Res. 17783-2021 Sala Constitucional — Controlled intervention in wetlands for public infrastructure — constitutional interpretation of Decree 39838-MINAEIntervención controlada en humedales para infraestructura pública — interpretación constitucional del Decreto 39838-MINAE

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Sala Constitucional

Resolución Nº 17783 - 2021

Fecha de la Resolución: 11 de Agosto del 2021 a las 12:15

Expediente: 16-012068-0007-CO

Redactado por: Anamari Garro Vargas

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia interpretativa

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

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Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Subtemas:

NO APLICA.

17783-21. AMBIENTE. DAÑOS AMBIENTALES QUE PUEDEN GENERAR OBRAS VIALES. Acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 39838-MINAE del 27 de junio del 2016, publicado en el Alcance No. 140 en La Gaceta No. 153 del 10 de agosto del 2016 y Decreto Ejecutivo No. 38863-MINAE del 11 de noviembre del 2014. Publicado en La Gaceta No. 66 del 07 de abril del 2015.

 

CONCLUSIONES. En virtud del desarrollo considerativo expuesto, esta Sala descarta la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE. Lo anterior, siempre y cuando se comprenda que la frase “ecosistemas de humedal” excluye a las áreas silvestres protegidas, a los humedales declarados de importancia internacional que están incluidos en la Lista Ramsar y aquellos humedales que están delimitados e incluidos como parte del PNE. Dichas declaratorias implican una categoría de manejo diverso y agravado que deberá ser examinado conforme a sus específicas regulaciones nacionales e internacionales.

No obstante, y a solicitud de la PGR, se aclara que sí correspondería aplicar el decreto, por ser más garantista, en la infraestructura ya construida para evitar que se lleven a cabo proyectos de mejoras, pero sin las condiciones y requisitos exigidos en el decreto de marras, lo que iría en contra de la lógica de protección que se procura sentar en esta resolución.

En el resto de alegatos, la Sala no encuentra los vicios de constitucionalidad cuestionados, tanto por los accionantes como por los coadyuvantes.

Igualmente, por no tener conexidad con el tema de los humedales, se descarta la inconstitucionalidad del art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE.

 


Parte dispositiva: Se declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que el artículo 1° del decreto ejecutivo n.° 39838-MINAE solamente permite la intervención controlada, por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en aquellos ecosistemas de humedal en los que: a) no han sido declarados parte del Patrimonio Natural del Estado; b) no están incluidos en áreas silvestres protegidas; y c) no han sido incluidos en la Lista Ramsar. Asimismo, deberá entenderse que esa intervención se podrá hacer sólo si se da el previo estudio técnico que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas.
El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y considera que la acción debe ser declarada con lugar por violación al principio de reserva legal en cuanto, aun para aquellos ecosistemas de humedal mencionados, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, no pudiendo entenderse dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.

 

 

TEMAS ANALIZADOS

SOBRE LA OBLIGACIÓN CONSTITUCIONAL DE VELAR POR EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y LA PROTECCIÓN DE LAS BELLEZAS NATURALES. EQUILIBRIO CON EL DESARROLLO SOSTENIBLE.

LA IMPORTANCIA ECOLÓGICA DE LOS HUMEDALES Y SU TRATAMIENTO NORMATIVO. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL Y NACIONAL.

SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1° DEL DECRETO EJECUTIVO n.º 39838-MINAE. LA APLICACIÓN DEL DECRETO A LOS ECOSISTEMAS DE HUMEDAL.

SOBRE EL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO CUESTIONADO. LA DECLARATORIA DE CONVENIENCIA NACIONAL EXIGIDA.

SOBRE EL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO. LA EXIGENCIA DE INCLUIR EVENTUALES MEDIDAS DE COMPENSACIÓN Y RESTAURACIÓN.

SOBRE EL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN EN EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO.

CUESTIONAMIENTOS GENÉRICOS CONTRA TODO EL DECRETO EJECUTIVO.

SOBRE LA PLANIFICACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA.

SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA CONTRA LA NORMATIVA QUE REGULA EL TEMA DEL APROVECHAMIENTO MADERABLE.

CO04/22

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…En el presente asunto, los accionantes aducen su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que acuden en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado (la protección de los humedales). Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto…” CO04/22

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…El art. 50 también perfila el Estado Social de Derecho, de lo que esta Sala ha concluido que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todas las personas, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Este Tribunal ha insistido que es a tenor de dichos numerales, así como los compromisos internacionales que el país ha suscrito en la materia, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia…” CO04/22

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Protección al ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIOS AMBIENTALES. SOBRE LOS HUMEDALES. “…a partir del análisis normativo nacional así como la Convención Ramsar y sus interpretaciones autorizadas y, además, de los propios informes de las autoridades recurridas, es posible realizar tres conclusiones preliminares: 1) Todos los humedales y concretamente su conservación tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta; 2) No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues, para tales efectos se requiere una delimitación y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (art. 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto n.°2014-001170) y 3) La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal…” CO04/22

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Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Reserva de ley

Subtemas:

NO APLICA.

Exp: 16-012068-0007-CO

Voto Salvado del Magistrado Cruz C.: La inconstitucionalidad por violación al principio de reserva legal

En esta acción redacto un voto particular por considerar que esta acción de inconstitucionalidad debe ser declarada con lugar, en razón de que el Decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, “Facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional” ha violado el principio de reserva legal.

Considero que aun para aquellos ecosistemas de humedal no mencionados en el por tanto de la resolución de esta acción, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, sin que se entienda dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.

A partir de varios precedentes de esta Sala dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros, he considerado que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.

Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente. Este valor y derecho tan importante, requiere la tutela de la reserva de ley.

La reserva legal, en estos casos, permite establecer un fuero de protección especial a los humedales, que los deja fuera del alcance de normas inferiores como decretos ejecutivos, normativa que resulta más fácilmente adoptada, y que no requiere la amplia discusión democrática que se da en el Parlamento.

En este sentido, todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, principalmente en que SOLO el legislador tiene competencia para permitir la intervención en un humedal. Asimismo, esa protección se refuerza con la necesidad de que, de previo a la concesión se requiera, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Además del acatamiento de todas las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Así por ejemplo, el art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.

El art.1° del decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Art. 1. El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”.

Se ha dicho que el decreto impugnado pretende ser el marco normativo bajo el cual el SINAC pueda otorgar la autorización indicada por el art. 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Sin embargo, una autorizaciones de este tipo, con incidencia directa en la protección del derecho al ambiente, solo pueden estar reguladas por ley y no vía decreto, como en este caso. No siendo garantía suficiente el hecho de que el art.2 del decreto exija la declaratoria de conveniencia nacional, pues además, existe un agravante, ya que para dicha declaratoria no se exige ningún criterio técnico que lo sustente.

La protección que el Estado está obligado a dar a los humedales se extiende a todos y no sólo a los que se mencionan en el por tanto de la resolución de esta acción (los declarados parte del Patrimonio Natural del Estado, los incluidos en áreas silvestres protegidas, los incluidos en la Lista Ramsar). Además, el estudio técnico previo que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas, tampoco resulta suficiente para dar cabal cumplimiento a la obligación del Estado de protección de los humedales. Debe quedar claramente establecido que, cualquier normativa que pretenda una intervención, una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares, todo ello sólo puede hacerse vía ley formal, la cual claro está, también deberá cumplir con el principio de razonabilidad.

Debe recordarse lo que claramente indica el artículo 41 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que se declaran de interés público los humedales y su conservación, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia (“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.”). Así, todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), todos los humedales son de interés público, y cualquier intervención en ellos, solo podría estar autorizada vía legal. La vulnerabilidad extrema de los humedales requiere un marco jurídico que tutele tal vulnerabilidad, por eso las acciones que aquí se autorizan mediante decreto, requieren una ley. CO04/22

Exp: 16-012068-0007-CO

Voto Salvado del Magistrado Cruz C.: La inconstitucionalidad por violación al principio de reserva legal

En esta acción redacto un voto particular por considerar que esta acción de inconstitucionalidad debe ser declarada con lugar, en razón de que el Decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, “Facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional” ha violado el principio de reserva legal.

Considero que aun para aquellos ecosistemas de humedal no mencionados en el por tanto de la resolución de esta acción, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, sin que se entienda dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.

A partir de varios precedentes de esta Sala dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros, he considerado que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.

Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente. Este valor y derecho tan importante, requiere la tutela de la reserva de ley.

La reserva legal, en estos casos, permite establecer un fuero de protección especial a los humedales, que los deja fuera del alcance de normas inferiores como decretos ejecutivos, normativa que resulta más fácilmente adoptada, y que no requiere la amplia discusión democrática que se da en el Parlamento.

En este sentido, todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, principalmente en que SOLO el legislador tiene competencia para permitir la intervención en un humedal. Asimismo, esa protección se refuerza con la necesidad de que, de previo a la concesión se requiera, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Además del acatamiento de todas las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Así por ejemplo, el art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.

El art.1° del decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Art. 1. El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”.

Se ha dicho que el decreto impugnado pretende ser el marco normativo bajo el cual el SINAC pueda otorgar la autorización indicada por el art. 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Sin embargo, una autorizaciones de este tipo, con incidencia directa en la protección del derecho al ambiente, solo pueden estar reguladas por ley y no vía decreto, como en este caso. No siendo garantía suficiente el hecho de que el art.2 del decreto exija la declaratoria de conveniencia nacional, pues además, existe un agravante, ya que para dicha declaratoria no se exige ningún criterio técnico que lo sustente.

La protección que el Estado está obligado a dar a los humedales se extiende a todos y no sólo a los que se mencionan en el por tanto de la resolución de esta acción (los declarados parte del Patrimonio Natural del Estado, los incluidos en áreas silvestres protegidas, los incluidos en la Lista Ramsar). Además, el estudio técnico previo que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas, tampoco resulta suficiente para dar cabal cumplimiento a la obligación del Estado de protección de los humedales. Debe quedar claramente establecido que, cualquier normativa que pretenda una intervención, una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares, todo ello sólo puede hacerse vía ley formal, la cual claro está, también deberá cumplir con el principio de razonabilidad.

Debe recordarse lo que claramente indica el artículo 41 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que se declaran de interés público los humedales y su conservación, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia (“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.”). Así, todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), todos los humedales son de interés público, y cualquier intervención en ellos, solo podría estar autorizada vía legal. La vulnerabilidad extrema de los humedales requiere un marco jurídico que tutele tal vulnerabilidad, por eso las acciones que aquí se autorizan mediante decreto, requieren una ley. CO04/22

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Texto de la resolución

Exp: 16-012068-0007-CO

Res: 2021-017783

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. San José, a las doce y quince minutos del día once de agosto de dos mil veintiuno.

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por ALLAM FRANCISCO ASTORGA GATGENS, portador de la cédula de identidad n.°3-252-451 y ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, cédula de identidad n.°2-265-227 para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.º 140 a La Gaceta n.º 153 de 10 de agosto de 2016, denominado “Faculta al Sistema Nacional de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”; y el artículo 7, incisos l) y m) del Decreto Ejecutivo n.º 38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 66 de 07 de abril de 2015, denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica y oficialización de "Sistema de Información para el Control del Aprovechamiento Forestal”.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:38 hrs. de 06 de setiembre de 2016, los accionantes interpusieron acción de inconstitucionalidad para que se declare inconstitucional el decreto ejecutivo n.º 39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.°140 a La Gaceta n.°153 de 10 de agosto de 2016 y el art. 7, incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°66 de 07 de abril de 2015, por infracción del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la infracción de los principios de no regresión, reserva de ley vinculado con el derecho a un ambiente sano, así como lo previsto en los arts. constitucionales 7, 21, 50 y 89.

Los accionantes realizaron varios alegatos sobre aspectos técnicos que motivan la inconstitucionalidad de las normas:

Primero. Sobre la importancia de los humedales, argumentaron que son vitales para la supervivencia humana al ser cuna de la diversidad biológica y de productividad primaria animal y vegetal. Es por esta razón que la “Convención Relativa a los humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas” (Convención Ramsar) se preocupó en proteger los humedales ya que son fundamentales para preservar y salvaguardar muchas especies y también porque los humedales tienen grandes beneficios para la misma vida humana en sus actividades y el cambio climático (como sumideros de carbono). Alegaron que disminuir estos bosques húmedos implica romper ciclos vitales fundamentales en sitios que son clave y de los cuales dependen las futuras generaciones.

Segundo. Sobre la importancia de mantener la uniformidad de los humedales, manifestaron que estos no son cuerpos de aguas estancadas, sino que las aguas se mueven en sistemas complejos que obedecen al factor estructural principal que controla el humedal: fluvial, lacustrino, pantanoso, deltaico, de marisma, marea y hasta de oleaje. Este último elemento es relevante de comprender al analizar el tema de la afectación parcial de un humedal, cuando se realizan obras de drenaje u obras de infraestructura que interrumpen e interfieren el drenaje natural existente. Aseveraron que el desarrollo de esas obras, por más Evaluación de Impacto Ambiental (en adelante, EIA) que elaboren, en caso de que provoquen esos efectos de interrupción o disminución del sistema de drenaje natural, generan un efecto negativo significativo en el equilibrio del humedal. La premisa fundamental en la protección y conservación de los ambientes de humedal es la de no perturbar su equilibrio, es decir, no realizar actividades que generen efectos significativos en los mismos, por lo que plantearon que la reglamentación impugnada es una contradicción con el objetivo de protección constitucional, tanto como internacional.

Tercero. Sobre la importancia de tener claro lo que está pasando con los ecosistemas de humedal en nuestro planeta, explicaron que por las condiciones geológicas, geográficas, biológicas y climáticas que tiene nuestro país, los humedales son relativamente frecuentes y abundantes, por lo que las regulaciones que aquí se impugnan significan un sacrifico ambiental de dichos ecosistemas. Reiteraron que parte de lo que coloca a Costa Rica como un país privilegiado y reconocido a nivel internacional por su riqueza natural, son aquellos nichos potentes de biodiversidad. Indicaron que el sacrificio ambiental de los ecosistemas de humedales que plantea la legislación que aquí se impugna tiene que ser visto no solo en la perspectiva temporal de los problemas de esas administraciones de gobierno, sino, principalmente, en un contexto global. Al respecto, aportan un documento de la Convención Ramsar del 2015 sobre humedales titulado: “Estado de los humedales del mundo y de los servicios que prestan a las personas: una recopilación de análisis recientes”, que subraya datos que consideran importantes para alegar la problemática actual sobre pérdida y conservación de dichos ecosistemas.

Cuarto. Argumentaron que en Costa Rica no todos los humedales están identificados, esto por falta de ordenamiento y planificación territorial, lo que agrava el tema del manejo y protección de los humedales. Detallaron que esta situación ha hecho que muchos humedales hayan sido afectados por actividad humana con drenajes o rellenos para realizar construcciones u otro tipo de intervenciones antrópicas, debido a que el humedal en cuestión no se encontraba debidamente registrado y formalmente protegido por el Estado. Cuestionaron que lo que plantea la reglamentación que aquí se impugna resultaría absolutamente dañino, ya que lejos de venir a subsanar la enorme falta en que ha caído el Estado respecto a su responsabilidad de identificar, delimitar, caracterizar y proteger los humedales, más bien estaría emitiendo, vía decreto ejecutivo, un lineamiento que permite el desarrollo de obras de infraestructura (incluso nuevas) pasando por zonas de humedal, como si se tratara de una zona ya impactada (como un potrero) y no un ecosistema altamente valioso desde el punto de vista ambiental y que, además, tiene protección de ley, la cual lo hace equivalente a un área protegida.

Quinto. Indicaron que el decreto cuestionado faculta el desarrollo de proyectos nuevos en áreas de humedal,  porque la reglamentación que aquí se cuestiona no solo se limita a la reparación o mantenimiento de obras de infraestructura vial que ya existan en zonas de humedal, sino que también permitiría el desarrollo de obras de infraestructura vial nuevas, lo cual resulta absolutamente grave para el equilibrio ecológico de los sistemas de humedal, al punto de que los pondría en una condición de peligro respecto a su existencia futura. Como ejemplo de lo anterior apuntan el art. 1° del decreto impugnado n.°39838-MINAE, donde textualmente se habla de construcción o ampliación de infraestructura pública estatal. Dicho decreto no establece ningún tipo de límite de tamaño o diseño a esos proyectos de infraestructura nuevos, ni tampoco señala las características que estos podrían tener y establece como única condición el ser previamente declarado de “conveniencia nacional”, algo que no representa necesariamente una garantía de protección medio ambiental.

Sexto. Manifestaron que el hecho de que el proyecto de infraestructura se declare de conveniencia nacional no justifica la afectación del humedal, como así lo estipula el art. 2 del decreto n.°39838-MINAE. Cuestionaron dicho artículo porque en nuestro país todavía no se tiene una metodología debidamente definida y formalizada para realizar un análisis del costo beneficio ambiental y social que debería sustentar la declaratoria de conveniencia nacional. Lo que se hace es un decreto ejecutivo que no se fundamenta en un detallado estudio técnico y que no es consultado, sino que se publica directamente por parte del Poder Ejecutivo. El artículo cuestionado habla de “instrumentos apropiados” sin explicar de forma específica cuáles son esos instrumentos ni quién, ni cómo se van a definir. Considera que ante una decisión tan importante como lo sería el permitir que se impacten y dañen los ecosistemas de humedal, las “reglas del juego no deberían quedar abiertas ni confusas”. El costo del beneficio ambiental y social que debería sustentar una declaratoria de conveniencia nacional requeriría el establecimiento de una serie de condicionantes límites o salvaguardas ambientales que establezcan una base de cuándo sí es posible desarrollar este tipo de estudios y cuándo no es posible. Adujeron que, por ejemplo, una de esas salvaguardas podría ser el de que no se interfieran o afecten áreas silvestres protegidas o sus equivalentes (como los humedales que no están formalmente definidos y registrados como tales). Afirmaron que en la situación actual, sin reglas claras que definan la forma de tramitar la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto de infraestructura vial, es altamente probable que la argumentación que se utilice sea a la de justificar la gran importancia y urgencia que se tiene de hacer determinadas obras viales. Esas justificaciones subordinarían los intereses ambientales y de protección de los humedales. El art. 2° parece condicionar el objetivo y también la conclusión del estudio, al señalar que el mismo debe sustentar que “los beneficios sociales del proyecto sean mayores que los costos socio ambientales de la intervención”. Reiteraron que el hecho de que no se establezcan reglas claras, metodologías de decisión y salvaguardas ambientales participativamente elaboradas, hace que una normativa como la aquí impugnada pueda servir de justificación para que los ecosistemas de humedal sean tomados por la administración de gobierno como sitios para planificar obras de infraestructura vial dado que, comparativamente, sería más sencillo hacer eso que establecer rutas viales nuevas pasando por propiedades privadas donde tendría que cumplirse un proceso de expropiación. Alegaron que, en este caso, el “costo beneficio” sería para la administración de gobierno, pero no así para el ambiente; pues para no tener que hacer un esfuerzo vinculado a asuntos de expropiación, se estaría tomando el camino más sencillo que es plantear obras por humedales, produciendo su sacrificio ambiental, lo que contraviene el art. 50 constitucional y su esfera ambiental de impacto y protección intergeneracional.

Séptimo. Cuestionaron que la “restauración” de un ecosistema de humedal, impactado o alterado por la intervención humana en razón de la construcción de una obra vial, es muy difícil de lograr, sino imposible debido al alto impacto y afectación al suelo mismo. Afirmaron que esto se debe a que una obra vial que se desarrolle sobre el ecosistema de humedal, es decir, cuya rasante se localice no en forma de viaducto o puente, sino sobre el suelo mismo implica una afectación muy alta del humedal. Incluso, en la forma de viaducto o un puente, la obra vial puede ser impactante en la medida que implica la colocación de columnas o pilotes para que sostengan la estructura a desarrollar, aparte de que la operación de la obra vial puede impactar el humedal. Enumeraron algunos de los principales impactos en el sistema de humedal tales como: eliminación de la vegetación en la franja de terreno que implica la obra, afectación directa a los organismos que utiliza la cubierta vegetal como nicho ecológico, ruptura del equilibrio hidrodinámico temporal y permanentemente (circulación de agua del humedal), compactación y alteración del patrón de drenaje de aguas superficiales y subterráneas como producto del relleno de material (lastre y rocas) que se dispone en el trazo de la obra a desarrollar y la obra como fuente de contaminación al ecosistema durante la construcción y operación persistente, afectando permanentemente la calidad de las aguas del humedal y la exposición del humedal a la actividad que se desarrolle en la obra, así como a las sustancias derramadas o desechos sólidos vertidos en el humedal adyacente a la obra. Manifestaron que esto impacta no solo a la flora o fauna locales, sino también a las especies migratorias. Además, que el ecosistema de humedal representa una zona de muy alta fragilidad y sensibilidad ambiental, desarrollado durante periodos muy largos (miles, cientos o decenas de años) y la posibilidad de que una vez realizada la obra vial haya restauración de sus condiciones iniciales naturales (sin obra vial) son prácticamente imposibles de alcanzar. Señalaron, como ejemplo actual de lo dicho, el acceso vial a la Terminal de Contenedores de Moín (Ruta 257).

Profundizaron en que, por lo expuesto, tampoco tiene fundamento legal el art. 4 del decreto ejecutivo n.°39839-MINAE, cuando habla de “compensación equivalente”. Consideraron que no tiene lógica ni fundamento legal el compensar un “humedal o área impactada de humedal” con otro “humedal”. Se afirma esto por cuanto la legislación ambiental vigente en nuestro país establece que todos los humedales califican como equivalentes de áreas protegidas, de manera que, en principio no existen “humedales” privados que puedan ser adquiridos por el Estado para compensar un humedal que sea impactado en un proyecto de infraestructura vial. Por lo que sería un sinsentido recogido en el decreto cuestionado.

Manifestaron que en el caso hipotético de que se plantee una compensación (como podría ser compensar un ecosistema de humedal con un ecosistema de bosque natural), tampoco es funcional. Ello, en primer lugar, porque son dos ecosistemas diferentes y, en segundo lugar, por el hecho de que se cambie un ecosistema natural de humedal, por otro con otras características que podría tener algún grado de afectación, dado que el sistema con que se sustituye no cumple la misma función ecológica. Enfatizaron que lo que la normativa plantea es una pérdida o sacrificio de los ecosistemas de humedal para utilizar sus espacios geográficos para el desarrollo de obras de infraestructura vial. Dicho “sacrificio ambiental” no tiene sustitución por más “restauración” o “compensación”. Aseveraron que sí existen alternativas para desarrollar proyectos de infraestructura vial en terrenos diferentes y con capacidad de carga para asimilarlos, por lo que no resulta justo que por un asunto de “comodidad” del Estado, se venga a sacrificar ecosistemas que pertenecen a todos los costarricenses.

Octavo. Señalaron que el decreto genera confusión sobre la aplicación de la EIA y abre una puerta para que se realice un trámite simple no acorde con la situación que se plantea. El decreto ejecutivo n.°39838-MINAE aquí impugnado (citaron, en específico, el art. 4) genera una confusión sobre la aplicación del instrumento de la EIA que se aplicaría. Esa confusión podría resultar en una seria omisión del procedimiento y con ello un grave incumplimiento a la tarea fundamental que tiene la EIA, que es la de servir de herramienta preventiva para tutelar el art. 50 constitucional. Afirmaron que es contraproducente el hecho de que el trámite ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) se dé de forma simultánea con el trámite ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC). Lo anterior, por cuanto el trámite ambiental debe darse primero, a fin de establecer un correcto diseño ambiental final del proyecto que se propone y que, en definitiva, se tome la decisión sobre la viabilidad ambiental del proyecto propuesto. Señalaron que el instrumento de EIA que debería aplicarse es un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA) y el hecho de que el decreto ejecutivo aquí impugnado solicite una EIA genera contradicción y revela un evidente desconocimiento del “Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental” que administra la SETENA, mediante decreto ejecutivo n.°31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC del 28 de junio del 2004 y sus modificaciones (en adelante Reglamento General de EIA). El hecho de que no se solicite de forma expresa un EsIA genera la duda de que la viabilidad ambiental no se realice con el instrumento técnico apropiado, además de que produce como efecto colateral el hecho de que se omita por completo todo el proceso de participación pública que está vinculado directamente con la realización de un EsIA. Afirmaron que la omisión de incorporar el cumplimiento de un EsIA en el decreto ejecutivo viola la legislación ambiental vigente, en particular el espíritu preventivo que tiene el art. 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA) y su conexión directa con la tutela del art. 50 constitucional.

Noveno. Explicaron que de conformidad con la definición de humedales, su establecimiento no requiere de un documento legal o administrativo que lo defina como tal, sino que lo único que se necesita es que cumpla con las condiciones que se establecen en su definición. Esto quiere decir que si un espacio geográfico dado reúne esas características, automáticamente califica como humedal y, en razón de ello, queda cobijado por la legislación que lo protege e incluso podría llegar a convertirse en parque nacional vía decreto.

Los accionantes argumentaron que los humedales, al igual que los bosques naturales (según lo define la Ley Forestal), por el solo hecho de existir, quedan sujetos a un régimen de protección especial que está destinado a su conservación. Este régimen no se pierde por ser parte de terrenos de propiedad privada. Los arts. 41 (interés público), 42 (delimitación de zonas protegidas) y 45 (prohibiciones de actividades que interrumpen ciclos naturales en los ecosistemas de humedal) de la LOA no se restringen a los humedales formalmente identificados, delimitados y definidos por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), sino que a todos los humedales que reúnan las condiciones establecidas en su definición. Entonces, por conexidad con las normas 50 y la 89 constitucionales, existe una protección de ese rango.

Insistieron los accionantes que la LOA reconoce a los humedales como áreas especiales desde el punto de vista ambiental, razón por la cual deberían estar sujetos a su conservación y protección. Además, los humedales ya delimitados por el MINAE tienen el potencial de convertirse en áreas silvestres protegidas, tal y como lo establece el art. 32 de la LOA. Ahora bien, el hecho de que el MINAE no los haya delimitado o definido como áreas silvestres protegidas no significa que el humedal quede desprotegido. Por el contrario, el humedal queda cubierto por los lineamientos de protección y por las prohibiciones constitucionales de limitaciones de uso del suelo que puedan afectarlos, como, por ejemplo, el desarrollo de infraestructura vial. En este caso, los estudios técnicos de línea base de prefactibilidad y factibilidad técnica de proyectos, así como de EIA de proyectos específicos deben identificar las zonas de humedal y tomarlas en cuenta como parte del diseño del proyecto. De ningún modo se debería admitir que, por una omisión en la identificación de un humedal, el mismo sea impactado y dañado por el desarrollo de un proyecto, pues ellos son sitios de protección. En este caso se estaría cometiendo un daño ambiental similar al daño ambiental en un área silvestre protegida.  

Décimo. Manifestaron que la planificación y diseño de obras viales puede realizarse de tal manera que no se afecten los ecosistemas de humedales. El desarrollo de una obra de infraestructura vial requiere de un efectivo proceso de planificación, el cual debe integrar un eficiente proceso de análisis de alternativas de localización de la obra vial propuesta. Esas alternativas se deben basar en un estudio multifactorial (ingeniería vial, ambientales ―que incluiría la localización de áreas frágiles y sensibles— , sociales, entre otras). Alegan que el hecho de que un proyecto vial se planifique desde el principio pasando por una zona de humedal, según los principios del análisis de alternativas que exige el procedimiento de EIA (mediante la herramienta técnica “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”) es contradictorio, dado que el mismo procedimiento arrojaría que deberían existir otras alternativas diferentes y menos impactantes al ambiente que una obra vial pasando en medio de un ecosistema de humedal.

Como aspectos jurídicos relevantes invocaron la violación a los principios de reserva de ley, irreductibilidad del bosque, derecho a un ambiente sano y no regresión.

Señalaron que la Ley Forestal en su título III denominado “Propiedad forestal privada” autoriza los decretos de conveniencia nacional en sus numerales 19 y 34 (ellos expresamente son aplicables para terrenos que estén en propiedad privada). No obstante, el art. 1° del reglamento n.°39838-MINAE, art. 1°, no distingue entre terrenos que son propiedad forestal del Estado y los de propiedad privada. Manifestaron que el establecer genéricamente que se puede intervenir en todos los humedales de Costa Rica es un serio error, puesto que estos bosques húmedos son siempre, incluso, aunque no estén declarados como área silvestre protegida, sitios de interés público y de especial protección como lo resalta la LOA en su art. 41, en relación con el art. 32 inciso f del mismo cuerpo legal. Indican que por esa razón el art. 1 del reglamento n.°39838-MINAE cuestionado tiene un vicio de inconstitucionalidad, dado que no deben existir declaratorias de conveniencia nacional para áreas silvestres protegidas. Reiteraron que, entonces, autorizar talas del tipo que sean (pequeñas, medianas o grandes, o de ampliación, etcétera) en humedales, como en este caso, es absolutamente violatorio del principio de reserva de ley, por lo que el decreto n.°39838-MINAE deviene inconstitucional en su totalidad.

Añadieron que sobre hacer nuevas vías o ampliar carreteras en Parques Nacionales existe jurisprudencia constitucional que prohíbe este tipo de acciones, así como que todos los terrenos que se inunden sean humedales protegidos, aunque estén fuera de un parque o refugio. Existe un vicio de rango constitucional por violación al principio de reserva de ley, al haber considerado el Poder Ejecutivo que pueden existir declaratorias de conveniencia nacional en sitios que son áreas silvestres protegidas, porque este tipo de declaratorias están permitidas sólo y taxativamente en terrenos que son propiedad privada, pues no existe posibilidad de hacerlas en terrenos que son Patrimonio Natural del Estado (PNE). Manifestaron que con base en el art. 7 en relación con los arts. 50 y 89, todos de la Constitución es posible afirmar que, al permitirse vía decreto impactar humedales para ampliar vías o talar árboles, se está ante acciones que dañan ecosistemas húmedos y la biodiversidad y ciclos vitales y, a su vez, se están transgrediendo convenios debidamente ratificados como la “Convención de Ramsar”, o la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América” (sobre la importancia de estos convenios citaron el voto n.°1998-5255 de esta Sala Constitucional). Indicaron que vía decreto no se puede violentar una norma de rango legal ni lo dispuesto en convenciones internacionales que obligan a proteger la biodiversidad inmersa en los humedales nacionales, sean estos sitios debidamente considerados como áreas silvestres protegidas o los que aún no se han declarado por lentitud o ineficiencia de la Administración Pública y que están dentro de terrenos que son propiedad privada, por lo que esta violación al principio de reserva de ley hace inconstitucional la totalidad del decreto.

