Res. 01863-2024 Sala Primera de la Corte — Damages for business closure following improper hierarchy resolutionIndemnización por cierre de negocio tras resolución de jerarca impropio

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Sala Primera de la Corte

Resolución Nº 01863 - 2024

Fecha de la Resolución: 19 de Diciembre del 2024 a las 09:12

Expediente: 16-002442-1027-CA

Redactado por: Carlos Guillermo Zamora Campos

Clase de asunto: CONOCIMIENTO

Analizado por: SALA PRIMERA





Texto de la resolución

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Exp. 16-002442-1027-CA

Res. 001863-F-S1-2024

 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas doce minutos del diecinueve de diciembre de dos mil veinticuatro.

En el proceso de conocimiento promovido por COMERCIALIZADORA DE CONCRETO Y ASFALTO COMCOAS S.A.; contra el ESTADO, representado por la Procuradora Marcela Ramírez Jara; el representante de la parte actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 111-2022 de las 14 horas 30 minutos del 19 de octubre de 2022, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección I, integrada por los jueces Carlos José Mejías Rodríguez, Claudia Bolaños Salazar y Laura Gómez Chacón. Interviene, en su calidad de apoderado especial judicial de la actora, el Licenciado José Pablo Badilla Villanueva.

Redacta el magistrado Rivas Loáiciga

CONSIDERANDO

I.- Según los hechos tenidos por probados en la sentencia recurrida, y no impugnados por la casacionista, mediante oficio número 1090/SPU/08, el 2 de diciembre de 2008, Roy Delgado Alpízar, Director de Subproceso de Planificación Urbana de la Municipalidad de Alajuela, confirió permiso de construcción a la empresa Desarrollo e Inversiones Productivas DIP, Sociedad Anónima, para “nave industrial y edificio administrativo”, con un área de tres mil novecientos cuarenta y seis metros cuadrados (3.946 m2), con paredes de bloques, con una cubierta HG número 26, con un costo total de la obra de setecientos setenta y un millones seiscientos ochenta colones exactos (₡771.680.000.00), en la propiedad inscrita en el Registro Público de la Propiedad con el sistema de Folio Real con la matrícula número 2-143696-000, con el plano catastrado A-005131-1972, ubicada a un kilómetro al oeste de la Iglesia de San Rafael de Alajuela. A la obra se le establecieron los siguientes condicionamientos: alineamiento (retiro) frontal y lateral de seis metros y retiro posterior de tres metros; y las siguientes advertencias: "1. Destinará la obra al uso para el cual fue proyectado en el entendido de que si lo dedica a otra función deberá contar con el permiso correspondiente que solicitará a la Municipalidad. 2. Lo dispuesto en artículo 76. Derechos de terceros, licencias que la Municipalidad expidan para obras serán siempre dejando a salvo los derechos de tercero. Ley de Construcciones No. 833. 3. Lo dispuesto en el artículo 81. Responsabilidad, el propietario y el Ingeniero responsable de la obra serán responsables de los datos que consten en el proyecto. La Municipalidad sólo será responsable (sic) de los datos de alineamiento y niveles. Ley de Construcciones". Por oficio no. 01-CO-2010, del 7 de enero de 2010, la Comisión de Obras de la Municipalidad de Alajuela, rindió informe en relación con los permisos otorgados a la empresa COMCOAS, en el que concluyó que “no encuentra base técnica, ni legal para la anulación de dicho permiso y la detención de la obra”; recomendando a la Administración “acatar en todos sus extremos las conclusiones y recomendaciones que hace el CFIA ante la diferencia de área en planos constructivos de la empresa por 2.325.38 m2”, en informe no. DRD-INSP-1099-2009 del 8 de diciembre de 2009. Por acuerdo adoptado en el Artículo No. 3, Capítulo IV, de la sesión ordinaria número 08-10 del 22 de febrero de 2010, el Concejo aprobó de manera definitiva el informe oficio no. 01-CO-2010 de la Comisión de Obras y Urbanismo de la Municipalidad. Por Oficio MA-SPU-PR-0161-2010 del del 3 de mayo de 2010, el Ing. Daniel Gutiérrez Saborío, de previo a resolver la solicitud de permiso de construcción de la empresa Desarrollo e Inversiones Productivas Dip Sociedad Anónima, en la finca con folio real 2-143696-000, de carácter industrial, hizo la siguiente prevención: "1. La solicitud de permiso de construcción debe estar completamente llena, faltó indicar el número de finca (folio real) y el área a construir, según oficio 01-CO-2010 de la Comisión de Obras, el área de la torre de silos, torre de molienda y edificio de producto terminado es de 2325,38 m2. También tiene que indicar el tipo de obra a construir y la existencia de obras anteriores. 2. Presentar certificación de personería jurídica que acredite a Magda Verdesia Solano, cédula 1-589-574, como representante legal de Desarrollo e Inversiones Dip, S.A. 3. Indicar en el poder especial dado por la señora Magda Verdesia Solano a favor del señor Marco Méndez Fonseca, el número de finca para la cual puede tramitar el permiso de construcción. 4. Visado del Ministerio de Salud debe aparecer en planos constructivos. 5. Visado de Aviación Civil debe aparecer en los planos constructivos o en su defecto, nota de renovación del visto bueno de esta institución donde indique que no requiere visado de planos. 6. Solicitar revalidación del permiso de desfogue de aguas pluviales dado mediante oficio No. 1223-DCU-2008. 7. La autorización para el ingreso de los inspectores municipales debe ser dada por el dueño registral de la finca o su representante legal. Si no es así, la autorización debe hacer referencia al poder especial que le de tal potestad a un tercero. 8. Aclarare al consumo de agua para enfriar el molino, presentar disponibilidad de agua para dicho uso. 9. Según artículo 12.7 del Reglamento de Uso de Suelo del Plan Regulador, deberá presentar estudio de impacto vial, se les recuerda el deber de cumplir con las medidas compensatorias del Pronóstico Plan de Gestión Ambiental. 10. Presentar copia adicional del plano catastrado en tamaño original (se requerían dos copias.)". Mediante resolución de las 10 horas del 9 de junio de 2010, el Alcalde en ejercicio para este caso, Luis Alonso Gutiérrez Herrera, conoció de la apelación formulada contra el oficio MA-SPU-PR-0161-2010, del Subproceso de Planificación Urbana, y lo acogió parcialmente, declarando: "Se revoca y deja sin efecto dicho acto en los siguientes extremos: exigir que la solicitud de permiso debe estar complemente llena y el visado de aviación civil debe aparecer en planos constructivos o en su defecto nota de renovación del visto bueno de esta institución donde indique que no requiere visado en planos; dado que en los puntos restantes en discusión la recurrente se sometió a lo requerido por la Administración o aclaró lo pertinente dando cumplimiento a lo prevenido. A su vez, de forma consecuente se ordena al Sub Proceso de Planificación Urbana emitir una nueva resolución administrativa otorgando la ampliación del permiso de construcción solicitada, con el fin de que se genere la carga tributaria correspondiente al saldo pendiente de pago por concepto de impuesto de construcción según la retasación de las obras efectuada por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos". Fundamentó la resolución señalando: "no son de recibo los argumentos de la recurrente respecto a que para el cobro bastaba hacer algún tipo de inclusión inmediata de la carga tributaria al sistema de cobro o un recibo puro y simple, o incluso hacer un depósito unilateral a las cuentas institucionales, por cuanto para incluir obligaciones de esta naturaleza la Administración debe emitir un acto o resolución previa que sustente y determine adecuadamente dicho cobro cubriendo los elementos propios de la relación jurídico-tributaria, siendo que su ausencia implicaría una eventual nulidad de la actuación… En definitiva, siendo que la única forma de que pueda generarse la carga tributaria adicional correspondiente a la retasación de interés es con una ampliación o adición al permiso de construcción original". Citó, como parte  de la gestión de regularización constructiva: a) Que no hace falta completar la fórmula de la solicitud del permiso, por constar la información en el expediente administrativo, y concretamente en los informes del CFIA, siendo información conocida; b) Que la gestionante cumplió con el visado de los planos por el Ministerio de Salud, lo cual es verificado por el Sub Proceso de Planificación Urbana; c) Que al no existir variación en los planos en lo atinente a la altura, "es razonable y de recibo lo argumentado por la recurrente, por cuanto no existe modificación que incumpla las condiciones sobre altura máxima que determinaron la aprobación del permiso de construcción original en torno a las competencias de Aviación Civil. Por ende, en el tanto se respetan plenamente las condiciones sobre altura máxima de las obras que determinaron la autorización original que originó el permiso de construcción original, no encuentra esta Alcaldía motivos para exigir nuevamente ese acto"; d) Que no se requiere renovación del permiso de desfogue de aguas pluviales, por no haberse modificado el proyecto ni su impacto; e) Que el proyecto cuenta con disponibilidad de agua previamente otorgada, "en el tanto se utilice un sistema de recirculación constante de la misma dirigido a enfriamiento, se tiene por aclarado este tema sin que se observe ningún incumplimiento"; y f) Que se determinó que sí existe cumplimiento de la presentación del plan de gestión ambiental ante la SETENA, por lo que el requisito está cumplido; además de que "existe una intención manifiesta y compromiso de cumplirlas", por lo que "no puede la Administración de forma previa o anticipada acusar ningún supuesto incumplimiento sobre hechos futuros que no han acaecido, teniendo en cuenta el accesorio adicional del presente trámite respecto al permiso original que fue debidamente otorgado". Mediante oficio MA-SPU-PA-0746-2010 del 24 de setiembre de 2010, el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Barberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo, otorgaron permiso de construcción a la empresa Desarrollo e Inversiones Productivas Dip Sociedad Anónima para edificio de producto terminado, torre de molienda, silos y subestación eléctrica, con un área de 5.819.38 metros cuadrados, para un total de ₡488.041.645.30, con una multa de igual monto, para un total a cancelar de "₡9.760.832.90" (sic). Advirtieron que otorgaron el permiso, sobre la base de la resolución de la Alcaldía de las 10 horas del 9 de junio de 2010, en aplicación de los artículos 107 y 109 de la Ley General de la Administración Pública, por cuanto a esa fecha no se había cumplido con lo prevenido en los oficios MA-SPU-0161-2010 y MA-SPU-0631-2010. Finalmente, advirtieron que el permiso que se otorgaba debería cumplir obligatoriamente con los compromisos ambientales establecidos en las resoluciones 402-2010-SETENA y 1079-2008-SETENA y el Ministerio de Salud; así como adoptar las medidas de mitigación necesarias en la parte estrictamente ambiental y en el impacto vial que podría causar el proyecto; y que todas las molestias debían ser confinadas a lo interno de la propiedad. La empresa COMCOAS pagó el permiso de construcción, según copia de recibo número 2095498. Inició formalmente operaciones en fecha 1 de octubre de 2010, después de que, el 29 de setiembre de 2010, obtuvo la licencia para actividad lucrativa comercial y patente de “producción de cemento a partir de molienda de materias primas, empaque y comercialización”, con la advertencia que no se incluían otras actividades conexas ni afines, y que la actividad sería de realización exclusiva en la ubicación señalada. Por medio del voto no. 4428-2011 de las 10 horas 07 minutos del 01 de abril de 2011, la Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo interpuesto por la ADI de San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela en contra de la Municipalidad de Alajuela y SETENA por el proyecto de la empresa COMCOAS. Por medio de voto no. 5514-2011 de las 12 horas 29 minutos del 29 de abril de 2011, la Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo interpuesto a favor de la Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua, contra la Municipalidad de Alajuela, SETENA y la empresa COMCOAS, por el proyecto desarrollado por esta última. Por medio del voto no. 13943-2011 de las 11 horas 36 minutos del 14 de octubre de 2011, la Sala Constitucional declaró sin lugar el recurso de amparo interpuesto contra el Ministerio de Salud, la Municipalidad de Alajuela y la SETENA por el proyecto de la empresa COMCOAS. Por medio de la resolución no. 410-2011 de las 14 horas 50 minutos del 31 de octubre de 2011, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en calidad de Jerarquía Impropia, conoció un recurso de apelación contra la resolución de las 10 horas del 09 de junio de 2010, dictada por la Alcaldía Municipal de Alajuela. En ese voto dispuso: “Se anula la resolución impugnada, de las diez horas del nueve de junio del dos mil diez, dictada por el Alcalde de la Municipalidad de Alajuela. Por conexidad y consecuencia, se anulan las siguientes actuaciones: a.) en tanto tienen incidencia directa con el acto impugnado: los oficios MA-SPU-PR-0161-2010, del tres de mayo del dos mil diez, del Su b proceso Planificación Urbana y MA-SPU-0746-2010, del veinticuatro de mayo del dos mil diez, suscrita por el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Baberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo ; y, b.) en tanto incurren en el mismo error del acto anulado: el acuerdo adoptado por el Concejo de la Municipalidad de Alajuela en el inciso 3-1, Capítulo IV, de la sesión ordinaria número 08-10, del veintidós de febrero del dos mil diez . E n aplicación del principio precautorio, se ordena la clausura inmediata de las obras adicionales levantadas con infracción del ordenamiento urbano-ambiental. Se ordena la devolución del legajo a la Municipalidad de origen para que reponga y subsane los procedimientos según lo indicado en esta resolución”. Mediante resolución no. 2014-12825 de las 15 horas 05 minutos del 06 de agosto de 2014, por voto de mayoría, la Sala Constitucional dispuso: “Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente, por la violación al derecho fundamental a autoridad de la cosa juzgada constitucional. En consecuencia, se anula parcialmente la resolución administrativa No. 410-2011 de las 14:50 hrs. De 31 de octubre de 2011, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, única y, exclusivamente, en cuanto a lo señalado con respecto al estudio de impacto ambiental, a la contaminación por emisión de partículas y polvo y a la contaminación al Acuífero de Colima. Se condena al Estado, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso”.

