Res. 00180-2022 Sala Constitucional — Fisher participation in Isla del Coco expansionParticipación pesquera en ampliación Isla del Coco

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Sala Constitucional

Resolución Nº 00180 - 2022

Fecha de la Resolución: 04 de Enero del 2022 a las 09:10

Expediente: 21-025707-0007-CO

Redactado por: Jorge Araya Garcia

Clase de asunto: Recurso de amparo

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL





Texto de la resolución

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EXPEDIENTE N° 21-025707-0007-CO

PROCESO: RECURSO DE AMPARO

RESOLUCIÓN Nº 2022000180

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas diez minutos del cuatro de enero de dos mil veintidos .

  Recurso de amparo interpuesto por ADRIANA BLANCO NAVARRO, DEILER LEDEZMA, DONALD VILLAREAL JUÁREZ, GONZALO SEGURA LARA, JORGE BARRANTES GAMBOA, MARCO ANTONIO SEAS SOSA, cédula de identidad 0108430098, MARÍA ISABEL SANDÍ, MARÍA ISABLE GARCÍA ZÚÑIGA, ROLANDO RAMÍREZ, ROY CARRANZA LOSTALO, VÍCTOR ROCHA ROJAS, YORDAN LÓPEZ LÓPEZ, contra el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA. 

Resultando:

 1.- Por escrito recibido mediante Gestión en Línea de la Sala el 15 de diciembre de 2021, los recurrentes interpusieron recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía. Manifiestan que el Estado, a través del MINAE, está fomentando la iniciativa de la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos. Afirman que esas intenciones están ligadas a la iniciativa 30x30, promovida internacionalmente por el gobierno de Costa Rica, en donde se busca la protección del 30% del territorio marino de cada Estado para el año 2030. Precisan que esa reestructuración a gran escala de la zonificación pesquera en el Océano Pacífico, la cual, ha venido operando desde el 2014 mediante el Decreto Ejecutivo Nº 38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, implicará una afectación importante a todos los sectores de pesca que operan en el país, debido al desplazamiento masivo del esfuerzo pesquero hacia aguas más cercanas a la costa, debido a que limita el acceso a los recursos pesqueros y los pondría a competir entre las diversas flotas, ocasionando un mala distribución de la riqueza marina. Agregan que en la primera mitad del año se realizaron una serie de reuniones entre el Estado y organizaciones no gubernamentales ambientalistas para discutir la implementación de la iniciativa 30-30. Sostienen que casi al final de dicho proceso, el MINAE invitó a dos organizaciones de pescadores de palangre (el CNIP y COOPEQUEPOS R.L.) a integrarse y participar de la actividad, pero nunca se incluyó a los pescadores artesanales y representantes de otros sectores pesqueros, que también forman parte fundamental al ser afectados por dicha iniciativa, pese a la insistencia de las organizaciones palangreros participantes. Amplían que el 4 de octubre de 2021, algunos representantes de los pescadores nacionales y del gobierno de la República se reunieron en las instalaciones de la Universidad Técnica Nacional en Puntarenas. Señalan que se acordó realizar un proceso voluntario de discusión de la implementación de la iniciativa 30-30 en el país, el cual, se realizó a través de 5 reuniones el 15, 22 y 29 de octubre y el 5 y 12 de noviembre, todos de 2021. Aseguran que a pesar de que en ese proceso sí hubo -por lo menos- una participación pequeña del sector pesquero artesanal, el proceso se llevó a cabo con una gran informalidad por parte del gobierno, al punto en que no se obtuvo ningún resultado ni acuerdo. Refieren que la Defensoría de los Habitantes, quien participó como observadora del proceso, ha señalado una gran cantidad de problemas en torno a esta actividad, tales como la falta de cumplimiento respecto de la entrega de las agendas y minutas, la omisión por parte del gobierno de muchos de los puntos de agenda en las reuniones, problemas relacionadas con la inclusión de los pescadores artesanales en el proceso, y la omisión total de la discusión de los aspectos económico-sociales de mayor interés para los pescadores. Indican que en las mesas realizadas, en cada una de las presentaciones que se formularon por parte de representantes de gobierno, ONG’s y Academia se hicieron diversas observaciones sobre falencias técnicas que no fueron consideradas y que el gobierno únicamente hizo caso omiso y no tomó en consideración, ni formuló acuerdos para mejor resolver donde se tomara en consideración el aval de las diferentes partes de la minoría de sectores pesqueros ahí representadas, siendo evidente que esa iniciativa ya era una decisión tomada y que no había nada que hacer irrespetando la formación técnica y conocimiento tradicional de los pescadores. Resaltan que el 12 de noviembre de 2021, a un par de horas de finalizada la última reunión entre los pescadores y el gobierno, el MINAE inició una “consulta pública voluntaria” en su página web, por un periodo de 5 días, para que la sociedad civil pudiera referirse al tema. Afirman que supuestamente se trataba de una “propuesta fortalecida” en función del proceso voluntario de diálogo con los pescadores, aunque dicha propuesta nunca fue discutida, y mucho menos avalada durante el proceso. Manifiestan que existen diversas normas jurídicas vigentes que están relacionadas con el carácter democrático del Estado y con el desarrollo democrático sostenible, las cuales, obligan al Estado a realizar una consulta previa, libre e informada a las comunidades pesqueras. Agregan que los procesos voluntarios de participación que se han realizado hasta el momento no cumplen con las formalidades de una consulta obligatoria. Precisan que el 25 de noviembre del 2021, a través de una nota de diversos pescadores a la Ministra de Ambiente, se le solicitó realizar la consulta correspondiente a las comunidades locales costeras de pescadores artesanales, amparados por la normativa vigente. Amplían que a través del oficio No. DM-1220-2021 del 07 de diciembre del 2021, la ministra rechazó dicha solicitud, aun cuando a la fecha no se ha cumplido con las consultas obligatorias de ley. Sostienen que la negativa de la Ministra de Ambiente de realizar las consultas de ley a los pescadores artesanales contraviene el carácter democrático del Estado costarricense, las obligaciones internacionales asumidas por Costa Rica en materia de consultas y al principio de desarrollo sostenible democrático. Aseguran que existen normas de diversa jerarquía normativa en donde se sustenta la obligatoriedad de la consulta a las comunidades locales costeras de pescadores artesanales, como son las “Directrices voluntarias para lograr la sostenibilidad de la pesca en pequeña escala en el contexto de la seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza”, un instrumento internacional de soft law elaborado por la FAO, que Costa Rica ha oficializado a través del Decreto Ejecutivo N° 39195 MAG-MINAE-MTSS del 7 de agosto de 2015, convirtiéndolas en una norma de aplicación directa y obligatoria a nivel nacional. Señalan que la negativa de los integrantes del gobierno de la República a realizar las consultas obligatorias a las comunidades locales costeras de pescadores que la ley y los compromisos internacionales asumidos por el país demandan, implica una vulneración tanto al carácter democrático de nuestro Estado como al principio del desarrollo sostenible democrático. Refieren que la ampliación de las áreas silvestres protegidas requiere de un informe técnico (inexistente al día de hoy), en donde se haya consultado a las comunidades y un criterio del INCOPESCA (también inexistente al día de hoy), en donde se analicen las consecuencias sociales de estas medidas. Resaltan que las consultas voluntarias que se han realizado hasta la fecha no pueden ser consideradas como la consulta obligatoria a las comunidades locales costeras ni reemplazarla, debido a que las 5 reuniones entre el gobierno y los pescadores se llevaron a cabo principalmente con pescadores de palangre y con una baja representación de los pescadores artesanales, cuyo número asciende a más de 15.000 personas dispersas en comunidades a lo largo de toda la costa del Pacífico. Indican que la consulta pública obligatoria se realizó por medios digitales, lo cual, excluye a la gran mayoría de los pescadores artesanales a participar en ella, debido a las circunstancias de este grupo poblacional, quienes en su gran mayoría cuentan con bajo acceso a la tecnología y, muchas veces, con baja escolaridad. Por lo anterior, solicitan que se declare con lugar el recurso y se ordene a la Ministra de Ambiente realizar las consultas obligatorias a las comunidades locales costeras de pescadores artesanales en torno a la implementación de la propuesta 30-30 en Costa Rica.