Señalaron que en los numerales 1, 2, 3 y 4 del reglamento cuestionado n.°39838-MINAE, se dispone un nuevo procedimiento para ampliar una declaratoria ya emitida, sin tener que emitirse un decreto de conveniencia nuevo y ello es absolutamente inconstitucional porque nunca esta opción ha sido prevista y autorizada por la Ley Forestal. Adujeron que el art. 4 del reglamento otorga al SINAC potestades del Poder Ejecutivo, al facultarlo para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal, esto sin un dictado de una nueva declaratoria de conveniencia nacional por el Poder Ejecutivo y esto trasgrede lo establecido en la Ley Forestal y la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y, por lo tanto, existe la violación al principio de reserva de ley y, por conexidad, hay una violación a la norma 50 constitucional.

Argumentaron que sobre el art. 7 incisos l y m del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, al existir referencia directa del reglamento decreto ejecutivo n.°39838-MINAE en su art. 11, deben ser declarados inconstitucionales. Esto en el tanto permite la tala en áreas silvestres protegidas y esto violenta las normas 7, 21, 50 y 89 constitucionales y las convenciones ratificadas citadas.

Los accionantes reiteraron que el desarrollo debe ser sustentable (no de sacrificio ambiental), es decir, basarse en una correcta y eficiente gestión que implica ordenamiento y planificación territorial, así como planificación estratégica, los cuales son los instrumentos apropiados para hacer una efectiva y sustentable planificación de las obras viales de nuestro país, que, bajo ninguna circunstancia deberían ser planteadas para desarrollarse sobre ecosistemas de humedal o áreas silvestres protegidas por el simple hecho de que “no se le complique a la Administración” realizar dichas obras por terrenos privados ya impactados o con menor fragilidad y sensibilidad ambiental. Solicitaron que se declaren inconstitucionales las normas reglamentarias aquí impugnadas.

2.- Mediante resolución de las 14:08 hrs. de 6 de setiembre de 2016 la Presidencia de la Sala previno a los accionantes que debían indicar con sustento en cuál norma y bajo cuál situación se consideraban legitimados para interponer la acción de inconstitucionalidad.

3.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el día 7 de setiembre de 2016 los accionantes cumplieron la prevención. Afirmaron que les asiste legitimación en virtud de un interés difuso como lo es la protección al medio ambiente.

4.- Mediante resolución de las 14:24 hrs. del 20 de setiembre de 2016 y dándose por cumplida la prevención realizada, se le dio curso a la presente acción.

5.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del art. 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) fueron publicados en los números 194, 195 y 196 del Boletín Judicial de los días 10, 11 y 12 de octubre de 2016.

6.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:24 hrs. del 14 de octubre de 2016 contestó la audiencia RICARDO VARGAS VÁSQUEZ, en representación de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (PGR). Sobre el concepto de desarrollo sostenible manifestó que es un principio contenido en el art. 50 constitucional. Tal y como está expresado en el Informe Brundtland, este concepto se refiere a una forma de entender el desarrollo económico y social en virtud de la cual el progreso con miras a la satisfacción de las necesidades de las actuales generaciones no compromete la capacidad de las futuras para satisfacer las propias. Este concepto configura un tipo de desarrollo económico y social cuya característica fundamental y definitoria es su capacidad de satisfacer las necesidades humanas de bienestar y progreso en forma permanente. Según el principio 11 de la Declaración de Río, la aplicación del concepto de desarrollo sostenible o sustentable debe tomar en cuenta las circunstancias de los países en que se aplican, según sus prioridades de desarrollo y de tutela y protección ambiental, porque esas circunstancias específicas implican costos sociales distintos según el nivel de desarrollo de cada país (votos números 1999-644 y 2006-17126).

Sobre la Convención Ramsar y el uso racional de los humedales que no impone prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, explicó que el 02 de febrero de 1971 se firmó en Ramsar, Irán, la Convención relativa a los humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas, aprobada por Costa Rica mediante ley n.°7224 de 7 de abril de 1991. Para la suscripción de ese Convenio, los Estados consideraron que los humedales constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable y, por tanto, en el art. 3 se comprometieron a elaborar y aplicar su planificación de manera que se favorezca la conservación de los humedales y el uso racional de éstos. Detallaron que, pese a que el Convenio impone una obligación general de conservar y proteger los humedales, dota a los Estados de un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado para ello, sin establecer una prohibición para que en los humedales se desarrollen actividades. Antes bien, uno de los pilares fundamentales de dicha norma internacional es garantizar el uso racional y sostenible de los humedales y así ha sido desarrollado en múltiples resoluciones y documentos de la Conferencia de las Partes y otros órganos de la Convención. Señala que el Plan Estratégico para 2016-2024, aprobado por la Conferencia de las Partes, mediante resolución n.°XII.2 en la doceava reunión celebrada del 1 a 9 de junio de 2015 en Uruguay, establece que la misión de la Convención Ramsar es promover la conservación y el uso racional de todos los humedales, mediante acciones locales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, e indica que para lograr ese objetivo es esencial que las funciones y los servicios vitales que los ecosistemas proporcionan a las personas y a la naturaleza sean plenamente reconocidos, mantenidos, restaurados y utilizados de forma racional. Además, establece que desde que se adoptó el primer plan estratégico en 1997, uno de los pilares fundamentales de la Convención ha sido el uso racional de todos los humedales mediante planes, políticas y legislación nacionales, e indica que el uso racional de los humedales es el concepto clave que guía la labor de la Convención. Ese concepto se define como “el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible”. Reconociendo la importancia de estos ecosistemas, en el Plan Estratégico de cita se indica que “desempeñan una función clave en las actividades económicas vinculadas al transporte, la producción de alimentos, el manejo de los riesgos hídricos, el control de la contaminación, la pesca y caza, el ocio y la provisión de infraestructuras ecológicas”. Por otra parte, muchas de las decisiones de la Conferencia de las Partes han sido reunidas en los denominados Manuales Ramsar, separados por temas específicos que pretenden servir de orientación para la puesta en práctica de la Convención. El Manual n.º1 está destinado al Uso Racional de los Humedales y en él se dispone que ese uso implica “el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible”. Luego, en la resolución de la Conferencia de las Partes n.°XI.21 sobre Humedales y Desarrollo Sostenible, adoptada en la reunión n.°11 en Bucarest del 6 a 13 de julio de 2012, se consideró lo siguiente:

“En el curso de la historia y hasta el momento presente, muchas comunidades humanas han prosperado en las inmediaciones de los humedales debido a los beneficios que brindan, entre ellos un suministro fiable de agua dulce, alimentos procedentes de la agricultura y la pesca, combustible y fibra, y protección contra las tormentas y las inundaciones, y de que los humedales desempeñan un papel fundamental en el mantenimiento de la salud y los medios de vida de las comunidades humanas, con lo que gracias a ellos disminuye el riesgo de hambruna y pobreza.”

 

El concepto de uso racional de los humedales está ligado a la importancia que la Convención le ha dado a la implementación de evaluaciones de impacto ambiental, cuando las características ecológicas de los humedales estén amenazadas por la urbanización o por políticas y estrategias. Por ello, el Manual n.º16 está dedicado a ese tema y en él se resalta lo siguiente:

“Resolución n.º VII.16 pide a las Partes Contratantes que fortalezcan y consoliden sus esfuerzos para asegurar que todos los proyectos, planes, programas y políticas que puedan alterar el carácter ecológico de los humedales incluidos en la Lista Ramsar o impactar negativamente a otros humedales situados en su territorio, sean sometidos a procedimientos rigurosos de estudios de impacto y que formalicen esos procedimientos mediante las oportunas disposiciones en cuanto a políticas, legislación, instituciones y organizaciones”.

 

La aplicación de esos principios de uso racional y sostenible de los humedales no implica que esos ecosistemas deben estar dedicados a la conservación absoluta, sino que en ellos es posible llevar a cabo actividades humanas de una manera controlada, de forma que no se afecten sus características ecológicas y se mitiguen los posibles impactos. Para ello, el Manual Ramsar n.°19 está dedicado al abordaje de la modificación de las características ecológicas de los humedales y a fijar lineamientos para elaborar programas de restauración, compensación y mitigación. Lo señalado anteriormente se refleja en varios de los informes emitidos por la Secretaría de la Convención que, al realizar valoraciones específicas sobre casos concretos a solicitud de las partes contratantes, ha admitido el desarrollo de actividades y la construcción de infraestructura en humedales, siempre y cuando se lleven a cabo evaluaciones de impacto ambiental y se adopten medidas que mitiguen el impacto sobre el ecosistema. Añade, como ejemplo, que en el informe n.°24 del Procedimiento de Monitoreo de la Convención en el Sitio Ramsar Bañados del Este y Franja Costera, Uruguay, realizado en 1994, se dispuso lo siguiente:

“En caso de comprobarse la necesidad de ampliar o consolidar la red de carreteras y caminos en el Sitio Ramsar por razones de utilidad pública y cuando la magnitud de la obra permita prever posibles modificaciones a las condiciones ecológicas del humedal, el proyecto de obra debiera contar necesariamente con una evaluación de impacto ambiental y un informe o dictamen favorable de la COTECA [Comisión técnica administradora] para el Sitio Ramsar en cuestión”.

 

Por su parte, en el Informe de la Misión de Asesoramiento n.°57 en el Sitio Ramsar Sistema de Humedales Bahía de Bluefields en Nicaragua, se atendió la solicitud del Gobierno de Nicaragua de asesoría técnica sobre los potenciales cambios ecológicos que podían ocurrir por la construcción de la carretera Nueva Guinea-Bluefields que atravesaría el sitio Ramsar. Pues bien, luego de visitar la zona y analizar el proyecto, en el informe se recordó la necesidad de realizar evaluaciones de impacto ambiental:

“La evaluación de impacto ambiental (EIA) es parte de los procedimientos necesarios para la obtención de un permiso ambiental para muchos proyectos, en particular para la carretera, como se vio anteriormente. La Convención de Ramsar propugna que se adopten los principios y las herramientas de la EIA en las decisiones de planificación que puedan afectar a los humedales, como está consignado en las resoluciones de la 6ª Conferencia de las Partes Contratantes (COP), realizada en Brisbane, Australia, en 1996; de la 7ª COP, realizada en San José, Costa Rica, en 1999; y de la 8ª COP, realizada en Valencia, España, en 2002. Por ejemplo, la Resolución VI.16, adoptada en San José”.

 

Además se identificaron los posibles impactos directos e indirectos del proyecto y se indicó que la magnitud de éstos depende de cómo se maneje el paso por los ríos y zonas de suampos. Más concretamente, se dispuso que:

 “La viabilidad ambiental de la carretera no puede ser asegurada si no se toman, con suficiente antelación, medidas para ponerle fin o por lo menos reducir la intensidad del actual proceso de expansión de la frontera agrícola y ocupación del territorio. Los impactos potenciales directos de la carretera sobre el humedal sólo se consideran aceptables si el cruce de los ríos y el paso a través del suampo de Lara se hacen de manera tal que se asegure el mantenimiento integral de los flujos hídricos actuales y el movimiento de la fauna”.

 

Se realizaron varias recomendaciones que deben implementarse para garantizar la viabilidad de la carretera con respecto al sistema de humedales de la Bahía de Bluefields, como la mejora y fortalecimiento del estudio de impacto ambiental, la elaboración de un adecuado estudio de factibilidad que contemple los beneficios sociales y económicos y el costo ambiental de la obra, formulación de propuestas de mitigación y compensación respecto a los impactos ambientales y sociales que se producirán, fortalecimiento de las instituciones encargadas del manejo del humedal, garantizar la participación ciudadana, entre otras. Detalla que un informe de asesoramiento en términos similares fue el emitido con ocasión del Sitio Ramsar Sistema de Humedales Nordre Tyrifjord en Noruega, en el cual se valoró la construcción de una autopista de cuatro carriles y una línea férrea de alta velocidad. Añadió que en ese informe se indicó que se debe elegir la ruta con el impacto directo más bajo sobre el humedal y para ello se recomendó realizar una EIA que considere los impactos potenciales, las opciones de mitigación, la elección de la ruta y las soluciones del diseño. También se mencionó la importancia de seguir la guía sobre impacto ambiental de la Convención para mitigar los impactos que no puedan ser evitados y para compensar aquellos que no puedan mitigarse.

Expuso la PGR que las referencias previamente citadas sirven para sustentar que la Convención, lejos de prohibir por completo el desarrollo de actividades o ejecución de obras en los humedales, lo que hace es promover el manejo y uso sostenible de los humedales, permitiendo el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que permitan evitar y mitigar los posibles efectos negativos que se puedan producir, objetivo que precisamente se encuentra recogido en los arts. 43 y 44 de la LOA, que disponen que las obras o infraestructura se deben construir de manera que no dañen los ecosistemas de humedal y exigen la realización de una EIA.

Por su parte, agregó que este Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el sentido de que la Convención Ramsar no establece prohibiciones absolutas para el desarrollo de actividades y obras en humedales (voto Sala Constitucional n.°2016-3855). Alegó que no es correcto concluir que la normativa impugnada, por el solo hecho de permitir una intervención controlada, viole la Convención Ramsar, pues dicha norma internacional no establece una prohibición en ese sentido. Lo dicho en cuanto a la Convención Ramsar también es aplicable respecto a la alegada violación del Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, pues de su texto no es posible concluir que el Estado, al permitir una intervención controlada, esté incumpliendo las obligaciones y compromisos contraídos al suscribirlo y ratificarlo.

En relación con los humedales y el Patrimonio Natural del Estado (PNE),  afirmó que para determinar si el quebranto alegado por los accionantes se produce, lo primero que hay que tomar en cuenta es que la Constitución Política no contiene disposiciones específicas sobre humedales. La Convención Ramsar (que forma parte del parámetro de constitucionalidad de las normas de rango inferior) deja a criterio de las partes contratantes la configuración del régimen jurídico de los humedales, de allí que la constitucionalidad de la normativa impugnada debe valorarse de conformidad con el nivel de tutela y protección que la ley ordinaria les otorga, por tratarse del desarrollo del mandato establecido en el art. 50 de la Constitución Política. En ese sentido, el art. 40 de la LOA indica que los humedales son:

“los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”.

 

Asimismo, el art. 41 de esa misma ley declara de interés público todos los humedales y su conservación por ser de uso múltiple. Además, reconociendo esa importancia, obliga a cualquier interesado en desarrollar una actividad que pueda afectar un humedal a realizar una EIA (art. 44). En el mismo sentido, prohíbe el desarrollo de actividades que interrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas (art. 45).

La Ley de Conservación de la Vida Silvestre (n.º 7317 de 30 de octubre de 1992) (LCVS) establece prohibiciones concretas:

Art. 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales. Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Advirtió la PGR que esta última norma es de vital importancia de cara a esta acción de inconstitucionalidad, ya que el tipo penal allí dispuesto prevé la existencia de una autorización del SINAC para realizar ciertas actividades en ecosistemas de humedal, con la cual dichas actividades serían permitidas y no castigadas con la pena dispuesta. No obstante, además de esa previsión, no existe regulación normativa sobre esa autorización, que establezca el procedimiento, requisitos y el tipo de autorización a otorgar. De ahí que el decreto n.º 39838-MINAE constituye un marco normativo bajo el cual el SINAC puede otorgar la autorización prevista por el art. 98 de la LCVS para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Desde ese punto de vista, la autorización excepcional que contempla el decreto n.º39838 de permitir la intervención controlada no constituye una desmejora del nivel de tutela jurídicamente establecido. Esa autorización se enmarca dentro de los límites legales antes dispuestos, esto porque exige la realización de una EIA tal y como lo dispone el art. 44 de la LOA, la cual, aunada a la valoración técnica del SINAC y la declaratoria de conveniencia nacional requerida, evita que las obras afecten los humedales en los términos prohibidos por el art. 45 de esa misma ley, permitiendo una intervención controlada y sostenible.

Dentro del régimen legal de los humedales, otro aspecto que debe analizarse es el relativo al PNE, ello porque, para determinar si con el decreto impugnado se genera alguna desmejora en el nivel de tutela otorgado, es necesario establecer el régimen jurídico específico que se les ha dado a partir de su integración o no en ese patrimonio. Lo anterior porque, según lo indicado por los accionantes, las declaratorias de conveniencia nacional no están previstas para los terrenos que integran ese patrimonio y porque en ese tipo de bienes públicos únicamente se pueden realizar o autorizar actividades de capacitación, investigación y ecoturismo. Al respecto, la PGR expuso que la Sala Constitucional en reiteradas ocasiones ha dispuesto que el PNE se encuentra integrado por dos importantes componentes:

“a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, artículos 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, artículos 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes). (Sentencia n.º 16975-2008 de las 14 horas 53 minutos de 12 de noviembre de 2008. Reiterado en las resoluciones Nos. 17650-2008 de las 12 horas y 23 minutos de 5 de diciembre de 2008 y 16938-2011 de las 14 horas 37 minutos de 7 de diciembre de 2011)”.

 

Contrario al criterio de los accionantes, en el sentido de que todos los humedales son PNE porque tienen una categoría equivalente a un área silvestre protegida, la jurisprudencia de esta Sala ha determinado que existen humedales de propiedad privada y humedales de propiedad pública (ver sentencias números 14288-2009 y 16938-2011). Y en cuanto a los humedales públicos, en la última sentencia citada, la Sala consideró que integran el PNE aquellos que: 1) estén constituidos como un área silvestre protegida según el art. 32 inciso f) de la LOA; 2) los que estén dentro de cualquier otra categoría de manejo de área silvestre protegida y 3) todos aquellos que se encuentren en bienes demaniales y propiedades del Estado o de cualquier ente u órgano, en virtud de lo dispuesto en los arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. Sobre esa última categoría de humedales concretamente se dispuso lo siguiente:

“todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio, dado que se les clasifica como terrenos forestales (ver Decreto Ejecutivo 36786 del 12 de agosto de 2011); además, los manglares o bosques salados y los esteros, al formar parte de la zona pública en la zona marítimo terrestre, área inalienable según el artículo 1 de la Ley sobre la zona marítimo terrestre…, constituyen reserva forestal y están afectados a la Ley Forestal 7575 del 13 de febrero de 1996 de acuerdo con el artículo 13 de esa ley. (Voto No. 16938-2011. Se añade el subrayado).

 

Pero en la sentencia n.°3855-2016 se indicó que en los términos de los arts. 13 y 14 ibíd forman parte del PNE el tipo de humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, aunque sí están sujetos al régimen jurídico especial que protege a lo humedades y sí son bienes de dominio público. La exclusión de ese tipo de humedales marinos del PNE resulta conforme con el objeto de protección de ese patrimonio, que nació como un régimen especial para el resguardo del recurso forestal, tal y como lo ha considerado la Sala Constitucional al indicar que “el patrimonio forestal del Estado es aplicable a todos los bienes nacionales donde existan recursos naturales forestales.” (Voto No. 4587-1997 de las 15:45 del 5 de agosto de 1997) y al incluir dentro de ese patrimonio a los “bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata” (votos 16975-2008, 17650-2008 y 16938-2011 antes citados).

Hizo notar que el humedal de sistema marino que fue excluido del régimen de patrimonio natural del Estado es un ecosistema acuático, que no tiene relación con los ecosistemas boscosos o terrenos de aptitud forestal a que hacen referencia los arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. Aseveró la PGR que lo mismo sucede con todos los demás tipos de humedales acuáticos que contempla el art. 7° del decreto ejecutivo n.°35803 de 7 de enero de 2010 que fija los Criterios Técnicos para la Identificación, Clasificación y Conservación de Humedales. En esa norma, además de los humedales del sistema marino se contemplan otros sistemas que incluyen humedales exclusivamente acuáticos (no asociados a ecosistemas boscosos, por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.) y siguiendo la interpretación hecha en la sentencia n.°3855-2016, deberían excluirse del régimen del PNE.

Ese órgano asesor consideró oportuno que la Sala Constitucional, atendiendo la línea de interpretación seguida en el voto n.°855-2016, disponga expresamente que los humedales exclusivamente acuáticos (por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.) no constituyen parte del PNE.

De ahí que el decreto No. 39838 impugnado no resulta inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia el artículo primero que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE. Excluyéndose eso sí, a los humedales exclusivamente acuáticos.

Advirtió la PGR que lo anterior, no significa que los humedales que no forman parte del PNE no deban ser protegidos, pues éstos siguen siendo de interés público y una excepcional intervención debe ser controlada, siguiendo los parámetros técnicos, y sujeta a la realización de un estudio de impacto ambiental. El desarrollo de infraestructura vial con la garantía de un uso racional y sostenible de los humedales, es el objeto del decreto impugnado.

En relación con el PNE y la construcción de infraestructura vial en humedales, la PGR afirmó que, según lo dispuesto en el apartado anterior sí integran el PNE y dado que el art. 18 de la Ley Forestal únicamente permite en ese tipo de terrenos actividades de capacitación, investigación y ecoturismo, la aplicación del decreto impugnado sería inconstitucional. Lo anterior, excepto que la Sala Constitucional valore una solución distinta al ponderar los intereses implicados: el interés público ambiental de proteger el recurso forestal y el interés público que reviste el desarrollo de infraestructura vial pública. Porque a la par de ese interés ambiental, este Tribunal también ha reconocido el interés público del desarrollo de la infraestructura vial, en el marco de un Estado Social de Derecho al disponer lo siguiente:

 “En lo referente al fondo para la atención de la red vial nacional, estima esta Sala que dentro de los derechos humanos de la cuarta generación figura el derecho al desarrollo de los pueblos, el cual solamente puede hacerse efectivo si un país cuenta con una infraestructura de comunicaciones terrestres en buenas condiciones, dado que, esta constituye piedra angular para el incremento de la producción de bienes y servicios y, desde luego, para su oportuna distribución y comercialización. Debe tomarse en consideración que de conformidad con el artículo 50 de la Constitución Política es deber del Estado procurar un mayor bienestar de todos los habitantes y un adecuado reparto de la riqueza, todo lo cual se logra, entre otros factores, con una infraestructura vial en buenas condiciones de funcionamiento.”

 

Estimó la PGR que de ahí que la normativa impugnada podría ser avalada desde el punto de vista constitucional, como una posibilidad excepcional para casos concretos de suma importancia, en los que se permita la construcción, ampliación o mantenimiento de obras viales en humedales que forman parte del PNE. Esto por considerar que lo indicado por el art. 18 de la Ley Forestal no prohíbe directamente el desarrollo de infraestructura vial pública y que se trataría de una intervención controlada por medio de una valoración de costo beneficio, una EIA y un estudio técnico por parte del SINAC. Advirtió que resulta importante considerar que, al momento de dilucidar este conflicto de intereses públicos, se dimensionen los efectos de lo resuelto tomando en cuenta que el decreto contempla el mantenimiento de obras viales ya construidas. Se expuso que en el caso de declararse inconstitucionales las disposiciones del decreto en mención, los controles fijados para la reparación, mantenimiento y ampliación de obras viales existentes, ya no serían exigibles, lo cual constituiría una desmejora en el nivel de tutela ambiental introducido por la normativa impugnada.

En relación con la generalidad de la normativa impugnada, indicó que contiene mecanismos de control para garantizar el uso racional y sostenible de los humedales y no infringe los principios de información y participación. Dijo que este Tribunal en el voto 2007-2063, al desarrollar los principios constitucionales ambientales a los cuales debe apegarse el Estado en su condición de garante del derecho al ambiente ecológicamente equilibrado, ha desarrollado el principio de objetivación de la tutela ambiental de la siguiente manera:

 “se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación –en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública–. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas”.

 

De conformidad con los principios de objetivación y el preventivo, el decreto impugnado prevé tres instrumentos de control para garantizar el uso sostenible de los humedales y mitigar los posibles impactos: la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, el informe técnico y la aprobación del SINAC.

La declaratoria de conveniencia nacional que contempla el art. 2 del decreto impugnado es el medio a través del cual se determina que los beneficios públicos son mayores que los costos socioambientales (inciso m) del art. 3 de la Ley Forestal). Se trata de un procedimiento de excepción contenido en la Ley Forestal que tiene como objeto acreditar que, pese a que una actividad genera cierto impacto sobre el ambiente, puede ser mitigado y compensado. Esta puede permitirse porque los beneficios de su desarrollo son mayores que los costos ambientales generados. Contrario a la interpretación de los accionantes, el art. 2 del decreto sí exige la declaratoria para todo proyecto de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal. La declaratoria de conveniencia nacional es un requisito indispensable, aunque se trate de la reparación, mantenimiento o ampliación de una obra cuya construcción hubiese requerido una declaratoria de conveniencia nacional anterior y ello también puede notarse en lo dispuesto por el art. 3. Consecuentemente, no se está creando un procedimiento distinto, ya que la autorización final del SINAC requiere la declaratoria de conveniencia nacional para todo tipo de proyecto, incluyendo la reparación, ampliación o mantenimiento de una obra ya construida. De ahí que tampoco se estarían violentando los arts. 126 y 361 de la LGAP, en cuanto a los requisitos que deben cumplir las disposiciones de alcance general, pues, aunque sea un asunto de legalidad ordinaria, el decreto de conveniencia nacional se exige en todos los casos y, además, porque la Sala ha considerado que los decretos de conveniencia nacional son disposiciones concretas e individualizadas (voto 1993-4422), a las cuales no les serían aplicables esos requisitos legales.

Pese a que los accionantes consideran que esta declaratoria no es suficiente, estima la PGR que debe tomarse en cuenta que el art. 3 del decreto exige también la presentación del estudio de costo beneficio realizado, que podrá ser analizado por el SINAC. Manifestó que, además de esta declaratoria, el art. 4 del decreto impugnado exige el sometimiento del proyecto a una EIA con el fin de mitigar los posibles impactos y daños que los accionantes alegan se producirían, tal y como lo aconseja la Convención Ramsar y sus diferentes instrumentos. Explicó que los accionantes alegaron que dicho artículo es inconstitucional porque no exige la realización de un EsIA y porque la evaluación ambiental debe ser previa. Sin embargo, la norma no indica lo interpretado por los accionantes. La EIA es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo científico-técnico que lleva a cabo la SETENA para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (art. 3, inciso 38, del Reglamento General de EIA). Expuso que este procedimiento abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial; b) la confección del EsIA o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda; y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Además, en lo que interesa, el anexo 1 de dicho Reglamento establece que la construcción de carreteras requiere la elaboración de un EsIA, de conformidad con la normativa relativa a la contratación administrativa y concesión de obra pública, de ahí que no se está reduciendo el grado de protección ni limitando el proceso de participación pública propio de los estudios de impacto ambiental, como lo argumentaron los accionantes. Insistió en que la norma cuestionada no desconoce el régimen específico de la EIA y, en todo caso, resulta conforme con lo que dispone el art. 44 de la LOA, que exige la realización de una EIA. En efecto, el art. 4 del decreto impugnado dispone expresamente que esa viabilidad será requisito indispensable para que el SINAC emita la autorización final del proyecto.

Adicionalmente, detalló que, como requisito añadido a la declaratoria de conveniencia nacional y a la obtención de la viabilidad ambiental, se exige un informe técnico multidisciplinario y la autorización del SINAC a fin de que se valoren las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal, así como las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal.

En orden a evaluar los aspectos técnicos y de la viabilidad de implementar las medidas de compensación y restauración (que los accionantes califican como insuficientes) por la naturaleza que revisten, la PGR remitió al criterio que al efecto rinda el MINAE por ser éste el órgano especializado competente. Pese a ello, indicó que el argumento de que las medidas de compensación y restauración dispuestas no son funcionales porque no hay humedales privados que puedan ser adquiridos para ser compensados, no tiene justificación si se parte del hecho de que sí existen humedales de esa naturaleza y que la compensación puede realizarse en cualquier tipo de humedal.

También señaló que en la acción de inconstitucionalidad se achacó la violación del principio de información, por cuanto el proyecto del decreto no fue sometido a consulta pública para su revisión. No obstante, pese a ser un asunto de legalidad ordinaria, no considera que el decreto sea disconforme al art. 361 de la LGAP, pues su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo cuyo parecer debió haberse tomarse en cuenta. De tal forma, no existe la disconformidad legal señalada, ni mucho menos, violación de normas constitucionales.

En relación con los alegatos en cuanto al artículo 7, incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863, explicó que los accionantes han acusado que el decreto n.º 38863-MINAE permite “hacer talas rasas en ASP; es decir, en sitios que son PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO y ello es totalmente inconstitucional, puesto que como dijimos supra, las declaratorias de conveniencia nacional por ley, sólo son permitidas en terrenos que son propiedad privada conforme a los numerales 19 y 34 de la Ley Forestal”. Al respecto, la PGR aclaró que el art. 11 del decreto n.º39838-MINAE dispone que la corta de árboles o aprovechamiento maderable para la ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas gestionados por las municipalidades, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) u otras instituciones estatales, se regirá por lo dispuesto en el decreto ejecutivo n.°38863-MINAE denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)”. De ese decreto los accionantes impugnan el art. 7 incisos l) y m). La PGR expuso que de una lectura completa del decreto n.º38863-MINAE se constata que su objeto es regular los procedimientos para el trámite de los permisos y control del aprovechamiento maderable y corta en terrenos de uso agropecuario y sin bosque y en casos especiales previstos por la legislación. Afirmó que el resultado es que la remisión que hace el art. 11 del decreto n.º 39838-MINAE está referido al capítulo V, destinado al tema de las solicitudes especiales contempladas en la legislación ambiental nacional, que concretamente establece:

 “Art. 16.- Corta o eliminación de árboles, para proyectos de infraestructura pública o privada, declarados de conveniencia nacional (PE-CN). Son aquellas solicitudes para el aprovechamiento maderable o corta de árboles en predios de propiedad privada o en terrenos propiedad estatal, que no constituyan Patrimonio Natural del Estado, en que se deban eliminar árboles para desarrollar actividades declaradas de conveniencia nacional, a cargo de las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, de conformidad al artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE y sus reformas; y otras de igual naturaleza que la Administración Forestal del Estado determine según las necesidades del país; en el caso de aprovechamiento maderable en áreas de protección según artículos 33 y 34 de la Ley Forestal n.º 7575; en áreas de bosque de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Forestal y aprovechamiento de árboles de especies vedadas se deberá contar con la respectiva declaratoria de conveniencia nacional”.