II.- Con fundamento en lo anterior, Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A. demandó al Estado, pretendiendo: “1) Se declare que la resolución 410-2011 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda de las catorce horas cincuenta minutos del treinta y uno de octubre del dos mil once, anulada por el voto N° 2014-012825 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, se constituyó en el fulcro de responsabilidad aquiliana del Estado para con mi poderdante y en consecuencia se le condene al Estado al pago de los siguientes montos por concepto de daño emergente: a. ₡1.964.335.468 (mil novecientos sesenta y cuatro millones trescientos treinta y cinco mil cuatrocientos sesenta y ocho colones) por concepto de gastos pre operativos. b. ₡178.575.189 (ciento setenta y ocho millones quinientos setenta y cinco mil ciento ochenta y nueve colones) por concepto de gastos posteriores al cierre de la compañía por concepto de desarme, alquileres posteriores, servicios profesionales y otros consignados en la certificación aportada como prueba número 19. c. ₡194.031.981 (ciento noventa y cuatro millones treinta y un mil novecientos ochenta y un colones) por concepto pagos de cesantía y preaviso de empleados liquidados como consecuencia del cierre forzoso. d. ₡604.575.893 (seiscientos cuatro millones quinientos setenta y cinco mil ochocientos noventa y tres colones) por concepto de pérdida por finiquito de alquiler. e. ₡1.770.831.933 (mil setecientos setenta millones ochocientos treinta y un mil novecientos treinta y tres) por concepto de pérdida en venta de equipo de molienda. f. ₡606.805.764 (seiscientos seis millones ochocientos cinco mil setecientos sesenta y cuatro colones) por concepto de pérdida de materia prima. 2) Que sobre las sumas antes indicadas, se condene al pago de intereses desde su generación o egreso, y hasta su efectivo pago, réditos que serán calculados en ejecución de sentencia. 3) Que sobre tales sumas, se ordene la indexación calculada desde su egreso y hasta su efectivo pago, réditos que serán calculados en ejecución de sentencia. 4) Que se condene al Estado al pago de ₡21.065.952.937 (veintiún mil sesenta y cinco millones novecientos cincuenta y dos mil novecientos treinta y siete colones) por concepto de lucro cesante. 5) Que se condene al Estado al pago de la indexación sobre el lucro cesante, calculado a partir de la fecha de firmeza del voto favorable adoptado por este Tribunal. 6) Que se condene al Estado al pago de ambas costas procesales y personales de esta acción”. El Estado contestó negativamente y opuso excepciones de incompetencia, cosa juzgada, litisconsorcio pasivo necesario incompleto (todas rechazadas en lo interlocutorio), demanda defectuosa que impide pronunciamiento de fondo, falta de interés actual, falta de legitimación activa y pasiva. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección I, integrada por los jueces Carlos José Mejías Rodríguez, Claudia Bolaños Salazar y Laura Gómez Chacón, mediante sentencia no. 111-2022 de las 14 horas 30 minutos del 19 de octubre de 2022, dispuso: “Se declara extemporánea la defensa de demanda defectuosa que impide pronunciamiento de fondo; se mantiene el rechazo interlocutorio respecto de la excepción de cosa juzgada y litis consorcio pasivo necesario (resoluciones 280-2018 y 2826-2017 respectivamente), y se rechazan las defensas de falta de interés actual, falta de legitimación activa y pasiva, presentadas todas por el Estado. Se declara con lugar la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se declara SIN LUGAR la demanda de la empresa COMERCIALIZADORA DE CONCRETO Y ASFALTO COMCOAS SA contra el ESTADO. Son ambas costas a cargo del accionante que se liquidarán en la etapa de ejecución de sentencia, otorgándose asimismo intereses legales conforme el artículo 1163 del Código Civil sobre dichas sumas a partir del día siguiente a la firmeza de la resolución que las fije”. Inconforme con lo resuelto, la parte actora formula recurso de casación, cuyos motivos han sido reordenados por esta Sala, para un mejor entendimiento de lo que se resolverá.

III.- En el primer reproche acusa indebida interpretación de los artículos 159, 164 y 168 de la Ley General de la Administración Pública, y desaplicación del numeral 190 ibídem. Transcribe el Considerando VIII.3 de la sentencia recurrida. Censura, de forma errada, el Tribunal concluyó que la sentencia no. 2014-12825 de la Sala Constitucional solo tuvo efectos parciales, porque anuló en parte -no en todo-la resolución no. 410-2011 de la Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Sostiene, las normas de la LGAP supramencionadas no son de aplicación al caso concreto, porque, lo que generó el daño reclamado es la disposición concreta que tomó el jerarca impropio, sea: “En aplicación del principio precautorio, se ordena la clausura inmediata de las obras adicionales levantadas con infracción del ordenamiento urbano ambiental”. Alega, la causa eficiente del daño es la clausura inmediata de la torre de molienda y silos, por supuestas razones urbano ambientales. Aduce, la parte dispositiva de la resolución del jerarca impropio no admite dudas: la clausura obedeció a la aplicación del principio precautorio ambiental y por supuestas infracciones al ordenamiento urbano ambiental; no por otras razones. Prosigue, de la lectura integral del voto 410-2011 resulta evidente que toda su motivación descansa en argumentaciones de carácter ambiental. Entonces, asevera, al declarar la Sala Constitucional que el tema ambiental en realidad no era problema para llevar a cabo la actividad económica de COMCOAS, la resolución del jerarca impropio resulta afectada en su esencia y fundamentación, y por ello se constituye como el acto causante de los daños cuya indemnización se pretende, porque la clausura ordenada conllevó a la pérdida total del negocio.