 2.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

 Redacta el Magistrado Araya García; y,

Considerando:

I.- Objeto del recurso. Los recurrentes reclaman que el Estado, a través del MINAE, está fomentando la iniciativa de la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos; sin embargo, se han llevado a cabo reuniones con comunidades pesqueras que no cumplen con las formalidades de una consulta obligatoria. Por lo anterior, consideran violentados los derechos fundamentales. 

II.- Sobre el caso concreto. Vistas las pretensiones de los accionantes, se les hace ver que la finalidad del recurso de amparo es brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas a los derechos y libertades fundamentales, no servir como instrumento genérico para garantizar el principio de supremacía constitucional o el principio de legalidad, por medio del cual sea posible accionar contra cualquier otra clase de quebrantos constitucionales o legales. Por esa razón, el proceso de amparo no puede ser empleado para controlar la legalidad de los actos de las distintas Administraciones Públicas, ya que es de carácter eminentemente sumario —es decir, breve y sencillo— y su tramitación no es compatible con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar —con carácter declarativo— si los derechos de rango infra constitucional que las partes citan como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, existen en realidad.

 En el sub lite, en cambio, aún cuando los recurrentes invoquen la falta de convocatoria a consulta de todas las comunidades pesqueras sobre la ampliación del Parque Nacional Isla del Coco y el Área Marina de Manejo Montes Submarinos, significaría reconducir a la vía del amparo una discusión propia de la legalidad ordinaria, que no está relacionada directamente con una eventual vulneración de algún derecho fundamental, puesto que no le corresponde a este Tribunal hacer las veces de alzada en la materia y revisar si lo pedido es procedente de acuerdo con la normativa infraconstitucional que resulte aplicable al caso, ya que de la interposición del amparo se verifica que los accionantes están inconformes con el procedimiento celebrado. Sobre tal agravio, resulta oportuno traer a colación lo indicado la sentencia No. 2019-015250 de las 9:20 horas del 16 de agosto de 2019:

“I.- Objeto del recurso. Los recurrentes no están de acuerdo con el plan regulador elaborado hace más de 20 años para la Isla Caballo, por las siguientes razones: a) fue realizado por una empresa privada con el fin de lograr desarrollo turístico, sin tomar en cuenta la opinión de la comunidad (…)

IV.- Sobre la participación de la comunidad en la aprobación del plan regulador y la ejecución del proyecto para el suministro de servicios públicos en la Isla Caballo. Esta Sala Constitucional en la sentencia No. 2014 – 006773 de las 11:41 horas de 16 de mayo de 2014, explicó lo siguiente:

“(…) Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional (…)” (criterio reiterado, entre otras, en la sentencia No. 2019 – 000688 de las 09:15 horas de 18 de enero de 2019).

Así las cosas, a partir de lo expuesto, este extremo del recurso deviene manifiestamente improcedente. Cualquier inconformidad que mantengan los promoventes al respecto, deben plantearla ante la propia Administración, o en la sede jurisdiccional de legalidad ordinaria”.

Mientras que en la sentencia No. 2019-015927 de las 9:30 horas del 23 de agosto de 2019 se indicó:

“II.- Sobre el caso concreto. Vistas las pretensiones de la parte amparada, se le hace ver que la finalidad del recurso de amparo es brindar tutela oportuna contra infracciones o amenazas a los derechos y libertades fundamentales, no servir como instrumento genérico para garantizar el principio de supremacía constitucional o el principio de legalidad, por medio del cual sea posible accionar contra cualquier otra clase de quebrantos constitucionales o legales. Por esa razón, el proceso de amparo no puede ser empleado para controlar la legalidad de los actos de las distintas Administraciones Públicas, ya que es de carácter eminentemente sumario —es decir, breve y sencillo— y su tramitación no es compatible con la práctica de diligencias probatorias lentas y complejas, o con la necesidad de entrar previamente a examinar —con carácter declarativo— si los derechos de rango infra constitucional que las partes citan como parte del elenco fáctico del recurso de amparo o del informe de ley, según sea el caso, existen en realidad.

En el sub lite, en cambio, aun cuando la parte recurrente invoque una supuesta violación por falta de celebración de una consulta pública, en el fondo pretende que esta Sala analice la legalidad de las reformas del Plan Regulador de Paraíso. Dado lo anterior, se le hace ver que determinar si las gestiones para las reformas alegadas cumplieron los requisitos requeridos por el ordenamiento jurídico infraconstitucional para ser válidos y eficaces —o, por el contrario, contienen vicios que ameritan su anulación—, francamente, significaría reconducir a la vía del amparo una discusión propia de la legalidad ordinaria, que no está relacionada directamente con una eventual vulneración de algún derecho fundamental, puesto que no le corresponde a este Tribunal hacer las veces de alzada en la materia y revisar si lo pedido es procedente de acuerdo con la normativa infraconstitucional que resulte aplicable al caso. Tan así, que en lo tocante a audiencias públicas —tema al que el tutelado le da gran importancia—, esta Sala declaró lo siguiente:

"OBJETO DEL RECURSO. El recurrente expone que el Concejo Municipal de Montes de Oca, en la sesión ordinaria No. 266-2015, acordó un alza en la tarifa por servicios de limpieza de vías y sitios públicos, publicado en la Gaceta No. 113 del 12 de junio de 2015. Sin embargo, incumplió con su deber de comunicar y otorgar audiencia pública a sus contribuyentes.

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. En relación a (sic) la alegada infracción al principio de partición (sic) ciudadana, esta Sala mediante la sentencia No. 2014-002735 de las 9:15 hrs. de 28 de febrero de 2014, en lo conducente, dispuso lo siguiente:

“(…) V.- Finalmente, con respecto a la falta de audiencia pública previa a fijación de tarifas por la prestación de servicios municipales, considera la mayoría de este Tribunal que al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional, por lo que en ese orden de ideas la discusión acerca de si la corporación municipal recurrida debía de llevar a cabo o no la audiencia contemplada en el artículo 43 del Código Municipal previo a acordar el aumento de las tarifas de servicios municipales de recolección de basura y manejo de desechos sólidos es un tema de legalidad ordinaria, por lo que los tutelados, si a bien lo tiene, deberán de formular dicha disconformidad ante las vías ordinarias de legalidad (…) (Lo resaltado en negrita. Criterio reiterado, por la mayoría de este Tribunal, en las sentencias Nos. 05627-2014 de las 9:15 hrs. de 28 de febrero de 2014, 06773-2014 de las 11:41 hrs. de 16 de mayo de 2014 y 09947-2015 de las 09:20 hrs. de 3 de julio de 2015) (…)”

Por lo expuesto, debe advertirse que el reclamo planteado por el recurrente es una cuestión de mera legalidad que, desde esa perspectiva, este Tribunal resulta incompetente para definir si la corporación municipal recurrida debía llevar a cabo o no, la audiencia pública reclamada. Asimismo, en la sentencia No. 2015011105 de las 09:05 del 24 de julio de 2015, esta Sala dispuso que el tema planteado, referente al principio de participación ciudadana, ya que la autoridad recurrida no consultó a los usuarios, mediante audiencia pública, el modelo tarifario aprobado, está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional. En consecuencia, el presente recurso es inadmisible y se rechaza de plano de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional". (Sentencia N° 2016002377 de las 09:50 horas del 17 de febrero de 2016).

Por lo tanto, lo propio es que este asunto sea dirimido en la vía común, administrativa o jurisdiccional, por lo que deberá la parte accionada, si a bien lo tiene, plantear sus inconformidades o reclamos ante la vía de legalidad competente, ya que es en tal sede en la cual podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible” (el resaltado es del original).