 

Dicho artículo es acorde al objeto del decreto n.º 39838-MINAE y, además, excluye de su aplicación los terrenos que conforman el PNE. Por su parte, el inciso l) del art. 7 impugnado está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos particulares que queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental (decreto ejecutivo n.º29393-MINAE), y obligados a gestionar una viabilidad ambiental para las actividades o proyectos que deseen desarrollar. Afirmó que el art. 37 de la LOA es claro al indicar que las fincas particulares quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan expropiado o pagado legalmente o cuando se sometan en forma voluntaria al régimen forestal. De ahí que, al estar el inciso l) del art. 7 pensado para aquellas propiedades privadas dentro de las áreas silvestres protegidas que no han sido expropiadas, dicha norma no está autorizando la corta o aprovechamiento en áreas silvestres protegidas o patrimonio natural del Estado. Detalló que el inciso m), por el contrario, sería inconstitucional únicamente si se entiende que autoriza la corta de árboles en el PNE con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento, tal y como lo consideró la Sala en el voto 2006-17127. Lo anterior, salvo que la Sala interprete, con base en la argumentación expuesta supra, que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE no es inconstitucional.

En sus conclusiones reiteró que el decreto n.º39838 impugnado no resulta inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal”, al que hace referencia el artículo primero, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que por estar asociados a ecosistemas boscosos o terrenos forestales y ubicarse en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE. Y si se entienden excluidos de ese régimen forestal los humedales exclusivamente acuáticos (lagunas, ríos, lagos, arroyos, etcétera).

Afirmó que en el caso de los humedales que sí integran el PNE, la aplicación de la normativa impugnada sí resulta inconstitucional. Excepto que la Sala no lo estime así, al ponderar los intereses implicados: el interés público ambiental de proteger el recurso forestal y el interés público que reviste el desarrollo de infraestructura vial pública. En caso de declararse inconstitucional el decreto para los humedales que integran el PNE, recomendó valorar la posibilidad de dimensionar los efectos de lo resuelto en dos sentidos: por un lado, manteniendo la aplicación de la norma para la reparación, mantenimiento y ampliación de obras viales existentes, pues no exigirles los controles fijados por la normativa impugnada, constituiría una desmejora en el nivel de tutela ambiental dispuesto; y, por otro lado, interpretando que el decreto es aplicable únicamente para los humedales que, por no estar asociados a sistemas boscosos y ser exclusivamente acuáticos, no integran el PNE.

Alegó que el decreto n.º39838, al permitir la intervención controlada de los humedales con el desarrollo de infraestructura vial no violenta la Convención Ramsar, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ni el art. 50 constitucional. Aquel es acorde con los principios de desarrollo sostenible, de objetivación de la tutela ambiental y preventivo y no constituye una desmejora en el nivel de tutela que la legislación establece. La norma garantiza el uso racional y sostenible de los humedales, controlando el desarrollo de infraestructura vial por medio de la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, y el informe técnico multidisciplinario y aprobación del SINAC. Reiteró que la violación a los arts. 126 y 361 de la LGAP es un asunto de legalidad ordinaria. No obstante, no hay tal violación, pues el decreto de conveniencia nacional se exige para toda obra de reparación, mantenimiento, ampliación o construcción de obras viales y, además, por la naturaleza de este tipo de declaratorias no les son exigibles los requisitos legales propios de las normas de carácter general. Tampoco existe esa violación por no haberse consultado públicamente el decreto n.º39838, ya que su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo, en cuyo caso su parecer debió haberse tomarse en cuenta. El decreto n.º39838 es acorde al art. 44 de la LOA que exige la realización de una EIA para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal y no desconoce el régimen específico de la EIA que, para el caso concreto de las carreteras, exige la realización de un EsIA. Además, la norma impugnada sí exige la viabilidad ambiental como un requisito previo para la emisión de la autorización final. El art. 7 inciso l) del decreto n.º38863 no es inconstitucional porque está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos privados que, según lo establece el art. 37 de la LOA, queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que, pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental. Y, por tanto, no permite la tala en el PNE. Y, por último, afirmó que el art. 7 inciso m) del decreto n.º38863, sería inconstitucional, únicamente si se entiende que se permite la corta de árboles en el PNE, con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento. Lo anterior, salvo que la Sala interprete que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE, no es inconstitucional.

7.- Por medio de escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 19 de octubre de 2016 rindió su informe EDGAR E. GUTIÉRREZ ESPELETA en su condición de MINISTRO DE AMBIENTE Y ENERGÍA. Informó que de conformidad con la legislación aplicable, el SINAC en un órgano de desconcentración máxima que posee personalidad jurídica instrumental. Por consiguiente, en razón de la competencia, se solicitó informe al SINAC y con sustento en el oficio n.°SINA-AJ-714 de 13 de octubre de 2016 es que rinde sus manifestaciones.

En cuanto a los humedales y su régimen jurídico explicó lo siguiente: conforme a lo dispuesto en el art. 40 de la LOA los humedales son:

“Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja”.

 

La ley declara de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no protegidos por las leyes que rijan esta materia. El MINAE en coordinación con las instituciones competentes puede delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos sistemas. Asimismo, en la Convención Ramsar, se establece la siguiente definición de humedales:

“los humedales son extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros.

A los efectos de la presente convención, las aves acuáticas son aquellas que, ecológicamente, dependen de las zonas húmedas”.

 

A partir de esta definición, dicha convención establece que las partes definen dentro de su territorio los humedales que consideran son de importancia internacional de conformidad con lo que la propia convención establece, lo cual da a lugar a una lista de humedales. El art. 2 de la Convención indica que la importancia internacional de un humedal se define a partir de criterios ecológicos, botánicos, zoológicos, limnológicos o hidrológicos con especial atención a la importancia que estos tienen para las aves acuáticas a lo largo de todo el año. El art. 3 manda a los Estados parte a elaborar planes de gestión que favorezcan la conservación y explotación racional de los humedales. Finalmente, el art. 4 insta a los Estados a que establezcan en los humedales regímenes jurídicos de conservación, pero lo hace en términos generales, sin referencia a ningún tipo en especial:

“Artículo 4.- Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la "Lista", y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado. (…)”

 

De igual manera existen ecosistemas de humedal que, por interés del Poder Ejecutivo, son establecidos como áreas silvestres protegidas conforme al art. 32. inciso f) de la LOA y que de conformidad con lo dispuesto por el art. 13 de la Ley Forestal constituyen el PNE y se encuentran afectados por las disposiciones que regula la Ley Forestal en cuanto a actividades permitidas dentro de este Patrimonio. Pero, además, a los humedales le son aplicables otras disposiciones como las contenidas en la Ley de Aguas, LCVS o la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.

Respecto de la LOA y la LCVS existe una diferencia que merece ser apuntada. La LCVS define a los humedales según sus características físicas (marismas, pantanos, turberas, etc.) y la LOA según sus características bióticas, pues señala que son ecosistemas que dependen de regímenes acuáticos. Se afirma que, en todo caso, no se trata de definiciones contradictorias sino complementarias. Podría decirse que la definición de la LCVS, que es similar a la de la Convención Ramsar, habría que añadirle que los humedales son o contienen ecosistemas que dependen de regímenes acuáticos. Ahora bien, la legislación nacional, aparte de definirlo, no contiene un régimen jurídico propio de los humedales (como ecosistema) como categoría general y, por lo tanto, se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido.

Humedales como ecosistema, distintos de áreas silvestres protegidas y PNE: Al respecto explicó que hay que tener presente la Ley de Biodiversidad que en su art. 58 define las áreas silvestres protegidas:

“Áreas silvestres protegidas Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977. Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella”.

 

Los objetivos, requisitos y mecanismos para crear o modificar estas áreas se determinan en la LOA, mientras que el Reglamento de la Ley de Biodiversidad establece los criterios técnicos de las distintas categorías de manejo de las áreas protegidas. Si bien la legislación no define el concepto de “categoría de manejo” ha sido la PGR a partir del dictamen n.°C-016-2002 de 15 de enero de 2002, la encargada de caracterizarlo y, al efecto, se dispuso que:

“Ahora bien, aún y cuando no existe en nuestra legislación vigente una definición técnica de zona protectora, la sola clasificación que el artículo 32 de la Ley No. 7554 hace de las categorías de manejo, lleva a pensar necesariamente que sí existen diferencias entre ellas; ya que, de lo contrario, habría bastado con enunciar un régimen único de áreas silvestres protegidas.

  Y es lógico que así sea, toda vez que cada área silvestre tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico, hidrológico, etc., que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento definido por la categoría de manejo asignada.”

 

Asimismo, la Sala Constitucional ha establecido que el PNE lo integran dos importantes componentes: por un lado las áreas silvestres protegidas (cualquiera que sea su categoría de manejo) declaradas por ley o decreto ejecutivo; entendiéndose como tales, las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, según la regulación prevista en los arts. 1, 2, 3 inciso i) de la Ley Forestal, 32 de LOA, 22, 28 y 58 de la Ley de Biodiversidad, 3 incisos d) y f) de la Ley de Parques Nacionales, 3, 7, 17. 82 incisos a) y b) de la LCVS.

El segundo bloque que integra el PNE está conformado por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal pertenecientes al Estado e instituciones públicas (art. 13 de la Ley Forestal) que tienen una afectación legal inmediata. Para el caso de la zona marítimo terrestre excluye de su ámbito las áreas silvestres protegidas sujetándolas a su propia legislación, aspecto que incluye el resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales (cita al efecto la sentencia n.°5266-2009).

Concluye de lo anterior que las áreas silvestres protegidas se encuentran incorporadas al PNE de la nación independientemente de su categoría de manejo (ya fuera que se trate de parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales), naturaleza que, además, está consagrada en los arts. 35 y 38 de la LOA en los cuales el legislador reguló en forma general los objetivos de creación, administración y vigilancia de las áreas silvestres protegidas. Del mismo modo, aunque se trate de algún supuesto en que los terrenos no estén cobijados por alguna de las categorías de manejo indicadas, pero se encuentran bajo la tutela o titularidad de una entidad pública, automáticamente pasarán a formar parte del PNE, tal y como lo disponen los arts. 13 y 14 de la Ley Forestal. Bajo esta condición aquellos humedales ubicados en terrenos particulares no corresponden a PNE. Lo anterior no demerita que los humedales y su conservación, por disposición legal, son declarados de interés público, estén o no protegidos por leyes que rijan la materia. Esto no significa que todos los humedales sean PNE conforme al art. 13 de la Ley Forestal ni estén sujetos a la restricción de usos establecida por el art. 18 de la Ley Forestal.

Por lo anterior, considera errada la afirmación de los accionantes en cuanto a que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida como un parque nacional, de conformidad con el art. 32 de la LOA, ya que esto requiere de una serie de estudios técnicos que justifiquen tal declaratoria de conformidad con los arts. 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad. Además, del hecho de que los mismos pueden ubicarse en terrenos privados y, por lo tanto, mantienen tal condición hasta tanto el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado conforme a los términos de art. 37 de la LOA.

La posición de que existen humedales que no son parte del PNE se puede verificar en la nota separada del Magistrado Rueda Leal en la sentencia n.°2016-3855:

“El segundo tema que debe ser aclarado se refiere a la existencia de humedales en terrenos privados. Ciertas manifestaciones de las partes realizadas durante la audiencia oral permitieron entrever confusión en torno al manejo de dichos humedales, de ahí que sea pertinente comentar el punto. La sentencia de marras ha hecho énfasis en la importancia ambiental de los humedales y expuso con claridad el tratamiento que reciben a nivel convencional y jurisprudencial. Es claro: existe un interés público en su adecuada preservación. Tratándose de humedales ubicados en propiedades del Estado, ello se traduce en su inclusión como Patrimonio Natural del Estado y su protección de acuerdo con las normas que regulan a los humedales en terrenos públicos. Sin embargo, cuando el humedal se encuentra en una propiedad privada, no significa que el terreno donde se ubica el humedal pase a pertenecer al Estado o sea incorporado automáticamente a su Patrimonio. Semejante humedal será uno en propiedad privada y dicha propiedad no perderá su carácter privado por el hecho de albergar un humedal. Ello únicamente implica que el humedal estará sometido a las limitaciones y protecciones establecidas normativamente, debido al interés público en su conservación. En ese tanto, son plenamente aplicables –en lo atinente- el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, la Ley de Conservación de Vida Silvestre y demás normas referidas a la protección de humedales”.

 

Citó lo dispuesto en el art. 1° del decreto impugnado para concluir que este numeral se refiere exclusivamente a los ecosistemas de humedal excluyendo por lo tanto a los humedales declarados como área silvestre protegida y no como erróneamente lo han interpretado los recurrentes. Consideró, en consecuencia, que el art. 1° del Decreto Ejecutivo n.°39838-MINAE no es disconforme con los arts. 7 y 50, siempre y cuando se entienda que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por ende las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE.

Sobre la declaratoria de conveniencia, indicó que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país, de acuerdo con los principios de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso. Para el caso específico es deber del MINAE desarrollar y ejecutar las políticas de protección ambiental del Gobierno de la República y la protección y el control de los recursos naturales del Estado. En ese sentido, el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal declara como actividades de conveniencia nacional las realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, instituciones autónomas o empresas privadas cuyos beneficios sean mayores a los costos socioambientales. Por lo tanto, la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado resulta posible y acorde con legislación vigente, la autorización de las actividades indicadas en los numerales 19 (propiedad forestal privada) y 34 (corta en áreas de protección) de la Ley Forestal. Lo anterior en el entendido de que la declaratoria de conveniencia no autoriza la corta de árboles en áreas silvestres protegidas o en general dentro del PNE, de conformidad con lo dispuesto en los dictámenes de la PGR números C-042-2009 y C-148-2012. Por lo que resulta incorrecta la afirmación planteada por los accionantes respecto de que la declaratoria de conveniencia nacional será sobre sitios dentro de área silvestre protegida y, por ello, no existe la inconstitucionalidad argumentada. Además, de previo a realizar tal declaratoria, el Poder Ejecutivo debe realizar un estudio de costo-beneficio requerido para la emisión de este tipo de decretos según lo ha señalado el Tribunal Contencioso Administrativo en sentencia n.°4399-2010. El requisito indicado en los incisos d) y e) del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se encuentra ajustado a derecho y corresponde al proyecto en general que debe prever todas las actividades a realizar (por lo que no requiere una nueva declaratoria como erróneamente lo señalan los accionantes). Además las acciones que se ejecuten bajo tal declaratoria de conveniencia estarán supervisadas por las instituciones con competencias para tal fin y respetando los estándares establecidos de manera previa por la SETENA, dentro de la viabilidad ambiental a otorgar.

A partir del principio de coordinación interinstitucional, informó sobre la necesidad de establecer trámites únicos ante la Administración como un todo y, más aún, en el caso de dependencias de un mismo Ministerio, como lo es el caso de la SETENA y el SINAC. Lo anterior debe relacionarse con la obligación contenida en el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, decreto ejecutivo n.°34433 en cuanto a la consulta previa por parte de la SETENA, al señalar lo siguiente:

“Art. 81. Consulta técnica a las Áreas de Conservación: cuando se trate de actividades, obras o proyectos que afecten la vida silvestre, áreas protegidas, recursos forestales y recursos hídricos, la SETENA de previo a resolver, deberá consultar al Área de Conservación del SINAC lo que corresponda, para que emita criterio técnico al respecto en el plazo que establece la ley”.

 

En consecuencia, debe tomarse en cuenta que lo indicado en el numeral 4 del decreto ejecutivo n.°39838-MINAEes acorde a lo dispuesto en la legislación vigente (dentro de la cual se requiere la consulta previa al SINAC en determinados casos) y al principio de coordinación interinstitucional. El artículo indicado señala expresamente que la viabilidad ambiental es requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención y no como lo han indicado los recurrentes, teniendo como consecuencia lógica que deba contarse con tal requisito de manera previa. Lo que se pretende con la norma es retomar lo ya expresado en el art. 81 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad en cuanto al dictamen técnico que debe emitirse por parte del SINAC dentro del trámite ante la SETENA y por eso se señala al indicar que cada dependencia deberá atender los trámites de su competencia. Destacó, en ese sentido, que la ausencia de coordinación de la SETENA con otras dependencias ha sido un aspecto analizado de manera reiterada por el Programa Estado de la Nación cuyo Informe número 9 en desarrollo humano sostenible señaló la necesidad de establecer procesos de coordinación con otras instituciones, por lo que los principios indicados se ven reflejados en la normativa cuestionada.

Sobre la evaluación de impacto ambiental explicó que es importante tomar en cuenta que si bien la Convención Ramsar expresamente no cita el término “Evaluación de Impacto Ambiental”, esto por haber sido suscrita con anterioridad a la generalización de dicho concepto, lo cierto del caso es que mediante su art. 3 estableció la obligación de las partes contratantes de elaborar y aplicar planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas y, siempre que fuere posible, la explotación racional de los humedales y su territorio. De conformidad con el ordenamiento interno, el art. 41 de la LOA declara de interés público los humedales y su conservación por ser de uso múltiple estén o no estén protegidos por las leyes que rijan la materia. Además, el art. 43 señala, en cuanto a las obras de infraestructura, que las mismas se construirán de manera que no dañen los ecosistemas y, de existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental. Asimismo, el art. 44 señala la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal. También menciona el art. 92 y siguientes de la Ley de Biodiversidad en que se exige la presentación de EIA de todos los proyectos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. Concluyó que, por lo indicado, el numeral del decreto es acorde con el art. 50 constitucional y los arts. 17 y 43 de la LOA, por cuanto exige como requisito previo al trámite de autorización de una evaluación de impacto ambiental. Dicha evaluación debe ser previa a la realización de la actividad de que se trate. Y su definición está prevista en el art. 3 inciso 38 del decreto ejecutivo n.°31849. Entonces será la evaluación de impacto ambiental la que determinará si las actividades que se pretenden desarrollar son ambientalmente posibles o bien restringir las actividades sometidas a consideración como condición previa a su aprobación. El ente encargado de aprobar o improbar las EIA deberá tomar en cuenta, previo a rendir su dictamen, las prohibiciones establecidas de manera genérica sobre actividades que se desarrollen sobre humedales contenidas en el art. 45 de la LOA, tales como: interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, etc. Será necesario que la viabilidad ambiental sea otorgada por el ente competente, sea la SETENA, órgano que podrá dictar medidas de mitigación para minimizar tales impactos y las técnicamente convenientes para recuperarlos, los cuales son aceptados por la legislación vigente. No llevan razón los accionantes al indicar que “dada la fragilidad y sensibilidad que tienen los ecosistemas de humedal y el hecho de que, por Ley Orgánica del Ambiente, califican como áreas silvestres protegidas, el instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental que debería aplicarse es un Estudio de Impacto Ambiental (Esia)”. Lo anterior, por cuanto incurren en dos afirmaciones erradas: la primera es considerar que todos los humedales son áreas silvestres protegidas y el segundo el obviar el hecho de que el numeral 1° del decreto refiere únicamente a los ecosistemas de humedal y, por ende, no aplica para el caso de humedales declarados como área silvestre protegida.

Por lo anterior insistió que la norma no roza el art. 50 constitucional. Ahora bien, alegó que en caso de que la Sala estime que se realizó un yerro en cuanto al tipo de instrumento de evaluación ambiental requerido para el trámite en cuestión, este es un aspecto que puede ser subsanado por el MINAE y no conlleva en sí misma la inconstitucionalidad de la norma, por cuanto se ajusta plenamente a lo requerido en tutela del medio ambiente y medir y prevenir los posibles impactos que la autorización a emitir por el SINAC pueda causar.

Sobre las áreas privadas inmersas dentro de las áreas silvestres protegidas (art. 37 LOA y posibles limitaciones, señaló que el art. 37 de la LOA recoge la facultad del Poder Ejecutivo por medio del MINAE de establecer áreas silvestres protegidas, cualquier que sea su categoría de manejo, quedando facultado tanto para incluir dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados por la ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo, como para crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley. Tratándose de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos deben ser adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización, pues los fines de manejo y conservación de esas categorías de manejo las hace incompatibles con la propiedad privada. Las fincas particulares afectadas por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras quedan comprendidas dentro de las áreas silvestres protegidas estatales solo a partir del momento en que se haya efectuado legalmente su pago o expropiación, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al régimen forestal. Los terrenos privados dentro de parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras quedan comprendidas dentro de las áreas silvestres protegidas estatales únicamente a partir del momento en que hayan sido pagadas o expropiadas salvo que se sometan voluntariamente al régimen forestal.

Explicó que el Plan de Ordenamiento Ambiental a que se refiere el art. 37 de la LOA ya es una norma jurídica debidamente emitida por el MINAE y corresponde al decreto ejecutivo 29393-MINAE. Este regirá los usos y actividades de los particulares de carácter privado inmersos dentro de ciertas categorías de área silvestre protegida, más no así del ASP en su totalidad. Esto es distinto de los planes de manejo, que es el instrumento de gestión de toda el área silvestre. Asimismo, la referencia expresa de contar con la evaluación de impacto ambiental alude de manera exclusiva al plan de ordenamiento ambiental, por ser el instrumento técnico que regula las actividades a realizar por particulares y en terrenos privados. Dicha norma armoniza con lo dispuesto en la LOA, que señala la obligatoriedad de que el interesado tramite la evaluación de impacto ambiental de su proyecto en particular. Por lo indicado, resulta ajustado a derecho el art. 7 inciso l) del decreto ejecutivo 38863-MINAE. Por cuanto, como se indicó, en dichas categorías de áreas silvestres protegidas es factible la existencia de terrenos privados, los cuales mantienen tal condición y no pueden considerarse como PNE e imponerle las limitaciones contenidas en la Ley Forestal hasta que sean expropiadas. En cambio, resulta factible la realización de una serie de actividades por parte de los particulares de conformidad a lo establecido en el Plan de Ordenamiento Ambiental, Plan General de Manejo y demás requisitos que disponga la legislación vigente. Tal autorización resulta acorde y proporcional a lo dispuesto en el art. 27 de la Ley Forestal:

“Solo podrán cortarse hasta un máximo de tres árboles por hectárea anualmente en terrenos de uso agropecuario y sin bosque, después de obtener la autorización del Consejo Regional Ambiental. Si la corta sobrepasare los diez árboles por inmueble, se requerirá la autorización de la Administración Forestal del Estado”.

 

Esa regulación no resulta inconstitucional porque tal autorización está reservada para terrenos de propiedad privada de uso agropecuario y sin bosque, inmersos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre de conformidad al numeral 27 de la Ley Forestal y no aplica para el caso de terrenos de PNE. En igual sentido, el art. 7 inciso m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, pues como se indicó el art 34 de la Ley Forestal prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

En cuanto a los alegatos generales afirmó que de acuerdo con la Secretaría de la Convención Ramsar (2013) los humedales constituyen ecosistemas clave de sustento de vida en este planeta, debido a que funcionan como hábitat de muchas especies vegetales y animales amenazadas. En el contexto de la Convención Ramsar el uso racional de los humedales es, después de su conservación, el objetivo jurídico más importante por ser desarrollado por las Partes Contratantes. Además, son un elemento vital de las economías nacionales y mundiales. La Convención Ramsar fue incorporada al ordenamiento jurídico costarricense mediante la Ley n.°7242, ya que Costa Rica comparte la importancia ecológica de estos ecosistemas. Según aportan los accionantes, la premisa fundamental en la protección y conservación de los ambientes de humedal es la de no perturbar su equilibrio, es decir, no realizar actividades que generen efectos significativos en los mismos. Es por esa razón que en el decreto cuestionado se solicita un análisis actual de las características ecológicas del humedal según el Anexo 1 (ficha de información técnica), con la finalidad de que si este humedal no se encuentra delimitado y definido según criterios para este objetivo, se pueda contar con la caracterización del mismo y con base a esta variable técnica aplicar o no el decreto en mención.

Afirmó que el SINAC es conocedora de la alarmante situación de los ecosistemas de humedal a nivel internacional y cuenta con diagnósticos generales del estado de los humedales en Costa Rica, los cuales exponen la grave pérdida de extensión de ellos. Por esta razón, el SINAC cuenta con la ejecución de acciones específicas enfocadas a la conservación, el uso sostenible de la biodiversidad y el mantenimiento de los servicios ecosistémicos de los humedales, a través del aumento de la representación ecológica de los humedales, mediante la inclusión de 20.000 HA como sitios Ramsar, la construcción de un marco habilitado para mitigar amenazas (naturales y antrópicas) contra la biodiversidad, aumento en la eficacia de la gestión de humedales protegidos de importancia internacional y la mejora de los mecanismos financieros en áreas protegidas con humedales de importancia internacional. Por lo tanto, el SINAC implementa medidas adecuadas para conservar los humedales y los servicios ecosistémicos que prestan.

En relación con el art. 1 informó que la norma establece claramente los mecanismos técnicos para contar con la información necesaria para analizar la factibilidad de la propuesta. Por ejemplo, el art. 8 prevé un informe técnico del SINAC. El hecho de que un proyecto cuente con una declaratoria de conveniencia nacional en ningún momento faculta al solicitante a intervenir el humedal, sino que es un requisito más. Citó también el art. 9 que da cuenta de todos los requisitos exigidos para el trámite en cuestión.

En relación con los conceptos de “restauración” y “compensación” explicó que en el Manual 19 de la Convención Ramsar, bajo el título “Principios y lineamientos para la restauración de humedales”, se utiliza la expresión “restauración” en sentido amplio, es decir, sin distinguir o reparar en la diferencia técnica entre restauración y rehabilitación (ver considerando XI). Dicho Manual es aprobado por las partes contratantes como guía en la implementación de las mismas cuando así sea el caso. Este Manual constituye la base de las recomendaciones para la construcción del Anexo 1 en conjunto con el formato de la Ficha de Información Ramsar (FIR) establecidas como herramientas de la Convención para dar seguimiento a los cambios de las características ecológicas de los sitios Ramsar declarados por los países. Por lo tanto, el Anexo 1 recopila la información apropiada para identificar estas características, pero exime la información específica relacionada a Sitios Ramsar ya que este no es el enfoque del instrumento.

Sobre la supuesta confusión en la aplicación de la evaluación de impacto ambiental, informó que la norma nunca plantea acción de omisión del procedimiento ante la SETENA, lo que inidca es que esta institución cuente siempre con los informes técnicos y recomendaciones que realizará el SINAC en el proceso de análisis del caso. Por lo tanto, la SETENA y el SINAC deberán conocer toda la información técnica disponible para la adecuada valoración de las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal. Insiste en que el SINAC conoce y comparte la característica de interés público que gozan los humedales y, por ello, el mecanismo de evaluar técnica la viabilidad de ejecución de una propuesta de “intervención controlada” es precisamente el Anexo 1, el cual permite identificar los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

Rechazó la infracción al principio de irreductibilidad del bosque por cuanto no es que se esté autorizando la corta de árboles de forma desmedida, sino que la Administración en acatamiento de la normativa vigente solicita dichos requisitos para poder determinar si es procedente lo solicitado.

Asimismo, negó la violación al principio de objetivación de la tutela ambiental por cuanto son requisitos que deben de cumplir los administrados a efectos de que la Administración pueda valorar con sustento en la ciencia, la técnica y el ordenamiento jurídico vigente, si la solicitud está ajustada a derecho y si existe un equilibrio entre el medio ambiente y los beneficios sociales que le puedan generar al país y al bienestar de la colectividad. Solicitó tener por cumplida la audiencia conferida.

8.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:32 hrs. del 31 de octubre de 2016 presenta coadyuvancia MAURICIO ÁLVAREZ MORA, en su condición de Presidente de la Federación para la Conservación del Ambiente (FECON) a favor del accionante. Manifestó que las normas impugnadas son incompatibles con el Derecho de la Constitución, ya que se trata de dos normas reglamentarias cuyo objeto de regulación es la autorización de actividades de significativo impacto ambiental en ecosistemas de humedales. Cuestionó tales normas aduciendo que su consecuencia directa es la modificación de las reglas que rigen actualmente esta categoría de manejo, permitiendo la realización de obras y construcciones que, sin duda alguna, afectarán dichas áreas protegidas. Es decir, se trata de modificaciones en la normativa ambiental que tendrán un impacto significativo en las regulaciones vigentes y las condiciones de protección de áreas silvestres protegidas de gran importancia, afectando eventualmente ecosistemas de la mayor importancia y fragilidad ambiental. A pesar de lo anterior, los citados decretos ejecutivos no fueron sometidos a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Alegó que el Poder Ejecutivo omitió de forma absoluta informar a las y los habitantes de la República sobre los anteproyectos de los decretos en cuestión antes de que los mismos fueran definitivamente emitidos y publicados. Tampoco brindó oportunidad alguna a la ciudadanía para que exponga su parecer o formule observaciones sobre dichas normas. Añadió que esta oportunidad se le negó tanto a la población en general que tiene un interés difuso en la protección efectiva del ambiente y la conservación de las áreas protegidas, como a las organizaciones representativas de intereses generales o corporativos que igualmente pueden resultar afectadas por cualquier innovación o modificación normativa que incida sobre las áreas silvestres protegidas del país. Acotó que, en relación con la participación ciudadana, el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para dictar las normas cuestionadas en la presente acción vulneró lo establecido en el párrafo primero del art. 9 de la Constitución Política, según el cual, además de representativo, alternativo y responsable, el Gobierno de la República es “participativo" y también lo ejerce directamente "el pueblo", en adición a los tres poderes tradicionales (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). Explicó que, antes de la entrada en vigencia de la modificación al art. 9 constitucional, el incumplimiento e incluso la omisión de las autoridades en la aplicación de los instrumentos de participación vigentes (por ejemplo, en lo relativo a las consultas o audiencias públicas previstas en algunas leyes) habían sido considerados como problemas de mera legalidad susceptibles, en el mejor de los casos, de producir vicios —no necesariamente sustanciales— en los procedimientos administrativos. Señaló que, en cuanto a la violación del derecho de participación en asuntos susceptibles de afectar el ambiente, el procedimiento de aprobación de los decretos impugnados también lesiona de manera severa el derecho consagrado en el párrafo segundo del numeral 50 de la Carta Magna, el cual incluye el derecho de "toda persona" a participar en aquellos asuntos donde se discuta una posible afectación al ambiente, ya que si la participación del pueblo en la toma de decisiones públicas es un derecho de primacía constitucional, la responsabilidad de Estado de garantizar su efectivo cumplimiento se encuentra directamente relacionada con la naturaleza de las decisiones sobre las que verse el ejercicio de este derecho. Adujo que no lleva razón la PGR al estimar que nos encontramos ante un vicio de mera legalidad, mucho menos al sostener que los decretos impugnados no afectan a entidades representativas de intereses de carácter general, pues se trata de un vicio de constitucionalidad por disposición expresa y reiterada de nuestra jurisprudencia constitucional. Nada puede afectar más los intereses de carácter general que la protección del ambiente, pues está en juego la supervivencia de todos los seres vivos y también de la humanidad. Alegó que anteriormente la Sala Constitucional había calificado el incumplimiento de este tipo de requisitos legales como un asunto que solo comprometía la legalidad de la norma de alcance general. Sin embargo, este panorama cambió radicalmente a partir de la aprobación de la reforma constitucional que declaró el derecho de participación ciudadana como un derecho fundamental de rango constitucional, porque el Estado tiene la obligación de respetar al menos los mecanismos de consulta y participación establecidos en la legislación vigente. Si la ley creó una figura participativa, esta debe cumplirse. No puede ser ignorada ni escatimada a la población como evidentemente ocurrió en este caso. Solicitó que se declare con lugar la acción planteada.