IV.- No ha lugar al cargo aducido. Como acertadamente lo apreció el Tribunal de instancia, la Sala Constitucional, en su voto no. 2014-12825, no anuló en forma total la resolución no. 410-2011 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo (jerarca impropio), sino parcialmente, en cuanto a algunos de sus fundamentos jurídicos y fácticos. La parte dispositiva del fallo constitucional estableció: “Se declara parcialmente con lugar el recurso, únicamente, por la violación al derecho fundamental a autoridad de la cosa juzgada constitucional. En consecuencia, se anula parcialmente la resolución administrativa No. 410-2011 de las 14:50 hrs. de 31 de octubre de 2011, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, única y, exclusivamente, en cuanto a lo señalado con respecto al estudio de impacto ambiental, a la contaminación por emisión de partículas y polvo y a la contaminación al Acuífero de Colima. Se condena al Estado, al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de fundamento a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En lo demás, se declara sin lugar el recurso (…)” (el énfasis y subrayado es suplido). Contrario al ejercicio intelectivo realizado por la casacionista, la parte dispositiva de la sentencia constitucional no puede -ni debe- leerse en forma aislada, desvinculada tanto de su parte considerativa como del contenido propio de la resolución administrativa parcialmente anulada. La Sala Constitucional fue clara en delimitar los alcances de la nulidad parcial decretada, la cual recayó únicamente sobre lo fallado por el jerarca impropio respecto de la necesidad de un estudio de impacto ambiental para llevar a cabo la actividad económica de COMCOAS, la supuesta contaminación del acuífero de Colima y la polución por emisión de partículas y polvo. Tales análisis y argumentaciones del jerarca impropio, en criterio del Tribunal Constitucional, resultaban violatorios de la cosa juzgada constitucional, pues en esa sede ya se habían descartado esos mismos alegatos de oposición contra la actividad de producción, industrialización y distribución de cemento desplegada por COMCOAS. Ahora bien, cuando se confronta lo resuelto por la Sala Constitucional, con el contenido de la resolución 410-2011 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, se verifica que esta última no estaba fundamentada únicamente en cuestiones relativas a la supuesta inexistencia de estudios de impacto ambiental y a la supuesta contaminación que producía, sino que el jerarca impropio identificó que el proyecto desarrollado por COMCOAS tenía otros trece vicios de legalidad y de infracción a la normativa urbano-ambiental, que ameritaban el cierre parcial de las obras (sean, del edificio de producto terminado, la torre de silos, la torre de molienda, y la bodega). El Tribunal de instancia los sintetizó de la siguiente manera: “1) Que no se trataba de una retasación, sino de un proyecto diferente que modificaba sustancialmente el permiso de construcción previamente otorgado 1090/SPU/08 que contemplaba nave industrial y edificio administrativo a un proyecto de industria de Clinker y empacado de cemento, para comprender adicionalmente todas las edificaciones que comprende este diseño de cementera, según propuesta de la empresa COMCOAS, a saber: edificio de producto terminado, torre de molienda y torre de silos, en obras eléctricas, obra mecánica, área de secado, caminos de acceso, patios de estacionamiento, caseta de guarda, subestación eléctrica y área de pesaje, obviando todos los requisitos para el otorgamiento de este tipo de permisos; 2) No se cuenta con la disponibilidad de agua para uso industrial, dado que la que existe, es para uso de oficina; 3) No exigencia de la presentación de los permisos de aguas pluviales (por ampliación y modificación estructural del proyecto inicial); 4) Ausencia de estudio de impacto ambiental, teniendo solo estudio de impacto vial; 5) Lectura o interpretación tergiversada de los informes del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (DRD-INSP-1089- 2009, del ocho de diciembre del dos mil nueve y DE-0147-10-01, del once de enero del dos mil diez; a folios 85 a 100 y 116 a 119, respectivamente); 6) Que Aviación Civil no visó ninguno de los planos de COMCOAS, requisito indispensable para otorgar el permiso por parte de la Municipalidad; 7) Severa indefinición de la situación, no se sabe con precisión sobre qué obras pesa la supuesta orden de “retasación” de los permisos constructivos, si es únicamente por la torre de molienda, torre de silos y el edificio de producto terminado, o la totalidad del proyecto; existiendo serias divergencias en cuanto a los metros cuadrados de la obra en su conjunto y en sus partes individualmente consideradas; 8) No basta con el pago del permiso y su respectiva multa, para subsanar esta grave omisión de tramitar los permisos respectivos; 9) Inconsistencia en el monto del pago del impuesto y la multa producto del acto impugnado, específicamente, “…con sustento en el oficio MA-SPU-PA-0746-2010, del veinticuatro de setiembre del dos mil diez (folios 1040 a 1044, 1047 a 1051 y 1054 a 1058), dictado por el ingeniero Roy Delgado Alpízar, Director de Planeamiento y Construcción de Infraestructura y los arquitectos Edwin Bustos Ávila, Coordinador de Planificación Urbana y Marvin Alonso Barberena, Coordinador de la Actividad de Control Constructivo, en ejecución y del acto aquí impugnado, funcionarios que establecieron un monto a pagar de cuatro millones cuarenta mil seiscientos cuarenta y cinco colones con treinta y cinco céntimos (¢488.041.645.30) en concepto de permiso de construcción para el edificio de producto terminado, torre de molienda, torre de silos y subestación eléctrica, con un área de  5.819,38 metros cuadrados, y un monto igual en concepto de multa, para un total de nueve millones setecientos sesenta mil ochocientos treinta y dos colones con noventa céntimos ("¢9.760.832.90" (sic)). Advierte este Tribunal que la cantidad consignada es errónea, en tanto debió de ser novecientos setenta y seis millones ochenta y tres mil doscientos noventa colones con seis céntimos (¢976.083.290.6). Llama la atención a estos Juzgadores, que los indicados funcionarios tasan parte de las obras levantadas por las empresas desarrolladoras, y en modo alguno comprende la totalidad del complejo de la cementera construida -se reitera- sin permiso constructivo previo”; 10) Las obras respecto de caminos de acceso, estacionamientos, caseta de guarda y obras menores no habían sido sometidos al control del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos; 11) Visado de la totalidad de planos por parte del Ministerio de Salud del proyecto de COMCOAS; 12) No se logra desprender el visto bueno del proyecto, y concretamente de todos sus planos constructivos, del Colegio Federado de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines; 13) El certificado de uso de suelo 1244/PU/U/08, de las ocho horas treinta y siete minutos del treinta y uno de julio del dos mil ocho (folio 11), emitido por el Coordinador de Planificación Urbana no comprende las actividades de molienda de Clinker, empacado de cemento y su comercialización, en el inmueble inscrito a folio real 2143696-000, descrito en plano catastrado número A-5131-72, en San Rafael de Alajuela, sino únicamente la planta de agregados para la construcción; 14) Que la resolución impugnada carece de los elementos de motivo, contenido y fin y consecuente menosprecio y abandono de las funciones de control y fiscalización propias de las autoridades locales, al permitir levantar una obra de gran envergadura –cementera- sin la respectiva licencia constructiva y del criterio técnico requerido para determinar si la actividad es conforme o no con el ordenamiento urbano local; siendo en todo momento absolutamente complaciente con los intereses de las empresas  involucradas”. De los anteriores catorce vicios de legalidad analizados por la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, sólo el identificado con el número 4) fue anulado por la sentencia constitucional, lo que significa que los restantes trece y su correspondiente fundamentación se mantienen incólumes, pues no fueron impugnados por la empresa interesada ante la jurisdicción ordinaria (ni en este ni en otro proceso judicial), ni la nulidad decretada en sede constitucional les resulta extensiva. Véase que la propia Sala Constitucional expresamente le advirtió a la empresa actora que esa autoridad “(…) no es competente, por ser un tema de mera legalidad, para determinar si las autoridades del Tribunal Contencioso Administrativo -Sección Tercera-, al emitir la resolución administrativa No. 410-2011, desconocieron o no, a su vez, los derechos adquiridos para desarrollar la actividad comercial de venta de cemento, la cual, según se alega, fue autorizada mediante el uso de suelo y la respectiva patente comercial. Dicha disconformidad, si a bien lo tiene el gestionante, puede formularla ante las vías ordinarias de legalidad”. Esa misma advertencia la hizo también en las sentencias 4428-2011, 5514-2011 y 13943-2011. De todo lo anterior se colige, en el mismo sentido que el Tribunal de instancia, que, de acuerdo a los ordinales 164 párrafo segundo y 168 de la Ley General de la Administración Pública, los efectos anulatorios de la sentencia 2014-12825 de Sala Constitucional no se extienden a todos los argumentos que conforman el elemento motivo de la resolución del jerarca impropio, sino a uno sólo de ellos, lo cual implica que ese acto subsiste, es válido y adquirió firmeza en cuanto al cierre parcial de obras que decretó. Así las cosas, de acuerdo a lo fallado en sede constitucional y en atención a los hechos que sirvieron de base a la declaratoria con lugar del recurso de amparo mediante sentencia 2014-12825, lo que procede entonces en este proceso de conocimiento contencioso administrativo es determinar si los daños reclamados en la demanda, que la casacionista califica como “pérdida total del negocio”, fueron causados como consecuencia directa de lo resuelto por el jerarca impropio. Ello sin perder de vista que ese análisis debe considerar únicamente los eventuales efectos dañosos que pudieron derivarse de los argumentos catalogados como contrarios a la cosa juzgada constitucional, y no a todos los alegatos que motivaron esa resolución administrativa, porque ésta adquirió firmeza al no ser impugnada en sus restantes extremos por la interesada y porque son justamente esos los límites que impone la parte dispositiva de la sentencia constitucional no. 2014-12825. Por consiguiente, se impone el rechazo del reparo planteado.

