Res. 00858-2024 Sala Primera de la Corte — Denial of Compensation for Properties Affected by WetlandImprocedencia de indemnización por afectación de fincas a humedal

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Sala Primera de la Corte

Resolución Nº 00858 - 2024

Fecha de la Resolución: 04 de Julio del 2024 a las 10:22

Expediente: 17-009707-1027-CA

Redactado por: Carlos Guillermo Zamora Campos

Clase de asunto: CONOCIMIENTO

Analizado por: SALA PRIMERA





Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime

Rama del Derecho: Contencioso Administrativo

Tema: Recurso de casación

Subtemas:

Ofrecimiento de prueba.

La recurrente ofrece una llave maya como prueba, la cual se rechaza, porque resulta inútil admitirla para probar su tesis (voto 858-F-2024).

Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime

Rama del Derecho: Contencioso Administrativo

Tema: Recurso de casación

Subtemas:

Casación por razones procesales.

Verifica esta Sala, no se configura el vicio de falta de motivación acusado, pues el Tribunal explicó por qué, a pesar de que unas fincas se encuentran afectadas en su totalidad por un humedal o su zona de protección, no procede indemnizar a la actora por los daños materiales reclamados, ni ordenar la expropiación de los inmuebles. Advierte esta Cámara, además, el agravio formulado constituye una disconformidad de criterio ante lo resuelto por el fondo por el colegio de juzgadores, pues en realidad busca promover una nueva valoración de la prueba constante en autos; lo cual no puede ser conocido bajo la causal procesal invocada sino como cargo sustantivo, por haber sido así formulado por la casacionista (voto 858-F-2024).

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime

Rama del Derecho: Contencioso Administrativo

Tema: Bien demanial

Subtemas:

Manglar o humedal.

Análisis de la sentencia 17783-2021 de la Sala Constitucional (constitucionalidad del ordinal 1 del Decreto Ejecutivo 39838, que regula las intervenciones en los ecosistemas de humedal para proyectos de infraestructura pública), en especial, sobre la importancia ambiental de los humedales y su conservación, la obligación del Estado de protegerlos; así como su uso racional conforme al principio del desarrollo sostenible (artículos 41, 43, 44, 45 , 51 y 52 Ley Orgánica del Ambiente, 97, 98, 100 y 128 Ley de Conservación de Vida Silvestre). Contrario a lo que entiende la casacionista, no solamente el Estado se encuentra facultado para realizar obras o actividades en zonas de humedal, sino también los particulares (salvo en las áreas silvestres protegidas, las inscritas en la lista internacional Ramsar o que pertenecen al Patrimonio Natural del Estado), siempre que estén sujetas a un uso racional y a la normativa nacional e internacional. Por ende, no se desprende la conclusión de la recurrente, en cuanto al vaciamiento de su derecho de propiedad privada por la mera afectación de sus terrenos a una zona de humedal (voto 858-F-2024).

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Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime

Rama del Derecho: Contencioso Administrativo

Tema: Recurso de casación

Subtemas:

Formalidades del recurso.

El agravio en estudio resulta informal. No identifica la prueba que estima mal apreciada, ni esgrime mayor análisis sobre su contenido ni su incidencia en lo resuelto por el Tribunal. No le corresponde a esta Sala sustituir a la recurrente en esa labor intelectual, pues tal es su deber procesal (ordinal 139.3 Código Procesal Contencioso Administrativo) (voto 858-F-2024). 

Citas de Legislación y Doctrina
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto unánime

Rama del Derecho: Contencioso Administrativo

Tema: Carga probatoria

Subtemas:

Concepto y alcance.

Tocante al inmueble de la actora, la promovente asevera que la denegatoria de uso de suelo emitida por la autoridad municipal le significa total imposibilidad de realizar algún proyecto que implique “construir, sembrar o desarrollar” el terreno. Empero, dicha resolución se refiere únicamente a la denegatoria de permiso para parqueo de buses, no para todo tipo de actividad, como pretende hacerlo ver la recurrente. No se verifica la infracción aducida en cuanto a la averiguación real de los hechos, por cuanto no le correspondía al Tribunal procurar prueba del tipo de actividades permitidas en los terrenos afectados por la zona de humedal; la carga probatoria en cuanto a los hechos constitutivos del derecho reclamado (supuesta expropiación de hecho), le correspondía a la parte que formuló la pretensión (indemnización) (norma 41.1 Código Procesal Civil y 220 Código Procesal Contencioso Administrativo).

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Citas de Legislación y Doctrina
Texto de la resolución

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Exp. 17-009707-1027-CA

Res. 000858-F-S1-2024

 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas veintidos minutos del cuatro de julio de dos mil veinticuatro .

En el proceso de conocimiento promovido por EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Juan Carlos Soto Vindas, y LOS PELONES S.A. representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Harold Wahrman Brenes; contra el Estado, representado por la procuradora Georgina Inés Chaves Olarte, y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), representado por su apoderado especial judicial Mario Andrés Hidalgo Ramírez; la parte actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 1-2022 de las 7 horas 40 minutos del 11 de enero de 2022, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, integrada por los jueces Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero y Fabián Núñez Castrillo.

Redacta el Magistrado Zamora Campos

CONSIDERANDO

 I.- Según los hechos tenidos por probados en la sentencia recurrida y no impugnados por la parte casacionista, en las fincas 6-13804-000 y 6-122851-000, existe un ecosistema de humedal. La finca 6-13804-000, descrita en el plano catastrado P-0011675-1972 perteneció a Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. hasta el 6 de octubre de 2021, fecha en la cual fue traspasada a Fiduciaria MCF S.A., cédula jurídica 3-101-671778, en calidad de fiduciaria. Dicho inmueble se sobrepone 7506,11 m2 sobre el Humedal Laguna Bonilla, lo que equivale a un 98,94% de su área registral. Por su parte, la finca 6-122851-000, descrita en el plano catastrado P-709335-2001, a nombre de Los Pelones S.A., se sobrepone totalmente al humedal Laguna Bonilla. Ambos inmuebles se encuentran afectados en su totalidad, ya sea por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección recomendada en el oficio SINACACOPAC-IRT-025-2016. Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. gestionó una única solicitud de resolución municipal de ubicación, la cual le fue denegada mediante resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017 del 07 de marzo de 2017, en los siguientes términos: “Es un terreno ubicado en el Plano catastrado en el Distrito 1° Puntarenas el cual no tiene el Plan Regulador para la Ciudad de Puntarenas; según (Reglamento y Plano de Zonificación), debidamente aportado por la Municipalidad de Puntarenas; sin embargo se tiene inconveniente en autorizarle su uso o actividad solicitada ya que según el oficio SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 con fecha el 22 de noviembre del 2016 del Área de Conservación Pacifico Central, Dirección Regional (MINAE), emitido por el Director Regional M.S.c. Gerardo Chavarría Amador, en relación al asunto: ACOPADASP-PMC-159-2015. Informe Técnico Laguna Bonilla y además se cuenta con el plano Levantamiento de Campo y Montaje de Planos Catastrados Sector de Calles Públicas de Cinco Estrellas, confeccionado por Ingeniero Topógrafo Ernesto Murillo Navarro IT-9811; ya que esta propiedad con el plano catastrado P-11675-72, indica que se encuentra dentro de la Laguna Bonilla sector #2. [...] Por las razones antes expuestas; este Departamento le informa que se le RECHAZA la Resolución Municipal de Ubicación para Parqueo para buses. Este documento tiene vigencia de un año". Con fundamento en lo anterior, Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. y Los Pelones S.A. demandó al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), formulando las siguientes pretensiones (según ajustes introducidos en audiencia preliminar): “Principales: 1) Que el informe realizado por funcionarios del MINAET, denominado: "INFORME TECNICO SOBRE EL HUMEDAL LAGUNA BONILLA", sin número de oficio y sin número de resolución, elaborado por los funcionarios BIOLOGO YEIMY GAMBOA PÉREZ, YAMILETH CUBERO CAMPOS, ANA YANCY JIMÉNEZ CORDERO, LICENCIADO CARLOS SERRANO BULAKAR, BACHILLER STANLEY ESTRADA PERAZA, LICENCIADO EDDI AGUILAR COTO, son actos absolutamente administrativos, absolutamente nulos por ser indebidamente fundamentados y contrarios a las reglas de la ciencia y la técnica. 2) Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad anterior se declare que las fincas propiedad de mis representadas NO se encuentran ubicadas en los límites de ningún humedal por cuanto en ambas fincas lo que existe es un humedal natural. 3) Que se condene al Estado al pago por Daño Material y perjuicios causados a cada uno de los actores. Daño Material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones desde el año dos mil ocho restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo prudencialmente dicho daño en la suma de dos millones de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis ya comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes, en este proceso por lo que estimo provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millones (sic) de colones para cada uno de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán parcialmente en la fase de ejecución de sentencia. 4) Que se condene al Estado al pago de ambas costas. Subsidiarias Primera: Solicito que en el caso de no acogerse las pretensiones principales se declare en sentencia: 1) Que por ser los humedales declarados de interés público en cuanto a su conservación y al haber sido declaradas las propiedades de mis representadas como humedal, por producirse un vaciamiento de los atributos esenciales de la propiedad. Se ordene al Estado que en el plazo prudencial de un año debe de iniciar las acciones pertinentes para la expropiación de las fincas”.

