Res. 18213-2020 Sala Constitucional — Constitutional Challenge to Exception Allowing Purse Seine Tuna Fishing in Oceanic PolygonAcción de inconstitucionalidad contra excepción de pesca de atún con red de cerco en polígono oceánico

Grande
Normal
Pequeña
Sala Constitucional

Resolución Nº 18213 - 2020

Fecha de la Resolución: 23 de Setiembre del 2020 a las 11:35

Expediente: 15-008130-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia interpretativa

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Indicadores de Relevancia

Sentencia relevante

Sentencias del mismo expediente

Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Subtemas:

NO APLICA.

018213-20. AMBIENTE. REGLAS DE PROTECCIÓN PARA PESCA. Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense". Por mayoría se declara SIN lugar la acción, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias, si hay estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción. La Magistrada Garro Vargas salva el voto y declara con lugar la acción por razones diferentes. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.-

 

“…Conforme todo lo expuesto, este Tribunal considera que las normas impugnadas resultan razonables, por cuanto si bien constituyen una excepción a la prohibición en general de la pesca de atún en el polígono del inciso c) del artículo 2 de ese decreto, lo cierto es que se fundamenta en una eventual necesidad social y económica de un sector sensible de la población, que debe ser acreditada de previo, y que resulta acorde con el principio de un desarrollo sostenible. Por otro lado, tales disposiciones, al momento de su aplicación, no están exentas de lo dispuesto en el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Su aplicación debe ser integrada y sistemática, de manera que, debe existir un criterio técnico-científico previo a la autorización de cualquier licencia que sea otorgada, en el que se analice no solo la necesidad de la industria apuntada, sino el eventual impacto sobre la biodiversidad que se encuentra en esa zona, pues tal como lo advirtió este Tribunal en el precedente supra citado, la expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toda persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por los artículos impugnados, ya que estos deben ser integrados con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que, debe demostrarse previamente, mediante los estudios técnicos necesarios, la necesidad invocada de la excepción, la no afectación grave e irreversible de los recursos marinos en esa zona, otorgar el número de licencias de pesca que sea proporcional y por el plazo estrictamente necesario.

IV.- Por consiguiente, este Tribunal considera que las normas impugnadas no presentan los vicios de inconstitucionalidad que plantea el accionante, y su contenido será conforme con los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución y con el contenido del Derecho del Mar, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias ahí establecidas, si así ha sido justificado previamente mediante estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales…”

 

CO03/21

 

... Ver más
Sentencias Relacionadas
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN POR INTERÉS DIFUSO. ASUNTOS AMBIENTALES. “II.- Sobre la legitimación del accionante. En el sub examine el gestionante ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario contar con un asunto previo que sirva de base a esta acción. Lo anterior, porque acude en defensa de un interés difuso que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. En consecuencia, se encuentra legitimado para accionar de forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, cumple los demás requisitos estipulados en los numerales 73, 78 y 79 de la ley supra citada. En conclusión, la acción es admisible…”

 

CO03/21

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 006- Estado ejerce la soberanía

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 6 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…. Tal como lo fundamenta el propio decreto impugnado, el Estado ejerce una soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales, en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar y ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, que se denomina Zona Económica Exclusiva, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional, y lo dispuesto en el ordinal 6 de la Constitución Política. Ello, además, es conteste con lo estipulado en el artículo 56 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), mediante el cual se reafirma los derechos de soberanía de los Estados sobre la Zona Económica Exclusiva con los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales…”

CO03/21

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…De hecho, según se tuvo por acreditado en este expediente, desde el año 2014 esta excepción no ha sido aplicada. En ese sentido, en el sub examine debe ponderarse no solo la protección ambiental reclamada por el accionante, sino la adecuada distribución de la riqueza establecida en el mismo artículo 50 constitucional y la protección especial que el Estado debe a las poblaciones más vulnerables, tal como las que dependen de esa actividad. De ahí que deben ser valorados todos los escenarios posibles y adoptar las medidas menos lesivas para todas las partes y los derechos involucrados…”

 

CO03/21

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Precautorio

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO PRECAUTORIO. “…Tal como lo ha indicado este Tribunal en reiteradas ocasiones y lo supra citado, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto toda actividad del ser humano impacta en el ambiente, de ahí que, si el daño que se produce no es grave o irreversible, pues precisamente para ello se han adoptado medidas de mitigación, no toda actividad debe resultar prohibida. Tal como lo advirtió esta Sala en la sentencia n.° 2004-10484, el Estado está obligado a “propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente”. Para ello es ineludible que cada Estado emita las regulaciones relativas a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales en los mares adyacentes a su territorio, en las millas respecto de las cuales ejerce su soberanía…”

 

CO03/21

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción.- Conforme a las razones que se exponen a continuación, consideramos que esta acción debe ser declarada con lugar.

 

A. En general sobre el decreto impugnado: Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”.- Conforme a las potestades del Estado, particularmente las que le otorgan los artículos 61 y 62 de la Convención de Derecho del Mar, este puede establecer un ordenamiento y zonificación de su zona económica exclusiva para fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales. Así, el decreto realiza un ordenamiento de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica para el aprovechamiento racional del atún. Crea cuatro polígonos (artículo 2) en los que se prohíbe la pesca de atún con redes de cerco (artículo 7) y además, impone restricciones a la pesca en cada una de ellas:

En el polígono A (costero) y B (amortiguamiento) se permite la pesca comercial de mediana y avanzada escala, la pesca turística y deportiva, así como la pesca semiindustrial.

En el polígono C (oceánico) se permite la pesca comercial avanzada, la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano; y en caso excepcional (aspecto impugnado en esta acción) mediante autorización del INCOPESCA podrían ingresar a pescar embarcaciones atuneras con redes de cerco con el único objetivo de abastecer el faltante de atún capturado en aguas nacionales necesario para la operación de la industria atunera nacional.

En el polígono D (especial) se encuentra permitida la pesca comercial avanzada y la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano.

 

Por su parte, los artículos 13 y 14 del Decreto impugnados, permiten la pesca con cerco en el polígono oceánico (polígono C), como una excepción a la prohibición, en caso de que se determine un faltante de atún para la industria atunera nacional. Estableciéndose, en el artículo 14 que, los barcos de bandera extranjera también pueden faenar con red de cerco en el polígono oceánico, de forma excepcional, a condición de que entreguen esa carga en puerto nacional para aprovechamiento de la industria atunera nacional. Estas son justamente las dos normas que se impugnan en esta acción. El artículo 13 impugnado establece que:

-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca,

-A determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco,

-Para que puedan ingresar al área restringida,

-Con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional,

-El representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca, con una declaración jurada donde conste el faltante de atún.

-Incopesca tendrá un plazo máximo de 10 días hábiles para dar respuesta a tal solicitud.

 

Luego, el artículo 14 condiciona tal autorización a las embarcaciones de bandera extranjera a que descarguen la totalidad de sus capturas para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional.

B. El accionante considera que, permitir la medida excepcional que está en los artículos 13 y 14 impugnados, contrapone el interés de la industria atunera nacional con intereses de la colectividad. Considera que es inconstitucional permitir esta excepcionalidad por desabasto sin estudios científicos que demuestren que no existirá una afectación al ambiente por permitir un arte de pesca arrasador en un área biológicamente protegida. La Procuraduría General de la República conforme al más reciente criterio expresado, considera que, aunque los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo impugnado constituyen también un desarrollo válido del régimen de tutela del derecho soberano de Costa Rica a utilizar el recurso atunero de su Zona Económica Exclusiva, lo cierto es que a la luz de los votos N. ° 9973-2017 y N.° 11405-2017, la autorización excepcional, prevista en el artículo 13,  que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. Así, considera la Procuraduría que, lo procedente es realizar una interpretación conforme del artículo 13 del Decreto Ejecutivo N.° 38681 de tal forma que se comprenda que para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Además porque esos estudios permitirán establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización. Por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería considera que no existe mérito para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto en cuestión. Indica que, esas disposiciones implican que a título de excepción, se puede permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población. Además, INCOPESCA establecerá un protocolo técnico para determinar la existencia o no de una situación de desabasto. Así que, las disposiciones de los artículos 13 y 14 del Decreto de Aprovechamiento responde a una tutela legítima del derecho soberano del Estado de procurar el aprovechamiento racional de los recursos atuneros en la Zona Económica Exclusiva y por otro lado, son conformes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, su eficacia depende de que concurran criterios científicos y técnicos para declarar mediante un protocolo el desabasto de atún en la industria nacional. Posición que es apoyada por el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura cuando indica que, la medida de excepción contenida en las normas impugnadas, se puede autorizar previo cumplimiento de una serie de condiciones que garantizan que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en dicha zona. Así que, el decreto no viola el artículo 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras. Con una posición diferente a los anteriores informes, el Ministro de Ambiente y Energía inicialmente expuso el criterio de la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA), indicando que, los artículos 13 y 14 impugnados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (tanto por empresas nacionales como extranjeras), ya que según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Considera que, aún cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, ya que al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, que justamente se crearon para eso. Además, de los artículos impugnados no se refleja la evidencia científica de la sostenibilidad de las poblaciones del atún, lo único que se pretende es el requerimiento del atún, pero no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Concluye que, no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que con una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera, siendo que esta excepción se contrapone al derecho fundamental establecido en el artículo 50 de la Constitución Política. Luego, en la vista oral realizada, la representante del Ministerio expresa que, el Decreto en su totalidad, lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y por ende un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con los estipulado en el artículo 50 constitucional y por ende las normas impugnadas no violentan el principio de no regresión en materia ambiental. Al respecto, consideramos que, en efecto, en protección de los principios derivados del derecho constitucional al ambiente, las normas impugnadas resultan inconstitucionales, conforme se explica a continuación.

 

En primer lugar.- Sustento científico para la prohibición pero NO hay sustento científico para la excepción: Conforme se observa, de la totalidad del Decreto en cuestión, se establece una prohibición general de la pesca con red de cerco en los polígonos costero, de amortiguamiento, oceánico y especial. Prohibición que encuentra sustento científico en la protección del recurso marino, tal como lo dice en mismo decreto en sus considerandos:

 

“1° “… a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas…”

2° “… asegurando la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de túnidos y especies afines.”

…

6° “… en razón de su objetivo de conservación de la diversidad biológica se deben establecer medidas que reduzcan el impacto de las pesquerías sobre las poblaciones de elasmobranquios, tiburones, tortugas, picudos y mamíferos marinos.”

7° “… corresponde al Incopesca dictar las medidas que normen y regulen el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, de conformidad con la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros, pero en relación directa con las necesidades de desarrollo y sostenibilidad del sector pesquero costarricense, fundamentado en estudios científicos, técnicos, económicos o sociales.”

8° “Que las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de éstos.”

…

12° “… se hace necesario la presente medida de ordenación y la creación de un programa de investigación sobre atún y especies afines en Costa Rica.”   

…

14° “Que el establecimiento de medidas de ordenación establecidas en este Decreto, procuran mejorar los conocimientos sobre las pesquerías de atún y especies afines.”

 

 

Lo anterior por cuanto, es de conocimiento científico que, la pesca de atún con cerco tiene un alto impacto sobre el recurso marino al producirse la muerte innecesaria de especies que no son el objetivo. Así, la prohibición de pesca de atún con cerco encuentra pleno sustento científico. Sin embargo, la excepción que se pretende establecer a esta prohibición (contenida en los artículos impugnados, art.13 y 14), no sólo no encuentra sustento científico, sino que, la evidencia técnica indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente.

 

1) Sobre la falta de sustento técnico para excepcionar de aplicar la prohibición: Las normas impugnadas pretenden excepcionar la aplicación de una prohibición, permitiendo la pesca de atún con red de cerco en una zona restringida a tal tipo de pesca. Sin embargo, en la normativa impugnada, ni en general ni en concreto, se exige sustento científico que aporte seguridad sobre cómo la aplicación de esa excepción a la regla no causará un impacto negativo en la población marina. Ello pese a que, como lo indica la Procuraduría en su más reciente informe, conforme lo ha establecido esta Sala (ver al respecto los votos números 2017-009973 y 2017-011405) la existencia de datos científicos que aseguren la preservación de los recursos marinos, es una condición necesaria y previa para determinar la captura permisible de atún. Ahora bien, en este caso, al no exigirse en el artículo 13 impugnado, sustento científico para el otorgamiento de estas autorizaciones en zona restringida, se estaría configurando una desprotección inconstitucional al derecho al ambiente. La prohibición establecida para la protección del recurso marino queda sin sentido con la posibilidad de autorizar la pesca de atún con red de cerco en el polígono oceánico. Pese a que se afirme que se trata de una medida excepcional y temporal, ello no elimina la incerteza científica del posible impacto negativo en el ambiente. En cuanto a la temporalidad, nótese cómo la norma no indica plazo máximo alguna para esa excepción, pudiendo perpetuarse en el tiempo tal excepcionalidad. Siendo que no se exige respaldo científico alguno que asegure que dicha excepción de pescar con cerco no tendrá un impacto en la sostenibilidad del recurso y su protección. Lo único que se le exige al solicitante es una declaración jurada donde conste el faltante de atún, pero no hay exigencia científica sobre el impacto al ambiente, ni tiempo suficiente para que Incopesca lo analice, pues la norma indica que, luego de la solicitud, Incopesca cuenta con un plazo máximo de 10 días hábiles para dar respuesta a la solicitud. El informe de la Procuraduría apoya la constatación de esta falta de sustento técnico para aprobar la excepción, cuando indica que, la autorización excepcional, prevista en el artículo 13 (y que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico) se fundamente únicamente sobre consideraciones relativas a la necesidad de la industria nacional de atún. Sin embargo, es claro que cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.

 

2) Sobre la evidencia técnica que indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente: Más grave aún es el hecho de que, no sólo no hay sustento técnico para permitir esta autorización, sino que además, existe evidencia de que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente. Por ello es que no resulta atendible lo que indica la Procuraduría en la vista oral de esta acción, de que procede realizar una interpretación conforme, pues la evidencia científica más bien indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente. Tal como lo afirma el Ministro de Ambiente en su informe original, al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, que justamente se crearon para eso. Al utilizar redes de cerco, se atrapan también los peces pequeños, por lo que la recuperación de la población de atunes no se lleva a cabo eficientemente. Aún cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Siendo que, de los artículos no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Además, la pesca de atún de cerco en el polígono oceánico debe considerar la cercanía de esa área con el área marina de manejo Montes Submarinos y el Parque Nacional Isla del Coco. Permitir la pesca con cerco de atún, en una zona protegida, aunque se diga que es una medida excepcional, es razón suficiente para considerar que ello ocasionaría un grave daño ambiental por la forma per se en que se desarrolla la pesca de atún con redes de cerco, siendo que es una técnica arrasadora de otras especies marinas (tales como delfines) y limita la recuperación de los recursos marinos.  

 

En segundo lugar.- El Decreto omite establecer la protección del ambiente en la autorización que permite las normas impugnadas: De las normas impugnadas (artículo 13 y 14) no se evidencia consideración alguna a la protección al ambiente como sustento para otorgar la autorización de pesca con red de cerco en la zona restringida. Antes bien, lo único que se indica es que, el objeto de tal autorización es “satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional” y que las razones del otorgamiento serán justificadas “productiva y económicamente” . Así se omite toda consideración a la variable ambiental. Si bien el transitorio tercero del Decreto impugnado indica que INCOPESCA elaborará un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional, es lo cierto que, para su elaboración se omite hacer referencia a las autoridades competentes en defensa del ambiente, o a representantes de agrupaciones que tengan como fin la protección del ambiente. Siendo por demás que, para implementar esta excepcionalidad por desabasto, el protocolo no prevé estudios científicos que demuestren que no existirá una afectación al ambiente permitiendo un arte de pesca arrasador (como lo es la pesca de cerco) en un área biológicamente protegida (como son los polígonos). Además, se informa que dicho protocolo solo existe en versión de borrador. Por lo demás, no se puede dejar la protección ambiental en protocolo que no tiene la fuerza ni la estabilidad normativa como para asegurar que el derecho al ambiente sea obligatoriamente tomado en cuenta, como lo hubiera sido si la norma impugnada así lo estableciera expresamente. Finalmente, aunque se indicara en la vista oral, por parte del representante del Incopesca que, esta es una medida provisional, sujeta a un plazo de ocho años, y que vence en el año 2022, y aunque se informe que, a la fecha no se había otorgado ninguna autorización con fundamento en los artículos impugnados, es lo cierto que, el hecho de que no se hubieren otorgado hasta el momento tal tipo de autorizaciones no hace menos gravosa la ausencia de la variable ambiental en la consideración para el otorgamiento de tal autorización excepcional de pesca de cerco en una zona restringida; ni asegura tampoco que en los próximos meses se puedan otorgar en ausencia total de consideraciones de la variable ambiental. 

 

 

En tercer lugar.- El principio precautorio (in dubio pro natura) obliga a mantener, sin excepciones, la prohibición impuesta para la protección del recurso marino: Corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. También le atañe la obligación derivada del Derecho de la Constitución de proteger los recursos hidrobiológicos, concretamente, el deber de tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, la protección de las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, y, con ello, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, que no venga a comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En virtud del principio precautorio que opera en materia de protección al derecho fundamental al ambiente, carece de sentido permitir excepciones a una regla impuesta para proteger el recurso marino. Prohibir la pesca de atún con cerco en cualquiera de los polígonos establecidos fue justamente una medida de ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines. Siendo un contrasentido, establecer una medida de protección (prohibir la pesca de atún con red de cerco) y por otro lado establecer una excepción a dicha medida (al permitir autorizaciones temporales para la pesca de atún con red de cerco). No existiendo suficiente evidencia técnica de que el medio establecido en las normas impugnadas (permitir excepcionalmente la pesca de atún con red de cerco en una zona protegida) sea el más idóneo y razonable para lograr el fin propuesto (evitar el desabastecimiento de la industria atunera nacional). Nótese que se informa que, ante el desabastecimiento pueden implementarse otras medidas menos gravosas, tales como, satisfacer el faltante de atún fuera de los polígonos, pues fuera de ellos se permite usar la red de cerco. Tal como lo dice el Ministro de Ambiente en su informe original, si el interés es proteger la productividad nacional, se deben buscar otras alternativas viables como las que cita el accionante (la importación o la pesca con cerco fuera de los polígonos). Así, carece de razonabilidad técnica permitir una medida como la impugnada (permitir la pesca de atún con cerco en una zona protegida) cuando para satisfacer el fin en cuestión (abastecer la industria nacional de atún frente al desabastecimiento) se pudo haber establecida esa otra medida menos gravosa (pesca de atún con cerco fuera de los polígonos o de la zona protegida). Tampoco se podría sustentar que, en estos casos, deba prevalecer la industria atunera nacional, por sobre la protección del derecho al ambiente, pues el principio de desarrollo sostenible democrático obliga a hacer una ponderación de intereses, donde se enfatiza la distribución equitativa de la riqueza derivada de la explotación de los recursos marinos y obliga a seguir las pautas del Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO, integrando con ello los términos de este instrumento al bloque de la jurisprudencia constitucional (ver al respecto el voto de esta Sala número 2013-10540). El principio precautorio en materia ambiental obliga a mantener la prohibición, sin excepciones. Tal como lo ha indicado esta Sala en votos anteriores, recientemente en el voto número 2019-012549:

 

“… el principio precautorio o de in dubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)”

 

Por lo demás, sobre este principio, y otras obligaciones derivadas de los derechos de respetar el derecho al ambiente, a mayor abundamiento, se puede citar la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, sentencia de 6 de febrero de 2020, donde se indica que “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse  incluido  entre  los  derechos  [...]  protegidos  por  el  artículo  26  de  la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De manera significativa, en tal pronunciamiento con carácter de sentencia, la Corte-IDH remite a la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre del 2017 a los efectos de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, consecuencia de lo cual las consideraciones jurídicas de la última alcanzan el estatus, justamente, de sentencia. En tal sentido, la Corte-IDH reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales.” Justamente en desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, en la Opinión OC/23 , la Corte claramente detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como la obligación de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación, y el acceso a la información. En concreto, sobre el principio de precaución indicó lo siguiente:

“180.- (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. “

Así entonces, procede aplicar en este caso tal principio ambiental, reconocido por jurisprudencia nacional e internacional. La carencia de estudios científicos que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende permitir de forma excepcional, se contrapone al derecho a un ambiente sano pues, no se asegura la obligación de conservación de los recursos marinos costeros. Se trata de una permisibilidad vía decreto de ingreso a un área restringida para abastecer a la industria procesadora atunera, sin previsión científica sobre la protección del ambiente. Nótese que incluso, sobre la prueba solicitada al Incopesca, se desprende que no existe análisis sobre el impacto ambiental que provocaría el otorgamiento de la autorización contemplada en las normas impugnadas. De esta forma, sin sustento alguno y sin que de previo se hayan agotado medidas ordinarias (como lo sería la importación o la pesca fuera de los polígonos), las normas impugnadas establecieron una medida excepcional (autorizaciones en área protegida), sobre la cual, además, no hay certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad en el ambiente. Si los polígonos fueron creados por el mismo Decreto impugnado, para el aprovechamiento del atún y para permitir su regeneración natural, y con todo ello, para proteger el ambiente y el principio de desarrollo sostenible, ello es un indicador suficiente de que permitir la actividad prohibida pueda causar daños al ambiente. Carece de toda razonabilidad, crear la protección y de seguido, establecer excepciones. Máxime, como se dijo, cuando tales excepciones se crearon en las normas impugnadas, sin sustento científico alguno, y permitiendo la pesca de cerco, que no es selectiva, y sobre la cual existen estudios que demuestran la vulnerabilidad de algunas especies ante tal arte de pesca.

C. Conclusión.- Dado que existe sustento científico para la prohibición de pesca de atún de cerco en los polígonos definidos, pero NO hay sustento científico para permitir excepcionalmente dicha pesca en caso de desabastecimiento en el polígono oceánico, conforme lo permiten las normas impugnadas. Dado que el Decreto, cuando hace referencia al  protocolo para regular dicha permisión excepcional, omite la protección del ambiente; y tomando en cuenta el principio precautorio obliga a mantener sin excepciones la prohibición impuesta para la protección del recurso marino; los suscritos Magistrados consideramos que, los artículos 13, 14, y por conexidad el Transitorio 3°, del Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” son inconstitucionales por violentar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación de  proteger las bellezas naturales, así como de los principios al desarrollo sostenible democrático y el principio preventivo, lo que implica una lesión a los numerales 6, 7, 21, 50, 69 y 89 constitucionales y a los principios contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1982) y su desarrollo posterior. Imponiéndose la estimatoria de esta acción, y la consecuente nulidad de las normas anteriores.

 

 

Fernando Cruz C.                                                                        Paul Rueda L.

Magistrado                                                                                     Magistrado

 

CO03/21

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Exp: 15-008130-0007-CO

Res: n.°2020-18213

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS POR RAZONES DIFERENTES.

En el presente caso he coincidido con la minoría de la Sala en estimar la acción de inconstitucionalidad. Lo hago sobre la base de mis propias razones.

I.- OBJETO DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.

El accionante solicitó que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 13 y 14 del decreto ejecutivo n°38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”. Las normas se impugnan debido a que establecen excepciones a las reglas protectoras del recurso atunero. Es decir, se establecen excepciones a las propias normas que establecieron áreas o polígonos en los que se impide realizar pesca con red de cerco.

En efecto, el art. 7 de la normativa de análisis establece una prohibición de realizar la pesca de atún con red de cerco en las zonificaciones identificadas como polígonos, los cuales están descritos en el art. 2° de la siguiente manera:

“a) Un polígono costero que parte de las 12 millas náuticas y hasta las 40 millas náuticas, a partir y a lo largo, de la línea de costa del Océano Pacífico Costarricense.

b) Un polígono de amortiguamiento de 5 millas náuticas a partir de las 40 millas náuticas. Esta área conforma un espacio de transición entre el polígono costero y el resto del entorno marino, que actúa como zona de contención ante el impacto directo de la pesca con mayor capacidad tecnológica sobre los recursos pesqueros que están siendo regulados.

c) Un polígono oceánico, comprendido en el área situada dentro de las siguientes coordenadas geográficas: desde la intersección del paralelo 7° norte con el límite este de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Costa Rica y desde ahí con rumbo oeste sobre el paralelo 7 ° norte hasta su intersección con el meridiano 88° oeste y desde ahí siguiendo sobre el meridiano 88° oeste, con rumbo sur, hasta su intersección con el paralelo 5° norte y desde ahí con rumbo este, siguiendo el paralelo 5° norte hasta intersectar el límite este de la ZEE de Costa Rica.

d) Un polígono especial comprendido desde el paralelo 4° norte hasta el límite sur de la Zona Económica Exclusiva Costarricense, en donde se establecen regulaciones para el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros de dicha área, por considerarse una zona de reclutamiento de atún y especies afines”.

 

Mientas que los numerales impugnados excepcionan la restricción ya dicha, concretamente, en el polígono oceánico establecido en el inciso c). Lo anterior, con el propósito de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional. Los artículos cuestionados disponen lo siguiente:

“Art. 13 .-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.

La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.

Art. 14.-El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado”.

 

El accionante sugiere un contrasentido al establecer zonas de exclusión de pesca atunera con redes de cerco y paralelamente autorizar excepcionalmente el arte en dicha zona con requisitos muy simples como lo es una declaración jurada. Considera que se trata de una medida regresiva, que no tiene ningún respaldo en estudios científicos, y que le da preponderancia a los intereses económicos sobre las obligaciones de tutelar el medio ambiente y, por ello, considera que al menos se deberían exigir estudios científicos, previo a realizar estas autorizaciones.

II.- INFORMES DE LAS AUTORIDADES CONSULTADAS.

Procuraduría General de la República.

En un primer informe, la Procuraduría General de la República (PGR) recomendó declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad, por cuanto se estimó que el decreto de análisis no impide –de forma absoluta– el aprovechamiento del recurso atunero en ninguna de las zonas poligonales; solamente regula el tipo de pesca que puede utilizarse en cada una de esas zonas poligonales. Igualmente, señaló que la Ley de Pesca y Acuicultura permite la utilización de la red de cerco en la Zona Económica Exclusiva y dentro de las limitaciones y regulaciones que establezcan las autoridades. Es decir, que la red de cerco es un instrumento permitido. Aunque consideró que los arts. 13 y 14 permiten la utilización de la red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización, que existe un faltante para abastecer la industria nacional.

Sin embargo, con posterioridad a la realización de la vista oral ordenada por este Tribunal, la Procuraduría cambió su tesis original y recomendó realizar una interpretación conforme del art. 13 del decreto ejecutivo n.°38681, de tal forma que se comprenda que, para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Esos estudios, en criterio de la PGR, permitirían establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización correspondiente.

Concluyó eso a partir de las sentencias de la propia Sala Constitucional números 9973-2017 y 11405-2017, según las cuales, cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de nuestra zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.

Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) estimó que las disposiciones impugnadas implican que, a título de excepción, se pueda permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población.

Afirmó que se permite la utilización de red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización, que existe un faltante para abastecer la industria nacional.

Ministerio de Ambiente y Energía.

En cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es preciso destacar que, en un primer momento, el ministro que se apersonó, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, recomendó declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad al sostener que los artículos cuestionados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (por empresas tanto nacionales como extranjeras), ya que según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Señaló que, aun cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, pues al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, las cuales se crearon justamente para eso. Afirmó que, al utilizar redes de cerco, se atrapan también los peces pequeños, por lo que la recuperación de la población de atunes no se lleva a cabo eficientemente y, aun cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Por ello, dicho funcionario manifestó que no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que son una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera establecidos en ese mismo cuerpo normativo. El citado funcionario consideró que esa excepción, al no permitir la recuperación del sistema marino, se contrapone al derecho fundamental establecido en el art. 50 de la Constitución Política y, además, antepone el interés productivo y comercial por encima del bien colectivo que representan los recursos naturales, en este caso, el ecosistema marino.

No obstante, al llevarse a cabo la vista oral, y posterior a una nueva audiencia, el nuevo jerarca del MINAE, manifestó una postura diversa y sugirió desestimar la acción de inconstitucionalidad. El señor Carlos Manuel Rodríguez Echandi consideró, por el contrario, que las excepciones al ordenamiento pesquero estipuladas en el decreto obedecen a la necesidad de que la normativa se ajuste a las condiciones de la realidad. Dijo que, no obstante, las mismas no pueden en nuestro Estado de Derecho aprobarse de manera arbitraria, sino que deben responder a las normas de la ciencia y la técnica de conformidad con lo estipulado en la Ley de Pesca y Acuicultura y en apego a lo estipulado por la Ley General de la Administración Pública, y son analizadas por la Junta Directiva del INCOPESCA con base en criterios legales, técnicos y científicos existentes. Por lo anterior, en cuanto a la interpretación de las excepciones planteadas en el decreto impugnado, indicó que lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y por ello es un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con lo estipulado en el art. 50 constitucional.

Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.

La Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) explicó que en el polígono C (o polígono oceánico) existe una prohibición de pesca de atún con red de cerco. Sin embargo, se permite la pesca por vía de excepción a efecto de evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional, siendo que dicha medida de excepción se puede autorizar, según afirmó, previo cumplimiento de una serie de condiciones que garanticen que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en dicha zona.

Consideró que el decreto no viola los arts. 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras.

III.- POSICIÓN DE LA MAYORÍA DE ESTA SALA.

La postura de la mayoría de esta Sala es que el decreto impugnado constituye un ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico costarricense. Considera que es constitucional en la medida que es un instrumento que procura garantizar el desarrollo sostenible, valorando la distribución de riqueza y divisas para el país, así como la protección de los recursos marinos. Estima que es legítima la excepción acá cuestionada en el tanto se “autoriza de forma limitada y temporal, de manera que serían únicamente algunas pocas embarcaciones y hasta alcanzar la captura fijada bajo criterios técnicos”. Entiende que las normas impugnadas resultan razonables por cuanto, si bien constituyen una excepción a la prohibición en general de la pesca de atún en el polígono del inciso c) del art. 2 de ese decreto, lo cierto es que se fundamenta en una eventual necesidad social y económica de un sector sensible de la población, que debe ser acreditada de previo, y que es acorde con el principio de un desarrollo sostenible.

También afirma que tales disposiciones, al momento de su aplicación, no están exentas del cumplimiento de lo dispuesto en el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Es decir, su aplicación debe ser integrada y sistemática, de manera que debe existir un criterio técnico-científico previo a la autorización de cualquier licencia que sea otorgada, en el que se analice no solo la necesidad de la industria apuntada, sino el eventual impacto sobre la biodiversidad que se encuentra en esa zona.

Haciendo eco de la postura de la PGR y las sentencias apuntadas por esta, que consagran los principios de la Convención del Derecho del Mar, la mayoría  concluyó que las normas impugnadas no presentan los vicios de inconstitucionalidad que plantea el accionante, y que su contenido será conforme con los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución y con el contenido del Derecho del Mar, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias ahí establecidas, si así ha sido justificado previamente mediante estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales (lo destacado no corresponde al original).

IV.- CONSIDERACIONES PROPIAS.

Un común punto de partida. El decreto: un avance en esta materia.

A partir del análisis realizado respecto de los informes rendidos por las autoridades consultadas en la materia, la atenta participación de la vista oral, así como el estudio del decreto sometido a consideración de la Sala Constitucional, es preciso realizar una primera conclusión personal: dictar un decreto que procure la ordenación de las pesquerías, y adopte decisiones en la materia sobre una base científica que delimite las áreas en las que se pueden realizar las distintas artes de pesca, resulta un gran avance en Costa Rica.

Este decreto no solo procura el beneficio de las economías que dependen de las distintas maniobras de extracción, sino que es un instrumento sumamente valioso en aras de proteger los recursos marinos, que por imposición de la Constitución Política (arts. 6, 7, 50 y 89) así como de los principios del Derecho Internacional aplicables en nuestro país (arts. 7 de la Constitución Política, el art. 61 del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley 7291– J de 23 de marzo de 1992 (CNUDM)) obligan al Estado costarricense a adoptar todas las medidas adecuadas de conservación y administración para la preservación de los recursos vivos de nuestra zona económica exclusiva y que dicha preservación de las especies no se vea amenazada por un exceso de explotación.

Nótese la parte considerativa del decreto de análisis reconoce de estas obligaciones constitucionales e internacionales. Además, el decreto de ordenación responde a una serie de criterios científicos que sustentaron la necesidad de realizar delimitaciones perimetrales para evitar la interferencia entre pesquerías y los impactos sobre la pesquería del atún y otras especies asociadas. En lo conducente, se señaló lo siguiente:

“8º-Que las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de éstos.

9º-Que si bien en el marco de la CIAT se han adoptado medidas de ordenamiento adecuadas para asegurar la sustentabilidad de las pesquerías de cerco y palangre en el Océano Pacífico Oriental, OPO, Costa Rica tiene la obligación de desarrollar en sus aguas, medidas compatibles con las de la CIAT para un manejo responsable de sus intereses pesqueros respecto de los túnidos y especies afines.

10.-Que la mejor evidencia científica disponible, derivada de investigaciones y datos significativos, han revelado una interacción importante en ciertas áreas oceánicas dentro de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica, entre la pesca de atún con palangre, y la pesca de atún con red de cerco, particularmente en la captura y aprovechamiento de atunes grandes. Lo cual evidencia la necesidad de implementar medidas de regulación de las pesquerías para asegurar un mejor rendimiento de las capturas de la flota pesquera nacional, al igual que la reducción de los conflictos entre las diferentes pesquerías; asegurando el suministro de la materia prima requerida por la industria procesadora nacional y el beneficio neto a nivel del país.

(…)

12.-En razón de lo indicado y con el fin de ordenar el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros dentro de nuestras aguas jurisdiccionales y de conformidad con los compromisos internacionales suscritos por Costa Rica, para asegurar la participación, el desarrollo y los beneficios legítimos para la flota pesquera comercial y deportiva costarricense; así como la disponibilidad de la materia prima necesaria para la industria enlatadora de atún instalada en el país, se hace necesario la presente medida de ordenación y la creación de un programa de investigación sobre atún y especies afines en Costa Rica.

13.-Que previa consulta con los diferentes sectores involucrados y teniendo presente los datos oficiales de captura, desembarque y utilización de los recursos objetivo y la necesidad de elevar la condición productiva y competitiva de los pescadores y la industria asociada, se concluye la necesidad de establecer medidas de ordenación tendientes a minimizar los conflictos generados por las interacciones entre las diferentes pesquerías sobre el recurso atún y las especies afines.

14.-Que el establecimiento de medidas de ordenación establecidas en este Decreto, procuran mejorar los conocimientos sobre las pesquerías de atún y especies afines”.

 

A partir de lo expuesto, reitero que es un gran avance para nuestro país, que se adopte este tipo de medidas regulatorias con el expreso propósito de equilibrar, sobre evidencia científica, los puntos en los que se pueden realizar los diversos métodos de extracción, de manera que sea posible asegurar el mantenimiento de las especies, evitar la sobreexplotación, impedir conflictos entre las pesquerías, y beneficiarlas a todas.

Es sobre esta misma premisa que estimé necesario salvar el voto y declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, pues considero que la excepción prevista en la normativa resulta contradictoria con los expresos propósitos del decreto. En efecto, la normativa impugnada es una regulación laxa que no puede tenerse por constitucional a través de una interpretación conforme tan amplia que desnaturaliza las propias disposiciones que se pretenden interpretar.

La necesidad de una base técnica y científica para las decisiones sobre la explotación de los recursos marítimos.

En múltiples sentencias de esta Sala este Tribunal ha hecho mención del principio de la “objetivación de la tutela ambiental” (ver, por ejemplo, las sentencias 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 y 2014-18836).

Dicho principio, de gran relevancia en la toma de decisiones que impacten directamente el medio ambiente, implica el sometimiento de las disposiciones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, lo cual se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la adopción de actos y de las medidas de carácter general –tanto legales como reglamentarias–. De lo anterior se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica. Con lo cual, ha afirmado la Sala, se condiciona la discrecionalidad de las autoridades públicas. De manera que si los estudios evidencian un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, resultará obligado desechar o modificar el proyecto, obra o actividad propuesta. Por ende, corresponderá adoptar medidas compensatorias y/o precautorias, a fin de proteger de manera adecuada a las personas y al ambiente.

Concretamente en los votos citados por la PGR, esta Sala abordó este principio al señalar que las decisiones relacionadas con el otorgamiento de licencias de pesca deben estar sustentadas en criterios científicos que respalden los actos administrativos en cuestión. En la sentencia n.°2017-009973 se resolvió lo siguiente:

“De modo, que en forma expresa, el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún.  Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una explotación excesiva o irracional de esos recursos, constituiría una violación de los derechos de soberanía y. por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita. Como ya se dijo, el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, debe ser analizado en armonía con el resto del ordenamiento jurídico, en particular. ; con el artículo 6. de la Carta Magna y el Derecho del Mar. La finalidad del artículo 55 es asegurar que el Estado costarricense pueda aprovechar, de forma inmediata y directa, los recursos marinos, específicamente, las pesquerías de atún, existentes en su Zona Económica Exclusiva. Para lograrlo, se impone la obligación de descarga total de la captura de atún para procesamiento nacional como requisito para obtener una prórroga consecutiva de la licencia de pesca. Para la expedición de esa prórroga consecutiva, ha de observarse la obligación del Estado costarricense de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva, con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados. Asimismo, el Estado debe determinar el número de licencias y el límite máximo y mínimo de captura que corresponda expedir con base en esos criterios técnicos. Todo esto está contenido en el articulo 62.4.a, de la Convención de Derecho del Mar. De esta manera, una visión integral del artículo 55, de le Ley de Pesca y Acuicultura, con el resto del ordenamiento jurídico, deja ver que la expedición licencias de pesca de atún y de extender sus prórrogas, prevista en ese numeral, implica que, previo a su expedición, se debe determinar cuál es la captura permisible de los recursos vivos de atún existentes en la Zona Económica Exclusiva. La expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toca persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, ya que este debe ser integrado con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que el número de licencias de pesca que se expiden debe ser proporcional y tener fundamento en los estudios técnicos que se hayan realizado. Además, dicho artículo debe ser entendido en forma sistemática con e resto de la ley, específicamente, con su artículo 5.g), que estipula, como una competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, establecer el número de licencias de pesca y sus regulaciones y limitaciones técnicas, con funda liento en estudios de los recursos marinos existentes. En este mismo sentido, el instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, debe establecer las limitaciones técnicas a las que puedan estar sujetas las embarcaciones autorizadas para realizar su faena de pesca durante la prórroga que, eventualmente, se les expida. Puesto que, aun cuando la Convención de Derecho del Mar y el artículo 6 de la Constitución Política, otorgan al Estado el derecho a aprovechar, efectivamente, los recursos de la Zona Económica Exclusiva, también es cierto que el Estado tiene el deber de garantizar su utilización óptima, según lo previsto en el artículo de la Convención de Derecho del Mar. De modo alguno, podría entenderse que el artículo 55, en comentario, permite a los barcos atuneros capturar una cantidad ilimitada c indeterminada de atún, pues ello quebrantaría ese deber del Estado de garantizar la utilización óptima de ese recurso y también el derecho de las personas a una utilización racional de los recursos naturales. La integración del artículo 55. de cita, con el resto del ordenamiento jurídico, deja claro que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, tiene la obligación, en el momento de expedir la prórroga de la licencia de pesca de atún, de determinar las limitaciones técnicas a las que deben sujetarse las embarcaciones durante esa prórroga, esto con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Estas consideraciones, que son adoptadas por la mayoría para realizar una interpretación conforme de los artículos impugnados, son las mismas que estimo suficientes para declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad. Me parce que no resulta posible que, a través de una excepción con requisitos tan laxos, corresponda permitir que se realice pesca de atún con redes de cerco en una zona que expresamente se estableció para ser restringida. Precisamente, se estableció como tal, tanto para evitar la sobreexplotación de los recursos como para evitar conflictos entre las diversas pesquerías. Y, para delimitar esa zona hubo evidencia científica, pero no existe ningún apoyo técnico que justifique la excepción que científicamente se adoptó. Como se examinó supra, algunas de las autoridades consultadas, como el MAG e INCOPESCA, justifican las excepciones en temas de seguridad alimentaria o para evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional. Pero los requisitos exigidos en el decreto son tan poco rigurosos (la presentación de una nota ante la Junta Directiva del INCOPESCA y una declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización) que no se justifica técnica y científicamente la razonabilidad de levantar la excepción, sin que ello atente contra las especies que se procuran proteger y el resto de poblaciones pesqueras que no utilizan las redes de cerco, a saber, los palangreros. Lo anterior, tal y como se examinó, se desprende de la parte considerativa del decreto de marras.

La imposibilidad de realizar una interpretación conforme en el caso concreto.

La figura de la interpretación conforme es empleada para hacer exigible la supremacía del Derecho de la Constitución al momento de examinar las normas jurídicas. Lo que procura es que, ante la posibilidad de realizar diversas interpretaciones de un precepto, se escoja aquella que sea la más acorde justamente con el Derecho de la Constitución. Esa doctrina está desarrollada en la sentencia de la Sala n.°2011-08156, y es reiterada en el voto n.°2015-016810. En estas se explicaron los supuestos en los que se admite esta posibilidad, así como los límites en su utilización. A tales efectos, la Sala resolvió lo siguiente:

“VI.- SOBRE LA INTERPRETACIÓN CONFORME DE LA NORMATIVA CUESTIONADA. Como lo ha manifestado este Tribunal, es función de esta jurisdicción, en los casos en que puede una norma ser interpretada conforme al texto de la Constitución, señalar esa forma de interpretación, a la que deben atenerse las autoridades públicas al aplicarla, no reconociéndose en este caso la inconstitucionalidad, pero señalando cuál es la forma correcta de interpretarla. No cualquier enfrentamiento entre la norma y la Constitución conlleva la estimatoria de una acción, sino que le corresponde a esta Sala, precisamente, establecer si resulta posible interpretar la primera en forma que se ajuste a los principios que informan la segunda y, si ello es posible, debe optar por esta solución a efecto de mantener la vigencia de la ley (ver, a tal efecto, la sentencia de esta Sala No. 2996-1992 de las 15:10 hrs. de 6 de octubre de 1992).  Ahora bien, como se ha venido desarrollando, en el sub lite, la accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de una normativa que afecta, en su criterio, el artículo 73 de la Constitución Política, por cuanto, se obliga a emplear fondos en el estímulo del arte, cuando deben ser empleados en la administración de los seguros sociales. Al analizar la pretensión, la Procuraduría General de la República y el propio Ministerio de Cultura, sugieren que la norma cuestionada no es sí misma inconstitucional, sino su aplicación a las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social. Lo anterior, a partir de una interpretación del artículo 73 constitucional que dispone, expresamente, que “No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales”. Afirman que de conformidad con lo anterior y la particular autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social, el Poder Legislativo no puede imponer un mandato específico que le ordene o imponga a aquella la forma en que debe administrar los fondos y reservas de los seguros sociales. En consecuencia, proponen interpretar el artículo 7 de la Ley de Estímulo de las Bellas Artes y su desarrollo infralegal conforme la Constitución, en el sentido que no se aplica a la Caja Costarricense de Seguro Social. Ahora bien, respecto al principio de la interpretación conforme este Tribunal realizó el siguiente desarrollo considerativo:“(…) Esta Sala Constitucional ha sostenido desde sus primeras sentencias que las normas legales e infra constitucionales solo deben declararse inconstitucionales cuando no puedan aplicarse e interpretarse conformes con la Constitución. Ver, en este sentido, los casos del artículo 26 de la Ley de Pensiones Alimenticias, sentencia N° 300-90 del 21 de marzo de 1990; y, sobre todo, la relativa al Tribunal de Servicio Civil, sentencia N° 1148-90 del 21 de setiembre de 1990). (…) En virtud de la supremacía de la Constitución sobre todas las normas y de su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento jurídico costarricense en su conjunto, existe la obligación de interpretar y aplicar todas normas en armonía con la Constitución. Esto implica, entre otras cosas, que "cuando una Ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional –como ha dicho García de Enterría- habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales... -y por tanto- la prohibición, que hay que entender implícita, de cualquier construcción interpretativa o dogmática que concluya en un resultado directa o indirectamente contradictorio con los valores constitucionales" (GARCIA DE ENTERRIA, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1983, pags. 96 y 102). Lo que está entre guiones, no es del original.

En nuestro sistema jurídico, se exige la interpretación conforme a la Constitución, en el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La responsabilidad por acto lícito del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública de alguna manera responde a la misma preocupación y el artículo 3 de la Ley de esta Jurisdicción lo reconoce implícitamente al establecer que:

“Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales.”