V.- Los agravios segundo y tercero serán analizados conjuntamente, en vista de su conexidad. SEGUNDO: Acusa errores de apreciación probatoria, y violación de los artículos 190 de la LGAP y 41 de la Constitución Política. Estima mal valorada la prueba testimonial, rendida por los testigos Marco Tulio Méndez Fonseca y José Alfredo Sánchez Zumbado. Trascribe ambas declaraciones en lo que resulta de su interés. Asevera, la correcta valoración de la prueba debió conducir al Tribunal a concluir que “la pérdida de la licencia ambiental por cuestiones de supuesto riesgo ambiental tuvo como efecto directo e inmediato la pérdida del negocio”. Asegura, la indebida aplicación del principio precautorio conllevó al cierre y pérdida del negocio por las siguientes razones: 1) El cierre se mantuvo por 28 meses, los insumos (Clinker, entre otros) eran perecederos y debieron ser vendidos. No había insumos para producir. 2) La maquinaria no soportaba más de seis meses de inactividad y debió ser vendida. Ya no había maquinaria para producir. 3) Los clientes se perdieron ante el cierre de 28 meses. 4) Los inversionistas se perdieron ante el cierre de 28 meses. 5) No había posibilidad de mantener los pasivos de la empresa por 28 meses de cese de operaciones. Discrepa de la siguiente aseveración del Tribunal: “(…) no se encuentran en el expediente administrativo actuaciones que hayan tendido a la regularización de las obras en conflicto, ni tampoco fue narrado de tal forma por parte de los testigos traídos a juicio… Nótese que, la paralización parcial del uso de estructuras sin permiso de construcción era instrumental, de tipo temporal, ya que, de haberse iniciado el trámite de regularización de las obras, hubiese podido poner a derecho la situación global de la actividad… Si bien la orden contenida en la resolución de la jerarquía impropia tantas veces mencionada, paralizaba parte del proyecto, las razones para la paralización total responden a otros elementos, ajenos a la decisión administrativa, por lo que no podemos válidamente concluir que la causalidad del cierre sea exclusivamente imputable a lo resuelto en Jerarquía Impropia, sino en el mejor de los casos a una participación causal o contributiva al desenlace señalado”. Refuta, no hubo cierre ni paralización parcial, sino total. Señala, el sentido común indica que, si en una molienda se cierra la torre de la molienda y los silos, también se cierra la actividad comercial. Reprocha, en la especie no hay “participación causal o contributiva”; la única causa del daño fue la clausura de la molienda y la torre de silos, que hacía imposible la operación del negocio. Aduce, el “daño está dado en que la Sala Constitucional tarda 28 meses en declarar inconstitucional lo actuado por el Jerarca Impropio. Ya a ese entonces el daño estaba hecho y era irreversible. Sin duda el cierre del negocio se debe a 28 meses donde se prohibió el uso de la molienda. Después de 28 meses de clausura, ya no era posible operar el negocio. ¿Por qué se perdió el negocio? Por ese cierre de 28 meses que se justificó específicamente el Jerarca Impropio en un tema urbano ambiental. El daño es consecuencia de los clientes perdidos en esos 28 meses, por los inversionistas perdidos en ese lapso, por el material que no se importó en esos meses, por la venta del equipo que no podía mantenerse inactivo por 28 meses. Esta es la causa eficiente el daño”. Reclama, el Tribunal no ponderó adecuadamente lo que implica perder los clientes, los contratos, la maquinaria, los terrenos, la materia prima; todo ello tiene nexo causal con la pérdida total del negocio. Dada esa relación de causalidad entre la ilegalidad de la aplicación del principio precautorio ambiental, y el cese del negocio, afirma, surgió un derecho indemnizatorio, al amparo de los numerales 190 de la LGAP y 41 constitucional. TERCERO. Objeta el siguiente hecho no probado: “Que, en ocasión de la resolución 410-2011 de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda en calidad de Jerarquía Impropia, alguna autoridad administrativa o judicial hayan ordenado y/o ejecutado el cierre definitivo de la actividad realizada por la parte accionante, tanto material como formal respecto de la licencia lucrativa u otras autorizaciones administrativas, o que se haya requerido trámite reiterativo, nuevo o adicional para comprobar que su proyecto ocupaba viabilidad ambiental, que no contaminaba con polvo o partículas o que fuese pernicioso para el manto acuífero Colima”. Asevera, dicho hecho indemostrado contraría la prueba testimonial, a partir de la cual se acreditó que la resolución del jerarca impropio implicó la anulación de los permisos ambientales y el cierre de la obra. Añade, el voto 410-2011 es prueba documental que también fue mal apreciada, pues de su lectura integral se colige que está fundamentada -únicamente- en la supuesta existencia de un daño ambiental e inconsistencias en los permisos ambientales. Dice, la lógica dicta que, si una resolución dispone que una actividad comercial no tiene permisos ambientales legítimos, no es posible continuar llevándola a cabo. Cuestiona, si el Tribunal reconoce que se suspendió el uso de la torre de silos y la torre de molienda, pero no la nave industrial ni las oficinas administrativas, “¿cómo puede mantenerse operando una molienda sin la torre de molienda? ¿Cómo puede mantenerse operando una molienda sin la torre de silos? El correcto entendimiento humano dice que una nave industrial ocupa de los silos donde está la materia prima. Sin silos no puede haber producción. Pero más aún, sin torre de molienda es imposible que trabaje la nave industrial de una molienda”. Continúa bajo este error la sentencia al decir: “nunca se dispuso, en esa actuación administrativa, la demolición o cierre de actividades lucrativas y/o económicas”. Esta afirmación es contraria a la lógica y sentido común (…)”. Alega, al declararse inconstitucional el cierre por el tema ambiental consignado en la resolución 410-2011, por violación a la cosa juzgada y derecho de la Constitución, el Estado es responsable de los daños y perjuicios causados (numerales 41 constitucional y 190 de la LGAP).

VI.- No proceden los reparos formulados. En primer lugar, nótese que la recurrente varía su causa de pedir, e intenta introducir alegatos novedosos, toda vez que en su agravio alega que la causa del daño fue la clausura de la molienda y la torre de silos, porque tornaba imposible continuar con la operación del negocio, pero inmediatamente agrega que la causa eficiente del daño se corresponde con los 28 meses que la Sala Constitucional tardó en resolver el recurso de amparo que la empresa planteó contra la resolución no. 410-2011 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, tiempo en el que se concretó un daño que ya era irreversible. Tal es una cuestión fáctica que no ha sido debatida en ese asunto como eventual fuente del daño reclamado; pues así no fue propuesta por la actora en su demanda, de manera que no forma parte de su causa de pedir y no podría esta Sala avocarse a su análisis para derivar de ella algún tipo de responsabilidad (artículo 69.5.7 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria por remisión del ordinal 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo). En segundo lugar, según se analizó en el Considerando IV, la Sala Constitucional anuló parcialmente el voto del jerarca impropio, resolución esta última que se mantuvo incólume y adquirió firmeza y ejecutoriedad, porque no fue atacada por la interesada, en la vía judicial correspondiente, en cuanto a todos los fundamentos jurídicos y fácticos que le sirvieron de base. Se reitera, no es correcta la afirmación de la casacionista en cuanto a que la resolución de la Sección III del Tribunal Contencioso ordenó el cierre de las obras únicamente por motivos ambientales; basta la lectura integral de ese fallo para verificar que la decisión se sustentó en catorce motivos de presunta ilegalidad e infracción de normativa urbano ambiental, de los cuales sólo uno fue anulado por la Sala Constitucional. Ello por sí mismo torna infructuoso el argumento de la casacionista en el sentido de que se vio obligada a cesar la operación del negocio de la cementera porque así se lo ordenó el jerarca impropio, al invocar -de manera incorrecta y arbitraria- el principio precautorio como sustento de esa decisión. Sin perjuicio de lo anterior, en todo caso, no considera esta Sala que lo fallado por la Sección III del Tribunal Contencioso se constituya en la causa eficiente del cierre total del negocio (se reitera, únicamente en cuanto a los efectos que pudieron haber tenido los argumentos considerados contrarios a la cosa juzgada constitucional, que fue el objeto de la sentencia constitucional no. 2014-12825). Como primer aspecto, la casacionista no combate el razonamiento del Tribunal en cuanto a que la decisión de cierre fue acordada por los inversionistas nacionales y extranjeros, ante la asesoría brindada por profesionales en derecho, y que incluso esa decisión empresarial no fue inmediata ni automática, sino materializada varios meses después de dictada la resolución del jerarca impropio. Es decir, que el cierre no fue un efecto directo e inmediato de esa decisión administrativa, como lo asegura la recurrente. Véase que en ese sentido, el Tribunal señaló: “Tanto el testigo Méndez Fonseca, quien fungió de director del proyecto e integrante de la Junta Directiva como el testigo Garro Rojas, quien era el técnico regente del seguimiento ambiental, fueron claros al manifestar que la decisión de paralización fue empresarial, precisando el primero, que fue una valoración interna de la empresa, frente al consejo de un “equipo de profesionales en derecho” quienes brindaron un “criterio” respecto de las alternativas a realizar, frente a lo dispuesto por la Jerarquía Impropia Municipal, considerando como contraparte el riesgo de pérdida, deterioro y devaluación acelerada de todo el proyecto y señalando el segundo, que su labor incluyó el cierre de la gestión ambiental por orden empresarial. Tal decisión fue dada y ejecutada para el período de 2012, con liquidación de personal, materia prima a disposición, insumos de trabajo como maquinaria, y el desmantelamiento de la fábrica como tal. Se enfatiza, ésta fue una decisión propia interna de la parte actora, sin que conste en autos que tales actuaciones hayan sido ordenadas por autoridad judicial o administrativa, entendido por éstos que, posterior a la resolución 410-2011, no constan actos de ejecución, emanados por el Poder Judicial, por parte municipal o por otra autoridad administrativa. Nótese que, incluso, la operación de la empresa actora siguió con las actividades ya señaladas, teniendo como hito temporal de paralización total, si tomamos la declaración de José Alfredo Sánchez Zumbado, la fecha 30 de abril de 2012, esto es, varios meses después de emitida y comunicada la resolución de la Jerarquía Impropia. En efecto, a partir de lo descrito podemos válidamente concluir, que la paralización no obedeció a una consecuencia automática y directa de la resolución administrativa dictada en jerarquía impropia, misma que valga advertir, podía ser objeto de impugnación e incluso, eventual cesación de sus efectos en sede judicial. Se entiende que, desde la óptica de la parte actora, se valoró que la cesación de operaciones esa era la única vía posible en su entender (…)”. Luego, como segundo punto a considerar, en la parte dispositiva de la resolución del jerarca impropio se dispuso: “(…) En aplicación del principio precautorio, se ordena la clausura inmediata de las obras adicionales levantadas con infracción del ordenamiento urbano-ambiental. Se ordena la devolución del legajo a la Municipalidad de origen para que reponga y subsane los procedimientos según lo indicado en esta resolución”. Según se desprende del por tanto y del contenido integral de ese voto, el cierre ordenado recaía únicamente sobre las obras constructivas levantadas al margen del permiso constructivo 1090/SPU/08 (sean, el edificio de producto terminado, la torre de silos, la torre de molienda, y la bodega); no se decretó una paralización total de la actividad de la empresa cementera, ni se dispuso la pérdida de su licencia comercial. En todo caso, aún y cuando la actora aduce que sin la torre de molienda y la torre de silos era materialmente imposible continuar desarrollando su actividad comercial, y que por ello sobrevino el cierre total del negocio, véase que la propia resolución del jerarca impropio insta a las autoridades municipales, y también a la empresa interesada, a acudir al procedimiento de regularización de obras previsto en la Ley de Construcciones (Artículo 93 y siguientes), con lo cual bien podía la accionante haber ajustado a derecho su proyecto para poder así continuar llevando a cabo su actividad comercial. No obstante, como bien lo indicó el Tribunal de instancia, en autos no consta que COMCOAS haya realizado alguna gestión municipal tendiente a regularizar las obras. Tampoco acudió a la vía judicial para intentar obtener una medida suspensiva de la resolución administrativa que consideraba ilegal y perjudicial para el desarrollo de su actividad comercial. Accionó en la vía constitucional para impugnar lo resuelto por el jerarca impropio, pero, según se indicó supra, en esa sede no se discutieron todos los aspectos que constituían el elemento motivo de esa resolución (porque constituían aspectos de mera legalidad que escapaban a la competencia funcional de la Sala Constitucional). El propio Tribunal Constitucional, en cuatro ocasiones advirtió que los restantes elementos constitutivos de la decisión del jerarca impropio debían ser conocidos en la vía ordinaria (sentencias 4428-2011, 5514-2011, 13943-2011 y 2014-12825); aún así la empresa actora no accionó para intentar revertir la orden de cierre en cuanto a todos los argumentos que le sirvieron de base. De todo lo anterior se colige, en el mismo sentido que el Tribunal de instancia, que la causa dominante para optar por el cierre definitivo del negocio descansa en decisiones y estrategias propias de la empresa (consejo de sus asesores jurídicos y inversores, decisión de no optar por el proceso de regularización de obras, no impugnar la decisión del jerarca impropio en sede ordinaria ni intentar obtener alguna medida cautelar para suspender el cierre parcial decretado, y la decisión de acudir únicamente ante la Sala Constitucional para impugnar tan sólo en parte la actuación de la jerarquía impropia). En síntesis, en criterio de esta Sala, el cese definitivo de operaciones de la cementera no puede ser considerado efecto directo e inmediato de lo resuelto en el voto no. 410-2011 de la Sección III del Tribunal Contencioso Administrativo, pues existen otros factores exógenos a esa decisión -ya comentados- que rompen el nexo de causalidad requerido para endilgar responsabilidad el Estado. Así, esta Cámara coincide plenamente con el colegio de jueces de instancia en cuanto razonaron: “(…) si bien la orden contenida en la resolución de la jerarquía impropia tantas veces mencionada paralizaba parte del proyecto, las razones para la paralización total responden a otros elementos, ajenos a la decisión administrativa, por lo que no podemos válidamente concluir que la causalidad del cierre sea exclusivamente imputable a lo resuelto en Jerarquía Impropia, sino, en el mejor de los casos, a una participación causal o contributiva al desenlace señalado. La anterior afirmación la extraemos del hecho de que, conforme explicaron los testigos en autos, las obras paralizadas formaban parte del ciclo productivo empresarial, así que, al inutilizarse éstas, afectaba en consecuencia, el señalado ciclo; sin embargo, la duración en el tiempo de esta situación escapó de los alcances de lo resuelto e intervinieron otras decisiones achacables al demandante, diluyendo dicha contribución causal, el cual es sobrepasado por esas otras acciones de la propia demandante descritas líneas atrás”. En consecuencia, se impone el rechazo de las censuras aducidas.