II.- El Estado contestó negativamente y opuso excepciones de caducidad, falta de derecho, falta de legitimación pasiva y activa, y falta de interés actual. El SINAC también contestó negativamente y planteó defensas de caducidad, falta de derecho y falta de interés. Mediante sentencia no. 1-2022 de las 7 horas 40 minutos del 11 de enero de 2022, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, integrada por los jueces Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero y Fabián Núñez Castrillo, se dispuso: “Se rechazan las excepciones de demanda inadmisible y falta de legitimación pasiva presentadas por el Estado, así como las de caducidad, falta de legitimación activa y falta de interés actual incoadas tanto por el Estado como por el SINAC. Se acoge la excepción de falta de derecho alegada por ambas partes demandadas y consecuentemente se declara sin lugar en todos los extremos la demanda interpuesta por EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. y LOS PELONES S.A., contra EL ESTADO y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC). Son ambas costas de esta acción a cargo de EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. y LOS PELONES S.A.” Inconformes con lo resuelto, ambas sociedades actoras formulan recurso de casación.

III.- Sobre la prueba documental ofrecida en casación. Mediante escrito del 14 de setiembre de 2022, la parte casacionista ofrece una llave maya con el registro de una audiencia celebrada en la Asamblea Legislativa el 19 de agosto de 2022, en la cual indica que participaron el Ministro del Ambiente y Energía, y el Director del SINAC. Acota, en dicha audiencia, los participantes aclararon a los señores Diputados que en un área de humedal “no es posible realizar nada” (en sentido amplio) y que “se valora la posibilidad de una norma técnica para el establecimiento de un humedal que contemple impactos sociales, y limitaciones a la propiedad privada”. La prueba ofrecida será rechazada. En primer lugar, la propia recurrente afirma que con la prueba ofrecida se acredita que una zona de humedal no se puede realizar “nada”, en un sentido amplio del término. Es decir, no resultaría útil admitirla para probar su tesis de que todo tipo de actividad está prohibida en un humedal, pues ella misma indica que “nada” debe entenderse en sentido amplio, lo que significa que existen actividades y obras que, aunque controladas, pueden llevarse a cabo en esas áreas especiales. Véase que incluso refiere a la posibilidad de emitir una norma técnica para regular tales quehaceres, lo cual pone de relieve que no es acertada su postura en cuanto a que la afectación de un terreno a zona de humedal automáticamente significa un vaciamiento del derecho de propiedad privada. Por ende, la admisión de la prueba ofrecida no ofrece mayor utilidad práctica al proceso, y lo consecuente es rechazarla.

IV.- En el primer agravio acusa falta de motivación de la sentencia. Expone, en el fallo se tuvo como hecho probado 7): “Que los inmuebles 6-13804-000 y 6-122851-000, se encuentran afectadas en su totalidad ya sea por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección recomendada en el oficio SINACACOPAC-IRT-025-2016”. Reclama, ese hecho relevante no fue analizado por el Tribunal, pese a que acreditaba la expropiación de hecho recaída sobre las propiedades referidas y el vaciamiento de los atributos esenciales del derecho de propiedad.