9.- Mediante resolución de las 14:03 hrs. de 03 de noviembre del 2016, se tuvo al señor MAURICIO ÁLVAREZ MORA, en su condición de Presidente de la FECON, como coadyuvante dentro de este proceso.

10.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 09:22 horas del 01 de diciembre de 2016 presentó coadyuvancia MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA, costarricense, cédula 1-0297-0932, ingeniero agrónomo, a favor del accionante y manifestó que el decreto ejecutivo n.º39838-MINAE del 27 de julio de 2016 y el art. 7 de su reglamento atentan particularmente contra el art. 50 de la Constitución Política, contra la Convención Ramsar y, en general, contra el desarrollo sostenible democrático. Agregó que los humedales están constituidos por acuíferos subterráneos, lagos, ríos, pantanos, pastizales húmedos, estuarios, deltas, turberas, manglares y arrecifes de coral, y es sabido que los humedales son vitales para la supervivencia humana, ya que son unos de los ecosistemas de más productivos del mundo y brindan innumerables beneficios ecosistémicos, desde el suministro de agua dulce, alimentos y materiales de construcción, hasta conservación de la biodiversidad, control de crecidas, recarga de aguas subterráneas y mitigación del cambio climático. Solicita se declare con lugar la acción planteada.

11.- Mediante resolución de las 16:19 hrs. del 19 de diciembre de 2016 el Magistrado instructor José Paulino Hernández G., amplió las partes intervinientes en esta acción de inconstitucionalidad, confiriéndosele audiencia a la SETENA y al SINAC.

12.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:21 hrs. del 16 de enero de 2017 contestó la audiencia MARCO TULIO CASTRO CHINCHILLA, en su condición de Director Ejecutivo del SINAC en los mismos términos que Edgar Gutiérrez Espeleta, Ministro de Ambiente y Energía.

13.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 15:29 hrs. del 18 de enero de 2017 contestó la audiencia MARCO ARROYO FLORES, en su condición de Secretario General de la SETENA.

En relación con la EIA y su carácter predictivo indicó que dicha evaluación técnica tiene una finalidad clave en el desarrollo de un país, la cual es armonizar el desarrollo con la protección y conservación del ambiente, por lo que posee un carácter ex ante (predictivo). En este sentido, manifestó que el art. 17 de la LOA establece respecto a la evaluación ambiental que realiza SETENA un carácter eminentemente preventivo, es decir, de aplicación previa a la realización de actividades, obras o proyectos. Asimismo, explicó que la Sala Constitucional (en su voto n.°2004-9927) indicó que la viabilidad ambiental representa la condición de armonización entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y su impacto ambiental en el espacio geográfico donde se desea implementar, y que dicha viabilidad ambiental corresponde al acto en que se aprueba el proceso de EIA, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o en la fase de aprobación del EsIA, o del Plan de Gestión Ambiental, según la actividad que se trate. Detalló que la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación. Citó lo dispuesto en el art. 122 del decreto ejecutivo n.°31849 y concluyó que la EIA es un instrumento predictivo que se debe de aplicar ex ante del inicio de las obras, proyectos y actividades, no a posteriori.

En relación con los artículos impugnados, resaltó que la EIA es un instrumento de carácter predictivo, siendo su objetivo primordial adelantar los posibles impactos que se pueden producir y establecer las medidas de mitigación respectivas.

Alegó que los arts. 1, 2, 3, 4 y 11 del decreto ejecutivo n.º39838-MINAE establecieron el procedimiento a seguir ante la autorización de intervenciones controladas por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública previamente declarados de conveniencia nacional. Manifestó que, a su vez, el art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863-MINAE establece los requisitos generales para la tramitación de solicitud de aprovechamiento maderable. Aclaró que con respecto a la utilización de ciertas palabras en los arts. 1 y 2 del decreto n.º 39838-MINAE no afectan el fondo del decreto, en el tanto en el art. 1 se menciona que el procedimiento se estipula para reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal, y en su art. 4 se indica que requerirá tramitarse la viabilidad ambiental. Las palabras subrayadas, considerando lo estipulado en el art. 17 de la LOA y 122 del decreto n.º 31849-MINAE, en relación con que la EIA es predictiva, deviene en innecesario la presentación del trámite de viabilidad ambiental en las obras de reparación y mantenimiento, por lo que consideró que desde este punto de vista el decreto impugnado más bien amplía los controles a favor del ambiente.

Añadió que, tomando en cuenta lo indicado en el art. 4 del decreto en mención, el Estado se garantiza que, previo a autorizar una intervención en un sistema de humedal, se cuente con el criterio técnico de la SETENA, mediante el cual se acredite la procedencia o no desde el punto de vista ambiental de realizar determinada actividad.

Agregó que desde las perspectivas de las competencias de la SETENA no existe ningún relajamiento, flexibilización o cambio en las funciones que actualmente efectúa la Secretaría en materia de evaluación, en respuesta a proyectos ubicados en áreas ambientales sensibles, como lo sería un sistema de humedal.

Aclaró que, desde el punto de vista de las evaluaciones que efectúa la Secretaría, cuando la institución se enfrenta a proyectos, sean públicos o privados, que intervienen zonas que reúnen condiciones ambientales especiales bajo la esfera competencial de otro ente, como lo es el SINAC, la SETENA debe integrar al proceso de evaluación el criterio emitido por el ente competente respectivo. De modo que será justamente ese ente el que indique si procede o no la intervención en un sistema de humedal y, en caso afirmativo, bajo qué condiciones.

Respecto de la diferencia entre los institutos de la conveniencia nacional y la viabilidad ambiental, explicó que es necesario hacer la distinción entre viabilidad ambiental y conveniencia nacional, ya que las mismas no son complementarias dentro de una determinada gestión para obtener los respectivos permisos ambientales.

Sobre la conveniencia nacional, explicó que el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal así como el inciso m) del art 2 de su Reglamento definen las actividades de conveniencia nacional como:

“Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”.

 

Dijo que de dicha definición se desprende que el beneficio social debe ser mayor que los costos socioambientales. Estos aspectos deberán demostrarse mediante una serie de estudios que el proponente debe realizar ante el Poder Ejecutivo, por ser el competente según la Constitución Política y la Ley Forestal.

Sostuvo que estamos ante trámites diferentes, con fines diversos y diligenciados uno por el Poder Ejecutivo —para el caso de las declaratorias de conveniencia nacional— y el otro por la SETENA para el tema de las evaluaciones ambientales.

Por lo anterior, el trámite de la evaluación de impacto ambiental que realiza la SETENA no sólo es un procedimiento distinto al de la declaratoria de conveniencia nacional, sino también independiente, en el sentido de que no se requiere de esta declaratoria para que el proyecto sometido a estudio pueda ser valorado por SETENA. Esa valoración debe estar apegada al bloque de legalidad, tanto en los aspectos técnicos como jurídicos, incluyendo el art. 50 de la Constitución Política. Solicitó que se desestime la acción planteada.

14.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 16:23 horas del 09 de agosto de 2017 presentaron coadyuvancia la ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS, mediante su presidenta PATRICIA ROMERO BARRIENTOS, a favor de la improcedencia de la inconstitucionalidad de los decretos impugnados. Alegaron que, a pesar de estar interesados en la protección del medio ambiente, también se debe ser equilibrado en la aplicación de las medidas de protección. Indicaron que la LCVS no prohíbe expresamente la intervención de los humedales y más bien requiere de la aprobación por parte del SINAC y la viabilidad ambiental por parte de la SETENA. Es por esto, que la interpretación se centra en que el SINAC otorgará los permisos e indicará las medidas de mitigación o reparación como normalmente se hace en todos estos casos. Manifestaron que la Convención de Ramsar suscrita por nuestro país contempla la posibilidad de intervenir un humedal, incluso de interés mundial, siempre y cuando se haga de manera sostenible. Indicaron que, en el caso concreto, reconocen la importancia de permanencia del humedal ubicado en el sitio “La Culebra”, por lo que abogan por que mecanismos como la mitigación y restauración del medio ambiente sean tomados en cuenta. Aportan un dispositivo USB con fotografías de la carretera cuya construcción demandan.

15.- Mediante resolución de las 09:26 hrs. del 04 de octubre de 2019, y por haberlo así dispuesto el Pleno de la Sala, se reasignó la acción de inconstitucionalidad 16-012068-0007-CO que originalmente era del despacho del Magistrado Araya García y se le reasignó a la nueva oficina instructora.

16.- Mediante resolución de las 10:18 hrs. del 04 de enero de 2021 se amplió el curso a la Ministra de MINAE, Viceministra de Agua, Mares, Costas y Humedales, al Ministro de Obras Públicas y Transportes y al Viceministro de Infraestructura.

17.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 25 de enero de 202I contestan la audiencia ANDREA MEZA MURILLO, en su condición de MINISTRA DEL MINAE y HAYDÉE RODRÍGUEZ ROMERO, en su calidad de VICEMINISTRA DE AGUA Y MARES Y, ADEMÁS, PUNTO FOCAL DEL GOBIERNO DE COSTA RICA EN LA CONVENCIÓN SOBRE HUMEDALES RAMSAR. Manifestaron que el 18 de octubre de 2016, mediante oficio n.°DAJ-1047-2016, el entonces ministro presentó su informe y señaló que la LOA declara de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no protegidos por las leyes que rijan esta materia, siendo que este puede delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de los ecosistemas. De esta misma forma, añadieron que la Convención Ramsar establece que los humedales son ecosistemas definidos por sus características biológicas, donde prevalece o es exclusivo el recurso “agua” y señala que las partes definen dentro de su territorio los humedales que se consideran de importancia internacional bajo los términos de la propia Convención. Además, indicaron que la Convención obliga a los Estados parte a elaborar planes de gestión que favorezcan la conservación y explotación racional de los humedales, y la legislación nacional no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general y así se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades, sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido. Manifestaron que es errada la afirmación de los accionantes de que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida; además los humedales pueden ubicarse en terrenos privados y, por ende, mantener tal condición hasta que el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud de interés público declarado.

El art. 1 del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se refiere exclusivamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por ende a los humedales declarados como área silvestre protegida, por lo que no es disconforme con los numerales 7 y 50 de la Constitución Política, entendiéndose que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo a las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE.

Acotaron que con la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado es posible y acorde con la legislación vigente, la autorización de actividades indicadas en los numerales 19 y 34 de la Ley Forestal, en el entendido de que dicha autorización no es posible dentro del PNE, por lo que en este aspecto no existe inconstitucionalidad.

De igual forma, señalaron que lo indicado en el art. 4 de dicho decreto es acorde al principio de coordinación interinstitucional. La evaluación de impacto ambiental será la que determinará si las actividades que se pretendan desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, restringir las actividades sometidas o consideradas como condición previa a su aprobación. El SINAC es conocedor de la situación actual de los ecosistemas de humedal y, en consecuencia, implementa medidas adecuadas para conservarlos, así como los servicios ecosistémicos que prestan.

Manifestaron que la declaratoria de conveniencia nacional es solo un requisito que por sí solo no faculta la intervención de un humedal, siendo que el mecanismo para evaluar técnicamente la viabilidad de la ejecución de una propuesta de intervención controlada es el Anexo I del decreto antes citado, con el cual se identifican los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

Alegaron que no existe violación al principio de irreductibilidad del bosque, por cuanto no se autoriza una corta de árboles de forma desmedida, sino que la Administración, en acatamiento de la normativa vigente, solicita los requisitos para poder determinar si es procedente lo solicitado; ni tampoco existe una violación al principio de tutela ambiental, por cuanto los requisitos a cumplir, la Administración debe valorarlos con base en la ciencia, la técnica y el ordenamiento jurídico vigente, así mismo, debe valorar que la solicitud esté ajustada a derecho y determinar si existe un equilibrio entre el medio ambiente y los beneficios sociales que le puedan generar al país y al bienestar de la colectividad.

Concluyeron que la Convención Ramsar no impone la prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, aunque sí establece la obligación general de los Estados de proteger los humedales y otorga a los Estados un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico aplicable para ello. A partir de lo dispuesto en el Manual 1 de la Conferencias de las Partes indicaron que, bajo el cumplimiento de los principios de uso racional y sostenible de los humedales, es posible efectuar actividades o intervenciones en los humedales, mientras no se afecten las características ecológicas y se mitiguen los impactos de dichas intervenciones, es decir, la Convención RAMSAR no dispone que los humedales deban estar dedicados de manera absoluta a la conservación. Solicitaron que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

18.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 26 de enero de 2021 contestaron la audiencia RODOLFO MÉNDEZ MATA, en su condición de MINISTRO DEL OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE y TOMÁS FIGUEROA MALAVASSI en su calidad de VICEMINISTRO DE INFRAESTRUCTURA Y CONCESIONES DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES. Manifestaron que el informe brindado por la PGR expone de forma amplia y contundente, con basamentos de orden jurídico, incluso técnicos, los alcances del desarrollo sostenible analizado éste a la luz, no sólo de la normativa y jurisprudencia nacional, sino como se indicó supra, al amparo de las declaraciones sobre el medio ambiente de vinculación obligatoria para las partes integrantes. En ese sentido, añadieron que las líneas de acción que postula el desarrollo sostenible no deben interpretarse desde ningún punto de vista como el cuido, custodia y protección del ambiente, como un mero de acto de conservación o preservación. Definitivamente los recursos naturales tienen fines definidos enfocados en la satisfacción de las necesidades de las personas, en el entendido de que su protección debe siempre evolucionar en función de las necesidades futuras. Señalaron que el art. 50 constitucional enmarca, en un evidente plano de igualdad y paralelismo, la obligación del Estado costarricense de brindar de forma ágil y eficiente los servicios esenciales en beneficio del usuario, en el entendido que, de igual forma, el Estado está en la obligación de hacer un uso racional de los recursos naturales, garantizando siempre su manejo adecuado y su protección. Esta, desde ningún punto de vista, se debe asumir como que dichos recursos son intocables y que se abstraen de ser utilizados por el ser humano, pues todo lo contrario; lo que promueve la norma en estudio es precisamente hacer uso de ellos y que, pese a su explotación, sean protegidos, reparados o restituidos.

Alegaron que, en cuanto al manejo de humedales, la lista RAMSAR de humedales de importancia internacional incluye en la actualidad más de 1900 lugares (sitios Ramsar) que cubren un área de 1 900 000 km², siendo el número de sitios en el año 2000 de 1021. La PGR, en lo ateniente a la discrecionalidad de las partes contratantes, estableció lo siguiente:

“Pese a que el Convenio impone una obligación general de conservar y proteger los humedales, dota a los Estados de un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico adecuado para ello, sin establecer una prohibición para que en los humedales se desarrollen actividades. Antes bien, uno de los pilares fundamentales de dicha norma internacional, es garantizar el uso racional y sostenible de los humedales, y así ha sido desarrollado en múltiples resoluciones y documentos de la Conferencia de Partes y otros órganos de la Convención. El Plan Estratégico para 2016-2024, aprobado por la Conferencia de las Partes mediante Resolución No. XII.2 en la doceava reunión celebrada del 1 a 9 de junio de 2015 en Uruguay, establece que la misión de la Convención Ramsar es promover la conservación y el uso racional de todos los humedales mediante acciones locales y nacionales y gracias a la cooperación internacional, e indica que para lograr ese objetivo es esencial que las funciones y los servicios vitales que los ecosistemas proporciona a las personas y a la naturaleza sean plenamente reconocidos, mantenidos, restaurados y utilizados en forma racional”.

 

Precisamente, uno de los alegatos de los accionantes refiere a la transgresión de la Convención Ramsar generada por la normativa impugnada; apreciación que resulta a todas luces desacertada si se tiene en consideración que es la misma Convención la que faculta a las partes contratantes para que, dentro de un margen de discrecionalidad, hagan uso de los humedales de forma evaluada y controlada. Y no debe ser de forma diferente teniendo en consideración que, por ejemplo, en un país como el nuestro, por su diversidad, a lo largo de todo el territorio nacional, nos encontramos con diferentes ecosistemas en los cuales convergen personas y especies y que eso obliga al Estado, en consecuencia, proveer de servicios a los usuarios que habitan esas zonas, haciendo un manejo adecuado, evaluado y compensado, en franca protección del ambiente; por lo que asumir y dar por cierta una postura tan radical como la que plantean los accionantes, implicaría que en la actualidad sería prácticamente imposible brindar servicios, en el caso del MOPT, de infraestructura vial orientada a la provisión de vías de comunicación a los usuarios, pues como se indicó supra a lo ancho y largo del país es factible encontrarse con áreas ambientalmente frágiles, habitadas por usuarios a quienes, por los derechos que les asisten, deben brindarse los servicios esenciales de los que la mayoría gozamos.

Sobre el manejo de los humedales y la normativa aplicable, acotaron que el parámetro que determina si efectivamente el decreto ejecutivo que regula la intervención de los humedales produce las transgresiones aludidas en la presente acción de inconstitucionalidad, lo constituye la normativa que a los efectos se ha emitido sobre el tema de humedales.

Bajo ese contexto, existe normativa que define los humedales, que los declara de interés público, que regula la obligación de cualquier desarrollador de determinada actividad que pueda perjudicar el humedal a realizar la respectiva evaluación ambiental y a la prohibición expresa de desarrollar aquellas actividades que irrumpan los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal.

En esa misma línea, añaden que la LCVS establece de forma puntual actuaciones sobre un humedal que podrían generar, eventualmente, la imposición de una sanción de orden penal; es decir, encontramos en el art. 98 de la ley en mención una norma legal que establece un tipo penal originado por el desarrollo de actividades en humedales sin contar con la autorización del SINAC. Agregaron que dicha norma supone la posibilidad de desarrollar actividades en los sistemas de humedales, en el entendido que ineludiblemente se requerirá, autorización expresa del SINAC; contrario sensu, si se carece de tal autorización y se despliegan las actuaciones contenidas en la norma, se tipifica el delito en esta descrito.

En consecuencia, existe una disposición que faculta la intervención de los ecosistemas de humedal, si y sólo si, tal intervención se ampara en una autorización otorgada por el SINAC, producto de las competencias que por ley le fueron encomendadas. Precisamente la normativa impugnada establece las regulaciones sobre las cuales el SINAC emitiría la autorización aludida, pues evidentemente este tipo penal no establece el procedimiento ni los requerimientos que se deben observar a los efectos de conceder tal autorización. Así, contrario a lo argumentado por los accionantes, el decreto impugnado pretende regular la forma en la cual se haría intervención de los ecosistemas de humedales, de manera que exista sobre estos un manejo adecuado y controlado, teniendo en consideración que ineludiblemente será necesario acudir a la evaluación de impacto ambiental de conformidad con el art. 44 LOA. Consideraron, en consecuencia, que dicho reglamento se emitió al amparo de la norma contenida en el art. 98 de la LCVS.

Sobre las competencias del MOPT, manifestaron que, aun cuando el tema descrito en el título del presente aparte está estrechamente vinculado con el fondo de la presente acción, dada la condición de desarrollador de infraestructura que ostenta el Ministerio, es criterio de esa representación que el desarrollo de las competencias del MOPT merece especial atención, pues en la actualidad una de los grandes desafíos que enfrenta la institución, es precisamente desarrollar la infraestructura que, por sus competencias, le ha sido encomendada para la satisfacción de las necesidades de los usuarios, puntualmente las que atañen a la provisión de vías de comunicación, de frente a interpretaciones radicales e irrestrictas en la protección del medio ambiente. Aunado a lo anterior, señalaron lo siguiente:

“el MOPT actúa en función de las necesidades de vías de comunicación de los usuarios; ello implica que en principio, se deberá llegar hasta donde ellos habitan, pero la situación se agrava cuando los lugares en los que residen se encuentran ubicados en zonas declaradas “ambientalmente frágiles”, en las cuales y según las interpretaciones radicales, como las esbozadas por los accionantes, no es posible proceder con su intervención. De los escenarios antes descritos día con día se nos presentan ejemplos, y lamentablemente, en perjuicio del usuario, el Ministerio debe rechazar sus gestiones de provisión o mejoras de las vías de comunicación, en evidente desigualdad respecto de los usuarios que si disfrutamos de servicios esenciales eficientes, pero también, generando un evidente perjuicio a la economía de la zona, pues en este sentido se debe acotar que si se carece de un servicio esencial como el de vías de comunicación, pues también se carecerá de servicios de educación, salud, acueductos, impactos sobre el comercio, turismo, etc.” (…) el Proyecto de infraestructura vial denominado “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, conocido como “la carretera a San Carlos”, es un corredor prioritario para Costa Rica, considerada de importancia estratégica para el desarrollo del país, pues reduce significativamente los tiempos de viaje, genera ahorros en costos de operación vehicular y garantiza la conectividad de los vecinos de la Zona Norte con la Gran Área Metropolitana. Con este proyecto, el país consolida el corredor Eje Interior Norte, que facilita el transporte de mercancías, turistas hacia una región con un gran potencial de producción agrícola y atractivos turísticos, descargando el sistema vial del Valle Central de una gran cantidad de vehículos pesados. El proyecto corresponde a un trazado de 43 km de longitud en la zona occidental de la Cordillera Volcánica Central, caracterizada por un relieve muy irregular, predominando tierras de altas pendientes entre el 30% a 60%, lo que limita el uso de los terrenos. Diseñar y construir una vía de primer nivel en esta orografía tan escarpada donde abundan los deslizamientos, movimientos de masas de tierra, fallas, grietas asentamientos, zonas de materiales meteorizados y flujos de lodo, entre otros accidentes que son propios de un ambiente geológico muy complejo, demanda un análisis integral complejo. Esos fenómenos se combinan con terrenos montañosos de fuertes pendientes, un régimen de lluvias intensas y ríos de cañones profundos, conformando una geomorfología que complica el trazado y la construcción de una vía con un estándar de diseño mejorado, lo que implica intervenir áreas muy amplias, más allá de la calzada propiamente, para resguardar la seguridad de los usuarios y garantizar la operación durante todo el año”.

 

Comentaron que las obras de ingeniería que se deben construir para la estabilización de taludes son significativas en el presupuesto de la obra, así como las obras de manejo de escorrentía superficial, obras de drenaje transversal, implementación de medidas de control de erosión, revegetación de taludes, puentes de longitudes mayores a 100 m para salvar los cañones de ríos profundos. Lo anterior hace que el presupuesto de la obra ascienda a más de $600 millones de dólares, lo que significa más de $13 millones de dólares por km de carretera.

Finalmente, explicaron que el tramo de la vía que atraviesa la zona del Humedal La Culebra (no está catalogado como área silvestre protegida), se ubica en el Estacionamiento 30+300, corresponde a un área cercana al paso sobre el Río La Vieja (Est. 31+350). Es un tramo de vía en curva con un ancho de plataforma de al menos 18.5 m, ancho mínimo para encajar los cuatro carriles más los espaldones, con una pendiente que no puede superar el 9%. El trazado se hace a media ladera, es decir, una parte de corte de talud y una parte en relleno.

Los estudios de factibilidad que se han desarrollado y que han sido presentados ante el Ministerio de Planificación (MIDEPLAN) han demostrado que el proyecto provee beneficios sociales importantes, resultando en indicadores costo/beneficio, mayores a 1 para los diferentes escenarios de sensibilización, así como tasas internas de retorno sociales mayores al 12%, y que la facilidad que la ley brinda al Poder Ejecutivo de crear categorías de áreas de conservación vía decreto ejecutivo, se considera oportuna en el tanto se le otorgue al mismo Estado, la posibilidad de hacer un manejo controlado de la zona en procura de solventar la carencia de vías de comunicación en favor de los usuarios, pues como se indicó, este constituye el primer servicio esencial que se debe consolidar a efectos de garantizar la provisión de los demás servicios

Concluyeron lo siguiente: a) que el decreto impugnado no violenta la Convención Ramsar, pues es la propia Convención la que posibilita la intervención controlada de los ecosistemas de humedal; b) dicho decreto tampoco violenta el art. 50 constitucional si se tiene en consideración que dicha norma promueve el desarrollo sostenible, al establecer la obligación del estado de desarrollar y producir en armonía con el medio ambiente; c) el MOPT en franca observancia de su misión garantizará a los usuarios la provisión de vías de comunicación. Solicitaron declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

17.- Mediante resolución de la Presidencia de la Sala Constitucional de las 09:34 hrs. del 17 de junio de 2021, se convocó a todas las partes intervinientes a apersonarse a una vista oral a realizarse el día 15 de julio de 2021.

18.- El día 15 de julio de 2021 se llevó a cabo una audiencia oral en forma virtual en la que participaron todas las partes formalmente admitidas en este proceso (ver archivo digital en el expediente electrónico).

19.- Por medio de memorial recibido en la Secretaría de la Sala el 16 de julio de 2021, el accionante, ÁLVARO SAGOT, manifestó que es importante que esta Sala considere, luego de la vista, que los humedales que están en propiedad privada, por donde se trazó una carretera nueva y deben ser expropiados, luego de esa expropiación, pasan a integrar bienes que son PNE, así que no serían viables para ser intervenidos al menos con obras nuevas o ampliaciones por medio de una declaratoria de conveniencia nacional. Mientras exista una ley como la Forestal que no prevea hacer vías en terrenos que son PNE, un decreto como el que discutimos sería inconstitucional.

20.- En fecha 23 de julio de 2021 rindió informe de ampliación MAGDA INÉS ROJAS CHAVES en su condición de PROCURADORA GENERAL ADJUNTA. Manifiesta lo siguiente:

1.- En cuanto a la sugerencia de hacer extensiva la interpretación hecha en el voto no. 3855-2016 al resto de humedales exclusivamente acuáticos: Afirma que, tal y como lo indicaron en el informe rendido y, oralmente, en la vista realizada, el régimen jurídico de los humedales está dado por ley. En ese sentido, debe tenerse en cuenta que la Ley Forestal establece dos regímenes distintos para el recurso forestal, pues, en su artículo 1°, además de establecer como función esencial y prioritaria del Estado, velar por la conservación, protección y administración de los bosques naturales, dispone que le corresponde velar por la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento de los recursos forestales del país destinados a ese fin, de acuerdo con el principio de uso adecuado y sostenible de los recursos naturales renovables. De tal forma, distingue entre el recurso forestal privado y aquel que integra el PNE. En los arts. 13 y siguientes establece un régimen restrictivo y conservacionista para el PNE, en el cual, conforme con el art. 18, solo se permiten actividades de capacitación, investigación y ecoturismo y aquellas necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano. Mientras que, para el régimen forestal privado, sin demeritar la importancia de ese recurso, en el art. 19 permite construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas; llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional; así como cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico. En el caso de los humedales, aquellos que sean PNE, sea porque hayan sido declarados como un área silvestre protegida o estén dentro de una de ellas, o, porque se ubiquen en terrenos demaniales o en terrenos propiedad del Estado o de sus instituciones y estén asociados a ecosistemas boscosos o terrenos de aptitud forestal, deben someterse al régimen antes señalado, y, en consecuencia, en ellos solo pueden aprobarse las actividades dispuestas en el art. 18 de la Ley Forestal. Mientras que en aquellos que no pertenezcan a ese régimen podrían llevarse a cabo las actividades señaladas en el art. 19 de la Ley Forestal y aquellas que se permiten bajo el marco normativo dispuesto en los art. 41-45 de la LOA y 7 inciso h) y 98 de la LCVS. Por lo anterior, la PGR estima que el decreto n.°39838 impugnado no resulta inconstitucional en el tanto se aplique, únicamente, en aquellos humedales que no formen parte del PNE. La Sala Constitucional, en el voto n.°3855-2016, dispuso que el tipo de humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, al no contener bosques ni terrenos de aptitud forestal, no forma parte del PNE. De ahí que, por seguridad jurídica al momento de aplicar la norma impugnada, la PGR sugirió hacer extensiva esa misma interpretación al resto de humedales exclusivamente acuáticos contemplados en el art. 7° del decreto ejecutivo no. 35803 de 7 de enero de 2010, como, por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc., ya que no forman parte del patrimonio natural del Estado. De tal modo, conviene precisar cuáles humedales forman parte del PNE, pues a los que no formen parte de ese régimen les podría resultar aplicable el decreto impugnado, y, en consecuencia, en ellos podría permitirse la ejecución de obras de infraestructura pública, cumpliendo con los requisitos y controles fijados en las normas correspondientes.

2. Sobre la metodología para llevar a cabo la valoración de costo beneficio en las declaratorias de conveniencia nacional: El art. 19 de la Ley Forestal prohíbe cambiar el uso de suelo y establecer plantaciones forestales en terrenos privados cubiertos de bosque, salvo ciertos casos excepcionales, como la ejecución de proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Luego, el art. 34 dispone que se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección de los cuerpos de agua descritos en el art. 33, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional. Para la aplicación de esas disposiciones, el art. 3° inciso m) de dicha ley señala que las actividades de conveniencia nacional son aquellas realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. Y establece que el balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados. Esa misma definición la reitera el art. 2° inciso m) del Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo n.°25721 de 17 de octubre de 1996). Empero, ni la Ley Forestal ni este Reglamento especifican cuáles son los instrumentos adecuados para llevar a cabo el balance entre los beneficios sociales y los costos socio-ambientales del respectivo proyecto. Esa Sala ha sostenido que los arts. 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal son acordes a los postulados del desarrollo sostenible, al Derecho de la Constitución y no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Y, sobre el sustento técnico de las declaratorias de conveniencia nacional, remite a lo dicho por la Sala en los votos 17126- 2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010 y 10570- 2012). El balance entre los beneficios sociales y el costo ambiental de los proyectos es un asunto técnico, y así lo estimó la Sala Constitucional en el voto n.°6922-2010 (cita, además el voto n.°7005-2009). A su vez, es importante considerar, como lo hizo la Sala Constitucional en el voto n.°14446-2013, que “para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria.” Y que, las disposiciones de la Ley Forestal relativas a las declaratorias de conveniencia nacional no establecen expresamente que éstas deban ser reglamentadas con el fin de determinar cuáles son los instrumentos técnicos apropiados para realizar el balance de beneficios sociales y costos ambientales exigido. Por su parte, la PGR, en su carácter de asesor jurídico, no podría determinar si técnicamente resulta conveniente y suficiente que la Ley Forestal y su Reglamento se limiten a establecer que el balance entre los beneficios sociales y los costos ambientales deba hacerse mediante los instrumentos apropiados y delegue, en la Administración, según su criterio técnico, la determinación de la metodología y el tipo de estudios a llevar a cabo para cada caso concreto. En otras palabras, no corresponde a la PGR determinar si técnicamente resultaría más conveniente o favorable que se reglamente la metodología y tipo de estudios a los que debe sujetarse el Poder Ejecutivo para las declaratorias de conveniencia nacional, o si, al contrario, una regulación en ese sentido podría implicar una limitación desfavorable para el abordaje de cada caso concreto. En todo caso, se ha estimado que, en caso de que un decreto de conveniencia nacional implique la violación de algún derecho fundamental, éste puede ser examinado por la Sala Constitucional. Y, además, esos decretos y los estudios técnicos que les den sustento, pueden ser objetados en la jurisdicción contencioso administrativa, en la que puede valorarse y determinarse, si el balance de los beneficios sociales y los costos ambientales efectuado en cada caso concreto es técnicamente correcto. Pues, tal y como se señaló en el voto n.°17155-2009 “al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto”. Por lo que será en el conocimiento del proyecto en concreto que podrá valorarse la razonabilidad del análisis sobre los beneficios y la sujeción a criterios técnicos en la consideración de los impactos ambientales producidos o susceptibles de ser producidos.