VII.- En mérito de todo lo expuesto, procederá declarar sin lugar el recurso de casación planteado por la parte actora, con la correspondiente condena en costas de la impugnación (artículo 150 inciso 3) del CPCA).

POR TANTO

 Se declara sin lugar el recurso de casación formulado por la empresa actora, a quien se imponen las costas generadas con su ejercicio. GCR/JZUÑIGAA

 

	


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G6E9U7BURGO61
LUIS GUILLERMO RIVAS LOAICIGA - MAGISTRADO/A

	

 





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MARÍA ROSA CASTRO GARCÍA - MAGISTRADO/A

	

 

	


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IRIS ROCIO ROJAS MORALES - MAGISTRADO/A





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DAMARIS MARIA VARGAS VASQUEZ - MAGISTRADO/A

	

 

	


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IGNACIO JOSE MONGE DOBLES - MAGISTRADO/A

 

1

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 13:44:55.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**I.** According to the facts deemed proven in the appealed judgment, and not challenged by the appellant, by official letter number 1090/SPU/08, on December 2, 2008, Roy Delgado Alpízar, Director of the Urban Planning Sub-process of the Municipality of Alajuela, granted a construction permit to the company Desarrollo e Inversiones Productivas DIP, Sociedad Anónima, for an "industrial building and administrative building," with an area of three thousand nine hundred forty-six square meters (3,946 m2), with block walls, with an HG number 26 roof, with a total cost of the work of seven hundred seventy-one million six hundred eighty exact colones (₡771,680,000.00), on the property registered in the Public Property Registry under the Real Folio system with title number 2-143696-000, with cadastral map A-005131-1972, located one kilometer west of the Church of San Rafael de Alajuela. The following conditions were established for the work: front and side alignment (setback) of six meters and a rear setback of three meters; and the following warnings: "1. You shall dedicate the work to the use for which it was designed, on the understanding that if you dedicate it to another function you must have the corresponding permit that you will request from the Municipality. 2. The provisions of article 76. Rights of third parties, licenses that the Municipality issues for works shall always be without prejudice to the rights of third parties. Construction Law No. 833. 3. The provisions of article 81. Responsibility, the owner and the Engineer responsible for the work shall be responsible for the data contained in the project. The Municipality shall only be responsible for the alignment and level data. Construction Law." By official letter no. 01-CO-2010, of January 7, 2010, the Works Commission of the Municipality of Alajuela issued a report regarding the permits granted to the company COMCOAS, in which it concluded that "it finds no technical or legal basis for the annulment of said permit and the stoppage of the work"; recommending that the Administration "comply in all its extremes with the conclusions and recommendations made by the CFIA regarding the area difference in the company's construction plans of 2,325.38 m2," in report no. DRD-INSP-1099-2009 of December 8, 2009. By agreement adopted in Article No. 3, Chapter IV, of ordinary session number 08-10 of February 22, 2010, the Council definitively approved the report official letter no. 01-CO-2010 of the Municipality's Works and Urbanism Commission. By Official Letter MA-SPU-PR-0161-2010 of May 3, 2010, Ing. Daniel Gutiérrez Saborío, prior to resolving the construction permit application of the company Desarrollo e Inversiones Productivas Dip Sociedad Anónima, on the property with real folio 2-143696-000, of an industrial nature, made the following prevention: "1. The construction permit application must be completely filled out; you failed to indicate the property number (real folio) and the area to be built. According to official letter 01-CO-2010 of the Works Commission, the area of the silo tower, grinding tower, and finished product building is 2325.38 m2. You must also indicate the type of work to be built and the existence of previous works. 2. Present certification of legal status accrediting Magda Verdesia Solano, ID 1-589-574, as the legal representative of Desarrollo e Inversiones Dip, S.A. 3. Indicate in the special power of attorney given by Mrs. Magda Verdesia Solano in favor of Mr. Marco Méndez Fonseca, the property number for which he may process the construction permit. 4. Approval (visado) from the Ministry of Health must appear on construction plans. 5. Approval from Civil Aviation must appear on the construction plans or, failing that, a note of renewal of the approval from this institution indicating that plan approval is not required. 6. Request revalidation of the stormwater drainage permit granted by official letter No. 1223-DCU-2008. 7. The authorization for the entry of municipal inspectors must be given by the registered owner of the property or their legal representative. If not, the authorization must refer to the special power of attorney granting such power to a third party. 8. Clarify the water consumption for cooling the mill; present water availability for said use. 9. According to article 12.7 of the Regulatory Plan's Land Use Regulation (Reglamento de Uso de Suelo del Plan Regulador), you must present a road impact study. You are reminded of the duty to comply with the compensatory measures of the Environmental Management Plan Forecast. 10. Present an additional copy of the cadastral map in original size (two copies were required)." By resolution at 10:00 a.m. on June 9, 2010, the Acting Mayor for this case, Luis Alonso Gutiérrez Herrera, heard the appeal filed against the official letter MA-SPU-PR-0161-2010, from the Urban Planning Sub-process, and partially upheld it, declaring: "The said act is revoked and left without effect in the following aspects: requiring that the permit application must be completely filled out and that the civil aviation approval must appear on construction plans or, failing that, a note of renewal of the approval from this institution indicating that approval on plans is not required; given that in the remaining points in dispute, the appellant complied with what was required by the Administration or clarified the pertinent matters, fulfilling what was prevented. In turn, consequently, the Urban Planning Sub-Process is ordered to issue a new administrative resolution granting the requested extension of the construction permit, in order to generate the tax liability corresponding to the pending balance for the construction tax according to the re-assessment of the works carried out by the Federated College of Engineers and Architects (Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos)." It based the resolution by stating: "the appellant's arguments that for the collection it was enough to make some type of immediate inclusion of the tax liability into the collection system or a pure and simple receipt, or even to make a unilateral deposit into the institutional accounts, are not admissible, because to include obligations of this nature, the Administration must issue a prior act or resolution that supports and adequately determines said collection, covering the elements inherent to the legal-tax relationship, as its absence would imply a potential nullity of the action… In short, since the only way that the additional tax liability corresponding to the re-assessment of interest can be generated is with an extension or addition to the original construction permit." It cited, as part of the construction regularization process: a) That it is not necessary to complete the permit application form, as the information is contained in the administrative file, and specifically in the CFIA reports, being known information; b) That the applicant complied with the approval (visado) of the plans by the Ministry of Health, which is verified by the Urban Planning Sub-process; c) That since there is no variation in the plans regarding height, "what is argued by the appellant is reasonable and admissible, because there is no modification that violates the conditions on maximum height that determined the approval of the original construction permit regarding the competencies of Civil Aviation. Therefore, as long as the conditions on the maximum height of the works that determined the original authorization that originated the original construction permit are fully respected, this Mayor's Office finds no reasons to demand that act again"; d) That renewal of the stormwater drainage permit is not required, as neither the project nor its impact was modified; e) That the project has previously granted water availability, "as long as a constant recirculation system of the same is used for cooling, this issue is considered clarified without observing any non-compliance"; and f) That it was determined that there is indeed compliance with the presentation of the environmental management plan before SETENA, so the requirement is met; in addition to the fact that "there is a manifest intention and commitment to comply with them," so "the Administration cannot, in a prior or anticipated manner, accuse any alleged non-compliance regarding future events that have not occurred, taking into account the additional accessory nature of this proceeding with respect to the original permit that was duly granted." By official letter MA-SPU-PA-0746-2010 of September 24, 2010, engineer Roy Delgado Alpízar, Director of Infrastructure Planning and Construction, and architects Edwin Bustos Ávila, Coordinator of Urban Planning, and Marvin Alonso Barberena, Coordinator of the Construction Control Activity, granted a construction permit to the company Desarrollo e Inversiones Productivas Dip Sociedad Anónima for a finished product building, grinding tower, silos, and electrical substation, with an area of 5,819.38 square meters, for a total of ₡488,041,645.30, with a fine of the same amount, for a total to be paid of "₡9,760,832.90" (sic). They warned that they granted the permit based on the Mayor's Office resolution at 10:00 a.m. on June 9, 2010, in application of articles 107 and 109 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), because as of that date, what was prevented in official letters MA-SPU-0161-2010 and MA-SPU-0631-2010 had not been complied with. Finally, they warned that the permit being granted must obligatorily comply with the environmental commitments established in resolutions 402-2010-SETENA and 1079-2008-SETENA and the Ministry of Health; as well as adopt the necessary mitigation measures in the strictly environmental part and in the road impact that the project could cause; and that all nuisances must be confined within the property. The company COMCOAS paid for the construction permit, according to a copy of receipt number 2095498. It formally began operations on October 1, 2010, after, on September 29, 2010, it obtained the license for commercial lucrative activity and a patent for "cement production from the grinding of raw materials, packaging, and commercialization," with the warning that other connected or related activities were not included, and that the activity would be carried out exclusively at the indicated location. By means of vote no. 4428-2011 at 10:07 a.m. on April 1, 2011, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) dismissed the amparo appeal filed by the ADI of San Rafael de Ojo de Agua de Alajuela against the Municipality of Alajuela and SETENA for the COMCOAS company project. By means of vote no. 5514-2011 at 12:29 p.m. on April 29, 2011, the Constitutional Chamber dismissed the amparo appeal filed on behalf of the Asociación Administradora del Acueducto y Alcantarillado de San Rafael de Ojo de Agua, against the Municipality of Alajuela, SETENA, and the company COMCOAS, for the project developed by the latter. By means of vote no. 13943-2011 at 11:36 a.m. on October 14, 2011, the Constitutional Chamber dismissed the amparo appeal filed against the Ministry of Health, the Municipality of Alajuela, and SETENA for the COMCOAS company project. By means of resolution no. 410-2011 at 2:50 p.m. on October 31, 2011, the Third Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), acting as Improper Hierarchy (Jerarquía Impropia), heard an appeal against the resolution at 10:00 a.m. on June 9, 2010, issued by the Municipal Mayor's Office of Alajuela. In that vote, it ordered: "The appealed resolution is annulled, issued at ten o'clock on June ninth, two thousand ten, by the Mayor of the Municipality of Alajuela. By connection and consequence, the following actions are annulled: a.) insofar as they have a direct impact on the appealed act: official letters MA-SPU-PR-0161-2010, of May third, two thousand ten, from the Urban Planning Sub-process and MA-SPU-0746-2010, of May twenty-fourth, two thousand ten, signed by engineer Roy Delgado Alpízar, Director of Infrastructure Planning and Construction, and architects Edwin Bustos Ávila, Coordinator of Urban Planning, and Marvin Alonso Baberena, Coordinator of the Construction Control Activity; and, b.) insofar as they incur the same error as the annulled act: the agreement adopted by the Council of the Municipality of Alajuela in subsection 3-1, Chapter IV, of ordinary session number 08-10, of February twenty-second, two thousand ten. In application of the precautionary principle, the immediate closure is ordered of the additional works erected in violation of urban-environmental regulations. The return of the file to the Municipality of origin is ordered so that it may redo and correct the procedures as indicated in this resolution." By means of resolution no. 2014-12825 at 3:05 p.m. on August 6, 2014, by majority vote, the Constitutional Chamber ordered: "The appeal is partially granted, solely, for the violation of the fundamental right to the authority of constitutional res judicata. Consequently, administrative resolution No. 410-2011 at 2:50 p.m. on October 31, 2011, issued by the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal, is partially annulled, solely and exclusively, regarding what was indicated with respect to the environmental impact study (estudio de impacto ambiental), contamination by emission of particles and dust, and contamination of the Colima Aquifer. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of the contentious-administrative judgment. In all other respects, the appeal is dismissed."