V.- No ha lugar al cargo aducido. En efecto, con fundamento en la prueba constante en autos, el Tribunal determinó que las fincas 6-13804-000 y 6-122851-000 se encuentran afectadas en su totalidad por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección según oficio SINACACOPAC-IRT-025-2016; situación fáctica de la cual esbozó un extenso análisis en los Considerandos VIII y IX de la sentencia recurrida. Luego, con ocasión de la pretensión principal no. 3) y pretensión subsidiaria formuladas con la demanda, consideró lo siguiente: “Sobre la pretensión identificada como: "3) Que se condene al Estado al pago por Daño Material y perjuicios causados a cada uno de los actores. Daño Material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones desde el año dos mil ocho restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo prudencialmente dicho daño en la suma de dos millones de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis ya comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes, en este proceso por lo que estimo provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millones (sic) de colones para cada uno de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán parcialmente en la fase de ejecución de sentencia". En cuanto a esta pretensión debe rechazarse la misma con base en lo indicado en la pretensión número 1, en el considerando VIII, pero aunado a lo anterior conviene señalar, que en autos solo se logra acreditar que mediante resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017, del 07 de marzo del 2017, la Municipalidad de Puntarenas, dicta la Resolución Municipal de Ubicación dentro de la cual señala: "Es un terreno ubicado en el Plano catastrado en el Distrito 1° Puntarenas el cual no tiene el Plan Regulador para la Ciudad de Puntarenas; según (Reglamento y Plano de Zonificación), debidamente aportado por la Municipalidad de Puntarenas; sin embargo se tiene inconveniente en autorizarle su uso o actividad solicitada ya que según el oficio SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 con fecha el 22 de noviembre del 2016 del Área de Conservación Pacifico Central, Dirección Regional (MINAE), emitido por el Director Regional M.S.c. Gerardo Chavarría Amador, en relación al asunto: ACOPADASP-PMC- 159-2015. Informe Técnico Laguna Bonilla y además se cuenta con el plano Levantamiento de Campo y Montaje de Planos Catastrados Sector de Calles Públicas de Cinco Estrellas, confeccionado por Ingeniero Topógrafo Ernesto Murillo Navarro IT- 9811; ya que esta propiedad con el plano catastrado P-11675-72, indica que se encuentra dentro de la Laguna Bonilla sector #2. [...] Por las razones antes expuestas; este Departamento le informa que se le RECHAZA la Resolución Municipal de Ubicación para Parqueo para buses. Este documento tiene vigencia de un año. Lo anterior, específicamente en relación a la propiedad descrita en el plano catastrado: P-11675-72 de EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., (ver hecho probado número 10 de esta sentencia) en cuanto a la finca de LOS PELONES S.A., no existe evidencia de que se solicitará o gestionará algún tipo de permiso o proyecto ante alguna instancia Administrativa, por lo que en cuanto a su obligación probatoria es omisa la parte actora, no se demuestra haber gestionado algún otro tipo de proyecto o permiso acorde a las condiciones especiales de protección de la zona (ver hecho no probado número 2 de esta sentencia), ni tampoco que las propiedades hayan perdido su valor comercial, tan es así que incluso en este proceso se ha tenido como un hecho probado (ver hecho probado número 5) el traspaso que realizó EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., de la propiedad 6-13804-000 a favor de FIDUCIDIARIA MCF S.A., bajo la figura del fideicomiso, lo cual demuestra no solo la disponibilidad de los terrenos que tienen las actoras, sino que además el valor comercial que los mismos siguen manteniendo pese a las limitaciones de las cuales son objeto. Por lo que no logra demostrar la parte actora la existencia de los daños y perjuicios alegados, y menos aún un nexo causal de los mismos con la conducta desplegada por la Administración, imponiéndose por ende el rechazo de lo pretendido (…) Sobre la pretensión identificada como: "Primera: Solicito que en el caso de no acogerse las pretensiones principales se declare en sentencia: 1) Que por ser los humedales declarados de interés público en cuanto a su conservación y al haber sido declaradas las propiedades de mis representadas como humedal, por producirse un vaciamiento de los atributos esenciales de la propiedad. Se ordene al Estado que en el plazo prudencial de un año debe de iniciar las acciones pertinentes para la expropiación de las fincas de mis representados" (…) Para el caso concreto el Tribunal ha arribado a la conclusión de que carece de elementos probatorios suficientes para lograr determinar que las fincas 6-13804-000 y 6-122851-000, hayan sido vaciadas de sus atributos como propiedad privada por el Informe Técnico Sobre el Humedal Laguna Bonilla, que las limitaciones impuesta impidan el uso económico de dichas propiedades, y que sobre las mismas no se pueda desarrollar ningún tipo de actividad, la única prueba que existe sobre este tema se refiere a la denegatoria de la Resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017, del 07 de marzo del 2017, lo anterior específicamente en relación a la propiedad descrita en el plano catastrado: P-11675-72 de EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., en cuanto a la finca de LOS PELONES S.A., no existe evidencia de que se solicitará o gestionará algún tipo de permiso o proyecto ante alguna instancia Administrativa y este se les denegara, tampoco es posible afirmar que las propiedades hayan perdido su valor comercial por las limitaciones impuestas, cuando se demostró en este asunto que a los pocos días de finalizada la audiencia complementaria una de las actoras traspaso en fideicomiso la finca 6-13804-000, con lo que el argumento de que dichas propiedades han perdido su valor comercial ha sido desmentido, en razón de lo anterior, es criterio de este Colegio de Jueces que no existe prueba suficiente en los autos que nos permita arribar a la conclusión de que las limitaciones impuestas a las fincas de los actores impliquen que las mismas fueran vaciada de sus atributos, por lo que la pretensión subsidiaria debe ser rechazada”. Según se desprende de lo anterior, en criterio del Tribunal, resulta ayuna de prueba la tesis de la parte actora en cuanto a la supuesta expropiación de hecho de sus propiedades, pues no se demostró el aducido vaciamiento de los atributos esenciales de su derecho de propiedad. Primero, porque, en lo que se refiere a la finca 6-13804-000 a nombre de Fiduciaria MCF S.A., la única prueba que existe en autos refiere a la denegatoria de un permiso municipal para parqueo de buses, no constando que haya sido gestionado -y denegado- algún otro permiso o proyecto acorde a las condiciones especiales de protección de la zona; además, en cuanto al valor comercial, indicó el Tribunal, la finca fue objeto de traspaso en fideicomiso durante la tramitación de este proceso, lo cual desvirtúa el alegato de pérdida de valor comercial del terreno. Segundo, porque, en cuanto a la propiedad 6-122851-000 a nombre Los Pelones S.A., no consta prueba alguna sobre el tema en cuestión. Así las cosas, verifica esta Sala, no se configura el vicio de falta de motivación acusado, pues, el Tribunal sentenciador explicó por qué, a pesar de que las fincas se encuentran afectadas en su totalidad por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección, no procede indemnizar a la actora por los daños materiales reclamados, ni ordenar la expropiación de los inmuebles. Ahora bien, advierte esta Cámara, en su esencia, el agravio formulado constituye una disconformidad de criterio ante lo resuelto por el fondo por el colegio de juzgadores, pues en realidad busca promover una nueva valoración de la prueba constante en autos en torno al supuesto vaciamiento de su derecho de dominio sobre las fincas referidas y la consecuente indemnización. Tales alegatos no caben ser conocidos bajo la causal procesal invocada -que, como se dijo, no se configura en la especie-, pero, en todo caso, serán conocidos en los Considerandos siguientes, por haber sido formulados como cargos sustantivos por la parte casacionista.

VI.- En el segundo reproche aduce, la sentencia es contraria a lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto 17783-2021. Señala, el Tribunal incurrió en una falacia del hombre de paja, pues utilizó argumentos jurídicos para desacreditar la tesis defendida por la parte actora respecto del vaciamiento de los atributos esenciales de su derecho de propiedad. Reprocha, en sentencia se sostuvo el criterio de que la declaratoria de un humedal en sí misma no implica que las actoras no puedan llevar a cabo ningún tipo de actividad económica en los inmuebles. Refiere, en el voto constitucional mencionado, se dispuso: “Se declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que el artículo 1° del decreto ejecutivo n. 39938-MINAE solamente permite la intervención controlada, por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en aquellos ecosistemas de humedal en los que: a) no han sido declarados parte del Patrimonio Natural del Estado; b) no están incluidos en áreas silvestres protegidas: y c) no han sido incluidos en la Lista Ramsar. Asimismo, deberá entenderse que esa intervención se podrá hacer sólo si se da el previo estudio técnico que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas. El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y considera que la acción debe ser declarada con lugar por violación al principio de reserva legal en cuanto aun para aquellos ecosistemas de humedal mencionados, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, no pudiendo entenderse dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo”. A partir de dicho antecedente constitucional interpreta, si solo el Estado puede realizar obra de infraestructura en propiedades privadas donde existan humedales y previamente debe ser declarada de conveniencia nacional, entonces a un sujeto privado le está vedada esa posibilidad. Agrega, en ese sentido, está prohibido realizar obras en aquellos humedales que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los que están declarados Área Silvestre Protegida y los que están dentro de la lista RAMSAR. Con fundamento en lo anterior, arguye, el Tribunal debió resolver que dentro de los límites de las fincas de las actoras está vedado cualquier proyecto de infraestructura, lo cual vacía su derecho de propiedad y constituye una expropiación.