Por su parte, en el pronunciamiento 2019-19902 de las 9:20 horas del 11 de octubre de 2019 se consignó:

“III.- SOBRE LAS INFRACCIONES AL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PROCEDIMIENTOS DE OTORGAMIENTOS DE PERMISOS. Los recurrentes cuestionan que se les irrespetó el derecho de participación ciudadana al otorgar los permisos sin previa audiencia a la comunidad. No obstante, es preciso indicar que este Tribunal, a partir de una mejor ponderación, estimó en la sentencia No. 6773-2014 de las 11:41 hrs. de 16 de mayo de 2014, que la sede natural para vigilar el cumplimiento del principio de participación ciudadana es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. En la referida resolución, se consideró lo siguiente:

“IV.- BAJO UNA MEJOR PONDERACIÓN. DISCUSIÓN DE LEGALIDAD. Al modificar el artículo 9 de la Constitución Política, el órgano constituyente reformador quiso dar positividad al Principio de Participación y así acercar a los administrados al proceso de toma de decisiones estatales, como parte de lo que la doctrina llama “mecanismos de corrección” de la democracia representativa. Así, el Constituyente reformador dejó los medios, alcance y oportunidad de la participación ciudadana a la normativa infra-constitucional, salvo en casos excepcionales. En ese sentido, la sede natural para vigilar su cumplimiento, es la justicia ordinaria y no la jurisdicción constitucional. Por esa razón, son ajenas y lejanas a la competencia de este Tribunal, las cuestiones que se plantean en el caso concreto, a saber, el mecanismo alternativo ordenado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental –a raíz de la violencia y la situación de intimidación generada en las audiencias de 9 de noviembre de 2013 y 25 de enero de 2014– a fin de garantizar la fase de comentarios de los interesados y réplicas del desarrollador en el procedimiento de evaluación ambiental del proyecto de una nueva Terminal de Contenedores en Moín, a nombre de APM Terminals Moín S.A. En el caso específico, precisamente el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente, no define si esa participación es a viva voz, por escrito o de qué manera se satisface la exigencia de la participación, lo cual requiere ser analizado en un proceso que permita la amplitud de prueba y contradictorio que, desde nuestro punto de vista, no encuadra en el amparo como proceso rápido, sencillo, sumario y especial de protección de derechos humanos fundamentales. Le corresponde entonces, al control de legalidad y no a este Tribunal Constitucional, determinar si las actuaciones y conductas administrativas desplegadas (activas u omisas), por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se ajustan o no, al ordenamiento jurídico infra constitucional. Por las razones indicadas, estimamos que el tema planteado está lejos de las competencias específicas, que la Sala Constitucional está llamada a proteger, sin que ello signifique que no merezca análisis en la jurisdicción ordinaria o de mera legalidad contenciosa administrativa, conforme al artículo 49 constitucional. (…)”

A partir de lo expuesto, no le corresponde a este Tribunal definir –como lo pretenden los recurrentes– cuál debió ser el mecanismo para que, en el caso concreto, se garantizara de forma óptima la participación ciudadana, máxime que se pretende revisar la legalidad de las actuaciones administrativas. De este modo y conforme el precedente de cita, no le corresponde a este Tribunal Constitucional determinar si las conductas administrativas desplegadas (activas u omisas) por las autoridades recurridas en el caso concreto se ajustan o no al ordenamiento jurídico infra constitucional, todo lo cual deberá ser cuestionado por los recurrentes en las vías ordinarias de legalidad. En consecuencia, el recurso es inadmisible y así se declara”.

La Sala estima que los precedentes transcritos resultan aplicables al caso de marras, dado que no se encuentran motivos para variar los criterios vertidos ni razones para valorar de manera distinta la situación planteada. Por lo tanto, lo propio es que este asunto sea dirimido en la vía común, administrativa o jurisdiccional, por lo que deberá la parte accionada, si a bien lo tiene, plantear sus inconformidades o reclamos ante la vía de legalidad competente, ya que es en tal sede en la cual podrá, en forma amplia, discutir el fondo del asunto y hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, el recurso es inadmisible.

III.- VOTO SALVADO DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL EN CUANTO A LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Tal como se consignó en el voto salvado a la sentencia n.° 2017-1163 de las 9:40 horas del 27 de enero de 2017, estimo que del ordinal 9 de la Constitución Política se extrae que la participación ciudadana, allende de un principio general, se ha instituido como un verdadero derecho fundamental a la luz del marco convencional que acompaña e integra nuestro régimen de derechos fundamentales.

Justamente, en la sentencia número 2013-017305 de las 11:32 horas del 20 de diciembre de 2013, la Sala Constitucional considera que el derecho a la participación ciudadana en la toma de decisiones se ha convertido en uno de los pilares fundamentales sobre los que descansa el sistema democrático. En nuestro país, el legislador constitucional recogió este derecho en el artículo 9 de la Constitución Política al disponer que el Gobierno de la República sea popular, representativo, participativo, alternativo y responsable (destacado no corresponde al original), según la reforma propiciada por Ley n.° 8364 de 1º de julio de 2003, publicada en La Gaceta n.º 146 de 31 de julio de 2003. Este mandato de la Ley Fundamental, en particular la cualidad de “participativo”, ha orientado un posterior desarrollo normativo constitucional e infra constitucional. Así, se ha establecido una serie de mecanismos que buscan que el derecho al gobierno participativo pueda ser aplicado en forma eficaz y efectiva, de manera que no quede únicamente como un derecho de papel; ejemplos de lo anterior son el referéndum para la aprobación o derogación de leyes y reformas parciales a la Constitución, o la iniciativa popular en la formación de leyes (véase, entre otras, la sentencia número 2005-05649 de las 14:39 horas del 11 de mayo del 2005).

El derecho al gobierno participativo no solo encarna un reconocimiento del más alto rango jurídico-positivo a la función del control político por parte de los habitantes de la República, sino que, además, significa una revalorización del papel de estos en los procesos de formulación, aplicación y control de la política pública. Por voluntad del legislador constituyente, que esta Sala no debe ni puede desconocer, el derecho al gobierno participativo se erige como pilar fundamental de nuestro régimen democrático (cuestión erróneamente desconocida por el voto de minoría, que a la participación ciudadana le baja la categoría de derecho a principio general en clara contraposición a la línea jurisprudencial de esta Sala, como más adelante se demuestra), lo que resulta conteste con un sistema político basado en la tolerancia, el pluralismo y el respeto a la libertad.

Como indico supra, esta categorización del gobierno participativo o de la participación ciudadana como derecho, se explica a través del respaldo convencional contenido en varios instrumentos internacionales de derechos humanos.

Verbigracia, el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 dispone que “toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos” (destacado no corresponde al original).

Concordante con lo anterior, el numeral 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce de modo expreso el derecho de los ciudadanos: “(…) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

En igual sentido, la Carta Democrática Interamericana señala en su ordinal 5 que: “La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional”.

De manera más vehemente, el artículo 6 de esta Carta estatuye que: “La participación de la ciudadanía en las decisiones relativas a su propio desarrollo es un derecho y una responsabilidad. Es también una condición necesaria para el pleno y efectivo ejercicio de la democracia. Promover y fomentar diversas formas de participación fortalece la democracia”. (Destacado no corresponde al original).

El Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas también reconoció la participación ciudadana como fundamental para la protección del ambiente:

“Reconociendo también que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos la libertad de buscar, recibir y difundir información y de participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable, sin riesgos y sostenible,” (Consejo de Derechos Humanos, 46° periodo de sesiones, A/HRC/RES/46/7 de 23 de marzo de 2021).

También, resulta importante resaltar que, recientemente, en la resolución A/HRC/RES/48/13, adoptada el 8 de octubre de 2021, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidades le otorga el estatus de derecho humano a la participación efectiva en materia ambiental. En tal sentido, señaló:

“Reconociendo que el ejercicio de los derechos humanos, entre ellos los derechos a buscar, recibir y difundir información y a participar efectivamente en la dirección de los asuntos gubernamentales y públicos y en la adopción de decisiones relativas al medio ambiente, así como el derecho a un recurso efectivo, es fundamental para la protección de un medio ambiente limpio, saludable y sostenible.”. (El resaltado no corresponde al original).

Por su parte, en la Opinión Consultiva OC-23/17 del 15 de noviembre de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos destacó que:

“226. La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable” (el destacado fue adicionado).

Tesitura que también había sido adoptada en la sentencia de 19 de septiembre de 2006, relativa al caso “Claude Reyes y otros vs. Chile”, en la que se dispuso:

“86. En este sentido, el actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas. El acceso a la información bajo el control del Estado, que sea de interés público, puede permitir la participación en la gestión pública, a través del control social que se puede ejercer con dicho acceso. 87. El control democrático, por parte de la sociedad a través de la opinión pública, fomenta la transparencia de las actividades estatales y promueve la responsabilidad de los funcionarios sobre su gestión pública. Por ello, para que las personas puedan ejercer el control democrático es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público bajo su control. Al permitir el ejercicio de ese control democrático se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad.”. (El destacado fue adicional).