21.- El 29 de julio de 2021 se recibió en la Secretaría de la Sala el oficio DM-2021-2913 suscrito por el señor RODOLFO MÉNDEZ MATA, en su condición de MINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES. Reiteró la importancia que representa para el MOPT, la posibilidad de aplicar el cuerpo normativo impugnado, pues el mismo constituiría el fundamento jurídico que sería utilizado para desarrollar infraestructura vial en sitios en los cuales, pese de la implementación del proceso de planificación, resulta indispensable proceder con la intervención controlada de humedales, a efectos de procurar la prestación del servicio esencial del transporte, a favor de los usuarios. Rechaza las aseveraciones planteadas en esta acción de inconstitucionalidad en el sentido de que el MOPT no realiza una adecuada planificación de las obras de infraestructura. Afirma que el MOPT se somete de forma estricta al proceso de planificación pautado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), iniciando con la prefactibilidad del proyecto (desde ahí se observa e incluye el componente ambiental) hasta culminar con su ejecución. Debe tenerse en consideración que la planificación de las vías de comunicación, deben responder a diferentes modalidades de criterios, los cuales no son excluyentes y, más aún, deben complementarse para garantizar a sus usuarios, la eficiencia, eficacia y continuidad en el servicio que presta. De manera que, conforme lo expuesto, la planificación de una carretera debe apegarse a criterios técnicos (ingenieriles), sociales (que genere impactos positivos a las comunidades), ambientales (se garantice la observancia del principio del desarrollo sostenible) y de seguridad vial (se garantice la protección de la vida humana e integridad de los usuarios) siendo que, como se indicó, dichos componentes deben ser observados en su totalidad, procurando siempre el equilibrio en su cumplimiento; es decir, ninguno de ellos debe prevalecer sobre el otro. Recordemos que las carreteras nacionales se constituyen en Patrimonio Nacional, como efecto inmediato de ser un bien demanial, pero especialmente, por prestar un servicio esencial a favor de los usuarios, permitiendo y garantizando la prestación de otros servicios esenciales, dentro de los cuales destacan la salud y la educación; de ahí la necesidad de promover de la mejor manera, la planificación de los proyectos. Ejemplo de lo expuesto anteriormente, es la construcción de la ruta nacional número 35 (Carretera a San Carlos), en su tramo central denominado “Sifón-La Abundancia”, en la cual, con ocasión de su planificación, se ponderaron y analizaron diferentes opciones para su trazado, concluyendo que el diseño que mejor se adapta a la topografía de la zona, a su beneficio social, a su menor impacto ambiental y al que garantiza la seguridad vial, es el que, en la pasada vista, cuestionaron (entre otros proyectos) los accionantes, pero que, en definitiva, tal como se demuestra en el informe formulado (el cual se adjunta al informe) por los Ingenieros Ileana Aguilar Aguilar y Leonel Rojas Castro, Consultores contratados por la Administración, para brindar apoyo al MOPT en la “Gerencia para realizar la planificación y Construcción de la Nueva Carretera a San Carlos”, es como se indicó supra, el que, pese a la intervención controlada en el humedal La Culebra, generaría menores impactos de orden social-ambiental, pero además, es el que garantiza mayor efectividad del componente de seguridad vial, tal como se expone en el citado informe. En dicho informe se descarta de manera contundente, la propuesta planteada por la empresa consultora “Asesorías en Decisiones Ambientales Estratégicas Ltda.” la cual, a petición de la empresa Sánchez Carvajal S.A., entonces constructora del referido proyecto, elabora el estudio denominado “Complemento de Viabilidad Técnica y Legal para el proyecto de la nueva Carretera a San Carlos, exp. 040-2002, SETENA”, formulado en fecha 02 de mayo del 2018, y cuya responsabilidad, según se indica en el mismo documento, recae sobre el Dr. Allan Astorga Gatgens, Licenciado en Geología y Dr. en Ciencias Naturales y quien en la especie, se constituye como uno de los accionantes de la presente acción de inconstitucionalidad. Afirma que, quien en la presente acción figura como accionante, pero que además, se acredita como responsable de los estudios y recomendaciones emitidos en el informe antes citado, propone, entre otras cosas, a la empresa Sánchez Carvajal S.A. la construcción de un viaducto, bajo los argumentos de que dicha obra es la que genera menor impacto ambiental en la zona del humedal, lo cual resulta sorprendente si se tiene en cuenta que en el escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad en estudio, cuestiona, incluso, la construcción de este tipo de obra, por considerar que siempre se generaría impactos negativos contra el humedal (sugiere ver pág. 61 del escrito de interposición de la acción de inconstitucionalidad).  Sin embargo, mediante el informe emitido por los consultores contratados por el Ministerio, la construcción de un viaducto no es viable en una zona con un mega deslizamiento activo, asociado a una falla sísmica, lo cual generaría un alto riesgo de colapso de una estructura rígida, como lo es un viaducto. Así las cosas y a los efectos que sean pertinentes, y, con el fin de ampliar los argumentos expuestos por esta institución, tanto en el escrito mediante el cual se brindó respuesta a la citada acción, como en la vista celebrada el pasado 15 de julio, se adjunta el informe, con su respectiva presentación, emitido por los Ingenieros Ileana Aguilar Aguilar y Leonel Rojas Castro, Consultores contratados por la Administración, en el cual se desarrolla, a manera de ejemplo y por ser mencionado en la citada Vista tanto por los accionantes como por los señores Magistrados, el caso de la construcción de la nueva carretera a San Carlos, el cual responde a uno de los escenarios en los cuales se reflejan la forma en la cual se planifican y diseñan los proyectos de infraestructura vial que desarrolla el MOPT, contrario a las afirmaciones esbozadas por el Dr. Astorga Gatgens, tanto en su escrito de interposición, como en la citada vista. Adicionalmente se aporta el informe, en el cual, se describe como “responsable” el accionante Allan Astorga Gatgens, denominado “Complemento de Viabilidad Técnica y Legal para el proyecto de la nueva Carretera a San Carlos”, solicitado, como se expuso supra, por la empresa Constructora Sánchez Carvajal S.A. entonces encargada de la construcción de dicho proyecto.

22.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales. Procede esta Sala a dictar la resolución de fondo de esta acción de inconstitucionalidad dentro del plazo de un mes posterior a la realización de la vista oral ordenada en este expediente (art. 86 de la LJC).

Redacta la Magistrada Garro Vargas; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LEGITIMACIÓN. Sobre el particular, debe señalarse que el art. 75, párrafo 2, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC), establece que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. En este sentido la Sala Constitucional, en su sentencia n.º2001-8239 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Solano C., Mora M., Sancho G., Arguedas R., Vargas B., Castro A. y Batalla B.), se refirió a los intereses difusos, bajo los siguientes términos:

“De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc.”

 

En el presente asunto, los accionantes aducen su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que acuden en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado (la protección de los humedales). Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor de los gestionantes una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto.

Por lo anterior, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS COADYUVANCIAS. El art. 83 de la LJC señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del art. 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa.

En el caso concreto, y como consta en el expediente, mediante resolución de las 14:03 hrs. de 03 de noviembre del 2016 se tuvo como coadyuvante dentro de este proceso al señor MAURICIO ÁLVAREZ MORA, esto en su condición de Presidente de la FECON.

Ahora bien, con respecto a las coadyuvancias presentadas por MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA (escrito recibido en la Secretaría de esta Sala en fecha 01 de diciembre de 2016) y la ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS mediante su presidenta PATRICIA ROMERO BARRIENTOS (escrito recibido en la Secretaría de esta Sala en fecha 09 de agosto de 2017) y dado que las gestiones se presentaron fuera de los quince días contados a partir de la publicación del primer edicto, sea el 10 de octubre de 2016, en el Boletín Judicial n.°194, se rechazan las coadyuvancias por extemporáneas.

III.- SOBRE EL OBJETO DE LA ACCIÓN. Esta acción tiene por objeto resolver los agravios de inconstitucionalidad planteados contra el decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.º 140 a La Gaceta n.º 153 de 10 de agosto de 2016, denominado “Facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional” y, por conexidad con el referido decreto, se cuestiona el art. 7, incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.º 66 de 07 de abril de 2015, denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica y oficialización de "Sistema de Información para el Control del Aprovechamiento Forestal”.

Por la extensión de la norma (decreto ejecutivo y anexo) no se cita acá su contenido completo, sino que se transcribirán las disposiciones y se atenderán los agravios de forma particular en el respectivo considerando.

IV.- SOBRE LA OBLIGACIÓN CONSTITUCIONAL DE VELAR POR EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y LA PROTECCIÓN DE LAS BELLEZAS NATURALES. EQUILIBRIO CON EL DESARROLLO SOSTENIBLE. La jurisprudencia de la Sala Constitucional, a partir de una interpretación conjunta de los arts. 6, 21, 50 y 89, ha desarrollado los alcances y las obligaciones estatales y municipales derivadas de los derechos fundamentales a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la protección de las bellezas naturales. El art. 50 también perfila el Estado Social de Derecho, de lo que esta Sala ha concluido que la protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todas las personas, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. Este Tribunal ha insistido que es a tenor de dichos numerales, así como los compromisos internacionales que el país ha suscrito en la materia, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia. En este sentido, en el voto n.°4830-02 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Solano C., Sancho G., Calzada M., Vargas B., Armijo S., Castro A. y Batalla B.), entre muchos otros, la Sala ha considerado lo siguiente:

“Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del medio es una de las formas a través de las cuales puede ser rota la integridad del ambiente, con resultados la mayoría de las veces imperecederos y acumulativos. El Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando —a través de la fiscalización y la intervención directa― la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación.”

 

A partir del postulado derivado del art. 50 que conjuga la obligación estatal de procurar por el mayor bienestar de sus habitantes y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, esta Sala propuso la noción del “desarrollo sostenible”, incluso de previo a su definición legislativa en la Ley Orgánica del Ambiente. Así, en la sentencia n.°4423-1993 (Sala Constitucional con integración de los Magistrados: Piza E., Castro B., Solano C., Sancho G., Arguedas R., Calzada M.) esta Sala lo delimitó en el siguiente sentido:

“Se debe tomar en consideración que la protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro. Se trata, en consecuencia, de una política cuyo núcleo es una planificación a largo plazo a través de políticas estatales, las cuales deben cumplir con todos los requisitos exigidos por las normas existentes y que, lógicamente, en este campo deben ser vistos con criterios restringidos, pues si se destruyen o se dañan los recursos naturales por una decisión precipitada o bien cuando las condiciones requeridas no son cumplidas, el desarrollo económico, social y político se afectará y decaerá, trayendo como consecuencia lógica la pérdida de la calidad de vida del ciudadano y, por ende, la pérdida de una riqueza invaluable que bondadosamente la Naturaleza nos ha regalado. Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derrotero. (…)

De todo lo anterior se desprende que, tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, de acuerdo con todo lo que se ha señalado, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro.”

 

Dichos principios fueron posteriormente incorporados en la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), n.°7554 del 4 de octubre de 1995, que en el art. 2° dispone, en lo conducente, lo siguiente:

“a) El ambiente es patrimonio común de todos los habitantes de la Nación, con las excepciones que establezcan la Constitución Política, los convenios internacionales y las leyes. El Estado y los particulares deben participar en su conservación y utilización sostenibles, que son de utilidad pública e interés social.

 

b) Todos tienen derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente sostenible para desarrollarse, así como el deber de conservarlo, según el artículo 50 de nuestra Constitución Política.

 

c) El Estado velará por la utilización racional de los elementos ambientales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional. Asimismo, está obligado a propiciar un desarrollo económico y ambientalmente sostenible, entendido como el desarrollo que satisface las necesidades humanas básicas, sin comprometer las opciones de las generaciones futuras. (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Estas premisas son básicas y esenciales para el examen de la normativa cuestionada en el caso concreto, en el tanto el desarrollo de los proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal deben estar revestidos de un necesario equilibrio entre los aspectos medio ambientales y el desarrollo e impulso de las comunidades, dentro de lo que se debe incluir, necesariamente, las obras de infraestructura declaradas de conveniencia nacional. En tal sentido conviene citar nuevamente la LOA, que en los arts. 28 y 29 ordena lo siguiente:

“Art. 28.- Políticas del ordenamiento territorial. Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.

 

Art. 29.- Fines. Para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo sostenible, se considerarán los siguientes fines:

 

a)      Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades energéticas y distritos de riego y avenamiento.

 

b)      Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.

 

c)      Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.

 

d) Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y la aplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso sostenible de los recursos naturales.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Asimismo, la Ley de Biodiversidad n.°7788 del 30 de abril de 1998 apunta uno de los enfoques que debe darse al tratamiento de los elementos de la biodiversidad entendiéndose que el uso de estos elementos deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. También, ordena que la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad deben incorporarse a los planes, los programas, las actividades y estrategias sectoriales e intersectoriales, para los efectos de que se integren al proceso de desarrollo. (ver art. 11 incisos 3 y 4).

La jurisprudencia de este Tribunal ha evolucionado, además, a contemplar el concepto del “desarrollo sostenible democrático” como derivación de lo dispuesto en los arts. 50 y 74 de la Constitución Política. Tal principio fue desarrollado con amplitud en la sentencia n.°2013-010540 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo S., Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S. y Hernández G. Conviene aclarar, no obstante, que en dicha resolución salvó el voto el Magistrado Castillo V.) en la que, en lo conducente, se consideró lo siguiente:

“Con respecto a esto último, resulta de utilidad extender el concepto de "desarrollo sostenible", que tiene asidero en el artículo 50 constitucional, al de “desarrollo sostenible democrático”.

En efecto, hasta ahora, al tratar temas ecológicos, usualmente se hace énfasis en la escasez de los recursos naturales, la necesidad de reducir el consumo de los recursos no renovables, el aumento la producción de los renovables, y el manejo de los desechos contaminantes producidos por la sociedad. De ahí que el término que se mantuvo en boga durante las últimas décadas fue el de desarrollo sostenible, que se centra en el manejo de las variables anteriormente citadas y otras más, a fin de propiciar un desarrollo que no riña con el ambiente. El concepto hasta entonces elaborado abarcaba un componente ambiental -la protección del ambiente-, uno económico -el desarrollo económico basado en la explotación sustentable del ambiente-, y uno social –se consideraba que el desarrollo económico y la conservación del ambiente conllevaban automáticamente el bienestar social. Sin embargo, el énfasis del concepto “desarrollo sostenible” se centraba en los primeros dos elementos, el económico y el ambiental. El tercero, como se dijo, era una consecuencia casi natural de los dos anteriores. En años más recientes, la evolución del término de desarrollo sostenible ha llevado a poner nuevamente énfasis en el elemento social que se encuentra en él y que, en el fondo, viene a servir de contrapeso al elemento económico predominante hasta hoy. No se pretende afirmar que el elemento social sea un avance novedoso del término desarrollo sostenible. Por el contrario, se puede apreciar que ese ha sido un factor que constantemente ha estado presente en la discusión, pero que ha sido relegado en la práctica a un segundo plano ante la preponderancia de los otros elementos citados. Así, por ejemplo, el informe rendido en 1987 por la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo ante las Naciones Unidas señaló que el desarrollo sostenible implica satisfacer las necesidades básicas de todas las personas y proveer a todos de la oportunidad de aspirar a una mejor vida, pues un mundo en el que la pobreza sea endémica será siempre propenso a catástrofes ecológicas y de otro tipo. La satisfacción de las necesidades básicas -nos dice el informe- significa no solo una nueva era de crecimiento económico, sino también asegurarles a las personas en pobreza que van a obtener una parte justa de los recursos requeridos para mantener el crecimiento.

El elemento social del desarrollo sostenible se verifica también en el componente de justicia social propio del Estado de Derecho y que ha sido recogido por nuestra Constitución Política. En efecto, el artículo 50 constitucional establece que: “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” En un mismo artículo, el legislador constitucional ha incluido los tres elementos del desarrollo sostenible: la estimulación de la producción (elemento económico), el ambiente ecológicamente equilibrado (elemento ecológico) y, además, el reparto más adecuado de la riqueza y el ambiente sano (elemento social). La lectura del artículo también debe hacerse en conjunto con el artículo 74 de la Constitución, que explícitamente establece el deber de procurar una política permanente de solidaridad nacional con asidero en el principio cristiano de justicia social. Ya en la resolución número 1441-92 de las 15:45 horas del 2 de junio de 1992, la Sala observó en ambos artículos la base del Estado Social de Derecho costarricense:

"El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que "el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza" lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho".

Esos postulados constitucionales han sido desarrollados a su vez en la legislación nacional. De ahí que en materia ambiental se hayan promulgado la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, la Ley Forestal, la Ley Orgánica del Ambiente y la Ley de Biodiversidad, entre muchas otras. De hecho, esta última también contiene un desarrollo del elemento social del desarrollo sostenible. En su artículo 9 se lee lo siguiente:

“ARTÍCULO 9.- Principios Generales Constituyen principios generales para los efectos de la aplicación de esta ley, entre otros, los siguientes:

(…)

4.- Equidad intra e intergeneracional. El Estado y los particulares velarán porque la utilización de los elementos de la biodiversidad se utilicen en forma sostenible, de modo que las posibilidades y oportunidades de su uso y sus beneficios se garanticen de manera justa para todos los sectores de la sociedad y para satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.”

Como se ve, el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.” (Lo destacado no corresponde al original.

 

Tales consideraciones resultan relevantes pues justamente están consignadas en la parte considerativa del decreto n.°39838-MINAE cuestionado en esta acción de inconstitucionalidad, al señalar lo siguiente:

“1. Que el artículo 50 de la Constitución Política consagra a favor de todos los habitantes de la Nación el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siendo que este derecho incluye la conservación, uso y manejo sostenible de la biodiversidad y la equitativa distribución de beneficios derivados de ésta, asegurando la mayor participación de la comunidad.
 

2. Que mediante la resolución número 10540-13 de las 15:50 horas del 7 de agosto del 2013, la Sala Constitucional, tomando como base el principio del desarrollo sostenible, el principio de justa distribución de la riqueza y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, establece el principio del desarrollo sostenible democrático, como consecuencia de la interpretación de los artículos 50, 69, 74 y 89 de la Constitución Política.

 

3. Que en ese contexto, la Sala Constitucional concluye que "el elemento democrático del desarrollo sostenible, que se encuentra amparado en los numerales 50 y 74 de la Constitución Política, conlleva intrínsecamente la distribución justa tanto de los beneficios como de las cargas ambientales. En el Estado Social de Derecho, esto implica la preservación de la naturaleza para las generaciones futuras y el aprovechamiento solidario del ambiente.

 

9. Que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país de acuerdo con el principio de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso. A tal efecto fomenta entre las diversas instituciones públicas la obligación de ayuda recíproca, con el fin de cumplir con sus respectivos objetivos y fines pública”.

 

De manera que en la evaluación concreta de la normativa sometida a impugnación, este Tribunal debe partir necesariamente de la valoración de estos enunciados como presupuestos del examen de su constitucionalidad, pues se observa que se trata de una iniciativa que pretende autorizar el desarrollo de infraestructura declarada de conveniencia nacional en áreas ecológicamente sensibles, de manera que los requisitos establecidos en el decreto persiguen, precisamente, la intervención controlada en aras de armonizar la posibilidad del desarrollo y el progreso, con la conservación, protección y restauración de sistemas ecológicos de interés público.

V.- LA IMPORTANCIA ECOLÓGICA DE LOS HUMEDALES Y SU TRATAMIENTO NORMATIVO. LEGISLACIÓN INTERNACIONAL Y NACIONAL.  La definición de “humedales” se encontraba dispuesta originalmente en la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (LCVS), que en el art. 2° párrafo 15 disponía que son “Extensiones de marismas, pantanos, turberas o aguas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes dulces, salobres o saladas, incluyendo las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros” (normativa ya derogada).

Posteriormente, su definición se plasmó en la LOA, cuyo art. 40 los define de la siguiente manera:

“Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Asimismo, el art. 41 refiere que se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia. Dicho numeral regula expresamente lo siguiente:

“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.”

 

Es decir, por lo valiosos que son en términos ambientales, los humedales y, concretamente, su conservación constituye una temática declarada por el legislador como de orden público. Es prácticamente reconocido por todas las autoridades internacionales que los humedales naturales sanos y en adecuado funcionamiento son fundamentales para los medios de subsistencia humanos y para el desarrollo sostenible. En virtud de tal premisa, Costa Rica aprobó la “Convención relativa a los humedales de importancia internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas”, en adelante, Convención Ramsar, Ley n.°7224 del 09 de abril de 1991. Dicha Convención parte del reconocimiento de las funciones ecológicas fundamentales de los humedales, en su calidad de reguladores de los regímenes hidrológicos y en tanto que hábitats de una fauna y flora características y, particularmente, de las aves acuáticas. Además, de que constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo, cuya pérdida sería irreparable. Al respecto, cuando las autoridades costarricenses estaban llevando a cabo el proceso de aprobación legislativa, se planteó la correspondiente consulta preceptiva de constitucionalidad ante la Sala (integrada por los Magistrados Rodríguez V., Piza E., Baudrit G., Castro B., Solano C., Mora M., Sancho G.), y en esa oportunidad se vertió la siguiente opinión:

“La Sala encuentra que la aprobación del presente Convenio no ofrece obstáculo de tipo constitucional, pues si requiere, la propia redacción del artículo 89 de la Constitución Política, aun cuando poco terminada e incipiente, contiene una definición de la necesidad del Estado de proteger las bellezas naturales, no como un ejercicio ocioso de la belleza en sí y por sí, sino más bien, por lo que esas bellezas significan y constituyen para los sistemas biológicos o ecológicos. Debe agregarse a esto el hecho que ya la propia legislación interna, contiene deberes del Estado que en mucho exceden a los que se establecen en la Convención de Ramsar, como serían los artículos 3, 4, 5 y 6 pero especialmente tomando en consideración que de conformidad con lo que establece el artículo segundo de la Convención, inclusive la inscripción de una zona húmeda en la "lista" a que se refiere ese texto, se realiza "sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante cuyo territorio se encuentra situado dicha zona húmeda".

Si el Estado Costarricense ha definido su política inscribiéndose en un esfuerzo internacional por proteger cierto tipo de zonas de riqueza ecológica, botánica, zoológica, limnológica o hidrológica, contribuirá enormemente no sólo a mejorar la calidad de vida de los habitantes del país, sino del mundo como un todo. Si ese es el deber y la función del Estado, encuentra la Sala coherencia que se suscriba una Convención como la de comentario.” (opinión consultiva n.°533-1991).

 

Posteriormente, en la sentencia n.°1888-1995 la Sala (integrada por los Magistrados Mora M., Castro B., Solano C., Arguedas R., Calzada M., Arias G. y Molina Q.) se pronunció en relación con la importancia medio ambiental de los humedales. Al respecto, se resolvió lo siguiente:

“Los humedales se encuentran formados por una serie de componentes físicos, biológicos, químicos, que corresponden a suelos, agua, especies animales y vegetales y nutrientes. Los procesos que se producen entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permite que el humedal realice ciertas funciones, positivas en la zona en que se ubica, tales como el control de inundaciones y la protección contra fenómenos naturales como las tormentas. Genera también productos en beneficio de las personas y de la sociedad en general, tales como: mantenimientos de la vida silvestre, pesquería y recursos forestales. La importancia de los humedales, entre otros, estriba entonces dada su naturaleza para los países que fomentan su desarrollo y conservación, lo es el sostenimiento de gran cantidad y variedad de habitad (sic), con impactos socio-económicos favorables para ciertos sectores de la población que se dediquen a su explotación racional y la aparición de un singular paisaje identificable plenamente por su gran belleza y diversidad en cuanto a la vida silvestre que forman parte de su patrimonio cultural, fuente importante para el turismo de un país o región”. (Consideraciones reiteradas en la sentencia 5255-1998).

En la sentencia n.°2009-014288 –incluso invocada por la autoridad Focal entre Costa Rica y RAMSAR–  la Sala distinguió entre lo que corresponde definir entre un “ecosistema de humedal” respecto a las “áreas silvestres protegidas” (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada M., Mora M., Vargas B., Jinesta L., Abdelnour G., González Q. y Araya G.). En dicha sentencia, se consideró, en lo conducente, lo siguiente:

“Tal y como resaltan todos los intervinientes en el presente proceso, el término humedal está contemplado en la Ley Orgánica del Ambiente en dos dimensiones: la de espacio o ecosistema y como categoría de manejo de las áreas silvestres protegidas. En el primer caso, el término “humedal” es el nombre con que se conoce a un determinado ecosistema cuya particularidad principal es la presencia de un suelo con características especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un periodo determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, definición que coincide con la de la Convención de Ramsar. El aspecto principal para el reconocimiento de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas: a) tipo de suelo (suelos hídricos o hidromórficos), b) vegetación hidrófila (plantas adaptadas a suelos inundados, anaeróbicos en la mayoría de los casos), c) fauna dependiente de este régimen y ecosistema y, d) condición hídrica (relativo al clima), pero según la presencia y distribución de las especies presentes se clasifica de acuerdo a su patrón distintivo.

En su segunda dimensión, el término “humedal” no está asociado al referido concepto técnico, sino a la figura de Área Silvestre Protegida como una categoría de manejo al amparo del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

En dicha resolución la Sala enfatizó claramente las dos posibles dimensiones de los humedales, reconociendo su definición por un lado en virtud de sus características ecológicas y, por aparte, estipulando que a la luz de la LOA existirán algunos humedales que, por sus especiales características ecológicas, sean integrados a las áreas silvestres protegidas como una específica categoría de manejo.

En la sentencia n.°2011-016938 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo S., Mora M., Cruz C., Rueda L., Pacheco S., Araya G. y Ulate C.) la Sala conoció los reparos de inconstitucionalidad contra el decreto ejecutivo n.°35803-MINAET del 7 de enero de 2010, denominado “Criterios Técnicos para la identificación, clasificación y conservación de Humedales”. En dicha resolución la Sala aclaró algunos conceptos de importancia para la resolución de esta acción de inconstitucionalidad:

“Lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…)

 

De las citas anteriores y el análisis de los instrumentos normativos indicados por la accionante, se desprende que la declaración de área silvestre protegida requiere una serie de requisitos y estudios, no basta la mera manifestación de voluntad de la Administración. (…) Un área silvestre protegida tiene una eficacia jurídica especial, en tanto obedece a motivos especiales claramente definidos, se sustenta en estudios científicos y técnicos, está fundamentada en instrumentos normativos específicos, implica una serie de obligaciones para la Administración y está enmarcada dentro de un contexto de planificación que tiene la finalidad de preservar el recurso natural.” (lo resaltado no corresponde al original).

Finalmente, corresponde citar lo resuelto por la Sala en el voto n.°2016-003855 (que fue una acción de inconstitucionalidad contra la ley denominada “Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas”. Concretamente se cuestionó la inconstitucionalidad de dicha normativa por no excluir a los humedales de las áreas en las cuales se pueden dar concesiones para la construcción y operación de marinas y atracaderos turísticos. En dicha resolución la Sala no solo se pronunció en relación con la importancia ecológica de los humedales y a la suscripción de la Convención Ramsar, sino también a su régimen jurídico. Para lo anterior, distinguió los humedales adscritos a las áreas silvestres protegidas, los humedales integrados al Patrimonio Natural del Estado (PNE) por estar inmersos en bienes de dominio público y humedales que están en terrenos privados concluyendo que, por esa posibilidad, no resultaba inconstitucional la autorización tácita de otorgar concesiones en algunos tipos de humedales, aunque siempre sometidos a protección ambiental. En lo conducente, la Sala (integrada por los Magistrados Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Hernández L., Salazar A. y Hernández G.) resolvió lo siguiente:

“Al respecto, esta Sala observa dos cuestiones. Por un lado, nuestro Ordenamiento Jurídico no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión. Por otro lado, la norma en cuestión sí hace excepciones para el otorgamiento de concesiones en ciertos humedales.