VII.- No lleva razón la parte casacionista en la interpretación que realiza a partir de la sentencia constitucional no. 17783-2021, y, consecuentemente, en el reclamo que fundamenta en aquella. En dicho fallo, la Sala Constitucional, entre otros aspectos, examinó la constitucionalidad del artículo del Decreto Ejecutivo n.º 39838-MINAE del 27 de julio de 2016, el cual dispone: “Art. 1. El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”. Según entiende la recurrente, lo establecido en la parte dispositiva del fallo constitucional (citada en el Considerando anterior) significa que sólo el Estado puede realizar obra de infraestructura en determinadas zonas de humedal y previamente debe existir una declaratoria de conveniencia nacional, lo cual a su vez implica que a los sujetos particulares les está vedada una actividad en ese sentido. Empero, no es tal la conclusión que se extrae del voto constitucional en cuestión. Para un mejor entendimiento de lo que se resolverá, conviene transcribir las siguientes consideraciones del Tribunal Constitucional: “ (…) a partir del análisis normativo nacional así como la Convención Ramsar y sus interpretaciones autorizadas y, además, de los propios informes de las autoridades recurridas, es posible realizar tres conclusiones preliminares: 1) Todos los humedales y concretamente su conservación tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta; 2) No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues, para tales efectos se requiere una delimitación y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (art. 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto n.°2014-001170) y 3) La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal. En atención a esas consideraciones y a lo evaluado supra en relación con el principio de desarrollo sostenible, corresponde de seguido examinar la normativa concreta impugnada, partiendo de lo específico a lo general. (…) A partir del análisis integral de la normativa constitucional, convencional y legal, la Sala no aprecia que el artículo impugnado sea contrario a los principios y derechos constitucionales invocados por los accionantes en los términos que de seguido se explicará. Para empezar el examen de los agravios, es necesario insistir en que no cabe ninguna duda sobre la importancia ambiental de los humedales y la necesidad de su conservación por la gran cantidad de servicios ecosistémicos que generan, sea, la multitud de beneficios que los humedales aportan al medio ambiente y a la sociedad. No existe ninguna duda respecto de la obligación estatal de velar escrupulosamente por la protección de los humedales. Recuérdese que ya el art. 41 de la LOA declaró de interés público la conservación de los humedales, estén estos protegidos o no por las leyes especiales en la materia, siendo prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas (art. 45 LOA). Es decir, cualquier autorización de intervención que se pretenda en los ecosistemas de humedal debe estar limitada por esta restricción contemplada en la normativa de marras, de manera que no se observa ninguna infracción al principio de no regresión en la protección medio ambiental o el aducido principio de irreductibilidad de los humedales. A lo anterior, se le debe sumar que, además, la LCVS tipifica una serie de conductas penales por alterar las condiciones de los humedales, estas se mantienen vigentes y deben observarse con rigurosidad. Por ejemplo [cita los ordinales 97, 98, 100 y 128] (…) Por lo que, sin duda alguna, la interpretación y aplicación del decreto impugnado debe realizarse a la luz de todas estas disposiciones, así como los compromisos internacionales adquiridos por el Estado de Costa Rica a la luz de la aprobación de la Convención Ramsar. (…) Partiendo de lo anterior considera este Tribunal que llevan razón las autoridades informantes en esta acción de inconstitucionalidad en el sentido de que el decreto contempla “los ecosistemas de humedal”, excluyéndose, por lo tanto, a los humedales declarados como área silvestre protegida, aquellos que estén delimitados e incluidos en el régimen del PNE y esta Sala agrega que, también, se deben excluir los humedales que por su importancia internacional han sido agregados a la lista Ramsar, pues, para tales supuestos se deben cumplir rigurosamente los requisitos ya mencionados. Obsérvese que el decreto es cuidadoso en delimitar que esta regulación aplica a los “ecosistemas de humedal” los cuales, como se definió supra, están delimitados así por sus características ecológicas y no se corresponden con las áreas silvestres protegidas, ni patrimonio natural del estado, ni sitios Ramsar, los cuales están sometidos a categorías de manejo específicos. A contrario sensu, si hay un humedal que está formalmente incluido dentro de un área silvestre protegida, está incluido como un Sitio Ramsar o, por sus intrínsecas características, es parte del PNE, la aplicación del decreto de marras sería inconstitucional por desconocer las categorías de protección específicamente reconocidas. Partiendo del análisis realizado, concluye esta Sala que llevan razón las autoridades informantes en el sentido que el art. 1° del decreto no es inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia y que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén declarados como un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE así delimitado por las autoridades competentes. A lo anterior, agrega esta Sala, que deben entenderse excluidos de su aplicación aquellos humedales que, por su importancia internacional, han sido declarados sitios Ramsar. (…) En este punto conviene recordar que, en primer término, no existe una obligación absoluta de mantener incólumes todos los humedales, sino que tanto la legislación nacional como las pautas de la Convención Ramsar autorizan su uso racional conforme a las máximas del desarrollo sostenible, especialmente, si, como se resaltó, no están formalmente catalogados como áreas silvestres protegidas, ni están inscritos en la lista internacional Ramsar o pertenecen al PNE. Por lo demás, cabe subrayar que la aplicación del decreto en cuestión establece una regulación para la intervención controlada de los ecosistemas de humedal, y debe ejecutarse de conformidad con lo que a tales efectos regula, adicionalmente, la LOA. Ya se examinó que existe una prohibición legal de interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, pero también corresponde citar acá lo señalado en los arts. 43 y 44, numerales insertos en el capítulo específico de los recursos marinos, costeros y humedales; así como los arts. 51 y 52 a los que remiten los anteriores (…) En armonía con lo anterior, el decreto que se examina establece una serie de requisitos puntuales con el propósito de mejorar la obra pública, sin dejar de lado todas las demás exigencias medioambientales establecidas en la legislación nacional. En tal caso correspondería señalar que la autorización genérica establecida en el decreto no es inconstitucional y que más bien corresponde que, en cada caso concreto, se aplique un estricto control de parte de las autoridades intervinientes en el proceso de autorizar la denominada “intervención controlada”. A partir de los razonamientos de la Sala Constitucional, así como de la lectura integral del fallo citado, se entiende que, contrario a lo entendido por la casacionista, no solamente el Estado se encuentra facultado para realizar obras o actividades en zonas de humedal (con las salvedades ya resaltadas). Circunstancialmente en ese proceso constitucional sólo se analizó la construcción y mantenimiento de la obra pública de infraestructura a cargo del Estado, ello en atención al objeto de la acción de inconstitucionalidad que se estaba resolviendo por el fondo (donde la norma cuestionada se refería concretamente al quehacer estatal). No obstante, a nivel general, la sentencia constitucional claramente establece la posibilidad de realizar obras o actividades en zonas de humedal, siempre sujetas a un uso racional de éstas y a la normativa nacional e internacional analizada. En consecuencia, no encuentra sustento el agravio formulado, puesto que del fallo constitucional no se desprende una conclusión en el sentido propuesto por la recurrente, en cuanto al vaciamiento de su derecho de propiedad por la mera afectación de sus propiedades a una zona de humedal.

VIII.- En el tercer embate acusa errores de apreciación probatoria con consecuente violación de los artículos 26 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), 58 inciso a) de la Ley Forestal (LF) y 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre (LCVS). Reclama, el Tribunal apreció parcialmente el oficio SINAC-ACOPAC-TOPO-060-2021, de fecha 12 de noviembre de 2021, pues no tomó en consideración esa prueba en cuanto determina que la declaratoria del SINAC afectó el 100% de las fincas como zona de protección de humedal. Con fundamento en los numerales 26 de la LOA y 58 inciso a) de la LF, interpreta, al afectarse los inmuebles a zona de protección, automáticamente recae sobre las actoras cualquier sanción derivada de la realización de actividades en sus terrenos. Acota, la Sala Tercera ha definido el término “invadir” como ocupar o construir, con lo cual, la declaratoria como zona de protección, les impide a las actoras realizar cualquier acto de dominio, lo cual significa que su derecho de propiedad se vació de contenido. Cita las sentencias de Sala Tercera no. 263-2018 y de Sala Constitucional no. 3855-2016 en lo que refieren al análisis del ordinal 58 de la LF. Señala, en el informe brindado por la Procuraduría General de la República a la Sala Constitucional, con ocasión del expediente 16-12068-0007-CO, aquella fue enfática en advertir que no existe regulación normativa que establezca los requisitos y procedimientos para emitir la autorización referida en el artículo 98 de la LCVS, cuyo texto indica: “Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales. Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal: para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor". Aduce, esa omisión estatal, en cuanto a la regulación normativa para la realización de obras particulares en zonas de humedal, torna nugatorio su derecho de propiedad, lo que implica un sacrificio especial e indemnizable mediante la figura de la expropiación. Reitera, a partir del informe de la PGR se colige que en los terrenos de las actoras no es posible desplegar actividades agrícolas, urbanísticas ni comerciales, lo cual significa que la declaratoria de zona de protección es incompatible con el régimen de propiedad privada.

IX.- El reproche será denegado, según se pasa a explicar. En cuanto a que, en sí misma, la afectación de un terreno a zona de protección de humedal implica un vaciamiento del derecho de propiedad privada, estese la casacionista a lo resuelto en el Considerando VII de esta sentencia, donde se hizo referencia al criterio de la Sala Constitucional acerca de la realización de obras y actividades en ese tipo de inmuebles. Luego, en lo tocante al informe supuestamente rendido por la PGR ante la Sala Constitucional en expediente 16-12068-0007-CO, y la supuesta omisión estatal en cuanto a la regulación normativa para la autorización de obras particulares en zonas de humedal, se trata de una cuestión que no está comprendida en el objeto de este proceso y de un informe que no forma parte del acervo probatorio de este asunto, con lo cual se desconoce su contenido y alcances.

X.- En el cuarto motivo reclama errores de preterición probatoria. En cuanto a la finca de Los Pelones S.A., refiere, se le denegó la autorización para llevar a cabo cualquier actividad que no fuera la conservación absoluta de su tierra. Señala, en su demanda aportó CD de prueba sobre el particular. En lo que respecta a Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., indica, se presentó prueba documental del rechazo de uso de suelo para una central de buses. Estima, esta probanza fue mal apreciada, contrariando los principios de la lógica, las reglas del correcto entendimiento humano y el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana. Asevera, la denegatoria de uso de suelo significa que las actoras no pueden materializar ningún proyecto que les permita construir, sembrar o desarrollar sus propiedades, pues los fundos están identificados como zona de protección absoluta. Esto, reclama, conlleva una desaplicación de los ordinales 264, 290, 191 y 292 del Código Civil, los cuales tutelan el derecho de todo propietario para disponer y transformar su terreno. Agrega, el Tribunal incumplió su deber de buscar la verdad real de los hechos, pues ni se esforzó por conocer cuáles son las actividades que pueden llevarse a cabo en una zona de humedal.