Así las cosas, este reconocimiento convencional a la participación ciudadana incide hermenéuticamente en su naturaleza jurídica, puesto que de principio constitucional lo transforma en verdadero derecho fundamental colectivo.

De este modo, la participación ciudadana representa un aspecto esencial del modelo democrático y republicano de este siglo, en el que el control ciudadano, la transparencia y la rendición de cuentas destacan como elementos expresivos de este tipo de régimen político, lo que a su vez confiere mucha mayor legitimidad a la toma de decisiones políticas, cuestión clave cuando de gobernabilidad se trata. Así, en el marco de este tipo de régimen ‑esto es, con activa y plena participación ciudadana‑, el gobierno participativo impacta con mayor intensidad, favoreciendo la toma de decisiones a través de medios más abiertos y transparentes.

Precisamente, uno de los mecanismos ideados para cumplir lo dispuesto en el numeral 9 constitucional es la audiencia pública, a través de la cual las personas interesadas pueden hacer valer sus derechos o manifestar su criterio, participando de manera activa en temas de relevancia nacional o local, y poniendo en conocimiento de la Administración todas aquellas anomalías o disconformidades en relación con algún proyecto por desarrollar.

Así las cosas, la audiencia pública es un instrumento típico de una democracia republicana, mediante la cual se fomenta la participación del ciudadano en el proceso de toma de decisiones públicas. Por su significado, la audiencia debe efectuarse de tal forma que garantice la mayor participación posible de las personas que puedan verse afectadas, de ahí que cualquier acción u omisión que obstaculice lo anterior configura una abierta vulneración al derecho constitucional a la participación ciudadana (véase, entre otras, la sentencia número 2009-018223 de las 12:34 horas del 27 de noviembre de 2009).

En cuanto al carácter participativo de la audiencia pública, como se indicó, el ordinal 9 de la propia Constitución Política obliga a ello, pues la calificación “participativo” ahí dispuesta implica, entre otros aspectos, que el Gobierno debe ser un articulador de lo definido por deliberación popular, cuando ello es obligatorio, al tiempo que en la formulación de la política pública, dentro de las posibilidades que el marco jurídico-positivo vigente plantee, está obligado a escuchar el criterio de individuos o grupos afectados, sea este vinculante o no.

En otras palabras, en la democracia republicana actual, los ciudadanos gozan, por mandato constitucional, ya no solo del derecho al voto para ejercer su derecho al gobierno participativo, sino de cantidad de instrumentos de diversa naturaleza para coadyuvar en la toma de decisiones gubernativas y el control político, lo que propicia que puedan ejercer influencia directa en las grandes decisiones públicas.

En este contexto, interesa resaltar que este Tribunal, en la sentencia n.° 2018004117 de las 9:15 horas del 13 de marzo de 2018, realizó un desarrollo respecto a la consulta pública en materia ambiental, destacando que este mecanismo es un pilar en la toma de decisiones relaciones con el medio ambiente. Asimismo, a manera de soft law, acudió a un instrumento particularmente relevante en materia de acceso a la información ambiental y participación ciudadana: el “Convenio sobre el acceso a la información, la participación ciudadana y el acceso a la justicia en la toma de decisiones en temas ambientales”, mejor conocido como “Convenio de Aarhus”. En tal sentido, en el referido pronunciamiento se indicó:

“La Convención de Aarhus, por su parte, en el artículo 6.2.3.4 dispone:

“2. Cuando se inicie un proceso de toma de decisiones respecto del medio ambiente, se informará al público interesado como convenga, de manera eficaz y en el momento oportuno, por medio de comunicación pública o individualmente, según los casos, al comienzo del proceso. Las informaciones se referirán en particular a:

a) La actividad propuesta, incluida la solicitud correspondiente respecto de la que se adoptará una decisión;

b) La naturaleza de las decisiones o del proyecto de decisión que podrían adoptarse;

c) La autoridad pública encargada de tomar la decisión;

d) El procedimiento previsto, en particular, los casos en que estas informaciones puedan facilitarse:

i) La fecha en que comenzará el procedimiento;

ii) Las posibilidades que se ofrecen al público de participar en el mismo;

iii) La fecha y el lugar de toda audiencia pública prevista;

iv) La autoridad pública a la que cabe dirigirse para obtener informaciones pertinentes ante la que se hayan depositado esas informaciones para que el público pueda examinarlas;

v) La autoridad pública o cualquier otro organismo público o competente al que puedan dirigirse observaciones o preguntas y el plazo previsto para la comunicación de observaciones o preguntas;

vi) La indicación de las informaciones sobre el medio ambiente relativas a la actividad propuesta que están disponibles; y

e) El hecho de que la actividad sea objeto de un procedimiento de evaluación del impacto nacional o transfronterizo sobre el medio ambiente.

3. Para las diferentes fases del procedimiento de participación del público se preverán plazos razonables que dejen tiempo suficiente para informar al público de conformidad con el párrafo 2 supra y para que el público se prepare y participe efectivamente en los trabajos a lo largo de todo el proceso de toma de decisiones en materia ambiental.

4. Cada Parte adoptará medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones son aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real.”

De conformidad con lo expuesto, debe propiciarse la consulta de manera transparente y con la mayor información posible. Esto genera una mejor administración de los recursos naturales, contribuye a la transparencia y al adecuado manejo de fondos públicos. Recordemos que el asunto ambiental es un tema de todos los miembros de la sociedad, no solamente del gobierno, por lo que también corresponde a cada ciudadano velar por la conservación del ambiente y procurar un desarrollo sostenible. Es por ello que debe abarcar en forma integral los diferentes sectores de la población (…)”. (El destacado fue adicional).

En adición, en el pronunciamiento aludido, la Sala subrayó que la audiencia ciudadana, por tratarse de una manifestación del principio democrático, no debe convertirse en una simple formalidad que simple y llanamente debe ser agendada, aunque tampoco debe instrumentalizarse como un mero obstáculo para el dictado de una decisión administrativa.

Relacionado con lo anterior, esta Sala ha señalado de modo reiterado, que la Constitución se caracteriza por su supremacía y su eficacia directa e inmediata, merced a las cuales los derechos y garantías que confiere resultan directamente exigibles y vinculantes para todos los Poderes Públicos. Así, en la sentencia n.° 1992-3194 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992 se puntualizó:

“(…) La Constitución Política en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema” en cuanto criterio de validez de sí misma y del resto del ordenamiento jurídico, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulta imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades tanto administrativas como jurisdiccionales- tienen la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución en su pleno sentido, incluso en ausencia de norma de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.”

Por su parte, en la sentencia n.° 1995-1185 de las 14:33 horas del 2 de marzo de 1995, este Tribunal confirmó:

“Si la Constitución Política tiene un carácter normativo supremo, debe efectivamente conformar y condicionar la validez y eficacia de toda norma inferior o subordinada, y sirve de parámetro para legitimar o no la actuación de cualquier autoridad pública y hasta de los sujetos privados.... El principio de supremacía de la Constitución, en el caso costarricense, no solamente lo tenemos expresamente consagrado en el artículo 10, sino que de modo clarísimo, complementado respecto del órgano encargado de mantenerla o preservarla, según lo que adelante analizaremos. Esto que hemos expresado hasta ahora gira alrededor de que la Constitución tiene una eficacia directa y vincula sin necesidad de intermediación de ninguna otra norma. Y, es por ello, que toda autoridad, en general, tiene capacidad y poder para aplicar, desarrollar y expandir los derechos fundamentales contenidos en la Constitución Política. Si esto no fuera así, toda la argumentación acerca de la jerarquía de las normas, principios y valores constitucionales, caería convertida en una fantasía insubsistente. Sería mera ciencia ficción, una entelequia, en la que simultáneamente existen dos mundos jurídicos ubicados en planos diferentes y sin comunicación entre sí.”