**II.** Based on the foregoing, Comercializadora de Concreto y Asfalto COMCOAS S.A. sued the State, seeking: "1) That it be declared that resolution 410-2011 of the Third Section of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal at two fifty p.m. on October thirty-first, two thousand eleven, annulled by vote No. 2014-012825 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, constituted the fulcrum of the State's aquilian liability towards my principal, and consequently, the State be ordered to pay the following amounts for actual damages (daño emergente): a. ₡1,964,335,468 (one billion nine hundred sixty-four million three hundred thirty-five thousand four hundred sixty-eight colones) for pre-operating expenses. b. ₡178,575,189 (one hundred seventy-eight million five hundred seventy-five thousand one hundred eighty-nine colones) for expenses subsequent to the company's closure for dismantling, subsequent rents, professional services, and others recorded in the certification provided as evidence number 19. c. ₡194,031,981 (one hundred ninety-four million thirty-one thousand nine hundred eighty-one colones) for severance pay and notice payments to employees laid off as a consequence of the forced closure. d. ₡604,575,893 (six hundred four million five hundred seventy-five thousand eight hundred ninety-three colones) for loss due to lease termination. e. ₡1,770,831,933 (one billion seven hundred seventy million eight hundred thirty-one thousand nine hundred thirty-three colones) for loss on the sale of grinding equipment. f. ₡606,805,764 (six hundred six million eight hundred five thousand seven hundred sixty-four colones) for loss of raw materials. 2) That on the sums indicated above, the payment of interest be ordered from their generation or disbursement, and until their effective payment, interest to be calculated in the enforcement of judgment. 3) That on such sums, indexation be ordered calculated from their disbursement and until their effective payment, interest to be calculated in the enforcement of judgment. 4) That the State be ordered to pay ₡21,065,952,937 (twenty-one billion sixty-five million nine hundred fifty-two thousand nine hundred thirty-seven colones) for lost profits (lucro cesante). 5) That the State be ordered to pay indexation on the lost profits, calculated from the date of finality of the favorable vote adopted by this Tribunal. 6) That the State be ordered to pay both procedural and personal costs of this action." The State answered negatively and raised defenses of lack of jurisdiction, res judicata, incomplete necessary passive joinder (all rejected in interlocutory proceedings), defective claim preventing a ruling on the merits, lack of current interest, and lack of active and passive standing. The Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal, Section I, composed of judges Carlos José Mejías Rodríguez, Claudia Bolaños Salazar, and Laura Gómez Chacón, by judgment no. 111-2022 at 2:30 p.m. on October 19, 2022, ordered: "The defense of defective claim preventing a ruling on the merits is declared time-barred; the interlocutory rejection regarding the defense of res judicata and necessary passive joinder is upheld (resolutions 280-2018 and 2826-2017 respectively), and the defenses of lack of current interest, and lack of active and passive standing, all presented by the State, are rejected. The defense of lack of right is granted. Consequently, the claim of the company COMERCIALIZADORA DE CONCRETO Y ASFALTO COMCOAS SA against the STATE is declared WITHOUT MERIT. Both costs are borne by the plaintiff, to be liquidated in the judgment enforcement stage, also granting legal interest in accordance with article 1163 of the Civil Code on said sums from the day following the finality of the resolution that sets them." Dissatisfied with the ruling, the plaintiff files an appeal in cassation, the grounds of which have been reordered by this Chamber for a better understanding of what will be decided.

**III.** In the first reproach, it accuses an erroneous interpretation of articles 159, 164, and 168 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), and non-application of numeral 190 ibidem. It transcribes Considering VIII.3 of the appealed judgment. It censures, erroneously, that the Tribunal concluded that judgment no. 2014-12825 of the Constitutional Chamber only had partial effects, because it partially annulled—not entirely—resolution no. 410-2011 of the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal. It maintains that the aforementioned LGAP norms are not applicable to the specific case, because what generated the claimed damage is the specific provision taken by the improper hierarch, namely: "In application of the precautionary principle, the immediate closure is ordered of the additional works erected in violation of urban-environmental regulations." It alleges that the efficient cause of the damage is the immediate closure of the grinding tower and silos, for alleged urban-environmental reasons. It argues that the operative part of the improper hierarch's resolution leaves no doubt: the closure was due to the application of the environmental precautionary principle and for alleged violations of urban-environmental regulations; not for other reasons. It continues that from a comprehensive reading of vote 410-2011, it is evident that all its motivation rests on environmental arguments. Then, it asserts, when the Constitutional Chamber declared that the environmental issue was not really a problem for carrying out COMCOAS's economic activity, the improper hierarch's resolution is affected in its essence and foundation, and therefore it constitutes the act causing the damages for which compensation is sought, because the ordered closure led to the total loss of the business.