     El principio de interpretación conforme a la Constitución se reconoce por la Corte Suprema de los Estados Unidos desde el siglo XIX (especialmente en el caso conocido del “Sugar Trust” a finales del siglo XIX; United States vs. E.C. Knight Co., 156 U.S. 1, 15 S. Ct. 249, 39 L. Ed. 325 de 1895; a propósito de la Ley Sherman antimonopolios). En Alemania, se establece formalmente en la legislación de su Tribunal Constitucional y su jurisprudencia insiste en que una Ley no debe ser declarada nula cuando puede ser interpretada en consonancia con la Constitución. En nuestro país, se aplicó el principio desde el caso sobre el Tribunal del Servicio Civil en los años cincuenta por la antigua Corte Plena, aunque no tuvo los efectos jurídicos que se esperaban. La Sala Constitucional, en cambio, lo recoge y lo aplica ampliamente desde sus primeras sentencias. El principio, a su vez, guarda relación con el principio de "presunción de constitucionalidad de las Leyes". La Ley es válida y aplicable hasta que no haya sido declarada inconstitucional. El principio materialmente se expresa en: 1) Confianza en el legislador (se presume que el legislador no pudo querer violar la Constitución). 2) Para declarar la inconstitucionalidad, no debe existir duda razonable. 3) Se debe Interpretar y aplicar la Ley de manera que no se violente la Constitución, cuando ello es razonablemente posible. De ahí que, en primer lugar, se debe interpretarla en función del contenido, de los valores y de los principios que la inspiran. Del principio se derivan también, la interpretación y aplicación conforme a los instrumentos internacionales de derechos humanos (al amparo del artículo 48 de la Constitución y desarrollada especialmente por las Sentencias N° 2313-95 y N° 5483-95), y la interpretación y aplicación conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional (como consecuencia del valor erga omnes de la jurisprudencia constitucional, conforme al artículo 13 de la Ley de esta Jurisdicción).

 En virtud de lo anterior, si la norma legal impugnada (artículo 44 de la Ley del Impuesto sobre la Renta), permite una interpretación y aplicación conforme con la Constitución así deberá declararse y rechazar la inconstitucionalidad de la norma, siempre y cuando esa interpretación y aplicación sean razonables y no desnaturalice con ellas, ni el texto ni el objeto y fin de la norma impugnada. (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

 

A partir de lo anterior, las sentencias interpretativas son empleadas por esta Sala en casos en que no es necesario declarar la inconstitucionalidad de una norma, pero sí establecer cómo se debe interpretar la disposición para no incurrir en algún enfrentamiento con la Constitución. Sin embargo, esta técnica no debe suplantar al legislador ordinario o al emisor de la norma y esto ocurriría cuando la interpretación conlleve desnaturalizar por completo el texto sometido a consideración de la Sala. La desnaturalización como tal se produce cuando la modificación es esencial y no accidental. Y esto con independencia de si el resultado, el nuevo contenido atribuido por la interpretación, que en realidad es una mutación normativa, sea una norma más acabada.

Además, tal como se destacó en el texto transcrito, esta técnica guarda relación con el principio de presunción de constitucionalidad de la ley. Ahora bien, nada obsta para que tal presunción se extienda a toda norma, también a los decretos, no sólo a las leyes. Pero es claro que no podría serlo con la misma intensidad, porque el origen y tramite de creación de ambos tipos de normas son radicalmente distintos. La presunción se justifica más en el caso de la ley porque su origen está en el órgano de mayor representatividad democrática y porque su trámite de creación es mucho más calificado que la de un decreto.

En el pasaje descrito, la Sala señala:

El principio materialmente se expresa en: 1) Confianza en el legislador (se presume que el legislador no pudo querer violar la Constitución). 2) Para declarar la inconstitucionalidad, no debe existir duda razonable. 3) Se debe Interpretar y aplicar la Ley de manera que no se violente la Constitución, cuando ello es razonablemente posible. (El destacado no es del original).

 

El segundo punto en el que se materializa dicho principio significa que la norma susceptible de ser interpretada debe dar lugar a una cierta duda, que haga necesaria la interpretación conforme, que clarifique y defina cómo se le debe entender para que dicha norma no se tenga por inconstitucional. En el presente caso, no se da tal duda, sino una certeza de que la laxitud de la norma impugnada conlleva per se la violación de la Constitución, valores y principios, amén de las obligaciones adquiridas en el plano internacional. Justamente por eso se dan las condiciones para declarar la inconstitucionalidad de tal norma y no para realizar un intento de una interpretación conforme. Digo un intento porque, con el mayor respeto, todo parece indicar que esa interpretación conforme realizada por la mayoría es, en realidad, pura y simple producción normativa.

En síntesis, no cabe una interpretación conforme cuando la norma que se desea interpretar es clara y, menos, cuando al realizar la mal llamada interpretación conforme se añaden elementos de tan gran calado que modifican sustancialmente lo dicho la norma interpretada.

Además, en el caso concreto, al tratarse de un decreto ejecutivo que no tiene la rigidez de una norma de carácter legislativo, existe un motivo adicional para no realizar interpretaciones tan amplias que, inclusive, puedan desdecir el contenido del propio decreto o, radicalmente, cambiar su contenido.

Debe recordarse que, de conformidad con el texto expreso impugnado, en el decreto n.°38681-MAG-MINAE, se establecen como requisitos únicamente los siguientes:

“para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Como he dicho, el texto como tal no admite interpretación. Simplemente es laxo y sus disposiciones tienen efectos contraproducentes, que son inconstitucionales. Entonces, añadir como condición de su aplicación la realización de unos estudios técnicos previos, resulta loable, pero desnaturaliza la norma impugnada.

A lo anterior debe agregarse que es incompatible una interpretación conforme con el plazo que el mismo decreto otorga para resolver la excepción solicitada, a saber:

“La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles , en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Pareciera imposible conciliar el plazo otorgado para resolver la excepción (10 días hábiles), con un requisito impuesto vía interpretación conforme, a saber, los estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.

Es verdad que podrían exigirse unos estudios previos técnicos y científicos, fidedignos, que sirvieran de base y de punto de referencia para aplicar la excepción; pero es difícil que tales estudios sean actualizados.

Por otro lado, es preciso señalar que el texto del decreto es radicalmente omiso en señalar por cuánto tiempo se podrían otorgar este tipo de licencias, lo que supondría que también debió haberse realizado por la vía de la interpretación conforme, pero no se hizo así. Esta omisión implica que se puedan llevar a cabo diversos tipos de aplicación de la normativa que igualmente la tornan inconstitucional. Es decir, cabe cuestionarse si el permiso excepcional se dará por todo el período que dure el desabastecimiento, es indefinido o se le puede aplicar algún tipo de limitación temporal.

Todas esas inquietudes que no quedaron resueltas durante la realización de la vista oral y son vacíos que amenazan la intención original del decreto, a saber, que a partir de estudios científicos se determinó la necesidad de delimitar un polígono oceánico en el que no se pudiera realizar pesca con redes de cerco, en aras de proteger el medio ambiente y equilibrar la extracción de los recursos.

Suplir todas esas deficiencias superan el ejercicio de una interpretación conforme.

Deseo hacer hincapié en que, al tratarse de un decreto ejecutivo, la omisión constatada en autos bien podría ser subsanada por el Poder Ejecutivo con un nuevo decreto que contemple la variable ambiental omitida en este caso (contemplar la variable ambiental, científica y técnica de previo al otorgamiento de estas licencias excepcionales) y, además, el plazo del permiso excepcional que se requiera eventualmente otorgar. Toda esa nueva normativa se realizaría luego de un análisis integral que incluya los aspectos financieros necesarios para su cumplimiento.

Finalmente, debo destacar que hasta la fecha –según se desprende de la prueba para mejor resolver requerida por el magistrado instructor– no se ha tenido que autorizar la excepción examinada. Este elemento, según mi criterio, demuestra que no hay una urgencia de que sea la Sala Constitucional la que enmiende esta serie de deficiencias constatadas en autos.

En conclusión, aunque soy respetuosa de la tesis mayoritaria vertida en la sentencia, considero que desnaturaliza la figura de la interpretación conforme, porque supone que este Tribunal llene expresos vacíos de las normas examinadas y además que dicte lineamientos que abiertamente desnaturalizan las disposiciones del propio decreto. Estimo que a través de la sentencia de la mayoría se están regulando aspectos que superan el ámbito interpretativo.

El protocolo establecido en el transitorio III.

El decreto n.°38681-MAG-MINAE estableció una condición añadida para la eficacia de la excepción establecida en los arts. 13 y 14 impugnados en esta acción de inconstitucionalidad. La norma en cuestión ordena lo siguiente:

“Transitorio 3º-Para los efectos de cumplir lo establecido en los Artículos 13 y 14 del presente Decreto, el Incopesca elaborará en coordinación con las instituciones competentes y representantes de la industria atunera nacional y del sector palangrero, un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional en un plazo de dos meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto” . (Lo destacado no corresponde al original).

 

Como se aprecia, la operatividad de las normas excepcionales en examen está supeditada al dictado de un protocolo. Dicho protocolo, según se reconoció en la vista oral, no se ha efectuado por falta de consenso entre las partes interesadas. Ciertamente, la conducta omisiva en cuestión no fue cuestionada ante la Sala Constitucional y, en todo caso, tal laguna debe ser impugnada ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Además, es oportuno advertir que el protocolo no está vinculado a un análisis de cuestiones medio ambientales, sino a la forma en que se determinaría el desabasto de la materia prima. Por lo que, incluso, la realización del protocolo requerido para hacer operativa la excepción cuestionada en esta acción de inconstitucionalidad, no suple las deficiencias de carácter técnico, científico y medio ambiental señaladas como condición para la validez constitucional de la excepción en cuestión.

VIII.- CONCLUSIÓN.

Corolario de las consideraciones realizadas, concluyo que la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar por las razones acá expuestas y que se pueden sintetizar diciendo que se están regulando aspectos que superan el ámbito interpretativo

 

 

 

Anamari Garro Vargas

Magistrada

CO03/21

... Ver más
Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 8. JURISPRUDENCIA CIDH

Tema: SENTENCIAS SALA CONSTITUCIONAL - CORTE IDH

Subtemas:

Opinión Consultiva.

“…En consonancia con ese artículo y en sentido orientativo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, emitió la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, a solicitud de la República de Colombia, en la que se refirió al efecto de las obligaciones derivadas del derecho ambiental en relación con las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos establecidos en la Convención Americana. En consonancia con ese artículo y en sentido orientativo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, emitió la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, a solicitud de la República de Colombia, en la que se refirió al efecto de las obligaciones derivadas del derecho ambiental en relación con las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos establecidos en la Convención Americana…” 18213-20


CO11/22

... Ver más
Texto de la resolución
Exp: 15-008130-0007-CO
Res: N° 2020-18213
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas con treinta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de dos mil veinte.
Acción de inconstitucionalidad promovida por MANUEL ENRIQUE RAMÍREZ GUIER, para que se declaren inconstitucionales los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n° 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”, por estimarlos contrarios a los artículos 6, 7, 21, 50, 89 y 121 inciso 14) de la Constitución Política, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, el Convenio sobre Diversidad Biológica (artículo 8) y el Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, así como a los principios establecidos en la sentencia de esta Sala n° 2013-10540. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, el Ministro de Agricultura y Ganadería y el Ministro de Ambiente y Energía. 
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 9 de junio de 2015, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n° 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”. Las normas se impugnan, debido a que establecen excepciones a las reglas protectoras del recurso atunero, e implican entregar, sin restricciones, ese recurso a la industria pesquera. Lo anterior, a pesar de que el Decreto Ejecutivo n° 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, que contiene las disposiciones impugnadas, se encamina a la protección y manejo sostenible del atún, mediante la correcta transversalización del derecho pesquero en el derecho ambiental, respetando parámetros de desarrollo sostenible. Pide tomar en consideración que el mar es un bien del Estado, de dominio público, tal y como lo establecen los artículos 6 y 121 inciso 14) de la Constitución, el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la Ley de Aguas, el artículo 4 del Código de Minería y la jurisprudencia de la Sala Constitucional. El Decreto realiza un ordenamiento de la zona económica exclusiva de Costa Rica y crea cuatro polígonos, dentro de los cuales se prohíbe la pesca de atún con redes de cerco: a) un polígono costero que parte de las 12 millas náuticas y hasta las 40 millas náuticas, a partir y a lo largo de la costa del Océano Pacífico costarricense; b) un polígono de amortiguamiento de 5 millas náuticas a partir de las 40 millas náuticas, como espacio de transición y contención frente al impacto directo de la pesca con mayor capacidad tecnológica; c) un polígono oceánico, comprendido en el área desde la intersección del paralelo 7° norte con el límite este de la zona económica exclusiva de Costa Rica y, desde ahí, con rumbo oeste sobre el paralelo 7° norte hasta su intersección con el meridiano 88° oeste y, desde ahí, siguiendo sobre el meridiano 88° oeste, con rumbo sur, hasta su intersección con el paralelo 5° norte y, desde ahí, con rumbo este siguiendo el paralelo 5° norte hasta intersectar el límite este de la zona económica exclusiva de Costa Rica; y d) un polígono especial desde el paralelo 4° norte hasta el límite sur de la zona económica exclusiva costarricense, en donde se establecen regulaciones para el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros del área. En los polígonos a) y b) se permite la pesca comercial de mediana y avanzada escala, la pesca turística y deportiva, así como la pesca semiindustrial; en el c) se permite la pesca comercial avanzada, la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano; y en el d) la pesca comercial avanzada y la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano. Se busca que las flotas pesqueras operen en armonía y la explotación racional del recurso. Sin embargo, el artículo 13 impugnado autoriza a la Junta Directiva del INCOPESCA a otorgar, excepcionalmente, una autorización de pesca a embarcaciones atuneras con red de cerco para ingresar a los polígonos restringidos, con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesario para la operación de la industria atunera nacional. El faltante se demuestra por medio de una simple declaración jurada. Por su parte, el artículo 14 del Decreto n° 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014 se refiere al otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, permitiendo la concesión de licencias a las embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas para satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional. Tanto esta norma, como el artículo 13, se refieren a un solo supuesto de desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional. Ambas disposiciones implican levantar la prohibición de ingreso de naves de pesca de atún con red de cerco en los polígonos. En consecuencia, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional. Con ello se echa marcha atrás a los esfuerzos de equilibrar la pesca con cerco y la pesca con palangre, así como de recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión del primer método de pesca indicado. Según un estudio de 2013 de la Federación Costarricense de Pesca (FECOP), basado en datos de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), anualmente se pescan, en promedio, 22376 toneladas métricas de atún en la zona económica exclusiva del Pacífico de Costa Rica. De ellas, solamente se desembarcan en el país 12956 toneladas métricas para la industria nacional. Asimismo, por disposición de la 69° reunión de la CIAT, Costa Rica tiene derecho a una cuota de capacidad de pesca de red de cerco en aguas del Océano Pacífico Oriental de 9364 toneladas métricas. Considera el accionante que es innecesario regular una autorización extraordinaria de la entrada de la flota nacional de pesca con cerco a los polígonos restringidos, si el eventual faltante de atún en las plantas procesadoras nacionales podría ser suplido por la flota internacional. El Decreto distribuye la zona económica exclusiva de forma que un 40% queda dentro de los polígonos de exclusión de barcos cerqueros y el 60% mantiene las condiciones anteriores de pesca libre. Por ser el atún un recurso migratorio y mayor la capacidad de la flota cerquera, es poca la competencia de la flota nacional palangrera fuera del área de los polígonos. Prever las excepciones de los artículos 13 y 14 contraviene el principio de no regresión en materia ambiental, así como los principios precautorio y preventivo de la misma materia. Para poder permitir el ingreso de flotas cerqueras en las zonas protegidas debería, al menos, exigirse la presentación de estudios científicos del estado de los recursos, de acuerdo con lo estipulado en la sentencia n° 2014-18836 de esta Sala. De igual forma, debería comprobarse que las flotas atuneras con redes de cerco hicieron un esfuerzo exhaustivo para obtener el recurso pesquero fuera de los polígonos -que, de todas formas y como ya se explicó, comprende más del 60% de la zona económica exclusiva-. Sugiere, asimismo, procurar el abastecimiento nacional con producto internacional, como se hace con otros bienes. La actividad pesquera y acuícola no puede ser disociada del engranaje ambiental. Al ser el mar un bien demanial, las aguas y los recursos pesqueros requieren la aplicación de medidas ambientales, como sería el ordenamiento de las actividades que ahí se desarrollan. Advierte que existe un grave conflicto entre la flota cerquera atunera y la flota palangrera, con motivo de la productividad de los atuneros con redes de cerco y porque es imposible que compartan espacios de pesca, pues las flotas palangreras quedan atrapadas en las redes de las cerqueras. La pesca sobre palangre es más selectiva, mientras que con redes de cerco es arrasadora. 
2.- A los efectos de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, el accionante invoca la existencia de intereses difusos vinculados a los recursos marinos como elementos de la biodiversidad y la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
3.- Por resolución de las 15:01 horas del 03 de julio del 2015, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Ministro de Ambiente y Energía.
4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 162, 163 y 164 del Boletín Judicial, los días 20, 21 y 24 de agosto de 2015.
5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que, para accionar contra normas que, presuntamente, pongan en peligro el aprovechamiento racional y conservación de los recursos vivos en la Zona Económica Exclusiva, basta que la persona alegue la existencia del interés difuso. La Sala Constitucional ha reconocido la existencia de ese interés difuso en el aprovechamiento de los recursos vivos en aguas jurisdiccionales costarricenses. Ergo, la acción es admisible. LA CONVENCION DE DERECHO DEL MAR RECONOCE LA POTESTAD DEL ESTADO DE REGULAR LA CONSERVACION Y APROVECHAMIENTO DEL RECURSO VIVO EN SUS AGUAS JURISDICCIONALES. El Decreto de Ordenamiento del Aprovechamiento del Atún ha establecido cuatro zonas poligonales en las cuales se ha restringido la actividad pesquera de ciertas flotas atuneras. En esas zonas poligonales igual se ha limitado la pesca del atún que utiliza la técnica de la cerca. No obstante, el Decreto, implícitamente, permite la pesca del atún con cerca en el resto de la Zona Económica Exclusiva no incluido dentro de las zonas poligonales. Luego, debe indicarse que la Convención de Derecho del Mar le otorga al Estado ribereño la potestad para regular y promover una utilización óptima del recurso vivo de sus aguas jurisdiccionales, incluyendo la Zona Económica Exclusiva. Doctrina del artículo 62.1 de la Convención de Derecho del Mar. Asimismo, conviene advertir que el artículo 61 de la Convención de Derecho del Mar le reconoce al Estado la potestad para establecer medidas adecuadas de conservación y administración para evitar que los recursos vivos de su Zona Económica Exclusiva se vean amenazados por un exceso de explotación. Así las cosas, el numeral 61, de forma expresa, establece que el Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su Zona Económica Exclusiva. Es decir, que el Estado tiene la potestad de establecer, si es necesario, una zonificación y ordenamiento de su Zona Económica Exclusiva para administrar un óptimo aprovechamiento de sus recursos vivos, evitar el exceso de explotación y asegurar su conservación. Los artículos 61 y 62 de la Convención de Derecho del Mar le otorgan al Estado la posibilidad de establecer un ordenamiento y zonificación de su Zona Económica Exclusiva para procurar un óptimo aprovechamiento de su recurso vivo. Al respecto, señalan lo expuesto por la Sala Constitucional en la sentencia n.° 2013-10540 de las 15:50 horas del 7 de agosto de 2013. Indica que la Ley de Pesca y Acuicultura, en su artículo 3, somete la actividad de pesca, incluyendo la pesca del atún, a una potestad planificadora pública. Al respecto, el artículo 3 en comentario establece que la actividad de pesca en aguas jurisdiccionales costarricenses debe responder a la protección efectiva de los intereses nacionales, el aprovechamiento responsable de los recursos marinos y la preservación de ese mismo recurso. Subraya que el artículo 61 de la Ley de Pesca y Acuicultura establece, expresamente, que tanto los barcos de bandera extranjera como los de bandera nacional, que deseen pescar atún en la Zona Económica Exclusiva como en las zonas adyacentes, deben aceptar y cumplir las disposiciones que el Estado de Costa Rica adopte para la protección del atún y demás recursos vivos. LA FINALIDAD DEL DECRETO DE ORDENAMIENTO ES ESTABLECER UNA ZONIFICACION QUE PERSIGA EL APROVECHAMIENTO RACIONAL DEL ATUN. Ahora bien, debe advertirse que la finalidad de Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”, es establecer una zonificación en la Zona Económica Exclusiva de la costa Pacífica, que persiga el aprovechamiento racional del atún. En este sentido, apunta que el Decreto de ordenamiento establece dentro de la Zona Económica Exclusiva de la costa Pacífica, cuatro zonas poligonales que se describen en el artículo 2 del Decreto y que se denominan de la siguiente forma: a) Polígono costero, b) Polígono de amortiguamiento, c) Polígono oceánico, y d) Polígono especial. Por disposición expresa del artículo 7 de ese Decreto, no se puede practicar la pesca de atún con red de cerco dentro de ninguna de las zonas poligonales establecidas por ese instrumento. Fuera de las zonas poligonales, y siempre que sea conforme lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley de Pesca y Acuicultura, los barcos atuneros con red de cerca se encuentran autorizados para faenar. Para mayor claridad se incorpora en este informe un gráfico que señala y ubica la extensión de las zonas poligonales dentro de la Zona Económica Exclusiva, amén de señalar y ubicar también el área de esa Zona donde se puede seguir faenando con red de cerco. Por el contrario, el Decreto de Ordenamiento se ha circunscrito a establecer un ordenamiento dinámico de la Zona Económica Exclusiva que permita garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos. Así, es claro que la zonificación ordenada por el Decreto impugnada no pretende ser tampoco una zonificación permanente de la Zona Económica Exclusiva, pues está sometida a permanente revisión. De esta forma, de acuerdo con el artículo 9 del Decreto, esas medidas de ordenación están sometidas a un proceso de evaluación que permite determinar si es necesario conservar las zonas o modificarlas. Nuevamente, entonces, el Decreto de Ordenamiento no prohíbe, en términos generales, la utilización de la red de cerco dentro de la totalidad de la Zona Económica Exclusiva. Por el contrario, se debe ser enfático que el Decreto solamente prohíbe la utilización de la red de cerco dentro de las zonas poligonales previstas por ese instrumento. Esto como una medida especial para asegurar la conservación del recurso vivo del atún. Ahora bien, indica que debe tomarse nota que la Convención de Derecho del Mar le reconoce al Estado un derecho soberano al aprovechamiento de recurso vivo en la Zona Económica Exclusiva. Este derecho soberano implica la potestad del Estado de establecer medidas para procurar la satisfacción de las necesidades de su población. Transcribe al efecto el artículo 56.1 de la Convención. Ese derecho soberano del Estado de Costa Rica a aprovecharse, para la satisfacción de las necesidades nacionales, de los recursos de su Zona Económica Exclusiva, también se encuentra consagrado en el artículo 6 de la Constitución Política. Acota que el Decreto de Ordenamiento contiene, en efecto, disposiciones que pretenden asegurar un pleno aprovechamiento del recurso atunero aún dentro de las zonas poligonales. En este orden de ideas, destaca que ninguna disposición del Decreto prohíbe, en términos absolutos, el aprovechamiento del recurso atunero en las zonas poligonales. El artículo 4 permite la pesca comercial Mediana Escala, pesca comercial Avanzada, la pesca Turística y la pesca comercial Semi Industrial en el polígono costero. El artículo 6 permite la pesca comercial avanzada que utilicen como arte de pesca el palangre con línea madre de monofilamento dentro de los polígonos oceánico y especial. Y el artículo 11 del Decreto permite la pesca de mediana escala y la flota pesquera comercial avanzada en el polígono de amortiguamiento. Es decir, que si bien el Decreto de Ordenamiento pretende establecer una zonificación para la conservación y aprovechamiento racional del recurso atunero, debe considerar que ese mismo Decreto de Ordenamiento aspira también a proteger y permitir el ejercicio del derecho soberano del Estado costarricense a aprovecharse del recurso vivo, específicamente el atunero, existente en su Zona Económica Exclusiva. Así las cosas, los artículos 13 y 14 del Decreto de Ordenamiento constituyen también un desarrollo válido de ese régimen de tutela del derecho soberano de Costa Rica a utilizar el recurso atunero de su Zona Económica Exclusiva. Advierte que los artículos 13 y 14 del Decreto habilitan al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura a permitir la pesca con cerca en el polígono oceánico cuando se determine que existe un faltante de atún capturado para la industria atunera nacional. Es decir, el Decreto contiene disposiciones, específicamente sus artículos 13 y 14, de carácter excepcional que permiten la pesca con cerca dentro del polígono oceánico. Estas disposiciones tienen por finalidad asegurar que Costa Rica pueda aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de las necesidades de consumo de su población. El Decreto de Ordenamiento no impide, de forma absoluta, el aprovechamiento del recurso atunero en ninguna de las zonas poligonales. El Decreto de Ordenamiento, solamente, regula el tipo de pesca que puede utilizarse en cada una de esas zonas poligonales. Igualmente, señala que la Ley de Pesca y Acuicultura permite la utilización de la red de cerca en la Zona Económica Exclusiva dentro de las limitaciones y regulaciones que establezcan las autoridades. Es decir, la Red de cerca no es un instrumento prohibido. Denota que este decreto no prohíbe tampoco, de forma absoluta, su utilización. Remarca que los artículos 13 y 14 permiten la utilización de la red de cerca en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización que existe un faltante para abastecer la industria nacional. Sobre este punto, el transitorio 3 del Decreto de Ordenamiento prevé que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura establezca un protocolo técnico para determinar la existencia o no de una situación de desabasto. Igualmente, denota que el artículo 14 establece, en consonancia con la doctrina del artículo 55 de la Ley de Pesca y Acuicultura, que los barcos de bandera extranjera puedan faenar con red de cerca en el polígono oceánico, los cuales deben asumir la obligación de entregar esa carga en puerto nacional para aprovechamiento de la industria atunera nacional. De esta forma, el artículo 14 del decreto pretende asegurar que, efectivamente, el atún que se capture con red de cerca en el polígono oceánico sea utilizado, en efecto, para evitar el desabastecimiento nacional. Las disposiciones previstas en los artículos 13 y 14 del Decreto de Ordenamiento responden, de un lado, es una tutela legítima del derecho soberano del Estado de procurar el aprovechamiento racional de los recursos atuneros en su Zona Económica Exclusiva. Del otro extremo, los artículos 13 y 14 son conformes con un principio de razonabilidad, pues no solamente pretenden alcanzar una finalidad legítima, sino que su eficacia depende de que concurran criterios técnicos sobre el desabasto de atún en la industria nacional. En todo caso, advierte que los medios previstos en los artículos 13 y 14 del Decreto para proveer una eventual situación de desabasto se encuentran dentro el marco de la legalidad, pues como se ha explicado, la Ley de Pesca y Acuicultura permite la utilización de la red de cerco en la Zona Económica Exclusiva y dentro de las limitaciones y regulaciones que establezcan las autoridades. Con fundamento en lo expuesto, concluye que no existe mérito para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n.° 38681 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”.
6.- Por escrito remitido a la Sala, Luis Felipe Arauz Cavallini, en su calidad de Ministro de Agricultura y Ganadería, señala que las normas se impugnan, debido a que establecen excepciones a las reglas protectoras del recurso atunero e implican entregar, sin restricciones, ese recurso a la industria pesquera. El actor cuenta con legitimación para presentar la presente acción. Refiere que el decreto impugnado versa sobre el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, de conformidad con la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros, pero en relación directa con las necesidades de desarrollo y sostenibilidad del sector pesquero costarricense, fundamentado en estudios científicos, técnicos, económicos o sociales. Se hizo necesario establecer una zonificación de las pesquerías en la zona económica exclusiva y ordenar el aprovechamiento de túnicos por la flota nacional y por las embarcaciones atuneras de redes de cerco de bandera extranjera que pescan legalmente. Para la pesca de atún en aguas jurisdiccionales de Costa Rica se requiere una licencia particularmente expedida para esa actividad, la cual tiene, en principio, una vigencia de 60 días naturales. Además, los barcos atuneros deben inscribirse en un registro que lleva el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura. Según el artículo 6 de la Convención del Derecho del Mar y el artículo 6 de nuestra Constitución, es legítimo que el decreto en cuestión pretenda garantizar el ordenamiento y aprovechamiento de los recursos dentro de las aguas jurisdiccionales costarricenses, ajustados a los compromisos internacionales de no afectar las metas de aprovechamiento dentro de los niveles de rendimiento máximo sostenible de las pesquerías, y asegura la participación, el desarrollo y los beneficios legítimos de la pesca reglamentada para la flota pesquera comercial costarricense, así como la disponibilidad de la materia prima necesaria para la industria enlatadora de aún instalada en el país. Los artículos 13 y 14 del decreto en cuestión constituyen un desarrollo válido de ese régimen de tutela del derecho soberano de nuestro país a utilizar el recurso atunero de ZEE. Esas disposiciones implican que, a título de excepción, se puede permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población. Se permite la utilización de red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización que existe un faltante para abastecer la industria nacional. Sobre este punto se estableció el transitorio 3° del Decreto de Aprovechamiento donde indica que INCOPESCA establezca un protocolo técnico para determinar la existencia o no de una situación de desabasto. Asimismo, desde hace más de ocho meses se ha coordinado en el MAG, INCOPESCA y diferentes sectores involucrados para definir y establecer de manera preliminar (borrador) un protocolo de desabasto. Debe notarse que el artículo 14 establece, en consonancia con la doctrina del artículo 55 de la Ley de pesca y acuicultura que, los barcos de bandera extranjera pueden faenar con red de cerco en el polígono oceánico si asumen la obligación de entregar esa carga en puerto nacional para el aprovechamiento de la industria atunera nacional. De esta forma se pretende asegurar que el atún que se capture con red de cerco en el polígono oceánico, para evitar el desabastecimiento nacional y garantizar seguridad alimentaria a todos los costarricenses. Así las disposiciones de los artículos 13 y 14 del Decreto de Aprovechamiento responde a una tutela legítima del derecho soberano del Estado de procurar el aprovechamiento racional de los recursos atuneros en la ZEE y, por otro lado, son conformes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, su eficacia depende de que concurran criterios científicos y técnicos para declarar mediante un protocolo el desabasto de atún en la industria nacional. En todo caso, los medios previstos en tales artículos se encuentran dentro del marco de legalidad, pues el arte de pesca denominado red de cerco es permitida por la Ley de Pesca y Acuicultura a que se utilice en la ZEE, dentro de las limitaciones y regulaciones que establezcan las autoridades. En conclusión, no existe mérito para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto en cuestión.
7.- Por escrito remitido a la Sala, Édgar Gutiérrez Espeleta, en su calidad de Ministro de Ambiente y Energía, contesta la audiencia conferida y señala que no es competencia de SETENA el otorgamiento de la licencia de pesca, ya que ello le compete a INCOPESCA, y tampoco fueron consultados sobre el decreto en cuestión. Tampoco la temática es competencia de la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental. Sin embargo, indica que los artículos 13 y 14 impugnados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (tanto por empresas nacionales como extranjeras), ya que, según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Aun cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, ya que al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, que justamente se crearon para eso. Al utilizar redes de cerco, se atrapan también los peces pequeños, por lo que la recuperación de la población de atunes no se lleva a cabo eficientemente. Aun cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Por ello, no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que son una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera establecidos en ese mismo cuerpo normativo. Por el contrario, esa excepción al no permitir la recuperación del sistema marino, se contrapone al derecho fundamental establecido en el artículo 50 de la Constitución Política. Asimismo, dicha excepción antepone el interés productivo y comercial por encima del bien colectivo que representan los recursos naturales, en este caso el ecosistema marino. Si el interés es proteger la productividad nacional, se deben buscar otras alternativas viables como las que cita el accionante. Por su parte, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación indica que, el decreto en cuestión tiene por objeto establecer medidas de ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines definidas en el artículo 1 de la Convención de Antigua del 13 de febrero de 2009, en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico costarricense. La normativa impugnada establece excepciones a las reglas protectoras del recurso atunero e implican entregar, sin restricciones, ese recurso a la industria pesquera. Las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de estos, pues de los artículos impugnados mediante esta acción no se refleja la evidencia científica de la sostenibilidad de las poblaciones del atún, lo único que se pretende es el requerimiento del atún, pero no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Los artículos 13 y 14 impugnados no pueden contrariar lo indicado en el artículo 1 de la Ley de Pesca, por lo que, si bien el criterio de la necesidad de la industria atunera es una consideración a realizar desde las competencias que la Ley establece para INCOPESCA, es necesario también que se tome en consideración el estado y preservación del recurso marino. Los criterios para permitir la eventual pesca industrial de cerco en el polígono oceánico deben considerar criterios técnicos de sostenibilidad de las poblaciones, no solo con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado necesario para la operación de la industria atunera nacional. El análisis técnico que sustente la pesca de atún de cerco en el polígono oceánico debe considerar la cercanía de esa área con el área marina de manejo Montes Submarinos y el Parque Nacional Isla del Coco.
8.- Por escrito remitido a la Sala, Gustavo Meneses Castro, en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, contesta la audiencia conferida y señala que, tal y como está plasmado en el artículo 13 impugnado, en el polígono C (o polígono oceánico) existe una prohibición de pesca de atún con red de cerco. Sin embargo, se permite la pesca por vía de excepción a los efectos de evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional, de manera que esa medida de excepción se puede autorizar, previo cumplimiento de una serie de condiciones que garantizan que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en esa zona. Desde un inicio, todos los sectores involucrados de la sociedad civil y el gobierno, se convino en aceptar dicha normativa. El decreto no viola el artículo 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras. Toda actividad humana genera un impacto ambiental y en este caso la pesca no es la excepción, con esta medida de ordenamiento se pretende la sostenibilidad del recurso y que sea aprovechado por las generaciones actuales y futuras de manera sostenible. El decreto lo que busca es el aprovechamiento del atún, de manera que se beneficien los diferentes sectores de la pesca y no solamente unos cuantos, permitiéndose el desarrollo de las actividades, según las condiciones establecidas. La apertura del polígono oceánico será como una vía de excepción que permite el desabastecimiento de materia prima de la industria atunera nacional y no se ve afectada la sostenibilidad en las actividades laborales y económicas de quienes trabajan de manera directa o indirecta con el aprovechamiento del recurso. El polígono oceánico no está absolutamente restringido, sino que está regulado en cuanto al ingreso con flota atunera con red de cerco vía excepción y con propósitos específicos claramente determinados. El artículo 13 no provoca una desafectación ambiental, así como tampoco violenta el principio de no regresión de materia ambiental, ya que no se han violentado las condiciones por las cuales fueron creadas y determinada la manera en que se puede aprovechar el recurso atún en el polígono oceánico desde su nacimiento. Lo que se pretende es garantizar la materia prima que garantice la operación de las industrias nacionales, y la excepción de ingreso al polígono oceánico por parte de la flota atunera con red de cerco, podría ser que se aplique o no, según sea que se cu09mplan las condiciones dadas. Solicita se declare sin lugar la acción en todos sus extremos.
9.- Por escrito remitido a este Tribunal, Luis Gerardo Dobles Ramírez se apersona como coadyuvante pasivo. Señala que, en su calidad de persona y, además, de expresidente ejecutivo del INCOPESCA, conoce el daño que acciones como estas pueden causar a los intereses del país. La normativa impugnada establece regulaciones adicionales sobre el aprovechamiento sostenible del recurso atunero y la previsión para definir un esquema que permita mantener el suministro de la materia prima, atún de origen nacional, para una industria atunera procesadora nacional, que genera en conjunto miles de empleos directos e indirectos, generación y distribución de riqueza y divisas para el país y el pago de miles de millones en seguridad social. La normativa impugnada busca establecer regulaciones para el aprovechamiento del recuso atún en la zona económica exclusiva del pacífico costarricense, establecen la posibilidad de generar y definir un mecanismo que atienda y solvente las situaciones de desabasto de materia prima, de atún de origen nacional para la industria procesadora costarricense, que se ubica en la provincia de Puntarenas. La normativa, ligada al transitorio 3, busca generar un protocolo de desabasto que permita y mantenga en el tiempo la operatividad y desarrollo de la industria procesadora de atún costarricense. En ese polígono oceánico que considera el mecanismo de desabasto, se realizaría el aprovechamiento del atún únicamente hasta lograr solventar el volumen de materia prima de origen nacional requerido por la industria procesadora, captura o aprovechamiento que se vería limitada a tres o cuatro embarcaciones atuneras cerqueras y por un plazo ordinariamente de dos meses calendario, y sobre una especie como es el atún aleta amarilla que es mayormente la que existe en aguas jurisdiccionales del país, cuya abundancia y salud a nivel del Océano Pacífico Oriental está demostrado. Las consideraciones y argumentaciones del accionante están plagadas de menciones falsas, tergiversadas de los hechos y planteamientos subjetivos, tampoco existen los vicios o motivos de inconstitucionalidad, por lo que solicita el rechazo total de la acción de inconstitucionalidad.
10.- Mediante resolución de las 09:19 horas del 16 de setiembre de 2015, se tuvo por admitida la coadyuvancia pasiva de Luis Gerardo Dobles Ramírez. Además, se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Ministro de Ambiente y Energía. 
11.- Por resolución de las 12:18 horas del 15 de enero de 2020, el Magistrado Instructor solicitó como prueba para mejor resolver al Presidente Ejecutivo de INCOPESCA que aclarara lo siguiente: 1) Desde que el Decreto impugnado, número 38681-MAG-MINAE se emitió, cuántas autorizaciones excepcionales ha otorgado la Junta Directiva del Incopesca, según el artículo 13 de dicho decreto. Presente un detalle de su justificación y otorgamiento. Además, si se ha hecho un análisis sobre el impacto ambiental de tales autorizaciones. 2) Existe algún estudio técnico de donde se pueda saber cuál es el costo para las embarcaciones atuneras de satisfacer el volumen faltante de atún, fuera de los polígonos establecidos en el artículo 2 y siguientes del decreto impugnado. 
12.- Sobre la prueba anterior, contestó la prevención, Heiner Jorge Méndez Barrientos, en su calidad de apoderado especial judicial del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura que, según oficio de la Secretaría de Junta Directiva de Incopesca, una vez revisados los archivos que contiene la oficina, no se encuentra autorización o permiso alguno en relación con el artículo 13 del Decreto 38681-MAG-MINAE. De conformidad con lo que informado por el Director Técnico de Incopesca, no existe a nivel institucional estudio técnico de dónde se pueda saber cuál es el costo para las embarcaciones atuneras de satisfacer el faltante de atún, fuera de los polígonos establecidos en el artículo 2 y siguientes del Decreto impugnado.”
13.- Mediante resolución de las 12:04 horas del 17 de julio de 2020, la Presidencia de esta Sala programó la vista oral establecida en este expediente para las 09 horas del 13 de agosto de 2020, de forma virtual.
124.- El Secretario a.i. de la Sala Constitucional hizo constar que, al ser las 9:00 horas del 13 de agosto de 2020 se dio inicio a la audiencia señalada. Se indican los magistrados que estuvieron presentes y los nombres de los intervinientes. En cuanto a las participaciones de cada uno, en resumen, se indica lo siguiente: El accionante se presenta y cede su tiempo a su abogado, quien indica que va a dividir la exposición en tres acápites, primero los elementos involucrados desde el punto de vista constitucional, en segundo, datos importantes y pide que le permitan mostrar el mapa objeto del decreto 38681. En tercer lugar, se refirió a los problemas de inconstitucionalidad que se han detectado. Indica que, en los tres polígonos se excluye la operación internacional de red de cerco. Internacionales porque todos han sido y son internacionales. El artículo 13 y 14 del decreto de marras autoriza, mediante una solicitud de la industria nacional y una declaración jurada, que el INCOPESCA permita el ingreso de estas embarcaciones a las zonas que están vedadas, reservadas para la pesca nacional. El artículo 13 permite el ingreso de barcos a partir de una solicitud por desabasto de la industria nacional y una declaración jurada, no a partir de un estudio científico, con lo cual, se vulnera el principio preventivo en materia ambiental en tanto no hay posibilidad de constatar cuáles son las necesidades. Aquí se estaría permitiendo la desprotección de estas áreas ya protegidas a partir de una mera solicitud. Existe también una vulneración de los principios de proporcionalidad y racionalidad, porque existe un 60 por ciento de la zona económica exclusiva dispuesta para la pesca de red de cerco por parte de las embarcaciones internacionales, este 60 por ciento de sobra corresponde a lo que la industria necesita históricamente, no hay razón, no hay proporción para establecer una apertura meramente administrativa a las zonas que han sido vedadas. El Ministro de Agricultura y Ganadería indica que, el INCOPESCA es el órgano técnico científico que determina el ordenamiento de las pesquerías en Costa Rica y la gesta a través de los estudios técnicos y científicos. El representante de Incopesca manifiesta que, esta es una medida de ordenamiento y manejo pesquero. Hay elementos ambientales, de conservación, pero también de producción y aprovechamiento sostenible de las diferentes especies. Esta es una medida dinámica, provisional, sujeta a un plazo de ocho años, vence en el 2022. La zonificación se hizo, no solo en aras de salvaguardar la parte ambiental, sino también para garantizar el abasto de la industria. Se fijó una excepción en el artículo 13, porque la actividad pesquera y de industrialización están declaradas de utilidad pública y de interés nacional en el artículo 5 de la Ley de Pesca y Acuicultura. Esto, para garantizar que haya abasto en la industria nacional, si no existiere, no se abre el portillo, no se utiliza la excepción. Además, en el artículo 14 se estableció que se tiene que descargar la totalidad del producto pescado dentro de la zona económica exclusiva o en el polígono oceánico. Con esta regulación, se obliga a la flota pesquera a entregar la totalidad de la captura a la industria nacional. No se violenta el principio de no regresión porque el decreto es una medida dinámica, temporal a ocho años, para garantizar el desarrollo de estas actividades como medida de manejo, de aprovechamiento sostenible del recurso pesquero. No hay violación a los principios del derecho ambiental por ser de ordenamiento calculando un volumen óptimo de captura con base en los datos científicos, según la modalidad de pesca y fuera de las zonas del decreto. Se habló de establecer un protocolo, por si en algún momento hubiera desabasto para la industria, ese protocolo se realizó, pero no fue oficializado, pero esta falencia vino a ser cubierta por el acuerdo de Junta Directiva 567-2019 donde se fija el volumen óptimo de captura dentro de la zona económica exclusiva. La viceministra de Ambiente y Energía manifiesta que, el Ministro de Ambiente es el rector en materia de protección del océano, pero la rectoría de pesquerías le corresponde al ministro de Agricultura y Ganadería, y específicamente al INCOPESCA. Por el contrario, esta norma generó una protección que anteriormente no existía. Las excepciones no son un retroceso en materia ambiental. Hay un elemento de desarrollo sostenible y democrático. Solicita a la Sala que declare sin lugar esta acción, porque nos ha permitido poner en práctica los principios constitucionales, sobre todo el artículo 50 y las obligaciones internacionales que tenemos sobre el derecho del mar. Al recibir una solicitud, que no han recibido desde que este decreto entró en vigencia, corresponde a la Junta Directiva realizar el análisis y tomar el acuerdo de forma fundamentada en ciencia y técnica. La Procuradora General Adjunta manifiesta que, este es un primer ordenamiento del recurso marino presente en nuestra zona económica exclusiva, en un adecuado ejercicio de las potestades que el artículo sexto de la Constitución y lo establecido en los artículos 6 y 62 de la Convención del Derecho del Mar. Se señaló que no era inconstitucional la excepción del artículo 13, por estar debidamente fundamentada. Con posterioridad se han emitido dos sentencias de la Sala Constitucional en que se refiere a la necesidad de que toda decisión que se adopte en esta materia esté fundada, tal como lo dispone la Convención del Derecho del Mar, en estudios científicos y técnicos que, de manera abundante, determine que no hay un daño a la sostenibilidad del recurso marino (la sentencia 2017-9973). Para ser coherente con la posición sostenida por la Procuraduría, en este caso también se necesita del artículo 13 de este decreto, una interpretación conforme. El plazo que establece la norma es para tomar una decisión, no hay un plazo de vigencia, se tendría que hacer una interpretación con otras normas, podría ser para dos meses, porque hay disposiciones que las licencias se otorgan por dos meses, pero en este artículo que es la norma de excepción, no hay una norma que establezca la temporalidad de la excepción. Si no es posible extraerlo dentro del conjunto de normas, podría ser indefinido. Seguidamente, se hace constar, que se pasa a la etapa de preguntas.
15.- Mediante resolución de las 9:52 horas del 20 de agosto de 2020, el Magistrado ponente solicitó como prueba para mejor resolver a la Procuraduría y al Ministro de Ambiente aportar por escrito el fundamento del cambio de posición sobre el fondo de esta acción.
16.- Sobre la prueba solicitada, Magda Inés Rojas Chaves, en su calidad de Procuradora General Adjunta de la República, contestó que, en el informe de este órgano asesor de fecha 5 de agosto de 2015, la Procuraduría indicó que las disposiciones previstas en los artículos 13 y 14 del Decreto de Ordenamiento debían ser estimadas conforme con el principio de razonabilidad, pues estas disposiciones no solamente pretenden alcanzar una finalidad legítima -garantizar el abastecimiento de atún en el mercado nacional-, sino que su eficacia depende de que concurran criterios técnicos sobre el desabasto de atún en la industria nacional. Ahora bien, tal y como se expuso en la vista celebrada el 13 de agosto de 2020, este órgano asesor también ha considerado necesario, vista su relevancia e incidencia en la resolución de este asunto, incorporar nuevos elementos, particularmente dos precedentes jurisprudenciales, para consideración de la Sala Constitucional.  Indica que los votos de la Sala Constitucional, números 2017-9973 de las 11:00 horas del 28 de junio de 2017 y 2017-11405 de las 10:16 horas del 19 de julio de 2017, han establecido dos precedentes jurisprudenciales, cuya pertinencia e incidencia en relación con el examen de constitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n.° 38681 de 9 de octubre de 2014 es indudable; por lo que es necesario considerarlos al resolver este asunto. Según la sentencia n.° 2017-9973, ratificada en el voto n.° 2017-11405: “Existe una obligación, establecida en el artículo 61 de la Convención de Derecho del Mar, de los Estados ribereños de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su Zona Económica Exclusiva con fundamento en los datos científicos más fidedignos que se disponga, asegurando la preservación de los recursos.” Así, es claro que, aunque los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo impugnado constituyen también un desarrollo válido del régimen de tutela del derecho soberano de Costa Rica a utilizar el recurso atunero de su Zona Económica Exclusiva, lo cierto es que a la luz de esas sentencias, no sería procedente, desde el punto de vista constitucional, que la autorización excepcional, prevista en el artículo 13 – y que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico– se fundamente únicamente sobre consideraciones relativas a la necesidad de la industria nacional de atún. Por el contrario, de acuerdo con esos votos, cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración, a los efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. Indica que, no es procedente que el único criterio que el artículo 13 del Decreto Ejecutivo n.° 38681 tenga para autorizar a un barco pesquero para faenar en el polígono oceánico, sea el hecho de que se considere que tales autorizaciones serían necesarias para satisfacer el volumen faltante de atún necesario para que la industria nacional opere. Máxime que el artículo 13 de mérito no establece en forma expresa cuál es el plazo por el cual se puede otorgar una autorización de pesca en el polígono oceánico para un barco pesquero que utilice redes de cerco. Circunstancia que, en demérito de los criterios técnicos y científicos, podría conducir a una autorización indefinida, con menoscabo de lo dispuesto en los artículos 61 y 62 de la Convención del Derecho de Mar y del artículo 6 de nuestra Constitución. En criterio de este órgano asesor, lo procedente es realizar una interpretación conforme del artículo 13 del Decreto Ejecutivo n.° 38681, de tal forma que se comprenda que, para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración, a los efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Esos estudios permitirán establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización.
             17.- Sobre la prueba solicitada, el Ministro de Ambiente y Energía, contestó la audiencia conferida, e indicó que, el decreto impugnado fue emitido por el Poder Ejecutivo en apego a las competencias legalmente conferidas y las materias de rectoría tanto del MINAE como del MAG, y significa un avance significativo en cuanto al ordenamiento espacial marino y de los recursos pesqueros costarricenses. Las excepciones al ordenamiento pesquero, estipuladas en el decreto, obedecen a la necesidad de que la normativa se ajuste a las condiciones de la realidad; no obstante, las mismas no pueden aprobarse de manera arbitraria, sino que deben responder a las normas de la ciencia y la técnica, de conformidad con lo estipulado en la Ley de Pesca y Acuicultura, y en apego a lo estipulado por la Ley General de la Administración Pública y son analizadas por la Junta Directiva del INCOPESCA, con base en criterios legales, técnicos y científicos existentes. Por lo anterior, en cuanto a la interpretación de las excepciones planteadas en el decreto impugnado, se indica que, el Decreto en su totalidad, lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y, por ende, un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con los estipulado en el artículo 50 constitucional y, por ello, las normas impugnadas no violentan el principio de no regresión en materia ambiental.
18.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando:
I.- Objeto de impugnación.- El accionante cuestiona los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo n.° 38681 de 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”, cuyo contenido es el siguiente:
“Artículo 13.- La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.
 
