). Consequently, the request for reconsideration is untimely and inadmissible. Furthermore, regarding standing, it is not formulated by the consulting body that originated that opinion, the Executive Directorate of the National System of Conservation Areas, and the hierarchical superior of the System is CONAC (opinions C-305-2016 and C-166-2016). Pursuant to Article 10 of the Regulations to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), in harmony with Articles 22 to 26 thereof, the highest authority of SINAC, a body with instrumental legal personality and budget, is the National Council of Conservation Areas (Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC), composed of the Minister of Environment and Energy, who presides over it, the Executive Director of SINAC, who acts as Secretary of the Council, the Executive Director of the Technical Office of CONAGEBIO, the Directors of each Conservation Area, and a representative from each Regional Council of the Conservation Areas. The President of a collegiate body is the principal directing official, but does not substitute its will. “In collegiate bodies, the exercise of the function is entrusted to the plurality of natural persons or agents that compose it and who act among themselves, on a level of equality, without prejudice to the exclusive duties of the person who directs or presides over the body. But none of the persons comprising the body has the competence to issue the act by themselves. In such bodies, decisions that express their unitary will (collegiate act) are normally taken by a majority of the coinciding individual wills, after deliberation and voting.” (Opinion C-210-2002). In this specific case, the Attorney General's Office has held that when the party with standing to file a request for reconsideration is a collegiate body, the request must be adopted by the body, following the procedure for approving its agreements, indicating the grounds on which that act is based. (Opinion PGR-C-136-2024, which cites, as precedents, PGR-C-048-2024, C-007-2010, C-406-2014, C-276-2016, C-073-2017 and PGR-C-273-2022). The law does not empower the Public Administration to request the review of opinions of the Attorney General's Office that, in the exercise of its advisory function, it has issued at the request of other public bodies or entities. (Opinions PGR-C-255-2023 and PGR-C-255-2024).\n\nThe reasons why the public interest is considered engaged by the cited opinion are also not explained. “It is not just any type of matter that may be dispensed from the binding nature of our opinions, but only those that are of an exceptional nature by virtue of the public interest engaged.” (Opinions PGR-C-178-2022, PGR-C-227-2022, PGR-C-139-2023, PGR-C-145-2023, PGR-C-263-2022, PGR-C-267-2023, PGR-C-136-2024 and PGR-C-184-2024). The request for reconsideration of an opinion must also contain a supporting legal criterion, which was not attached in this case. (Opinions C-174-1994, C-141-1998, C- 103-2019, C-223-2019, C-454-2020, C-061-2021, C-162-2021, PGR-C-296-2021, PGR-C-183-2022, PGR-C-009-2023, PGR-C-267-2023, PGR-C-004-2024 and PGR-C-013-2025).\n\nRegarding the questions that arise for you as to whether the cultural practice of collective fishing exercised by the Maleku people within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge can be considered permitted, according to the General Management Plan of that protected wilderness area, its Public Use Regulations, and ILO Convention 169, and whether the Maleku indigenous people can be authorized fishing gear different from those permitted by the Wildlife Conservation Law, these constitute specific cases not subject to consultation, because through a binding opinion, we would substitute the decision of the active Administration, which is outside our powers, and the opinion of the respective legal advisory unit was not attached. (Opinions C-158-2008, C-157-2013, PGR-C-048-2024, C-121-2014, C-99-2016, 377-2019, C-80-2020, C-065-2021, C-110-2023, PGR-C-180-2024, PGR-C-183-2024, PGR-C-187-2024, PGR-C-190-2024, PGR-C-191-2024, PGR-C-192-2024, PGR-C-193-2024, PGR-C-194-2024, PGR-C-197-2024, PGR-C-200-2024 PGR-C-206-2024, PGR-C-209-2024, PGR-C-251-2024, PGR-C-013-2025, among many).\n\nNevertheless, it is worth noting that ILO Convention 169, approved by Law 7316, Article 8, provides that the interested peoples must have the right to preserve their own customs and institutions, “provided that these are not incompatible with the fundamental rights defined by the national legal system or with internationally recognized human rights.” Similarly, the Convention on Biological Diversity, approved by Law 7416/1994, in Article 10, states that: “Each Contracting Party shall, as far as possible and as appropriate: …c: Protect and encourage customary use of biological resources in accordance with traditional cultural practices that are compatible with conservation or sustainable use requirements...” Whereby the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has pointed out that the two conflicting rights must be weighed and “address both international legal commitments – respect for the rights of indigenous peoples – and – environmental protection –.” (Judgment 5620-2016). That Court has also reiterated that “the legal regime for protecting the property of Protected Wilderness Areas and Indigenous Reserves (Reservas Indígenas) are different, since while the former is State property, the property of indigenous reserves belongs to a form of community property, so that, although the latter are a special form of property, registered in the name of an Integrated Development Association (Asociación de Desarrollo Integral), they are not equivalent and cannot be assimilated to the forms of protection of State property, especially those integrated into the State's Natural Heritage.” (Constitutional Chamber, judgments 14772-2010, 17397-2019, 10034-2020, 18854-2020, 1622-2022 and 4240-2023).