En conclusión, la participación ciudadana constituye un derecho constitucional y convencional, que se erige como una cualidad del sistema democrático republicano. Al respecto, los derechos consagrados en la Ley Fundamental, en diverso grado según su contenido sea más o menos programático, tienen una eficacia directa y vinculan sin necesidad de norma alguna. Incluso, su efectividad a través del desarrollo normativo infra constitucional y la aplicación de este no es ajena al control jurisdiccional de constitucionalidad, cuando se advierten regulaciones, actuaciones u omisiones que representan una lesión al núcleo duro (Kernbereich) de ese bien constitucional.

En consecuencia, dentro del referido contexto resulta jurídicamente plausible que los postulados constitucionales y convencionales de la democracia participativa se desarrollen a través de distintas normas infra constitucionales, como el numeral 361 de la Ley General de la Administración Pública, que estatuye:

“Artículo 361.-

1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.”

La elaboración de un decreto ejecutivo, por tratarse de una disposición de carácter general, debe ser difundida, puesta en conocimiento de la población interesada y las instancias afectadas; de manera correlativa a tal difusión, se debe conceder la posibilidad de que esas personas e instancias puedan manifestarse al respecto. En la especie, el decreto mencionado, por tratarse de una regulación con potencial impacto ambiental, podría agravar la importancia de la consulta pública, dado que existe un interés general (interés difuso) en la protección de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Así las cosas, considero que, a fin de acreditar o descartar la eventual lesión al derecho de participación ciudadana, se requiere mayores elementos de conocimiento. Por ende, salvo el voto y curso el amparo

IV.- Documentación aportada al expediente. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles, contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11, del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19, del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12, celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza de plano el recurso. El magistrado Rueda Leal salva el voto y cursa el amparo en lo atinente a la acusada lesión al derecho de participación ciudadana.-

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Paul Rueda L.

	

 

	

Jorge Araya G.




Ana María Picado B.

	

 

	

Ileana Sánchez N.




Aracelly Pacheco S.

	

 

	

Jorge Isaac Solano A.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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EXPEDIENTE N° 21-025707-0007-CO

 

Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 16:55:27.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

EXPEDIENT No. 21-025707-0007-CO

PROCEEDING: AMPARO ACTION

RESOLUTION No. 2022000180

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours ten minutes on the fourth of January of two thousand twenty-two.

Amparo action filed by ADRIANA BLANCO NAVARRO, DEILER LEDEZMA, DONALD VILLAREAL JUÁREZ, GONZALO SEGURA LARA, JORGE BARRANTES GAMBOA, MARCO ANTONIO SEAS SOSA, identification number 0108430098, MARÍA ISABEL SANDÍ, MARÍA ISABLE GARCÍA ZÚÑIGA, ROLANDO RAMÍREZ, ROY CARRANZA LOSTALO, VÍCTOR ROCHA ROJAS, YORDAN LÓPEZ LÓPEZ, against the MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGIA.

Whereas:

1.- By brief received through the Chamber's Online Filing System on December 15, 2021, the petitioners filed an amparo action against the Ministerio de Ambiente y Energía. They state that the State, through MINAE, is promoting the initiative to expand the Parque Nacional Isla del Coco and the Área Marina de Manejo Montes Submarinos. They affirm that these intentions are linked to the 30x30 initiative, promoted internationally by the government of Costa Rica, which seeks the protection of 30% of each State's marine territory by the year 2030. They specify that this large-scale restructuring of fishing zoning in the Pacific Ocean, which has been in operation since 2014 by virtue of Decreto Ejecutivo Nº 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, will entail a significant impact on all fishing sectors operating in the country, due to the massive displacement of fishing effort toward waters closer to the coast, because it limits access to fishery resources and would force them to compete among the various fleets, causing a poor distribution of marine wealth. They add that during the first half of the year, a series of meetings were held between the State and environmental non-governmental organizations to discuss the implementation of the 30-30 initiative. They maintain that almost at the end of that process, MINAE invited two longline fishing organizations (CNIP and COOPEQUEPOS R.L.) to join and participate in the activity, but artisanal fishers and representatives of other fishing sectors, who are also a fundamental part of being affected by said initiative, were never included, despite the insistence of the participating longline organizations. They elaborate that on October 4, 2021, some representatives of national fishers and the government of the Republic met at the facilities of the Universidad Técnica Nacional in Puntarenas. They indicate that it was agreed to carry out a voluntary discussion process on the implementation of the 30-30 initiative in the country, which was conducted through 5 meetings on October 15, 22, and 29, and November 5 and 12, all in 2021. They assert that despite the fact that in this process there was—at least—a small participation by the artisanal fishing sector, the process was carried out with great informality on the part of the government, to the point that no results or agreements were obtained. They recount that the Defensoría de los Habitantes, which participated as an observer of the process, has pointed out a large number of problems surrounding this activity, such as the lack of compliance regarding the delivery of agendas and minutes, the government's omission of many of the agenda items in the meetings, problems related to the inclusion of artisanal fishers in the process, and the total omission of the discussion of the socio-economic aspects of greatest interest to the fishers. They state that in the working groups held, in each of the presentations made by representatives of the government, NGOs, and Academia, various observations were made about technical shortcomings that were not considered, and that the government simply ignored them and did not take them into account, nor formulated agreements to better resolve matters where the endorsement of the different parties from the minority of fishing sectors represented there was considered, making it evident that this initiative was already a decision made and that there was nothing to be done, disrespecting the technical training and traditional knowledge of the fishers. They highlight that on November 12, 2021, a couple of hours after the last meeting between the fishers and the government concluded, MINAE initiated a "voluntary public consultation" on its website, for a period of 5 days, so that civil society could comment on the matter. They affirm that it was supposedly a "strengthened proposal" based on the voluntary dialogue process with the fishers, although said proposal was never discussed, much less endorsed, during the process. They state that there are various current legal norms that are related to the democratic character of the State and to sustainable democratic development, which oblige the State to carry out a prior, free, and informed consultation with fishing communities. They add that the voluntary participation processes that have been carried out to date do not comply with the formalities of a mandatory consultation. They specify that on November 25, 2021, through a note from various fishers to the Minister of Environment, she was requested to carry out the corresponding consultation with the local coastal communities of artisanal fishers, under the protection of current regulations. They elaborate that through official communication No. DM-1220-2021 of December 7, 2021, the minister rejected said request, even though to date the mandatory legal consultations have not been fulfilled. They maintain that the refusal of the Minister of Environment to carry out the legally required consultations with artisanal fishers contravenes the democratic character of the Costa Rican State, the international obligations assumed by Costa Rica regarding consultations, and the principle of democratic sustainable development. They assert that there are norms of varying normative hierarchy where the mandatory nature of the consultation with the local coastal communities of artisanal fishers is supported, such as the "Voluntary Guidelines for Securing Sustainable Small-Scale Fisheries in the Context of Food Security and Poverty Eradication," an international soft law instrument developed by the FAO, which Costa Rica has formalized through Decreto Ejecutivo N° 39195 MAG-MINAE-MTSS of August 7, 2015, converting them into a norm of direct and mandatory application at the national level. They indicate that the refusal of the members of the government of the Republic to carry out the mandatory consultations with the local coastal fishing communities that the law and the international commitments assumed by the country demand implies a violation of both the democratic character of our State and the principle of democratic sustainable development. They recount that the expansion of protected wilderness areas requires a technical report (non-existent to this day), in which the communities have been consulted, and an opinion from INCOPESCA (also non-existent to this day), in which the social consequences of these measures are analyzed. They highlight that the voluntary consultations that have been carried out to date cannot be considered as the mandatory consultation with local coastal communities nor replace it, because the 5 meetings between the government and the fishers were carried out mainly with longline fishers and with low representation of artisanal fishers, whose number amounts to more than 15,000 people dispersed in communities along the entire Pacific coast. They state that the mandatory public consultation was conducted through digital media, which excludes the vast majority of artisanal fishers from participating in it, due to the circumstances of this population group, the vast majority of whom have low access to technology and, often, low levels of schooling. Therefore, they request that the action be granted and that the Minister of Environment be ordered to carry out the mandatory consultations with the local coastal communities of artisanal fishers regarding the implementation of the 30-30 proposal in Costa Rica.

2.- Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction empowers the Chamber to reject outright or on the merits, at any time, even from its submission, any petition brought to its attention that proves to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient grounds to reject it, or that it is merely the reiteration or reproduction of a prior, equal, or similar petition that was rejected.