La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.
 
Artículo 14.- El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado. “

El accionante indica que tales normas violentan los artículos 7, 21, 50 y 89 de la Constitución Política, por cuanto permiten una explotación de un recurso natural protegido. Las normas impugnadas permiten el ingreso a los polígonos demarcados por el mismo decreto de Ordenamiento de Aprovechamiento del Atún, de flotas atuneras cerqueras. Señala que es un contrasentido que los numerales 13 y 14 del mismo decreto permitan el acceso al polígono de las flotas cerqueras internacionales, pues constituye una medida que atenta contra la conservación de los recursos internacionales, ya que no existen estudios que demuestren que el ingreso de la flota pesquera internacional no producirá un impacto negativo en el ambiente. En materia de protección ambiental, no se deben permitir excepciones y el supuesto del desabasto es una medida irrazonable, pues no se establecen los criterios que la administración deberá seguir para determinar cuándo se ha configurado una especie de desabastecimiento.

II.- Sobre la legitimación del accionante. En el sub examine el gestionante ostenta legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario contar con un asunto previo que sirva de base a esta acción. Lo anterior, porque acude en defensa de un interés difuso que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. En consecuencia, se encuentra legitimado para accionar de forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, cumple los demás requisitos estipulados en los numerales 73, 78 y 79 de la ley supra citada. En conclusión, la acción es admisible.
III.- Sobre la normativa impugnada. Tal como lo fundamenta el propio decreto impugnado, el Estado ejerce una soberanía completa y exclusiva en sus aguas territoriales, en una distancia de doce millas a partir de la línea de bajamar y ejerce una jurisdicción especial sobre los mares adyacentes a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, que se denomina Zona Económica Exclusiva, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con los principios del Derecho Internacional, y lo dispuesto en el ordinal 6 de la Constitución Política. Ello, además, es conteste con lo estipulado en el artículo 56 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), mediante el cual se reafirma los derechos de soberanía de los Estados sobre la Zona Económica Exclusiva con los fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales.
Ahora bien, tal explotación debe realizarse conforme la normativa internacional suscrita por nuestro país en relación con la protección del ambiente y procurar un desarrollo sostenible, según lo establecido por el artículo 50 de nuestra Constitución Política. El párrafo tercero del artículo 3 del Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ley n.° 7414 del 13 de junio de 1994), por ejemplo, indica que los Estados partes deben “tomar medidas de precaución para prever, prevenir o reducir al mínimo las causas del cambio climático y mitigar sus efectos adversos”. Por su parte, el artículo 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “Protocolo de San Salvador”, aprobado por ley n.° 7907 de 3 de setiembre de 1999, señala que: “1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”. En consonancia con ese artículo y en sentido orientativo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, emitió la opinión consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, a solicitud de la República de Colombia, en la que se refirió al efecto de las obligaciones derivadas del derecho ambiental en relación con las obligaciones de respeto y garantía de los derechos humanos establecidos en la Convención Americana, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:
 “…52. Por otra parte, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos. Dicha interrelación se ha afirmado desde la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (en adelante “Declaración de Estocolmo”), donde se estableció que “[e]l desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de la vida”, afirmándose la necesidad de balancear el desarrollo con la protección del medio humano. Posteriormente, en la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (en adelante “Declaración de Río”), los Estados reconocieron que “[l]os seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible” y, a la vez, destacaron que “a fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo”. En seguimiento de lo anterior, en la Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible se establecieron los tres pilares del desarrollo sostenible: el desarrollo económico, el desarrollo social y la protección ambiental. Asimismo, en el correspondiente Plan de Aplicación de las Decisiones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, los Estados reconocieron la consideración que se debe prestar a la posible relación entre el medio ambiente y los derechos humanos, incluido el derecho al desarrollo.
53. Además, al adoptar la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció que el alcance de los derechos humanos de todas las personas depende de la consecución de las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, social y ambiental. En el mismo sentido, varios instrumentos del ámbito interamericano se han referido a la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, tales como la Carta Democrática Interamericana la cual prevé que “[e]l ejercicio de la democracia facilita la preservación y el manejo adecuado del medio ambiente”, por lo cual “es esencial que los Estados del Hemisferio implementen políticas y estrategias de protección del medio ambiente, respetando los diversos tratados y convenciones, para lograr un desarrollo sostenible en beneficio de las futuras generaciones”.
54. De esta relación de interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, surgen múltiples puntos de conexión por los cuales, como fue expresado por el Experto independiente, “todos los derechos humanos son vulnerables a la degradación ambiental, en el sentido de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio”. En este sentido, el Consejo de Derechos Humanos ha identificado amenazas ambientales que pueden afectar, de manera directa o indirecta, el goce efectivo de derechos humanos concretos, afirmando que i) el tráfico ilícito y la gestión y eliminación inadecuadas de productos y desechos tóxicos y peligrosos constituyen una amenaza grave para los derechos humanos, incluidos el derecho a la vida y a la salud; ii) el cambio climático tiene repercusiones muy diversas en el disfrute efectivo de los derechos humanos, como los derechos a la vida, la salud, la alimentación, el agua, la vivienda y la libre determinación, y iii) la degradación ambiental, la desertificación y el cambio climático mundial están exacerbando la miseria y la desesperación, con consecuencias negativas para la realización del derecho a la alimentación, en particular en los países en desarrollo.
55. Como consecuencia de la estrecha conexión entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55), actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos humanos reconocen el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, particularmente el sistema interamericano de derechos humanos, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la degradación del medio ambiente, todo lo cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos…
…62. Esta Corte considera importante resaltar que el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos, protege los componentes del medio ambiente, tales como bosques, ríos, mares y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de las personas, como la salud, la vida o la integridad personal, sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos. En este sentido, la Corte advierte una tendencia a reconocer personería jurídica y, por ende, derechos a la naturaleza no solo en sentencias judiciales sino incluso en ordenamientos constitucionales…” .
Según lo expresado en esa opinión consultiva, los daños ambientales pueden afectar todos los derechos humanos, precisamente, porque el pleno disfrute de todos ellos depende de un medio propicio. Algunos de esos derechos son más susceptibles que otros a determinados tipos de daño ambiental, tal como el derecho a la vida, integridad personal, vida privada, salud, agua, alimentación, vivienda, participación en la vida cultural, derecho a la propiedad y el derecho a no ser desplazado forzadamente (véase el punto 66). En consecuencia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos expuso una serie de obligaciones generales de los Estados en materia ambiental: 1) la obligación de prevención, 2) el principio de precaución, 3) obligación de cooperación, 4) obligaciones de procedimiento (garantizar el acceso a la información, al derecho de participación pública y a la justicia) (véase el punto 242). En relación con las dos primeras obligaciones, se referencian los siguientes apartados de interés:
 “B.1 Obligación de prevención
…128. En el ámbito del derecho ambiental el principio de prevención ha implicado que los Estados tienen la “responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional”. Este principio fue establecido expresamente en las Declaraciones de Estocolmo y de Río sobre el medio ambiente y está vinculado a la obligación de debida diligencia internacional de no causar o permitir que se causen daños a otros Estados246 (supra párrs. 95 a 103).
129. El principio de prevención de daños ambientales forma parte del derecho internacional consuetudinario. Dicha protección no solo abarca la tierra, el agua y la atmósfera, sino que incluye a la flora y la fauna. Específicamente en relación con los deberes de los Estados respecto al mar, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, establece que “[l]os Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio. marino”, e impone una obligación específica de prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino. En el mismo sentido, lo establece el Convenio de Cartagena referido por Colombia en su solicitud…
…132. En relación con las aguas marítimas, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar establece una obligación general de “proteger y preservar el medio marino”, sin limitar su ámbito de aplicación…
…137. Por tanto, desde el punto de vista de las normas ambientales internacionales, existe concenso en que la obligación de prevención requiere un determinado nivel en los efectos del daño.
138. Al mismo tiempo, en el ámbito de los derechos humanos, la Corte Interamericana ha señalado que la Convención Americana no puede ser interpretada de manera que impida al Estado emitir cualquier tipo de concesión para la exploración o extracción de recursos naturales. En este sentido, ha indicado que el nivel aceptable de impacto, demostrado a través de los estudios de impacto ambiental, que permitiría al Estado otorgar una concesión en un territorio indígena puede diferir en cada caso, sin que sea permisible en ningún caso negar la capacidad de los miembros de los pueblos indígenas y tribales a su propia supervivencia…
…140. En virtud de todo lo anterior, la Corte concluye que los Estados deben tomar medidas para prevenir el daño significativo al medio ambiente, dentro o fuera de su territorio. Para esta Corte, cualquier daño al medio ambiente que pueda conllevar una violación de los derechos a la vida o a la integridad personal, conforme al contenido y alcance de dichos derechos que fue definido previamente (supra párrs. 108 a 114), debe ser considerado como un daño significativo. La existencia de un daño significativo en estos términos es algo que deberá determinarse en cada caso concreto, con atención a las circunstancias particulares del mismo…
…142. De igual manera, en virtud del deber de prevención en derecho ambiental, los Estados están obligados a usar todos los medios a su alcance con el fin de evitar que las actividades que se lleven a cabo bajo su jurisdicción, causen daños significativos al medio ambiente (supra párrs. 127 a 140). Esta obligación debe cumplirse bajo un estándar de debida diligencia, el cual debe ser el apropiado y proporcional al grado de riesgo de daño ambiental. De esta forma, las medidas que un Estado deba adoptar para la conservación de ecosistemas frágiles serán mayores y distintas a las que corresponda adoptar frente al riesgo de daño ambiental de otros componentes del medio ambiente. Asimismo, las medidas para cumplir con este estándar puede variar con el tiempo, por ejemplo, en base a descubrimientos científicos o nuevas tecnologías. No obstante, la existencia de esta obligación no depende del nivel de desarrollo, es decir, la obligación de prevención aplica por igual a Estados desarrollados como a aquellos en vías de desarrollo…”.
Sin pretender realizar un desglose exhaustivo de las medidas más apropiadas para prevenir este tipo de daños y la afectación de los derechos humanos, la CIDH estableció en los puntos 144 y 145 de esta opinión consultiva, obligaciones mínimas que considera los Estados deben adoptar, y, por consiguiente, deben: “i) regular; ii) supervisar y fiscalizar; iii) requerir y aprobar estudios de impacto ambiental; iv) establecer un plan de contingencia, y v) mitigar en casos de ocurrencia de daño ambiental.” Así lo reafirma en los siguientes puntos:
      “160…esta Corte considera que, al determinarse que una actividad implica un riesgo de daño significativo, es obligatorio la realización de un estudio de impacto ambiental. Dicha determinación inicial, puede hacerse, por ejemplo, mediante un estudio inicial de impacto ambiental o porque la legislación interna o alguna otra norma precise actividades que obligatoriamente requieran la realización de un estudio de impacto ambiental. En cualquier caso, la obligación de realizar un estudio de impacto ambiental cuando hay riesgo de daño significativo es independiente de si se trate de un proyecto realizado directamente por el Estado o por personas privadas.
161. La Corte ya ha señalado que los estudios de impacto ambiental deben realizarse conforme a los estándares internacionales y buenas prácticas al respecto. En este sentido, ha señalado ciertas condiciones que deben cumplir dichos estudios de impacto ambiental.
162. El estudio de impacto ambiental debe ser concluido de manera previa a la realización de la actividad o antes del otorgamiento de los permisos necesarios para su realización. El Estado debe garantizar que no se emprenda ninguna actividad relacionada con la ejecución del proyecto hasta que el estudio de impacto ambiental sea aprobado por la autoridad estatal competente. La realización del estudio ambiental en las etapas iniciales de discusión del proyecto permite que realmente se exploren alternativas a la propuesta y que estas puedan ser tomadas en cuenta. Preferiblemente, los estudios de impacto ambiental deben comenzar antes que la ubicación y diseño de los proyectos estén decididas, para evitar pérdidas económicas en caso que sea necesaria una modificación. En casos en que la autorización para realizar la actividad, concesión o licencia ya ha sido otorgada, sin haberse realizado un estudio de impacto ambiental, este debe concluirse antes de la ejecución del proyecto…
…170. El contenido de los estudios de impacto ambiental dependerá de las circunstancias específicas de cada caso y el nivel de riesgo que implica la actividad propuesta. La Corte Internacional de Justicia y la Comisión de Derecho Internacional han señalado que cada Estado debe determinar en su legislación el contenido de los estudios de impacto ambiental requerido en cada caso. La Corte Interamericana estima que los Estados deben determinar y precisar, mediante legislación o mediante el proceso de autorización del proyecto, el contenido específico que se requiere para el estudio de impacto ambiental, tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y la posibilidad de impacto que tendría en el medio ambiente…
…174. A efectos de garantizar los derechos a la vida e integridad, los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, dentro o fuera de su territorio, de conformidad con lo expuesto en los párrafos 127 a 173 de esta Opinión. A efectos de cumplir con esta obligación los Estados deben: (i) regular las actividades que puedan causar un daño significativo al medio ambiente, con el propósito de disminuir el riesgo a los derechos humanos, de conformidad con lo señalado en los párrafos 146 a 151 de esta Opinión; (ii) supervisar y fiscalizar actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente, para lo cual deben poner en práctica mecanismos adecuados e independientes de supervisión y rendición de cuentas, entre los cuales se incluyan tanto medidas preventivas como medidas de sanción y reparación, de conformidad con lo señalado en los párrafos 152 a 155 de esta Opinión; (iii) exigir la realización de un estudio de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente, independientemente que la actividad o proyecto sea realizado por un Estado o por personas privadas. Estos estudios deben realizarse de manera previa, por entidades independientes bajo la supervisión del Estado, abarcar el impacto acumulado, respetar las tradiciones y cultura de pueblos indígenas que podrían verse afectados y su contenido debe ser determinado y precisado mediante legislación o en el marco del proceso de autorización del proyecto, tomando en cuenta la naturaleza y magnitud del proyecto y la posibilidad de impacto que tendría en el medio ambiente, de conformidad con lo señalado en los párrafos 156 a 170 de esta Opinión; (iv) establecer un plan de contingencia, a efecto de disponer de medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales, de conformidad con el párrafo 171 de esta Opinión, y (v) mitigar el daño ambiental significativo, inclusive cuando hubiera ocurrido a pesar de acciones preventivas del Estado, utilizando la mejor tecnología y ciencia disponible, de conformidad con el párrafo 172 de esta Opinión.
B.2 Principio de Precaución
…180. Sin perjuicio de lo anterior, la obligación general de garantizar los derechos a la vida y a la integridad personal implica que los Estados deben actuar diligentemente para prevenir afectaciones a estos derechos (supra párr. 118). Asimismo, al interpretar la Convención como ha sido solicitado en este caso, debe siempre buscarse el “mejor ángulo” para la protección de la persona (supra párr. 41). Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. Por tanto, los Estados deben actuar con la debida cautela para prevenir el posible daño. En efecto, en el contexto de la protección de los derechos a la vida y a la integridad personal, la Corte considera que los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, por lo cual, aún en ausencia de certeza científica, deben adoptar las medidas que sean “eficaces” para prevenir un daño grave o irreversible”.
En esa misma línea expuesta por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, en lo relativo a la materia objeto de estudio, dispone en los ordinales 61 y 62 lo siguiente:
“Artículo 61
Conservación de los recursos vivos
1. El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva.
2. El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. El Estado ribereño y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin.
3. Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.
4. Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.
5. Periódicamente se aportarán o intercambiarán la información científica disponible, las estadísticas sobre captura y esfuerzos de pesca y otros datos pertinentes para la conservación de las poblaciones de peces, por conducto de las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, según proceda, y con la participación de todos los Estados interesados, incluidos aquellos cuyos nacionales estén autorizados a pescar en la zona económica exclusiva ”.
 
“Artículo 62
Utilización de los recursos vivos
1. El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, sin perjuicio del artículo 61.
2. El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la zona económica exclusiva. Cuando el Estado ribereño no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible, dará acceso a otros Estados al excedente de la captura permisible, mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4, teniendo especialmente en cuenta los artículos 69 y 70, sobre todo en relación con los Estados en desarrollo que en ellos se mencionan.
3. Al dar a otros Estados acceso a su zona económica exclusiva en virtud de este artículo, el Estado ribereño tendrá en cuenta todos los factores pertinentes, incluidos, entre otros, la importancia de los recursos vivos de la zona para la economía del Estado ribereño interesado y para sus demás intereses nacionales, las disposiciones de los artículos 69 y 70, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.
4. Los nacionales de otros Estados que pesquen en la zona económica exclusiva observarán las medidas de conservación y las demás modalidades y condiciones establecidas en las leyes y reglamentos del Estado ribereño. Estas leyes y reglamentos estarán en consonancia con esta Convención y podrán referirse, entre otras, a las siguientes cuestiones:
a) La concesión de licencias a pescadores, buques y equipo de pesca, incluidos el pago de derechos y otras formas de remuneración que, en el caso de los Estados ribereños en desarrollo, podrán consistir en una compensación adecuada con respecto a la financiación, el equipo y la tecnología de la industria pesquera;
b) La determinación de las especies que puedan capturarse y la fijación de las cuotas de captura, ya sea en relación con determinadas poblaciones o grupos de poblaciones, con la captura por buques durante un cierto período o con la captura por nacionales de cualquier Estado durante un período determinado;
c) La reglamentación de las temporadas y áreas de pesca, el tipo, tamaño y cantidad de aparejos y los tipos, tamaño y número de buques pesqueros que puedan utilizarse;
d) La fijación de la edad y el tamaño de los peces y de otras especies que puedan capturarse;
e) La determinación de la información que deban proporcionar los buques pesqueros, incluidas estadísticas sobre capturas y esfuerzos de pesca e informes sobre la posición de los buques;
f) La exigencia de que, bajo la autorización y control del Estado ribereño, se realicen determinados programas de investigación pesquera y la reglamentación de la realización de tales investigaciones, incluidos el muestreo de las capturas, el destino de las muestras y la comunicación de los datos científicos conexos;
g) El embarque, por el Estado ribereño, de observadores o personal en formación en tales buques;
h) La descarga por tales buques de toda la captura, o parte de ella, en los puertos del Estado ribereño;
i) Las modalidades y condiciones relativas a las empresas conjuntas o a otros arreglos de cooperación;
j) Los requisitos en cuanto a la formación de personal y la transmisión de tecnología pesquera, incluido el aumento de la capacidad del Estado ribereño para emprender investigaciones pesqueras;
k) Los procedimientos de ejecución.
5. Los Estados ribereños darán a conocer debidamente las leyes y reglamentos en materia de conservación y administración”.     En atención a ello y otra normativa convencional en sentido similar, se ha concebido la  existencia del principio de pesca responsable, que obliga a los Estados a ajustar su legislación y políticas públicas a ese conjunto de principios, valores y normas en constante evolución, dada la finalidad proteccionista y conservacionista de la normativa referida, en el marco de la cual el ser humano asume responsabilidad por la supervivencia y calidad de vida de las generaciones futuras, así como por garantizar un desarrollo sostenible, democrático y solidario. Es decir, el marco normativo alude a un principio de pesca responsable, que no implica necesariamente una prohibición absoluta, sino que atiende a la utilización sostenible de los recursos pesqueros de manera armónica con el ambiente, así como el uso de prácticas de captura y acuicultura que no dañen los ecosistemas, los recursos o su calidad; conforme a lo ya indicado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica: “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. Tal como lo ha indicado este Tribunal en reiteradas ocasiones y lo supra citado, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto toda actividad del ser humano impacta en el ambiente, de ahí que, si el daño que se produce no es grave o irreversible, pues precisamente para ello se han adoptado medidas de mitigación, no toda actividad debe resultar prohibida. Tal como lo advirtió esta Sala en la sentencia n.° 2004-10484, el Estado está obligado a “propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente”. Para ello es ineludible que cada Estado emita las regulaciones relativas a la exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales en los mares adyacentes a su territorio, en las millas respecto de las cuales ejerce su soberanía.
En ese sentido, el decreto impugnado constituye un ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines en la zona económica exclusiva del océano Pacífico costarricense, que lo delimita en las siguientes áreas:
“a) Un polígono costero que parte de las 12 millas náuticas y hasta las 40 millas náuticas, a partir y a lo largo, de la línea de costa del Océano Pacífico Costarricense.
b) Un polígono de amortiguamiento de 5 millas náuticas a partir de las 40 millas náuticas. Esta área conforma un espacio de transición entre el polígono costero y el resto del entorno marino, que actúa como zona de contención ante el impacto directo de la pesca con mayor capacidad tecnológica sobre los recursos pesqueros que están siendo regulados.
c) Un polígono oceánico, comprendido en el área situada dentro de las siguientes coordenadas geográficas: desde la intersección del paralelo 7° norte con el límite este de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Costa Rica y desde ahí con rumbo oeste sobre el paralelo 7 ° norte hasta su intersección con el meridiano 88° oeste y desde ahí siguiendo sobre el meridiano 88° oeste, con rumbo sur, hasta su intersección con el paralelo 5° norte y desde ahí con rumbo este, siguiendo el paralelo 5° norte hasta intersectar el límite este de la ZEE de Costa Rica.
d) Un polígono especial comprendido desde el paralelo 4° norte hasta el límite sur de la Zona Económica Exclusiva Costarricense, en donde se establecen regulaciones para el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros de dicha área, por considerarse una zona de reclutamiento de atún y especies afines”.  (Véase el artículo 2 del decreto impugnado).
Para tales efectos, según los ordinales 4 y 6 de esa misma normativa, se permite en el área comprendida en ese artículo 2, inciso a), la pesca comercial a mediana escala, pesca comercial avanzada, la pesca turística, la pesca comercial semi industrial, y la pesca deportiva, con las respectivas licencias de pesca. En el área comprendida en el artículo 2, incisos c) y d), se permite únicamente la pesca comercial avanzada que utilicen como arte de pesca el palangre con línea madre de monofilamento, la pesca con caña, curricán, cuerda de mano, siempre y cuando se utilice anzuelo circular. Empero, se prohíbe, en principio, la pesca de atún con red de cerco en los incisos a), b), c) y d) del artículo 2 (véase el numeral 7 de este decreto). Y se indica, en principio, precisamente porque las normas aquí impugnadas establecen la siguiente excepción:
“Artículo 13.-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.
La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.”
“Artículo 14.-El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado”.
Lo anterior, debe ser referenciado, necesariamente, con lo dispuesto en el artículo 20 y el transitorio 3 de esa misma normativa que disponen:
“Artículo 20 .- El Estado realizará un proceso de ordenamiento pesquero, el cual será liderado por el Incopesca con el apoyo del MAG y MINAE, en el marco del Ordenamiento Espacial Marino que se defina.
Los objetivos y principios del presente Decreto Ejecutivo serán evaluados cada dos años, a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto. Asimismo, el Incopesca informará cada seis meses a la Presidencia de la República y al MAG sobre los avances de cumplimiento de las disposiciones contempladas en esta norma. La evaluación y los informes permitirán valorar la efectiva implementación este Decreto, con el fin de realizar los ajustes necesarios del ordenamiento pesquero que se implementas y así aprovechar de forma sostenible y responsable los recursos pesqueros de la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense.”
 
“Transitorio 3º- Para los efectos de cumplir lo establecido en los Artículos 13 y 14 del presente Decreto, el Incopesca elaborará en coordinación con las instituciones competentes y representantes de la industria atunera nacional y del sector palangrero, un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional en un plazo de dos meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto”.
 
Asimismo, conforme esas disposiciones de actualización y regulación supra citadas, mediante acuerdo AJDIP/567-2019 del 5 de diciembre de 2019, el INCOPESCA estableció un límite máximo de captura y procedimiento para el otorgamiento de licencias de pesca para embarcaciones de bandera extranjera con red de cerco para captura atún aleta amarilla en la zona económica exclusiva del océano pacífico costarricense. Actualmente, el artículo 4 de ese acuerdo dispone que, una vez que se hubiese completado el total de 8586 TM permitidas para completar el abasto de atún a la industria procesadora nacional, debe suspenderse por el resto del año el otorgamiento de este tipo de licencias. Tal acuerdo se sustentó en el oficio DGT-190-2019, de fecha 02/12/2019, mediante el cual el Director General Técnico a.i. de INCOPESCA emitió un criterio técnico-científico, que incluye un análisis de los informes de la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT), del estado de las poblaciones de los atunes y especies afines del océano Pacifico Oriental y la explicación sobre la metodología de cálculo para la definición de la cantidad de volumen óptimo anual a extraer atún aleta amarilla por barcos atuneros cerqueros en la Zona Económica Exclusiva del Pacifico Costarricense, realizado con base en lo dispuesto en artículo 5 inciso g)  de la Ley de Creación de INCOPESCA, que indica lo siguiente:
“ARTICULO 5.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones:
… g) Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas…”.
A partir de lo anterior, se evidencia que, ciertamente las normas impugnadas son una excepción a la regla general que prohíbe la utilización de esa técnica de pesca en todos los polígonos señalados; sin embargo, únicamente lo autoriza en el polígono del inciso c) del artículo 2, y cuando se produzca un desabastecimiento del volumen de atún como materia prima en el mercado nacional, lo cual debe quedar debidamente acreditado de previo al otorgamiento de las licencias. Lo anterior, tiene como fin resguardar un sector importante de la economía de nuestro país que genera miles de empleos directos e indirectos, generación y distribución de riqueza y divisas para el país y el respectivo pago en seguridad social. Además, el decreto en cuestión lo autoriza de forma limitada y temporal, de manera que serían únicamente algunas pocas embarcaciones y hasta alcanzar la captura fijada bajo criterios técnicos. Adviértase, por ejemplo, que en la sentencia n.° 2017-11405, este Tribunal señaló lo siguiente: “…que la capacidad pesquera del país se determina mediante todo un procedimiento, reconociéndosele a Costa Rica, durante la sexagésima reunión de la CIAT, una capacidad de pesca de atún de cerco de 9364 metros cúbicos utilizables por embarcaciones de red cerco. No dándose en esta acción argumentos ni hechos concretos que lleguen a determinar que se está excediendo dicha capacidad.” De hecho, según se tuvo por acreditado en este expediente, desde el año 2014 esta excepción no ha sido aplicada. En ese sentido, en el sub examine debe ponderarse no solo la protección ambiental reclamada por el accionante, sino la adecuada distribución de la riqueza establecida en el mismo artículo 50 constitucional y la protección especial que el Estado debe a las poblaciones más vulnerables, tal como las que dependen de esa actividad. De ahí que deben ser valorados todos los escenarios posibles y adoptar las medidas menos lesivas para todas las partes y los derechos involucrados. Esta situación fue advertida por este Tribunal en otras ocasiones en el caso de la pesca de atún con red de cerco, tal como en la sentencia n.° 2017-9973 de las 11:00 horas del 28 de junio de 2017, que indica:
“…Ha de notar, que a la base de los reparos de constitucionalidad que plantea el accionante, está el error de considerar la norma en cuestión aislada del resto del ordenamiento jurídico. En efecto, la Ley de Pesca y Acuicultura, tiene como finalidad someter la actividad de pesca a un régimen jurídico que asegure la conservación y protección de los recursos hidrobiológicos, por medio del desarrollo sostenible de esos recursos, lo que incluye las pesquerías, a y como lo hace ver la Procuraduría General de la República en su informe, la finalidad última que persigue dicha ley es asegurar un uso razonable y sustentable de los recursos existentes en sus mares jurisdiccionales, incluyendo la Zona económica Exclusiva de país. Esto se desprende claramente del artículo 1, de la ley, que en forma expresa obliga al Estado a asegurar la conservación, protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos. En el artículo 8. se establece que la pesca debe practicarse sin producir daños irreparables a los ecosistemas y en equilibrio con los derechos de navegación de las embarcaciones. Asimismo, conforme al artículo 5, inciso h), de la Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, el ejercicio de la pesca, en aguas jurisdiccionales, está sometido a la previa licencia o permiso de parte de la autoridad competente. Además, de acuerdo con el inciso g), de ese mismo numeral 5, las licencias de pesca deben otorgarse sobre bases técnicas; es decir, que de previo debe realizarse un estudio sobre los recursos marinos existentes. En el caso de la actividad de pesca de atún, que es el caso sobre el que versa esta acción, la Ley de Pesca y Acuicultura le dedica un régimen especial, ya que, conforme al artículo -9, su ejercicio o práctica requiere una licencia de pesca expedida, exclusivamente, al efecto. Todo lo anterior, implica que para practicar la pesca del atún en las aguas jurisdicciones de Costa Rica, se requiere una licencia particularmente expedida para esa actividad. Esta licencia tiene, en principio, una vigencia de sesenta días naturales contados desde la fecha de expedición… Esta doctrina del Derecho del Mar es coincidente con lo dispuesto en el artículo 6. de la Constitución Política, en el que se establece que Costa Rica tiene un derecho soberano a proteger, conservar y explotar, con exclusividad, todos los recursos y riquezas naturales en los mares adyacentes en una extensión de doscientas millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas…Pero, el Derecho del Mar, también impone al Estado un deber en relación con la conservación de los recursos de su Zona Económica Exclusiva. En este sentido, en el artículo 61 de la Convención de Derecho del Mar, está la obligación de los Estados ribereños de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su Zona Económica Exclusiva, con fundamento en los datos científicos más fidedignos de que se disponga y asegurando la preservación de los recursos. Además, ese mismo artículo convencional, impone al Estado el deber de utilizar no solo información fidedigna, sino actualizada del estado real y vigente de los recursos naturales de su Zona Económica Exclusiva, lo que incluye, claro está, las pesquerías de atún. De modo que en forma expresa, el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún. Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una explotación excesiva o irracional de esos recursos, constituiría una violación de los derechos de soberanía y. por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita… La expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toca persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, ya que este debe ser integrado con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que el número de licencias de pesca que se expiden debe ser proporcional y tener fundamento en los estudios técnicos que se hayan realizado. Además, dicho artículo debe ser entendido en forma sistemática con el resto de la ley, específicamente, con su artículo 5.g), que estipula, como una competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, establecer el número de licencias de pesca y sus regulaciones y limitaciones técnicas, con funda liento en estudios de los recursos marinos existentes. En este mismo sentido, el instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, debe establecer las limitaciones técnicas a las que puedan estar sujetas las embarcaciones autorizadas para realizar su faena de pesca durante la prórroga que, eventualmente, se les expida. Puesto que, aun cuando la Convención de Derecho del Mar y el artículo 6 de la Constitución Política, otorgan al Estado el derecho a aprovechar, efectivamente, los recursos de la Zona Económica Exclusiva, también es cierto que el Estado tiene el deber de garantizar su utilización óptima, según lo previsto en el artículo de la Convención de Derecho del Mar”. (El énfasis no es del original.)
Conforme todo lo expuesto, este Tribunal considera que las normas impugnadas resultan razonables, por cuanto si bien constituyen una excepción a la prohibición en general de la pesca de atún en el polígono del inciso c) del artículo 2 de ese decreto, lo cierto es que se fundamenta en una eventual necesidad social y económica de un sector sensible de la población, que debe ser acreditada de previo, y que resulta acorde con el principio de un desarrollo sostenible. Por otro lado, tales disposiciones, al momento de su aplicación, no están exentas de lo dispuesto en el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Su aplicación debe ser integrada y sistemática, de manera que, debe existir un criterio técnico-científico previo a la autorización de cualquier licencia que sea otorgada, en el que se analice no solo la necesidad de la industria apuntada, sino el eventual impacto sobre la biodiversidad que se encuentra en esa zona, pues tal como lo advirtió este Tribunal en el precedente supra citado, la expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toda persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por los artículos impugnados, ya que estos deben ser integrados con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que, debe demostrarse previamente, mediante los estudios técnicos necesarios, la necesidad invocada de la excepción, la no afectación grave e irreversible de los recursos marinos en esa zona, otorgar el número de licencias de pesca que sea proporcional y por el plazo estrictamente necesario.
IV.- Por consiguiente, este Tribunal considera que las normas impugnadas no presentan los vicios de inconstitucionalidad que plantea el accionante, y su contenido será conforme con los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución y con el contenido del Derecho del Mar, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias ahí establecidas, si así ha sido justificado previamente mediante estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales.
Por tanto:
Por mayoría se declara SIN lugar la acción, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias, si hay estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales. Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción. La Magistrada Garro Vargas salva el voto y declara con lugar la acción por razones diferentes. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.-
 
Fernando Castillo V.
Presidente
 
  Fernando Cruz C.                                                                  Paul Rueda L.
 
Nancy Hernández L.                                                            Luis Fdo. Salazar A.
 
    Jorge Araya G.                                                                   Anamari Garro V.
 
 
Exp: 15-008130-0007-CO
 
 
Los Magistrados Cruz Castro y Rueda Leal salvan el voto y declaran con lugar la acción.- Conforme a las razones que se exponen a continuación, consideramos que esta acción debe ser declarada con lugar.
 
A. En general sobre el decreto impugnado: Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”.- Conforme a las potestades del Estado, particularmente las que le otorgan los artículos 61 y 62 de la Convención de Derecho del Mar, este puede establecer un ordenamiento y zonificación de su zona económica exclusiva para fines de exploración, explotación, conservación y administración de los recursos naturales. Así, el decreto realiza un ordenamiento de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica para el aprovechamiento racional del atún. Crea cuatro polígonos (artículo 2) en los que se prohíbe la pesca de atún con redes de cerco (artículo 7) y además, impone restricciones a la pesca en cada una de ellas:
En el polígono A (costero) y B (amortiguamiento) se permite la pesca comercial de mediana y avanzada escala, la pesca turística y deportiva, así como la pesca semiindustrial.
En el polígono C (oceánico) se permite la pesca comercial avanzada, la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano; y en caso excepcional (aspecto impugnado en esta acción) mediante autorización del INCOPESCA podrían ingresar a pescar embarcaciones atuneras con redes de cerco con el único objetivo de abastecer el faltante de atún capturado en aguas nacionales necesario para la operación de la industria atunera nacional.
En el polígono D (especial) se encuentra permitida la pesca comercial avanzada y la pesca de atún con caña, curricán y cuerda de mano.
 
Por su parte, los artículos 13 y 14 del Decreto impugnados, permiten la pesca con cerco en el polígono oceánico (polígono C), como una excepción a la prohibición, en caso de que se determine un faltante de atún para la industria atunera nacional. Estableciéndose, en el artículo 14 que, los barcos de bandera extranjera también pueden faenar con red de cerco en el polígono oceánico, de forma excepcional, a condición de que entreguen esa carga en puerto nacional para aprovechamiento de la industria atunera nacional. Estas son justamente las dos normas que se impugnan en esta acción. El artículo 13 impugnado establece que:
-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca,
-A determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco,
-Para que puedan ingresar al área restringida,
-Con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional,
-El representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca, con una declaración jurada donde conste el faltante de atún.
-Incopesca tendrá un plazo máximo de 10 días hábiles para dar respuesta a tal solicitud.
 
Luego, el artículo 14 condiciona tal autorización a las embarcaciones de bandera extranjera a que descarguen la totalidad de sus capturas para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional.
B. El accionante considera que, permitir la medida excepcional que está en los artículos 13 y 14 impugnados, contrapone el interés de la industria atunera nacional con intereses de la colectividad. Considera que es inconstitucional permitir esta excepcionalidad por desabasto sin estudios científicos que demuestren que no existirá una afectación al ambiente por permitir un arte de pesca arrasador en un área biológicamente protegida. La Procuraduría General de la República conforme al más reciente criterio expresado, considera que, aunque los artículos 13 y 14 del Decreto Ejecutivo impugnado constituyen también un desarrollo válido del régimen de tutela del derecho soberano de Costa Rica a utilizar el recurso atunero de su Zona Económica Exclusiva, lo cierto es que a la luz de los votos N. ° 9973-2017 y N.° 11405-2017, la autorización excepcional, prevista en el artículo 13,  que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación. Así, considera la Procuraduría que, lo procedente es realizar una interpretación conforme del artículo 13 del Decreto Ejecutivo N.° 38681 de tal forma que se comprenda que para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Además porque esos estudios permitirán establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización. Por su parte, el Ministro de Agricultura y Ganadería considera que no existe mérito para declarar la inconstitucionalidad de los artículos 13 y 14 del Decreto en cuestión. Indica que, esas disposiciones implican que a título de excepción, se puede permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población. Además, INCOPESCA establecerá un protocolo técnico para determinar la existencia o no de una situación de desabasto. Así que, las disposiciones de los artículos 13 y 14 del Decreto de Aprovechamiento responde a una tutela legítima del derecho soberano del Estado de procurar el aprovechamiento racional de los recursos atuneros en la Zona Económica Exclusiva y por otro lado, son conformes con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, su eficacia depende de que concurran criterios científicos y técnicos para declarar mediante un protocolo el desabasto de atún en la industria nacional. Posición que es apoyada por el Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura cuando indica que, la medida de excepción contenida en las normas impugnadas, se puede autorizar previo cumplimiento de una serie de condiciones que garantizan que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en dicha zona. Así que, el decreto no viola el artículo 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras. Con una posición diferente a los anteriores informes, el Ministro de Ambiente y Energía inicialmente expuso el criterio de la Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA), indicando que, los artículos 13 y 14 impugnados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (tanto por empresas nacionales como extranjeras), ya que según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Considera que, aún cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, ya que al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, que justamente se crearon para eso. Además, de los artículos impugnados no se refleja la evidencia científica de la sostenibilidad de las poblaciones del atún, lo único que se pretende es el requerimiento del atún, pero no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Concluye que, no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que con una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera, siendo que esta excepción se contrapone al derecho fundamental establecido en el artículo 50 de la Constitución Política. Luego, en la vista oral realizada, la representante del Ministerio expresa que, el Decreto en su totalidad, lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y por ende un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con los estipulado en el artículo 50 constitucional y por ende las normas impugnadas no violentan el principio de no regresión en materia ambiental. Al respecto, consideramos que, en efecto, en protección de los principios derivados del derecho constitucional al ambiente, las normas impugnadas resultan inconstitucionales, conforme se explica a continuación.
 
En primer lugar.- Sustento científico para la prohibición pero NO hay sustento científico para la excepción: Conforme se observa, de la totalidad del Decreto en cuestión, se establece una prohibición general de la pesca con red de cerco en los polígonos costero, de amortiguamiento, oceánico y especial. Prohibición que encuentra sustento científico en la protección del recurso marino, tal como lo dice en mismo decreto en sus considerandos:
 
“1° “… a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas…”
2° “… asegurando la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de túnidos y especies afines.”
…
6° “… en razón de su objetivo de conservación de la diversidad biológica se deben establecer medidas que reduzcan el impacto de las pesquerías sobre las poblaciones de elasmobranquios, tiburones, tortugas, picudos y mamíferos marinos.”
7° “… corresponde al Incopesca dictar las medidas que normen y regulen el aprovechamiento de los recursos hidrobiológicos, de conformidad con la disponibilidad y conservación de los recursos pesqueros, pero en relación directa con las necesidades de desarrollo y sostenibilidad del sector pesquero costarricense, fundamentado en estudios científicos, técnicos, económicos o sociales.”
8° “Que las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de éstos.”
…
12° “… se hace necesario la presente medida de ordenación y la creación de un programa de investigación sobre atún y especies afines en Costa Rica.”   
…
14° “Que el establecimiento de medidas de ordenación establecidas en este Decreto, procuran mejorar los conocimientos sobre las pesquerías de atún y especies afines.”
 
 
Lo anterior por cuanto, es de conocimiento científico que, la pesca de atún con cerco tiene un alto impacto sobre el recurso marino al producirse la muerte innecesaria de especies que no son el objetivo. Así, la prohibición de pesca de atún con cerco encuentra pleno sustento científico. Sin embargo, la excepción que se pretende establecer a esta prohibición (contenida en los artículos impugnados, art.13 y 14), no sólo no encuentra sustento científico, sino que, la evidencia técnica indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente.
 