\n\nV.- EX OFFICIO EXPANSION OF LEGAL OPINION PGR-C-153-2023\n\nEx officio, legal opinion PGR-C-153-2023 is expanded, in the sense that for fishing in the protected wilderness areas specified in Article 9, paragraph 2, of Law 8436/2005, on Fishing and Aquaculture, the provisions set forth therein govern:\n\n“Article 9º-The exercise of fishing activity for commercial purposes and sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves is prohibited.\n\nThe exercise of fishing activity in the continental and insular parts, in forest reserves (reservas forestales), buffer zones (zonas protectoras), national wildlife refuges, and wetlands (humedales), shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within the scope of its powers. (…)\n\nThe surveillance of fishing in the protected wilderness areas indicated in this article shall be the responsibility of MINAE, which may coordinate operations with the National Coast Guard Service (Servicio Nacional de Guardacostas). (…).”\n\nThis article is in line with Article 82 of the Wildlife Conservation Law, regarding the competence and exclusive management by the National System of Conservation Areas of the natural resources included in the national wildlife refuges, the authorization of their exploitation and activities, with criteria of conservation, sustainability, and adjustment to the management plan of the protected area.\n\nIn relation to the first paragraph of the aforementioned Article 9, the Constitutional Chamber resolved: “When the State decides to grant a sector the status of a national park, natural monument, or biological reserve, it assumes inescapable duties towards its inhabitants and towards the international community, among which is the comprehensive preservation of the habitats present in said zones, preventing human activities (economic, much less simple recreational ones) from disturbing the intangibility of such ecosystems. If the aforementioned numeral were to provide otherwise, it would be incurring a transgression of what Articles 50 and 89 of the Political Constitution mandate, as well as various instruments of International Law in force in Costa Rica. Although national parks and natural monuments are intended not only for conservation, but also for recreation and environmental education, in such sites only activities that in no way disturb the natural life present in them must be permitted” (Voto 10884-2004).\n\nIn accordance with Article 9 of the Fishing and Aquaculture Law, Article 153 ibidem sanctions with a fine and cancellation of the respective license anyone who authorizes or exercises commercial or sport fishing activity in the wilderness areas indicated in the first paragraph of that article. The public official who authorizes the exercise of fishing in these areas shall be subject to the respective disciplinary, administrative, and criminal sanctions, with respect for due process.\n\nThe Criminal Cassation Court of San José (Tribunal de Casación Penal de San José) distinguishes in Article 9 of Law 8436 between prohibition and restriction. “The first is absolute and is established for national parks, natural monuments, and biological reserves, whereas the restriction in the following paragraphs of the norm is contemplated for ‘...the continental and insular part, in forest reserves, buffer zones, national wildlife refuges, and wetlands’ which implies analyzing the management plan of these areas in order to verify if it was affected by the accredited conduct” or, failing that, determining if the zone “has been classified as a national park, natural monument, and biological reserve making that analysis unnecessary.” Article 153 of that Law only refers to the first paragraph of Article 9, and not to the entire numeral (judgment 1394-2009).\n\nVI.- CONCLUSION\n\nFor the reasons stated, the request for reconsideration of legal opinion PGR-C-153-2023 is inadmissible, as are the questions of whether the cultural practice of collective fishing exercised by the Maleku people within the Caño Negro Mixed National Wildlife Refuge can be considered a permitted activity, in accordance with the General Management Plan of that protected wilderness area, its Public Use Regulations, and ILO Convention 169, and whether the Maleku indigenous people can be authorized fishing gear different from those permitted by the Wildlife Conservation Law, which constitute specific cases, not subject to consultation, besides the fact that the opinion of the respective legal advisory unit was not provided.\n\nEx officio, legal opinion PGR-C-153-2023 is expanded, in the sense that for fishing in the protected wilderness areas specified in Article 9, paragraph 2, of Law 8436/2005, on Fishing and Aquaculture, the provisions set forth therein govern:\n\n“Article 9º-The exercise of fishing activity for commercial purposes and sport fishing in national parks, natural monuments, and biological reserves is prohibited.\n\nThe exercise of fishing activity in the continental and insular parts, in forest reserves, buffer zones, national wildlife refuges, and wetlands, shall be restricted in accordance with the management plans determined for each zone by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), within the scope of its powers. (…)”\n\nYours sincerely,\n\nJosé J. Barahona Vargas\nAttorney General\n\nJJBV/jqr\n\nCode. 12564-2024" }