Drafted by Magistrate Araya García; and,

Considering:

I.- Purpose of the action. The petitioners claim that the State, through MINAE, is promoting the initiative to expand the Parque Nacional Isla del Coco and the Área Marina de Manejo Montes Submarinos; however, meetings have been held with fishing communities that do not comply with the formalities of a mandatory consultation. Therefore, they consider fundamental rights to have been violated.

II.- On the specific case. In view of the petitioners' claims, they are made aware that the purpose of the amparo action is to provide timely protection against infringements or threats to fundamental rights and freedoms, not to serve as a generic instrument to guarantee the principle of constitutional supremacy or the principle of legality, through which it would be possible to bring action against any other class of constitutional or legal breaches. For that reason, the amparo process cannot be used to control the legality of the acts of the various Public Administrations, since it is eminently summary in nature—that is, brief and simple—and its processing is not compatible with the practice of slow and complex evidentiary proceedings, or with the need to first examine—with declaratory effect—whether the infra-constitutional rights that the parties cite as part of the factual body of the amparo action or the legal report, as the case may be, actually exist.

In the case sub lite, on the other hand, even though the petitioners invoke the failure to call all fishing communities to a consultation regarding the expansion of the Parque Nacional Isla del Coco and the Área Marina de Manejo Montes Submarinos, this would mean redirecting to the amparo process a discussion proper to ordinary legality, which is not directly related to an eventual violation of any fundamental right, since it is not for this Court to act as an appellate body on the matter and review whether what is requested is appropriate in accordance with the infra-constitutional regulations applicable to the case, given that from the filing of the amparo action it is verified that the plaintiffs are dissatisfied with the procedure held. Regarding such grievance, it is appropriate to bring up what was stated in judgment No. 2019-015250 of 9:20 hours on August 16, 2019:

"I.- Purpose of the action. The petitioners do not agree with the regulatory plan prepared more than 20 years ago for Isla Caballo, for the following reasons: a) it was carried out by a private company in order to achieve tourism development, without taking into account the opinion of the community (…)

IV.- On the community's participation in the approval of the regulatory plan and the execution of the project for the supply of public services on Isla Caballo. This Constitutional Chamber, in judgment No. 2014 – 006773 of 11:41 hours on May 16, 2014, explained the following:

"(…) By modifying Article 9 of the Political Constitution, the reforming constituent body wanted to give positivity to the Principle of Participation and thus bring the administered closer to the state decision-making process, as part of what doctrine calls 'correction mechanisms' of representative democracy. Thus, the reforming Constituent body left the means, scope, and opportunity of citizen participation to infra-constitutional regulations, except in exceptional cases. In that sense, the natural venue to monitor its compliance is the ordinary courts and not the constitutional jurisdiction (…)" (criterion reiterated, among others, in judgment No. 2019 – 000688 of 09:15 hours on January 18, 2019).

Thus, based on the foregoing, this aspect of the action becomes manifestly improper. Any disagreement that the promoters maintain in this regard must be raised before the Administration itself, or in the jurisdictional venue of ordinary legality."

Meanwhile, in judgment No. 2019-015927 of 9:30 hours on August 23, 2019, it was stated:

"II.- On the specific case. In view of the claims of the protected party, they are made aware that the purpose of the amparo action is to provide timely protection against infringements or threats to fundamental rights and freedoms, not to serve as a generic instrument to guarantee the principle of constitutional supremacy or the principle of legality, through which it would be possible to bring action against any other class of constitutional or legal breaches. For that reason, the amparo process cannot be used to control the legality of the acts of the various Public Administrations, since it is eminently summary in nature—that is, brief and simple—and its processing is not compatible with the practice of slow and complex evidentiary proceedings, or with the need to first examine—with declaratory effect—whether the infra-constitutional rights that the parties cite as part of the factual body of the amparo action or the legal report, as the case may be, actually exist.

In the case sub lite, on the other hand, even though the petitioner invokes an alleged violation due to the failure to hold a public consultation, at bottom they seek for this Chamber to analyze the legality of the reforms to the Plan Regulador of Paraíso. Given the foregoing, they are made aware that determining whether the procedures for the alleged reforms met the requirements demanded by the infra-constitutional legal system to be valid and effective—or, on the contrary, contain defects that warrant their annulment—would frankly mean redirecting to the amparo process a discussion proper to ordinary legality, which is not directly related to an eventual violation of any fundamental right, since it is not for this Court to act as an appellate body on the matter and review whether what is requested is appropriate in accordance with the infra-constitutional regulations applicable to the case. So much so, that regarding public hearings—a topic to which the protected party gives great importance—this Chamber declared the following:

"PURPOSE OF THE ACTION. The petitioner states that the Concejo Municipal of Montes de Oca, in ordinary session No. 266-2015, agreed to an increase in the rate for street and public site cleaning services, published in La Gaceta No. 113 of June 12, 2015. However, it breached its duty to notify and grant a public hearing to its ratepayers.

II.- ON THE PRINCIPLE OF CITIZEN PARTICIPATION. In relation to the alleged infringement of the principle of citizen participation, this Chamber, through judgment No. 2014-002735 of 9:15 hrs. on February 28, 2014, in the relevant part, ordered the following:

"(…) V.- Finally, regarding the lack of a prior public hearing before setting rates for the provision of municipal services, the majority of this Court considers that by modifying Article 9 of the Political Constitution, the reforming constituent body wanted to give positivity to the Principle of Participation and thus bring the administered closer to the state decision-making process, as part of what doctrine calls 'correction mechanisms' of representative democracy. Thus, the reforming Constituent body left the means, scope, and opportunity of citizen participation to infra-constitutional regulations, except in exceptional cases. In that sense, the natural venue to monitor its compliance is the ordinary courts and not the constitutional jurisdiction, so in that line of thought, the discussion about whether the respondent municipal corporation should have held or not the hearing contemplated in Article 43 of the Municipal Code prior to agreeing to the increase in the rates for municipal services of garbage collection and solid waste management is a matter of ordinary legality, so the protected parties, if they so choose, must formulate said disagreement before the ordinary legal channels (…) (Highlighted in bold. Criterion reiterated, by the majority of this Court, in judgments Nos. 05627-2014 of 9:15 hrs. on February 28, 2014, 06773-2014 of 11:41 hrs. on May 16, 2014, and 09947-2015 of 09:20 hrs. on July 3, 2015) (…)"

Based on the foregoing, it must be noted that the claim raised by the petitioner is a question of mere legality which, from that perspective, this Court is incompetent to define whether the respondent municipal corporation should or should not have held the claimed public hearing. Likewise, in judgment No. 2015011105 of 09:05 on July 24, 2015, this Chamber ordered that the issue raised, referring to the principle of citizen participation, since the respondent authority did not consult the users, through a public hearing, on the approved rate model, is far from the specific competencies that the Constitutional Chamber is called upon to protect, without this meaning that it does not deserve analysis in the ordinary jurisdiction or the administrative contentious court of mere legality, in accordance with Article 49 of the Constitution. Consequently, this action is inadmissible and is rejected outright in accordance with Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction". (Judgment No. 2016002377 of 09:50 hours on February 17, 2016).

Therefore, it is proper for this matter to be resolved in the ordinary, administrative, or jurisdictional channels, so the respondent party must, if they so choose, raise their disagreements or claims before the competent legal channel, since it is in that venue where they may, in an ample manner, discuss the merits of the matter and assert their claims. Consequently, the action is inadmissible" (the highlighting is from the original).