XI.- El cargo aducido será rechazado. En cuanto al terreno de Los Pelones S.A. el agravio resulta informal, pues la casacionista se limita a referir que aportó un CD con prueba del rechazo de todo tipo de autorización para llevar a cabo cualquier actividad en la finca que no fuera la de conservación absoluta. No obstante, no identifica la prueba que estima mal apreciada, ni esgrime mayor análisis sobre su contenido ni su incidencia en lo resuelto por el Tribunal. No le corresponde a esta Sala sustituir a la recurrente en esa labor intelectual, pues tal es su deber procesal, de conformidad con el ordinal 139 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Luego, en lo tocante al inmueble de Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., la promovente asevera que la denegatoria de uso de suelo emitida por la autoridad municipal (resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017 del 07 de marzo de 2017) le significa total imposibilidad de realizar algún proyecto que implique “construir, sembrar o desarrollar” el terreno, empero, dicha resolución se refiere únicamente a la denegatoria de permiso para parqueo de buses, no para todo tipo de actividad, como pretende hacerlo ver la recurrente. Finalmente, no se verifica la infracción aducida en cuanto a la averiguación real de los hechos, por cuanto no le correspondía al Tribunal procurar prueba del tipo de actividades permitidas en los terrenos afectados por la zona de humedal; la carga probatoria en cuanto a los hechos constitutivos del derecho reclamado (supuesta expropiación de hecho), le correspondía a la parte que formuló la pretensión (indemnización), según lo establece el artículo 41.1 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria por disposición del numeral 220 del CPCA.

XII.- En mérito de lo expuesto, procederá rechazar la prueba documental ofrecida ante esta sede y declarar sin lugar el recurso de casación formulado por la parte actora, a quien se impondrán las costas generadas con su ejercicio (artículo 150.3 del CPCA), más sus respectivos intereses legales, computados éstos a partir de la firmeza de la resolución que fije las costas y hasta su efectivo pago.

POR TANTO

Se rechaza la prueba documental ofrecida ante esta sede. Se declara sin lugar el recurso de casación formulado por la parte actora, a quien se imponen las costas generadas con su ejercicio, más sus respectivos intereses legales, computados éstos a partir de la firmeza de la resolución que fije las costas y hasta su efectivo pago. gcr

 

 

	

Luis Guillermo Rivas Loaiciga

	

 




Rocío Rojas Morales

	

 

	

Damaris Vargas Vásquez




Jorge Leiva Poveda

	

 

	

Carlos Guillermo Zamora Campos

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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1

 

Clasificación elaborada por SALA PRIMERAdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 12:49:07.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.** San José, at ten hours twenty-two minutes on the fourth of July two thousand twenty-four.

In the ordinary proceeding brought by EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS, represented by its president with powers of unlimited general attorney-in-fact, Juan Carlos Soto Vindas, and LOS PELONES S.A., represented by its president with powers of unlimited general attorney-in-fact, Harold Wahrman Brenes; against the State, represented by the procurator Georgina Inés Chaves Olarte, and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), represented by its special judicial attorney-in-fact Mario Andrés Hidalgo Ramírez; the plaintiff files a cassation appeal against judgment no. 1-2022 of 7 hours 40 minutes on January 11, 2022, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Section IX, composed of judges Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero, and Fabián Núñez Castrillo.

Judge Zamora Campos writes for the Court.

**CONSIDERANDO**

**I.-** According to the facts held as proven in the appealed judgment and not challenged by the cassation appellant, on properties 6-13804-000 and 6-122851-000, there exists a wetland (humedal) ecosystem. Property 6-13804-000, described in cadastral plan P-0011675-1972, belonged to Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. until October 6, 2021, on which date it was transferred to Fiduciaria MCF S.A., legal identification number 3-101-671778, in its capacity as trustee. Said property overlaps 7,506.11 m² over the Humedal Laguna Bonilla, which is equivalent to 98.94% of its registered area. For its part, property 6-122851-000, described in cadastral plan P-709335-2001, in the name of Los Pelones S.A., completely overlaps the Humedal Laguna Bonilla. Both properties are affected in their entirety, either by the Humedal Laguna Bonilla or its protection zone (zona de protección) recommended in official communication SINACACOPAC-IRT-025-2016. Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. filed a single request for a municipal location resolution (resolución municipal de ubicación), which was denied by resolution MP-PUC-RES-1173-03-2017 of March 7, 2017, in the following terms: “It is a piece of land located in the Cadastral Plan in District 1 Puntarenas which does not have the Regulatory Plan for the City of Puntarenas; according to (Zoning Regulations and Map), duly provided by the Municipality of Puntarenas; however, there is an obstacle in authorizing your requested use or activity since according to official communication SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 dated November 22, 2016, from the Área de Conservación Pacifico Central, Regional Directorate (MINAE), issued by the Regional Director M.S.c. Gerardo Chavarría Amador, regarding the matter: ACOPADASP-PMC-159-2015. Technical Report Laguna Bonilla and there is also the Field Survey and Cadastral Plan Mapping Plan for the Cinco Estrellas Public Streets Sector, prepared by Topographic Engineer Ernesto Murillo Navarro IT-9811; since this property with cadastral plan P-11675-72 indicates that it is located within Laguna Bonilla sector #2. [...] For the reasons stated above; this Department informs you that the Municipal Location Resolution for Bus Parking is REJECTED. This document is valid for one year.” Based on the foregoing, Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. and Los Pelones S.A. sued the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), making the following claims (according to adjustments introduced at the preliminary hearing): “Principal: 1) That the report made by MINAET officials, called: 'INFORME TECNICO SOBRE EL HUMEDAL LAGUNA BONILLA', without official communication number or resolution number, prepared by officials BIOLOGO YEIMY GAMBOA PÉREZ, YAMILETH CUBERO CAMPOS, ANA YANCY JIMÉNEZ CORDERO, LICENCIADO CARLOS SERRANO BULAKAR, BACHILLER STANLEY ESTRADA PERAZA, LICENCIADO EDDI AGUILAR COTO, are absolutely null administrative acts, for being improperly founded and contrary to the rules of science and technique. 2) That as a consequence of the foregoing declaration of nullity, it be declared that the properties owned by my represented parties are NOT located within the boundaries of any wetland (humedal) since what exists on both properties is a natural wetland (humedal natural). 3) That the State be ordered to pay Material Damages and losses (Daño Material y perjuicios) caused to each of the plaintiffs. Material Damages as a consequence of the freezing their lands have suffered due to the impossibility of carrying out any type of construction since the year two thousand eight, totally restricting their use and disposition in an area of high attractiveness and with strong real estate dynamics, therefore I prudentially estimate said damage in the amount of two million colones for each of the plaintiffs. Losses for the depreciation suffered in land values in the area, as a result of the paralysis already mentioned and its effects on the real estate market and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties are located in this proceeding, therefore I provisionally estimate said losses in the amount of one million (sic) colones for each of the plaintiffs. Both amounts are provisional and will be partially determined in the judgment execution phase. 4) That the State be ordered to pay both sets of costs. First Subsidiary Claim: I request that, should the principal claims not be granted, it be declared in judgment: 1) That because wetlands (humedales) are declared of public interest regarding their conservation and because my represented parties' properties have been declared a wetland (humedal), due to a hollowing out (vaciamiento) of the essential attributes of property. That the State be ordered to initiate, within a prudential period of one year, the pertinent actions for the expropriation (expropiación) of the properties.”