Pero antes de examinar estos dos aspectos, recuérdese la importancia que esta Sala ha reconocido en su jurisprudencia a los humedales. A) Sobre los humedales y su importancia ambiental, cultural y económica.- Tal como esta Sala lo indicó mediante 2009-014288 de las 15:19 horas del 09 de setiembre del 2009, se ha referido a la relevancia de estos ecosistemas y su protección, en las sentencias 2001-12817 de las 10:28 horas del 14 de diciembre del 2001 y 2007-6246 de las 19:30 horas del 8 de mayo del 2007, entre otras, señalando que los humedales son considerados de los ecosistemas más productivos del mundo. (…) La importancia de los humedales no lo es sólo en función de la biodiversidad y de las que se desarrollan a escala ecológica, sino porque proveen de funciones de apoyo y productos esenciales para las comunidades humanas en el mundo en desarrollo e industrializado. Según la doctrina y estudios científicos, el término humedales comprende una gran variedad de ecosistemas, con características muy distintas, se pueden clasificar en siete unidades paisajísticas: estuarios, costas abiertas, llanuras de inundación, pantanos de agua dulce, lagos, turberas y bosques de inundación; o en humedales de agua salada, de agua dulce o humedales artificiales. Cada uno está formado por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, tales como suelos, agua, especies de animales, vegetales y nutrimentos. Los procesos entre estos componentes y dentro de cada uno de ellos, permiten que el humedal desempeñe funciones, como el control de inundaciones y la protección contra tormentas, y que se generen productos, como la vida silvestre, pesquería y recursos forestales, purifican el agua y estabilizan la línea de la costa. No todas las características están presentes en cada humedal, pocos desempeñan todas las funciones de la misma manera. Además, presentan atributos muy valiosos como la diversidad biológica y la singularidad del patrimonio cultural. Es la combinación de estas funciones, productos y atributos de los ecosistemas la que hace que los humedales sean importantes para la sociedad. Mediante el almacenamiento de las precipitaciones y la liberación uniforme de la escorrentía, los humedales pueden disminuir la embestida destructiva de las crecidas y los ríos, por lo que la conservación de los depósitos naturales puede evitar la construcción de presas y embalses. Su vegetación puede estabilizar la línea costera mediante la reducción de la energía de las olas, corrientes u otras fuerzas de erosión, al mismo tiempo que con las raíces de las plantas, sostiene los sedimentos del fondo en su lugar, lo que puede prevenir tanto la erosión de valiosas tierras agrícolas o habitadas, como el daño a la propiedad. Los humedales que remueven nutrientes, mejoran la calidad del agua y ayudan a prevenir la eutrofización, lo que puede evitar la necesidad de construir sistemas de tratamiento del agua. Por otro lado, muchos sostienen la vida de densas poblaciones de peces, ganado o vida silvestre, que se alimentan de sus aguas ricas en nutrientes o de su sustrato, o bien comen en sus exuberantes pastizales. Los ciclos hidrológicos, de nutrientes y de materia, y los flujos de energía de los humedales, pueden estabilizar las condiciones climáticas locales, en particular, las precipitaciones y las temperaturas, lo que influye tanto en las actividades agrícolas como en aquellas basadas en los recursos naturales, como en la estabilidad de los ecosistemas naturales y en el mismo humedal. Coadyuvan además en la recreación, pesquerías, recurso agrícola y el turismo, así como en el aprovechamiento directo de los recursos forestales que generan en un importante número de bienes, que van desde leña, madera para la construcción y corteza, entre los productos maderables, hasta resinas y medicinas, que son productos forestales “secundarios” no maderables. Son incluso importantes como reserva genética de ciertas especies vegetales –como el arroz-. Es por ello que varios instrumentos internacionales, entre los que destaca la Convención sobre los Humedales o Convención de Ramsar, suscrita por nuestro país según Ley No. 7224 el 9 de abril de 1991 y publicada en el Diario oficial la Gaceta el 8 de mayo del mismo año, se ocupan de su protección. La Convención es un tratado intergubernamental que ofrece un marco de referencia para la cooperación internacional en pro de la conservación y uso racional de los humedales. La Convención proclama el deber de los Estados de proteger –en aras no solamente de sus propios intereses, sino de intereses internacionales- estos ecosistemas, por lo que los países tienen la obligación de desarrollar políticas nacionales que tiendan a la conservación de estos ambientes en sus políticas del uso de la tierra y cada país miembro de acuerdo a la Convención , debe incluir por lo menos un sitio en la Lista de Humedales de Importancia Internacional. Por su parte, nuestra legislación nacional desarrolla tal compromiso en algunas leyes como la Ley Orgánica del Ambiente, ley Nº 7554 de 28 de setiembre de 1995, la cual en el artículo 32, facultó al Poder Ejecutivo a incluir a los Humedales en las distintas categorías de manejo de las áreas silvestres protegidas, que están bajo la administración del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) -con la colaboración de las municipalidades- y los declara de interés público, así como a su conservación. B) Sobre la no prohibición absoluta de que humedales puedan ser dados en concesión: Ciertamente esta Sala observa que de la “Convención relativa a los humedales de importancia internacionales especialmente como hábitat de aves acuáticas” (Convención Ramsar), aprobada por Ley número 7224 de 9 de abril de 1991, no se desprende la obligación de prohibición de la concesión en humedales. Así que no se puede concluir que la concesión en humedales para la construcción de marinas o atracaderos turísticos, por si misma, constituye una violación a las obligaciones adquiridas en dicha Convención por el Estado costarricense. De igual forma, la posibilidad de dar concesiones para la construcción, administración y explotación de marinas y atracaderos turísticos no puede considerarse, en cuanto tal, una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido, pues no existe un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general que prohíba de forma absoluta y general la posibilidad de ser dados en concesión. Pese a ello, es válido que el legislador establezca la prohibición de dar en concesión cierto tipo de humedales, como en este caso, según se explica a continuación. C) Sobre las excepciones que hace la norma impugnada a ciertos humedales que NO pueden ser dados en concesión: Esta Sala, mediante varios votos, procedió a examinar el proyecto de ley que dio origen a la ley cuestionada según las consultas facultativas presentadas (véanse los votos números 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026 y 2010-018702). Propiamente sobre el tema de los humedales y el principio de progresividad de los derechos humanos en materia ambiental, por no excluirlos de la prohibición de construcción de marinas, véase lo resuelto en el voto número 2010-018702 de las 15:27 horas del 10 de noviembre del 2010 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour y Hernández G.), donde se resolvió que resultaba inconstitucional proteger unas zonas y otras no, sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales.

(…)

Así entonces, en esta resolución la Sala concluyó que proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, resultaba lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales. Ahora bien, de la lectura de la norma impugnada se constata que el legislador, corrigió el error apuntado en la sentencia anterior, y procedió a excepcionar algunos humedales de la posibilidad de ser dados en concesión. Tal como lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, los accionantes no llevan razón, y la norma impugnada sí establece tres tipos de excepciones a humedales que no puedan ser dados en concesión, a saber a: humedales manglares, humedales con ecosistemas coralinos y humedales que forman parte del patrimonio natural del Estado, de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal , y que están bajo la supervisión del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (Minaet).

El resto de humedales, no contenidos en dichas excepciones, sí podrían ser dados en concesión, incluidos aquellos que, estando en bienes de dominio público, son administrados por las distintas municipalidades o por el Instituto Costarricense de Turismo, en los términos en que la misma Ley impugnada lo establece. Pero aún así, ello no significa en modo alguno, que queden desprotegidos, por cuanto, para el caso de las marinas, la respectiva concesión requiere de la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental, según se desprenden del artículo 8, inciso d) de la Ley número 7744. Además, las actividades que se pueden desarrollar en ellos, pese a la concesión, están sujetas a ciertas limitaciones, según se dirá. En este sentido conviene realizar una precisión relevante: Aunque no todos los humedales forman parte del patrimonio natural del Estado (PNE), sino sólo aquellos que están en bienes de dominio público -pues pueden existir humedales en propiedad privada- todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección. Así que, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), los humedales son de interés público. Queda claro entonces que, los únicos humedales que se consideran parte del patrimonio natural del Estado son aquellos que se encuentran en bienes de dominio público, independiente de que hayan sido reconocidos como áreas silvestres protegidas. En otras palabras, pese a no ser declarados como áreas silvestres protegidas, los humedales que están dentro de bienes de dominio público, son parte del patrimonio natural del Estado, con la excepción que se dirá. Véase lo que esta Sala estableció mediante el voto número 2011-016938 de las 14:37 horas del 07 de diciembre del 2011 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya y Ulate), cuando claramente indica que los humedales que se encuentren en propiedades del Estado son parte del Patrimonio Natural del Estado, aunque no hayan sido declarados áreas silvestres protegidas:

 

“… lo primero que debe decirse es que no lleva razón el accionante cuando afirma que hay manglares o humedales que no forman parte del Patrimonio Natural del Estado. Más concretamente, está claro, de acuerdo con los elementos normativos de juicio que citan las partes, incluyendo a la accionante, que todos los humedales que se encuentren en propiedades del Estado (que pertenezcan a cualquier ente, órgano u organismo estatal), forman parte de ese patrimonio (…) -en primer lugar- no es cierto que los ecosistemas de humedales que forman parte de ese patrimonio público, son solo, los que cuentan con una declaratoria de área silvestre protegida (…) VI.- CONCLUSIÓN. El Patrimonio Natural del Estado es un bien jurídico, definido e individualizado en nuestro ordenamiento jurídico, cuyos terrenos que lo conforman según la legislación ambiental, no necesitan de una declaratoria de área silvestre protegida para ser objeto de protección por parte de la Administración …” (Resaltado no corresponde al original).

 

Posición que es ratificada recientemente mediante el voto número 2014-001170 de las 14:30 horas del 29 de enero de 2014 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández y Salazar) cuando se dijo:

 

“VIII.- Un humedal lo es, independientemente que haya sido declarado por el Estado o no. (…) En otras palabras, la declaratoria del Estado no es un elemento esencial para que un terreno sea un humedal, objetivamente hablando. Esta Sala Constitucional ha insistido en su jurisprudencia, en el deber del Estado de proteger los humedales aún cuando no hayan sido declarados. Así, en la sentencia No. 2009 – 014288 de las 15:19 hrs. de 9 de setiembre de 2009, se indicó:

 

“(…) Si el Estado tiene interés en declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como Área Silvestre Protegida, debe cumplir los requisitos establecidos en la Ley Orgánica del Ambiente, facultando al Estado a expropiar o pagar los terrenos privados. Sin embargo, ello no implica descartar la existencia y protección de los ecosistemas del humedal, solo porque no están declarados como Área Silvestre Protegida, o por estar en propiedad privada. Es por ello que la norma impugnada, al establecer que los humedales deben ser creados por decreto ejecutivo, resulta contraria a las disposiciones de la Convención de Ramsar, que obligan a la protección de estos valiosos ecosistemas, que brindan sinnúmero de servicios ambientales a la sociedad, ya sea que hayan sido sometidas a una categoría especial de manejo por el ente rector de los recursos naturales, lo que en algunos casos implica su expropiación o bien se trate de propiedad privada. La obligatoriedad de uso razonable y racional de estos ecosistemas atañe tanto al Estado como a los particulares, por lo que disposiciones como la impugnada constituyen un obstáculo incompatible con el cumplimiento de los fines de la Convención por parte del Estado Costarricense (…) De conformidad con las normas y principios constitucionales señalados, estima este Tribunal que la norma impugnada, en tanto exige la creación de los humedales por decreto ejecutivo, no es acorde con la obligación de tutelar eficaz y apropiadamente estos ecosistemas, según lo exige la Constitución Política. La disposición constituye un obstáculo para la aplicación del régimen de protección vigente en otras disposiciones de rango legal, como las que establece la Ley Orgánica del Ambiente, lo que no es acorde con los preceptos constitucionales señalados que les brindan protección (…)” (el énfasis no pertenece al original).

 

Ahora bien, el resto de humedales que no fueron excepcionados de la norma en cuestión, pueden ser dados en concesión, pero aún así, debe entenderse que están sujetos a una protección jurídica especial. Ello por cuanto la cuestión va más allá de cuáles humedales pueden y cuáles no pueden ser dados en concesión, sino la protección que el Estado está obligado a darles a todos en general. Ni la propiedad privada ni la concesión excluyen normas y protocolos de tutela preventiva a la que debe someterse toda propiedad privada en donde haya un humedal o el concesionario de un humedal. Como ha dicho esta Sala en anteriores oportunidades (véase el voto número 2014-01170), todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, no sólo en la necesidad que, de previo a la concesión se requiere, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Sino además, sólo a modo de ejemplo y sin excluir otro tipo de protección establecido en otras normas, acatar las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

 

De este modo queda patente la importancia ambiental de los humedales. A nivel doctrinario hay prácticamente unanimidad en el sentido de que los humedales son esenciales para la supervivencia humana, esto, por cuanto incluyen algunos de los ecosistemas más productivos del mundo y proporcionan servicios ecosistémicos que producen innumerables beneficios Los humedales son ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos que incluyen tanto hábitats de agua dulce inundados de forma permanente o estacional, lagos, ríos pantanos, así como áreas costeras y marinas tales como estuarios, lagunas costeras, manglares y arrecifes. El ciclo global del agua sustenta la producción primaria y el reciclaje de nutrientes y proporciona agua dulce y alimentos para los seres humanos. También se les considera esenciales por cuanto los humedales pueden ser aprovechados para el transporte y la energía hidroeléctrica. Proporcionan materias primas y recursos genéticos, incluidos medicamentos. Además, ayudan a mitigar las inundaciones, proteger las costas y almacenar y secuestrar el carbono. Por esa importante cantidad de servicios ecosistémicos, se ha llegado a afirmar que las decisiones que les afecten no pueden ser a corto plazo, sino pensando en los beneficios que traen a toda la sociedad, pues constituyen un elemento central del desarrollo sostenible. De manera que corresponde que las autoridades públicas no subestimen el valor de sus beneficios para la naturaleza y la humanidad. (fuente: Convención de Ramsar sobre los Humedales, (2018). Perspectiva mundial sobre los humedales: Estado de los humedales del mundo y sus servicios a las personas. Gland (Suiza), Secretaría de la Convención de Ramsar, disponible en la página: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf). Partiendo de tal reconocimiento fue precisamente que, a nivel internacional se suscribió la Convención Ramsar. Este es el único instrumento jurídico internacional que se centra principal y concretamente en la protección de los humedales (aunque se debe reconocer que hay otros instrumentos internacionales ratificados por Costa Rica que también procuran promover la gestión sostenible, la conservación y el reforzamiento de sumideros y depósitos de gases de efecto invernadero, entre los que se encuentran los humedales; ver, por ejemplo, el Convenio Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994). Ahora bien, se le reconoce a la Convención Ramsar el haber realizado una gran labor a nivel mundial para promover la conservación y el uso racional de los ecosistemas de humedal; velando por que los mismos desempeñen un papel clave en el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible, resguardan las poblaciones de especies que se desenvuelven en su ecosistema, evitan la degradación de las tierras, mejoren la calidad del agua, enfrenten el cambio climático y procuren por la reducción del riesgo de desastres.

Respecto de los compromisos adquiridos por Costa Rica en relación con la suscripción de la Convención Ramsar conviene señalar que las partes contratantes en dicho instrumento tienen tres obligaciones principales que se han considerado los “pilares” –respecto de los cuales se insistió en la vista oral–:

a)  Conservar y usar de manera racional todos los humedales: El art. 3 de la Convención dispone que las partes contratantes deberán elaborar y aplicar sus planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas inscritas en la “Lista” y, siempre que ello sea posible, la explotación racional de los humedales de su territorio.

b)  Designar y conservar, al menos, un humedal de importancia internacional o “Sitio Ramsar”: El art. 2 ordena que cada parte contratante deberá designar los humedales adecuados de su territorio, que incluirán en la lista de zonas húmedas de importancia internacional y de la que se ocupa la oficina contemplada en el art. 8° del propio convenio. Los límites de cada humedal deberán describirse de manera precisa y ser incluidos en un mapa y podrán comprender las zonas de las orillas o de las costas adyacentes a la zona húmeda y de las islas o extensiones de agua marina de una profundidad superior a los seis metros a marea baja, rodeadas por humedales, especialmente cuando estas zonas, islas o extensiones de agua son importantes para el hábitat de las aves acuáticas. Según el propio convenio la selección de los humedales que se inscriban en la lista debe basarse en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico. En primer lugar, deben inscribirse las zonas húmedas que tengan importancia internacional para las aves acuáticas en todas las estaciones del año. El propio convenio reconoce que la inscripción de una zona húmeda en la lista se realiza sin perjuicio de los derechos exclusivos de soberanía de la parte contratante sobre cuyo territorio se encuentra situada dicha zona húmeda. El compromiso internacional consiste en que cada parte contratante señalará, por lo menos, un humedal que pueda inscribirse en la lista en el momento de firmar la convención o de depositar su instrumento de ratificación o de adhesión. Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la lista otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la lista o a reducir los humedales ya inscritos, lo que implica que paralelamente deben informar de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente. Cada parte contratante deberá tener en cuenta sus responsabilidades, a nivel internacional, para la conservación, gestión, control, explotación racional de las poblaciones migrantes de aves acuáticas, tanto señalando las zonas húmedas de su territorio que deban inscribirse en la lista, como haciendo uso de su derecho para modificar sus inscripciones.

c)  Cooperar más allá de las fronteras nacionales en humedales transfronterizos, sistemas de humedales compartidos y especies compartidas: El art. 5 ordena que las partes contratantes se consultarán sobre el cumplimiento de las obligaciones que se deriven de la Convención, especialmente en el caso de una zona húmeda que se extienda por los territorios de más de una parte contratante o cuando una cuenca hidrológica sea compartida por varias partes contratantes. Al mismo tiempo, hace un llamado a las partes para que se esfuercen por coordinar y apoyar activamente sus políticas y reglamentos actuales y futuros relativos a la conservación de los humedales, de su flora y de su fauna.

 

La obligación primera contraída mediante la suscripción de la Convención Ramsar se refleja en la legislación interna, pues como ya se indicó supra, hay una declaratoria de interés público en la conservación de los humedales y el art. 45 de la LOA establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas. Esta norma es de suma relevancia y debe servir de norte en la interpretación y aplicación del decreto que es objeto de esta acción de inconstitucionalidad, pues por ningún motivo se debe perder de vista el interés público en la protección de los ecosistemas de humedal y, además, la prohibición impuesta por el legislador de interrumpir sus ciclos naturales, o la construcción de obras que tiendan al deterioro o la eliminación de tales ecosistemas.

No obstante, en consonancia con lo dispuesto en el art. 2 de la Convención Ramsar es importante señalar, adicionalmente, que no existe una prohibición internacional absoluta de alterar los ecosistemas de humedal, sino que el tratado internacional enfatiza en la “explotación racional de los humedales de su territorio”. Finalmente, es preciso distinguir que conforme a la definición de humedales, estos abarcan múltiples espacios, pero no todos los humedales nacionales están inscritos en la lista de zonas húmedas de importancia internacional Ramsar, pues dicha inscripción obedece a una valoración técnica que responde a su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico (art. 2 de la Convención).

Corresponde aclarar, asimismo, que no todos los humedales corresponden a zonas protegidas por el Estado (entendidas estas en su concepción legal y el marco regulatorio aplicable). Lo anterior, dado que dicha delimitación –clasificación de las áreas silvestres protegidas– se debe realizar a la luz de lo dispuesto en el art. 42 de la Ley Orgánica del Ambiente, que regula lo siguiente:

“Art. 42.- Delimitación de zonas protegidas. El Ministerio del Ambiente y Energía, en coordinación con las instituciones competentes, podrá delimitar zonas de protección de determinadas áreas marinas, costeras y humedales, las cuales se sujetarán a planes de ordenamiento y manejo, a fin de prevenir y combatir la contaminación o la degradación de estos ecosistemas”.

Disposición que debe entenderse integrada con lo regulado en el art. 32 inciso f) de la misma regulación:

“Art. 32.- Clasificación de las áreas silvestres protegidas. El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación:

(…)

f) Humedales.

(…)

Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”.

 

Asimismo, con el art. 58 de la Ley de Biodiversidad que estipula lo siguiente:

“Art. 58.- Áreas silvestres protegidas. Las áreas silvestres protegidas son zonas geográficas delimitadas, constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar. Han sido declaradas como tales por representar significado especial por sus ecosistemas, la existencia de especies amenazadas, la repercusión en la reproducción y otras necesidades y por su significado histórico y cultural. Estas áreas estarán dedicadas a conservación y proteger la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general. Los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir estas áreas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995. Las prohibiciones que afectan a las personas físicas y jurídicas dentro de los parques nacionales y las reservas biológicas están determinadas, en la Ley de la Creación del Servicio de Parques Nacionales, No. 6084, de 24 de agosto de 1977. Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. En todo caso, el establecimiento de áreas y categorías tomará muy en cuenta los derechos previamente adquiridos por las poblaciones indígenas o campesinas y otras personas físicas o jurídicas, subyacentes o adyacentes a ella” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Finalmente, el art. 3 inciso i de la Ley Forestal retoma la conceptualización de área silvestre protegida en el siguiente sentido:

“Art. 3 (…)

i.- Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”.

 

Conforme a este análisis normativo es preciso señalar que el concepto de humedal es uno técnico que deriva del nombre con que se conoce a un determinado ecosistema, cuya principal característica es la presencia de un suelo con particularidades especiales que permiten que el agua depositada en un territorio se almacene de forma permanente o intermitente (pero con un período determinado de inundación o espejo de agua) y cuya condición permite la adaptación de variadas especies de flora y fauna que lo hacen especial, de ahí que la definición de humedal esté basada en aspectos técnicos y rasgos definidos. El aspecto principal de la definición de un ecosistema de humedal radica en sus características ecológicas. Sin embargo, no todos los espacios geográficos o, en los términos del decreto —los ecosistemas de humedal―, equivalen a ser, automáticamente, un área silvestre protegida al que, en el momento de su declaratoria, se le asigna una categoría especial de manejo al amparo del artículo 32 de la LOA. Esta declaratoria no obedece a una definición, sino al interés público del Estado por declarar un ecosistema de humedal y su zona de influencia o amortiguamiento como área silvestre protegida, que para ello debe cumplir con los requisitos establecidos en esa norma y siguientes de la LOA. Al respecto, conviene citar lo señalado en el art. 36 de la LOA, pues allí se enumeran cuáles son los requisitos para crear formalmente áreas silvestres protegidas:

“Artículo 36.- Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.

b) Definición de objetivos y ubicación del área.

c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.

d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.

e) Confección de planos.

f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.”

 

De manera que la inclusión del término “humedales” en el cuerpo del art. 32 no significa que todos los humedales sean, al mismo tiempo, áreas silvestres protegidas, sino que dicha delimitación obedece a una categoría de manejo específica o clasificación de las áreas silvestres protegidas, que debe ser delimitada y definida por las autoridades competentes al examinar los parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen la declaratoria formal en virtud de un interés público debidamente comprobado en los requisitos mencionados.

Estas premisas son importantes, por cuanto para la valoración de la normativa concreta, la PGR sostuvo que los principios de uso racional y sostenible de los humedales no implican que esos ecosistemas deben estar dedicados a la conservación absoluta, sino que en ellos es posible llevar a cabo actividades humanas de una manera controlada, de forma que no se afecten sus características ecológicas y se mitiguen los posibles impactos. Se afirmó, en ese sentido, que la Convención Ramsar, lejos de prohibir por completo el desarrollo de actividades o ejecución de obras en los humedales, lo que hace es promover el manejo y uso sostenible de los humedales, permitiendo el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que permitan evitar y mitigar los posibles efectos negativos que se puedan producir. Estas afirmaciones son coincidentes con el informe rendido por el Ministro del Ambiente y Energía, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, quien manifestó que la legislación nacional, aparte de definir, no contiene un régimen jurídico propio de los humedales (como ecosistema) como categoría general y, por lo tanto, se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido. Esas conclusiones fueron compartidas por la actual Ministra del Ambiente, la Viceministra de Agua y Mares y el punto focal del Gobierno de Costa Rica en la Convención Ramsar (audiencia oral), quienes informaron que la Convención no impone la prohibición de hacer obras de infraestructura en humedales, aunque sí establece la obligación general de los Estados de proteger los humedales y otorga a los Estados un margen de discrecionalidad sobre el régimen jurídico aplicable para ello. A partir de lo dispuesto en el Manual 1 de la Conferencias de las Partes concluyeron que, bajo el cumplimiento de los principios de uso racional y sostenible de los humedales, es posible efectuar actividades o intervenciones en los humedales, mientras no se afecten las características ecológicas y se mitiguen los impactos de dichas intervenciones, es decir, la Convención no dispone que los humedales deban estar dedicados de manera absoluta a la conservación.

En el documento citado por las autoridades recurridas se introduce una definición actualizada del concepto de “uso racional de los humedales” en el que se explica que el uso racional de los humedales es el mantenimiento de sus características ecológicas, logrado mediante la implementación de enfoques por ecosistemas, dentro del contexto del desarrollo sostenible. Además refiere que la frase “dentro del contexto del desarrollo sostenible” está dirigida a reconocer que si bien es inevitable que se lleven a cabo actividades de desarrollo en algunos humedales, y que muchas de esas actividades generan importantes beneficios para la sociedad, estas pueden emprenderse de manera sostenible (fuente: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Uso racional de los humedales: Conceptos y enfoques para el uso racional de los humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 1. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza), disponible en https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-01sp.pdf ).

Entonces, a partir del análisis normativo nacional así como la Convención Ramsar y sus interpretaciones autorizadas y, además, de los propios informes de las autoridades recurridas, es posible realizar tres conclusiones preliminares: 1) Todos los humedales y concretamente su conservación tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta; 2) No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues, para tales efectos se requiere una delimitación y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (art. 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto n.°2014-001170) y 3) La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal.

En atención a esas consideraciones y a lo evaluado supra en relación con el principio de desarrollo sostenible, corresponde de seguido examinar la normativa concreta impugnada, partiendo de lo específico a lo general. Es decir, a partir de los numerales concretamente cuestionados se podrá realizar un abordaje general de la norma y realizar las respectivas conclusiones.

VI.- SOBRE LA ALEGADA INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1° DEL DECRETO EJECUTIVO n.º 39838-MINAE. LA APLICACIÓN DEL DECRETO A LOS ECOSISTEMAS DE HUMEDAL. Como ya se expuso supra, en la acción de inconstitucionalidad se cuestionó el decreto ejecutivo n.º 39838-MINAE de 27 de julio de 2016, publicado en el Alcance n.°140 a La Gaceta n.°153 de 10 de agosto de 2016, mediante el cual se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) para eventualmente autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional. En tal sentido el art.1° dispone lo siguiente:

“Art. 1.El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”. (Lo resaltado no corresponde al original).

 

Los accionantes afirmaron que la reglamentación que aquí se cuestiona no solo se limita a la reparación o mantenimiento de obras de infraestructura vial que ya existan en zonas de humedal, sino que también permitiría el desarrollo de obras de infraestructura vial nuevas, lo cual resulta absolutamente grave para el equilibrio ecológico de los sistemas de humedal, al punto de que los pondría en una condición de peligro respecto a su existencia futura. Asimismo, cuestionaron que el decreto no establece ningún tipo de límite de tamaño o diseño a esos proyectos de infraestructura nuevos, ni tampoco señala las características que podrían tener los mismos, siendo la única condición ser previamente declarado de “conveniencia nacional”, algo que no representa necesariamente una garantía de protección medio ambiental. Asimismo, se alegó una infracción a los principios de reserva de ley, irreductibilidad del bosque, el derecho a un ambiente sano y el principio de no regresión. Cuestionaron que no debe haber declaratorias de conveniencia nacional para áreas silvestres protegidas. Además, que autorizar talas del tipo que sean (pequeñas, medianas o grandes, o de ampliación, etcétera) en humedales, como en este caso, es absolutamente violatorio del principio de reserva de ley, por lo que el decreto n.°39838-MINAE deviene inconstitucional en su totalidad. Se cuestionó que el país está transgrediendo convenios debidamente ratificados como la Convención de Ramsar o la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América.

Al respecto, la PGR informó que de los instrumentos internacionales invocados por los accionante no se desprende una prohibición de intervención en los ecosistemas de humedal. Más bien aseveró, con cita de varios instrumentos ilustrativos, que la Convención, lejos de prohibir por completo el desarrollo de actividades o ejecución de obras en los humedales, lo que hace es promover el manejo y uso sostenible de los humedales, permitiendo el desarrollo de actividades económicas e infraestructura bajo ciertos estándares y limitaciones que eviten y mitiguen los posibles efectos negativos que se puedan producir. Por otra parte, explicó que para determinar si el quebranto alegado por los accionantes se produce, lo primero que hay que tomar en cuenta es que la Constitución Política no contiene disposiciones específicas sobre humedales. En tanto, que la Convención Ramsar —que forma parte del parámetro de constitucionalidad de las normas de rango inferior― deja a criterio de las partes contratantes la configuración del régimen jurídico de los humedales. De allí que la constitucionalidad de la normativa impugnada debe valorarse de conformidad con el nivel de tutela y protección que la ley ordinaria les otorga, por tratarse del desarrollo del mandato establecido en el art. 50 de la Constitución Política. Al respecto, se citó lo señalado en los arts. 40 y 41 de la LOA y 98 de la LCVS que es el tipo penal que sanciona a quien intervenga un humedal sin la autorización del SINAC. Concluyó que no existe regulación normativa sobre esa autorización, que establezca el procedimiento, requisitos y el tipo de autorización a otorgar. De ahí que el decreto n.°39838-MINAE constituye un marco normativo bajo el cual el SINAC puede otorgar la autorización prevista por el art. 98 de la LCVS, para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Y, desde ese punto de vista, la autorización excepcional que contempla el decreto n.°39838, de permitir la intervención controlada, no constituye una desmejora del nivel de tutela jurídicamente establecido. Más bien, estimó la PGR que esa autorización se enmarca dentro de los límites legales antes dispuestos, porque exige la realización de una evaluación de impacto ambiental tal y como lo dispone el art. 44 de LOA, la cual, aunada a la valoración técnica del SINAC y a la declaratoria de conveniencia nacional requerida, evitan que las obras afecten los humedales en los términos prohibidos por el art. 45 de esa misma ley, permitiendo una intervención controlada y sostenible. Así, de conformidad con los principios de objetivación y el preventivo, el decreto impugnado prevé tres instrumentos de control para garantizar el uso sostenible de los humedales y mitigar los posibles impactos, a saber: la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, el informe técnico y la aprobación del SINAC. Asimismo, explicó que, contrario a la interpretación de los accionantes, el art. 2 del decreto exige la declaratoria de conveniencia nacional para todo proyecto de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal. La declaratoria de conveniencia nacional es un requisito indispensable, aunque se trate de la reparación, mantenimiento o ampliación de una obra cuya construcción hubiese requerido una declaratoria de conveniencia nacional anterior y ello también puede notarse en lo dispuesto en el art. 3. Consecuentemente, no se está creando un procedimiento distinto, ya que la autorización final del SINAC requiere la declaratoria de conveniencia nacional para todo tipo de proyecto, incluyendo la reparación, ampliación o mantenimiento de una obra ya construida. De ahí que tampoco se estarían violentando los arts. 126 y 361 de la LGAP en cuanto a los requisitos que deben cumplir las disposiciones de alcance general, pues aunque sea un asunto de legalidad ordinaria, el decreto de conveniencia nacional se exige en todos los casos y, además, porque la Sala ha considerado que los decretos de conveniencia nacional son disposiciones concretas e individualizadas (voto 1993-4422), a las cuales no les serían aplicables esos requisitos legales. Finalmente, la PGR realizó una valoración sobre la inclusión de los humedales como parte del PNE para concluir lo siguiente:

“este órgano asesor considera oportuno que la Sala Constitucional, atendiendo la línea de interpretación seguida en el voto No. 3855-2016, disponga expresamente que los humedales exclusivamente acuáticos (por ejemplo, lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.) no constituyen patrimonio natural del Estado.