For its part, in pronouncement 2019-19902 of 9:20 hours on October 11, 2019, the following was recorded:

"III.- ON THE INFRACTIONS TO THE PRINCIPLE OF CITIZEN PARTICIPATION IN PERMIT GRANTING PROCEDURES. The petitioners question that their right to citizen participation was disrespected by granting permits without prior hearing to the community. However, it is necessary to indicate that this Court, based on a better weighing, considered in judgment No. 6773-2014 of 11:41 hrs. on May 16, 2014, that the natural venue to monitor compliance with the principle of citizen participation is the ordinary courts and not the constitutional jurisdiction. In the referenced resolution, the following was considered:

"IV.- UNDER BETTER WEIGHING. LEGALITY DISCUSSION. By modifying Article 9 of the Political Constitution, the reforming constituent body wanted to give positivity to the Principle of Participation and thus bring the administered closer to the state decision-making process, as part of what doctrine calls 'correction mechanisms' of representative democracy. Thus, the reforming Constituent body left the means, scope, and opportunity of citizen participation to infra-constitutional regulations, except in exceptional cases. In that sense, the natural venue to monitor its compliance is the ordinary courts and not the constitutional jurisdiction. For that reason, the questions raised in the specific case are alien and distant to the competence of this Court, namely, the alternative mechanism ordered by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental—as a result of the violence and intimidation situation generated in the hearings of November 9, 2013, and January 25, 2014—in order to guarantee the comment phase for interested parties and replies from the developer in the environmental assessment (evaluación ambiental) procedure for the project of a new Container Terminal in Moín, in the name of APM Terminals Moín S.A. In the specific case, precisely Article 22 of the Organic Law of the Environment does not define whether that participation is by voice, in writing, or in what manner the requirement of participation is satisfied, which requires analysis in a process that allows for the breadth of evidence and adversarial proceedings that, from our point of view, does not fit within the amparo as a rapid, simple, summary, and special process for the protection of fundamental human rights. It is therefore incumbent upon the control of legality, and not this Constitutional Court, to determine whether the administrative actions and conduct deployed (active or omissive) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental conform or not to the infra-constitutional legal system. For the reasons stated, we consider that the issue raised is far from the specific competencies that the Constitutional Chamber is called upon to protect, without this meaning that it does not deserve analysis in the ordinary jurisdiction or the administrative contentious court of mere legality, in accordance with Article 49 of the Constitution. (…)"

Based on the foregoing, it is not for this Court to define—as the petitioners intend—what the mechanism should have been so that, in the specific case, citizen participation was optimally guaranteed, especially when it is sought to review the legality of administrative actions. Thus, and in accordance with the cited precedent, it is not for this Constitutional Court to determine whether the administrative conduct deployed (active or omissive) by the respondent authorities in the specific case conforms or not to the infra-constitutional legal system, all of which must be questioned by the petitioners in the ordinary channels of legality. Consequently, the action is inadmissible and is so declared".

The Chamber considers that the transcribed precedents are applicable to the case at hand, given that no grounds are found to vary the expressed criteria nor reasons to assess the situation raised in a different manner. Therefore, it is proper for this matter to be resolved in the ordinary, administrative, or jurisdictional channels, so the respondent party must, if they so choose, raise their disagreements or claims before the competent legal channel, since it is in that venue where they may, in an ample manner, discuss the merits of the matter and assert their claims. Consequently, the action is inadmissible.

III.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATE RUEDA LEAL REGARDING CITIZEN PARTICIPATION.

As recorded in the dissenting vote to judgment No. 2017-1163 of 9:40 hours on January 27, 2017, I consider that from Article 9 of the Political Constitution it is extracted that citizen participation, beyond a general principle, has been instituted as a true fundamental right in light of the conventional framework that accompanies and integrates our regime of fundamental rights.

Precisely, in judgment number 2013-017305 of 11:32 hours on December 20, 2013, the Constitutional Chamber considers that the right to citizen participation in decision-making has become one of the fundamental pillars on which the democratic system rests. In our country, the constitutional legislator enshrined this right in Article 9 of the Political Constitution by providing that the Government of the Republic be popular, representative, participatory, alternative, and responsible (highlighting does not correspond to the original), according to the reform fostered by Law No. 8364 of July 1, 2003, published in La Gaceta No. 146 of July 31, 2003. This mandate of the Fundamental Law, particularly the quality of "participatory," has guided subsequent constitutional and infra-constitutional normative development. Thus, a series of mechanisms have been established that seek to ensure that the right to participatory government can be applied efficiently and effectively, so that it does not remain merely a paper right; examples of this are the referendum for the approval or repeal of laws and partial reforms to the Constitution, or the popular initiative in the formation of laws (see, among others, judgment number 2005-05649 of 14:39 hours on May 11, 2005).

The right to participatory government not only embodies a recognition of the highest legal-positive rank to the function of political control by the inhabitants of the Republic, but also signifies a revaluation of their role in the processes of formulation, application, and control of public policy. By the will of the constituent legislator, which this Chamber should not and cannot ignore, the right to participatory government stands as a fundamental pillar of our democratic regime (a matter erroneously disregarded by the minority vote, which lowers the category of citizen participation from a right to a general principle in clear opposition to this Chamber's jurisprudential line, as demonstrated below), which is consistent with a political system based on tolerance, pluralism, and respect for freedom.

As I indicate supra, this categorization of participatory government or citizen participation as a right is explained through the conventional support contained in various international human rights instruments.

For example, Article 21 of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 provides that "everyone has the right to take part in the government of his country, directly or through freely chosen representatives" (highlighting does not correspond to the original).

Consistent with the above, Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights expressly recognizes the right of citizens: "(…) to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives."

In the same vein, the Inter-American Democratic Charter states in its Article 5 that: "Representative democracy is strengthened and deepened by permanent, ethical, and responsible participation of the citizenry within a framework of legality conforming to the respective constitutional order."

More forcefully, Article 6 of this Charter stipulates that: "The participation of the citizenry in decisions relating to their own development is a right and a responsibility. It is also a necessary condition for the full and effective exercise of democracy. Promoting and fostering diverse forms of participation strengthens democracy." (Highlighting does not correspond to the original).

The United Nations Human Rights Council also recognized citizen participation as fundamental for the protection of the environment:

"Recognizing also that the exercise of human rights, including the freedom to seek, receive and impart information and to participate effectively in the direction of governmental and public affairs and the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy, safe and sustainable environment," (Human Rights Council, 46th session, A/HRC/RES/46/7 of March 23, 2021).

Also, it is important to highlight that, recently, in resolution A/HRC/RES/48/13, adopted on October 8, 2021, the United Nations Human Rights Council granted the status of a human right to effective participation in environmental matters. In that regard, it stated:

"Recognizing that the exercise of human rights, including the rights to seek, receive and impart information and to participate effectively in the direction of governmental and public affairs and in decision-making relating to the environment, as well as the right to an effective remedy, is fundamental for the protection of a clean, healthy and sustainable environment." (The highlighting does not correspond to the original).

For its part, in Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, the Inter-American Court of Human Rights emphasized that:

"226. Public participation represents one of the fundamental pillars of instrumental or procedural rights, given that it is through participation that individuals exercise democratic control over state actions and can thus question, investigate, and consider the fulfillment of public functions. In that sense, participation allows individuals to be part of the decision-making process and for their opinions to be heard.

In particular, public participation facilitates communities demanding accountability from public authorities for decision-making and, at the same time, improves the efficiency and credibility of governmental processes. As has been mentioned on previous occasions, public participation requires the application of the principles of publicity and transparency and, above all, must be supported by access to information that allows for social control through effective and responsible participation” (emphasis added).

A position that had also been adopted in the judgment of September 19, 2006, concerning the case “Claude Reyes et al. vs. Chile,” in which it was held:

“86. In this regard, the State’s actions must be governed by the principles of publicity and transparency in public management, which makes it possible for persons under its jurisdiction to exercise democratic control of state management, so that they may question, investigate, and consider whether public functions are being adequately fulfilled. Access to information under the control of the State that is of public interest can enable participation in public management, through the social control that can be exercised with such access. 87. Democratic control, by society through public opinion, fosters transparency of state activities and promotes the accountability of public officials for their public management. Therefore, for persons to exercise democratic control, it is essential that the State guarantee access to information of public interest under its control. By enabling the exercise of that democratic control, greater participation by individuals in the interests of society is fostered.” (Emphasis added).

Thus, this conventional recognition of citizen participation hermeneutically impacts its legal nature, since it transforms it from a constitutional principle into a true collective fundamental right.

In this way, citizen participation represents an essential aspect of the democratic and republican model of this century, in which citizen control, transparency, and accountability stand out as expressive elements of this type of political regime, which in turn confers much greater legitimacy on political decision-making, a key issue when it comes to governability. Thus, within the framework of this type of regime—that is, with active and full citizen participation—participatory government has a greater impact, favoring decision-making through more open and transparent means.