1) Sobre la falta de sustento técnico para excepcionar de aplicar la prohibición: Las normas impugnadas pretenden excepcionar la aplicación de una prohibición, permitiendo la pesca de atún con red de cerco en una zona restringida a tal tipo de pesca. Sin embargo, en la normativa impugnada, ni en general ni en concreto, se exige sustento científico que aporte seguridad sobre cómo la aplicación de esa excepción a la regla no causará un impacto negativo en la población marina. Ello pese a que, como lo indica la Procuraduría en su más reciente informe, conforme lo ha establecido esta Sala (ver al respecto los votos números 2017-009973 y 2017-011405) la existencia de datos científicos que aseguren la preservación de los recursos marinos, es una condición necesaria y previa para determinar la captura permisible de atún. Ahora bien, en este caso, al no exigirse en el artículo 13 impugnado, sustento científico para el otorgamiento de estas autorizaciones en zona restringida, se estaría configurando una desprotección inconstitucional al derecho al ambiente. La prohibición establecida para la protección del recurso marino queda sin sentido con la posibilidad de autorizar la pesca de atún con red de cerco en el polígono oceánico. Pese a que se afirme que se trata de una medida excepcional y temporal, ello no elimina la incerteza científica del posible impacto negativo en el ambiente. En cuanto a la temporalidad, nótese cómo la norma no indica plazo máximo alguna para esa excepción, pudiendo perpetuarse en el tiempo tal excepcionalidad. Siendo que no se exige respaldo científico alguno que asegure que dicha excepción de pescar con cerco no tendrá un impacto en la sostenibilidad del recurso y su protección. Lo único que se le exige al solicitante es una declaración jurada donde conste el faltante de atún, pero no hay exigencia científica sobre el impacto al ambiente, ni tiempo suficiente para que Incopesca lo analice, pues la norma indica que, luego de la solicitud, Incopesca cuenta con un plazo máximo de 10 días hábiles para dar respuesta a la solicitud. El informe de la Procuraduría apoya la constatación de esta falta de sustento técnico para aprobar la excepción, cuando indica que, la autorización excepcional, prevista en el artículo 13 (y que permitiría a las embarcaciones atuneras con red de cerco, que puedan ingresar al área descrita en el polígono oceánico) se fundamente únicamente sobre consideraciones relativas a la necesidad de la industria nacional de atún. Sin embargo, es claro que cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.
 
2) Sobre la evidencia técnica que indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente: Más grave aún es el hecho de que, no sólo no hay sustento técnico para permitir esta autorización, sino que además, existe evidencia de que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente. Por ello es que no resulta atendible lo que indica la Procuraduría en la vista oral de esta acción, de que procede realizar una interpretación conforme, pues la evidencia científica más bien indica que autorizar la pesca de cerco en esta zona restringida puede causar un grave daño al ambiente. Tal como lo afirma el Ministro de Ambiente en su informe original, al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, que justamente se crearon para eso. Al utilizar redes de cerco, se atrapan también los peces pequeños, por lo que la recuperación de la población de atunes no se lleva a cabo eficientemente. Aún cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Siendo que, de los artículos no se está tomando en cuenta la sostenibilidad de este producto y su protección. Además, la pesca de atún de cerco en el polígono oceánico debe considerar la cercanía de esa área con el área marina de manejo Montes Submarinos y el Parque Nacional Isla del Coco. Permitir la pesca con cerco de atún, en una zona protegida, aunque se diga que es una medida excepcional, es razón suficiente para considerar que ello ocasionaría un grave daño ambiental por la forma per se en que se desarrolla la pesca de atún con redes de cerco, siendo que es una técnica arrasadora de otras especies marinas (tales como delfines) y limita la recuperación de los recursos marinos.  
 
En segundo lugar.- El Decreto omite establecer la protección del ambiente en la autorización que permite las normas impugnadas: De las normas impugnadas (artículo 13 y 14) no se evidencia consideración alguna a la protección al ambiente como sustento para otorgar la autorización de pesca con red de cerco en la zona restringida. Antes bien, lo único que se indica es que, el objeto de tal autorización es “satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional” y que las razones del otorgamiento serán justificadas “productiva y económicamente” . Así se omite toda consideración a la variable ambiental. Si bien el transitorio tercero del Decreto impugnado indica que INCOPESCA elaborará un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional, es lo cierto que, para su elaboración se omite hacer referencia a las autoridades competentes en defensa del ambiente, o a representantes de agrupaciones que tengan como fin la protección del ambiente. Siendo por demás que, para implementar esta excepcionalidad por desabasto, el protocolo no prevé estudios científicos que demuestren que no existirá una afectación al ambiente permitiendo un arte de pesca arrasador (como lo es la pesca de cerco) en un área biológicamente protegida (como son los polígonos). Además, se informa que dicho protocolo solo existe en versión de borrador. Por lo demás, no se puede dejar la protección ambiental en protocolo que no tiene la fuerza ni la estabilidad normativa como para asegurar que el derecho al ambiente sea obligatoriamente tomado en cuenta, como lo hubiera sido si la norma impugnada así lo estableciera expresamente. Finalmente, aunque se indicara en la vista oral, por parte del representante del Incopesca que, esta es una medida provisional, sujeta a un plazo de ocho años, y que vence en el año 2022, y aunque se informe que, a la fecha no se había otorgado ninguna autorización con fundamento en los artículos impugnados, es lo cierto que, el hecho de que no se hubieren otorgado hasta el momento tal tipo de autorizaciones no hace menos gravosa la ausencia de la variable ambiental en la consideración para el otorgamiento de tal autorización excepcional de pesca de cerco en una zona restringida; ni asegura tampoco que en los próximos meses se puedan otorgar en ausencia total de consideraciones de la variable ambiental. 
 
 
En tercer lugar.- El principio precautorio (in dubio pro natura) obliga a mantener, sin excepciones, la prohibición impuesta para la protección del recurso marino: Corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. También le atañe la obligación derivada del Derecho de la Constitución de proteger los recursos hidrobiológicos, concretamente, el deber de tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, la protección de las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, y, con ello, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, que no venga a comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En virtud del principio precautorio que opera en materia de protección al derecho fundamental al ambiente, carece de sentido permitir excepciones a una regla impuesta para proteger el recurso marino. Prohibir la pesca de atún con cerco en cualquiera de los polígonos establecidos fue justamente una medida de ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines. Siendo un contrasentido, establecer una medida de protección (prohibir la pesca de atún con red de cerco) y por otro lado establecer una excepción a dicha medida (al permitir autorizaciones temporales para la pesca de atún con red de cerco). No existiendo suficiente evidencia técnica de que el medio establecido en las normas impugnadas (permitir excepcionalmente la pesca de atún con red de cerco en una zona protegida) sea el más idóneo y razonable para lograr el fin propuesto (evitar el desabastecimiento de la industria atunera nacional). Nótese que se informa que, ante el desabastecimiento pueden implementarse otras medidas menos gravosas, tales como, satisfacer el faltante de atún fuera de los polígonos, pues fuera de ellos se permite usar la red de cerco. Tal como lo dice el Ministro de Ambiente en su informe original, si el interés es proteger la productividad nacional, se deben buscar otras alternativas viables como las que cita el accionante (la importación o la pesca con cerco fuera de los polígonos). Así, carece de razonabilidad técnica permitir una medida como la impugnada (permitir la pesca de atún con cerco en una zona protegida) cuando para satisfacer el fin en cuestión (abastecer la industria nacional de atún frente al desabastecimiento) se pudo haber establecida esa otra medida menos gravosa (pesca de atún con cerco fuera de los polígonos o de la zona protegida). Tampoco se podría sustentar que, en estos casos, deba prevalecer la industria atunera nacional, por sobre la protección del derecho al ambiente, pues el principio de desarrollo sostenible democrático obliga a hacer una ponderación de intereses, donde se enfatiza la distribución equitativa de la riqueza derivada de la explotación de los recursos marinos y obliga a seguir las pautas del Código de Conducta de Pesca Responsable de la FAO, integrando con ello los términos de este instrumento al bloque de la jurisprudencia constitucional (ver al respecto el voto de esta Sala número 2013-10540). El principio precautorio en materia ambiental obliga a mantener la prohibición, sin excepciones. Tal como lo ha indicado esta Sala en votos anteriores, recientemente en el voto número 2019-012549:
 
“… el principio precautorio o de in dubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las reglas unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente, los entes y órganos públicos deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. (…)”
 
Por lo demás, sobre este principio, y otras obligaciones derivadas de los derechos de respetar el derecho al ambiente, a mayor abundamiento, se puede citar la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidades Indígenas miembros de la Asociación lhaka honhat (nuestra tierra) vs. Argentina, sentencia de 6 de febrero de 2020, donde se indica que “el derecho a un medio ambiente sano “debe considerarse  incluido  entre  los  derechos  [...]  protegidos  por  el  artículo  26  de  la Convención Americana”, dada la obligación de los Estados de alcanzar el “desarrollo integral” de sus pueblos, que surge de los artículos 30, 31, 33 y 34 de la Carta”. De manera significativa, en tal pronunciamiento con carácter de sentencia, la Corte-IDH remite a la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre del 2017 a los efectos de desarrollar el contenido y alcance de tal derecho, consecuencia de lo cual las consideraciones jurídicas de la última alcanzan el estatus, justamente, de sentencia. En tal sentido, la Corte-IDH reitera “que el derecho a un medio ambiente sano “constituye un interés universal” y “es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad”, y que “como derecho autónomo [...] protege los componentes del [...] ambiente, tales como bosques, mares, ríos y otros, como intereses jurídicos en sí mismos, aun en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de proteger la naturaleza”, no solo por su “utilidad” o “efectos” respecto de los seres humanos, “sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta”. Lo anterior no obsta, desde luego, a que otros derechos humanos puedan ser vulnerados como consecuencia de daños ambientales.” Justamente en desarrollo de la conceptualización del derecho al ambiente, en la Opinión OC/23 , la Corte claramente detalla las obligaciones estatales frente a posibles daños al ambiente, tales como la obligación de prevención, el principio de precaución, la obligación de cooperación, y el acceso a la información. En concreto, sobre el principio de precaución indicó lo siguiente:
“180.- (…) Por tanto, esta Corte entiende que, los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, en casos donde haya indicadores plausibles que una actividad podría acarrear daños graves e irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica. “
Así entonces, procede aplicar en este caso tal principio ambiental, reconocido por jurisprudencia nacional e internacional. La carencia de estudios científicos que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende permitir de forma excepcional, se contrapone al derecho a un ambiente sano pues, no se asegura la obligación de conservación de los recursos marinos costeros. Se trata de una permisibilidad vía decreto de ingreso a un área restringida para abastecer a la industria procesadora atunera, sin previsión científica sobre la protección del ambiente. Nótese que incluso, sobre la prueba solicitada al Incopesca, se desprende que no existe análisis sobre el impacto ambiental que provocaría el otorgamiento de la autorización contemplada en las normas impugnadas. De esta forma, sin sustento alguno y sin que de previo se hayan agotado medidas ordinarias (como lo sería la importación o la pesca fuera de los polígonos), las normas impugnadas establecieron una medida excepcional (autorizaciones en área protegida), sobre la cual, además, no hay certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad en el ambiente. Si los polígonos fueron creados por el mismo Decreto impugnado, para el aprovechamiento del atún y para permitir su regeneración natural, y con todo ello, para proteger el ambiente y el principio de desarrollo sostenible, ello es un indicador suficiente de que permitir la actividad prohibida pueda causar daños al ambiente. Carece de toda razonabilidad, crear la protección y de seguido, establecer excepciones. Máxime, como se dijo, cuando tales excepciones se crearon en las normas impugnadas, sin sustento científico alguno, y permitiendo la pesca de cerco, que no es selectiva, y sobre la cual existen estudios que demuestran la vulnerabilidad de algunas especies ante tal arte de pesca.
C. Conclusión.- Dado que existe sustento científico para la prohibición de pesca de atún de cerco en los polígonos definidos, pero NO hay sustento científico para permitir excepcionalmente dicha pesca en caso de desabastecimiento en el polígono oceánico, conforme lo permiten las normas impugnadas. Dado que el Decreto, cuando hace referencia al  protocolo para regular dicha permisión excepcional, omite la protección del ambiente; y tomando en cuenta el principio precautorio obliga a mantener sin excepciones la prohibición impuesta para la protección del recurso marino; los suscritos Magistrados consideramos que, los artículos 13, 14, y por conexidad el Transitorio 3°, del Decreto Ejecutivo N.° 38681 de 9 de octubre de 2014 “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” son inconstitucionales por violentar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y la obligación de  proteger las bellezas naturales, así como de los principios al desarrollo sostenible democrático y el principio preventivo, lo que implica una lesión a los numerales 6, 7, 21, 50, 69 y 89 constitucionales y a los principios contenidos en la Convención de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar (1982) y su desarrollo posterior. Imponiéndose la estimatoria de esta acción, y la consecuente nulidad de las normas anteriores.
 
 
Fernando Cruz C.                                                                        Paul Rueda L.
Magistrado                                                                                     Magistrado
 
 
Exp: 15-008130-0007-CO
Res: n.°2020-18213
VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS POR RAZONES DIFERENTES.
En el presente caso he coincidido con la minoría de la Sala en estimar la acción de inconstitucionalidad. Lo hago sobre la base de mis propias razones.
I.- OBJETO DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
El accionante solicitó que se declare la inconstitucionalidad de los arts. 13 y 14 del decreto ejecutivo n°38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”. Las normas se impugnan debido a que establecen excepciones a las reglas protectoras del recurso atunero. Es decir, se establecen excepciones a las propias normas que establecieron áreas o polígonos en los que se impide realizar pesca con red de cerco.
En efecto, el art. 7 de la normativa de análisis establece una prohibición de realizar la pesca de atún con red de cerco en las zonificaciones identificadas como polígonos, los cuales están descritos en el art. 2° de la siguiente manera:
“a) Un polígono costero que parte de las 12 millas náuticas y hasta las 40 millas náuticas, a partir y a lo largo, de la línea de costa del Océano Pacífico Costarricense.
b) Un polígono de amortiguamiento de 5 millas náuticas a partir de las 40 millas náuticas. Esta área conforma un espacio de transición entre el polígono costero y el resto del entorno marino, que actúa como zona de contención ante el impacto directo de la pesca con mayor capacidad tecnológica sobre los recursos pesqueros que están siendo regulados.
c) Un polígono oceánico, comprendido en el área situada dentro de las siguientes coordenadas geográficas: desde la intersección del paralelo 7° norte con el límite este de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) de Costa Rica y desde ahí con rumbo oeste sobre el paralelo 7 ° norte hasta su intersección con el meridiano 88° oeste y desde ahí siguiendo sobre el meridiano 88° oeste, con rumbo sur, hasta su intersección con el paralelo 5° norte y desde ahí con rumbo este, siguiendo el paralelo 5° norte hasta intersectar el límite este de la ZEE de Costa Rica.
d) Un polígono especial comprendido desde el paralelo 4° norte hasta el límite sur de la Zona Económica Exclusiva Costarricense, en donde se establecen regulaciones para el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros de dicha área, por considerarse una zona de reclutamiento de atún y especies afines”.
 
Mientas que los numerales impugnados excepcionan la restricción ya dicha, concretamente, en el polígono oceánico establecido en el inciso c). Lo anterior, con el propósito de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional. Los artículos cuestionados disponen lo siguiente:
“Art. 13 .-La Junta Directiva del Incopesca podrá otorgar excepcionalmente una autorización de pesca a determinadas embarcaciones atuneras con red de cerco, para que puedan ingresar al área descrita en el Artículo 2 inciso c), del presente Decreto; con el objeto de satisfacer el volumen faltante de atún capturado en aguas nacionales, necesaria para la operación de la industria atunera nacional, para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización.
La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles, en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional.
Art. 14.-El otorgamiento de licencias de pesca de atún con red de cerco de bandera extranjera, se dará a aquellas embarcaciones que descarguen la totalidad de sus capturas, con el objeto de satisfacer la demanda de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia por la industria atunera procesadora nacional, bajo condiciones de competitividad de mercado”.
 
El accionante sugiere un contrasentido al establecer zonas de exclusión de pesca atunera con redes de cerco y paralelamente autorizar excepcionalmente el arte en dicha zona con requisitos muy simples como lo es una declaración jurada. Considera que se trata de una medida regresiva, que no tiene ningún respaldo en estudios científicos, y que le da preponderancia a los intereses económicos sobre las obligaciones de tutelar el medio ambiente y, por ello, considera que al menos se deberían exigir estudios científicos, previo a realizar estas autorizaciones.
II.- INFORMES DE LAS AUTORIDADES CONSULTADAS.
Procuraduría General de la República.
En un primer informe, la Procuraduría General de la República (PGR) recomendó declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad, por cuanto se estimó que el decreto de análisis no impide –de forma absoluta– el aprovechamiento del recurso atunero en ninguna de las zonas poligonales; solamente regula el tipo de pesca que puede utilizarse en cada una de esas zonas poligonales. Igualmente, señaló que la Ley de Pesca y Acuicultura permite la utilización de la red de cerco en la Zona Económica Exclusiva y dentro de las limitaciones y regulaciones que establezcan las autoridades. Es decir, que la red de cerco es un instrumento permitido. Aunque consideró que los arts. 13 y 14 permiten la utilización de la red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización, que existe un faltante para abastecer la industria nacional.
Sin embargo, con posterioridad a la realización de la vista oral ordenada por este Tribunal, la Procuraduría cambió su tesis original y recomendó realizar una interpretación conforme del art. 13 del decreto ejecutivo n.°38681, de tal forma que se comprenda que, para el otorgamiento de tales autorizaciones, la Junta Directiva del INCOPESCA debe contar con estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efectos de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación por el eventual otorgamiento de tales autorizaciones. Esos estudios, en criterio de la PGR, permitirían establecer el plazo por el cual puede otorgarse la autorización correspondiente.
Concluyó eso a partir de las sentencias de la propia Sala Constitucional números 9973-2017 y 11405-2017, según las cuales, cualquier decisión relativa al otorgamiento de autorizaciones de pesca, incluyendo aquella para que las embarcaciones puedan pescar en el polígono oceánico, debe fundamentarse en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de nuestra zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.

Ministerio de Agricultura y Ganadería.

El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) estimó que las disposiciones impugnadas implican que, a título de excepción, se pueda permitir la pesca con red de cerco dentro del polígono oceánico, garantizando la seguridad alimentaria en nuestro país, en aras de aprovechar su recurso atunero para la satisfacción de la necesidad del consumo de su población.
Afirmó que se permite la utilización de red de cerco en el polígono oceánico en una situación excepcional, a saber, cuando se compruebe con base en los inventarios de atún existentes en planta y los requerimientos de producto para la comercialización, que existe un faltante para abastecer la industria nacional.
Ministerio de Ambiente y Energía.
En cuanto al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) es preciso destacar que, en un primer momento, el ministro que se apersonó, señor Edgar Gutiérrez Espeleta, recomendó declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad al sostener que los artículos cuestionados son “portillos abiertos” que pueden llevar a la sobreexplotación del recurso marino (por empresas tanto nacionales como extranjeras), ya que según esos artículos, la prohibición del uso de las redes de cerco (en los polígonos establecidos para la protección) podría exceptuarse cuando haya un desabastecimiento de atún. Señaló que, aun cuando en esos artículos se indica que deberá presentar declaración jurada, entra en conflicto el interés de protección del recurso con el de abastecimiento de la industria atunera nacional, pues al permitir ese tipo de pesca con red de cerco se limita la recuperación de los recursos marinos en las zonas de exclusión, las cuales se crearon justamente para eso. Afirmó que, al utilizar redes de cerco, se atrapan también los peces pequeños, por lo que la recuperación de la población de atunes no se lleva a cabo eficientemente y, aun cuando hubiese un desabastecimiento a nivel nacional, la opción de usar redes de cerco llevaría a agotar aún más el recurso. Además, este tipo de redes supone un riesgo de mortalidad incidental (por rompimiento de escamas) y riesgo de atrapar y dañar otras especies no objetivo (como los delfines). Por ello, dicho funcionario manifestó que no se encuentra una justificación técnica de peso para que se mantengan los artículos impugnados en los términos en que se encuentran actualmente, que son una excepción a la prohibición del uso de redes de cerco en los polígonos de restricción pesquera establecidos en ese mismo cuerpo normativo. El citado funcionario consideró que esa excepción, al no permitir la recuperación del sistema marino, se contrapone al derecho fundamental establecido en el art. 50 de la Constitución Política y, además, antepone el interés productivo y comercial por encima del bien colectivo que representan los recursos naturales, en este caso, el ecosistema marino.
No obstante, al llevarse a cabo la vista oral, y posterior a una nueva audiencia, el nuevo jerarca del MINAE, manifestó una postura diversa y sugirió desestimar la acción de inconstitucionalidad. El señor Carlos Manuel Rodríguez Echandi consideró, por el contrario, que las excepciones al ordenamiento pesquero estipuladas en el decreto obedecen a la necesidad de que la normativa se ajuste a las condiciones de la realidad. Dijo que, no obstante, las mismas no pueden en nuestro Estado de Derecho aprobarse de manera arbitraria, sino que deben responder a las normas de la ciencia y la técnica de conformidad con lo estipulado en la Ley de Pesca y Acuicultura y en apego a lo estipulado por la Ley General de la Administración Pública, y son analizadas por la Junta Directiva del INCOPESCA con base en criterios legales, técnicos y científicos existentes. Por lo anterior, en cuanto a la interpretación de las excepciones planteadas en el decreto impugnado, indicó que lejos de significar un retroceso en la protección del ambiente, constituye la primera norma que plantea el ordenamiento pesquero y por ello es un paso significativo en protección de los recursos en materia ambiental, en concordancia con lo estipulado en el art. 50 constitucional.
Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura.
La Presidencia Ejecutiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) explicó que en el polígono C (o polígono oceánico) existe una prohibición de pesca de atún con red de cerco. Sin embargo, se permite la pesca por vía de excepción a efecto de evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional, siendo que dicha medida de excepción se puede autorizar, según afirmó, previo cumplimiento de una serie de condiciones que garanticen que no se comprometa la sostenibilidad de los ecosistemas y el desarrollo de las zonas costeras, dentro del cual se asegura la generación de empleo para los pobladores de las zonas costeras como Puntarenas, cuyo trabajo depende de la operación de las industrias que están principalmente en dicha zona.
Consideró que el decreto no viola los arts. 7 y 21 constitucionales por cuanto, garantiza la seguridad alimentaria y la protección del ambiente por medio de un desarrollo sostenible de las actividades pesqueras.
III.- POSICIÓN DE LA MAYORÍA DE ESTA SALA.
La postura de la mayoría de esta Sala es que el decreto impugnado constituye un ordenamiento para el aprovechamiento del atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico costarricense. Considera que es constitucional en la medida que es un instrumento que procura garantizar el desarrollo sostenible, valorando la distribución de riqueza y divisas para el país, así como la protección de los recursos marinos. Estima que es legítima la excepción acá cuestionada en el tanto se “autoriza de forma limitada y temporal, de manera que serían únicamente algunas pocas embarcaciones y hasta alcanzar la captura fijada bajo criterios técnicos”. Entiende que las normas impugnadas resultan razonables por cuanto, si bien constituyen una excepción a la prohibición en general de la pesca de atún en el polígono del inciso c) del art. 2 de ese decreto, lo cierto es que se fundamenta en una eventual necesidad social y económica de un sector sensible de la población, que debe ser acreditada de previo, y que es acorde con el principio de un desarrollo sostenible.
También afirma que tales disposiciones, al momento de su aplicación, no están exentas del cumplimiento de lo dispuesto en el resto del ordenamiento jurídico ambiental. Es decir, su aplicación debe ser integrada y sistemática, de manera que debe existir un criterio técnico-científico previo a la autorización de cualquier licencia que sea otorgada, en el que se analice no solo la necesidad de la industria apuntada, sino el eventual impacto sobre la biodiversidad que se encuentra en esa zona.
Haciendo eco de la postura de la PGR y las sentencias apuntadas por esta, que consagran los principios de la Convención del Derecho del Mar, la mayoría  concluyó que las normas impugnadas no presentan los vicios de inconstitucionalidad que plantea el accionante, y que su contenido será conforme con los principios y valores que informan el Derecho de la Constitución y con el contenido del Derecho del Mar, siempre y cuando se interprete que es válido otorgar las licencias ahí establecidas, si así ha sido justificado previamente mediante estudios técnico-científicos, fidedignos y actuales (lo destacado no corresponde al original).
IV.- CONSIDERACIONES PROPIAS.
Un común punto de partida. El decreto: un avance en esta materia.
A partir del análisis realizado respecto de los informes rendidos por las autoridades consultadas en la materia, la atenta participación de la vista oral, así como el estudio del decreto sometido a consideración de la Sala Constitucional, es preciso realizar una primera conclusión personal: dictar un decreto que procure la ordenación de las pesquerías, y adopte decisiones en la materia sobre una base científica que delimite las áreas en las que se pueden realizar las distintas artes de pesca, resulta un gran avance en Costa Rica.
Este decreto no solo procura el beneficio de las economías que dependen de las distintas maniobras de extracción, sino que es un instrumento sumamente valioso en aras de proteger los recursos marinos, que por imposición de la Constitución Política (arts. 6, 7, 50 y 89) así como de los principios del Derecho Internacional aplicables en nuestro país (arts. 7 de la Constitución Política, el art. 61 del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, Ley 7291– J de 23 de marzo de 1992 (CNUDM)) obligan al Estado costarricense a adoptar todas las medidas adecuadas de conservación y administración para la preservación de los recursos vivos de nuestra zona económica exclusiva y que dicha preservación de las especies no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Nótese la parte considerativa del decreto de análisis reconoce de estas obligaciones constitucionales e internacionales. Además, el decreto de ordenación responde a una serie de criterios científicos que sustentaron la necesidad de realizar delimitaciones perimetrales para evitar la interferencia entre pesquerías y los impactos sobre la pesquería del atún y otras especies asociadas. En lo conducente, se señaló lo siguiente:
“8º-Que las medidas de ordenamiento pesquero integradas a un ordenamiento espacial marino deben entenderse como disposiciones dinámicas, sustentadas en la mejor evidencia científica, la aplicación del principio precautorio y la necesidad de garantizar la sostenibilidad de los recursos y de los sectores productivos dependientes de éstos.
9º-Que si bien en el marco de la CIAT se han adoptado medidas de ordenamiento adecuadas para asegurar la sustentabilidad de las pesquerías de cerco y palangre en el Océano Pacífico Oriental, OPO, Costa Rica tiene la obligación de desarrollar en sus aguas, medidas compatibles con las de la CIAT para un manejo responsable de sus intereses pesqueros respecto de los túnidos y especies afines.
10.-Que la mejor evidencia científica disponible, derivada de investigaciones y datos significativos, han revelado una interacción importante en ciertas áreas oceánicas dentro de la Zona Económica Exclusiva de Costa Rica, entre la pesca de atún con palangre, y la pesca de atún con red de cerco, particularmente en la captura y aprovechamiento de atunes grandes. Lo cual evidencia la necesidad de implementar medidas de regulación de las pesquerías para asegurar un mejor rendimiento de las capturas de la flota pesquera nacional, al igual que la reducción de los conflictos entre las diferentes pesquerías; asegurando el suministro de la materia prima requerida por la industria procesadora nacional y el beneficio neto a nivel del país.
(…)
12.-En razón de lo indicado y con el fin de ordenar el aprovechamiento sostenible de los recursos pesqueros dentro de nuestras aguas jurisdiccionales y de conformidad con los compromisos internacionales suscritos por Costa Rica, para asegurar la participación, el desarrollo y los beneficios legítimos para la flota pesquera comercial y deportiva costarricense; así como la disponibilidad de la materia prima necesaria para la industria enlatadora de atún instalada en el país, se hace necesario la presente medida de ordenación y la creación de un programa de investigación sobre atún y especies afines en Costa Rica.
13.-Que previa consulta con los diferentes sectores involucrados y teniendo presente los datos oficiales de captura, desembarque y utilización de los recursos objetivo y la necesidad de elevar la condición productiva y competitiva de los pescadores y la industria asociada, se concluye la necesidad de establecer medidas de ordenación tendientes a minimizar los conflictos generados por las interacciones entre las diferentes pesquerías sobre el recurso atún y las especies afines.
14.-Que el establecimiento de medidas de ordenación establecidas en este Decreto, procuran mejorar los conocimientos sobre las pesquerías de atún y especies afines”.
 
A partir de lo expuesto, reitero que es un gran avance para nuestro país, que se adopte este tipo de medidas regulatorias con el expreso propósito de equilibrar, sobre evidencia científica, los puntos en los que se pueden realizar los diversos métodos de extracción, de manera que sea posible asegurar el mantenimiento de las especies, evitar la sobreexplotación, impedir conflictos entre las pesquerías, y beneficiarlas a todas.
Es sobre esta misma premisa que estimé necesario salvar el voto y declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad, pues considero que la excepción prevista en la normativa resulta contradictoria con los expresos propósitos del decreto. En efecto, la normativa impugnada es una regulación laxa que no puede tenerse por constitucional a través de una interpretación conforme tan amplia que desnaturaliza las propias disposiciones que se pretenden interpretar.
La necesidad de una base técnica y científica para las decisiones sobre la explotación de los recursos marítimos.
En múltiples sentencias de esta Sala este Tribunal ha hecho mención del principio de la “objetivación de la tutela ambiental” (ver, por ejemplo, las sentencias 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367 y 2014-18836).
Dicho principio, de gran relevancia en la toma de decisiones que impacten directamente el medio ambiente, implica el sometimiento de las disposiciones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, lo cual se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la adopción de actos y de las medidas de carácter general –tanto legales como reglamentarias–. De lo anterior se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica. Con lo cual, ha afirmado la Sala, se condiciona la discrecionalidad de las autoridades públicas. De manera que si los estudios evidencian un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, resultará obligado desechar o modificar el proyecto, obra o actividad propuesta. Por ende, corresponderá adoptar medidas compensatorias y/o precautorias, a fin de proteger de manera adecuada a las personas y al ambiente.
Concretamente en los votos citados por la PGR, esta Sala abordó este principio al señalar que las decisiones relacionadas con el otorgamiento de licencias de pesca deben estar sustentadas en criterios científicos que respalden los actos administrativos en cuestión. En la sentencia n.°2017-009973 se resolvió lo siguiente:
“De modo, que en forma expresa, el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún.  Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una explotación excesiva o irracional de esos recursos, constituiría una violación de los derechos de soberanía y. por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita. Como ya se dijo, el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, debe ser analizado en armonía con el resto del ordenamiento jurídico, en particular. ; con el artículo 6. de la Carta Magna y el Derecho del Mar. La finalidad del artículo 55 es asegurar que el Estado costarricense pueda aprovechar, de forma inmediata y directa, los recursos marinos, específicamente, las pesquerías de atún, existentes en su Zona Económica Exclusiva. Para lograrlo, se impone la obligación de descarga total de la captura de atún para procesamiento nacional como requisito para obtener una prórroga consecutiva de la licencia de pesca. Para la expedición de esa prórroga consecutiva, ha de observarse la obligación del Estado costarricense de determinar la captura permisible de los recursos vivos en su zona económica exclusiva, con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados. Asimismo, el Estado debe determinar el número de licencias y el límite máximo y mínimo de captura que corresponda expedir con base en esos criterios técnicos. Todo esto está contenido en el articulo 62.4.a, de la Convención de Derecho del Mar. De esta manera, una visión integral del artículo 55, de le Ley de Pesca y Acuicultura, con el resto del ordenamiento jurídico, deja ver que la expedición licencias de pesca de atún y de extender sus prórrogas, prevista en ese numeral, implica que, previo a su expedición, se debe determinar cuál es la captura permisible de los recursos vivos de atún existentes en la Zona Económica Exclusiva. La expedición irrestricta de licencias de pesca de atún, que no se fundamente en criterios o estudios técnicos, fidedignos y actualizados, sería un quebranto del deber del Estado de proteger los recursos naturales y del derecho de toca persona a que se protejan los recursos naturales, lo cual no puede entenderse como permitido por el artículo 55, de la Ley de Pesca y Acuicultura, ya que este debe ser integrado con los principios y normas del Derecho Constitucional y del Derecho del Mar, en el sentido de que el número de licencias de pesca que se expiden debe ser proporcional y tener fundamento en los estudios técnicos que se hayan realizado. Además, dicho artículo debe ser entendido en forma sistemática con e resto de la ley, específicamente, con su artículo 5.g), que estipula, como una competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, establecer el número de licencias de pesca y sus regulaciones y limitaciones técnicas, con funda liento en estudios de los recursos marinos existentes. En este mismo sentido, el instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, debe establecer las limitaciones técnicas a las que puedan estar sujetas las embarcaciones autorizadas para realizar su faena de pesca durante la prórroga que, eventualmente, se les expida. Puesto que, aun cuando la Convención de Derecho del Mar y el artículo 6 de la Constitución Política, otorgan al Estado el derecho a aprovechar, efectivamente, los recursos de la Zona Económica Exclusiva, también es cierto que el Estado tiene el deber de garantizar su utilización óptima, según lo previsto en el artículo de la Convención de Derecho del Mar. De modo alguno, podría entenderse que el artículo 55, en comentario, permite a los barcos atuneros capturar una cantidad ilimitada c indeterminada de atún, pues ello quebrantaría ese deber del Estado de garantizar la utilización óptima de ese recurso y también el derecho de las personas a una utilización racional de los recursos naturales. La integración del artículo 55. de cita, con el resto del ordenamiento jurídico, deja claro que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, tiene la obligación, en el momento de expedir la prórroga de la licencia de pesca de atún, de determinar las limitaciones técnicas a las que deben sujetarse las embarcaciones durante esa prórroga, esto con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados”. (Lo destacado no corresponde al original).
 
Estas consideraciones, que son adoptadas por la mayoría para realizar una interpretación conforme de los artículos impugnados, son las mismas que estimo suficientes para declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad. Me parce que no resulta posible que, a través de una excepción con requisitos tan laxos, corresponda permitir que se realice pesca de atún con redes de cerco en una zona que expresamente se estableció para ser restringida. Precisamente, se estableció como tal, tanto para evitar la sobreexplotación de los recursos como para evitar conflictos entre las diversas pesquerías. Y, para delimitar esa zona hubo evidencia científica, pero no existe ningún apoyo técnico que justifique la excepción que científicamente se adoptó. Como se examinó supra, algunas de las autoridades consultadas, como el MAG e INCOPESCA, justifican las excepciones en temas de seguridad alimentaria o para evitar el desabastecimiento de materia prima para la industria procesadora nacional. Pero los requisitos exigidos en el decreto son tan poco rigurosos (la presentación de una nota ante la Junta Directiva del INCOPESCA y una declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización) que no se justifica técnica y científicamente la razonabilidad de levantar la excepción, sin que ello atente contra las especies que se procuran proteger y el resto de poblaciones pesqueras que no utilizan las redes de cerco, a saber, los palangreros. Lo anterior, tal y como se examinó, se desprende de la parte considerativa del decreto de marras.
La imposibilidad de realizar una interpretación conforme en el caso concreto.
La figura de la interpretación conforme es empleada para hacer exigible la supremacía del Derecho de la Constitución al momento de examinar las normas jurídicas. Lo que procura es que, ante la posibilidad de realizar diversas interpretaciones de un precepto, se escoja aquella que sea la más acorde justamente con el Derecho de la Constitución. Esa doctrina está desarrollada en la sentencia de la Sala n.°2011-08156, y es reiterada en el voto n.°2015-016810. En estas se explicaron los supuestos en los que se admite esta posibilidad, así como los límites en su utilización. A tales efectos, la Sala resolvió lo siguiente:
“VI.- SOBRE LA INTERPRETACIÓN CONFORME DE LA NORMATIVA CUESTIONADA. Como lo ha manifestado este Tribunal, es función de esta jurisdicción, en los casos en que puede una norma ser interpretada conforme al texto de la Constitución, señalar esa forma de interpretación, a la que deben atenerse las autoridades públicas al aplicarla, no reconociéndose en este caso la inconstitucionalidad, pero señalando cuál es la forma correcta de interpretarla. No cualquier enfrentamiento entre la norma y la Constitución conlleva la estimatoria de una acción, sino que le corresponde a esta Sala, precisamente, establecer si resulta posible interpretar la primera en forma que se ajuste a los principios que informan la segunda y, si ello es posible, debe optar por esta solución a efecto de mantener la vigencia de la ley (ver, a tal efecto, la sentencia de esta Sala No. 2996-1992 de las 15:10 hrs. de 6 de octubre de 1992).  Ahora bien, como se ha venido desarrollando, en el sub lite, la accionante solicita la declaratoria de inconstitucionalidad de una normativa que afecta, en su criterio, el artículo 73 de la Constitución Política, por cuanto, se obliga a emplear fondos en el estímulo del arte, cuando deben ser empleados en la administración de los seguros sociales. Al analizar la pretensión, la Procuraduría General de la República y el propio Ministerio de Cultura, sugieren que la norma cuestionada no es sí misma inconstitucional, sino su aplicación a las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social. Lo anterior, a partir de una interpretación del artículo 73 constitucional que dispone, expresamente, que “No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales”. Afirman que de conformidad con lo anterior y la particular autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social, el Poder Legislativo no puede imponer un mandato específico que le ordene o imponga a aquella la forma en que debe administrar los fondos y reservas de los seguros sociales. En consecuencia, proponen interpretar el artículo 7 de la Ley de Estímulo de las Bellas Artes y su desarrollo infralegal conforme la Constitución, en el sentido que no se aplica a la Caja Costarricense de Seguro Social. Ahora bien, respecto al principio de la interpretación conforme este Tribunal realizó el siguiente desarrollo considerativo:“(…) Esta Sala Constitucional ha sostenido desde sus primeras sentencias que las normas legales e infra constitucionales solo deben declararse inconstitucionales cuando no puedan aplicarse e interpretarse conformes con la Constitución. Ver, en este sentido, los casos del artículo 26 de la Ley de Pensiones Alimenticias, sentencia N° 300-90 del 21 de marzo de 1990; y, sobre todo, la relativa al Tribunal de Servicio Civil, sentencia N° 1148-90 del 21 de setiembre de 1990). (…) En virtud de la supremacía de la Constitución sobre todas las normas y de su carácter central en la construcción y en la validez del ordenamiento jurídico costarricense en su conjunto, existe la obligación de interpretar y aplicar todas normas en armonía con la Constitución. Esto implica, entre otras cosas, que "cuando una Ley esté redactada en términos tan amplios que puede permitir una interpretación inconstitucional –como ha dicho García de Enterría- habrá que presumir que, siempre que sea razonablemente posible, el legislador ha sobreentendido que la interpretación con la que habrá de aplicarse dicha Ley es precisamente la que le permita mantenerse dentro de los límites constitucionales... -y por tanto- la prohibición, que hay que entender implícita, de cualquier construcción interpretativa o dogmática que concluya en un resultado directa o indirectamente contradictorio con los valores constitucionales" (GARCIA DE ENTERRIA, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1983, pags. 96 y 102). Lo que está entre guiones, no es del original.
En nuestro sistema jurídico, se exige la interpretación conforme a la Constitución, en el artículo 8.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La responsabilidad por acto lícito del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública de alguna manera responde a la misma preocupación y el artículo 3 de la Ley de esta Jurisdicción lo reconoce implícitamente al establecer que:
“Se tendrá por infringida la Constitución Política cuando ello resulte de la confrontación del texto de la norma o acto cuestionado, de sus efectos, o de su interpretación o aplicación por las autoridades públicas, con las normas y principios constitucionales.”
     El principio de interpretación conforme a la Constitución se reconoce por la Corte Suprema de los Estados Unidos desde el siglo XIX (especialmente en el caso conocido del “Sugar Trust” a finales del siglo XIX; United States vs. E.C. Knight Co., 156 U.S. 1, 15 S. Ct. 249, 39 L. Ed. 325 de 1895; a propósito de la Ley Sherman antimonopolios). En Alemania, se establece formalmente en la legislación de su Tribunal Constitucional y su jurisprudencia insiste en que una Ley no debe ser declarada nula cuando puede ser interpretada en consonancia con la Constitución. En nuestro país, se aplicó el principio desde el caso sobre el Tribunal del Servicio Civil en los años cincuenta por la antigua Corte Plena, aunque no tuvo los efectos jurídicos que se esperaban. La Sala Constitucional, en cambio, lo recoge y lo aplica ampliamente desde sus primeras sentencias. El principio, a su vez, guarda relación con el principio de "presunción de constitucionalidad de las Leyes". La Ley es válida y aplicable hasta que no haya sido declarada inconstitucional. El principio materialmente se expresa en: 1) Confianza en el legislador (se presume que el legislador no pudo querer violar la Constitución). 2) Para declarar la inconstitucionalidad, no debe existir duda razonable. 3) Se debe Interpretar y aplicar la Ley de manera que no se violente la Constitución, cuando ello es razonablemente posible. De ahí que, en primer lugar, se debe interpretarla en función del contenido, de los valores y de los principios que la inspiran. Del principio se derivan también, la interpretación y aplicación conforme a los instrumentos internacionales de derechos humanos (al amparo del artículo 48 de la Constitución y desarrollada especialmente por las Sentencias N° 2313-95 y N° 5483-95), y la interpretación y aplicación conforme a la jurisprudencia de la Sala Constitucional (como consecuencia del valor erga omnes de la jurisprudencia constitucional, conforme al artículo 13 de la Ley de esta Jurisdicción).
 En virtud de lo anterior, si la norma legal impugnada (artículo 44 de la Ley del Impuesto sobre la Renta), permite una interpretación y aplicación conforme con la Constitución así deberá declararse y rechazar la inconstitucionalidad de la norma, siempre y cuando esa interpretación y aplicación sean razonables y no desnaturalice con ellas, ni el texto ni el objeto y fin de la norma impugnada. (…)” (Lo destacado no corresponde al original).
 
A partir de lo anterior, las sentencias interpretativas son empleadas por esta Sala en casos en que no es necesario declarar la inconstitucionalidad de una norma, pero sí establecer cómo se debe interpretar la disposición para no incurrir en algún enfrentamiento con la Constitución. Sin embargo, esta técnica no debe suplantar al legislador ordinario o al emisor de la norma y esto ocurriría cuando la interpretación conlleve desnaturalizar por completo el texto sometido a consideración de la Sala. La desnaturalización como tal se produce cuando la modificación es esencial y no accidental. Y esto con independencia de si el resultado, el nuevo contenido atribuido por la interpretación, que en realidad es una mutación normativa, sea una norma más acabada.
Además, tal como se destacó en el texto transcrito, esta técnica guarda relación con el principio de presunción de constitucionalidad de la ley. Ahora bien, nada obsta para que tal presunción se extienda a toda norma, también a los decretos, no sólo a las leyes. Pero es claro que no podría serlo con la misma intensidad, porque el origen y tramite de creación de ambos tipos de normas son radicalmente distintos. La presunción se justifica más en el caso de la ley porque su origen está en el órgano de mayor representatividad democrática y porque su trámite de creación es mucho más calificado que la de un decreto.
En el pasaje descrito, la Sala señala:
El principio materialmente se expresa en: 1) Confianza en el legislador (se presume que el legislador no pudo querer violar la Constitución). 2) Para declarar la inconstitucionalidad, no debe existir duda razonable. 3) Se debe Interpretar y aplicar la Ley de manera que no se violente la Constitución, cuando ello es razonablemente posible. (El destacado no es del original).
 
El segundo punto en el que se materializa dicho principio significa que la norma susceptible de ser interpretada debe dar lugar a una cierta duda, que haga necesaria la interpretación conforme, que clarifique y defina cómo se le debe entender para que dicha norma no se tenga por inconstitucional. En el presente caso, no se da tal duda, sino una certeza de que la laxitud de la norma impugnada conlleva per se la violación de la Constitución, valores y principios, amén de las obligaciones adquiridas en el plano internacional. Justamente por eso se dan las condiciones para declarar la inconstitucionalidad de tal norma y no para realizar un intento de una interpretación conforme. Digo un intento porque, con el mayor respeto, todo parece indicar que esa interpretación conforme realizada por la mayoría es, en realidad, pura y simple producción normativa.
En síntesis, no cabe una interpretación conforme cuando la norma que se desea interpretar es clara y, menos, cuando al realizar la mal llamada interpretación conforme se añaden elementos de tan gran calado que modifican sustancialmente lo dicho la norma interpretada.
Además, en el caso concreto, al tratarse de un decreto ejecutivo que no tiene la rigidez de una norma de carácter legislativo, existe un motivo adicional para no realizar interpretaciones tan amplias que, inclusive, puedan desdecir el contenido del propio decreto o, radicalmente, cambiar su contenido.
Debe recordarse que, de conformidad con el texto expreso impugnado, en el decreto n.°38681-MAG-MINAE, se establecen como requisitos únicamente los siguientes:
“para lo cual el representante legal de dicha industria deberá remitir nota de solicitud ante la Junta Directiva del Incopesca. Adicionalmente deberá presentar declaración jurada, en la cual se determine el faltante de atún para procesamiento con base en los inventarios de atún existentes en la planta y los requerimientos de producto para la comercialización”. (Lo destacado no corresponde al original).
 