De ahí que, el Decreto No. 39838 impugnado no resulta inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia el artículo primero que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del patrimonio natural del Estado. Excluyéndose eso si, a los humedales exclusivamente acuáticos.” (Lo resaltado no corresponde al original).

 

El anterior Ministro del Ambiente, señor Edgar E. Gutiérrez, cuyo informe se basó en las explicaciones brindadas por el SINAC, sobre el régimen normativo aplicable, concluyó que es errada la afirmación de los accionantes en cuanto a que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida como un parque nacional, de conformidad con el art. 32 de la LOA, ya que esto requiere de una serie de estudios técnicos que justifiquen tal declaratoria de conformidad con los arts. 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad. Además, del hecho de que los humedales pueden ubicarse en terrenos privados y, por lo tanto, mantienen tal condición hasta tanto el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado conforme a los términos de art. 37 de la LOA.

Concretamente en relación con el art. 1° del decreto impugnado, explicó que este se refiere, exclusivamente, a los ecosistemas de humedal, excluyendo por lo tanto a los humedales declarados como área silvestre protegida y no como erróneamente lo han interpretado los accionantes. Consideró, en consecuencia, que el art. 1° del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE no es disconforme con los arts. 7 y 50 de la Constitución, siempre y cuando se entienda que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por ende las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE. Asimismo, concretamente en relación con el art. 1 informó que la norma establece claramente los mecanismos técnicos para contar con la información necesaria para analizar la factibilidad de la propuesta, como por ejemplo, el art. 8 que prevé un informe técnico del SINAC. El hecho de que un proyecto cuente con una declaratoria de conveniencia nacional en ningún momento faculta al solicitante a intervenir el humedal, sino que es un requisito más. Citó también el art. 9 que da cuenta de todos los requisitos exigidos para el trámite en cuestión.

Esas conclusiones fueron expuestas por la actual Ministra del Ambiente y la Viceministra de Aguas y Mares (quien además es el enlace o punto focal del Gobierno de Costa Rica en la Convención Ramsar), quienes explicaron que la Convención establece que los humedales son ecosistemas definidos por sus características biológicas, donde prevalece o es exclusivo el recurso “agua” y señala que las partes definen dentro de su territorio los humedales que se consideran de importancia internacional bajo los términos de la propia Convención. Además, la Convención obliga a los Estados parte a elaborar planes de gestión que favorezcan la conservación y explotación racional de los humedales, siendo que la legislación nacional no contiene un régimen jurídico propio de los humedales como categoría general y así se ha admitido que sea posible realizar ciertas actividades, sin que ello implique una desmejora en el nivel de tutela jurídicamente establecido. Manifestaron que es errada la afirmación de los accionantes de que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida; además, los humedales pueden ubicarse en terrenos privados y, por lo tanto, mantener tal condición hasta que el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado. El art. 1 del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se refiere exclusivamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo por lo tanto a los humedales declarados como área silvestre protegida, por lo que no es disconforme con los numerales 7 y 50 de la Constitución Política, entendiéndose que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo a las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE.

A partir del análisis integral de la normativa constitucional, convencional y legal, la Sala no aprecia que el artículo impugnado sea contrario a los principios y derechos constitucionales invocados por los accionantes en los términos que de seguido se explicará.

Para empezar el examen de los agravios, es necesario insistir en que no cabe ninguna duda sobre la importancia ambiental de los humedales y la necesidad de su conservación por la gran cantidad de servicios ecosistémicos que generan, sea, la multitud de beneficios que los humedales aportan al medio ambiente y a la sociedad. No existe ninguna duda respecto de la obligación estatal de velar escrupulosamente por la protección de los humedales. Recuérdese que ya el art. 41 de la LOA declaró de interés público la conservación de los humedales, estén estos protegidos o no por las leyes especiales en la materia, siendo prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas (art. 45 LOA). Es decir, cualquier autorización de intervención que se pretenda en los ecosistemas de humedal debe estar limitada por esta restricción contemplada en la normativa de marras, de manera que no se observa ninguna infracción al principio de no regresión en la protección medio ambiental o el aducido principio de irreductibilidad de los humedales.

A lo anterior, se le debe sumar que, además, la LCVS tipifica una serie de conductas penales por alterar las condiciones de los humedales, estas se mantienen vigentes y deben observarse con rigurosidad. Por ejemplo:

 

“Art. 97.- Será sancionado con pena de multa de cinco (5) a diez (10) salarios base o pena de prisión de dos (2) a ocho (8) meses, y el comiso del equipo o material correspondiente, quien pesque en aguas continentales -ríos, riachuelos y quebradas hasta su desembocadura, lagos, lagunas, embalses, esteros y demás humedales-, de propiedad nacional, empleando explosivos, arbaletas, atarrayas, chinchorros, líneas múltiples, trasmallo o cualquier otro método que ponga en peligro la continuidad de las especies. En caso de que la pesca se efectúe en aguas continentales, empleando venenos, cal o plaguicidas, será sancionado con pena de multa de diez (10) a treinta (30) salarios base o pena de prisión de uno (1) a dos (2) años, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad, y el comiso del equipo y el material correspondientes.

    Igual pena se impondrá a quien dañe a las poblaciones de especies objetivo de la pesca, a las especies capturadas incidentalmente y a los ecosistemas de los cuales estas dependen para llevar a cabo sus funciones biológicas, como ecosistemas marinos, marino costeros, coralinos, rocosos, manglares, ríos, esteros, estuarios y bancos de pastos.

 

Art. 98.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales.

 Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal; para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor.

 

Art. 100.-Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, siempre que no se configure un delito de mayor gravedad, quien arroje aguas servidas, aguas negras, lodos, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, lagunas, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección.

 

Art. 128.-Prohíbese arrojar aguas servidas, aguas negras, desechos o cualquier sustancia contaminante en manantiales, ríos, quebradas, arroyos permanentes o no permanentes, lagos, marismas y embalses naturales o artificiales, esteros, turberas, pantanos, humedales, aguas dulces, salobres o saladas, en sus cauces o en sus respectivas áreas de protección. (…)”

 

 

Por lo que, sin duda alguna, la interpretación y aplicación del decreto impugnado debe realizarse a la luz de todas estas disposiciones, así como los compromisos internacionales adquiridos por el Estado de Costa Rica a la luz de la aprobación de la Convención Ramsar.

Ahora bien, retomando lo señalado supra, conviene insistir en las siguientes consideraciones. En primer lugar, la definición de humedales viene dada por sus características físicas —ecosistemas predominantemente acuáticos― (art. 1 de la Convención Ramsar y art. 40 de la LOA), pero ello no implica necesariamente que todos los humedales estén catalogados, a su vez, como áreas silvestres protegidas, que estén incluidos dentro del PNE, ni mucho menos que todos los humedales del territorio nacional estén inscritos en la Lista Ramsar por su importancia internacional. Debe señalarse que para estos supuestos se deben seguir reglas de intervención mucho más severas, atendiendo justamente a su específica inclusión en estas categorías de protección reforzadas y a la respectiva categoría de manejo impuesto, la cual no puede ser desconocida de forma arbitraria por parte de las propias autoridades del MINAE. Igualmente, si un determinado humedal está específicamente incluido dentro del PNE –atendiendo a la definición del art. 13 de la Ley Forestal– la legislación únicamente admite “labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano”.  

Ahora bien, recuérdese que la declaratoria de un terreno como área silvestre protegida o sitio Ramsar, responde a un riguroso análisis técnico y específico de su importancia e impacto beneficioso en el medio ambiente, por lo que las medidas para desconocer esa declaratoria específica son más gravosas. En ese sentido, por ejemplo, para desafectar o reducir un área silvestre protegida se debe cumplir con el trámite riguroso de la aprobación de una ley. El art. 38 de la LOA establece, sobre el particular, lo siguiente:

“Art. 38.- Reducción de las áreas silvestres protegidas. La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida”. (Lo destacado no es del original).

 

Para lo cual, además, esta Sala ha sentado una sólida doctrina que apunta a la necesidad de contar con estudios técnicos que justifiquen la decisión de desafectar una zona que, previamente, fue declarada zona protegida (votos números 7294-1998, 1999-02988 y 2008-008075, entre otros). Asimismo, este Tribunal agregó que para la desafectación de áreas protegidas, además de los estudios técnicos, concretos y particularizados exigidos por el art. 38 de la LOA, se requieren medidas de compensación, en aras de resguardar el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado (ver sentencias 2019-663 y 2019-012745).

De otra parte, la Convención Ramsar igualmente establece requisitos agravados para la reducción de áreas de humedal inscritos en la lista internacional. A tales efectos, el art. 2.5 de la Convención ordena lo siguiente:

“Las partes contratantes tendrán derecho a añadir a la “Lista” otras zonas húmedas situadas en su territorio, a ampliar las que ya están inscritas o, por motivos urgentes de interés nacional, a retirar de la “Lista” o a reducir los humedales ya inscritos e informarán de estas modificaciones, lo más rápidamente posible, a la organización o al gobierno responsable de las funciones de la Oficina permanente especificados en el artículo 8º”. (Lo resaltado no corresponde al original).

 

Adicionalmente, el art. 4 reitera que cuando una parte, por motivos urgentes de interés nacional, retire o reduzca una zona húmeda inscrita en la “Lista”, deberá compensar en la medida de lo posible cualquier pérdida de recursos en los humedales y, en especial, deberá crear nuevas reservas naturales para las aves acuáticas y para la protección en la misma región o en otro sitio.

Igualmente, la inclusión en el PNE responde a determinadas características y cualidades que ameritan su inventario por parte del MINAE y restringe las actividades que se pueden llevar a cabo en dichos terrenos, justamente, en aras de proteger el recurso forestal. Sobre el particular, conviene citar en lo conducente lo señalado por la Ley Forestal, norma que es la que define y delimita las cualidades del PNE:

“Art. 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

 

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.

 

Art.14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.

 

Art. 16.- Linderos

El Ministerio del Ambiente y Energía delimitará, en el terreno, los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.

 

Art. 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

 

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)

 

Art. 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

 

A partir del análisis normativo así como los informes de las autoridades informantes, incluso, de la propia autoridad promotora del decreto (el MINAE), se tiene que el decreto ejecutivo en cuestión está previsto para su aplicación en “ecosistemas de humedal” excluyéndose de dicha conceptualización aquellas áreas especialmente protegidas por otras normas que determinan categorías específicas de manejo y fijan regulaciones específicas para su inscripción, manejo y aprovechamiento.

En consecuencia, se insiste, en las áreas silvestres protegidas su administración está delimitada por la correspondiente categoría de manejo impuesta, siendo que no puede haber una reducción de estas áreas a través de disposiciones o medidas infra legales; la inclusión de un humedal como un Sitio Ramsar responderá a su importancia internacional y, como se examinó, su reducción solamente se podría realizar a través de medidas gravosas establecidas en la Convención; finalmente la determinación de un humedal como parte del PNE responde a una delimitación realizada por el MINAE, órgano competente para fijar sus linderos, y en ellos solamente se pueden  admitir las actividades expresamente previstas y autorizadas por el legislador.

No le corresponde a este Tribunal examinar en abstracto si un determinado ecosistema de humedal se encuentra inmerso en alguna de estas categorías especiales de manejo y regulación, sino que les compete a las autoridades del MINAE y concretamente del SINAC, determinar de manera fundada, a la luz de las respectivas características de la zona si procede o no la autorización estipulada en el decreto bajo examen. Es preciso insistir que para las áreas silvestres protegidas se establecen normas específicas correspondientes a su categoría de manejo, según sea una reserva forestal, zona protectora, reservas biológicas, etc. y su delimitación viene dada por disposición del Ejecutivo o del Legislativo de conformidad con sus específicas características y los objetivos concretos que motivaron la declaratoria en cuestión (ver arts. 35 y 36 de la LOA). Lo mismo corresponde señalar en relación con los sitios declarados de importancia internacional conforme la Convención Ramsar y respecto del PNE. Debe insistirse que la selección de los humedales que se inscriban en la “Lista Ramsar” está basada en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico y su retiro de la lista solo podría responder a “motivos urgentes de interés nacional” (art. 2 de la Convención Ramsar). Finalmente, tal y como se detalló en la normativa recién transcrita, el PNE está delimitado así por unas específicas características reguladas en la propia Ley Forestal y que establece en los arts. 13, 14, 18 y 18 bis su definición, su administración y las actividades específicas y concretas que se pueden llevar a cabo en estas áreas.

Por tales motivos, es decir, en virtud de la normativa específica que regula estas categorías de protección, es que el Ministro del Ambiente, autoridad emisora de la norma, explicó que el art. 1° del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE no es disconforme con los arts. 7 y 50 de la Constitución, siempre y cuando se entienda que la posibilidad de autorizar la intervención controlada está reservada únicamente a los ecosistemas de humedal, excluyendo, por lo tanto, las áreas silvestres protegidas que forman parte del PNE. Manifestaciones que fueron reiteradas por la actual Ministra del Ambiente y la Viceministra de Mares y Aguas, quien además figura como punto focal entre el Gobierno de Costa Rica y la Convención Ramsar.

Partiendo de lo anterior considera este Tribunal que llevan razón las autoridades informantes en esta acción de inconstitucionalidad en el sentido de que el decreto contempla “los ecosistemas de humedal”, excluyéndose, por lo tanto, a los humedales declarados como área silvestre protegida, aquellos que estén delimitados e incluidos en el régimen del PNE y esta Sala agrega que, también, se deben excluir los humedales que por su importancia internacional han sido agregados a la lista Ramsar, pues, para tales supuestos se deben cumplir rigurosamente los requisitos ya mencionados. Obsérvese que el decreto es cuidadoso en delimitar que esta regulación aplica a los “ecosistemas de humedal” los cuales, como se definió supra, están delimitados así por sus características ecológicas y no se corresponden con las áreas silvestres protegidas, ni patrimonio natural del estado, ni sitios Ramsar, los cuales están sometidos a categorías de manejo específicos. A contrario sensu, si hay un humedal que está formalmente incluido dentro de un área silvestre protegida, está incluido como un Sitio Ramsar o, por sus intrínsecas características, es parte del PNE, la aplicación del decreto de marras sería inconstitucional por desconocer las categorías de protección específicamente reconocidas.

Partiendo del análisis realizado, concluye esta Sala que llevan razón las autoridades informantes en el sentido que el art. 1° del decreto no es inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia y que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén declarados como un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE así delimitado por las autoridades competentes. A lo anterior, agrega esta Sala, que deben entenderse excluidos de su aplicación aquellos humedales que, por su importancia internacional, han sido declarados sitios Ramsar.

A partir de tal interpretación, es decir, que el decreto solamente aplica a ecosistemas de humedal que no tienen declarada una categoría específica de manejo, se sobreeentiende que no existe la aducida infracción al principio de reserva de ley o de irreductibilidad de la tutela ambiental, dado que el decreto no está desconociendo las específicas normas que aplican a los humedales que, por sus características especiales, han sido incluidos dentro de un área silvestre protegida, han sido declarados sitio Ramsar o están integrados al PNE. Asimismo, el decreto en cuestión no podría, de forma alguna, desconocer o “derogar” las disposiciones legales y convencionales examinadas. Todo el marco normativo que sirve de apoyo para la protección de los humedales se mantiene vigente y debe ser el fundamento previo y principal para la aplicación del decreto cuestionado, por lo que no se acredita la aducida desprotección o infracción al principio de reserva de ley.

Ahora bien, corresponde señalar que la posibilidad de facultar al SINAC para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional, no quiere decir que esta intervención pueda ser ilimitada, pues, justamente, el decreto en cuestión viene a establecer una serie de regulaciones a fin de procurar la mayor protección posible a los humedales, las cuales, en todo caso, deben aplicarse en armonía con el resto de disposiciones que de manera dispersa regulan la protección de los humedales. Al respecto, en la vista oral, las autoridades informantes justamente expusieron que se trata de una normativa de excepción que procura conciliar las necesidades del desarrollo de infraestructura, con la protección de estos valiosos recursos naturales. Asimismo, enfatizaron que de ningún modo se autoriza la eliminación de los ecosistemas de humedal, sino solamente la intervención controlada bajo rigurosos criterios de análisis.  En tal sentido, la previa declaración de conveniencia nacional es solo uno de los requisitos exigidos en el decreto de análisis, exigencias que serán examinadas en los considerandos siguientes.

Adicionalmente, los accionantes cuestionan que la reglamentación no solo se limita a la reparación o mantenimiento de obras de infraestructura vial que ya existan en zonas de humedal, sino que también permitiría el desarrollo de obras de infraestructura vial nuevas, lo cual resulta absolutamente grave para el equilibrio ecológico de los sistemas de humedal, al punto de que los pondría en una condición de peligro respecto a su existencia futura. Dicha apreciación no es compartida por este Tribunal pues, si bien se trata de una reglamentación novedosa, introduce requisitos para el desarrollo de nueva infraestructura o para la reparación de obras que ya de por sí existían, con lo cual la reglamentación de análisis lejos de ser permisiva y lesiva del medio ambiente por sí misma, introduce una serie de reglas y pautas para que la intervención sea controlada tanto en el remozo de obras ya realizadas (requisitos que quizás no estaban establecidos para el momento de su construcción, pero ahora sí son necesarios para su reparación, mantenimiento o ampliación) y para la construcción de nueva infraestructura pública estatal.

En este punto conviene recordar que, en primer término, no existe una obligación absoluta de mantener incólumes todos los humedales, sino que tanto la legislación nacional como las pautas de la Convención Ramsar autorizan su uso racional conforme a las máximas del desarrollo sostenible, especialmente, si, como se resaltó, no están formalmente catalogados como áreas silvestres protegidas, ni están inscritos en la lista internacional Ramsar o pertenecen al PNE. Por lo demás, cabe subrayar que la aplicación del decreto en cuestión establece una regulación para la intervención controlada de los ecosistemas de humedal, y debe ejecutarse de conformidad con lo que a tales efectos regula, adicionalmente, la LOA. Ya se examinó que existe una prohibición legal de interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, pero también corresponde citar acá lo señalado en los arts. 43 y 44, numerales insertos en el capítulo específico de los recursos marinos, costeros y humedales; así como los arts. 51 y 52 a los que remiten los anteriores y que ordenan lo siguiente:

“Art. 43.- Obras e infraestructura. Las obras o la infraestructura se construirán de manera que no dañen los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley. De existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental.

 

Art. 44.- Obligatoriedad de la evaluación. Para realizar actividades que afecten cualquiera de los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley o amenacen la vida dentro de un hábitat de esa naturaleza, el Ministerio del Ambiente y Energía exigirá al interesado una evaluación de impacto ambiental.

 

Art. 51.- Criterios. Para la conservación y el uso sostenible del agua, deben aplicarse, entre otros, los siguientes criterios:

 

a)     Proteger, conservar y, en lo posible, recuperar los ecosistemas acuáticos y los elementos que intervienen en el ciclo hidrológico.

 

b)     Proteger los ecosistemas que permiten regular el régimen hídrico.

 

c) Mantener el equilibrio del sistema agua, protegiendo cada uno de los componentes de las cuencas hidrográficas.

 

Art. 52.- Aplicación de criterios. Los criterios mencionados en el artículo anterior, deben aplicarse:

a)     En la elaboración y la ejecución de cualquier ordenamiento del recurso hídrico.

 

b)     En el otorgamiento de concesiones y permisos para aprovechar cualquier componente del régimen hídrico.

 

c)      En el otorgamiento de autorizaciones para la desviación, el trasvase o la modificación de cauces.

 

d) En la operación y la administración de los sistemas de agua potable, la recolección, la evacuación y la disposición final de aguas residuales o de desecho, que sirvan a centros de población e industriales.”

 

En armonía con lo anterior, el decreto que se examina establece una serie de requisitos puntuales con el propósito de mejorar la obra pública, sin dejar de lado todas las demás exigencias medioambientales establecidas en la legislación nacional. En tal caso correspondería señalar que la autorización genérica establecida en el decreto no es inconstitucional y que más bien corresponde que, en cada caso concreto, se aplique un estricto control de parte de las autoridades intervinientes en el proceso de autorizar la denominada “intervención controlada”.

Lo dispuesto en el art. 1° tampoco luce contrario a las regulaciones de la Convención Ramsar o la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ley n.°3763 de 19 de junio de 1966. Ya se indicó que el primer instrumento autoriza la explotación racional de los humedales del territorio y respecto del segundo instrumento no se acreditó el incumplimiento de alguna disposición en concreto.

Finalmente, en relación con el art. 1° los accionantes cuestionaron que no se establecen límites respecto a las características de las obras y que únicamente se establece una declaratoria de “conveniencia nacional”, lo que consideran que no es necesariamente una garantía de protección al medio ambiente. No obstante, corresponde señalar, tal y como lo explicaron las autoridades informantes, que la declaratoria de conveniencia nacional es un requisito más para gestionar la intervención controlada en el ecosistema de humedal, pero no es el único, tal y como se analizará en los considerandos siguientes. La magnitud y el impacto de las obras deberán ser examinados integralmente en los estudios y requisitos contemplados en el decreto bajo estudio. En consecuencia, en relación con los alegatos planteados por los accionantes, corresponde desestimar este extremo de la acción.

En este punto se hace necesario hacer referencia a un par de precisiones solicitadas por la PGR de manera posterior a la vista oral. En primer lugar, se solicitó que se dimensionaran los efectos de una eventual declaratoria de inconstitucionalidad para admitir que se aplique este decreto en obras de infraestructura ya existentes en PNE y áreas silvestres protegidas y, respecto de las cuales, existe la necesidad de realizar obras de mantenimiento o de reparación. Sobre dicha pretensión, considera la Sala que es prudente realizar dicha matización. Es decir, si hipotéticamente en la actualidad existen obras de infraestructura que interfieran en ecosistemas de humedal declarados como áreas silvestres protegidas o estén ya incluidos dentro del PNE, la aplicación del decreto no sería inconstitucional. Lo anterior, por cuanto, al no existir otra normativa que regule de forme apropiada estos supuestos, su desaplicación sería más bien lesiva del derecho a un ambiente sano, al permitir la renovación de las obras de infraestructura sin cumplir con los requisitos exigidos en el decreto de marras, que más bien procuran ser una garantía para la protección medio ambiental.

En segundo término, la PGR solicitó que la Sala realizara una especificación de los terrenos que deben entenderse incluidos dentro del PNE. Al respecto, explicó la PGR,  que la Sala Constitucional, en el voto n.°3855-2016, dispuso que el tipo de humedal del sistema marino cuya profundidad es hasta seis metros a partir de la baja mar, al no contener bosques ni terrenos de aptitud forestal, no forma parte del PNE. De ahí que, para lograr el respeto de la seguridad jurídica al momento de aplicar la norma impugnada, la PGR sugirió hacer extensiva esa misma interpretación al resto de humedales exclusivamente acuáticos –por ejemplo: lagunas, ríos, lagos, arroyos, etc.– ya que no forman parte del PNE. De tal modo, conviene precisar cuáles humedales integran el PNE, pues a los que no formen parte de ese régimen les podría resultar aplicable el decreto impugnado y, en consecuencia, en ellos podría permitirse la ejecución de obras de infraestructura pública, cumpliendo con los requisitos y controles fijados en las normas correspondientes. Sobre el particular, considera esta Sala que no le corresponde a ella definir técnicamente cuáles ecosistemas de humedal (entendido en su sentido amplio por sus características ecológicas) se incluyen dentro del PNE. La exclusión a la que hace referencia la PGR no obedece a un criterio propiamente definido por la Sala Constitucional, sino que responde a la propia definición realizada por voluntad del legislador en el art. 40 LOA:

“Artículo 40.- Definición de humedales. Los humedales son los ecosistemas con dependencia de regímenes acuáticos, naturales o artificiales, permanentes o temporales, lénticos o lóticos, dulces, salobres o salados, incluyendo las extensiones marinas hasta el límite posterior de fanerógamas marinas o arrecifes de coral o, en su ausencia, hasta seis metros de profundidad en marea baja.”

 

Es decir, la exclusión recogida en un pronunciamiento de la Sala, mencionado por la PGR, se hizo en atención a la propia definición dada por el legislador. De este modo, se considera que la decisión sobre cuáles humedales están amparados al régimen del PNE corresponde a una determinación del legislador que, a su vez,  tiene su apoyo en estudios técnicos y escapa a las funciones de un Tribunal Constitucional. En efecto, no es propio de un proceso como el presente definir qué se debe incluir o no dentro del PNE, porque existiría el peligro de sustituir la voluntad de los órganos competentes en la materia y, además, de excluir –sin quererlo– áreas de grandísimo valor ambiental que corresponde ser valoradas a la luz de sus respectivas cualidades y características ecológicas. Lo que resulta claro para este Tribunal es que si un ecosistema de humedal está inmerso dentro del PNE –según la definición realizada por el legislador y la aplicación realizada por los órganos técnicos competentes– la aplicación de esta normativa sí sería inconstitucional.

VII.- SOBRE EL ARTÍCULO 2 DEL DECRETO CUESTIONADO. LA DECLARATORIA DE CONVENIENCIA NACIONAL EXIGIDA. Los accionantes cuestionaron el art. 2° del decreto 39838-MINAE, que dispone lo siguiente:

 

“Art. 2. Los proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal deberán contar de manera previa con la declaratoria de conveniencia nacional realizada por el Poder Ejecutivo de conformidad al artículo 3 inciso m) de la Ley Forestal N° 7575, la cual mediante los instrumentos apropiados sustente que los beneficios sociales del proyecto sean mayores que los costos socio ambientales de la intervención.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Al respecto, los accionantes debatieron que no existen reglas claras para hacer la declaratoria de conveniencia nacional. Afirmaron que en nuestro país todavía no se tiene una metodología debidamente definida y formalizada para realizar un análisis del costo beneficio ambiental y social que debería sustentar tal declaratoria. Aducen que lo que se hace es un decreto ejecutivo que no se fundamenta en un detallado estudio técnico y que no es consultado, sino que se publica directamente por parte del Poder Ejecutivo. Añadieron también lo siguiente: El artículo cuestionado habla de “instrumentos apropiados”, sin explicar de forma específica cuáles son esos instrumentos ni quién, ni cómo se van a definir. Ante una decisión tan importante como lo sería el permitir que se impacten y dañen los ecosistemas de humedal, las “reglas del juego no deberían quedar abiertas ni confusas”. El costo del beneficio ambiental y social que deberían sustentar una declaratoria de conveniencia nacional requeriría el establecimiento de una serie de condicionantes límites o salvaguardas ambientales que establezcan una base de cuándo sí es posible desarrollar este tipo de estudios y cuándo no es posible. Por ejemplo, una de esas salvaguardas podría ser el de que no se interfieran o afecten áreas silvestres protegidas o sus equivalentes (como los humedales cuando no están formalmente definidos y registrados como tales).

La PGR señaló lo siguiente: La declaratoria de conveniencia nacional que contempla el art. 2 del decreto impugnado es el medio a través del cual se determina que los beneficios públicos son mayores que los costos socioambientales (inciso m) del art. 3 de la Ley Forestal. Se trata de un procedimiento de excepción contenido en la Ley Forestal que tiene como objeto acreditar que, pese a que una actividad genera cierto impacto sobre el ambiente, puede ser mitigado y compensado, de manera que ésta puede permitirse porque los beneficios de su desarrollo son mayores que los costos ambientales generados. En el informe, posterior a la vista oral, la PGR informó que ni la Ley Forestal ni este Reglamento especifican cuáles son los instrumentos adecuados para llevar a cabo el balance entre los beneficios sociales y los costos socio-ambientales del respectivo proyecto. Además, indicó que esta Sala ha sostenido que los arts. 19 inciso b) y 34 de la Ley Forestal son acordes con los postulados del desarrollo sostenible, al Derecho de la Constitución y no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Y, sobre el sustento técnico de las declaratorias de conveniencia nacional, remitió a lo dicho por la Sala en los votos 17126- 2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010 y 10570- 2012. Recordaron que el balance entre los beneficios sociales y el costo ambiental de los proyectos es un asunto técnico, según lo estimó la Sala Constitucional en el voto n.°6922-2010 (además,voto n.°7005-2009). A su vez, como lo hizo la Sala Constitucional en el voto n.°14446-2013, que “para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria”. Y que, además, las disposiciones de la Ley Forestal relativas a las declaratorias de conveniencia nacional no establecen expresamente que éstas deban ser reglamentadas con el fin de determinar cuáles son los instrumentos técnicos apropiados para realizar el balance de beneficios sociales y costos ambientales exigido. Por su parte, la PGR, en su carácter de asesor jurídico, no podría determinar si técnicamente resulta conveniente y suficiente que la Ley Forestal y su Reglamento se limiten a establecer que el balance entre los beneficios sociales y los costos ambientales deba hacerse mediante los instrumentos apropiados y delegue, en la Administración, según su criterio técnico, la determinación de la metodología y el tipo de estudios a llevar a cabo para cada caso concreto. En otras palabras, no corresponde a la PGR determinar si técnicamente resultaría más conveniente o favorable que se reglamente la metodología y tipo de estudios a los que debe sujetarse el Poder Ejecutivo para las declaratorias de conveniencia nacional o si, al contrario, una regulación en ese sentido podría implicar una limitación desfavorable para el abordaje de cada caso concreto. De todos modos, se ha estimado que, en caso de que un decreto de conveniencia nacional implique la violación de algún derecho fundamental, éste puede ser examinado por la Sala Constitucional. Y, además, esos decretos y los estudios técnicos que les den sustento pueden ser objetados en la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que puede valorarse y determinarse si el balance de los beneficios sociales y los costos ambientales efectuado en cada caso concreto es técnicamente correcto. Así, tal y como se señaló en el voto n.°17155-2009 “al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto”. Por lo que será en el conocimiento del proyecto en concreto que podrá valorarse la razonabilidad del análisis sobre los beneficios y la sujeción a criterios técnicos en la consideración de los impactos ambientales producidos o susceptibles de ser producidos.