**II.-** The State answered negatively and raised defenses of expiration (caducidad), lack of right, lack of passive and active standing (falta de legitimación pasiva y activa), and lack of current interest. SINAC also answered negatively and filed defenses of expiration (caducidad), lack of right, and lack of interest. By judgment no. 1-2022 of 7 hours 40 minutes on January 11, 2022, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Section IX, composed of judges Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero, and Fabián Núñez Castrillo, it was ordered: “The defenses of inadmissible claim and lack of passive standing (falta de legitimación pasiva) filed by the State are rejected, as are those of expiration (caducidad), lack of active standing (falta de legitimación activa), and lack of current interest raised by both the State and SINAC. The defense of lack of right alleged by both defendant parties is granted and consequently the complaint filed by EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. and LOS PELONES S.A., against THE STATE and the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC) is declared without merit in all its aspects. Both sets of costs of this action are charged to EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. and LOS PELONES S.A.” Disagreeing with the resolution, both plaintiff corporations file a cassation appeal.

**III.-** Regarding the documentary evidence offered in cassation. By filing dated September 14, 2022, the cassation appellant offers a Maya key with the recording of a hearing held in the Legislative Assembly on August 19, 2022, in which it indicates the Minister of Environment and Energy and the Director of SINAC participated. It notes that, in said hearing, the participants clarified to the Deputies that in a wetland (humedal) area “nothing can be done” (in a broad sense) and that “the possibility of a technical standard for the establishment of a wetland (humedal) that considers social impacts and limitations on private property is being evaluated.” The evidence offered shall be rejected. In the first place, the appellant itself affirms that the evidence offered proves that “nothing” can be done in a wetland (humedal) zone, in a broad sense of the term. That is, it would not be useful to admit it to prove its thesis that every type of activity is prohibited in a wetland (humedal), since it itself indicates that “nothing” must be understood in a broad sense, which means that there exist activities and works that, although controlled, can be carried out in these special areas. See that it even refers to the possibility of issuing a technical standard to regulate such tasks, which highlights that its position is not correct insofar as the affectation of land to a wetland (humedal) zone automatically means a hollowing out (vaciamiento) of the right to private property. Therefore, the admission of the evidence offered offers no greater practical utility to the proceeding, and the appropriate course is to reject it.

**IV.-** In the first grievance, it alleges a lack of reasoning (falta de motivación) in the judgment. It sets forth that the judgment held as proven fact 7): “That properties 6-13804-000 and 6-122851-000 are affected in their entirety, either by the Humedal Laguna Bonilla or its protection zone (zona de protección) recommended in official communication SINACACOPAC-IRT-025-2016”. It complains that this relevant fact was not analyzed by the Court, even though it proved the de facto expropriation (expropiación de hecho) falling upon the referred properties and the hollowing out (vaciamiento) of the essential attributes of the right of property.

**V.-** The alleged charge has no merit. Indeed, based on the evidence in the record, the Court determined that properties 6-13804-000 and 6-122851-000 are wholly affected by the Humedal Laguna Bonilla or its protection zone (zona de protección) according to official communication SINACACOPAC-IRT-025-2016; a factual situation from which it outlined an extensive analysis in Considerandos VIII and IX of the appealed judgment. Then, regarding principal claim no. 3) and the subsidiary claim made with the complaint, it considered the following: “Regarding the claim identified as: ‘3) That the State be ordered to pay Material Damages and losses (Daño Material y perjuicios) caused to each of the plaintiffs. Material Damages as a consequence of the freezing their lands have suffered due to the impossibility of carrying out any type of construction since the year two thousand eight, totally restricting their use and disposition in an area of high attractiveness and with strong real estate dynamics, therefore I prudentially estimate said damage in the amount of two million colones for each of the plaintiffs. Losses for the depreciation suffered in land values in the area, as a result of the paralysis already mentioned and its effects on the real estate market and especially for contributing to creating a climate of high legal uncertainty in the area where the plaintiffs' properties are located in this proceeding, therefore I provisionally estimate said losses in the amount of one million (sic) colones for each of the plaintiffs. Both amounts are provisional and will be partially determined in the judgment execution phase.’ Regarding this claim, it must be rejected based on what was indicated in claim number 1, in considerando VIII, but in addition to the foregoing it is worth noting that in the record it is only proven that by resolution MP-PUC-RES-1173-03-2017, of March 07, 2017, the Municipality of Puntarenas issued the Municipal Location Resolution (Resolución Municipal de Ubicación) within which it states: 'It is a piece of land located in the Cadastral Plan in District 1 Puntarenas which does not have the Regulatory Plan for the City of Puntarenas; according to (Zoning Regulations and Map), duly provided by the Municipality of Puntarenas; however, there is an obstacle in authorizing your requested use or activity since according to official communication SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 dated November 22, 2016, from the Área de Conservación Pacifico Central, Regional Directorate (MINAE), issued by the Regional Director M.S.c. Gerardo Chavarría Amador, regarding the matter: ACOPADASP-PMC- 159-2015. Technical Report Laguna Bonilla and there is also the Field Survey and Cadastral Plan Mapping Plan for the Cinco Estrellas Public Streets Sector, prepared by Topographic Engineer Ernesto Murillo Navarro IT- 9811; since this property with cadastral plan P-11675-72 indicates that it is located within Laguna Bonilla sector #2. [...] For the reasons stated above; this Department informs you that the Municipal Location Resolution (Resolución Municipal de Ubicación) for Bus Parking is REJECTED. This document is valid for one year.' The foregoing, specifically in relation to the property described in cadastral plan: P-11675-72 of EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., (see proven fact number 10 of this judgment). Regarding the property of LOS PELONES S.A., there is no evidence that any type of permit or project was ever requested or processed before any Administrative body, therefore the plaintiff party is remiss in its evidentiary obligation, it is not demonstrated that it processed any other type of project or permit according to the special protection conditions of the zone (see unproven fact number 2 of this judgment), nor that the properties have lost their commercial value, so much so that even in this proceeding it has been held as a proven fact (see proven fact number 5) the transfer that EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. made of property 6-13804-000 in favor of FIDUCIDIARIA MCF S.A., under the figure of the trust (fideicomiso), which demonstrates not only the availability of the lands that the plaintiffs have, but also the commercial value that they continue to maintain despite the limitations to which they are subject. Therefore, the plaintiff party fails to prove the existence of the alleged damages and losses (daños y perjuicios), and even less a causal link (nexo causal) of the same with the conduct deployed by the Administration, consequently imposing the rejection of what was claimed (…) Regarding the claim identified as: 'First: I request that, should the principal claims not be granted, it be declared in judgment: 1) That because wetlands (humedales) are declared of public interest regarding their conservation and because my represented parties' properties have been declared a wetland (humedal), due to a hollowing out (vaciamiento) of the essential attributes of property. That the State be ordered to initiate, within a prudential period of one year, the pertinent actions for the expropriation (expropiación) of the properties of my represented parties' (…) For the specific case, the Court has reached the conclusion that it lacks sufficient evidentiary elements to be able to determine that properties 6-13804-000 and 6-122851-000 have been hollowed out (vaciadas) of their attributes as private property by the Informe Técnico Sobre el Humedal Laguna Bonilla, that the imposed limitations prevent the economic use of said properties, and that no type of activity can be developed on them. The only evidence that exists on this topic refers to the denial of Resolution MP-PUC-RES-1173-03-2017, of March 7, 2017, the foregoing specifically in relation to the property described in cadastral plan: P-11675-72 of EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. Regarding the property of LOS PELONES S.A., there is no evidence that it requested or processed any type of permit or project before any Administrative body and that it was denied, nor is it possible to affirm that the properties have lost their commercial value due to the imposed limitations, when it was demonstrated in this matter that a few days after the complementary hearing ended, one of the plaintiffs transferred property 6-13804-000 in trust (fideicomiso), with which the argument that said properties have lost their commercial value has been disproven. By reason of the foregoing, it is the criterion of this Panel of Judges that there is insufficient evidence in the record that allows us to reach the conclusion that the limitations imposed on the plaintiffs' properties imply that they were hollowed out (vaciadas) of their attributes, for which reason the subsidiary claim must be rejected.” As can be inferred from the foregoing, in the Court's opinion, the plaintiff party's thesis regarding the alleged de facto expropriation (expropiación de hecho) of its properties is devoid of evidence, since the alleged hollowing out (vaciamiento) of the essential attributes of its right of property was not demonstrated. First, because, regarding property 6-13804-000 in the name of Fiduciaria MCF S.A., the only evidence in the record refers to the denial of a municipal permit for bus parking, and it is not recorded that any other permit or project was processed—and denied—that was in accordance with the special protection conditions of the area; furthermore, regarding commercial value, the Court indicated, the property was the subject of a transfer in trust (fideicomiso) during the processing of this proceeding, which disproves the claim of loss of the land's commercial value. Second, because, regarding property 6-122851-000 in the name of Los Pelones S.A., there is no evidence whatsoever on the topic in question. This being the case, this Chamber verifies that the alleged defect of lack of reasoning (falta de motivación) is not configured, because the sentencing Court explained why, even though the properties are wholly affected by the Humedal Laguna Bonilla or its protection zone (zona de protección), it is not appropriate to indemnify the plaintiff for the material damages claimed, nor to order the expropriation (expropiación) of the properties. Now then, this Chamber notes that, in its essence, the formulated grievance constitutes a disagreement of opinion with what was resolved on the merits by the panel of judges, because in reality it seeks to promote a new evaluation of the evidence in the record regarding the alleged hollowing out (vaciamiento) of its right of ownership (derecho de dominio) over the referred properties and the consequent compensation. Such allegations cannot be heard under the invoked procedural ground—which, as stated, is not configured in this case—, but, in any event, they will be heard in the following Considerandos, as they were formulated as substantive charges by the cassation appellant.