Como he dicho, el texto como tal no admite interpretación. Simplemente es laxo y sus disposiciones tienen efectos contraproducentes, que son inconstitucionales. Entonces, añadir como condición de su aplicación la realización de unos estudios técnicos previos, resulta loable, pero desnaturaliza la norma impugnada.
A lo anterior debe agregarse que es incompatible una interpretación conforme con el plazo que el mismo decreto otorga para resolver la excepción solicitada, a saber:
“La autorización se otorgará en un plazo máximo de diez días hábiles , en respuesta a la solicitud expresa de la industria procesadora de atún, por razones que sean justificadas, productiva y económicamente, demostrando la necesidad de abastecimiento de atún capturado en aguas nacionales para ser utilizado como materia prima para la industria atunera nacional”. (Lo destacado no corresponde al original).
 
Pareciera imposible conciliar el plazo otorgado para resolver la excepción (10 días hábiles), con un requisito impuesto vía interpretación conforme, a saber, los estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados que permitan asegurar que se han tomado las medidas adecuadas de conservación y administración a efecto de que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación.
Es verdad que podrían exigirse unos estudios previos técnicos y científicos, fidedignos, que sirvieran de base y de punto de referencia para aplicar la excepción; pero es difícil que tales estudios sean actualizados.
Por otro lado, es preciso señalar que el texto del decreto es radicalmente omiso en señalar por cuánto tiempo se podrían otorgar este tipo de licencias, lo que supondría que también debió haberse realizado por la vía de la interpretación conforme, pero no se hizo así. Esta omisión implica que se puedan llevar a cabo diversos tipos de aplicación de la normativa que igualmente la tornan inconstitucional. Es decir, cabe cuestionarse si el permiso excepcional se dará por todo el período que dure el desabastecimiento, es indefinido o se le puede aplicar algún tipo de limitación temporal.
Todas esas inquietudes que no quedaron resueltas durante la realización de la vista oral y son vacíos que amenazan la intención original del decreto, a saber, que a partir de estudios científicos se determinó la necesidad de delimitar un polígono oceánico en el que no se pudiera realizar pesca con redes de cerco, en aras de proteger el medio ambiente y equilibrar la extracción de los recursos.
Suplir todas esas deficiencias superan el ejercicio de una interpretación conforme.
Deseo hacer hincapié en que, al tratarse de un decreto ejecutivo, la omisión constatada en autos bien podría ser subsanada por el Poder Ejecutivo con un nuevo decreto que contemple la variable ambiental omitida en este caso (contemplar la variable ambiental, científica y técnica de previo al otorgamiento de estas licencias excepcionales) y, además, el plazo del permiso excepcional que se requiera eventualmente otorgar. Toda esa nueva normativa se realizaría luego de un análisis integral que incluya los aspectos financieros necesarios para su cumplimiento.
Finalmente, debo destacar que hasta la fecha –según se desprende de la prueba para mejor resolver requerida por el magistrado instructor– no se ha tenido que autorizar la excepción examinada. Este elemento, según mi criterio, demuestra que no hay una urgencia de que sea la Sala Constitucional la que enmiende esta serie de deficiencias constatadas en autos.
En conclusión, aunque soy respetuosa de la tesis mayoritaria vertida en la sentencia, considero que desnaturaliza la figura de la interpretación conforme, porque supone que este Tribunal llene expresos vacíos de las normas examinadas y además que dicte lineamientos que abiertamente desnaturalizan las disposiciones del propio decreto. Estimo que a través de la sentencia de la mayoría se están regulando aspectos que superan el ámbito interpretativo.
El protocolo establecido en el transitorio III.
El decreto n.°38681-MAG-MINAE estableció una condición añadida para la eficacia de la excepción establecida en los arts. 13 y 14 impugnados en esta acción de inconstitucionalidad. La norma en cuestión ordena lo siguiente:
“Transitorio 3º-Para los efectos de cumplir lo establecido en los Artículos 13 y 14 del presente Decreto, el Incopesca elaborará en coordinación con las instituciones competentes y representantes de la industria atunera nacional y del sector palangrero, un protocolo para determinar el desabasto de materia prima de origen nacional para la industria atunera nacional en un plazo de dos meses a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto” . (Lo destacado no corresponde al original).
 
Como se aprecia, la operatividad de las normas excepcionales en examen está supeditada al dictado de un protocolo. Dicho protocolo, según se reconoció en la vista oral, no se ha efectuado por falta de consenso entre las partes interesadas. Ciertamente, la conducta omisiva en cuestión no fue cuestionada ante la Sala Constitucional y, en todo caso, tal laguna debe ser impugnada ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Además, es oportuno advertir que el protocolo no está vinculado a un análisis de cuestiones medio ambientales, sino a la forma en que se determinaría el desabasto de la materia prima. Por lo que, incluso, la realización del protocolo requerido para hacer operativa la excepción cuestionada en esta acción de inconstitucionalidad, no suple las deficiencias de carácter técnico, científico y medio ambiental señaladas como condición para la validez constitucional de la excepción en cuestión.
VIII.- CONCLUSIÓN.
Corolario de las consideraciones realizadas, concluyo que la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar por las razones acá expuestas y que se pueden sintetizar diciendo que se están regulando aspectos que superan el ámbito interpretativo
 
 
 
Anamari Garro Vargas
Magistrada
 
 
  


Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 08:10:44.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Constitutional Chamber

Resolution No. 18213 - 2020

Resolution Date: September 23, 2020 at 11:35 AM

Expediente: 15-008130-0007-CO

Drafted by: Fernando Castillo Víquez

Type of Matter: Unconstitutionality Action

Constitutional Control: Interpretive Judgment

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER

Judgment with Dissenting Vote

Judgment with Separate Note

Relevance Indicators

Relevant Judgment

Judgments from the Same Expediente

Judgment with protected data, in accordance with current regulations

Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL CONTROL MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Topic: UNCONSTITUTIONALITY ACTION

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

018213-20. ENVIRONMENT. PROTECTION RULES FOR FISHING. Unconstitutionality action against articles 13 and 14 of Decreto Ejecutivo No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, "Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense". By majority, the action is declared WITHOUT MERIT, as long as it is interpreted that granting licenses is valid if there are technical-scientific, reliable, and current studies. Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal dissent and declare the action with merit. Magistrate Garro Vargas dissents and declares the action with merit for different reasons. This pronouncement shall be summarized in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify the Executive Branch. Notify.-

"...In accordance with everything stated above, this Tribunal considers that the challenged rules are reasonable, since although they constitute an exception to the general prohibition of tuna fishing in the polygon of subsection c) of article 2 of that decree, the truth is that it is based on a potential social and economic need of a sensitive sector of the population, which must be previously accredited, and which is consistent with the principle of sustainable development. On the other hand, such provisions, at the time of their application, are not exempt from the provisions of the rest of the environmental legal system. Their application must be integrated and systematic, so that there must be a prior technical-scientific criterion before the authorization of any license that is granted, in which not only the need of the indicated industry is analyzed, but also the potential impact on the biodiversity found in that area, because as this Tribunal warned in the precedent cited above, the unrestricted issuance of tuna fishing licenses, which is not based on technical criteria or studies, reliable and updated, would be a violation of the State's duty to protect natural resources and the right of every person to have natural resources protected, which cannot be understood as permitted by the challenged articles, since these must be integrated with the principles and norms of Constitutional Law and the Law of the Sea, in the sense that the invoked need for the exception, the non-serious and irreversible affectation of marine resources in that area, must be previously demonstrated through the necessary technical studies, granting the number of fishing licenses that is proportional and for the strictly necessary period.

IV.- Consequently, this Tribunal considers that the challenged rules do not present the vices of unconstitutionality raised by the petitioner, and their content will be in accordance with the principles and values that inform the Law of the Constitution and with the content of the Law of the Sea, as long as it is interpreted that it is valid to grant the licenses established therein, if it has been so previously justified through technical-scientific studies, reliable and current..."

CO03/21

... See more
Related Judgments
Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 6. CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE

Topic: 075- Prior matter in judicial or administrative proceedings pending resolution

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW. STANDING FOR DIFFUSE INTEREST. ENVIRONMENTAL MATTERS. "II.- Regarding the petitioner's standing. In the sub examine, the petitioner has sufficient standing to challenge the constitutionality of the impugned rules, without it being necessary to have a prior matter that serves as a basis for this action. This is because they appear in defense of a diffuse interest that concerns the national community as a whole, which is the right to the environment (derecho al ambiente). Consequently, they are entitled to bring a direct action, in light of the provisions of paragraph 2 of article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law. Likewise, they meet the other requirements stipulated in articles 73, 78, and 79 of the aforementioned law. In conclusion, the action is admissible..."

CO03/21

... See more
Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 006- State exercises sovereignty

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 6 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. ".... As the challenged decree itself reasons, the State exercises complete and exclusive sovereignty in its territorial waters, within a distance of twelve miles from the low-water line, and exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extension of two hundred miles from the same line, which is called the Exclusive Economic Zone, in order to protect, conserve, and exploit exclusively all natural resources and wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law and the provisions of article 6 of the Political Constitution. This, moreover, is consistent with what is stipulated in article 56 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS), which reaffirms the sovereign rights of States over the Exclusive Economic Zone for the purposes of exploration, exploitation, conservation, and administration of natural resources..."

CO03/21

... See more
Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 050- Environment

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. "...In fact, as was established in this expediente, this exception has not been applied since 2014. In that sense, in the sub examine, not only the environmental protection claimed by the petitioner must be weighed, but also the adequate distribution of wealth established in the same article 50 of the Constitution and the special protection that the State owes to the most vulnerable populations, such as those that depend on that activity. Hence, all possible scenarios must be assessed and the least harmful measures adopted for all parties and the rights involved..."

CO03/21

... See more
Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Topic: Precautionary

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRECAUTIONARY PRINCIPLE. "...As this Tribunal has indicated on repeated occasions and as cited above, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid containing the possible affectation of the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or a doubt in this regard—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question. The foregoing, because all human activity impacts the environment, hence, if the damage produced is not serious or irreversible, since precisely for this reason mitigation measures have been adopted, not all activity must be prohibited. As this Chamber warned in judgment No. 2004-10484, the State is obliged to 'promote a sustainable use of natural resources, thereby achieving that the country can develop economically, without compromising the integrity of the environment.' For this, it is unavoidable for each State to issue the regulations related to the exploration, exploitation, conservation, and administration of natural resources in the seas adjacent to its territory, in the miles over which it exercises its sovereignty..."

CO03/21

... See more
Content of Interest:

Type of Content: Dissenting Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL CONTROL MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Magistrates Cruz Castro and Rueda Leal dissent and declare the action with merit.- Based on the reasons set forth below, we consider that this action should be declared with merit.

A. Generally on the challenged decree: Decreto Ejecutivo No. 38681 of October 9, 2014 "Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense".- In accordance with the powers of the State, particularly those granted by articles 61 and 62 of the Convention on the Law of the Sea, it can establish an ordering and zoning of its exclusive economic zone for the purposes of exploration, exploitation, conservation, and administration of natural resources. Thus, the decree carries out an ordering of Costa Rica's Exclusive Economic Zone for the rational utilization of tuna. It creates four polygons (article 2) in which tuna fishing with purse seine nets is prohibited (article 7) and, furthermore, imposes restrictions on fishing in each one:

In polygon A (coastal) and B (buffer), commercial fishing of medium and large scale, sport and tourist fishing, as well as semi-industrial fishing, are permitted.

In polygon C (oceanic), advanced commercial fishing, tuna fishing with rod, trolling line, and handline are permitted; and in exceptional cases (aspect challenged in this action), through authorization from INCOPESCA, tuna vessels with purse seine nets could enter to fish with the sole objective of supplying the shortage of tuna caught in national waters necessary for the operation of the national tuna industry.

In polygon D (special), advanced commercial fishing and tuna fishing with rod, trolling line, and handline are permitted.

For their part, the challenged articles 13 and 14 of the Decree allow purse seine fishing in the oceanic polygon (polygon C), as an exception to the prohibition, in the event that a tuna shortage for the national tuna industry is determined. Establishing, in article 14, that foreign-flagged vessels may also operate with purse seine nets in the oceanic polygon, exceptionally, on the condition that they deliver that catch to a national port for use by the national tuna industry. These are precisely the two norms challenged in this action. The challenged article 13 establishes that:

-The Board of Directors of INCOPESCA may exceptionally grant a fishing authorization,

-To certain tuna vessels with purse seine nets,

-So that they can enter the restricted area,

-With the purpose of satisfying the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry,

-The legal representative of said industry must send a request note to the Board of Directors of INCOPESCA, with a sworn statement stating the tuna shortage.

-INCOPESCA will have a maximum period of 10 business days to respond to such a request.

Then, article 14 conditions such authorization for foreign-flagged vessels on unloading all of their catches to be used as raw material by the national tuna processing industry.

B. The petitioner considers that allowing the exceptional measure found in the challenged articles 13 and 14 pits the interest of the national tuna industry against the interests of the community. They consider it unconstitutional to allow this exceptionality due to undersupply without scientific studies demonstrating that there will be no impact on the environment from allowing a devastating fishing gear in a biologically protected area. The Procuraduría General de la República, according to the most recently expressed criterion, considers that, although the challenged articles 13 and 14 of the Executive Decree also constitute a valid development of the regime protecting Costa Rica's sovereign right to use the tuna resource of its Exclusive Economic Zone, the truth is that in light of votes No. 9973-2017 and No. 11405-2017, the exceptional authorization provided for in article 13, which would allow tuna vessels with purse seine nets to enter the area described in the oceanic polygon, must be based on technical and scientific studies, reliable and updated, that allow ensuring that adequate conservation and administration measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation. Thus, the Procuraduría considers that it is appropriate to carry out a conforming interpretation of article 13 of Decreto Ejecutivo No. 38681 in such a way that it is understood that, for the granting of such authorizations, the Board of Directors of INCOPESCA must have technical and scientific studies, reliable and updated, that allow ensuring that adequate conservation and administration measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation from the eventual granting of such authorizations. Also because those studies will allow establishing the period for which the authorization may be granted. For his part, the Minister of Agriculture and Livestock considers that there is no merit to declare the unconstitutionality of articles 13 and 14 of the Decree in question. He indicates that these provisions imply that, as an exception, purse seine fishing can be permitted within the oceanic polygon, guaranteeing food security in our country, in order to utilize its tuna resource for satisfying the consumption needs of its population. Furthermore, INCOPESCA will establish a technical protocol to determine the existence or not of an undersupply situation. So, the provisions of articles 13 and 14 of the Utilization Decree respond to a legitimate protection of the State's sovereign right to seek the rational utilization of tuna resources in the Exclusive Economic Zone and, on the other hand, are consistent with the principles of reasonableness and proportionality; their effectiveness depends on the concurrence of scientific and technical criteria to declare, through a protocol, the shortage of tuna in the national industry. A position supported by the Executive President of the Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura when he indicates that the exception measure contained in the challengedrules can be authorized upon prior fulfillment of a series of conditions that guarantee that the sustainability of ecosystems and the development of coastal areas are not compromised, within which the generation of employment for the inhabitants of coastal areas such as Puntarenas, whose work depends on the operation of the industries that are mainly in that area, is ensured. So, the decree does not violate articles 7 and 21 of the Constitution since it guarantees food security and environmental protection through sustainable development of fishing activities. With a position different from the previous reports, the Minister of Environment and Energy initially presented the criterion of the Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental (DIGECA), indicating that the challenged articles 13 and 14 are "open loopholes" that can lead to the overexploitation of the marine resource (by both national and foreign companies), since according to those articles, the prohibition of the use of purse seine nets (in the polygons established for protection) could be excepted when there is an undersupply of tuna. They consider that, even though those articles indicate that a sworn statement must be presented, the interest of protecting the resource clashes with that of supplying the national tuna industry, since allowing this type of purse seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that. Furthermore, the challenged articles do not reflect scientific evidence of the sustainability of tuna populations; the only thing sought is the requirement of tuna, but the sustainability of this product and its protection is not being taken into account. They conclude that no strong technical justification is found for maintaining the challenged articles in the terms in which they currently stand, with an exception to the prohibition of the use of purse seine nets in the fishing restriction polygons, this exception being contrary to the fundamental right established in article 50 of the Political Constitution. Later, in the oral hearing held, the representative of the Ministry expressed that the Decree in its entirety, far from signifying a setback in environmental protection, constitutes the first norm that proposes fishing regulation and therefore a significant step in protecting resources in environmental matters, in accordance with the provisions of article 50 of the Constitution and therefore the challenged rules do not violate the principle of non-regression in environmental matters. In this regard, we consider that, indeed, in protection of the principles derived from the constitutional right to the environment, the challenged rules are unconstitutional, as explained below.

First.- Scientific basis for the prohibition but NO scientific basis for the exception: As can be observed, the entirety of the Decree in question establishes a general prohibition of purse seine fishing in the coastal, buffer, oceanic, and special polygons. A prohibition that finds scientific support in the protection of the marine resource, as stated in the decree itself in its recitals:

"1° '... in order to protect, conserve, and exploit exclusively all natural resources and wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones...'

2° '... ensuring the conservation and long-term sustainable use of tuna populations and related species.'

...

6° '... due to its objective of biological diversity conservation, measures must be established to reduce the impact of fisheries on populations of elasmobranchs, sharks, turtles, billfish, and marine mammals.'

7° '... it is the responsibility of INCOPESCA to issue the measures that regulate and govern the utilization of hydrobiological resources, in accordance with the availability and conservation of fishery resources, but in direct relation to the development and sustainability needs of the Costa Rican fishing sector, based on scientific, technical, economic, or social studies.'

8° 'That the fishery management measures integrated into a marine spatial plan must be understood as dynamic provisions, supported by the best scientific evidence, the application of the precautionary principle, and the need to guarantee the sustainability of the resources and the productive sectors dependent on them.'

...

12° '... this management measure and the creation of a research program on tuna and related species in Costa Rica become necessary.'

...

14° 'That the establishment of management measures set forth in this Decree seek to improve knowledge about tuna fisheries and related species.'"

The foregoing because it is common scientific knowledge that tuna fishing with purse seine has a high impact on the marine resource by causing the unnecessary death of non-target species. Thus, the prohibition of tuna fishing with purse seine finds full scientific support. However, the exception intended to be established to this prohibition (contained in the challenged articles, art. 13 and 14), not only lacks scientific support, but also technical evidence indicates that authorizing purse seine fishing in this restricted area could cause serious harm to the environment.

1) Regarding the lack of technical basis for making an exception to the application of the prohibition: The challenged rules seek to make an exception to the application of a prohibition, allowing tuna fishing with purse seine nets in an area restricted to such type of fishing. However, in the challenged regulations, neither generally nor specifically, is scientific support required that provides certainty about how the application of that exception to the rule will not cause a negative impact on the marine population. This despite the fact that, as the Procuraduría indicates in its most recent report, as this Chamber has established (see in this regard votes numbers 2017-009973 and 2017-011405) the existence of scientific data ensuring the preservation of marine resources is a necessary and prior condition to determine the permissible tuna catch. However, in this case, by not requiring scientific support in the challenged article 13 for granting these authorizations in a restricted area, an unconstitutional lack of protection for the right to the environment would be taking shape. The prohibition established for the protection of the marine resource loses its meaning with the possibility of authorizing tuna fishing with purse seine nets in the oceanic polygon. Even though it is stated that it is an exceptional and temporary measure, this does not eliminate the scientific uncertainty of the possible negative impact on the environment. Regarding temporariness, note how the rule does not indicate any maximum period for that exception, and such exceptionality could be perpetuated over time. Given that no scientific backing is required to ensure that said exception of fishing with purse seine will not have an impact on the sustainability of the resource and its protection. The only thing required from the applicant is a sworn statement attesting to the tuna shortage, but there is no scientific requirement regarding the impact on the environment, nor sufficient time for INCOPESCA to analyze it, as the rule indicates that, after the request, INCOPESCA has a maximum period of 10 business days to respond to the request. The Procuraduría's report supports the verification of this lack of technical basis to approve the exception, when it indicates that the exceptional authorization, provided for in article 13 (and which would allow tuna vessels with purse seine nets to enter the area described in the oceanic polygon), is based solely on considerations related to the needs of the national tuna industry. However, it is clear that any decision regarding the granting of fishing authorizations, including that for vessels to fish in the oceanic polygon, must be based on technical and scientific studies, reliable and updated, that allow ensuring that adequate conservation and administration measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation.

2) Regarding the technical evidence indicating that authorizing purse seine fishing in this restricted area could cause serious harm to the environment: Even more serious is the fact that not only is there no technical basis to allow this authorization, but also, there is evidence that authorizing purse seine fishing in this restricted area could cause serious harm to the environment. Therefore, what the Procuraduría indicated in the oral hearing of this action—that a conforming interpretation is appropriate—is not tenable, since the scientific evidence rather indicates that authorizing purse seine fishing in this restricted area could cause serious harm to the environment. As the Minister of Environment states in his original report, allowing this type of purse seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that. When using purse seine nets, small fish are also caught, so the recovery of the tuna population is not carried out efficiently. Even if there were a national undersupply, the option of using purse seine nets would further deplete the resource. Furthermore, this type of net poses a risk of incidental mortality (due to scale breakage) and a risk of catching and harming other non-target species (such as dolphins). Given that the articles are not taking into account the sustainability of this product and its protection. Furthermore, purse seine tuna fishing in the oceanic polygon must consider the proximity of that area to the Montes Submarinos marine management area and Isla del Coco National Park. Allowing purse seine tuna fishing in a protected area, even if it is said to be an exceptional measure, is sufficient reason to consider that it would cause serious environmental harm due to the way in which purse seine tuna fishing is inherently carried out, as it is a technique that devastates other marine species (such as dolphins) and limits the recovery of marine resources.

Second.- The Decree omits establishing environmental protection in the authorization allowed by the challenged rules: From the challenged rules (articles 13 and 14), no consideration of environmental protection is evident as a basis for granting the authorization for purse seine fishing in the restricted area. Rather, the only thing indicated is that the purpose of such authorization is to "satisfy the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry" and that the reasons for granting it will be justified "productively and economically". Thus, any consideration of the environmental variable is omitted. Although the third transitional provision of the challenged Decree indicates that INCOPESCA will develop a protocol to determine the undersupply of domestically sourced raw material for the national tuna industry, the truth is that, in its development, it omits making reference to the competent authorities in environmental defense, or to representatives of groups whose purpose is environmental protection. Moreover, in order to implement this exceptionality due to undersupply, the protocol does not foresee scientific studies demonstrating that there will be no impact on the environment by allowing a devastating fishing gear (such as purse seine fishing) in a biologically protected area (such as the polygons). In addition, it is reported that said protocol only exists in draft version. Furthermore, environmental protection cannot be left to a protocol that does not have the normative force or stability to ensure that the right to the environment is mandatorily taken into account, as it would have been if the challenged rule had expressly established it. Finally, even though it was indicated in the oral hearing by the representative of INCOPESCA that this is a provisional measure, subject to an eight-year term, and which expires in 2022, and even though it is reported that, to date, no authorization had been granted based on the challenged articles, the truth is that the fact that such type of authorizations have not been granted up to now does not make the absence of the environmental variable in the consideration for granting such an exceptional authorization for purse seine fishing in a restricted area any less burdensome; nor does it ensure that in the coming months they could not be granted in the total absence of considerations of the environmental variable.

Third.- The precautionary principle (in dubio pro natura) obliges maintaining, without exceptions, the prohibition imposed for the protection of the marine resource: It is the State's responsibility to ensure the rational exploitation of marine resources in harmony with the environment. It also bears the obligation derived from the Law of the Constitution to protect hydrobiological resources, specifically, the duty to safeguard the immense spaces of the territorial sea, the exclusive economic zone, and internal waters, as well as the preservation of the environment, the safeguarding of marine and aquatic ecosystems in general, the protection of the species of living beings that inhabit such environments, preventing the contamination of the seas and internal waters, and, thereby, guaranteeing decent and sufficient means of subsistence for all inhabitants, seeking an adequate distribution of wealth and a sustainable use of natural resources with a view to a sustainable development of the country, which does not come to disproportionately compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment.

By virtue of the precautionary principle that operates in the protection of the fundamental right to the environment, it makes no sense to allow exceptions to a rule imposed to protect the marine resource. Prohibiting tuna purse seine fishing in any of the established polygons was precisely a management measure for the utilization of tuna and related species. It is a contradiction to establish a protective measure (prohibiting tuna purse seine fishing) and, on the other hand, to establish an exception to that measure (by allowing temporary authorizations for tuna purse seine fishing). There is insufficient technical evidence that the means established in the challenged norms (exceptionally permitting tuna purse seine fishing in a protected area) is the most suitable and reasonable way to achieve the proposed goal (avoiding shortages in the national tuna industry). Note that it is reported that, when facing a shortage, other less burdensome measures can be implemented, such as satisfying the tuna shortage outside the polygons, since purse seine fishing is permitted outside them. As the Minister of Environment states in his original report, if the interest is to protect national productivity, other viable alternatives must be sought, such as those cited by the claimant (importation or purse seine fishing outside the polygons). Thus, it lacks technical reasonableness to allow a measure like the one challenged (permitting tuna purse seine fishing in a protected area) when, to satisfy the goal in question (supplying the national tuna industry in the face of a shortage), that other less burdensome measure could have been established (tuna purse seine fishing outside the polygons or the protected area). Nor can it be argued that, in these cases, the national tuna industry should prevail over the protection of the right to the environment, because the principle of democratic sustainable development requires a balancing of interests, where the equitable distribution of wealth derived from the exploitation of marine resources is emphasized and obliges adherence to the guidelines of the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, thereby integrating the terms of this instrument into the block of constitutional jurisprudence (see in this regard vote of this Chamber number 2013-10540). The precautionary principle in environmental matters obliges the maintenance of the prohibition, without exceptions. As this Chamber has indicated in previous votes, recently in vote number 2019-012549:


“… the precautionary principle or in dubio pro natura, supposes that when there are no studies or reports carried out according to the univocal rules and exact application of science and technique that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity intended to be developed on the environment, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the state of doubt is cleared up and, in parallel, adopt all measures tending to its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…)”


Furthermore, regarding this principle, and other obligations derived from the rights to respect the right to the environment, for greater abundance, the judgment of the Inter-American Court of Human Rights, Case of the Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat Association (Our Land) vs. Argentina, judgment of February 6, 2020, can be cited, where it is indicated that “the right to a healthy environment ‘must be considered included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention’, given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, which arises from Articles 30, 31, 33 and 34 of the Charter”. Significantly, in that pronouncement with the character of a judgment, the I/A Court H.R. refers to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, in order to develop the content and scope of such right, as a consequence of which the legal considerations of the latter reach the status, precisely, of a judgment. In this sense, the I/A Court H.R. reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humanity’, and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence about the risk to individual persons. It is about protecting nature’, not only for its ‘utility’ or ‘effects’ regarding human beings, ‘but for its importance for the other living organisms with whom the planet is shared’. The foregoing does not prevent, of course, other human rights from being violated as a consequence of environmental damages.” Precisely in developing the conceptualization of the right to the environment, in Advisory Opinion OC/23, the Court clearly details the State obligations in the face of possible environmental damages, such as the obligation of prevention, the precautionary principle, the obligation of cooperation, and access to information. Specifically, regarding the precautionary principle, it indicated the following:

“180.- (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle, for the protection of the right to life and personal integrity, in cases where there are plausible indicators that an activity could cause serious and irreversible damage to the environment, even in the absence of scientific certainty. “

Thus, it is appropriate to apply in this case that environmental principle, recognized by national and international jurisprudence. The lack of scientific studies that allow reaching a state of absolute certainty about the innocuousness of the activity that is intended to be permitted exceptionally, contradicts the right to a healthy environment because the obligation of conservation of coastal marine resources is not ensured. It is a permissibility, via decree, of entry to a restricted area to supply the tuna processing industry, without scientific foresight regarding the protection of the environment. Note that even from the evidence requested from Incopesca, it is clear that there is no analysis of the environmental impact that the granting of the authorization contemplated in the challenged norms would cause. In this way, without any support and without ordinary measures having been previously exhausted (such as importation or fishing outside the polygons), the challenged norms established an exceptional measure (authorizations in a protected area), regarding which, moreover, there is no absolute certainty about the innocuousness of the activity on the environment. If the polygons were created by the same challenged Decree, for the utilization of tuna and to allow its natural regeneration, and with all this, to protect the environment and the principle of sustainable development, that is a sufficient indicator that allowing the prohibited activity could cause damage to the environment. It lacks all reasonableness to create the protection and subsequently establish exceptions. Especially, as it has been said, when such exceptions were created in the challenged norms, without any scientific support, and allowing purse seine fishing, which is not selective, and regarding which there are studies demonstrating the vulnerability of some species to this fishing gear.

C. Conclusion.- Given that there is scientific support for the prohibition of tuna purse seine fishing in the defined polygons, but there is NO scientific support for exceptionally permitting such fishing in the event of a shortage in the oceanic polygon, as permitted by the challenged norms. Given that the Decree, when referring to the protocol for regulating said exceptional permission, omits the protection of the environment; and taking into account the precautionary principle obliges maintaining without exceptions the prohibition imposed for the protection of the marine resource; the undersigned Magistrates consider that articles 13, 14, and by connection Transitory Article 3, of Executive Decree No. 38681 of October 9, 2014, “Management for the Utilization of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean” are unconstitutional for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment and the obligation to protect natural beauties, as well as the principles of democratic sustainable development and the preventive principle, which implies an injury to constitutional numerals 6, 7, 21, 50, 69 and 89 and to the principles contained in the United Nations Convention on the Law of the Sea (1982) and its subsequent development. The granting of this action is imposed, and the consequent nullity of the aforementioned norms.


Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Magistrate Magistrate

CO03/21

... See more
Content of Interest:

Type of content: Dissenting Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONAL CONTROL MATTERS

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

DOES NOT APPLY.

Case File: 15-008130-0007-CO

Resolution: No. 2020-18213

DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS FOR DIFFERENT REASONS.

In the present case, I have concurred with the minority of the Chamber in granting the unconstitutionality action. I do so on the basis of my own reasons.

I.- OBJECT OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION.

The claimant requested that the unconstitutionality of arts. 13 and 14 of Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, “Management for the utilization of tuna and related species in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean,” be declared. The norms are challenged because they establish exceptions to the protective rules for the tuna resource. That is, exceptions are established to the very norms that established areas or polygons in which purse seine fishing is prohibited.

Indeed, art. 7 of the regulatory framework under analysis establishes a prohibition on conducting tuna purse seine fishing in the zones identified as polygons, which are described in art. 2 as follows:

“a) A coastal polygon extending from 12 nautical miles to 40 nautical miles, from and along the coastline of the Costa Rican Pacific Ocean.

b) A buffer polygon of 5 nautical miles starting from the 40 nautical miles. This area constitutes a transition space between the coastal polygon and the rest of the marine environment, which acts as a containment zone against the direct impact of fishing with greater technological capacity on the fishery resources being regulated.

c) An oceanic polygon, comprised in the area located within the following geographic coordinates: from the intersection of parallel 7° north with the eastern limit of the Exclusive Economic Zone (EEZ) of Costa Rica and from there heading west on parallel 7° north until its intersection with meridian 88° west and from there following meridian 88° west, heading south, until its intersection with parallel 5° north and from there heading east, following parallel 5° north until intersecting the eastern limit of the EEZ of Costa Rica.

d) A special polygon comprised from parallel 4° north to the southern limit of the Costa Rican Exclusive Economic Zone, where regulations are established for the sustainable utilization of the fishery resources of that area, as it is considered a recruitment zone for tuna and related species.”


Meanwhile, the challenged numerals except the aforementioned restriction, specifically, in the oceanic polygon established in subsection c). The foregoing, for the purpose of satisfying the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry. The questioned articles stipulate the following:

“Art. 13.- The Board of Directors of Incopesca may exceptionally grant a fishing authorization to certain tuna purse seine vessels, so that they may enter the area described in Article 2 subsection c), of this Decree; in order to satisfy the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry, for which the legal representative of such industry must submit a request note to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, a sworn declaration must be presented, determining the tuna shortfall for processing based on the existing tuna inventories at the plant and the product requirements for commercialization.

The authorization will be granted within a maximum period of ten working days, in response to the express request of the tuna processing industry, for reasons that are justifiable, productively and economically, demonstrating the need for supply of tuna caught in national waters to be used as raw material for the national tuna industry.

Art. 14.- The granting of foreign-flagged tuna purse seine fishing licenses will be given to those vessels that unload the entirety of their catches, in order to satisfy the demand for tuna caught in national waters to be used as material by the national tuna processing industry, under market competitiveness conditions.”


The claimant suggests a contradiction in establishing tuna fishing exclusion zones with purse seine nets and, in parallel, exceptionally authorizing that gear in said zone with very simple requirements such as a sworn declaration. They consider that it is a regressive measure, which has no backing in scientific studies, and that gives preponderance to economic interests over the obligations to protect the environment and, therefore, consider that at least scientific studies should be required prior to granting these authorizations.

II.- REPORTS FROM THE CONSULTED AUTHORITIES.

Attorney General's Office.

In a first report, the Attorney General's Office (PGR) recommended dismissing the unconstitutionality action, as it was considered that the decree under analysis does not prevent –in an absolute manner– the utilization of the tuna resource in any of the polygonal zones; it only regulates the type of fishing that can be used in each of those polygonal zones. Likewise, it pointed out that the Fisheries and Aquaculture Law allows the use of purse seine nets in the Exclusive Economic Zone and within the limitations and regulations established by the authorities. That is, purse seine nets are a permitted instrument. Although it considered that arts. 13 and 14 allow the use of purse seine nets in the oceanic polygon in an exceptional situation, namely, when it is proven, based on the existing tuna inventories at the plant and the product requirements for commercialization, that there is a shortfall to supply the national industry.

However, subsequent to the oral hearing ordered by this Tribunal, the Attorney General’s Office changed its original thesis and recommended performing a conforming interpretation of art. 13 of Executive Decree No. 38681, such that it is understood that, for the granting of such authorizations, the Board of Directors of INCOPESCA must have reliable and updated technical and scientific studies that allow ensuring that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by excessive exploitation from the eventual granting of such authorizations. Those studies, in the PGR's opinion, would allow establishing the period for which the corresponding authorization may be granted.

It concluded this based on the judgments of the Constitutional Chamber itself, numbers 9973-2017 and 11405-2017, according to which, any decision related to the granting of fishing authorizations, including that for vessels to fish in the oceanic polygon, must be based on reliable and updated technical and scientific studies that allow ensuring that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of our exclusive economic zone is not threatened by excessive exploitation.

Ministry of Agriculture and Livestock.

The Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) considered that the challenged provisions imply that, on an exceptional basis, purse seine fishing may be permitted within the oceanic polygon, guaranteeing food security in our country, in order to utilize its tuna resource for the satisfaction of its population's consumption needs.

It affirmed that the use of purse seine nets is permitted in the oceanic polygon in an exceptional situation, namely, when it is proven, based on the existing tuna inventories at the plant and the product requirements for commercialization, that there is a shortfall to supply the national industry.

Ministry of Environment and Energy.

Regarding the Ministry of Environment and Energy (MINAE), it is necessary to highlight that, initially, the minister who appeared, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, recommended granting the unconstitutionality action, arguing that the questioned articles are “open loopholes” that can lead to the overexploitation of the marine resource (by both national and foreign companies), since according to those articles, the prohibition on the use of purse seine nets (in the polygons established for protection) could be excepted when there is a tuna shortage. He pointed out that, even though those articles indicate that a sworn declaration must be presented, the interest in protecting the resource conflicts with that of supplying the national tuna industry, because allowing that type of purse seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that purpose. He affirmed that, when using purse seine nets, small fish are also caught, so the recovery of the tuna population is not carried out efficiently, and even if there were a national shortage, the option of using purse seine nets would lead to further depleting the resource. Furthermore, this type of net poses a risk of incidental mortality (due to scale damage) and a risk of catching and harming other non-target species (such as dolphins). Therefore, said official stated that no substantial technical justification is found for maintaining the challenged articles in the terms in which they are currently found, which are an exception to the prohibition on the use of purse seine nets in the fishing restriction polygons established in that same regulatory body. The cited official considered that this exception, by not allowing the recovery of the marine system, contravenes the fundamental right established in art. 50 of the Political Constitution and, moreover, prioritizes the productive and commercial interest over the collective good that natural resources represent, in this case, the marine ecosystem.

However, upon conducting the oral hearing, and subsequent to a new hearing, the new head of MINAE expressed a different stance and suggested dismissing the unconstitutionality action. Mr. Carlos Manuel Rodríguez Echandi considered, on the contrary, that the exceptions to the fisheries management stipulated in the decree are due to the need for the regulations to adjust to the conditions of reality. He said that, nevertheless, in our Rule of Law they cannot be approved arbitrarily, but must respond to the norms of science and technique in accordance with the provisions of the Fisheries and Aquaculture Law and in adherence to the provisions of the General Law of Public Administration, and are analyzed by the Board of Directors of INCOPESCA based on existing legal, technical, and scientific criteria. Therefore, regarding the interpretation of the exceptions raised in the challenged decree, he indicated that far from signifying a setback in environmental protection, it constitutes the first norm that establishes fisheries management and therefore is a significant step in protecting resources in environmental matters, in accordance with the provisions of art. 50 of the Constitution.

Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture.

The Executive Presidency of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) explained that in polygon C (or oceanic polygon) there is a prohibition on tuna purse seine fishing. However, fishing is permitted by way of exception in order to avoid the shortage of raw material for the national processing industry, given that this exception measure can be authorized, it affirmed, upon prior fulfillment of a series of conditions that guarantee that the sustainability of the ecosystems and the development of the coastal zones are not compromised, within which the generation of employment is ensured for the inhabitants of coastal zones such as Puntarenas, whose work depends on the operation of the industries that are mainly in that zone.

It considered that the decree does not violate arts. 7 and 21 of the Constitution because it guarantees food security and environmental protection through sustainable development of fishing activities.

III.- POSITION OF THE MAJORITY OF THIS CHAMBER.

The position of the majority of this Chamber is that the challenged decree constitutes a management plan for the utilization of tuna and related species in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean. It considers that it is constitutional insofar as it is an instrument that seeks to guarantee sustainable development, valuing the distribution of wealth and foreign currency for the country, as well as the protection of marine resources. It considers that the exception questioned here is legitimate insofar as it is “authorized in a limited and temporary manner, so that it would be only a few vessels and until reaching the catch set under technical criteria.” It understands that the challenged norms are reasonable since, although they constitute an exception to the general prohibition of tuna fishing in the polygon of subsection c) of art. 2 of that decree, the truth is that it is based on an eventual social and economic need of a sensitive sector of the population, which must be previously accredited, and which is in accordance with the principle of sustainable development.

It also affirms that such provisions, at the time of their application, are not exempt from complying with the provisions of the rest of the environmental legal system. That is, their application must be integrated and systematic, so that there must be a prior technical-scientific criterion before the authorization of any license that is granted, in which not only the need of the targeted industry is analyzed, but also the eventual impact on the biodiversity found in that zone.

Echoing the stance of the PGR and the judgments pointed out by it, which enshrine the principles of the Convention on the Law of the Sea, the majority concluded that the challenged norms do not present the vices of unconstitutionality raised by the claimant, and that their content will be in accordance with the principles and values that inform the Law of the Constitution and with the content of the Law of the Sea, provided that it is interpreted that it is valid to grant the licenses established therein, if it has been previously justified through reliable and current technical-scientific studies (the highlighting does not correspond to the original).

IV.- OWN CONSIDERATIONS.

A common starting point. The decree: progress in this matter.

Based on the analysis carried out regarding the reports rendered by the consulted authorities on the matter, the attentive participation in the oral hearing, as well as the study of the decree submitted for consideration of the Constitutional Chamber, a first personal conclusion must be made: issuing a decree that seeks the management of fisheries, and adopts decisions on the matter on a scientific basis that delimits the areas in which the different fishing gears can be used, represents great progress in Costa Rica.

This decree not only seeks the benefit of the economies that depend on the different extraction operations but is an extremely valuable instrument in order to protect marine resources, which by imposition of the Political Constitution (arts. 6, 7, 50 and 89) as well as the principles of International Law applicable in our country (arts. 7 of the Political Constitution, art. 61 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, Law 7291– J of March 23, 1992 (UNCLOS)) oblige the Costa Rican State to adopt all appropriate conservation and management measures for the preservation of the living resources of our exclusive economic zone and to ensure that the preservation of these species is not threatened by over-exploitation.

Note the recitals section of the decree under analysis recognizes these constitutional and international obligations. Furthermore, the management decree responds to a series of scientific criteria that supported the need to carry out perimeter delimitations to avoid interference between fisheries and impacts on the tuna fishery and other associated species. Where relevant, the following was stated:

“8th- That the fisheries management measures integrated into marine spatial planning must be understood as dynamic provisions, supported by the best scientific evidence, the application of the precautionary principle and the need to guarantee the sustainability of the resources and of the productive sectors dependent on them.

9th- That although within the framework of the IATTC adequate management measures have been adopted to ensure the sustainability of the purse seine and longline fisheries in the Eastern Pacific Ocean (EPO), Costa Rica has the obligation to develop in its waters measures compatible with those of the IATTC for the responsible management of its fishing interests regarding tunas and related species.

10th- That the best available scientific evidence, derived from research and significant data, has revealed an important interaction in certain oceanic areas within the Exclusive Economic Zone of Costa Rica, between tuna longline fishing and tuna purse seine fishing, particularly in the catch and utilization of large tunas. Which evidences the need to implement regulatory measures for fisheries to ensure a better yield from the catches of the national fishing fleet, as well as the reduction of conflicts between the different fisheries; ensuring the supply of raw material required by the national processing industry and the net benefit at the country level.


12th- By reason of the foregoing and in order to manage the sustainable utilization of fishery resources within our jurisdictional waters and in accordance with the international commitments subscribed to by Costa Rica, to ensure participation, development, and legitimate benefits for the Costa Rican commercial and sport fishing fleet; as well as the availability of the necessary raw material for the tuna canning industry installed in the country, this management measure and the creation of a research program on tuna and related species in Costa Rica are necessary.

13th- That prior consultation with the different sectors involved and bearing in mind the official data on catch, landing, and utilization of the target resources and the need to raise the productive and competitive condition of the fishers and the associated industry, the need is concluded to establish management measures aimed at minimizing the conflicts generated by interactions between the different fisheries over the tuna resource and related species.

14th- That the establishment of management measures established in this Decree seek to improve knowledge about tuna fisheries and related species.”


Based on the foregoing, I reiterate that it is a great advance for our country that this type of regulatory measure is adopted with the express purpose of balancing, based on scientific evidence, the points where the various extraction methods can be carried out, so that it is possible to ensure the maintenance of the species, avoid overexploitation, prevent conflicts between fisheries, and benefit them all.

It is on this same premise that I deemed it necessary to dissent from the vote and grant the unconstitutionality action, as I consider that the exception provided for in the regulation is contradictory to the express purposes of the decree.

Indeed, the challenged regulation is a lax regulation that cannot be held constitutional through such a broad conforming interpretation that it denatures the very provisions being interpreted.

The need for a technical and scientific basis for decisions on the exploitation of maritime resources.

In multiple rulings of this Chamber, this Court has made reference to the principle of the “objectivization of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental)” (see, for example, rulings 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367, and 2014-18836).

This principle, of great relevance in decision-making that directly impacts the environment, implies the subjection of legislative and administrative provisions to the unequivocal rules of science and technique, which translates into the need to substantiate the adoption of acts and measures of a general nature—both legal and regulatory—with technical studies. From the foregoing derives the requirement of linkage to science and technique. With which, the Chamber has affirmed, the discretion of public authorities is conditioned. So that if the studies evidence an objective technical criterion that denotes the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, it will be obligatory to discard or modify the proposed project, work, or activity. Therefore, it will be necessary to adopt compensatory and/or precautionary measures, in order to adequately protect people and the environment.