**IV.** The alleged grievance is dismissed. As the Trial Tribunal correctly appreciated, the Constitutional Chamber, in its vote no. 2014-12825, did not totally annul resolution no. 410-2011 of Section III of the Contentious-Administrative Tribunal (improper hierarch), but rather partially, regarding some of its legal and factual foundations. The operative part of the constitutional ruling established: "The appeal is partially granted, solely, for the violation of the fundamental right to the authority of constitutional res judicata. Consequently, administrative resolution No. 410-2011 at 2:50 p.m. on October 31, 2011, issued by the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal, is partially annulled, solely and exclusively, regarding what was indicated with respect to the environmental impact study, contamination by emission of particles and dust, and contamination of the Colima Aquifer. The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be liquidated in the enforcement of the contentious-administrative judgment. In all other respects, the appeal is dismissed (…)" (emphasis and underlining supplied). Contrary to the intellectual exercise performed by the appellant, the operative part of the constitutional judgment cannot—and must not—be read in isolation, detached from both its recitals and the actual content of the partially annulled administrative resolution. The Constitutional Chamber was clear in delimiting the scope of the decreed partial nullity, which fell only upon what was ruled by the improper hierarch regarding the need for an environmental impact study to carry out COMCOAS's economic activity, the alleged contamination of the Colima aquifer, and the pollution by emission of particles and dust. Such analyses and arguments by the improper hierarch, in the opinion of the Constitutional Tribunal, were violative of constitutional res judicata, since those same opposition arguments against the cement production, industrialization, and distribution activity carried out by COMCOAS had already been dismissed in that venue. Now, when what was resolved by the Constitutional Chamber is compared with the content of resolution 410-2011 of Section III of the Contentious-Administrative Tribunal, it is verified that the latter was not based solely on issues related to the alleged non-existence of environmental impact studies and the alleged contamination it produced, but rather the improper hierarch identified that the project developed by COMCOAS had thirteen other defects of legality and violations of urban-environmental regulations, which warranted the partial closure of the works (namely, the finished product building, the silo tower, the grinding tower, and the warehouse). The Trial Tribunal summarized them as follows: "1) That it was not a re-assessment, but a different project that substantially modified the previously granted construction permit 1090/SPU/08, which provided for an industrial building and administrative building, to a Clinker industry and cement packaging project, to additionally include all the buildings comprising this cement plant design, according to the COMCOAS company's proposal, namely: finished product building, grinding tower and silo tower, in electrical works, mechanical work, drying area, access roads, parking lots, guardhouse, electrical substation, and weighing area, ignoring all the requirements for granting this type of permits; 2) There is no availability of water for industrial use, given that the existing supply is for office use; 3) Non-requirement of the presentation of stormwater permits (due to the expansion and structural modification of the initial project); 4) Absence of an environmental impact study, having only a road impact study; 5) Distorted reading or interpretation of the reports from the Federated College of Engineers and Architects (DRD-INSP-1089-2009, of December eight, two thousand nine, and DE-0147-10-01, of January eleven, two thousand ten; at folios 85 to 100 and 116 to 119, respectively); 6) That Civil Aviation did not approve any of COMCOAS's plans, an indispensable requirement for granting the permit by the Municipality; 7) Severe lack of definition of the situation; it is not known precisely which works the alleged order for "re-assessment" of construction permits applies to, whether it is only for the grinding tower, silo tower, and the finished product building, or the entire project; with serious discrepancies regarding the square meters of the work as a whole and in its individually considered parts; 8) Payment of the permit and its respective fine is not sufficient to correct this serious omission of processing the respective permits; 9) Inconsistency in the amount of the tax payment and the fine resulting from the appealed act, specifically, "…based on official letter MA-SPU-PA-0746-2010, of September twenty-fourth, two thousand ten (folios 1040 to 1044, 1047 to 1051, and 1054 to 1058), issued by engineer Roy Delgado Alpízar, Director of Infrastructure Planning and Construction, and architects Edwin Bustos Ávila, Coordinator of Urban Planning, and Marvin Alonso Barberena, Coordinator of the Construction Control Activity, in execution of the act appealed herein, officials who established an amount to be paid of four hundred eighty-eight million forty-one thousand six hundred forty-five colones with thirty-five céntimos (₡488,041,645.30) for the construction permit for the finished product building, grinding tower, silo tower, and electrical substation, with an area of 5,819.38 square meters, and an equal amount for the fine, for a total of nine million seven hundred sixty thousand eight hundred thirty-two colones with ninety céntimos ("₡9,760,832.90" (sic)). This Tribunal notes that the recorded amount is erroneous, as it should have been nine hundred seventy-six million eighty-three thousand two hundred ninety colones with six céntimos (₡976,083,290.6). It draws the attention of these Judges that the indicated officials assessed part of the works erected by the developing companies, and in no way comprises the entirety of the cement plant complex built—it is reiterated—without a prior construction permit"; 10) The works regarding access roads, parking lots, guardhouse, and minor works had not been submitted to the control of the Federated College of Engineers and Architects; 11) Approval (visado) of all plans by the Ministry of Health for the COMCOAS project; 12) The approval of the project, and specifically of all its construction plans, from the Federated College of Chemical Engineers and Related Professionals cannot be discerned; 13) The land-use certificate (certificado de uso de suelo) 1244/PU/U/08, at eight thirty-seven a.m. on July thirty-first, two thousand eight (folio 11), issued by the Urban Planning Coordinator does not include the activities of Clinker grinding, cement packaging, and its commercialization, on the property registered under real folio 2143696-000, described in cadastral map number A-5131-72, in San Rafael de Alajuela, but only the aggregate plant for construction; 14) That the appealed resolution lacks the elements of motive, content, and purpose, and consequent disregard and abandonment of the control and oversight functions inherent to local authorities, by allowing a large-scale work—a cement plant—to be erected without the respective construction license and the technical criteria required to determine whether the activity conforms or not to local urban regulations; being at all times absolutely complacent with the interests of the companies involved." Of the fourteen defects of legality analyzed by Section III of the Contentious-Administrative Tribunal, only the one identified with number 4) was annulled by the constitutional judgment, which means that the remaining thirteen and their corresponding foundation remain intact, as they were not challenged by the interested company before the ordinary jurisdiction (neither in this nor in another judicial process), nor does the nullity decreed in the constitutional venue extend to them.

See that the Constitutional Chamber itself expressly warned the plaintiff company that that authority “(…) is not competent, it being a matter of mere legality, to determine whether the authorities of the Contentious Administrative Tribunal -Third Section-, upon issuing administrative resolution No. 410-2011, disregarded or not, in turn, the acquired rights to develop the commercial activity of selling cement, which, as alleged, was authorized through the land use (uso de suelo) and the respective commercial license. Such disagreement, if the petitioner deems it appropriate, may be raised before the ordinary channels of legality.” It made that same warning also in rulings 4428-2011, 5514-2011, and 13943-2011. From all of the foregoing, it follows, in the same sense as the lower court, that, in accordance with sections 164, second paragraph, and 168 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), the annulling effects of ruling 2014-12825 of the Constitutional Chamber do not extend to all of the arguments that constitute the reasoning element for the improper superior's decision, but only to one of them, which implies that this act subsists, is valid, and acquired firmness (firmeza) with respect to the partial closure of works (cierre parcial de obras) it decreed. That being the case, in accordance with what was decided in the constitutional venue and in light of the facts that served as the basis for the declaration with merit of the amparo appeal through ruling 2014-12825, what is appropriate then in this contentious administrative proceeding of cognizance is to determine whether the damages claimed in the lawsuit, which the appellant describes as “total loss of the business,” were caused as a direct consequence of what was decided by the improper superior. This without losing sight that this analysis must consider only the eventual harmful effects that could have derived from the arguments catalogued as contrary to constitutional res judicata (cosa juzgada constitucional), and not all of the allegations that motivated that administrative resolution, because it acquired firmness by not being challenged in its remaining aspects by the interested party and because those are precisely the limits imposed by the operative part of constitutional ruling No. 2014-12825. Consequently, the rejection of the objection raised is mandated.

V.- The second and third grievances will be analyzed jointly, given their connection. SECOND: It accuses errors of evidentiary assessment, and violation of articles 190 of the LGAP and 41 of the Political Constitution. It deems the testimonial evidence poorly assessed, rendered by the witnesses Marco Tulio Méndez Fonseca and José Alfredo Sánchez Zumbado. It transcribes both statements in what is of its interest. It asserts that the correct assessment of the evidence should have led the Court to conclude that “the loss of the environmental license (licencia ambiental) due to issues of alleged environmental risk had the direct and immediate effect of the loss of the business.” It assures that the undue application of the precautionary principle led to the closure and loss of the business for the following reasons: 1) The closure was maintained for 28 months, the inputs (Clinker, among others) were perishable and had to be sold. There were no inputs to produce. 2) The machinery could not withstand more than six months of inactivity and had to be sold. There was no longer any machinery to produce. 3) Clients were lost due to the 28-month closure. 4) Investors were lost due to the 28-month closure. 5) There was no possibility of maintaining the company’s liabilities for 28 months of cessation of operations. It disagrees with the following assertion of the Court: “(…) in the administrative file, there are no actions that have tended toward the regularization (regularización) of the works in conflict, nor was it narrated in such a way by the witnesses brought to trial… Note that the partial stoppage of the use of structures without a construction permit was instrumental, of a temporary nature, since, if the process of regularization of the works had been initiated, the overall situation of the activity could have been brought into compliance with the law… While the order contained in the resolution of the improper superior so often mentioned paralyzed part of the project, the reasons for the total stoppage respond to other elements, alien to the administrative decision, so we cannot validly conclude that the causation of the closure is exclusively imputable to what was decided in the Improper Superior, but at best to a causal or contributory participation in the outcome indicated.” It refutes that there was no partial closure or stoppage, but rather total. It points out that common sense indicates that, if in a grinding plant the grinding tower and the silos are closed, the commercial activity is also closed. It reproaches that, in the specific case, there is no “causal or contributory participation”; the sole cause of the damage was the closure of the grinding plant and the silo tower, which made the operation of the business impossible. It adduces that the “damage lies in the fact that the Constitutional Chamber took 28 months to declare unconstitutional what was done by the Improper Superior. By then, the damage was already done and was irreversible. Without a doubt, the closure of the business is due to 28 months during which the use of the grinding plant was prohibited. After 28 months of closure, it was no longer possible to operate the business. Why was the business lost? Because of that 28-month closure that the Improper Superior specifically justified on an urban environmental issue. The damage is a consequence of the clients lost in those 28 months, the investors lost in that period, the material not imported in those months, the sale of the equipment that could not remain inactive for 28 months. This is the efficient cause of the damage.” It claims that the Court did not adequately weigh what losing clients, contracts, machinery, land, and raw material implies; all of this has a causal nexus with the total loss of the business. Given this causal relationship between the illegality of the application of the environmental precautionary principle and the cessation of the business, it affirms that a compensation right arose, under the protection of sections 190 of the LGAP and 41 of the Constitution. THIRD. It objects to the following fact not proven: “That, on the occasion of resolution 410-2011 of the Third Section of the Contentious Administrative and Civil Treasury Tribunal acting as Improper Superior, any administrative or judicial authority has ordered and/or executed the definitive closure of the activity carried out by the plaintiff party, both materially and formally with respect to the business license (licencia lucrativa) or other administrative authorizations, or that a reiterative, new, or additional process has been required to prove that its project held environmental viability, that it did not contaminate with dust or particles, or that it was pernicious to the Colima aquifer.” It asserts that said unproven fact contradicts the testimonial evidence, from which it was proven that the resolution of the improper superior implied the annulment of environmental permits and the closure of the work. It adds that ruling 410-2011 is documentary evidence that was also poorly assessed, since from its comprehensive reading it is deduced that it is based -solely- on the alleged existence of environmental damage and inconsistencies in environmental permits. It says that logic dictates that if a resolution provides that a commercial activity lacks legitimate environmental permits, it is not possible to continue carrying it out. It questions, if the Court recognizes that the use of the silo tower and the grinding tower was suspended, but not the industrial warehouse or the administrative offices, “how can a grinding plant remain operating without the grinding tower? How can a grinding plant remain operating without the silo tower? Correct human understanding says that an industrial warehouse requires the silos where the raw material is. Without silos, there can be no production. But even more so, without a grinding tower, it is impossible for the industrial warehouse of a grinding plant to work.” The ruling continues under this error by stating: “that administrative action never ordered the demolition or closure of lucrative and/or economic activities.” This affirmation is contrary to logic and common sense (…)”. It alleges that upon declaring unconstitutional the closure for the environmental issue recorded in resolution 410-2011, for violation of res judicata and constitutional rights, the State is responsible for the damages and losses caused (constitutional section 41 and section 190 of the LGAP).