**VI.-** In the second reproach, it alleges that the judgment is contrary to what was decided by the Sala Constitucional in vote 17783-2021. It points out that the Court incurred a straw man fallacy, as it used legal arguments to discredit the thesis defended by the plaintiff party regarding the hollowing out (vaciamiento) of the essential attributes of its right of property. It reproaches that the judgment maintained the opinion that the declaration of a wetland (humedal) in itself does not imply that the plaintiffs cannot carry out any type of economic activity on the properties. It states that in the mentioned constitutional vote, it was ordered: “The action is declared without merit provided that it is interpreted that Article 1 of Decreto Ejecutivo n. 39938-MINAE only permits controlled intervention, by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in those wetland (humedal) ecosystems in which: a) they have not been declared part of the Patrimonio Natural del Estado; b) they are not included in protected wild areas (áreas silvestres protegidas); and c) they have not been included in the Lista Ramsar. Likewise, it shall be understood that such intervention can only be carried out if the prior technical study authorizing it is given and that determines that such intervention of those wetlands (humedales) does not cause the deterioration and elimination of those ecosystems. Judge Cruz Castro dissents in part and considers that the action should be granted for violation of the principle of legal reserve (principio de reserva legal) insofar as even for those mentioned wetland (humedal) ecosystems, where controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure was permitted, a law must previously exist that enables it, and said authorization cannot be understood by the mere existence of a Decreto Ejecutivo.” From this constitutional precedent, it interprets that if only the State can carry out infrastructure work on private properties where wetlands (humedales) exist and it must previously be declared of national convenience, then a private individual is precluded from that possibility. It adds that, in this sense, it is prohibited to carry out works in those wetlands (humedales) that form part of the Patrimonio Natural del Estado, those that are declared a Protected Wild Area (Área Silvestre Protegida), and those that are within the RAMSAR list. Based on the foregoing, it argues that the Court should have resolved that any infrastructure project is prohibited within the boundaries of the plaintiffs' properties, which hollows out (vacía) their right of property and constitutes an expropriation (expropiación).

**VII.-** The cassation appellant is not correct in the interpretation it makes from constitutional judgment no. 17783-2021, and, consequently, in the claim founded upon it. In said ruling, the Sala Constitucional, among other aspects, examined the constitutionality of the article of Decreto Ejecutivo n.º 39838-MINAE of July 27, 2016, which provides: “Art. 1. The purpose of this Decreto Ejecutivo is to empower the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to authorize controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in wetland (humedal) ecosystems, by virtue of the development of repair, maintenance, construction, or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience.” As the appellant understands it, what was established in the operative part of the constitutional judgment (cited in the previous Considerando) means that only the State can carry out infrastructure work in certain wetland (humedal) zones and a declaration of national convenience must previously exist, which in turn implies that private individuals are precluded from an activity in this regard. However, that is not the conclusion drawn from the constitutional vote in question. For a better understanding of what will be resolved, it is appropriate to transcribe the following considerations of the Constitutional Court: “ (…) based on the national regulatory analysis as well as the Ramsar Convention and its authorized interpretations, and, also, on the reports of the defendant authorities themselves, it is possible to make three preliminary conclusions: 1) All wetlands (humedales) and specifically their conservation have a clear public interest due to the ecosystem services they provide to the planet; 2) Not all wetlands (humedales) in the national territory are registered as of international importance on the Ramsar list, nor are all wetlands (humedales) in the national territory cataloged as protected wild areas (áreas silvestres protegidas), since, for such purposes, an express delimitation and declaration is required by the Executive Branch through MINAE or the Legislative Branch taking into consideration their geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest. Recall that this type of declaration is issued for the purpose of formally constituting a protected wild area (área silvestre protegida) (art. 32 of the LOA), with all its legal effects, which include, among others, the possibility of expropriation (expropiación) (see vote n.° 2014-001170) and 3) International regulations do not establish an absolute prohibition on carrying out certain activities or works in wetland (humedal) ecosystems, but, on the contrary, a call is made, within the framework of each country's sovereignty, to undertake rational exploitation of the wetland (humedal) ecosystem. In view of these considerations and the analysis supra in relation to the principle of sustainable development (principio del desarrollo sostenible), it is appropriate to next examine the specific challenged regulation, starting from the specific to the general. (…) Based on the comprehensive analysis of the constitutional, conventional, and legal regulations, the Chamber does not find that the challenged article is contrary to the constitutional principles and rights invoked by the plaintiffs in the terms that will be explained next. To begin the examination of the grievances, it is necessary to insist that there is no doubt about the environmental importance of wetlands (humedales) and the need for their conservation due to the large number of ecosystem services they generate, that is, the multitude of benefits that wetlands (humedales) provide to the environment and society. There is no doubt regarding the State's obligation to scrupulously ensure the protection of wetlands (humedales). Recall that already art. 41 of the LOA declared the conservation of wetlands (humedales) a matter of public interest, whether they are protected or not by special laws on the matter, and activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland (humedal) ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems (art. 45 LOA).