Specifically in the votes cited by the PGR, this Chamber addressed this principle by pointing out that decisions related to the granting of fishing licenses must be supported by scientific criteria that back the administrative acts in question. In ruling no. 2017-009973, the following was resolved:

“So that, expressly, the Law of the Sea imposes on the State of Costa Rica a duty to determine the permissible catch in its exclusive economic zone, based on technical, reliable, and updated criteria to ensure the conservation and restoration of species subject to fishing, including tuna. This same, it must be understood, is implicit in Article 6 of the Political Constitution, since excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of sovereignty rights and, therefore, an illegitimate affectation of natural resources, which is contrary to the content of Article 6, cited above. As already stated, Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) must be analyzed in harmony with the rest of the legal system, in particular, with Article 6 of the Magna Carta and the Law of the Sea. The purpose of Article 55 is to ensure that the Costa Rican State can utilize, immediately and directly, the marine resources, specifically, the tuna fisheries, existing in its Exclusive Economic Zone. To achieve this, the obligation of total landing of the tuna catch for national processing is imposed as a requirement to obtain a consecutive extension of the fishing license. For the issuance of that consecutive extension, the obligation of the Costa Rican State to determine the permissible catch of living resources in its exclusive economic zone must be observed, based on technical, reliable, and updated criteria and studies. Likewise, the State must determine the number of licenses and the maximum and minimum catch limit to be issued based on those technical criteria. All of this is contained in Article 62.4.a of the United Nations Convention on the Law of the Sea. In this way, an integral view of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, with the rest of the legal system, reveals that the issuance of tuna fishing licenses and the extension of their renewals, provided for in that numeral, implies that, prior to their issuance, it must be determined what the permissible catch of the living tuna resources existing in the Exclusive Economic Zone is. The unrestricted issuance of tuna fishing licenses, not based on technical, reliable, and updated criteria or studies, would be a breach of the State's duty to protect natural resources and of every person's right to have natural resources protected, which cannot be understood as permitted by Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, since this must be integrated with the principles and norms of Constitutional Law and the Law of the Sea, in the sense that the number of fishing licenses issued must be proportional and have a basis in the technical studies that have been carried out. Furthermore, said article must be understood systematically with the rest of the law, specifically, with its Article 5.g), which stipulates, as a competence of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, INCOPESCA), to establish the number of fishing licenses and their technical regulations and limitations, based on studies of existing marine resources. In this same sense, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture must establish the technical limitations to which the vessels authorized to carry out their fishing operations during the extension that is eventually issued to them may be subject. Since, even though the United Nations Convention on the Law of the Sea and Article 6 of the Political Constitution grant the State the right to effectively utilize the resources of the Exclusive Economic Zone, it is also true that the State has the duty to guarantee their optimal use, as provided for in the article of the United Nations Convention on the Law of the Sea. In no way could it be understood that Article 55, under discussion, allows tuna vessels to catch an unlimited or indeterminate quantity of tuna, since that would breach that duty of the State to guarantee the optimal use of that resource and also the right of persons to a rational use of natural resources. The integration of Article 55, cited, with the rest of the legal system makes it clear that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture has the obligation, at the time of issuing the extension of the tuna fishing license, to determine the technical limitations to which the vessels must be subject during that extension, this based on technical, reliable, and updated criteria and studies.” (The emphasis does not correspond to the original).

These considerations, which are adopted by the majority to carry out a conforming interpretation of the challenged articles, are the same ones that I consider sufficient to declare the unconstitutionality action with merit. It seems to me that it is not possible that, through an exception with such lax requirements, it should be permitted to carry out tuna fishing with purse seine nets (redes de cerco) in a zone that was expressly established to be restricted. Precisely, it was established as such, both to avoid the overexploitation of resources and to avoid conflicts between the various fisheries. And, to delimit that zone there was scientific evidence, but there is no technical support that justifies the exception that was scientifically adopted. As examined supra, some of the consulted authorities, such as MAG and INCOPESCA, justify the exceptions on food security grounds or to avoid a shortage of raw material for the national processing industry. But the requirements demanded in the decree are so lacking in rigor (the submission of a note before the Board of Directors of INCOPESCA and a sworn statement (declaración jurada), in which the shortage of tuna for processing is determined based on the inventories of tuna existing in the plant and the product requirements for commercialization) that the reasonableness of lifting the exception is not technically and scientifically justified, without it threatening the species sought to be protected and the rest of the fishing populations that do not use purse seine nets, namely, the longliners (palangreros). The foregoing, as examined, is evident from the recital part of the decree in question.

The impossibility of carrying out a conforming interpretation in the specific case.

The figure of conforming interpretation is used to enforce the supremacy of Constitutional Law when examining legal norms. What it seeks is that, faced with the possibility of carrying out various interpretations of a precept, the one that is most in accordance precisely with Constitutional Law is chosen. That doctrine is developed in Chamber ruling no. 2011-08156, and is reiterated in vote no. 2015-016810. In these, the assumptions under which this possibility is admitted were explained, as well as the limits on its use. To these effects, the Chamber resolved the following:

“VI.- ON THE CONFORMING INTERPRETATION OF THE QUESTIONED REGULATION. As this Court has stated, it is the function of this jurisdiction, in cases where a norm can be interpreted in accordance with the text of the Constitution, to indicate that form of interpretation, to which public authorities must adhere when applying it, not recognizing unconstitutionality in this case, but indicating which is the correct way to interpret it. Not any confrontation between the norm and the Constitution leads to the granting of an action, but it is incumbent upon this Chamber, precisely, to establish if it is possible to interpret the former in a way that conforms to the principles that inform the latter and, if this is possible, it must opt for this solution in order to maintain the validity of the law (see, to that effect, ruling of this Chamber No. 2996-1992 of 3:10 p.m. on October 6, 1992). Now then, as has been developing, in the sub lite, the plaintiff requests the declaration of unconstitutionality of a regulation that affects, in her opinion, Article 73 of the Political Constitution, because it obliges the use of funds to stimulate art, when they should be used in the administration of social security. When analyzing the claim, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) and the Ministry of Culture itself suggest that the questioned norm is not in itself unconstitutional, but its application to the authorities of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense de Seguro Social). The foregoing, based on an interpretation of constitutional Article 73 which expressly provides that “The funds and reserves of social security may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.” They affirm that in accordance with the foregoing and the particular autonomy recognized to the Costa Rican Social Security Fund, the Legislative Power cannot impose a specific mandate that orders or imposes upon it the way in which it must administer the funds and reserves of social security. Consequently, they propose interpreting Article 7 of the Law for the Stimulus of Fine Arts (Ley de Estímulo de las Bellas Artes) and its sub-legal development in accordance with the Constitution, in the sense that it does not apply to the Costa Rican Social Security Fund. Now then, regarding the principle of conforming interpretation, this Court carried out the following recital development: ‘(…) This Constitutional Chamber has held since its first rulings that legal and infra-constitutional norms should only be declared unconstitutional when they cannot be applied and interpreted in accordance with the Constitution. See, in this sense, the cases of Article 26 of the Alimony Law (Ley de Pensiones Alimenticias), ruling No. 300-90 of March 21, 1990; and, above all, the one relating to the Civil Service Tribunal, ruling No. 1148-90 of September 21, 1990). (…) By virtue of the supremacy of the Constitution over all norms and its central character in the construction and validity of the Costa Rican legal system as a whole, there is the obligation to interpret and apply all norms in harmony with the Constitution. This implies, among other things, that “when a Law is drafted in such broad terms that it may permit an unconstitutional interpretation –as García de Enterría has said– it must be presumed that, whenever reasonably possible, the legislator has understood that the interpretation with which said Law is to be applied is precisely the one that allows it to remain within the constitutional limits… -and therefore- the prohibition, which must be understood as implicit, of any interpretive or dogmatic construction that concludes in a result directly or indirectly contradictory to constitutional values” (GARCIA DE ENTERRIA, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1983, pp. 96 and 102). What is between dashes is not from the original.

In our legal system, conforming interpretation to the Constitution is required in Article 8.1 of the Organic Law of the Judicial Branch. The liability for lawful act under Article 194 of the General Law of Public Administration in some way responds to the same concern, and Article 3 of the Law of this Jurisdiction implicitly recognizes it by establishing that:

“The Political Constitution shall be considered infringed when this results from the confrontation of the text of the questioned norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with the constitutional norms and principles.”

The principle of conforming interpretation to the Constitution has been recognized by the Supreme Court of the United States since the 19th century (especially in the well-known “Sugar Trust” case at the end of the 19th century; United States vs. E.C. Knight Co., 156 U.S. 1, 15 S. Ct. 249, 39 L. Ed. 325 of 1895; regarding the Sherman Antitrust Act). In Germany, it is formally established in the legislation of its Constitutional Court, and its jurisprudence insists that a Law should not be declared null when it can be interpreted in consonance with the Constitution. In our country, the principle was applied since the case regarding the Civil Service Tribunal in the 1950s by the former Full Court (Corte Plena), although it did not have the expected legal effects. The Constitutional Chamber, in contrast, collects it and applies it broadly from its first rulings. The principle, in turn, is related to the principle of “presumption of constitutionality of the Laws.” The Law is valid and applicable until it has been declared unconstitutional. The principle is materially expressed in: 1) Trust in the legislator (it is presumed that the legislator could not have wished to violate the Constitution). 2) To declare unconstitutionality, there must be no reasonable doubt. 3) The Law must be Interpreted and applied in a way that does not violate the Constitution, when that is reasonably possible. Hence, in the first place, it must be interpreted according to the content, values, and principles that inspire it. From the principle also derive, interpretation and application in accordance with international human rights instruments (under Article 48 of the Constitution and developed especially by Rulings No. 2313-95 and No. 5483-95), and interpretation and application in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber (as a consequence of the erga omnes value of constitutional jurisprudence, pursuant to Article 13 of the Law of this Jurisdiction).

By virtue of the foregoing, if the challenged legal norm (Article 44 of the Income Tax Law) allows an interpretation and application in accordance with the Constitution, it shall be so declared and the unconstitutionality of the norm rejected, as long as that interpretation and application are reasonable and do not denature with them either the text or the object and purpose of the challenged norm. (…)” (The emphasis does not correspond to the original).

Based on the foregoing, interpretive rulings are used by this Chamber in cases where it is not necessary to declare the unconstitutionality of a norm, but it is necessary to establish how the provision should be interpreted so as not to incur any confrontation with the Constitution. However, this technique should not supplant the ordinary legislator or the issuer of the norm, and this would occur when the interpretation entails completely denaturing the text submitted to the Chamber's consideration. Denaturation as such occurs when the modification is essential and not accidental. And this is independent of whether the result, the new content attributed by the interpretation, which is in reality a normative mutation, is a more polished norm.

Furthermore, as highlighted in the transcribed text, this technique is related to the principle of presumption of constitutionality of the law. Now then, nothing prevents such presumption from extending to all norms, also to decrees, not only to laws. But it is clear that it could not be with the same intensity, because the origin and creation procedure of both types of norms are radically different. The presumption is more justified in the case of the law because its origin is in the organ of greatest democratic representativeness and because its creation procedure is much more qualified than that of a decree.

In the described passage, the Chamber points out:

The principle is materially expressed in: 1) Trust in the legislator (it is presumed that the legislator could not have wished to violate the Constitution). 2) To declare unconstitutionality, there must be no reasonable doubt. 3) The Law must be Interpreted and applied in a way that does not violate the Constitution, when that is reasonably possible. (The emphasis is not from the original).

The second point in which said principle materializes means that the norm susceptible to being interpreted must give rise to a certain doubt, which makes the conforming interpretation necessary, that clarifies and defines how it should be understood so that said norm is not held to be unconstitutional. In the present case, there is no such doubt, but rather a certainty that the laxity of the challenged norm entails per se the violation of the Constitution, values, and principles, in addition to the obligations acquired at the international level. Precisely for that reason, the conditions exist to declare the unconstitutionality of such norm and not to carry out an attempt at a conforming interpretation. I say an attempt because, with the greatest respect, everything seems to indicate that this conforming interpretation carried out by the majority is, in reality, pure and simple normative production.

In summary, a conforming interpretation is not appropriate when the norm one wishes to interpret is clear and, even less so, when, in carrying out the so-called conforming interpretation, elements of such great depth are added that substantially modify what the interpreted norm says.

Furthermore, in the specific case, since it concerns an executive decree that does not have the rigidity of a norm of a legislative nature, there is an additional reason for not carrying out such broad interpretations that may, even, contradict the content of the decree itself or, radically, change its content.

It must be remembered that, in accordance with the express challenged text, in Decree no. 38681-MAG-MINAE, only the following requirements are established:

“for which the legal representative of said industry must send a request note to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, they must present a sworn statement, in which the shortage of tuna for processing is determined based on the inventories of tuna existing in the plant and the product requirements for commercialization.” (The emphasis does not correspond to the original).

As I have said, the text as such does not admit interpretation. It is simply lax, and its provisions have counterproductive effects, which are unconstitutional. So, adding as a condition of its application the carrying out of prior technical studies is laudable, but it denatures the challenged norm.

To the foregoing, it must be added that a conforming interpretation is incompatible with the deadline that the decree itself grants to resolve the requested exception, namely:

“The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days, in response to the express request of the tuna processing industry, for reasons that are justified, productively and economically, demonstrating the need for supply of tuna caught in national waters to be used as raw material for the national tuna industry.” (The emphasis does not correspond to the original).

It would seem impossible to reconcile the deadline granted to resolve the exception (10 business days) with a requirement imposed via conforming interpretation, namely, technical, scientific, reliable, and updated studies that allow ensuring that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by excess exploitation.

It is true that prior technical, scientific, and reliable studies could be demanded, which would serve as a basis and reference point to apply the exception; but it is difficult for such studies to be updated.

On the other hand, it is necessary to point out that the text of the decree is radically silent on for how long these types of licenses could be granted, which would mean that this should also have been done through the conforming interpretation, but it was not done so. This omission implies that various types of application of the regulation could be carried out that equally render it unconstitutional. That is, it is possible to question whether the exceptional permit will be given for the entire period that the shortage lasts, is indefinite, or some type of temporal limitation can be applied to it.

All these concerns that were not resolved during the hearing and are gaps that threaten the original intention of the decree, namely, that based on scientific studies, the need was determined to delimit an oceanic polygon in which fishing with purse seine nets could not be carried out, in order to protect the environment and balance the extraction of resources.

Supplying all these deficiencies exceeds the exercise of a conforming interpretation.

I wish to emphasize that, as it concerns an executive decree, the omission verified in the record could well be remedied by the Executive Power with a new decree that contemplates the environmental variable omitted in this case (contemplating the environmental, scientific, and technical variable prior to the granting of these exceptional licenses) and, in addition, the term of the exceptional permit that may eventually need to be granted. All that new regulation would be carried out after a comprehensive analysis that includes the financial aspects necessary for its compliance.

Finally, I must highlight that to date—as is evident from the evidence for a better resolution requested by the reporting justice (magistrado instructor)—it has not been necessary to authorize the examined exception. This element, in my opinion, demonstrates that there is no urgency for the Constitutional Chamber to be the one to amend this series of deficiencies verified in the record.

In conclusion, although I am respectful of the majority thesis expressed in the ruling, I consider that it denatures the figure of conforming interpretation, because it assumes that this Court fills express gaps in the examined norms and also that it dictates guidelines that openly denature the provisions of the decree itself. I believe that through the majority ruling, aspects that exceed the interpretive scope are being regulated.

The protocol established in Transitory III.

Decree no. 38681-MAG-MINAE established an added condition for the effectiveness of the exception established in Articles 13 and 14 challenged in this unconstitutionality action. The norm in question orders the following:

“Transitory 3.- For the purposes of complying with the provisions of Articles 13 and 14 of this Decree, Incopesca shall prepare, in coordination with the competent institutions and representatives of the national tuna industry and the longline sector, a protocol to determine the shortage of raw material of national origin for the national tuna industry within a period of two months from the entry into force of this Decree.” (The emphasis does not correspond to the original).

As can be seen, the operability of the exceptional norms under examination is conditional upon the issuance of a protocol. Said protocol, as was acknowledged during the hearing, has not been carried out due to a lack of consensus among the interested parties. Certainly, the omissive conduct in question was not challenged before the Constitutional Chamber and, in any case, such a gap must be challenged before the Contentious-Administrative Jurisdiction. Furthermore, it is opportune to warn that the protocol is not linked to an analysis of environmental issues, but to the way in which the shortage of raw material would be determined. So that, even carrying out the protocol required to make the exception challenged in this unconstitutionality action operative does not supply the technical, scientific, and environmental deficiencies indicated as a condition for the constitutional validity of the exception in question.

VIII.- CONCLUSION.

As a corollary of the considerations made, I conclude that the unconstitutionality action must be declared with merit for the reasons set forth herein and which can be synthesized by saying that aspects exceeding the interpretive scope are being regulated.

Anamari Garro Vargas

Justice

CO03/21

... See more
Content of Interest:
Type of content: Majority Vote
Branch of Law: 8. IACHR JURISPRUDENCE
Topic: CONSTITUTIONAL CHAMBER - IACHR COURT RULINGS
Subtopics:
Advisory Opinion.
“…In accordance with that article and in an orienting sense, the Inter-American Court of Human Rights issued Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, at the request of the Republic of Colombia, in which it referred to the effect of the obligations derived from environmental law in relation to the obligations to respect and guarantee human rights established in the American Convention. In accordance with that article and in an orienting sense, the Inter-American Court of Human Rights issued Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, at the request of the Republic of Colombia, in which it referred to the effect of the obligations derived from environmental law in relation to the obligations to respect and guarantee human rights established in the American Convention…” 18213-20

CO11/22

... See more
Text of the resolution
File: 15-008130-0007-CO
Res: No. 2020-18213
CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at eleven hours and thirty-five minutes on September twenty-third, two thousand twenty.
Action of unconstitutionality brought by MANUEL ENRIQUE RAMÍREZ GUIER, seeking a declaration that Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense,” are unconstitutional, deeming them contrary to Articles 6, 7, 21, 50, 89, and 121 subsection 14) of the Political Constitution, the United Nations Convention on the Law of the Sea, the Rio de Janeiro Declaration on Environment and Development, the Convention on Biological Diversity (Article 8), and the United Nations Framework Convention on Climate Change, as well as the principles established in ruling no. 2013-10540 of this Chamber. Also participating in the proceedings were the representative of the Office of the Attorney General of the Republic, the Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, the Minister of Agriculture and Livestock, and the Minister of Environment and Energy.
Whereas:
1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber on June 9, 2015, the plaintiff requests that the unconstitutionality of Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense,” be declared. The norms are challenged because they establish exceptions to the protective rules for the tuna resource, and imply handing over, without restrictions, that resource to the fishing industry. The foregoing, despite the fact that Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, which contains the challenged provisions, is aimed at the protection and sustainable management of tuna, through the correct mainstreaming of fishing law into environmental law, respecting parameters of sustainable development. He asks to take into consideration that the sea is a State asset, of public domain, as established in Articles 6 and 121 subsection 14) of the Constitution, the United Nations Convention on the Law of the Sea, the Water Law (Ley de Aguas), Article 4 of the Mining Code (Código de Minería), and the jurisprudence of the Constitutional Chamber.

The Decree establishes a zoning plan for the exclusive economic zone of Costa Rica and creates four polygons, within which tuna fishing with purse-seine nets is prohibited: a) a coastal polygon extending from 12 nautical miles out to 40 nautical miles, starting from and along the coast of the Costa Rican Pacific Ocean; b) a buffer polygon of 5 nautical miles starting at 40 nautical miles, as a transition and containment space against the direct impact of fishing with greater technological capacity; c) an oceanic polygon, comprising the area from the intersection of parallel 7° north with the eastern boundary of the exclusive economic zone of Costa Rica and, from there, heading west along parallel 7° north until its intersection with meridian 88° west and, from there, following meridian 88° west due south until its intersection with parallel 5° north and, from there, heading east along parallel 5° north until intersecting the eastern boundary of the exclusive economic zone of Costa Rica; and d) a special polygon from parallel 4° north to the southern boundary of the Costa Rican exclusive economic zone, where regulations are established for the sustainable use (aprovechamiento sostenible) of the fishery resources of the area. In polygons a) and b), medium- and large-scale commercial fishing, tourist and sport fishing, as well as semi-industrial fishing are permitted; in c), large-scale commercial fishing, tuna fishing with pole-and-line, trolling (curricán), and handline (cuerda de mano) are permitted; and in d), large-scale commercial fishing and tuna fishing with pole-and-line, trolling, and handline are permitted. The aim is for fishing fleets to operate in harmony and for rational exploitation of the resource. However, the challenged Article 13 authorizes the Board of Directors (Junta Directiva) of INCOPESCA to grant, exceptionally, a fishing authorization to tuna vessels using purse-seine nets to enter the restricted polygons, for the purpose of meeting the shortfall in the volume of tuna caught in national waters needed for the operation of the national tuna industry. The shortfall is demonstrated by means of a simple affidavit (declaración jurada). For its part, Article 14 of Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, refers to the granting of tuna fishing licenses for foreign-flagged purse-seine vessels, allowing the granting of licenses to vessels that land their entire catch to meet the demand for tuna caught in national waters to be used as raw material by the national tuna processing industry. Both this provision and Article 13 refer to a single scenario of a shortage of domestically sourced raw material for the national tuna industry. Both provisions entail lifting the prohibition on the entry of tuna purse-seine fishing vessels into the polygons. Consequently, the interest in protecting the resource comes into conflict with the interest in supplying the national tuna industry. This rolls back efforts to balance purse-seine fishing and longline fishing (pesca con palangre), as well as the recovery of marine resources in the exclusion zones for the first-mentioned fishing method. According to a 2013 study by the Costa Rican Federation of Fishing (Federación Costarricense de Pesca, FECOP), based on data from the Inter-American Tropical Tuna Commission (Comisión Interamericana del Atún Tropical, CIAT), an average of 22,376 metric tons of tuna are caught annually in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific. Of that amount, only 12,956 metric tons are landed in the country for the national industry. Likewise, by provision of the 69th meeting of the CIAT, Costa Rica is entitled to a purse-seine fishing capacity quota in waters of the Eastern Pacific Ocean of 9,364 metric tons. The petitioner considers it unnecessary to regulate an extraordinary authorization for the entry of the national purse-seine fleet into the restricted polygons, if the eventual shortfall of tuna in national processing plants could be supplied by the international fleet. The Decree distributes the exclusive economic zone such that 40% falls within the exclusion polygons for purse-seine vessels and 60% maintains the previous free-fishing conditions. Because tuna is a migratory resource and the capacity of the purse-seine fleet is greater, the national longline fleet has little competitiveness outside the polygon area. Providing for the exceptions in Articles 13 and 14 contravenes the principle of non-regression (principio de no regresión) in environmental matters, as well as the precautionary and preventive principles of the same field. In order to permit the entry of purse-seine fleets into the protected zones, at a minimum, the submission of scientific studies on the state of the resources should be required, in accordance with the provisions set forth in judgment No. 2014-18836 of this Chamber. Likewise, it should be verified that the tuna purse-seine fleets made an exhaustive effort to obtain the fishery resource outside the polygons—which, in any event and as already explained, comprise more than 60% of the exclusive economic zone. He also suggests seeking national supply with international product, as is done with other goods. Fishing and aquaculture activity cannot be dissociated from the environmental framework. Since the sea is a public domain asset (bien demanial), the waters and fishery resources require the application of environmental measures, such as the zoning of the activities carried out there. He warns that a serious conflict exists between the tuna purse-seine fleet and the longline fleet, due to the productivity of tuna purse-seiners and because it is impossible for them to share fishing grounds, since longline fleets become trapped in the nets of the purse-seiners. Longline fishing is more selective, whereas purse-seine fishing is devastating.

2.- For purposes of substantiating the standing (legitimación) he holds to bring this unconstitutionality action, the petitioner invokes the existence of diffuse interests (intereses difusos) linked to marine resources as elements of biodiversity and the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

3.- By resolution at 15:01 hours on July 3, 2015, the action was admitted, granting a hearing (audiencia) to the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), the Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), and the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía).

4.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in issues 162, 163, and 164 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), on August 20, 21, and 24, 2015.

5.- The Office of the Attorney General submitted its report. It notes that, to bring an action against provisions that allegedly endanger the rational use and conservation of living resources in the Exclusive Economic Zone, it suffices for the person to allege the existence of a diffuse interest. The Constitutional Chamber has recognized the existence of that diffuse interest in the use of living resources in Costa Rican jurisdictional waters. Ergo, the action is admissible. THE CONVENTION ON THE LAW OF THE SEA RECOGNIZES THE POWER OF THE STATE TO REGULATE THE CONSERVATION AND USE OF LIVING RESOURCES IN ITS JURISDICTIONAL WATERS. The Decree on Zoning for the Use of Tuna (Decreto de Ordenamiento del Aprovechamiento del Atún) has established four polygonal zones in which the fishing activity of certain tuna fleets has been restricted. In those polygonal zones, tuna fishing using the purse-seine technique has likewise been limited. Notwithstanding, the Decree implicitly permits tuna purse-seine fishing in the rest of the Exclusive Economic Zone not included within the polygonal zones. Next, it should be noted that the Convention on the Law of the Sea grants the coastal State the power to regulate and promote optimal utilization of the living resources of its jurisdictional waters, including the Exclusive Economic Zone. Doctrine of Article 62.1 of the Convention on the Law of the Sea. Likewise, it is pertinent to warn that Article 61 of the Convention on the Law of the Sea recognizes the State's power to establish appropriate conservation and management measures to prevent the living resources of its Exclusive Economic Zone from being threatened by overexploitation. Thus, Article 61 expressly establishes that the coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its Exclusive Economic Zone. That is, the State has the power to establish, if necessary, a zoning and management plan for its Exclusive Economic Zone to manage an optimal use of its living resources, avoid overexploitation, and ensure their conservation. Articles 61 and 62 of the Convention on the Law of the Sea grant the State the possibility of establishing a zoning and management plan for its Exclusive Economic Zone to seek optimal use of its living resources. In this regard, they cite what was stated by the Constitutional Chamber in judgment No. 2013-10540 at 15:50 hours on August 7, 2013. It notes that the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura), in its Article 3, subjects fishing activity, including tuna fishing, to a public planning power. In this regard, Article 3 under discussion establishes that fishing activity in Costa Rican jurisdictional waters must be consistent with the effective protection of national interests, responsible use of marine resources, and the preservation of that same resource. It underscores that Article 61 of the Fisheries and Aquaculture Law expressly establishes that both foreign-flagged vessels and nationally flagged vessels wishing to fish for tuna in the Exclusive Economic Zone and adjacent zones must accept and comply with the provisions that the State of Costa Rica adopts for the protection of tuna and other living resources. THE PURPOSE OF THE ZONING DECREE IS TO ESTABLISH A ZONING THAT SEEKS THE RATIONAL USE OF TUNA. Now then, it should be noted that the purpose of Executive Decree No. 38681 of October 9, 2014, "Zoning for the Use of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean" (Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense), is to establish a zoning within the Exclusive Economic Zone of the Pacific coast that seeks the rational use of tuna. In this sense, it points out that the zoning decree establishes within the Exclusive Economic Zone of the Pacific coast four polygonal zones described in Article 2 of the Decree and named as follows: a) Coastal polygon, b) Buffer polygon, c) Oceanic polygon, and d) Special polygon. By express provision of Article 7 of that Decree, tuna fishing with purse-seine nets may not be practiced within any of the polygonal zones established by that instrument. Outside the polygonal zones, and provided it conforms to the provisions of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, tuna purse-seine vessels are authorized to fish. For greater clarity, a graphic is incorporated into this report that indicates and locates the extent of the polygonal zones within the Exclusive Economic Zone, in addition to also indicating and locating the area of that Zone where fishing with purse-seine nets may continue. On the contrary, the Zoning Decree has confined itself to establishing a dynamic management plan for the Exclusive Economic Zone that allows guaranteeing the sustainability of the resources and of the productive sectors. Thus, it is clear that the zoning ordered by the challenged Decree is not intended to be a permanent zoning of the Exclusive Economic Zone, as it is subject to ongoing review. In this manner, according to Article 9 of the Decree, these management measures are subject to an evaluation process that allows determining whether it is necessary to preserve the zones or modify them. Again, then, the Zoning Decree does not prohibit, in general terms, the use of purse-seine nets within the entirety of the Exclusive Economic Zone. On the contrary, it must be emphasized that the Decree only prohibits the use of purse-seine nets within the polygonal zones provided for by that instrument. This is a special measure to ensure the conservation of the living tuna resource. Now then, it indicates that it must be noted that the Convention on the Law of the Sea recognizes the State's sovereign right to the use of living resources in the Exclusive Economic Zone. This sovereign right implies the State's power to establish measures to seek the satisfaction of the needs of its population. It transcribes to that effect Article 56.1 of the Convention. That sovereign right of the State of Costa Rica to utilize, for the satisfaction of national needs, the resources of its Exclusive Economic Zone is also enshrined in Article 6 of the Political Constitution. It notes that the Zoning Decree contains, in effect, provisions that seek to ensure full use of the tuna resource even within the polygonal zones. In this line of thought, it highlights that no provision of the Decree prohibits, in absolute terms, the use of the tuna resource in the polygonal zones. Article 4 permits Medium-Scale commercial fishing, Advanced commercial fishing, Tourist fishing, and Semi-Industrial commercial fishing in the coastal polygon. Article 6 permits advanced commercial fishing that uses longline with monofilament mainline as fishing gear within the oceanic and special polygons. And Article 11 of the Decree permits medium-scale fishing and the advanced commercial fishing fleet in the buffer polygon. That is, while the Zoning Decree seeks to establish a zoning for the conservation and rational use of the tuna resource, it must be considered that this same Zoning Decree also aspires to protect and allow the exercise of the sovereign right of the Costa Rican State to utilize the living resource, specifically the tuna resource, existing in its Exclusive Economic Zone. Thus, Articles 13 and 14 of the Zoning Decree also constitute a valid development of that regime for protecting Costa Rica's sovereign right to use the tuna resource of its Exclusive Economic Zone. It warns that Articles 13 and 14 of the Decree enable the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture to permit purse-seine fishing in the oceanic polygon when it is determined that a shortfall exists in tuna caught for the national tuna industry. That is, the Decree contains provisions, specifically its Articles 13 and 14, of an exceptional nature that permit purse-seine fishing within the oceanic polygon. These provisions have the purpose of ensuring that Costa Rica can use its tuna resource to satisfy the consumption needs of its population. The Zoning Decree does not absolutely prevent the use of the tuna resource in any of the polygonal zones. The Zoning Decree only regulates the type of fishing that may be used in each of those polygonal zones. Likewise, it notes that the Fisheries and Aquaculture Law permits the use of purse-seine nets in the Exclusive Economic Zone within the limitations and regulations established by the authorities. That is, the purse-seine net is not a prohibited instrument. It denotes that this decree also does not absolutely prohibit its use. It highlights that Articles 13 and 14 permit the use of purse-seine nets in the oceanic polygon in an exceptional situation, namely, when it is verified, based on existing tuna inventories at the plant and the product requirements for commercialization, that a shortfall exists to supply the national industry. On this point, Transitory Provision 3 of the Zoning Decree provides that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture establish a technical protocol to determine the existence or not of a shortage situation. Equally, it denotes that Article 14 establishes, consistent with the doctrine of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, that foreign-flagged vessels may fish with purse-seine nets in the oceanic polygon, provided they assume the obligation to deliver that catch at a national port for use by the national tuna industry. In this way, Article 14 of the decree seeks to ensure that the tuna caught with purse-seine nets in the oceanic polygon is, in effect, used to prevent national shortages. The provisions set forth in Articles 13 and 14 of the Zoning Decree respond, on the one hand, to a legitimate protection of the State's sovereign right to seek the rational use of tuna resources in its Exclusive Economic Zone. On the other hand, Articles 13 and 14 are consistent with a principle of reasonableness, as they not only seek to achieve a legitimate purpose, but their effectiveness depends on the concurrence of technical criteria regarding the shortage of tuna in the national industry. In any event, it warns that the means provided in Articles 13 and 14 of the Decree to address a potential shortage situation fall within the framework of legality, since, as has been explained, the Fisheries and Aquaculture Law permits the use of purse-seine nets in the Exclusive Economic Zone and within the limitations and regulations established by the authorities. Based on the foregoing, it concludes that there is no merit in declaring the unconstitutionality of Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681 "Zoning for the Use of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean."

6.- By brief sent to the Chamber, Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, states that the provisions are challenged because they establish exceptions to the protective rules for the tuna resource and imply handing over that resource, without restrictions, to the fishing industry. The petitioner has standing to bring this action. He notes that the challenged decree deals with the use of hydrobiological resources, in accordance with the availability and conservation of fishery resources, but in direct relation to the development needs and sustainability of the Costa Rican fishing sector, based on scientific, technical, economic, or social studies. It became necessary to establish a zoning of fisheries in the exclusive economic zone and to regulate the use of tuna by the national fleet and by foreign-flagged tuna purse-seine vessels that fish legally. Tuna fishing in Costa Rican jurisdictional waters requires a license specifically issued for that activity, which, in principle, has a validity of 60 calendar days. Additionally, tuna vessels must register in a registry maintained by the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture. Pursuant to Article 6 of the Convention on the Law of the Sea and Article 6 of our Political Constitution, it is legitimate for the decree in question to seek to guarantee the zoning and use of resources within Costa Rican jurisdictional waters, adjusted to international commitments not to affect the harvest targets within maximum sustainable yield levels of the fisheries, and it ensures the participation, development, and legitimate benefits of regulated fishing for the Costa Rican commercial fishing fleet, as well as the availability of the raw material necessary for the tuna canning industry installed in the country. Articles 13 and 14 of the decree in question constitute a valid development of that regime protecting our country's sovereign right to use the tuna resource of the EEZ. Those provisions imply that, on an exceptional basis, purse-seine fishing may be permitted within the oceanic polygon, guaranteeing food security in our country, in the interest of using its tuna resource to satisfy the needs of its population's consumption. The use of purse-seine nets in the oceanic polygon is permitted in an exceptional situation, namely, when it is verified, based on existing tuna inventories at the plant and the product requirements for commercialization, that a shortfall exists to supply the national industry. On this point, Transitory Provision 3 of the Use Decree was established, indicating that INCOPESCA should establish a technical protocol to determine the existence or not of a shortage situation. Likewise, for more than eight months, coordination has been underway within the MAG, INCOPESCA, and different involved sectors to define and preliminarily establish (a draft of) a shortage protocol. It should be noted that Article 14 establishes, consistent with the doctrine of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, that foreign-flagged vessels may fish with purse-seine nets in the oceanic polygon if they assume the obligation to deliver that catch at a national port for use by the national tuna industry. In this way, the aim is to ensure that the tuna caught with purse-seine nets in the oceanic polygon prevents national shortages and guarantees food security for all Costa Ricans. Thus, the provisions of Articles 13 and 14 of the Use Decree respond to a legitimate protection of the State's sovereign right to seek the rational use of tuna resources in the EEZ and, on the other hand, are consistent with the principles of reasonableness and proportionality; their effectiveness depends on the concurrence of scientific and technical criteria to declare, by means of a protocol, a shortage of tuna in the national industry. In any event, the means provided in such articles fall within the framework of legality, since the fishing gear called purse-seine net is permitted by the Fisheries and Aquaculture Law to be used in the EEZ, within the limitations and regulations established by the authorities. In conclusion, there is no merit in declaring the unconstitutionality of Articles 13 and 14 of the Decree in question.

7.- By brief sent to the Chamber, Édgar Gutiérrez Espeleta, in his capacity as Minister of Environment and Energy, responds to the hearing granted and states that the granting of the fishing license is not the purview of SETENA, since that responsibility belongs to INCOPESCA, and they were not consulted on the decree in question either. Nor is the subject matter the purview of the Directorate of Environmental Quality Management (Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental). However, he indicates that the challenged Articles 13 and 14 are "open loopholes" that could lead to the overexploitation of the marine resource (by both national and foreign companies), since, according to those articles, the prohibition on the use of purse-seine nets (in the polygons established for protection) could be excepted when there is a tuna shortage. Even though those articles indicate that an affidavit must be presented, the interest in protecting the resource comes into conflict with the interest in supplying the national tuna industry, since permitting that type of purse-seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that purpose. When using purse-seine nets, small fish are also caught, so the recovery of the tuna population is not carried out efficiently. Even if there were a national shortage, the option of using purse-seine nets would lead to further depletion of the resource. Furthermore, this type of net poses a risk of incidental mortality (due to scale damage) and the risk of catching and harming other non-target species (such as dolphins). Therefore, no compelling technical justification is found for maintaining the challenged articles in the terms they are currently in, which are an exception to the prohibition on the use of purse-seine nets in the fishing restriction polygons established in that same regulatory body. On the contrary, that exception, by not allowing the recovery of the marine system, contravenes the fundamental right established in Article 50 of the Political Constitution. Likewise, that exception prioritizes productive and commercial interests over the collective good represented by natural resources, in this case, the marine ecosystem. If the interest is to protect national productivity, other viable alternatives must be sought, such as those cited by the petitioner. For its part, the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) indicates that the decree in question aims to establish zoning measures for the use of tuna and related species defined in Article 1 of the Antigua Convention of February 13, 2009, in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean. The challenged provisions establish exceptions to the protective rules for the tuna resource and imply handing over that resource, without restrictions, to the fishing industry. Fishery management measures integrated into a marine spatial plan must be understood as dynamic provisions, supported by the best scientific evidence, the application of the precautionary principle, and the need to guarantee the sustainability of the resources and the productive sectors dependent on them, since the scientific evidence of the sustainability of tuna populations is not reflected in the articles challenged through this action; the only thing sought is the requirement for tuna, but the sustainability of this product and its protection are not being taken into account. The challenged Articles 13 and 14 cannot contradict what is indicated in Article 1 of the Fisheries Law, so, while the criterion of the need of the tuna industry is a consideration to be made under the powers the Law establishes for INCOPESCA, it is also necessary that the state and preservation of the marine resource be considered. The criteria for permitting eventual industrial purse-seine fishing in the oceanic polygon must consider technical sustainability criteria for the populations, not solely for the purpose of meeting the missing volume of caught tuna needed for the operation of the national tuna industry. The technical analysis supporting purse-seine tuna fishing in the oceanic polygon must consider the proximity of that area to the Montes Submarinos marine management area and the Isla del Coco National Park.

8.- By brief sent to the Chamber, Gustavo Meneses Castro, in his capacity as Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, responds to the hearing granted and states that, as set forth in the challenged Article 13, in Polygon C (or the oceanic polygon), tuna fishing with purse-seine nets is prohibited. However, fishing is permitted by way of exception for the purposes of preventing a shortage of raw material for the national processing industry, such that this exception measure may be authorized, upon fulfillment of a series of conditions that guarantee that the sustainability of ecosystems and the development of coastal zones are not compromised, within which the generation of employment is ensured for the inhabitants of coastal zones such as Puntarenas, whose work depends on the operation of the industries located primarily in that area. From the outset, all involved civil society and government sectors agreed to accept said regulations. The decree does not violate Articles 7 and 21 of the Constitution, as it guarantees food security and environmental protection through the sustainable development of fishing activities. Every human activity generates an environmental impact, and in this case fishing is no exception; this zoning measure seeks the sustainability of the resource and its use by current and future generations in a sustainable manner. What the decree seeks is the use of tuna, such that the different fishing sectors benefit and not just a few, allowing the development of activities according to the established conditions. The opening of the oceanic polygon will be as an exceptional measure that permits the supply of raw material for the national tuna industry when there is a shortage, and the sustainability of the labor and economic activities of those who work directly or indirectly with the use of the resource is not affected. The oceanic polygon is not absolutely restricted, but rather is regulated regarding entry by the tuna purse-seine fleet via exception and with clearly specified specific purposes. Article 13 does not cause an environmental declassification (desafectación ambiental), nor does it violate the principle of non-regression in environmental matters, since the conditions for which the way to use the tuna resource in the oceanic polygon was created and determined have not been violated since its inception. What is intended is to guarantee the raw material that ensures the operation of national industries, and the exception for entry into the oceanic polygon by the tuna purse-seine fleet may or may not be applied, depending on whether the conditions are met.