Precisely, one of the mechanisms designed to fulfill the provisions of constitutional numeral 9 is the public hearing (audiencia pública), through which interested persons may assert their rights or express their opinion, participating actively in matters of national or local relevance, and bringing to the Administration’s attention all those anomalies or disagreements regarding a project to be developed.

Thus, the public hearing (audiencia pública) is a typical instrument of a republican democracy, through which citizen participation in the public decision-making process is fostered. By its very meaning, the hearing must be conducted in such a way as to guarantee the greatest possible participation of persons who may be affected; hence, any action or omission that hinders the foregoing constitutes an open violation of the constitutional right to citizen participation (see, among others, judgment number 2009-018223 of 12:34 hours on November 27, 2009).

Regarding the participatory nature of the public hearing (audiencia pública), as indicated, article 9 of the Political Constitution itself so requires, since the qualification “participatory” set forth therein implies, among other aspects, that the Government must be an articulator of what is defined by popular deliberation, when that is mandatory, while in the formulation of public policy, within the possibilities that the current positive legal framework presents, it is obliged to listen to the opinion of affected individuals or groups, whether binding or not.

In other words, in the current republican democracy, citizens enjoy, by constitutional mandate, not only the right to vote to exercise their right to participatory government, but also a number of instruments of diverse nature to contribute to governmental decision-making and political control, which enables them to exert direct influence on major public decisions.

In this context, it is worth highlighting that this Tribunal, in judgment No. 2018004117 of 9:15 hours on March 13, 2018, elaborated on public consultation (consulta pública) in environmental matters, emphasizing that this mechanism is a pillar in decision-making related to the environment. Likewise, by way of soft law, it referred to a particularly relevant instrument regarding access to environmental information and citizen participation: the “Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters,” better known as the “Aarhus Convention.” In that regard, the aforementioned ruling stated:

“The Aarhus Convention, for its part, in Article 6.2.3.4 provides:

“2. When a decision-making process regarding the environment is initiated, the public concerned shall be informed, as appropriate, effectively and in a timely manner, by means of public communication or individually, as the case may be, at the beginning of the process. The information shall relate in particular to:

a) The proposed activity, including the corresponding application on which a decision will be taken;

b) The nature of the possible decisions or the draft decision;

c) The public authority responsible for making the decision;

d) The envisaged procedure, in particular, the cases in which this information may be provided:

i) The commencement date of the procedure;

ii) The opportunities offered to the public to participate in it;

iii) The date and place of any envisaged public hearing (audiencia pública);

iv) The public authority to which inquiries may be directed for obtaining relevant information and before which such information has been deposited for the public to examine it;

v) The public authority or any other public or competent body to which comments or questions may be submitted and the time schedule foreseen for communicating comments or questions;

vi) An indication of the environmental information relating to the proposed activity that is available; and

e) The fact that the activity is subject to a national or transboundary environmental impact assessment procedure.

3. For the different phases of the public participation procedure, reasonable time frames shall be provided that leave sufficient time to inform the public in accordance with paragraph 2 above and for the public to prepare and participate effectively during the entire environmental decision-making process.

4. Each Party shall adopt measures so that public participation begins at the outset of the procedure, that is, when all options and solutions are still possible and when the public can exert a real influence.”

In accordance with the foregoing, consultation should be promoted in a transparent manner and with the greatest possible information. This generates better management of natural resources, contributes to transparency, and to the proper handling of public funds. Let us recall that environmental matters are a concern of all members of society, not solely of the government, and therefore it is also the duty of every citizen to ensure the conservation of the environment and to pursue sustainable development. That is why it must comprehensively encompass the different sectors of the population (…)”. (Emphasis added).

In addition, in the aforementioned ruling, the Chamber underscored that the citizen hearing (audiencia ciudadana), as a manifestation of the democratic principle, should not become a mere formality that simply and plainly must be scheduled, although it should also not be instrumentalized as a mere obstacle to the issuance of an administrative decision.

Related to the above, this Chamber has repeatedly stated that the Constitution is characterized by its supremacy and its direct and immediate efficacy, by virtue of which the rights and guarantees it confers are directly enforceable and binding on all Public Powers. Thus, in judgment No. 1992-3194 of 4:00 p.m. on October 27, 1992, it specified:

“(…) The Political Constitution, in its unanimous contemporary conception, is not only ‘supreme’ as a criterion of validity for itself and for the rest of the legal order, but also a set of legally binding fundamental norms and principles, therefore, enforceable by themselves, against all public authorities, and even private parties, without the need for other norms or acts that develop them or make them applicable—except in qualified cases of exception, where without them its application is impossible; with the consequence that both administrative and jurisdictional authorities have the attribution-duty to directly apply the Law of the Constitution in its full sense, even in the absence of a lower-ranking norm or disapplying those that oppose it.”

For its part, in judgment No. 1995-1185 of 2:33 p.m. on March 2, 1995, this Tribunal confirmed:

“If the Political Constitution has a supreme normative character, it must effectively shape and condition the validity and efficacy of every inferior or subordinate norm, and serves as a parameter to legitimize or not the actions of any public authority and even private subjects.... The principle of supremacy of the Constitution, in the Costa Rican case, is not only expressly enshrined in Article 10 but, very clearly, complemented with respect to the body charged with maintaining or preserving it, as we shall analyze below. What we have expressed so far revolves around the fact that the Constitution has direct efficacy and binds without the need for intermediation of any other norm. And it is for this reason that every authority, in general, has the capacity and power to apply, develop, and expand the fundamental rights contained in the Political Constitution. If this were not so, all the argumentation about the hierarchy of constitutional norms, principles, and values would fall, transformed into an insubstantial fantasy. It would be mere science fiction, an entelechy, in which two legal worlds exist simultaneously, located on different planes and without communication with each other.”

In conclusion, citizen participation constitutes a constitutional and conventional right, which stands as a quality of the republican democratic system. In this regard, the rights enshrined in the Fundamental Law, to varying degrees depending on whether their content is more or less programmatic, have direct efficacy and bind without the need for any norm. Even their effectiveness through infra-constitutional normative development and its application is not beyond the jurisdictional control of constitutionality, when regulations, actions, or omissions are observed that represent an injury to the hard core (Kernbereich) of that constitutional good.

Consequently, within the aforementioned context, it is legally plausible that the constitutional and conventional postulates of participatory democracy be developed through various infra-constitutional norms, such as article 361 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which establishes:

“Article 361.-

1. A hearing shall be granted to decentralized entities on draft provisions of a general nature that may affect them.

2. Representative entities of general or corporate interests affected by the provision shall be granted the opportunity to express their opinion, within a period of ten days, except when reasons of public interest or urgency, duly recorded in the preliminary draft, oppose it.

3. When, in the judgment of the Executive Branch or the Ministry, the nature of the provision so advises, the preliminary draft shall be submitted to public information, during the period specified in each case.”

The preparation of an executive decree (decreto ejecutivo), as it is a provision of a general nature, must be disseminated and brought to the attention of the interested population and the affected bodies; correlatively to such dissemination, the possibility must be granted for those persons and bodies to express themselves on the matter. In the specific case, the aforementioned decree, as it is a regulation with potential environmental impact, could heighten the importance of public consultation (consulta pública), given that there is a general interest (diffuse interest) in the protection of a healthy and ecologically balanced environment.

Thus, I consider that, in order to accredit or rule out the eventual injury to the right of citizen participation, more elements of knowledge are required. Therefore, I dissent and grant the amparo.

IV.- Documentation provided in the case file. The parties are warned that, if any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device, or one produced by new technologies, has been provided, these must be removed from the office within a maximum period of thirty business days, counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period shall be destroyed, in accordance with the provisions of the “Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial,” approved by the Corte Plena in Session No. 27-11, of August 22, 2011, article XXVI and published in Boletín Judicial No. 19, of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Consejo Superior del Poder Judicial, in Session No. 43-12, held on May 3, 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is dismissed outright. Judge Rueda Leal dissents and grants the amparo with respect to the alleged injury to the right of citizen participation.-

Fernando Castillo V.

Presidente

Paul Rueda L.

Jorge Araya G.

Ana María Picado B.

Ileana Sánchez N.

Aracelly Pacheco S.

Jorge Isaac Solano A.

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