That is to say, any authorization for intervention that is sought in the wetland ecosystems must be limited by this restriction contemplated in the regulation under discussion, such that no violation is observed of the principle of non-regression in environmental protection or the alleged principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of wetlands. To the foregoing, it must be added that, furthermore, the LCVS classifies a series of criminal offenses for altering the conditions of wetlands; these remain in force and must be rigorously observed. For example [cites ordinances 97, 98, 100 and 128] (…) Therefore, without any doubt, the interpretation and application of the challenged decree must be carried out in light of all these provisions, as well as the international commitments acquired by the State of Costa Rica in light of the approval of the Ramsar Convention. (…) Based on the foregoing, this Court considers that the reporting authorities in this action of unconstitutionality are correct in that the decree contemplates “the wetland ecosystems,” therefore excluding wetlands declared as a protected area (área silvestre protegida), those that are delimited and included in the PNE regime, and this Chamber adds that wetlands that due to their international importance have been added to the Ramsar list must also be excluded, since for such cases the previously mentioned requirements must be rigorously met. Note that the decree is careful in delimiting that this regulation applies to “wetland ecosystems” which, as defined supra, are delimited as such by their ecological characteristics and do not correspond to protected areas, nor natural heritage of the state (patrimonio natural del estado), nor Ramsar sites, which are subject to specific management categories. A contrario sensu, if there is a wetland that is formally included within a protected area, is included as a Ramsar Site, or due to its intrinsic characteristics is part of the PNE, the application of the decree under discussion would be unconstitutional for disregarding the specifically recognized protection categories. Starting from the analysis carried out, this Chamber concludes that the reporting authorities are correct in the sense that Article 1 of the decree is not unconstitutional provided that the term “wetland ecosystems” to which it refers and which sets its scope of application, is understood not to include wetlands that are declared as a protected area, nor those that, because they are associated with forest ecosystems and, additionally, are located on public domain property or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE as delimited by the competent authorities. To the foregoing, this Chamber adds that those wetlands that, due to their international importance, have been declared Ramsar sites must be understood as excluded from its application. (…) At this point it is worth remembering that, in the first place, there is no absolute obligation to keep all wetlands intact, but rather that both national legislation and the guidelines of the Ramsar Convention authorize their rational use in accordance with the maxims of sustainable development, especially if, as highlighted, they are not formally cataloged as protected areas, nor are they registered on the international Ramsar list or belong to the PNE. Furthermore, it should be emphasized that the application of the decree in question establishes a regulation for the controlled intervention of wetland ecosystems, and must be executed in accordance with what the LOA additionally regulates for these purposes. It has already been examined that there is a legal prohibition on interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, but it is also appropriate to cite here what is indicated in Articles 43 and 44, numbers inserted in the specific chapter on marine, coastal, and wetland resources; as well as Articles 51 and 52 to which the previous ones refer (…) In harmony with the above, the decree under examination establishes a series of specific requirements with the purpose of improving public works, without leaving aside all the other environmental requirements established in national legislation. In such a case, it would be appropriate to point out that the generic authorization established in the decree is not unconstitutional and that, rather, in each specific case, strict control must be applied by the authorities intervening in the process of authorizing the so-called “controlled intervention.” Based on the reasoning of the Constitutional Chamber, as well as the comprehensive reading of the cited ruling, it is understood that, contrary to what was understood by the cassation appellant, the State is not only empowered to carry out works or activities in wetland areas (with the exclusions already highlighted). Circumstantially, in that constitutional process only the construction and maintenance of public infrastructure works under the State's charge were analyzed, in view of the object of the unconstitutionality action being resolved on its merits (where the questioned rule specifically referred to state activity). Nevertheless, at a general level, the constitutional judgment clearly establishes the possibility of carrying out works or activities in wetland areas, always subject to their rational use and the national and international regulations analyzed. Consequently, the grievance formulated finds no support, since no conclusion emerges from the constitutional ruling in the sense proposed by the appellant, regarding the emptying of her property right by the mere affectation of her properties to a wetland area.

VIII.- In the third challenge, she accuses errors of evidentiary assessment with consequent violation of Articles 26 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA), 58 subsection a) of the Forest Law (Ley Forestal, LF) and 98 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre, LCVS). She claims the Tribunal partially assessed official communication SINAC-ACOPAC-TOPO-060-2021, dated November 12, 2021, as it did not consider this evidence insofar as it determines that the SINAC declaration affected 100% of the farms as a wetland protection zone. Based on Articles 26 of the LOA and 58 subsection a) of the LF, she interprets that upon the properties being affected to a protection zone, any sanction derived from the performance of activities on their lands automatically falls upon the plaintiffs. She notes that the Third Chamber has defined the term “invade” as occupying or constructing, whereby the declaration as a protection zone prevents the plaintiffs from performing any act of ownership, which means their property right was emptied of content. She cites judgments of the Third Chamber No. 263-2018 and of the Constitutional Chamber No. 3855-2016 regarding the analysis of Article 58 of the LF. She points out that, in the report provided by the Office of the Attorney General of the Republic to the Constitutional Chamber, on the occasion of file 16-12068-0007-CO, the former was emphatic in warning that there is no normative regulation establishing the requirements and procedures for issuing the authorization referred to in Article 98 of the LCVS, whose text indicates: “Anyone who, without prior authorization from the National System of Conservation Areas, drains, dries, fills, or eliminates non-artificial lakes, lagoons, and other wetlands, whether declared as such or not, shall be punished with a prison sentence of one (1) to three (3) years. Furthermore, the offender shall be obliged to leave things in the state they were in before starting the works affecting the wetland: for this purpose, the National System of Conservation Areas is empowered to carry out the corresponding works, but at the offender's cost.” She argues that this state omission, regarding normative regulation for the performance of private works in wetland areas, renders her property right nugatory, which implies a special and indemnifiable sacrifice through the figure of expropriation. She reiterates that, from the PGR report, it is inferred that it is not possible to deploy agricultural, urban development, or commercial activities on the plaintiffs' lands, which means that the protection zone declaration is incompatible with the private property regime.

IX.- The objection will be denied, as will now be explained. Regarding that, in itself, the affectation of a land to a wetland protection zone implies an emptying of the private property right, the cassation appellant must abide by what was resolved in Considerando VII of this judgment, where reference was made to the criterion of the Constitutional Chamber about the execution of works and activities on that type of property. Then, regarding the report supposedly rendered by the PGR before the Constitutional Chamber in file 16-12068-0007-CO, and the supposed state omission regarding normative regulation for the authorization of private works in wetland areas, this is a matter that is not encompassed by the object of this process, and it concerns a report that does not form part of the evidentiary body of this matter, whereby its content and scope are unknown.

X.- In the fourth ground, she claims errors of evidentiary pretermission. Regarding the farm of Los Pelones S.A., she refers that authorization was denied to carry out any activity other than the absolute conservation of its land. She points out that in her complaint she provided a CD of evidence on this point. With respect to Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., she indicates that documentary evidence was presented of the rejection of land-use change for a bus terminal. She estimates this evidence was poorly assessed, contradicting the principles of logic, the rules of correct human understanding, and Article 1 of the Urban Planning Law. She asserts that the denial of land-use change means that the plaintiffs cannot materialize any project that allows them to build, plant, or develop their properties, since the estates are identified as an absolute protection zone. This, she claims, entails a non-application of Articles 264, 290, 191 and 292 of the Civil Code, which protect every owner's right to dispose of and transform their land. She adds that the Tribunal failed in its duty to seek the real truth of the facts, as it did not even make an effort to ascertain which activities may be carried out in a wetland area.

XI.- The alleged charge will be rejected. Regarding the land of Los Pelones S.A., the grievance is informal, as the cassation appellant limits herself to referring that she provided a CD with proof of the rejection of any type of authorization to carry out any activity on the farm other than absolute conservation. However, she does not identify the evidence she considers poorly assessed, nor does she present further analysis of its content or its impact on what was resolved by the Tribunal. It is not this Chamber’s role to substitute the appellant in this intellectual task, as such is her procedural duty, in accordance with Article 139 subsection 3) of the Contentious Administrative Procedure Code. Then, regarding the property of Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., the plaintiff asserts that the denial of land-use change issued by the municipal authority (resolution MP-PUC-RES-1173-03-2017 of March 7, 2017) means a total impossibility of carrying out any project that implies “building, planting or developing” the land; however, said resolution refers solely to the denial of a permit for a bus parking lot, not for any type of activity, as the appellant seeks to portray. Finally, the alleged violation regarding the real inquiry of the facts is not verified, as it was not the Tribunal’s duty to procure evidence of the type of activities permitted on lands affected by the wetland area; the evidentiary burden regarding the facts constituting the claimed right (alleged de facto expropriation) fell upon the party that formulated the claim (indemnification), as established by Article 41.1 of the Civil Procedure Code, applicable supplementarily by provision of Article 220 of the CPCA.

XII.- Based on the foregoing, it is appropriate to reject the documentary evidence offered at this stage and to declare without merit the cassation appeal filed by the plaintiff, who shall be ordered to pay the costs generated by its filing (Article 150.3 of the CPCA), plus their respective legal interests, these computed from the finality of the resolution that sets the costs until their effective payment.

POR TANTO

The documentary evidence offered at this stage is rejected. The cassation appeal filed by the plaintiff is declared without merit, who is ordered to pay the costs generated by its filing, plus their respective legal interests, these computed from the finality of the resolution that sets the costs until their effective payment. gcr

 
 

	
Luis Guillermo Rivas Loaiciga

	 

 



Rocío Rojas Morales

	 

	
Damaris Vargas Vásquez



Jorge Leiva Poveda

	 

	
Carlos Guillermo Zamora Campos

 
 

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