It requests that the action be dismissed in all its aspects.
9.- By document sent to this Court, Luis Gerardo Dobles Ramírez appears as a passive coadjuvant. He points out that, in his capacity as a person and also as former executive president of INCOPESCA, he knows the damage that actions such as this can cause to the interests of the country. The challenged regulations establish additional rules on the sustainable use of the tuna resource and the foresight to define a scheme that allows maintaining the supply of the raw material, tuna of national origin, for a national tuna processing industry, which altogether generates thousands of direct and indirect jobs, generation and distribution of wealth and foreign currency for the country, and the payment of billions in social security. The challenged regulations seek to establish regulations for the use of the tuna resource in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific, they establish the possibility of generating and defining a mechanism that addresses and resolves the situations of raw material shortage, of tuna of national origin for the Costa Rican processing industry, which is located in the province of Puntarenas. The regulations, linked to transitory provision 3, seek to generate a shortage protocol that allows and maintains, over time, the operability and development of the Costa Rican tuna processing industry. In that oceanic polygon that the shortage mechanism considers, the use of tuna would be carried out only until achieving the solution of the volume of raw material of national origin required by the processing industry, a capture or use that would be limited to three or four purse-seine tuna vessels and for a period ordinarily of two calendar months, and on a species such as yellowfin tuna, which is for the most part what exists in jurisdictional waters of the country, whose abundance and health at the level of the Eastern Pacific Ocean is proven. The considerations and arguments of the claimant are replete with false mentions, distorted facts, and subjective claims, nor do the defects or grounds for unconstitutionality exist, therefore he requests the total rejection of the action of unconstitutionality.
10.- By ruling at 09:19 hours on September 16, 2015, the passive coadjuvancy of Luis Gerardo Dobles Ramírez was admitted. Additionally, the submissions made by the Attorney General's Office, the Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, the Minister of Agriculture and Livestock, and the Minister of Environment and Energy were accepted.
11.- By ruling at 12:18 hours on January 15, 2020, the Investigating Magistrate requested as evidence for a more informed decision that the Executive President of INCOPESCA clarify the following: 1) Since the challenged Decree, number 38681-MAG-MINAE, was issued, how many exceptional authorizations has the Board of Directors of Incopesca granted, according to Article 13 of said decree. Present a detail of its justification and granting. Additionally, has an analysis been conducted on the environmental impact of such authorizations? 2) Is there any technical study from which one can determine what the cost is for tuna vessels to supply the missing volume of tuna, outside the polygons established in Article 2 and following of the challenged decree.
12.- Regarding the above evidence, the request was answered by Heiner Jorge Méndez Barrientos, in his capacity as special judicial attorney of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture who stated that, according to official communication from the Secretariat of the Board of Directors of Incopesca, after reviewing the files held in the office, no authorization or permit whatsoever is found in relation to Article 13 of Decree 38681-MAG-MINAE. In accordance with what was reported by the Technical Director of Incopesca, there is no technical study at the institutional level from which one can determine what the cost is for tuna vessels to supply the missing volume of tuna, outside the polygons established in Article 2 and following of the challenged Decree.”
13.- By ruling at 12:04 hours on July 17, 2020, the Presidency of this Chamber scheduled the oral hearing established in this case file for 09:00 hours on August 13, 2020, to be held virtually.
14.- The Acting Secretary of the Constitutional Chamber certified that, at 9:00 hours on August 13, 2020, the scheduled hearing commenced. The magistrates who were present and the names of the participants are indicated. Regarding each one's participation, in summary, the following is stated: The claimant appears and yields his time to his attorney, who indicates that he will divide the presentation into three sections: first, the elements involved from the constitutional point of view; second, important data, and he asks permission to show the map that is the subject of Decree 38681. Thirdly, he referred to the problems of unconstitutionality that have been detected. He indicates that, in the three polygons, the international purse-seine net operation is excluded. International because all have been and are international. Articles 13 and 14 of the decree in question authorize, through a request from the national industry and a sworn declaration, that INCOPESCA allow the entry of these vessels into areas that are closed, reserved for national fishing. Article 13 permits the entry of vessels based on a request due to shortage from the national industry and a sworn declaration, not based on a scientific study, thus violating the preventive principle in environmental law to the extent that there is no way to verify what the needs are. Here it would be allowing the un-protection of these already protected areas based on a mere request. There is also a violation of the principles of proportionality and reasonableness, because 60 percent of the Exclusive Economic Zone is available for purse-seine net fishing by international vessels; this 60 percent is more than what the industry historically needs, so there is no reason, no proportion, to establish a purely administrative opening to the zones that have been closed. The Minister of Agriculture and Livestock indicates that INCOPESCA is the technical-scientific body that determines the management of fisheries in Costa Rica and manages them through technical and scientific studies. The representative of Incopesca states that this is a fisheries management and ordering measure. There are environmental and conservation elements, but also production and sustainable use of the different species. This is a dynamic, provisional measure, subject to an eight-year term, expiring in 2022. The zoning was done not only in the interest of safeguarding the environmental aspect, but also to guarantee the supply for the industry. An exception was established in Article 13, because fishing and industrialization activities are declared of public utility and national interest in Article 5 of the Law on Fishing and Aquaculture. This is to guarantee that there is supply for the national industry; if there is no shortage, the gateway is not opened, the exception is not used. Furthermore, Article 14 establishes that the totality of the product caught within the Exclusive Economic Zone or in the oceanic polygon must be unloaded. With this regulation, the fishing fleet is obliged to deliver the entirety of the catch to the national industry. The principle of non-regression is not violated because the decree is a dynamic measure, temporary for eight years, to guarantee the development of these activities as a management measure, for the sustainable use of the fishing resource. There is no violation of the principles of environmental law, because it is an ordering measure calculating an optimum catch volume based on scientific data, according to the fishing method, and outside the areas of the decree. The establishment of a protocol was discussed, in case at some time there is a shortage for the industry; this protocol was created but was not formalized, but this deficiency came to be covered by Board of Directors Agreement 567-2019, where the optimum catch volume within the Exclusive Economic Zone is set. The Vice-Minister of Environment and Energy states that the Minister of Environment is the governing authority in matters of ocean protection, but the fisheries governance corresponds to the Minister of Agriculture and Livestock, and specifically to INCOPESCA. On the contrary, this regulation generated protection that did not previously exist. The exceptions are not a regression in environmental matters. There is an element of sustainable and democratic development. She requests that the Chamber dismiss this action, because it has allowed us to put into practice constitutional principles, especially Article 50 and the international obligations we have regarding the Law of the Sea. Upon receiving a request, which they have not received since this decree entered into force, it is the responsibility of the Board of Directors to conduct the analysis and reach a decision based on science and technique. The Deputy Attorney General states that this is the first ordering of the marine resource present in our Exclusive Economic Zone, in a proper exercise of the powers that Article 6 of the Constitution and the provisions of Articles 6 and 62 of the Convention on the Law of the Sea establish. It was noted that the exception in Article 13 was not unconstitutional, as it is duly grounded. Subsequently, two rulings have been issued by the Constitutional Chamber that refer to the need for any decision adopted in this matter to be grounded, as provided by the Convention on the Law of the Sea, in scientific and technical studies that abundantly determine that there is no damage to the sustainability of the marine resource (ruling 2017-9973). To be consistent with the position held by the Attorney General's Office, in this case, a conforming interpretation is also required of Article 13 of this decree. The time limit that the regulation establishes is for making a decision; there is no duration limit; an interpretation would have to be made with other rules; it could be for two months, because there are provisions that licenses are granted for two months, but in this article, which is the exception rule, there is no rule establishing the temporality of the exception. If it is not possible to extract it from within the set of rules, it could be indefinite. Subsequently, it is recorded that the stage of questions is entered.
15.- By ruling at 9:52 hours on August 20, 2020, the Reporting Magistrate requested as evidence for a more informed decision that the Attorney General's Office and the Minister of Environment provide in writing the basis for the change of position regarding the merits of this action.
16.- Regarding the requested evidence, Magda Inés Rojas Chaves, in her capacity as Deputy Attorney General of the Republic, replied that, in the report of this advisory body dated August 5, 2015, the Attorney General's Office indicated that the provisions set out in Articles 13 and 14 of the Ordering Decree should be construed in accordance with the principle of reasonableness, since these provisions not only seek to achieve a legitimate purpose—guaranteeing the supply of tuna in the national market—but also that their effectiveness depends on the existence of technical criteria regarding the shortage of tuna in the national industry. That being said, as was stated at the hearing held on August 13, 2020, this advisory body has also deemed it necessary, in light of its relevance and impact on the resolution of this matter, to incorporate new elements, particularly two jurisprudential precedents, for the consideration of the Constitutional Chamber. It indicates that the votes of the Constitutional Chamber, numbers 2017-9973 at 11:00 hours on June 28, 2017, and 2017-11405 at 10:16 hours on July 19, 2017, have established two jurisprudential precedents, the relevance and impact of which in relation to the examination of constitutionality of Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681 of October 9, 2014, is unquestionable; therefore, it is necessary to consider them when resolving this matter. According to ruling No. 2017-9973, ratified in vote No. 2017-11405: “There is an obligation, established in Article 61 of the Convention on the Law of the Sea, for coastal States to determine the allowable catch of the living resources in their Exclusive Economic Zone based on the most reliable scientific data available, ensuring the preservation of the resources.” Thus, it is clear that, although Articles 13 and 14 of the challenged Executive Decree also constitute a valid development of the system for protecting Costa Rica's sovereign right to use the tuna resource of its Exclusive Economic Zone, the truth is that, in light of those rulings, it would not be permissible from a constitutional standpoint for the exceptional authorization provided for in Article 13—and which would allow tuna vessels using purse-seine nets to enter the area described in the oceanic polygon—to be based solely on considerations relating to the need of the national tuna industry. On the contrary, according to those votes, any decision regarding the granting of fishing authorizations, including that for vessels to be able to fish in the oceanic polygon, must be based on reliable and up-to-date technical and scientific studies that make it possible to ensure that appropriate conservation and management measures have been taken, to the effect that the preservation of the living resources of its Exclusive Economic Zone is not threatened by excessive exploitation. It indicates that it is not permissible for the sole criterion that Article 13 of Executive Decree No. 38681 has for authorizing a fishing vessel to operate in the oceanic polygon to be the fact that such authorizations are considered necessary to supply the missing volume of tuna needed for the national industry to operate. This is especially so because the aforementioned Article 13 does not expressly establish the time period for which a fishing authorization in the oceanic polygon can be granted to a fishing vessel using purse-seine nets. A circumstance that, to the detriment of technical and scientific criteria, could lead to an indefinite authorization, impairing the provisions of Articles 61 and 62 of the Convention on the Law of the Sea and Article 6 of our Constitution. In the opinion of this advisory body, the appropriate course is to perform a conforming interpretation of Article 13 of Executive Decree No. 38681, in such a way that it is understood that, for the granting of such authorizations, the Board of Directors of INCOPESCA must have reliable and up-to-date technical and scientific studies that make it possible to ensure that appropriate conservation and management measures have been taken, to the effect that the preservation of the living resources of its Exclusive Economic Zone is not threatened by excessive exploitation resulting from the eventual granting of such authorizations. Those studies will make it possible to establish the time period for which the authorization may be granted.
17.- Regarding the requested evidence, the Minister of Environment and Energy answered the request and indicated that the challenged decree was issued by the Executive Branch in compliance with legally conferred powers and the governing matters of both MINAE and MAG, and represents a significant advance in terms of the spatial planning of the oceans and Costa Rican fishing resources. The exceptions to the fishing order, stipulated in the decree, are due to the need for the regulation to adjust to real conditions; however, they cannot be approved arbitrarily but must respond to the standards of science and technique, in accordance with the provisions of the Law on Fishing and Aquaculture, and in compliance with the provisions of the General Law of Public Administration, and are analyzed by the Board of Directors of INCOPESCA based on existing legal, technical, and scientific criteria. Therefore, regarding the interpretation of the exceptions set out in the challenged decree, it is stated that the Decree in its entirety, far from signifying a regression in environmental protection, constitutes the first regulation that sets forth a fishing order and, therefore, a significant step forward in the protection of resources in environmental matters, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution, and, for this reason, the challenged rules do not violate the principle of non-regression in environmental law.
18.- The procedures have complied with the prescriptions of law.
Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,
Considering:
I.- Subject of challenge.- The claimant challenges Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681 of October 9, 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” (Ordering for the Use of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean), the content of which is as follows:
“Article 13.- The Board of Directors of Incopesca may exceptionally grant a fishing authorization to certain purse-seine tuna vessels, so that they may enter the area described in subsection c) of Article 2 of this Decree; for the purpose of supplying the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry, for which the legal representative of said industry must send a letter of request to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, they must submit a sworn declaration, in which the shortage of tuna for processing is determined based on existing tuna inventories at the plant and product requirements for marketing.
The authorization shall be granted within a maximum period of ten working days, in response to the express request of the tuna processing industry, for reasons that are justified, productively and economically, demonstrating the need for supply of tuna caught in national waters to be used as raw material for the national tuna industry.
Article 14.- The granting of foreign-flag purse-seine tuna fishing licenses shall be for those vessels that unload the entirety of their catches, for the purpose of satisfying the demand for tuna caught in national waters to be used as raw material by the national tuna processing industry, under conditions of market competitiveness. ”

The claimant indicates that such rules violate Articles 7, 21, 50, and 89 of the Political Constitution, because they allow the exploitation of a protected natural resource (recurso natural protegido). The challenged rules allow purse-seine tuna fleets to enter the polygons demarcated by the same Decree for the Ordenamiento de Aprovechamiento del Atún (Tuna Use Ordering). He points out that it is a contradiction that numerals 13 and 14 of the same decree permit international purse-seine fleets access to the polygon, as it constitutes a measure that jeopardizes the conservation of international resources, since there are no studies demonstrating that the entry of the international fishing fleet will not produce a negative environmental impact (impacto ambiental negativo). In matters of environmental protection, exceptions should not be allowed, and the assumption of shortage is an unreasonable measure, as it does not establish the criteria that the administration must follow to determine when a type of shortage situation has occurred.

II.- On the claimant's standing. In the sub examine, the petitioner has sufficient standing to challenge the constitutionality of the challenged rules, without it being necessary to have a previous matter serving as the basis for this action. The foregoing, because he acts in defense of a diffuse interest (interés difuso) that concerns the national community as a whole, such as the right to the environment (derecho al ambiente). Consequently, he has standing to bring action directly, in light of the provisions of paragraph 2 of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction. Likewise, he fulfills the other requirements stipulated in numerals 73, 78, and 79 of the aforementioned law. In conclusion, the action is admissible.
III.- On the challenged regulations. As the challenged decree itself substantiates, the State exercises complete and exclusive sovereignty in its territorial waters, within a distance of twelve miles from the low-water line, and exercises a special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extent of two hundred miles from the same line, which is called the Exclusive Economic Zone, in order to protect, conserve, and exploit with exclusivity all the natural resources and wealth existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with the principles of International Law, and the provisions of Article 6 of the Political Constitution. This is also consistent with the provisions of Article 56 of the United Nations Convention on the Law of the Sea (CONVEMAR), by which States' sovereign rights over the Exclusive Economic Zone for the purposes of exploration, exploitation, conservation, and management of natural resources are reaffirmed.
Now, such exploitation must be carried out in accordance with the international regulations signed by our country relating to environmental protection and must pursue sustainable development (desarrollo sostenible), as established by Article 50 of our Political Constitution. The third paragraph of Article 3 of the United Nations Framework Convention on Climate Change (Law No. 7414 of June 13, 1994), for example, indicates that the States Parties must “take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects.” For its part, Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, “Protocol of San Salvador,” approved by Law No. 7907 of September 3, 1999, states that: “1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services. 2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” In accordance with that article and by way of guidance, the Inter-American Court of Human Rights issued advisory opinion OC-23/17 of November 15, 2017, at the request of the Republic of Colombia, in which it referred to the effect of the obligations derived from environmental law in relation to the obligations to respect and guarantee the human rights established in the American Convention, indicating, in what is relevant, the following:
 “…52. Furthermore, there is broad recognition in international law of the interdependent relationship between environmental protection, sustainable development, and human rights. Said interrelationship has been affirmed since the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (hereinafter “Stockholm Declaration”), where it was established that “[e]conomic and social development is essential for ensuring a favorable living and working environment for man and for creating conditions on earth that are necessary for the improvement of the quality of life,” affirming the need to balance development with the protection of the human environment. Subsequently, in the Rio Declaration on Environment and Development (hereinafter “Rio Declaration”), States recognized that “[h]uman beings are at the centre of concerns for sustainable development” and, at the same time, highlighted that “in order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process.” In follow-up to the foregoing, the Johannesburg Declaration on Sustainable Development established the three pillars of sustainable development: economic development, social development, and environmental protection. Likewise, in the corresponding Plan of Implementation of the World Summit on Sustainable Development, States recognized the consideration that must be given to the possible relationship between the environment and human rights, including the right to development.
53. In addition, by adopting the 2030 Agenda for Sustainable Development, the United Nations General Assembly recognized that the realization of human rights for all depends on the achievement of the three dimensions of sustainable development: the economic, social, and environmental. In the same sense, various instruments at the inter-American level have referred to environmental protection and sustainable development, such as the Inter-American Democratic Charter, which provides that “[t]he exercise of democracy facilitates the preservation and proper stewardship of the environment,” for which reason “it is essential that the states of the Hemisphere implement policies and strategies to protect the environment, including respect for the various treaties and conventions, to achieve sustainable development for the benefit of future generations.”
54. From this relationship of interdependence and indivisibility between human rights, the environment, and sustainable development, multiple points of connection arise whereby, as expressed by the Independent Expert, “all human rights are vulnerable to environmental degradation, in the sense that the full enjoyment of all human rights depends on a propitious environment.” In this sense, the Human Rights Council has identified environmental threats that can affect, directly or indirectly, the effective enjoyment of specific human rights, stating that i) the illicit traffic and the inadequate management and disposal of toxic and dangerous products and wastes constitute a serious threat to human rights, including the right to life and to health; ii) climate change has very diverse repercussions on the effective enjoyment of human rights, such as the rights to life, health, food, water, housing, and self-determination; and iii) environmental degradation, desertification, and global climate change are exacerbating misery and despair, with negative consequences for the realization of the right to food, particularly in developing countries.
55. As a consequence of the close connection between environmental protection, sustainable development, and human rights (supra paras. 47 to 55), currently (i) multiple human rights protection systems recognize the right to a healthy environment as a right in itself, particularly the inter-American human rights system, while there is no doubt that (ii) many other human rights are vulnerable to environmental degradation, all of which entails a series of environmental obligations of the States for the purpose of fulfilling their obligations to respect and guarantee these rights…
…62. This Court considers it important to highlight that the right to a healthy environment as an autonomous right, unlike other rights, protects the components of the environment, such as forests, rivers, seas, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence regarding the risk to individual persons. It is about protecting nature and the environment, not only because of its connection to a utility for human beings or because of the effects that its degradation could cause on other rights of persons, such as health, life, or personal integrity, but due to its importance for the other living organisms with whom we share the planet, also deserving of protection in themselves. In this sense, the Court notes a tendency to recognize legal personhood, and therefore rights, for nature not only in judicial rulings but even in constitutional systems…” .
According to what was expressed in that advisory opinion, environmental damages can affect all human rights, precisely because the full enjoyment of all of them depends on a propitious environment. Some of these rights are more susceptible than others to certain types of environmental damage, such as the right to life, personal integrity, private life, health, water, food, housing, participation in cultural life, the right to property, and the right not to be forcibly displaced (see point 66). Consequently, the Inter-American Court of Human Rights set out a series of general obligations of States in environmental matters: 1) the obligation of prevention, 2) the precautionary principle, 3) the obligation of cooperation, 4) procedural obligations (to guarantee access to information, the right to public participation, and access to justice) (see point 242). In relation to the first two obligations, the following points of interest are referenced:
 “B.1 Obligation of prevention
…128. In the field of environmental law, the principle of prevention has implied that States have the “responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage to the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.”

This principle was expressly established in the Stockholm and Rio Declarations on the environment and is linked to the international due diligence obligation not to cause or allow harm to be caused to other States246 (supra paras. 95 to 103).

129. The principle of prevention of environmental harm forms part of customary international law. Such protection not only encompasses land, water, and the atmosphere, but also includes flora and fauna. Specifically in relation to the duties of States regarding the sea, the United Nations Convention on the Law of the Sea establishes that "States have the obligation to protect and preserve the marine environment," and imposes a specific obligation to prevent, reduce, and control pollution of the marine environment. In the same vein, the Cartagena Convention referred to by Colombia in its request establishes this…

…132. In relation to maritime waters, the United Nations Convention on the Law of the Sea establishes a general obligation to "protect and preserve the marine environment," without limiting its scope of application…

…137. Therefore, from the perspective of international environmental norms, there is consensus that the obligation of prevention requires a certain threshold in the effects of harm.

138. At the same time, in the field of human rights, the Inter-American Court has indicated that the American Convention cannot be interpreted in a way that prevents the State from issuing any type of concession for the exploration or extraction of natural resources. In this regard, it has indicated that the acceptable level of impact, demonstrated through environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental), that would allow the State to grant a concession in an indigenous territory may differ in each case, without it being permissible in any case to deny the capacity of members of indigenous and tribal peoples for their own survival…

…140. By virtue of all the foregoing, the Court concludes that States must take measures to prevent significant harm to the environment, within or outside their territory. For this Court, any harm to the environment that may entail a violation of the rights to life or to personal integrity, in accordance with the content and scope of said rights as previously defined (supra paras. 108 to 114), must be considered significant harm. The existence of significant harm in these terms is something that must be determined in each specific case, with attention to the particular circumstances thereof…

…142. Likewise, by virtue of the duty of prevention in environmental law, States are obliged to use all means at their disposal in order to prevent activities carried out under their jurisdiction from causing significant harm to the environment (supra paras. 127 to 140). This obligation must be fulfilled under a standard of due diligence (debida diligencia), which must be appropriate and proportional to the degree of risk of environmental harm. Thus, the measures that a State must adopt for the conservation of fragile ecosystems will be greater and different from those that must be adopted in the face of the risk of environmental harm to other components of the environment. Likewise, the measures to meet this standard may vary over time, for example, based on scientific discoveries or new technologies. However, the existence of this obligation does not depend on the level of development; that is, the obligation of prevention applies equally to developed States and to developing States…"

Without attempting an exhaustive breakdown of the most appropriate measures to prevent this type of harm and the impact on human rights, the IACHR established in points 144 and 145 of this advisory opinion a set of minimum obligations that it considers States must adopt, and, consequently, they must: "i) regulate; ii) supervise and monitor (supervisar y fiscalizar); iii) require and approve environmental impact assessments; iv) establish a contingency plan (plan de contingencia), and v) mitigate in cases where environmental harm occurs." It reaffirms this in the following points:

"160…this Court considers that, when it is determined that an activity implies a risk of significant harm, it is mandatory to carry out an environmental impact assessment. Said initial determination may be made, for example, through an initial environmental impact assessment or because domestic legislation or some other norm specifies activities that mandatorily require an environmental impact assessment. In any case, the obligation to carry out an environmental impact assessment when there is a risk of significant harm is independent of whether the project is carried out directly by the State or by private persons.

161. The Court has already indicated that environmental impact assessments must be carried out in accordance with international standards and good practices in this regard. In this sense, it has indicated certain conditions that said environmental impact assessments must meet.

162. The environmental impact assessment must be completed prior to the carrying out of the activity or before the granting of the necessary permits for its execution. The State must guarantee that no activity related to the execution of the project is undertaken until the environmental impact assessment is approved by the competent state authority. Carrying out the environmental assessment in the initial stages of project discussion allows for genuine exploration of alternatives to the proposal and for these to be taken into account. Preferably, environmental impact assessments should begin before the location and design of projects are decided, to avoid economic losses in case a modification is necessary. In cases where authorization to carry out the activity, concession, or license has already been granted without an environmental impact assessment having been carried out, this must be completed before the execution of the project…

…170. The content of environmental impact assessments will depend on the specific circumstances of each case and the level of risk posed by the proposed activity. The International Court of Justice and the International Law Commission have indicated that each State must determine in its legislation the content of the environmental impact assessments required in each case. The Inter-American Court considers that States must determine and specify, through legislation or through the project authorization process, the specific content required for the environmental impact assessment, taking into account the nature and magnitude of the project and the possibility of impact it would have on the environment…

…174. For the purpose of guaranteeing the rights to life and integrity, States have the obligation to prevent significant environmental harm, within or outside their territory, in accordance with what is set forth in paragraphs 127 to 173 of this Opinion. For the purpose of fulfilling this obligation, States must: (i) regulate activities that may cause significant harm to the environment, with the purpose of reducing the risk to human rights, in accordance with what is indicated in paragraphs 146 to 151 of this Opinion; (ii) supervise and monitor activities under their jurisdiction that may produce significant harm to the environment, for which they must implement adequate and independent supervision and accountability mechanisms, including both preventive measures and measures of sanction and reparation, in accordance with what is indicated in paragraphs 152 to 155 of this Opinion; (iii) require the carrying out of an environmental impact assessment when there is a risk of significant harm to the environment, regardless of whether the activity or project is carried out by a State or by private persons. These assessments must be carried out beforehand, by independent entities under the supervision of the State, cover cumulative impact, respect the traditions and culture of indigenous peoples that could be affected, and their content must be determined and specified through legislation or within the framework of the project authorization process, taking into account the nature and magnitude of the project and the possibility of impact it would have on the environment, in accordance with what is indicated in paragraphs 156 to 170 of this Opinion; (iv) establish a contingency plan, for the purpose of having safety measures and procedures to minimize the possibility of major environmental accidents, in accordance with paragraph 171 of this Opinion, and (v) mitigate significant environmental harm, even when it has occurred despite the State's preventive actions, using the best available technology and science, in accordance with paragraph 172 of this Opinion.

B.2 Precautionary Principle (Principio de Precaución)

…180. Notwithstanding the foregoing, the general obligation to guarantee the rights to life and to personal integrity implies that States must act diligently to prevent impacts on these rights (supra para. 118). Likewise, when interpreting the Convention as has been requested in this case, the "best angle" for the protection of the person must always be sought (supra para. 41). Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle (principio de precaución), for the purpose of protecting the right to life and to personal integrity, in cases where there are plausible indicators that an activity could cause serious and irreversible harm to the environment, even in the absence of scientific certainty. Therefore, States must act with due caution to prevent possible harm. Indeed, in the context of protecting the rights to life and to personal integrity, the Court considers that States must act in accordance with the precautionary principle, and therefore, even in the absence of scientific certainty, they must adopt measures that are "effective" to prevent serious or irreversible harm."

Along the same lines set forth by the Inter-American Court of Human Rights, the United Nations Convention on the Law of the Sea, regarding the subject matter under study, provides in articles 61 and 62 the following:

"Article 61
Conservation of the living resources
1. The coastal State shall determine the allowable catch of the living resources in its exclusive economic zone (zona económica exclusiva).
2. The coastal State, taking into account the best scientific evidence available to it, shall ensure through proper conservation and management measures that the maintenance of the living resources in the exclusive economic zone is not endangered by over-exploitation. The coastal State and competent international organizations, whether subregional, regional or global, shall cooperate, as appropriate, to this end.
3. Such measures shall also be designed to maintain or restore populations of harvested species at levels which can produce the maximum sustainable yield, as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special requirements of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks and any generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional or global.
4. In taking such measures the coastal State shall take into consideration the effects on species associated with or dependent upon harvested species with a view to maintaining or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.
5. Available scientific information, catch and fishing effort statistics, and other data relevant to the conservation of fish stocks shall be contributed and exchanged on a regular basis through competent international organizations, whether subregional, regional or global, where appropriate, and with participation by all States concerned, including States whose nationals are allowed to fish in the exclusive economic zone."

 
"Article 62
Utilization of the living resources
1. The coastal State shall promote the objective of optimum utilization of the living resources in the exclusive economic zone without prejudice to article 61.
2. The coastal State shall determine its capacity to harvest the living resources of the exclusive economic zone. Where the coastal State does not have the capacity to harvest the entire allowable catch, it shall give other States access to the surplus of the allowable catch, through agreements or other arrangements and pursuant to the terms, conditions, laws and regulations referred to in paragraph 4, taking particularly into account articles 69 and 70, especially in relation to the developing States mentioned therein.
3. In giving access to other States to its exclusive economic zone under this article, the coastal State shall take into account all relevant factors, including, inter alia, the significance of the living resources of the area to the economy of the coastal State concerned and its other national interests, the provisions of articles 69 and 70, the requirements of developing States in the subregion or region in harvesting part of the surplus, and the need to minimize economic dislocation in States whose nationals have habitually fished in the zone or which have made substantial efforts in research and identification of stocks.
4. Nationals of other States fishing in the exclusive economic zone shall comply with the conservation measures and with the other terms and conditions established in the laws and regulations of the coastal State. These laws and regulations shall be consistent with this Convention and may relate, inter alia, to the following:
a) Licensing of fishermen, fishing vessels and equipment, including payment of fees and other forms of remuneration, which, in the case of developing coastal States, may consist of adequate compensation in the field of financing, equipment and technology of the fishing industry;
b) Determining the species which may be caught, and fixing quotas of catch, whether in relation to particular stocks or groups of stocks or catch per vessel over a period of time or to the catch by nationals of any State during a specified period;
c) Regulating seasons and areas of fishing, the type, size and amount of gear, and the types, size and number of fishing vessels that may be used;
d) Fixing the age and size of fish and other species that may be caught;
e) Specifying information required of fishing vessels, including catch and effort statistics and vessel position reports;
f) Requiring, under the authorization and control of the coastal State, the conduct of specified fisheries research programmes and regulating the conduct of such research, including the sampling of catches, disposition of samples and reporting of associated scientific data;
g) The placing of observers or trainees on board such vessels by the coastal State;
h) The landing of all or any part of the catch by such vessels in the ports of the coastal State;
i) Terms and conditions relating to joint ventures or other cooperative arrangements;
j) Requirements for the training of personnel and the transfer of fisheries technology, including enhancement of the coastal State's capability of undertaking fisheries research;
k) Enforcement procedures.
5. Coastal States shall give due notice of conservation and management laws and regulations." In light of this and other conventional norms with similar meaning, the existence of the principle of responsible fishing has been conceived, which obliges States to adjust their legislation and public policies to that set of principles, values, and norms in constant evolution, given the protectionist and conservationist purpose of the referred norms, within the framework of which human beings assume responsibility for the survival and quality of life of future generations, as well as for guaranteeing sustainable, democratic, and supportive development. That is, the normative framework refers to a principle of responsible fishing, which does not necessarily imply an absolute prohibition, but rather addresses the sustainable utilization of fishery resources in harmony with the environment, as well as the use of capture and aquaculture practices that do not harm ecosystems, resources, or their quality; in accordance with what has already been indicated by the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states: "Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." As this Court has indicated on repeated occasions and as cited above, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health. Thus, in the event that there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in this regard—a measure of precaution must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing, inasmuch as all human activity impacts the environment, hence, if the harm produced is not serious or irreversible, since mitigation measures have been adopted precisely for that purpose, not all activity must be prohibited. As this Chamber warned in judgment No. 2004-10484, the State is obliged to "foster sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically, without compromising the integrity of the environment." To this end, it is unavoidable that each State issues regulations relating to the exploration, exploitation, conservation, and management of natural resources in the seas adjacent to its territory, within the nautical miles over which it exercises its sovereignty.

In that sense, the challenged decree constitutes an ordering for the use of tuna and related species in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean, which it delimits into the following areas:

"a) A coastal polygon (polígono costero) extending from 12 nautical miles up to 40 nautical miles, from and along the coastline of the Costa Rican Pacific Ocean.
b) A buffer polygon (polígono de amortiguamiento) of 5 nautical miles starting from 40 nautical miles. This area constitutes a transition space between the coastal polygon and the rest of the marine environment, which acts as a containment zone against the direct impact of fishing with greater technological capacity on the fishery resources being regulated.
c) An oceanic polygon (polígono oceánico), comprised of the area located within the following geographic coordinates: from the intersection of parallel 7° north with the eastern limit of the Costa Rican Exclusive Economic Zone (Zona Económica Exclusiva, ZEE) and from there heading west on parallel 7° north to its intersection with meridian 88° west and from there continuing on meridian 88° west, heading south, to its intersection with parallel 5° north and from there heading east, following parallel 5° north until intersecting the eastern limit of the Costa Rican ZEE.
d) A special polygon (polígono especial) comprised from parallel 4° north to the southern limit of the Costa Rican Exclusive Economic Zone, where regulations are established for the sustainable use of fishery resources in said area, as it is considered a recruitment zone for tuna and related species." (See Article 2 of the challenged decree).

For these purposes, according to articles 4 and 6 of that same regulation, commercial medium-scale fishing, advanced commercial fishing, tourist fishing, semi-industrial commercial fishing, and sport fishing are permitted in the area referred to in Article 2, subsection a), with the respective fishing licenses. In the area referred to in Article 2, subsections c) and d), only advanced commercial fishing that uses longline with monofilament mainline (palangre con línea madre de monofilamento) as fishing gear, pole and line fishing (pesca con caña), trolling (curricán), handline (cuerda de mano) are permitted, provided a circle hook (anzuelo circular) is used. However, tuna fishing with purse seine (red de cerco) is, in principle, prohibited in subsections a), b), c), and d) of Article 2 (see article 7 of this decree). And it is indicated, in principle, precisely because the norms challenged here establish the following exception:

"Article 13.- The Board of Directors of Incopesca may exceptionally grant a fishing authorization to certain tuna vessels using purse seine, so that they may enter the area described in Article 2, subsection c), of this Decree; for the purpose of satisfying the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry, for which the legal representative of said industry must submit a letter of request to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, they must submit a sworn statement (declaración jurada), determining the tuna shortfall for processing based on existing tuna inventories at the plant and the product requirements for marketing.
The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days, in response to the express request of the tuna processing industry, for reasons that are justified, productively and economically, demonstrating the need for supply of tuna caught in national waters to be used as raw material for the national tuna industry."

"Article 14.- The granting of fishing licenses for tuna using purse seine of foreign flag shall be given to those vessels that offload the totality of their catches, for the purpose of satisfying the demand for tuna caught in national waters to be used as raw material by the national tuna processing industry, under conditions of market competitiveness."

The foregoing must be referenced, necessarily, with what is provided in Article 20 and Transitional Provision 3 of that same regulation, which provide:

"Article 20.- The State shall carry out a fisheries management process (proceso de ordenamiento pesquero), which shall be led by Incopesca with the support of MAG and MINAE, within the framework of the Marine Spatial Planning (Ordenamiento Espacial Marino) that is defined.
The objectives and principles of this Executive Decree (Decreto Ejecutivo) shall be evaluated every two years, starting from the entry into force of this Decree. Likewise, Incopesca shall report every six months to the Presidency of the Republic and to MAG on the progress of compliance with the provisions contemplated in this norm. The evaluation and reports will allow for assessing the effective implementation of this Decree, in order to make the necessary adjustments to the fisheries management being implemented and thus to sustainably and responsibly utilize the fishery resources of the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean."

 
"Transitional Provision 3.- For the purposes of complying with what is established in Articles 13 and 14 of this Decree, Incopesca shall prepare, in coordination with the competent institutions and representatives of the national tuna industry and the longline (palangrero) sector, a protocol to determine the shortage of raw material of national origin for the national tuna industry within a period of two months from the entry into force of this Decree."

 
Likewise, in accordance with those updating and regulatory provisions cited above, through agreement AJDIP/567-2019 of December 5, 2019, INCOPESCA established a maximum catch limit and procedure for the granting of fishing licenses for foreign-flagged vessels using purse seine for catching yellowfin tuna in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean. Currently, article 4 of that agreement provides that, once the total of 8586 MT allowed to complete the supply of tuna to the national processing industry has been reached, the granting of this type of license must be suspended for the remainder of the year. This agreement was based on official note DGT-190-2019, dated 02/12/2019, through which the Acting Technical General Director of INCOPESCA issued a technical-scientific opinion, which includes an analysis of the reports of the Inter-American Tropical Tuna Commission (Comisión Interamericana del Atún Tropical, CIAT), on the status of tuna stocks and related species in the Eastern Pacific Ocean, and the explanation of the calculation methodology for defining the optimal annual volume quantity of yellowfin tuna to be extracted by purse-seine tuna vessels in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific, carried out based on what is provided in article 5, subsection g) of the Law Creating INCOPESCA (Ley de Creación de INCOPESCA), which states the following:

"ARTICLE 5.- The Institute shall have the following powers:
… g) Following a study of the existing marine resources, establish the number of licenses and their regulations, as well as the technical limitations to be imposed on them…"

Based on the foregoing, it is evident that the challenged norms are indeed an exception to the general rule prohibiting the use of that fishing technique in all the indicated polygons; however, it only authorizes it in the polygon of subsection c) of Article 2, and when a shortage of the volume of tuna as raw material in the national market occurs, which must be duly accredited prior to the granting of licenses. The foregoing aims to protect an important sector of our country's economy that generates thousands of direct and indirect jobs, generation and distribution of wealth and foreign currency for the country, and the respective social security payments. Furthermore, the decree in question authorizes it on a limited and temporary basis, such that it would be only a few vessels and until the catch established under technical criteria is reached. Note, for example, that in judgment No. 2017-11405, this Court stated the following: "…that the country's fishing capacity is determined through an entire procedure, Costa Rica having been recognized, during the sixtieth meeting of the CIAT, a purse-seine tuna fishing capacity of 9364 cubic meters usable by purse-seine vessels. Neither arguments nor concrete facts that would determine that said capacity is being exceeded are presented in this action." In fact, as was accredited in this case file, since 2014 this exception has not been applied. In that sense, in the sub examine, not only the environmental protection claimed by the plaintiff must be weighed, but also the adequate distribution of wealth established in the same Article 50 of the Constitution and the special protection that the State owes to the most vulnerable populations, such as those that depend on that activity. Hence, all possible scenarios must be evaluated and the least harmful measures for all parties and the rights involved must be adopted. This situation was noted by this Court on other occasions in the case of tuna fishing with purse seine, such as in judgment No. 2017-9973 of 11:00 a.m. on June 28, 2017, which indicates:

"…It must be noted that at the base of the constitutional objections raised by the plaintiff is the error of considering the norm in question in isolation from the rest of the legal system. Indeed, the Fisheries and Aquaculture Law (Ley de Pesca y Acuicultura) has the purpose of subjecting fishing activity to a legal regime that ensures the conservation and protection of hydrobiological resources, through the sustainable development of those resources, which includes fisheries, and, as the Office of the Attorney General of the Republic makes clear in its report, the ultimate goal pursued by said law is to ensure reasonable and sustainable use of the resources existing in its jurisdictional seas, including the country's Exclusive Economic Zone. This is clearly inferred from Article 1 of the law, which expressly obliges the State to ensure the conservation, protection, and sustainable development of hydrobiological resources. Article 8 establishes that fishing must be practiced without causing irreparable damage to ecosystems and in balance with the navigation rights of vessels. Likewise, in accordance with article 5, subsection h), of the Law of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Ley del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), the exercise of fishing in jurisdictional waters is subject to a prior license or permit from the competent authority. Furthermore, according to subsection g) of that same article 5, fishing licenses must be granted on technical bases; that is, a study must first be carried out on the existing marine resources."

In the case of tuna fishing activity, which is the subject of this action, the Fisheries and Aquaculture Law establishes a special regime for it, since, pursuant to Article 9, its exercise or practice requires a fishing license issued exclusively for that purpose. All of the foregoing implies that in order to engage in tuna fishing in the jurisdictional waters of Costa Rica, a license specifically issued for that activity is required. This license has, in principle, a validity of sixty calendar days counted from the date of issuance… This doctrine of the Law of the Sea coincides with the provisions of Article 6 of the Political Constitution, which establishes that Costa Rica has a sovereign right to protect, conserve, and exploit, exclusively, all natural resources and riches in the adjacent seas within a distance of two hundred miles from the low-water line along its coasts… But the Law of the Sea also imposes on the State a duty regarding the conservation of the resources of its Exclusive Economic Zone. In this regard, Article 61 of the Convention on the Law of the Sea establishes the obligation of coastal States to determine the allowable catch of the living resources in their Exclusive Economic Zone, based on the most reliable scientific data available and ensuring the preservation of the resources. Moreover, that same conventional article imposes on the State the duty to use not only reliable information, but also updated information on the real and current state of the natural resources of its Exclusive Economic Zone, which includes, of course, tuna fisheries. Thus, expressly, the Law of the Sea imposes on the State of Costa Rica a duty to determine the allowable catch in its exclusive economic zone, based on technical, reliable, and updated criteria to ensure the conservation and restoration of the species subject to fishing, including tuna. This same principle must be understood as implicit in Article 6 of the Political Constitution, since an excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of sovereign rights and, therefore, an unlawful impairment of natural resources, which is contrary to the content of Article 6 cited… The unrestricted issuance of tuna fishing licenses, not based on technical, reliable, and updated criteria or studies, would be a breach of the State's duty to protect natural resources and of every person's right to have natural resources protected, which cannot be understood as permitted by Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, since that article must be integrated with the principles and norms of Constitutional Law and the Law of the Sea, in the sense that the number of fishing licenses issued must be proportional and based on technical studies that have been conducted. In addition, said article must be understood systematically with the rest of the law, specifically, with its Article 5.g), which stipulates, as a power of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura), the establishment of the number of fishing licenses and their technical regulations and limitations, based on studies of the existing marine resources. In this same sense, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture must establish the technical limitations to which the vessels authorized to carry out their fishing operations may be subject during any extension that is eventually issued to them. Since, even though the Convention on the Law of the Sea and Article 6 of the Political Constitution grant the State the right to effectively exploit the resources of the Exclusive Economic Zone, it is also true that the State has the duty to guarantee their optimum utilization, as provided in the article of the Convention on the Law of the Sea.” (Emphasis not in original.)

In accordance with all of the foregoing, this Court considers that the challenged norms are reasonable, since although they constitute an exception to the general prohibition of tuna fishing in the polygon of subparagraph c) of Article 2 of that decree, the fact is that it is based on a potential social and economic need of a sensitive sector of the population, which must be accredited beforehand, and which is consistent with the principle of sustainable development. On the other hand, such provisions, at the time of their application, are not exempt from the provisions of the rest of the environmental legal system. Their application must be integrated and systematic, such that there must be a prior technical-scientific criterion for the authorization of any license that is granted, analyzing not only the need of the indicated industry, but also the eventual impact on the biodiversity found in that zone, because, as this Court warned in the precedent cited above, the unrestricted issuance of tuna fishing licenses, not based on technical, reliable, and updated criteria or studies, would be a breach of the State's duty to protect natural resources and of every person's right to have natural resources protected, which cannot be understood as permitted by the challenged articles, since these must be integrated with the principles and norms of Constitutional Law and the Law of the Sea, in the sense that the invoked need for the exception, the absence of serious and irreversible impairment of marine resources in that zone, and the granting of the number of fishing licenses that is proportional and for the strictly necessary period must be demonstrated beforehand, through the necessary technical studies.

IV.- Consequently, this Court considers that the challenged norms do not present the defects of unconstitutionality alleged by the petitioner, and their content will be in accordance with the principles and values that inform Constitutional Law and with the content of the Law of the Sea, provided it is interpreted that it is valid to grant the licenses established therein, if so justified beforehand through technical-scientific, reliable, and current studies.

Therefore:

By majority, the action is declared WITHOUT MERIT, provided it is interpreted that it is valid to grant the licenses, if there are technical-scientific, reliable, and current studies. Judges Cruz Castro and Rueda Leal dissent and declare the action with merit. Judge Garro Vargas dissents and declares the action with merit for different reasons. Let this ruling be summarized in the Official Gazette La Gaceta and published in full in the Judicial Bulletin. Notify the Executive Branch. Notify.-

Fernando Castillo V.
President

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Anamari Garro V.

Exp: 15-008130-0007-CO

Judges Cruz Castro and Rueda Leal dissent and declare the action with merit.- In accordance with the reasons set forth below, we consider that this action should be declared with merit.

A. In general regarding the challenged decree: Executive Decree No. 38681 of October 9, 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” (Management for the Exploitation of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean).- In accordance with the powers of the State, particularly those granted by Articles 61 and 62 of the Convention on the Law of the Sea, it may establish a management and zoning plan for its exclusive economic zone for purposes of exploration, exploitation, conservation, and administration of natural resources. Thus, the decree establishes a management plan for the Costa Rican Exclusive Economic Zone for the rational exploitation of tuna. It creates four polygons (Article 2) in which tuna fishing with purse seine nets is prohibited (Article 7) and also imposes restrictions on fishing in each of them:
In polygon A (coastal) and B (buffer), medium- and large-scale commercial fishing, tourist and sport fishing, as well as semi-industrial fishing are permitted.
In polygon C (oceanic), large-scale commercial fishing, tuna fishing with pole and line, trolling, and handline are permitted; and in exceptional cases (the aspect challenged in this action) through authorization from INCOPESCA, tuna purse seine vessels could enter to fish for the sole purpose of supplying the shortfall of tuna caught in national waters necessary for the operation of the national tuna industry.
In polygon D (special), large-scale commercial fishing and tuna fishing with pole and line, trolling, and handline are permitted.

For their part, Articles 13 and 14 of the challenged Decree permit purse seine fishing in the oceanic polygon (polygon C), as an exception to the prohibition, in the event that a shortfall of tuna for the national tuna industry is determined. Article 14 provides that foreign-flagged vessels may also operate with purse seine nets in the oceanic polygon, on an exceptional basis, provided they deliver that cargo at a national port for use by the national tuna processing industry. These are precisely the two norms challenged in this action. Challenged Article 13 establishes that:
-The Board of Directors of INCOPESCA may exceptionally grant a fishing authorization,
-To certain tuna purse seine vessels,
-So that they may enter the restricted area,
-For the purpose of meeting the shortfall volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry,
-The legal representative of said industry must submit a request letter to the Board of Directors of INCOPESCA, with an affidavit attesting to the tuna shortfall.
-INCOPESCA shall have a maximum term of 10 business days to respond to such request.

Subsequently, Article 14 conditions such authorization for foreign-flagged vessels on their discharging the entirety of their catches to be used as raw material by the national tuna processing industry.

B. The petitioner considers that allowing the exceptional measure set forth in challenged Articles 13 and 14 opposes the interest of the national tuna industry to the interests of the community. They consider it unconstitutional to allow this exception due to shortfall without scientific studies demonstrating that there will be no impact on the environment from allowing a devastating fishing gear in a biologically protected area. The Office of the Attorney General of the Republic, according to the most recent opinion expressed, considers that, although Articles 13 and 14 of the challenged Executive Decree also constitute a valid development of the regime protecting Costa Rica's sovereign right to use the tuna resource of its Exclusive Economic Zone, the fact is that in light of rulings No. 9973-2017 and No. 11405-2017, the exceptional authorization provided for in Article 13, which would allow tuna purse seine vessels to enter the area described in the oceanic polygon, must be based on technical and scientific studies, reliable and updated, that make it possible to ensure that appropriate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation. Thus, the Attorney General's Office considers that the appropriate course is to carry out a conforming interpretation of Article 13 of Executive Decree No. 38681, such that it is understood that for the granting of such authorizations, the Board of Directors of INCOPESCA must have technical and scientific studies, reliable and updated, that make it possible to ensure that appropriate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation from the eventual granting of such authorizations. Also because those studies will make it possible to establish the period for which the authorization may be granted. For his part, the Minister of Agriculture and Livestock considers that there is no merit in declaring the unconstitutionality of Articles 13 and 14 of the Decree in question. He indicates that those provisions imply that, by way of exception, purse seine fishing may be permitted within the oceanic polygon, guaranteeing food security in our country, in order to exploit its tuna resource for the satisfaction of the consumption needs of its population. Furthermore, INCOPESCA will establish a technical protocol to determine whether a shortfall situation exists or not. Thus, the provisions of Articles 13 and 14 of the Exploitation Decree respond to a legitimate protection of the State's sovereign right to seek the rational exploitation of tuna resources in the Exclusive Economic Zone and, on the other hand, are consistent with the principles of reasonableness and proportionality; their effectiveness depends on the concurrence of scientific and technical criteria to declare, through a protocol, the tuna shortfall in the national industry. This position is supported by the Executive President of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture when he indicates that the exceptional measure contained in the challenged norms may be authorized upon prior compliance with a series of conditions that guarantee that the sustainability of ecosystems and the development of coastal zones are not compromised, within which the generation of employment for residents of coastal zones such as Puntarenas is ensured, whose work depends on the operation of the industries located mainly in that zone. Thus, the decree does not violate Articles 7 and 21 of the Constitution since it guarantees food security and environmental protection through the sustainable development of fishing activities. With a position different from the preceding reports, the Minister of Environment and Energy initially set forth the opinion of the Directorate of Environmental Quality Management (Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental, DIGECA), indicating that challenged Articles 13 and 14 are “open loopholes” (portillos abiertos) that could lead to the overexploitation of the marine resource (by both national and foreign companies), since according to those articles, the prohibition on the use of purse seine nets (in the polygons established for protection) could be excepted when there is a shortfall of tuna. He considers that, even though those articles indicate that an affidavit must be submitted, the interest in protecting the resource conflicts with the supply interest of the national tuna industry, since allowing that type of purse seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that purpose. Furthermore, the challenged articles do not reflect scientific evidence of the sustainability of tuna populations; all that is sought is the requirement for tuna, but the sustainability of this product and its protection are not being taken into account. He concludes that there is no substantive technical justification for maintaining the challenged articles in the terms in which they currently stand, with an exception to the prohibition on the use of purse seine nets in the fishery restriction polygons, given that this exception is contrary to the fundamental right established in Article 50 of the Political Constitution. Subsequently, at the oral hearing held, the representative of the Ministry stated that the Decree in its entirety, far from representing a setback in environmental protection, constitutes the first norm that proposes fishery management planning and therefore a significant step forward in the protection of resources in environmental matters, in accordance with the provisions of Article 50 of the Constitution, and therefore the challenged norms do not violate the principle of non-regression in environmental matters. In this regard, we consider that, indeed, in protection of the principles derived from the constitutional right to the environment, the challenged norms are unconstitutional, as explained below.