VI.- The objections raised are not admissible. In the first place, note that the appellant varies its cause of action, and attempts to introduce novel allegations, since in its grievance it alleges that the cause of the damage was the closure of the grinding plant and the silo tower, because it made it impossible to continue the business operation, but immediately adds that the efficient cause of the damage corresponds to the 28 months that the Constitutional Chamber took to resolve the amparo appeal that the company filed against resolution No. 410-2011 of Section III of the Contentious Administrative Tribunal, during which time damage materialized that was already irreversible. This is a factual issue that has not been debated in this matter as a potential source of the damage claimed; it was not proposed as such by the plaintiff in its complaint, and therefore it does not form part of its cause of action, and this Chamber cannot engage in its analysis to derive from it some type of liability (article 69.5.7 of the Civil Procedure Code, of suppletory application by remission of section 220 of the Contentious Administrative Procedure Code). In the second place, as analyzed in Considering IV, the Constitutional Chamber partially annulled the ruling of the improper superior, this latter resolution remaining untouched and acquiring firmness and enforceability (ejecutoriedad), because it was not attacked by the interested party, through the corresponding judicial channel, regarding all the legal and factual grounds that served as its basis. It is reiterated, the appellant's statement that the resolution of Section III of the Contentious Tribunal ordered the closure of the works solely for environmental reasons is not correct; a comprehensive reading of that ruling suffices to verify that the decision was supported by fourteen grounds of presumed illegality and infringement of urban environmental regulations, of which only one was annulled by the Constitutional Chamber. This in itself makes fruitless the appellant's argument that it was forced to cease operation of the cement company's business because it was so ordered by the improper superior, by invoking -incorrectly and arbitrarily- the precautionary principle as support for that decision. Without prejudice to the foregoing, in any case, this Chamber does not consider that what was decided by Section III of the Contentious Tribunal constitutes the efficient cause of the total closure of the business (it is reiterated, only regarding the effects that the arguments considered contrary to constitutional res judicata could have had, which was the object of constitutional ruling No. 2014-12825). As a first aspect, the appellant does not contest the Court's reasoning that the closure decision was agreed upon by the national and foreign investors, based on advice provided by legal professionals, and that even this business decision was not immediate or automatic, but materialized several months after the resolution of the improper superior was issued. That is, the closure was not a direct and immediate effect of that administrative decision, as the appellant assures. See that in that sense, the Court pointed out: “Both the witness Méndez Fonseca, who served as project director and member of the Board of Directors, and the witness Garro Rojas, who was the regent technician for environmental monitoring, were clear in stating that the stoppage decision was a business decision, the former specifying that it was an internal assessment by the company, in view of the advice of a ‘team of legal professionals’ who provided an ‘opinion’ regarding the alternatives to pursue, in light of what was ordered by the Municipal Improper Superior, considering as counterparty the risk of loss, deterioration, and accelerated devaluation of the entire project; and the latter pointing out that his work included the closure of the environmental management by corporate order. That decision was made and executed for the period of 2012, with liquidation of personnel, available raw material, work inputs such as machinery, and the dismantling of the factory as such. It is emphasized that this was a private internal decision of the plaintiff party, without it appearing in the record that such actions were ordered by a judicial or administrative authority, understood by them that, after resolution 410-2011, there are no acts of execution emanating from the Judicial Branch, from the municipal party, or from another administrative authority. Note that, even so, the plaintiff company's operation continued with the activities already indicated, having as a temporal milestone of total stoppage, if we take the statement of José Alfredo Sánchez Zumbado, the date of April 30, 2012, that is, several months after the resolution of the Improper Superior was issued and communicated. Indeed, based on what is described, we can validly conclude that the stoppage did not result from an automatic and direct consequence of the administrative resolution issued in improper superior, which, it is worth noting, could be subject to challenge and even eventual cessation of its effects in the judicial venue. It is understood that, from the plaintiff party's perspective, it was assessed that ceasing operations was the only possible route in its understanding (…)”. Then, as a second point to consider, the operative part of the improper superior's resolution provided: “(…) In application of the precautionary principle, the immediate closure is ordered of the additional works built in violation of urban-environmental regulations. The file is ordered returned to the Municipality of origin to redo and correct the procedures as indicated in this resolution.” As is clear from the “Por tanto” and the comprehensive content of that ruling, the ordered closure fell solely upon the construction works built outside the scope of construction permit 1090/SPU/08 (namely, the finished product building, the silo tower, the grinding tower, and the warehouse); a total stoppage of the cement company's activity was not decreed, nor was the loss of its commercial license ordered. In any case, even though the plaintiff argues that without the grinding tower and the silo tower it was materially impossible to continue developing its commercial activity, and that therefore the total closure of the business ensued, note that the resolution of the improper superior itself urges the municipal authorities, and also the interested company, to resort to the works regularization procedure provided for in the Construction Law (Ley de Construcciones) (Article 93 et seq.), whereby the plaintiff could well have adjusted its project to comply with the law in order to continue carrying out its commercial activity. However, as the lower court rightly indicated, it does not appear in the record that COMCOAS undertook any municipal action tending to regularize the works. Neither did it resort to the judicial channel to attempt to obtain a suspensive measure against the administrative resolution that it considered illegal and harmful to the development of its commercial activity. It took action in the constitutional venue to challenge what was decided by the improper superior, but, as indicated supra, in that venue not all the aspects that constituted the reasoning element for that resolution were discussed (because they constituted matters of mere legality that fell outside the functional competence of the Constitutional Chamber). The Constitutional Court itself, on four occasions, warned that the remaining constituent elements of the improper superior's decision had to be heard through the ordinary channel (rulings 4428-2011, 5514-2011, 13943-2011, and 2014-12825); even so, the plaintiff company did not take action to try to reverse the closure order with respect to all the arguments that served as its basis. From all of the foregoing, it follows, in the same sense as the lower court, that the dominant cause for opting for the definitive closure of the business rests on the company's own decisions and strategies (advice from its legal advisors and investors, the decision not to opt for the works regularization process, not to challenge the improper superior's decision in the ordinary venue nor attempt to obtain any precautionary measure to suspend the decreed partial closure, and the decision to resort only to the Constitutional Chamber to challenge only in part the action of the improper superior). In summary, in this Chamber's judgment, the definitive cessation of operations of the cement company cannot be considered a direct and immediate effect of what was decided in ruling No. 410-2011 of Section III of the Contentious Administrative Tribunal, since there are other factors exogenous to that decision -already commented on- that break the causal nexus required to impute liability to the State. Thus, this Chamber fully agrees with the panel of trial judges, as they reasoned: “(…) while the order contained in the resolution of the improper superior so often mentioned paralyzed part of the project, the reasons for the total stoppage respond to other elements, alien to the administrative decision, so we cannot validly conclude that the causation of the closure is exclusively imputable to what was decided in the Improper Superior, but rather, at best, to a causal or contributory participation in the outcome indicated. We extract the foregoing affirmation from the fact that, as the witnesses in the record explained, the paralyzed works formed part of the business production cycle, so that, by rendering these unusable, it consequently affected said cycle; however, the duration over time of this situation escaped the scope of what was decided, and other decisions attributable to the plaintiff intervened, diluting said causal contribution, which is surpassed by those other actions of the plaintiff itself described lines above.” Consequently, the rejection of the criticisms adduced is mandated.

VII.- By virtue of all that has been set forth, it will be appropriate to declare without merit the cassation appeal filed by the plaintiff party, with the corresponding imposition of costs of the challenge (article 150, subsection 3) of the CPCA).

POR TANTO

The cassation appeal filed by the plaintiff company is declared without merit, upon whom the costs incurred with its exercise are imposed. GCR/JZUÑIGAA

 

	


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G6E9U7BURGO61
LUIS GUILLERMO RIVAS LOAICIGA - MAGISTRADO/A

	

 





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G72BQE5U09W61
MARÍA ROSA CASTRO GARCÍA - MAGISTRADO/A

	

 

	



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IRIS ROCIO ROJAS MORALES - MAGISTRADO/A






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DAMARIS MARIA VARGAS VASQUEZ - MAGISTRADO/A

	

 

	



EOSYDAYUEXY61
IGNACIO JOSE MONGE DOBLES - MAGISTRADO/A

 

1

 

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 13:44:55.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República