First.- There is scientific support for the prohibition but NO scientific support for the exception: As can be observed, from the entirety of the Decree in question, a general prohibition on purse seine fishing is established in the coastal, buffer, oceanic, and special polygons. A prohibition that finds scientific support in the protection of the marine resource, as stated in the decree itself in its recitals:

“1° “… in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and riches existing in the waters, the seabed, and the subsoil of those zones…”
2° “… ensuring the conservation and long-term sustainable use of tuna and related species populations.”
…
6° “… due to its objective of conserving biological diversity, measures must be established that reduce the impact of fisheries on populations of elasmobranchs, sharks, turtles, billfish, and marine mammals.”
7° “… it is the responsibility of INCOPESCA to issue measures that regulate and govern the exploitation of hydrobiological resources, in accordance with the availability and conservation of fishery resources, but in direct relation to the development and sustainability needs of the Costa Rican fishery sector, based on scientific, technical, economic, or social studies.”
8° “That fishery management measures integrated into marine spatial planning must be understood as dynamic provisions, supported by the best scientific evidence, the application of the precautionary principle, and the need to guarantee the sustainability of the resources and the productive sectors dependent on them.”
…
12° “… the present management measure and the creation of a research program on tuna and related species in Costa Rica are necessary.”
…
14° “That the establishment of management measures set forth in this Decree seek to improve knowledge about tuna and related species fisheries.”

The foregoing is because it is common scientific knowledge that tuna purse seine fishing has a high impact on the marine resource by causing the unnecessary death of non-target species. Thus, the prohibition on tuna purse seine fishing finds full scientific support. However, the exception that is sought to be established to this prohibition (contained in the challenged articles, Art. 13 and 14) not only lacks scientific support, but also, the technical evidence indicates that authorizing purse seine fishing in this restricted zone could cause serious harm to the environment.

1) Concerning the lack of technical support for excepting the application of the prohibition: The challenged norms seek to except the application of a prohibition, allowing tuna purse seine fishing in a zone restricted for such type of fishing. However, in the challenged regulations, neither generally nor specifically, is scientific support required to provide certainty as to how the application of that exception to the rule will not cause a negative impact on the marine population. This is despite the fact that, as indicated by the Attorney General's Office in its most recent report, and as established by this Chamber (see in this regard rulings numbers 2017-009973 and 2017-011405), the existence of scientific data that ensures the preservation of marine resources is a necessary and prior condition for determining the allowable catch of tuna. Now then, in this case, by not requiring in challenged Article 13 scientific support for the granting of these authorizations in the restricted zone, an unconstitutional lack of protection of the right to the environment would be taking shape. The prohibition established for the protection of the marine resource is rendered meaningless by the possibility of authorizing tuna purse seine fishing in the oceanic polygon. Even if it is asserted that it is an exceptional and temporary measure, that does not eliminate the scientific uncertainty regarding the possible negative impact on the environment. As for temporariness, note that the norm does not indicate any maximum term for that exception, meaning such exceptionality could be perpetuated over time. Given that no scientific backing is required to ensure that said exception of purse seine fishing will not have an impact on the sustainability of the resource and its protection. The only thing required of the applicant is an affidavit attesting to the tuna shortfall, but there is no scientific requirement regarding the impact on the environment, nor sufficient time for INCOPESCA to analyze it, since the norm indicates that, after the request, INCOPESCA has a maximum term of 10 business days to respond to the request. The report of the Attorney General's Office supports the confirmation of this lack of technical support for approving the exception when it indicates that the exceptional authorization provided for in Article 13 (which would allow tuna purse seine vessels to enter the area described in the oceanic polygon) is based solely on considerations relating to the needs of the national tuna industry. However, it is clear that any decision relating to the granting of fishing authorizations, including that for vessels to fish in the oceanic polygon, must be based on technical and scientific studies, reliable and updated, that make it possible to ensure that appropriate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation.

2) Concerning the technical evidence indicating that authorizing purse seine fishing in this restricted zone could cause serious harm to the environment: Even more serious is the fact that not only is there no technical support for allowing this authorization, but furthermore, evidence exists that authorizing purse seine fishing in this restricted zone could cause serious harm to the environment. That is why the statement made by the Attorney General's Office at the oral hearing of this action—that it is appropriate to conduct a conforming interpretation—is not acceptable, since the scientific evidence, rather, indicates that authorizing purse seine fishing in this restricted zone could cause serious harm to the environment. As affirmed by the Minister of Environment in his original report, allowing that type of purse seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that purpose. When using purse seine nets, small fish are also caught, so the recovery of the tuna population does not occur efficiently. Even if there were a national shortfall, the option of using purse seine nets would lead to further depletion of the resource. Additionally, this type of net poses a risk of incidental mortality (from scale loss) and a risk of catching and harming other non-target species (such as dolphins). The sustainability of this product and its protection are not being taken into account in the articles. Furthermore, tuna purse seine fishing in the oceanic polygon must consider the proximity of that area to the Montes Submarinos Marine Management Area and the Isla del Coco National Park. Allowing tuna purse seine fishing in a protected zone, even if it is said to be an exceptional measure, is sufficient reason to consider that it would cause serious environmental harm due to the manner per se in which tuna purse seine fishing is carried out, given that it is a technique that is devastating to other marine species (such as dolphins) and limits the recovery of marine resources.

Second.- The Decree omits establishing environmental protection in the authorization permitted by the challenged norms: The challenged norms (Article 13 and 14) show no consideration whatsoever for environmental protection as a basis for granting the purse seine fishing authorization in the restricted zone. Rather, all that is indicated is that the purpose of such authorization is to “meet the shortfall volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry” and that the reasons for granting it will be justified “productively and economically.” Thus, all consideration of the environmental variable is omitted. Although transitory provision three of the challenged Decree indicates that INCOPESCA will develop a protocol to determine the shortfall of nationally sourced raw material for the national tuna industry, the fact is that its development omits any reference to the competent authorities in environmental defense, or to representatives of groups whose purpose is environmental protection. Moreover, to implement this exceptionality due to shortfall, the protocol does not provide for scientific studies that demonstrate that there will be no impact on the environment by allowing a devastating fishing gear (such as purse seine fishing) in a biologically protected area (such as the polygons). In addition, it is reported that said protocol exists only in draft version. Furthermore, environmental protection cannot be left to a protocol that lacks the regulatory force or stability to ensure that the right to the environment is mandatorily taken into account, as it would have been if the challenged norm had so established expressly. Finally, even though it was indicated at the oral hearing by the representative of INCOPESCA that this is a provisional measure, subject to a term of eight years, and expiring in the year 2022, and even though it is reported that no authorization had been granted as of that date based on the challenged articles, the fact is that the fact that such types of authorizations had not been granted to date does not make the absence of the environmental variable in the consideration for granting such exceptional purse seine fishing authorization in a restricted zone any less burdensome; nor does it ensure that they cannot be granted in the coming months in the total absence of considerations of the environmental variable.

Third.- The precautionary principle (in dubio pro natura) requires maintaining, without exceptions, the prohibition imposed for the protection of the marine resource: It is incumbent upon the State to ensure the rational exploitation of the marine resource in harmony with the environment. It also bears the obligation derived from Constitutional Law to protect hydrobiological resources, specifically, the duty to safeguard the immense areas of the territorial sea, the exclusive economic zone, and internal waters, as well as the preservation of the environment, the protection of marine and aquatic ecosystems in general, the protection of the species of living beings that inhabit those environments, the prevention of pollution of the seas and internal waters, and, thereby, guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all inhabitants, seeking an adequate distribution of wealth and sustainable use of natural resources with a view to sustainable development of the country, which does not disproportionately compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. By virtue of the precautionary principle that operates in matters of protecting the fundamental right to the environment, it makes no sense to allow exceptions to a rule imposed to protect the marine resource. Prohibiting tuna purse seine fishing in any of the established polygons was precisely a management measure for the exploitation of tuna and related species. It is contradictory to establish a protection measure (prohibiting tuna purse seine fishing) and on the other hand establish an exception to that measure (by allowing temporary authorizations for tuna purse seine fishing). There is insufficient technical evidence that the means established in the challenged norms (exceptionally allowing tuna purse seine fishing in a protected zone) is the most suitable and reasonable to achieve the proposed purpose (preventing a shortfall in the national tuna industry). Note that it is reported that, in the event of a shortfall, other less burdensome measures could be implemented, such as meeting the tuna shortfall outside the polygons, since the use of purse seine nets is permitted outside of them. As stated by the Minister of Environment in his original report, if the interest is to protect national productivity, other viable alternatives must be sought, such as those cited by the petitioner (importation or purse seine fishing outside the polygons). Thus, it lacks technical reasonableness to permit a measure such as the one challenged (allowing tuna purse seine fishing in a protected zone) when, to meet the purpose in question (supply the national tuna industry in the face of a shortfall), that other less burdensome measure could have been established (tuna purse seine fishing outside the polygons or the protected zone).

Nor could it be sustained that, in these cases, the national tuna industry should prevail over the protection of the right to the environment, since the principle of democratic sustainable development requires a balancing of interests, emphasizing the equitable distribution of wealth derived from the exploitation of marine resources and requiring adherence to the guidelines of the FAO Code of Conduct for Responsible Fisheries, thereby integrating the terms of that instrument into the block of constitutional jurisprudence (see in this regard ruling of this Chamber number 2013-10540). The precautionary principle in environmental matters requires maintaining the prohibition, without exceptions. As this Chamber has indicated in previous rulings, recently in ruling number 2019-012549:

“… the precautionary principle or in dubio pro natura means that when there are no studies or reports conducted according to the univocal rules and exact application of science and technology that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity intended to be carried out on the environment, public entities and bodies must refrain from authorizing, approving, or permitting any new or modification application, suspend those in progress until the doubtful state is resolved, and, in parallel, adopt all measures aimed at its protection and preservation in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment. (…)”

Furthermore, regarding this principle and other obligations derived from the rights to respect the right to the environment, for greater abundance, the judgment of the Inter-American Court of Human Rights, Case of the Indigenous Communities Members of the Lhaka Honhat Association (Our Land) v. Argentina, judgment of February 6, 2020, can be cited, where it is indicated that “the right to a healthy environment ‘must be considered included among the rights [...] protected by Article 26 of the American Convention,’ given the obligation of States to achieve the ‘integral development’ of their peoples, which arises from Articles 30, 31, 33, and 34 of the Charter.” Significantly, in that pronouncement having the character of a judgment, the I/A Court H.R. refers to Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, for the purpose of developing the content and scope of that right, as a consequence of which the legal considerations of the latter attain the status, precisely, of a judgment. In that sense, the I/A Court H.R. reiterates “that the right to a healthy environment ‘constitutes a universal interest’ and ‘is a fundamental right for the existence of humanity,’ and that ‘as an autonomous right [...] it protects the components of the [...] environment, such as forests, seas, rivers, and others, as legal interests in themselves, even in the absence of certainty or evidence about the risk to individual persons. It is about protecting nature,’ not only for its ‘utility’ or ‘effects’ with respect to human beings, ‘but for its importance for the other living organisms with whom the planet is shared.’ The foregoing does not prevent, of course, other human rights from being violated as a consequence of environmental damage.” Precisely in developing the conceptualization of the right to the environment, in Advisory Opinion OC/23, the Court clearly details the state obligations regarding possible environmental damages, such as the obligation of prevention, the precautionary principle, the obligation of cooperation, and access to information. Specifically, regarding the precautionary principle, it indicated the following:

“180.- (…) Therefore, this Court understands that States must act in accordance with the precautionary principle, for the purposes of protecting the right to life and personal integrity, in cases where there are plausible indicators that an activity could cause serious and irreversible damage to the environment, even in the absence of scientific certainty.”

Thus then, it is appropriate to apply this environmental principle, recognized by national and international jurisprudence, in this case. The lack of scientific studies that allow reaching a state of absolute certainty about the harmlessness of the activity that is intended to be exceptionally permitted, contradicts the right to a healthy environment since it does not ensure the obligation to conserve coastal marine resources. It is a permissibility, by decree, of entry into a restricted area to supply the tuna processing industry, without scientific foresight regarding environmental protection. Note that even with respect to the evidence requested from Incopesca, it is apparent that there is no analysis of the environmental impact that granting the authorization contemplated in the challenged norms would cause. In this way, without any support and without ordinary measures having been previously exhausted (such as importation or fishing outside the polygons), the challenged norms established an exceptional measure (authorizations in a protected area), regarding which, moreover, there is no absolute certainty about the harmlessness of the activity on the environment. If the polygons were created by the same challenged Decree, for the use of tuna and to allow its natural regeneration, and with all that, to protect the environment and the principle of sustainable development, this is a sufficient indicator that allowing the prohibited activity could cause environmental damage. It lacks all reasonableness to create protection and then immediately establish exceptions. Especially, as stated, when such exceptions were created in the challenged norms without any scientific support, and allowing purse seine fishing, which is not selective, and regarding which there are studies demonstrating the vulnerability of some species to such fishing gear.

C. Conclusion.- Given that there is scientific support for the prohibition of purse seine tuna fishing in the defined polygons, but there is NO scientific support to exceptionally permit such fishing in case of shortage in the oceanic polygon, as permitted by the challenged norms. Given that the Decree, when referring to the protocol to regulate said exceptional permission, omits environmental protection; and taking into account that the precautionary principle requires maintaining the prohibition imposed for the protection of the marine resource without exceptions; the undersigned Magistrates consider that Articles 13, 14, and by connection Transitory Provision 3, of Executive Decree No. 38681 of October 9, 2014, “Ordenamiento para el Aprovechamiento de Atún y Especies Afines en la Zona Económica Exclusiva del Océano Pacífico Costarricense” are unconstitutional for violating the right to a healthy and ecologically balanced environment and the obligation to protect natural beauties, as well as the principles of democratic sustainable development and the preventive principle, which implies an injury to constitutional numerals 6, 7, 21, 50, 69, and 89 and to the principles contained in the United Nations Convention on the Law of the Sea (1982) and its subsequent development. The granting of this action is imposed, and the consequent nullity of the aforementioned norms.



Fernando Cruz C. Paul Rueda L.
Magistrate                                                                                                             Magistrate



Exp: 15-008130-0007-CO
Res: No. 2020-18213
DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS FOR DIFFERENT REASONS.
In the present case, I have concurred with the minority of the Chamber in granting the unconstitutionality action. I do so on the basis of my own reasons.
I.- OBJECT OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION.
The plaintiff requested that the unconstitutionality of Articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense,” be declared. The norms are challenged because they establish exceptions to the protective rules for the tuna resource. That is, exceptions are established to the very norms that established areas or polygons in which purse seine fishing is prohibited.
Indeed, Article 7 of the normative under analysis establishes a prohibition on purse seine tuna fishing in the zonings identified as polygons, which are described in Article 2 as follows:
“a) A coastal polygon starting from the 12 nautical miles and up to the 40 nautical miles, starting from and along the coastline of the Costa Rican Pacific Ocean.
b) A buffer polygon of 5 nautical miles starting from the 40 nautical miles. This area forms a transition space between the coastal polygon and the rest of the marine environment, acting as a containment zone against the direct impact of fishing with greater technological capacity on the fishery resources being regulated.
c) An oceanic polygon, comprised of the area located within the following geographical coordinates: from the intersection of parallel 7° north with the eastern limit of the Exclusive Economic Zone (EEZ) of Costa Rica and from there heading west on parallel 7° north to its intersection with meridian 88° west and from there following meridian 88° west, heading south, to its intersection with parallel 5° north and from there heading east, following parallel 5° north until intersecting the eastern limit of the EEZ of Costa Rica.
d) A special polygon comprised from parallel 4° north to the southern limit of the Costa Rican Exclusive Economic Zone, where regulations are established for the sustainable use of the fishery resources of said area, as it is considered a recruitment zone for tuna and related species.”

While the challenged numerals except the aforementioned restriction, specifically, in the oceanic polygon established in subsection c). The foregoing, for the purpose of satisfying the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry. The questioned articles provide the following:
“Art. 13.- The Board of Directors of Incopesca may exceptionally grant a fishing authorization to certain purse seine tuna vessels, so that they may enter the area described in Article 2, subsection c), of this Decree; for the purpose of satisfying the missing volume of tuna caught in national waters, necessary for the operation of the national tuna industry, for which the legal representative of said industry must submit a request letter to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, a sworn declaration must be presented, determining the shortfall of tuna for processing based on the existing tuna inventories in the plant and the product requirements for commercialization.
The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days, in response to the express request of the tuna processing industry, for reasons that are justified, productively and economically, demonstrating the need for supply of tuna caught in national waters to be used as raw material for the national tuna industry.
Art. 14.- The granting of foreign-flagged purse seine tuna fishing licenses shall be given to those vessels that unload the entirety of their catches, for the purpose of satisfying the demand for tuna caught in national waters to be used as material by the national tuna processing industry, under market competitiveness conditions.”

The plaintiff suggests a contradiction in establishing exclusion zones for purse seine tuna fishing and parallelly authorizing the gear exceptionally in said zone with very simple requirements such as a sworn declaration. He considers it a regressive measure, which has no backing in scientific studies, and that gives preponderance to economic interests over the obligations to protect the environment and, therefore, considers that at least scientific studies should be required prior to making these authorizations.
II.- REPORTS OF THE CONSULTED AUTHORITIES.
Office of the Attorney General of the Republic.
In a first report, the Office of the Attorney General of the Republic (PGR) recommended dismissing the unconstitutionality action, as it was estimated that the decree under analysis does not absolutely prevent the use of the tuna resource in any of the polygonal zones; it only regulates the type of fishing that may be used in each of those polygonal zones. Likewise, it pointed out that the Fisheries and Aquaculture Law allows the use of the purse seine in the Exclusive Economic Zone and within the limitations and regulations established by the authorities. That is, the purse seine is a permitted instrument. Although it considered that Articles 13 and 14 allow the use of the purse seine in the oceanic polygon in an exceptional situation, namely, when it is verified, based on existing tuna inventories in the plant and product requirements for commercialization, that there is a shortfall to supply the national industry.
However, subsequent to the oral hearing ordered by this Tribunal, the Attorney General's Office changed its original thesis and recommended performing a conforming interpretation of Article 13 of Executive Decree No. 38681, in such a way that it is understood that, for the granting of such authorizations, the Board of Directors of INCOPESCA must have technical and scientific studies, reliable and updated, that allow ensuring that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by excess exploitation from the eventual granting of such authorizations. Those studies, in the opinion of the PGR, would allow establishing the period for which the corresponding authorization may be granted.
It concluded this based on the judgments of the Constitutional Chamber itself, numbers 9973-2017 and 11405-2017, according to which any decision regarding the granting of fishing authorizations, including that for vessels to fish in the oceanic polygon, must be based on technical and scientific studies, reliable and updated, that allow ensuring that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of our exclusive economic zone is not threatened by excess exploitation.

Ministry of Agriculture and Livestock.

The Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) estimated that the challenged provisions imply that, by way of exception, purse seine fishing may be permitted within the oceanic polygon, guaranteeing food security in our country, in the interest of utilizing its tuna resource to satisfy the consumption need of its population.
It affirmed that the use of the purse seine in the oceanic polygon is permitted in an exceptional situation, namely, when it is verified, based on existing tuna inventories in the plant and product requirements for commercialization, that there is a shortfall to supply the national industry.
Ministry of Environment and Energy.
Regarding the Ministry of Environment and Energy (MINAE), it is necessary to highlight that, initially, the minister who appeared, Mr. Edgar Gutiérrez Espeleta, recommended granting the unconstitutionality action, maintaining that the questioned articles are “open loopholes” that can lead to the overexploitation of the marine resource (by both national and foreign companies), since according to those articles, the prohibition on the use of purse seines (in the polygons established for protection) could be excepted when there is a shortage of tuna. He pointed out that, even though those articles indicate that a sworn declaration must be presented, the interest of protecting the resource conflicts with that of supplying the national tuna industry, since allowing that type of purse seine fishing limits the recovery of marine resources in the exclusion zones, which were created precisely for that. He affirmed that, when using purse seines, small fish are also caught, so the recovery of the tuna population does not occur efficiently and, even if there were a national shortage, the option of using purse seines would lead to further depleting the resource. Furthermore, this type of net poses a risk of incidental mortality (from scale breakage) and risk of catching and harming other non-target species (such as dolphins). Therefore, said official stated that no strong technical justification is found for maintaining the challenged articles in the terms in which they currently exist, which are an exception to the prohibition on the use of purse seines in the fishing restriction polygons established in that same regulatory body. The cited official considered that this exception, by not allowing the recovery of the marine system, contradicts the fundamental right established in Article 50 of the Political Constitution and, furthermore, places the productive and commercial interest above the collective good that natural resources represent, in this case, the marine ecosystem.
However, when the oral hearing was held, and subsequent to a new hearing, the new head of MINAE expressed a different position and suggested dismissing the unconstitutionality action. Mr. Carlos Manuel Rodríguez Echandi considered, on the contrary, that the exceptions to the fishing ordinance stipulated in the decree respond to the need for the regulation to adjust to the conditions of reality. He said that, nonetheless, in our Rule of Law they cannot be approved arbitrarily, but must respond to the rules of science and technology in accordance with what is stipulated in the Fisheries and Aquaculture Law and in compliance with what is stipulated by the General Law of Public Administration, and are analyzed by the Board of Directors of INCOPESCA based on existing legal, technical, and scientific criteria. Therefore, regarding the interpretation of the exceptions set out in the challenged decree, he indicated that far from signifying a setback in environmental protection, it constitutes the first norm that sets out the fishing ordinance and is therefore a significant step in the protection of resources in environmental matters, in accordance with what is stipulated in constitutional Article 50.
Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture.
The Executive Presidency of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) explained that in polygon C (or oceanic polygon) there is a prohibition on purse seine tuna fishing. However, fishing is permitted by way of exception to avoid the shortage of raw material for the national processing industry, it being that said exceptional measure may be authorized, it affirmed, upon prior fulfillment of a series of conditions that guarantee that the sustainability of the ecosystems and the development of the coastal zones are not compromised, within which the generation of employment is ensured for the inhabitants of coastal zones like Puntarenas, whose work depends on the operation of the industries that are mainly in said zone.
It considered that the decree does not violate constitutional Articles 7 and 21 since it guarantees food security and environmental protection through sustainable development of fishing activities.
III.- POSITION OF THE MAJORITY OF THIS CHAMBER.
The position of the majority of this Chamber is that the challenged decree constitutes an ordinance for the use of tuna and related species in the exclusive economic zone of the Costa Rican Pacific Ocean. It considers that it is constitutional insofar as it is an instrument that seeks to guarantee sustainable development, valuing the distribution of wealth and foreign currency for the country, as well as the protection of marine resources. It estimates that the exception questioned here is legitimate as long as it is “authorized in a limited and temporary manner, so that it would be only a few vessels and until reaching the catch fixed under technical criteria.” It understands that the challenged norms are reasonable since, although they constitute an exception to the general prohibition on tuna fishing in the polygon of subsection c) of Article 2 of that decree, the truth is that it is based on an eventual social and economic need of a sensitive sector of the population, which must be accredited beforehand, and which is in accordance with the principle of sustainable development.
It also affirms that such provisions, at the time of their application, are not exempt from compliance with the provisions of the rest of the environmental legal system. That is, their application must be integrated and systematic, so that there must be a prior technical-scientific criterion to the authorization of any license that is granted, analyzing not only the need of the indicated industry but also the eventual impact on the biodiversity found in that zone.
Echoing the position of the PGR and the judgments pointed out by it, which enshrine the principles of the Convention on the Law of the Sea, the majority concluded that the challenged norms do not present the defects of unconstitutionality raised by the plaintiff, and that their content will be in accordance with the principles and values that inform Constitutional Law and with the content of the Law of the Sea, provided it is interpreted that it is valid to grant the licenses established therein, if it has been previously justified through technical-scientific studies, reliable and current (the emphasis does not correspond to the original).
IV.- OWN CONSIDERATIONS.
A common starting point. The decree: an advance in this matter.
Based on the analysis carried out regarding the reports rendered by the authorities consulted on the matter, the attentive participation of the oral hearing, as well as the study of the decree submitted for consideration of the Constitutional Chamber, it is necessary to reach a first personal conclusion: issuing a decree that seeks the management of fisheries, and adopts decisions on the matter on a scientific basis that delimits the areas in which the different fishing gears can be used, represents a great advance in Costa Rica.
This decree not only seeks the benefit of the economies that depend on the different extraction maneuvers but is also an extremely valuable instrument in the interest of protecting marine resources, which by imposition of the Political Constitution (Articles 6, 7, 50, and 89) as well as the principles of International Law applicable in our country (Article 7 of the Political Constitution, Article 61 of the United Nations Convention on the Law of the Sea, Law 7291– J of March 23, 1992 (UNCLOS)) obligate the Costa Rican State to adopt all adequate conservation and management measures for the preservation of the living resources of our exclusive economic zone and that said preservation of the species is not threatened by excess exploitation.
Note that the preamble of the decree under analysis recognizes these constitutional and international obligations. Furthermore, the management decree responds to a series of scientific criteria that supported the need to carry out perimeter delimitations to avoid interference between fisheries and the impacts on the tuna fishery and other associated species. Where relevant, the following was stated:
“8º-That the fishery management measures integrated into a marine spatial plan must be understood as dynamic provisions, supported by the best scientific evidence, the application of the precautionary principle, and the need to guarantee the sustainability of the resources and the productive sectors dependent on them.
9º-That although within the framework of the CIAT, adequate management measures have been adopted to ensure the sustainability of purse seine and longline fisheries in the Eastern Pacific Ocean, EPO, Costa Rica has the obligation to develop, in its waters, measures compatible with those of the CIAT for responsible management of its fishing interests regarding tunas and related species.
10.-That the best available scientific evidence, derived from significant research and data, have revealed an important interaction in certain oceanic areas within the Exclusive Economic Zone of Costa Rica, between longline tuna fishing and purse seine tuna fishing, particularly in the capture and use of large tunas. Which evidences the need to implement regulatory measures for the fisheries to ensure a better yield of catches for the national fishing fleet, as well as the reduction of conflicts between the different fisheries; ensuring the supply of the raw material required by the national processing industry and the net benefit at the country level.
(…)
12.-By reason of the foregoing and for the purpose of ordering the sustainable use of fishery resources within our jurisdictional waters and in accordance with the international commitments signed by Costa Rica, to ensure participation, development, and legitimate benefits for the Costa Rican commercial and sport fishing fleet; as well as the availability of the necessary raw material for the tuna canning industry installed in the country, this management measure and the creation of a research program on tuna and related species in Costa Rica are necessary.
13.-That after consultation with the different sectors involved and bearing in mind the official data on capture, landing, and utilization of the target resources and the need to elevate the productive and competitive condition of the fishermen and the associated industry, the need to establish management measures aimed at minimizing the conflicts generated by interactions between the different fisheries on the tuna resource and related species is concluded.
14.-That the establishment of management measures set forth in this Decree seek to improve knowledge about the tuna and related species fisheries.”

Based on the foregoing, I reiterate that it is a great advance for our country to adopt this type of regulatory measures with the express purpose of balancing, on scientific evidence, the points where the various extraction methods may be carried out, so that it is possible to ensure the maintenance of species, avoid overexploitation, prevent conflicts between fisheries, and benefit all of them.
It is on this same premise that I deemed it necessary to deliver a dissenting vote and grant the unconstitutionality action, as I consider that the exception provided in the regulation is contradictory to the express purposes of the decree. Indeed, the challenged regulation is a lax regulation that cannot be considered constitutional through such a broad conforming interpretation that distorts the very provisions intended to be interpreted.
The need for a technical and scientific basis for decisions on the exploitation of maritime resources.
In multiple judgments of this Chamber, this Tribunal has mentioned the principle of “objectification of environmental protection” (see, for example, judgments 2005-14293, 2006-17126, 2012-13367, and 2014-18836).
Said principle, of great relevance in decision-making that directly impacts the environment, implies the submission of legislative and administrative provisions to the univocal rules of science and technology, which translates into the need to accredit with technical studies the adoption of acts and measures of a general nature – both legal and regulatory. From the foregoing derives the requirement of linkage to science and technology. Whereby, the Chamber has affirmed, the discretion of public authorities is conditioned. So that if the studies evidence a technical objective criterion denoting the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, it will be obligatory to reject or modify the proposed project, work, or activity. Therefore, it will be appropriate to adopt compensatory and/or precautionary measures in order to adequately protect people and the environment.
Specifically, in the rulings cited by the PGR, this Chamber addressed this principle by pointing out that decisions related to the granting of fishing licenses must be supported by scientific criteria that back the administrative acts in question. In judgment No. 2017-009973, the following was resolved:
“Thus, expressly, the Law of the Sea imposes on the State of Costa Rica a duty to determine the permissible catch in its exclusive economic zone, based on technical, reliable, and updated criteria to ensure the conservation and restoration of species subject to fishing, including tuna. This same must be understood as implicit in Article 6 of the Political Constitution, since an excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of the rights of sovereignty and.

…therefore, an unlawful impact on natural resources, which is contrary to the content of Article 6, cited above. As already stated, Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law must be analyzed in harmony with the rest of the legal system, in particular with Article 6 of the Magna Carta and the Law of the Sea. The purpose of Article 55 is to ensure that the Costa Rican State may immediately and directly exploit marine resources, specifically tuna fisheries, existing in its Exclusive Economic Zone. To achieve this, the obligation of full unloading of the tuna catch for domestic processing is imposed as a requirement for obtaining a consecutive extension of the fishing license. For the issuance of that consecutive extension, the obligation of the Costa Rican State to determine the allowable catch of living resources in its exclusive economic zone must be observed, based on reliable and updated technical criteria and studies. Likewise, the State must determine the number of licenses and the maximum and minimum catch limit to be issued based on those technical criteria. All of this is contained in Article 62.4.a of the Convention on the Law of the Sea. Thus, a comprehensive view of Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, with the rest of the legal system, reveals that the issuance of tuna fishing licenses and the extension of their renewals, provided for in that provision, implies that, prior to their issuance, the allowable catch of living tuna resources existing in the Exclusive Economic Zone must be determined. The unrestricted issuance of tuna fishing licenses, not based on reliable and updated technical criteria or studies, would constitute a breach of the State's duty to protect natural resources and of every person's right to have natural resources protected, which cannot be understood as permitted by Article 55 of the Fisheries and Aquaculture Law, since it must be integrated with the principles and norms of Constitutional Law and the Law of the Sea, in the sense that the number of fishing licenses issued must be proportional and grounded in the technical studies that have been carried out. Furthermore, said article must be understood systematically with the rest of the law, specifically with its Article 5.g), which stipulates, as a power of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, the establishment of the number of fishing licenses and their technical regulations and limitations, based on studies of existing marine resources. In this same vein, the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture must establish the technical limitations to which the vessels authorized to carry out their fishing operations during the extension that, eventually, may be issued to them may be subject. Since, even though the Convention on the Law of the Sea and Article 6 of the Political Constitution grant the State the right to effectively exploit the resources of the Exclusive Economic Zone, it is also true that the State has the duty to guarantee their optimal utilization, as provided for in the article of the Convention on the Law of the Sea. In no way could it be understood that Article 55, under discussion, permits tuna vessels to capture an unlimited or indeterminate quantity of tuna, since that would violate that duty of the State to guarantee the optimal utilization of that resource and also the right of persons to a rational use of natural resources. The integration of Article 55, cited above, with the rest of the legal system makes it clear that the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture has the obligation, at the time of issuing the extension of the tuna fishing license, to determine the technical limitations to which the vessels must be subject during that extension, this based on reliable and updated technical criteria and studies.” (The emphasis does not correspond to the original).

These considerations, which are adopted by the majority to perform a consistent interpretation of the challenged articles, are the same ones that I consider sufficient to declare the unconstitutionality action with merit. It seems to me that it is not possible that, through an exception with such lax requirements, it should be permitted to carry out tuna fishing with purse seine nets in an area that was expressly established to be restricted. Precisely, it was established as such, both to prevent overexploitation of resources and to avoid conflicts among the various fisheries. And, to delimit that area there was scientific evidence, but there is no technical support that justifies the exception that was scientifically adopted. As examined above, some of the consulted authorities, such as the MAG and INCOPESCA, justify the exceptions on food security grounds or to avoid the shortage of raw material for the domestic processing industry. But the requirements demanded in the decree are so lacking in rigor (the submission of a note to the Board of Directors of INCOPESCA and a sworn statement, in which the tuna shortage for processing is determined based on the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for commercialization) that the reasonableness of lifting the exception is not technically and scientifically justified, without this threatening the species sought to be protected and the rest of the fishing populations that do not use purse seine nets, namely, the longliners. The foregoing, as examined, emerges from the recitals of the decree in question.

The impossibility of performing a consistent interpretation in the specific case.

The concept of consistent interpretation is used to enforce the supremacy of Constitutional Law when examining legal norms. What it seeks is that, when faced with the possibility of performing various interpretations of a precept, the one that is most in accordance precisely with Constitutional Law is chosen. That doctrine is developed in the judgment of this Chamber No. 2011-08156, and is reiterated in vote No. 2015-016810. In these, the assumptions under which this possibility is admitted were explained, as well as the limits on its use. For such purposes, the Chamber resolved the following:

“VI.- ON THE CONSISTENT INTERPRETATION OF THE CHALLENGED REGULATIONS. As this Court has stated, it is the function of this jurisdiction, in cases where a norm can be interpreted in accordance with the text of the Constitution, to indicate that manner of interpretation, to which public authorities must adhere when applying it, not recognizing unconstitutionality in this case, but indicating what the correct manner of interpreting it is. Not every clash between the norm and the Constitution entails the granting of an action, but rather it is incumbent upon this Chamber, precisely, to establish whether it is possible to interpret the former in a way that conforms to the principles that inform the latter and, if that is possible, it must opt for this solution in order to maintain the validity of the law (see, for this purpose, the judgment of this Chamber No. 2996-1992 of 3:10 p.m. on October 6, 1992). Now, as has been developed, in the sub lite case, the petitioner requests the declaration of unconstitutionality of a regulation that affects, in her opinion, Article 73 of the Political Constitution, because it requires the use of funds for the stimulation of art, when they should be used for the administration of social insurance. Upon analyzing the claim, the Office of the Attorney General of the Republic and the Ministry of Culture itself suggest that the questioned norm is not in itself unconstitutional, but rather its application to the authorities of the Costa Rican Social Security Fund. The foregoing, based on an interpretation of constitutional Article 73 that expressly provides that “The funds and reserves of the social insurances may not be transferred or used for purposes other than those that motivated their creation.” They affirm that in accordance with the foregoing and the particular autonomy recognized to the Costa Rican Social Security Fund, the Legislative Branch cannot impose a specific mandate that orders or imposes upon it the manner in which it must administer the funds and reserves of the social insurances. Consequently, they propose interpreting Article 7 of the Law for the Stimulation of Fine Arts and its sub-legal development in accordance with the Constitution, in the sense that it does not apply to the Costa Rican Social Security Fund. Now, regarding the principle of consistent interpretation, this Court made the following reasoning: “(…) This Constitutional Chamber has held since its first judgments that legal and infra-constitutional norms should only be declared unconstitutional when they cannot be applied and interpreted in accordance with the Constitution. See, in this sense, the cases of Article 26 of the Alimony Pensions Law, judgment No. 300-90 of March 21, 1990; and, above all, the one relating to the Civil Service Tribunal, judgment No. 1148-90 of September 21, 1990). (…) By virtue of the supremacy of the Constitution over all norms and its central character in the construction and validity of the Costa Rican legal system as a whole, there is an obligation to interpret and apply all norms in harmony with the Constitution. This implies, among other things, that “when a Law is drafted in such broad terms that it may permit an unconstitutional interpretation –as García de Enterría has said– it must be presumed that, whenever reasonably possible, the legislator has understood that the interpretation with which said Law is to be applied is precisely the one that allows it to remain within constitutional limits... -and therefore- the prohibition, which must be understood as implicit, of any interpretive or dogmatic construction that concludes in a result directly or indirectly contradictory to constitutional values” (GARCIA DE ENTERRIA, La Constitución como Norma y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1983, pp. 96 and 102). What is between dashes is not part of the original.

In our legal system, consistent interpretation with the Constitution is required, in Article 8.1 of the Organic Law of the Judicial Branch. The liability for lawful acts in Article 194 of the General Law of Public Administration in some way responds to the same concern and Article 3 of the Law of this Jurisdiction implicitly recognizes it by establishing that:

“The Political Constitution shall be deemed infringed when this results from the comparison of the text of the challenged norm or act, its effects, or its interpretation or application by public authorities, with the constitutional norms and principles.”

The principle of consistent interpretation with the Constitution has been recognized by the United States Supreme Court since the 19th century (especially in the well-known case of the “Sugar Trust” at the end of the 19th century; United States vs. E.C. Knight Co., 156 U.S. 1, 15 S. Ct. 249, 39 L. Ed. 325 of 1895; regarding the Sherman Antitrust Law). In Germany, it is formally established in the legislation of its Constitutional Court and its jurisprudence insists that a Law should not be declared void when it can be interpreted in accordance with the Constitution. In our country, the principle was applied from the case on the Civil Service Tribunal in the 1950s by the former Plenary Court, although it did not have the expected legal effects. The Constitutional Chamber, on the other hand, has adopted and applied it broadly since its first judgments. The principle, in turn, is related to the principle of “presumption of constitutionality of the Laws.” The Law is valid and applicable until it has been declared unconstitutional. The principle is materially expressed in: 1) Trust in the legislator (it is presumed that the legislator could not have intended to violate the Constitution). 2) For unconstitutionality to be declared, there must be no reasonable doubt. 3) The Law must be Interpreted and applied in such a way that the Constitution is not violated, when this is reasonably possible. Hence, first of all, it must be interpreted based on the content, values, and principles that inspire it. Also derived from the principle are the interpretation and application in accordance with international human rights instruments (under Article 48 of the Constitution and especially developed by Judgments No. 2313-95 and No. 5483-95), and the interpretation and application in accordance with the jurisprudence of the Constitutional Chamber (as a consequence of the erga omnes value of constitutional jurisprudence, pursuant to Article 13 of the Law of this Jurisdiction).

By virtue of the foregoing, if the challenged legal norm (Article 44 of the Income Tax Law) allows an interpretation and application consistent with the Constitution, it shall be so declared and the unconstitutionality of the norm rejected, provided that such interpretation and application are reasonable and do not distort, through them, either the text or the object and purpose of the challenged norm. (…)” (The emphasis does not correspond to the original).

Based on the foregoing, interpretive judgments are used by this Chamber in cases where it is not necessary to declare the unconstitutionality of a norm, but it is necessary to establish how the provision must be interpreted so as not to incur any clash with the Constitution. However, this technique must not supplant the ordinary legislator or the issuer of the norm, and this would occur when the interpretation entails completely distorting the text submitted for the Chamber's consideration. Distortion as such occurs when the modification is essential and not accidental. And this regardless of whether the result, the new content attributed by the interpretation, which is actually a normative mutation, is a more accomplished norm.

Furthermore, as highlighted in the transcribed text, this technique is related to the principle of the presumption of constitutionality of the law. Now, nothing prevents such a presumption from extending to all norms, also to decrees, not only to laws. But it is clear that it could not be so with the same intensity, because the origin and the creation process of both types of norms are radically different. The presumption is justified more in the case of the law because its origin lies in the body with the greatest democratic representativeness and because its creation process is much more qualified than that of a decree.

In the described passage, the Chamber states:

The principle is materially expressed in: 1) Trust in the legislator (it is presumed that the legislator could not have intended to violate the Constitution). 2) For unconstitutionality to be declared, there must be no reasonable doubt. 3) The Law must be Interpreted and applied in such a way that the Constitution is not violated, when this is reasonably possible. (The emphasis is not the original).

The second point in which said principle materializes means that the norm susceptible to interpretation must give rise to a certain doubt, which makes consistent interpretation necessary, which clarifies and defines how it must be understood so that said norm is not held to be unconstitutional. In the present case, there is no such doubt, but rather a certainty that the laxity of the challenged norm entails per se the violation of the Constitution, values and principles, in addition to the obligations acquired at the international level. Precisely for that reason, the conditions are met to declare the unconstitutionality of such norm and not to attempt a consistent interpretation. I say an attempt because, with the greatest respect, everything seems to indicate that that consistent interpretation performed by the majority is, in reality, pure and simple normative production.

In summary, a consistent interpretation is not feasible when the norm sought to be interpreted is clear and, even less so, when, in carrying out the so-called consistent interpretation, elements of such great depth are added that substantially modify what the interpreted norm states.

Moreover, in the specific case, since it is an executive decree that does not have the rigidity of a legislative norm, there is an additional reason not to perform interpretations so broad that they may even contradict the content of the decree itself or, radically, change its content.

It must be remembered that, in accordance with the express challenged text, in Decree No. 38681-MAG-MINAE, the following are established as requirements:

“for which purpose the legal representative of said industry must send a request note to the Board of Directors of Incopesca. Additionally, a sworn statement must be submitted, in which the tuna shortage for processing is determined based on the tuna inventories existing at the plant and the product requirements for commercialization.” (The emphasis does not correspond to the original).

As I have said, the text as such does not admit interpretation. It is simply lax and its provisions have counterproductive effects, which are unconstitutional. Therefore, adding as a condition for its application the carrying out of prior technical studies is laudable, but distorts the challenged norm.

To the foregoing must be added that a consistent interpretation is incompatible with the time limit that the decree itself grants for resolving the requested exception, namely:

“The authorization shall be granted within a maximum period of ten business days, in response to the express request of the tuna processing industry, for reasons that are justified, productively and economically, demonstrating the need for a supply of tuna caught in national waters to be used as raw material for the domestic tuna industry.” (The emphasis does not correspond to the original).

It would seem impossible to reconcile the time limit granted for resolving the exception (10 business days) with a requirement imposed via consistent interpretation, namely, the reliable and updated technical and scientific studies that would ensure that adequate conservation and management measures have been taken so that the preservation of the living resources of its exclusive economic zone is not threatened by overexploitation.

It is true that prior reliable technical and scientific studies could be required, which would serve as a basis and benchmark for applying the exception; but it is difficult for such studies to be updated.

On the other hand, it must be pointed out that the text of the decree is radically silent regarding how long these types of licenses could be granted, which would imply that this should also have been done through consistent interpretation, but it was not. This omission implies that various types of application of the regulation can be carried out that likewise render it unconstitutional. That is, it is worth questioning whether the exceptional permit will be granted for the entire period that the shortage lasts, is indefinite, or some type of temporal limitation can be applied to it.

All those concerns that were not resolved during the oral hearing are gaps that threaten the original intention of the decree, namely, that based on scientific studies the need to delimit an oceanic polygon in which fishing with purse seine nets could not be carried out was determined, in order to protect the environment and balance the extraction of resources.

Supplying all those deficiencies exceeds the exercise of a consistent interpretation.

I wish to emphasize that, as it is an executive decree, the omission noted in the record could well be corrected by the Executive Branch with a new decree that contemplates the environmental variable omitted in this case (contemplating the environmental, scientific, and technical variable prior to the granting of these exceptional licenses) and, furthermore, the term of the exceptional permit that may eventually need to be granted. All that new regulation would be carried out after a comprehensive analysis that includes the financial aspects necessary for its compliance.

Finally, I must highlight that to date –as is evident from the evidence for better resolution requested by the reporting judge– the examined exception has not had to be authorized. This factor, in my opinion, demonstrates that there is no urgency for the Constitutional Chamber to be the one to correct this series of deficiencies noted in the record.

In conclusion, although I am respectful of the majority thesis expressed in the judgment, I consider that it distorts the concept of consistent interpretation, because it implies that this Court fills express gaps in the examined norms and also dictates guidelines that openly distort the provisions of the decree itself. I believe that through the majority judgment, aspects that exceed the interpretive scope are being regulated.

The protocol established in Transitory Provision III.

Decree No. 38681-MAG-MINAE established an additional condition for the effectiveness of the exception established in Articles 13 and 14 challenged in this action of unconstitutionality. The norm in question orders the following:

“Transitory Provision 3.- For the purposes of complying with the provisions of Articles 13 and 14 of this Decree, Incopesca shall develop, in coordination with the competent institutions and representatives of the domestic tuna industry and the longline sector, a protocol to determine the shortage of raw material of domestic origin for the domestic tuna industry within a period of two months from the entry into force of this Decree.” (The emphasis does not correspond to the original).

As can be seen, the operability of the exceptional norms under examination is subject to the issuance of a protocol. Said protocol, as was acknowledged at the oral hearing, has not been carried out due to a lack of consensus among the interested parties. Certainly, the omission in question was not challenged before the Constitutional Chamber and, in any case, such a gap must be challenged before the Contentious-Administrative Jurisdiction. Moreover, it is timely to note that the protocol is not linked to an analysis of environmental issues, but rather to the manner in which the shortage of raw material would be determined. So that, even the completion of the protocol required to operationalize the exception challenged in this action of unconstitutionality does not supply the technical, scientific, and environmental deficiencies indicated as a condition for the constitutional validity of the exception in question.

VIII.- CONCLUSION.

As a corollary of the considerations made, I conclude that the action of unconstitutionality must be declared with merit for the reasons set forth herein and which can be summarized by saying that aspects that exceed the interpretive scope are being regulated.

Anamari Garro Vargas
Judge

Observations of the CONSTITUTIONAL CHAMBER

voted by ballot

Classification prepared by the CONSTITUTIONAL CHAMBER of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in an onerous form is prohibited.

It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-22-2026 08:10:44.

SCIJ of Hacienda
SCIJ of the Office of the Attorney General of the Republic