El anterior Ministro del Ambiente informó que la función esencial y prioritaria del Estado consiste en velar por la conservación, protección, administración, aprovechamiento y fomento de los recursos públicos del país de acuerdo con los principios de sostenibilidad, proporcionalidad y razonabilidad de su uso, siendo para el caso específico deber del MINAE desarrollar y ejecutar las políticas de protección ambiental del Gobierno de la República y la protección y el control de los recursos naturales del Estado. En ese sentido, explicó que el art. 3 inciso m) de la Ley Forestal declara como actividades de conveniencia nacional las realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, instituciones autónomas o empresas privadas cuyos beneficios sean mayores a los costos socioambientales. Por lo tanto, sostuvo que la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado resulta posible y acorde con la legislación vigente, la autorización de las actividades indicadas en los arts. 19 (propiedad forestal privada) y 34 (corta en áreas de protección) de la Ley Forestal. Señaló que debe entenderse que la declaratoria de conveniencia no autoriza la corta de árboles en áreas silvestres protegidas o en general dentro del PNE, de conformidad con lo dispuesto en los dictámenes de la PGR números C-042-2009 y C-148-2012. Por lo que estimó que resulta incorrecta la afirmación planteada por los recurrentes respecto de que la declaratoria de conveniencia nacional será sobre sitios dentro de área silvestre protegida y, por ende, concluyó que no existe la inconstitucionalidad argumentada. Dijo que, además, de previo a realizar tal declaratoria, el Poder Ejecutivo debe realizar un estudio de costo-beneficio requerido para la emisión de este tipo de decretos, según lo ha señalado el Tribunal Contencioso Administrativo en sentencia n.°4399-2010. Dijo que el requisito indicado en los incisos d) y e) del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE se encuentra ajustado a derecho y corresponde al proyecto en general que debe prever todas las actividades a realizar (por lo que no requiere una nueva declaratoria como erróneamente lo señalan los accionantes). Agregó que las acciones que se ejecuten bajo tal declaratoria de conveniencia estarán supervisadas por las instituciones con competencias para tal fin y respetando los estándares establecidos de manera previa por la SETENA, dentro de la viabilidad ambiental a otorgar.

La SETENA realizó una diferencia entre los institutos de la conveniencia nacional y la viabilidad ambiental. Concretamente, sobre la declaratoria de conveniencia nacional explicó que el art 3 inciso m) de la Ley Forestal y el inciso m) del art. 2 de su Reglamento definen las actividades de conveniencia nacional así:

“Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados”.

 

De dicha definición se desprende que el beneficio social debe ser mayor que los costos socioambientales, aspectos que deberán demostrarse mediante una serie de estudios que el proponente debe realizar ante el Poder Ejecutivo, por ser el competente según la Constitución Política y la Ley Forestal. Consideró que se desprende con claridad que estamos ante trámites diferentes, con fines diversos y diligenciados, uno por el Poder Ejecutivo ―para el caso de las declaratorias de conveniencia nacional— y el otro por la SETENA para el tema de las evaluaciones ambientales. Insistió en que el trámite de la evaluación de impacto ambiental que realiza la SETENA no sólo es un procedimiento distinto al de la declaratoria de conveniencia nacional, sino también independiente en el sentido de que no se requiere de esta declaratoria para que el proyecto sometido a estudio pueda ser valorado por SETENA. Afirmó que dicha valoración debe estar apegada al bloque de legalidad, tanto en los aspectos técnicos como jurídicos, y en atención al contenido del art. 50 de la Constitución Política.

Finalmente, las actuales Ministra y la Viceministra de Aguas y Mares afirmaron que con la declaratoria de conveniencia nacional de un proyecto determinado es posible y acorde con la legislación vigente, la autorización de actividades indicadas en los arts. 19 y 34 de la Ley Forestal, en el entendido de que dicha autorización no es posible dentro del PNE, por lo que en este aspecto no existe inconstitucionalidad. Manifestaron que la declaratoria de conveniencia nacional es solo un requisito que por sí solo no faculta la intervención de un humedal, siendo que el mecanismo para evaluar técnicamente la viabilidad de la ejecución de una propuesta de intervención controlada es el Anexo I del decreto antes citado, con el cual se identifican los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

En consideración de la Sala conviene reiterar, en primer lugar, que el decreto bajo análisis no aplica, de ningún modo, a las áreas silvestres protegidas, por cuanto —como se examinó supra— estas áreas poseen unas categorías de manejo específicas debido a su determinación e inclusión en esta condición. Asimismo, su desafectación e intervención tiene un régimen específico de regulación que es más agravado y que no es compatible con la definición del decreto respecto de los ecosistemas de humedal. Con lo anterior quedaría solventado el último reproche apuntado por los accionantes.

Ahora bien, corresponde distinguir, tal y como lo explicaron las autoridades informantes, que la declaratoria de conveniencia nacional es solamente uno más de los requisitos exigidos para autorizar la intervención controlada sobre los ecosistemas de humedal. En efecto, dicha declaratoria, que le corresponde al Poder Ejecutivo, no debe confundirse con otra serie de requisitos estipulados en los artículos siguientes del decreto, los cuales deben cumplirse rigurosamente de previo a la autorización por parte del SINAC, como —por ejemplo— adjuntar la “ficha de información técnica” y, además, la evaluación de impacto ambiental que corresponde autorizar a la SETENA (art. 4). Esa ficha es un cuestionario con información muy detallada sobre la descripción del humedal a intervenir, ubicación del sitio, área de humedal, biogeografía, criterios para valorar la importancia del humedal (tipo de humedal, especies raras y comunidades ecológicas amenazadas, diversidad biológica, apoyo durante una etapa crítica del ciclo biológico, aves acuáticas, peces importantes y representativos, zonas de desove de peces, especiales vegetales y de animales cuya presencia esté relacionada con el ecosistema de humedal, comunidades ecológicas cuya presencia está relacionada con el humedal, componentes biológicos; entre muchos otros elementos que deben ser evaluados en el informe técnico que posteriormente deberá rendir el SINAC (ver arts. 3 y 8, así como el ANEXO 1, Ficha de Información Técnica (FIT) Humedales sometidos a intervención controlada en virtud de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional). De manera que la declaratoria de conveniencia nacional es solamente uno más de los requisitos o instrumentos exigidos para declarar la autorización de intervención controlada de los ecosistemas de humedal.

Concretamente, respecto de la previa declaratoria de conveniencia nacional realizada por el Poder Ejecutivo, es preciso señalar que los arts. 1 y 2 del decreto ejecutivo remiten a la definición establecida en el art. 3 inciso m)  de la Ley Forestal, que precisa lo siguiente:

“Actividades de conveniencia nacional: Actividades realizadas por las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, cuyos beneficios sociales sean mayores que los costos socio-ambientales. El balance deberá hacerse mediante los instrumentos apropiados.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

En relación con la constitucionalidad de dicha norma, esta Sala realizó las siguientes consideraciones en la sentencia n.°2009-17155 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Calzada M., Mora M., Vargas B., Armijo S.                                        Jinesta L., Cruz C. y Molina Q.):

“Sobre este aspecto debe señalarse que en primer término, el artículo 3 impugnado, constituye simplemente una norma de referencia dentro de la Ley Forestal, ya que en ella se establecen las definiciones de algunos conceptos importantes a fin de aplicar la legislación forestal. Nótese que el inciso m), lo único que hace es definir lo que debe ser entendido como un asunto de conveniencia nacional (…)  Lo dispuesto en ese sentido, no hace que la disposición sea inconstitucional, ya que como se indicó, constituye una mera referencia de lo que debe ser comprendido como un asunto de conveniencia nacional, en aquellas normas que la legislación así lo consigna. Cualquier inconstitucionalidad relacionada con el artículo 50 de la Constitución Política tendría que ser verificada en cada caso particular en el que se haya aplicado dicha definición y que afectara el derecho a un ambiente sano y equilibrado. Del mismo alegato de la accionante se desprende que en realidad su disconformidad no es con la norma en sí, sino con la valoración y aplicación que el Poder Ejecutivo hizo de ésta en el Decreto Ejecutivo No. 35801-MINAET, lo cual no corresponde ser determinado vía acción de inconstitucionalidad, sino que constituye materia de amparo en ese sentido. Es por ello que, en lo que respecta a este estudio, procede declarar sin lugar la acción en cuanto a esta norma se refiere.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Asimismo, dicha resolución examinó la constitucionalidad del art. 19 inciso b) de la propia Ley Forestal en la que se introdujo la posibilidad de realizar ciertas intervenciones autorizadas en las zonas de bosque amparándose, precisamente, en una declaratoria de conveniencia nacional. Por mayoría, la Sala resolvió lo siguiente:

“VI. Sobre el artículo 19 inciso b) de la Ley Forestal impugnado. (…) El artículo impugnado se ubica dentro de la Ley Forestal en el Título III “Propiedad Forestal Privada”, Capítulo I “Manejo de Bosques”, el cual dispone que en terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado puede otorgar permiso en esas áreas, con algunos fines determinados, entre los cuales está el inciso b, que lo autoriza para llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional. Esta norma en particular fue objeto de pronunciamiento por parte de este Tribunal en la sentencia No. 2006-17126, en la cual luego del análisis de los principios rectores en materia ambiental, la Sala concluyó que tanto el artículo 19 inciso b) aquí impugnado como el artículo 34 de la Ley Forestal no son contrarios al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, siempre y cuando no sea una autorización para que las instituciones públicas lesionen "legítimamente" el ambiente, ni tampoco de un régimen de excepción. En aquella oportunidad se estableció claramente que la posibilidad del cambio del uso del suelo que se conoce, queda reservada únicamente para el patrimonio forestal privado, con lo cual, no se "afecta" el patrimonio natural del Estado (artículos 1, párrafo segundo y 18 de la Ley Forestal). Asimismo, sólo es con ocasión de una situación de emergencia o excepción en los términos previstos en el artículo 180 constitucional ("para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción o calamidad pública") que puede excepcionarse la vinculatoriedad de la normativa ambiental –al igual que el resto del ordenamiento jurídico, como lo consideró este Tribunal en la citada sentencia número 1992-2340. En virtud de ello, la normativa ambiental (principios y normas) son de aplicación irrefutable para las instituciones públicas, en lo relativo al cumplimiento de los fines encomendados (gestión pública), en atención a lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Es cierto que las normas impugnadas sí prevén el caso en que se puede modificar el destino de los inmuebles particulares sobre los que pese una afectación al patrimonio forestal del Estado, para permitir la construcción de obras de infraestructura de conveniencia social, pero como quedó debidamente establecido, no es un régimen de excepción que autorice a las instituciones públicas a contaminar el ambiente, pues de igual modo, el caso al cual se pretenda aplicar, debe sujetarse a la normativa ambiental vigente. Lo establecido en esta disposición está referido a inmuebles a los que se les ha impuesto una limitación de evidente interés social, sustentada en la finalidad de la preservación y tutela del ambiente, de ahí que se contemplara como regla general la imposibilidad de su cambio de uso (párrafo primero del artículo 19 y frase primera del primer párrafo del artículo 34 de la Ley Forestal); sin embargo, ante la finalidad del interés general de la colectividad nacional se deben ponderar ambos derechos y equilibrar su utilización atendiendo a un principio de desarrollo humano sostenible, según el cual se reconoce la necesidad de una inter-relación equilibrada entre los elementos críticos del desarrollo económico (turismo, inversión, empleo, infraestructura, finanzas sanas y sistema tributario) de la política social (educación, salud, seguridad) y de la protección medioambiental. Este desarrollo ha sido definido por la Organización de las Naciones Unidas, como la ampliación de las opciones para todas las personas de una sociedad, el cual es un concepto compresivo porque incluye a los hombres y mujeres como centro del desarrollo, la protección de las oportunidades en la vida de las futuras generaciones y los sistemas naturales de los que depende la vida en su totalidad. El propósito fundamental es la creación de un ámbito posibilitante en que todos puedan disfrutar de vidas largas, saludables y creativas, ya que el crecimiento económico también es un medio para el desarrollo humano. De ahí que lo relevante es permitir un desarrollo industrial y tecnológico de los pueblos, pero tolerable al utilizar el entorno físico y social, con el fin de lograr un progreso económico y social. La responsabilidad consiste en equilibrar la protección del ambiente, el desarrollo económico y las actividades de los particulares, que justifique la intervención del Estado. Ahora bien, es precisamente por la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental, que la decisión no puede ser arbitraria y por ello la discrecionalidad de la Administración está condicionada al respeto del bloque de legalidad, referidos a la naturaleza del bosque y del proyecto u obra, calificado como de "conveniencia nacional" (…) Así como también, al respeto de los principios y regulaciones ambientales, en virtud de los cuales se impone la realización de estudios técnicos (artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente) para acreditar, la pertinencia del proyecto en la ubicación dispuesta, el impacto que tales obras tendrán sobre el ambiente a fin de determinar las medidas compensatorias necesarias para mitigar los efectos negativos, el sometimiento a los controles técnicos anteriores, durante y posteriores al levantamiento de las obras a cargo de las autoridades públicas correspondientes (en particular, el MINAE y SETENA); (…)

 Así las cosas, este Tribunal mantiene el criterio vertido con anterioridad, señalando que lo dispuesto en la norma impugnada no resulta lesivo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, pues al momento de concretarse un proyecto como de conveniencia nacional, se deben verificar previamente los impactos ambientales que con él se producen y realizar una comparación con los beneficios sociales que éste implique, lo cual no se puede verificar abstractamente en la norma, sino en el análisis de cada caso concreto, vía recurso de amparo y no de acción de inconstitucionalidad. (…)  En razón de lo expuesto, lo procedente es rechazar la acción por el fondo, en cuanto a esta norma se refiere.” (Criterios que fueron reiterados por esta Sala en la sentencia n.°2012-010570. Lo destacado no corresponde al original).

A la luz de dichas consideraciones conviene reiterar justamente la máxima de la vinculatoriedad del ordenamiento ambiental en virtud del art. 50 de la Constitución Política, lo que implica que una declaratoria de interés público de una determinada obra de infraestructura no debe estar desligada de todos los principios y reglas del Derecho Ambiental. Por tratarse, además, de un acto administrativo de alcance general dictado por el Poder Ejecutivo (arts. 140 incisos 3) y 18 y 146 de la Constitución Política y 121 de la LGAP) su control de legalidad y constitucionalidad se reserva para cada caso concreto; es decir, si el respectivo decreto de conveniencia nacional se ajusta a los parámetros normativos que justifican su validez y su constitucionalidad, para lo cual, deberán aplicarse con sumo rigor los principios de objetivación y de “de la vinculación a la ciencia y a la técnica” que rigen la materia ambiental, en tanto las decisiones administrativas que puedan tener incidencia en el ambiente requieren de un sustento técnico que las respalde y, en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación. Así lo ha resuelto de manera reiterada este Tribunal, por ejemplo, en la sentencia n.°2012-013367 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Salazar C., Guerrero P. y Araya G.) que resumió las líneas de la Sala en anteriores sentencias constitucionales:

“En cuanto al ambiente, objeto del derecho fundamental expuesto, nuestra Carta Magna exige además que sea “sano”. La exigencia “sano” nos conduce a la “capacidad regenerativa” y a la “capacidad de sucesión” para garantizar la vida. De ambos requisitos: “sano” y equilibrado” se desprende la necesidad de un desarrollo sostenible y sustentable; la calidad de vida y la calidad ambiental dependen de ello. Ahora bien, con los conceptos de “ambiente”, “sano” “ecológicamente equilibrado”, la norma constitucional introdujo la ciencia y la técnica en las decisiones ambientales, sean estas legislativas o administrativas, de tal manera que, en los términos de los ordinales 16 de la Ley General de la Administración Pública y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, las actuaciones estatales en materia ambiental deben fundarse y no pueden contradecir las reglas unívocas de la ciencia y la técnica en aras de lograr el goce pleno y universal a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, además, un “mayor bienestar para todos los habitantes del país”. En cuanto al sometimiento de las decisiones legislativas y administrativas a las reglas unívocas de la ciencia y la técnica, la Sala lo ha denominado principio de objetivación de la tutela ambiental: “De la objetivación de la tutela ambiental (…) es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio o “principio de la evitación prudente”], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente.” (sentencias de la Sala Constitucional Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05).” (Criterios reiterados por la Sala en las sentencias 2014-018836 y 2019-017397).

 

Partiendo de las consideraciones realizadas, estima este Tribunal que el art. 2 del decreto bajo examen no es inconstitucional, porque se limita a imponer un requisito adicional en el trámite para autorizar la intervención controlada en los ecosistemas de humedal. La referencia a la Ley Forestal es para efectos de la definición de qué se entiende por “actividades de conveniencia nacional”. Estas son aquellas en las que se logre justificar y demostrar que tienen mayores beneficios sociales en aras del interés general, que el costo socio-ambiental producto de la intervención. La inclusión de dicho requisito no es inconstitucional y no corresponde realizar en abstracto un examen de la idoneidad del respectivo decreto ejecutivo. Dicho examen, como se apuntó supra, debe estar reservado para cada caso concreto.

Es preciso recordar, además, lo señalado por la PGR en el sentido de que las disposiciones de la Ley Forestal relativas a las declaratorias de conveniencia nacional no establecen expresamente que éstas deban ser reglamentadas con el fin de determinar cuáles son en concreto los instrumentos técnicos apropiados para realizar el balance de beneficios sociales y costos ambientales exigido, por lo que, en tal sentido, no se acredita una omisión que amerite ser suplida en este proceso de constitucionalidad o en un recurso de amparo. Al respecto, ya este Tribunal, sobre el particular, dictó la sentencia n.°2013-14446 (Sala integrada por los Magistrados Armijo S., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., Salazar C., Hernández G.), en la cual resolvió lo siguiente:

“En el presente asunto, las recurrentes reclaman que las autoridades recurridas no han reglamentado el artículo 3 de la Ley Forestal, en el sentido de establecer cuáles son los instrumentos apropiados para exceptuar la prohibición de talar y perjudicar la  biodiversidad, modificar el uso del suelo y afectar áreas de protección. En este sentido, el propio párrafo segundo del artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional expresamente prevé el procedimiento a seguir por la Sala en caso de que la impugnación la constituya la omisión de “reglamentar” una ley, supuestos  en  los  que esta Sala está  obligada  a  conferir  un  plazo  de  dos meses  al incumpliente para subsanar la omisión. No obstante, para acreditar como inconstitucional una omisión de reglamentar una ley, es necesario que una norma legal o superior (constitucional o de un tratado internacional) disponga en forma expresa esa debida regulación reglamentaria. Además, debe tenerse en cuenta que esa omisión acusada  debe impedir el ejercicio de un derecho  fundamental; es decir, debe establecerse una situación concreta de lesión o amenaza a los derechos de un administrado para que el amparo sea admisible, caso contrario, se trataría de un problema    de mera legalidad, no susceptible    de ser conocido  en esta jurisdicción, sino más bien en la contencioso-administrativa (con fundamento en el artículo 49 de la Constitución Política); lo anterior, por cuanto el recurso  de amparo está previsto para la tutela de los derechos fundamentales (artículo 48 constitucional). Por ello, se permite la impugnación de la actuación administrativa tanto por acción como por omisión, e incluso amenaza, que se estime lesiva de algún  derecho  fundamental (artículo 29  de  la  Ley  de  la  Jurisdicción  Constitucional),  con lo cual, es claro que no es cualquier omisión reglamentaria la que es susceptible de ser conocida en la vía del amparo. De conformidad con lo expuesto, al no describirse en el escrito de interposición del recurso una situación de lesión o amenaza de los derechos  fundamentales de persona alguna, este amparo  resulta inadmisible y se remite a las recurrentes a las vías de legalidad ordinaria para que planteen ahí su reclamo y expongan las razones por las cuales estiman que en el Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo 25721), no está correctamente regulada la situación objetiva planteada en este recurso de amparo. Así las cosas, el presente recurso es inadmisible y así se declara.”

 

Por lo demás, considera esta Sala que lleva razón la PGR en el sentido de que podría resultar contraproducente limitar o estructurar este tipo de estudios, pues podría limitar la valoración que se requiere para un determinado proyecto concreto. Lo cierto es que debe haber una rigurosa demostración de la valoración de los impactos ambientales en contraposición de los eventuales beneficios sociales. Todo lo cual no puede examinarse en abstracto –sobre la base de un eventual decreto ejecutivo de conveniencia nacional–, sino que corresponde en cada caso particular examinar si la decisión y los estudios técnicos aportados se encuentran razonablemente fundamentados.

Respecto a los planteamientos de los accionantes durante la vista oral, en el sentido de que los decretos de conveniencia nacional solo aplican para las propiedades privadas, considera la Sala que ello deriva de una interpretación reductiva de lo señalado en el art. 19 de la Ley Forestal, dado que en la propiedad forestal privada es admisible llevar a cabo proyectos de infraestructura estatales o privados de conveniencia nacional. Sin embargo, eso no quiere decir que estos decretos de conveniencia nacional sólo puedan ser dictados para tales supuestos –infraestructura en propiedad forestal privada– sino que, por el contrario, podrían dictarse para diversos propósitos. Véase, por ejemplo, la Declaratoria de conveniencia nacional e interés público del proyecto hidroeléctrico Torito, n.°36982-MINAET o el decreto n.°34312 que declara de Conveniencia Nacional e Interés Público los estudios y las obras del Proyecto Hidroeléctrico El Diquís y sus obras de transmisión. Además, no se puede dejar de lado que la propia Ley Forestal prevé este tipo de declaratorias de conveniencia nacional para autorizar la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección que se describen en el art. 33 de la Ley Forestal, de manera que se descarta que este tipo de declaratorias sean posibles únicamente para la propiedad privada.

Finalmente advierte este Tribunal que en la correspondiente elaboración de tales declaratorias debe imperar el ordenamiento ambiental y, concretamente, los principios constitucionales de objetivación y de vinculación a la ciencia y la técnica, que asegure que la decisión esté adecuadamente fundamentada y no sea fruto de la arbitrariedad. Recuérdese lo destacado anteriormente, en el sentido de que cualquier inconstitucionalidad relacionada con el art. 50 de la Constitución Política, por la emisión de declaratorias de conveniencia nacional, tendría que ser verificada en cada caso particular en el que se haya aplicado dicha definición.

VIII.- SOBRE EL ARTÍCULO 3 DEL DECRETO. LA EXIGENCIA DE INCLUIR EVENTUALES MEDIDAS DE COMPENSACIÓN Y RESTAURACIÓN. Los accionantes cuestionaron lo dispuesto en el art. 3 del decreto ejecutivo, que a la letra regula lo siguiente:

“Art. 3. La solicitud únicamente podrá realizarla el Jerarca de la Institución Pública responsable del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional.

 

Para lo que deberá presentarse ante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, los requisitos que se indican a continuación; además deberán respetarse los procedimientos y las respuestas que se brinden sobre el modo de proceder, en caso de que se detecte que las características ecológicas de un humedal se estén deteriorando, o sea probable que se vayan a deteriorar, en particular como resultado de un cambio o posible cambio provocado por la actividad humana:

 

a) Solicitud por escrito donde se manifieste clara y expresamente lo que se pretende, indicando además el nombre completo, calidades del Jerarca de la institución o su representante legal, lugar para recibir notificaciones y firma correspondiente.

Asimismo indicar el fundamento legal que le permite el desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal.

 

b) Certificación de personería jurídica, con menos de tres meses de emitida.

 

c) Fotocopia de la cédula del Jerarca de la institución o su representante legal.

 

d) Indicar en la solicitud el número y datos de publicación en el Diario Oficial La Gaceta, del Decreto Ejecutivo que Declara la Conveniencia Nacional del proyecto.

 

e) Estudio de costo beneficio de proyecto que fundamenta la declaratoria de conveniencia nacional.

f) Descripción del proyecto, sus actividades vinculadas al área del ecosistema de humedal y ubicación geo-referenciada del mismo.

 

g) Descripción detallada de las características ecológicas del humedal estableciendo una Ficha Informativa Técnica que debe cumplir con las características del Anexo 1 del presente decreto. Esta debe incluir, si se encuentra disponible, la información para el sitio según el Inventario Nacional de Humedales.

 

h) Indicación de las intervenciones a realizar en el ecosistema de humedal que deberá contener la siguiente información:

 

i.1) Detección de cambios adversos en las características ecológicas de los humedales inducidos por la acción humana a partir de las actividades o intervenciones propuestas, según la descripción de las características ecológicas y los límites de cambio aceptable.

 

Una vez descrito el cambio probable de las características ecológicas, inducido por la acción humana a raíz de una propuesta de proyecto estatal, se presentarán las acciones conectivas por medio de la restauración de las pérdidas o cuando esto no sea factible se aplicará la compensación equivalente.

 

i.2) Restauración de las pérdidas, el procedimiento propuesto para determinar posibles proyectos de restauración se debe dividir en tres etapas: 1) En la primera etapa se determina la escala espacial de las necesidades de restauración de funciones de humedales y las correspondientes restricciones ambientales a la restauración. 2) La segunda etapa guarda una relación directa con el sitio y en ella se evalúa la sostenibilidad de los posibles proyectos de restauración a la luz de una síntesis de las restricciones ambientales determinadas en la primera y de las características socioeconómicas y otras particularidades de la cuenca de captación (la escala mínima de planificación aceptable de restauración de humedales debe ser la cuenca de captación). 3) La tercera etapa es la de resultados finales y en ella la evaluación de las dos etapas anteriores hace posible determinar posibles proyectos .de restauración sostenibles y asignarles prioridades. Esta etapa final responde a la necesidad de tomar decisiones racionales sobre la gestión de los recursos de los humedales y redunda en proyectos eficaces y rentables en función de los costos que gozan de amplia aceptación entre la población.

 

i.3 Compensación equivalente. Se deben adoptar todas las medidas viables para compensar cualquier pérdida de funciones, atributos y valores de humedales, tanto desde el punto de vista de la calidad como de la superficie, causados por actividades humanas; se debe establecer una preferencia por la compensación de pérdidas de humedales mediante humedales que sean de tipo similar y estén situados en la misma cuenca hidrográfica y cuenca de captación; al considerar esa compensación, se podrá tener en cuenta, el mantenimiento del valor global del área de humedales a nivel nacional, la disponibilidad de una sustitución compensatoria equivalente; la pertinencia de la medida compensatoria en relación con el carácter ecológico, el hábitat o el valor del sitio afectado(s); las incertidumbres científicas o de otra índole; la oportunidad cronológica de la medida compensatoria en relación con la acción propuesta; los efectos adversos que la propia medida compensatoria podría causar.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Los accionantes adujeron, respecto de este numeral, la imposibilidad de que exista compensación o restauración de los humedales. Acusaron que la “restauración” de un ecosistema de humedal, impactado o alterado por la intervención humana en razón de la construcción de una obra vial es muy difícil de lograr, sino imposible, ante el alto impacto y afectación al suelo mismo. Justificaron que esto se debe al hecho de que una obra vial que se desarrolle sobre el ecosistema de humedal, es decir, cuya rasante se localice no en forma de viaducto o puente, sino sobre el suelo mismo, implica una afectación muy alta del humedal. Incluso, en la forma de viaducto o un puente la obra vial puede ser impactante en la medida que implica la colocación de columnas o pilotes para que sostengan la estructura a desarrollar, aparte que la operación de la obra vial puede impactar el humedal. Enumeraron algunos de los principales impactos en el sistema de humedal. Cuestionaron el uso del término de “compensación equivalente”, porque consideran que no tiene lógica ni fundamento legal el compensar un “humedal o área impactada de humedal” con otro “humedal”. Afirmaron esto por cuanto la legislación ambiental vigente en nuestro país establece que todos los humedales califican como equivalentes de áreas protegidas; de manera que, en principio, no existen “humedales” privados que puedan ser adquiridos por el Estado para compensar un humedal que sea impactado en un proyecto de infraestructura vial. Alegaron que sería un sinsentido recogido en el decreto cuestionado. Manifestaron que en el caso hipotético de que se plantee una compensación (como podría ser compensar un ecosistema de humedal con un ecosistema de bosque natural), tampoco es funcional. Ello, en primer lugar, porque son dos ecosistemas diferentes y, en segundo lugar, por el hecho de que se cambie un ecosistema natural de humedal por otro que podría tener algún grado de afectación, sustituye el tipo de sistema y no cumple la misma función ecológica.

La PGR afirmó que, en orden a evaluar los aspectos técnicos y de la viabilidad de implementar las medidas de compensación y restauración (que los accionantes califican como insuficientes) por la naturaleza que revisten, este órgano asesor remite al criterio que al efecto rinda el MINAE por ser éste el órgano especializado competente. Expuso que, pese a ello, sí conviene indicar que el argumento de que las medidas de compensación y restauración dispuestas no son funcionales porque no hay humedales privados que puedan ser adquiridos para ser compensados, no tiene justificación, si se considera que sí existen humedales de esa naturaleza y que la compensación puede realizarse en cualquier tipo de humedal.

El anterior Ministro del Ambiente, en relación con los conceptos de “restauración” y “compensación” explicó que en el Manual 19 de la Convención Ramsar, bajo el título “Principios y lineamientos para la restauración de humedales”, se utiliza la expresión “restauración” en sentido amplio, es decir, sin distinguir o reparar en la diferencia técnica entre restauración y rehabilitación (ver considerando XI). Dicho Manual fue aprobado por las partes contratantes como guía en la implementación de las mismas cuando así sea el caso. Este Manual constituye la base de las recomendaciones para la construcción del Anexo 1 en conjunto con el formato de la Ficha de Información Ramsar (FIR), establecidas como herramientas de la Convención para dar seguimiento a los cambios de las características ecológicas de los sitios Ramsar declarados por los países. Por lo tanto, el Anexo 1 recopila la información apropiada para identificar estas características, pero exime la información específica relacionada a sitios Ramsar, ya que este no es el enfoque del instrumento.

Esta Sala considera que los accionantes parten de la falsa premisa de que todos los humedales son considerados como áreas silvestres protegidas, lo cual, como se examinó supra, es una incorrección jurídica. Hay legalmente impuesta una declaratoria de interés público en la conservación de los ecosistemas de humedal (art. 41 de la LOA), pero ello no implica que todos los humedales estén automáticamente incluidos como un área silvestre protegida con una determinada categoría de manejo. Justamente, por tal motivo, la PGR argumentó que la afirmación de los accionantes, en el sentido de que las medidas de compensación y restauración dispuestas no son funcionales porque no hay humedales privados que puedan ser adquiridos para ser compensados, no tiene justificación. Lo anterior, si se considera que sí existen humedales de esa naturaleza y que la compensación puede realizarse en cualquier tipo de humedal. Lo mismo afirmó el Ministro del Ambiente, quien explicó que resulta errada la afirmación de los accionantes, en cuanto a que todos los humedales son espacios geográficos que tienen una condición especial de administración ambiental con potencial de convertirse en área silvestre protegida, como un parque nacional, por ejemplo. Ello por cuanto, de conformidad con el art. 32 de la LOA, para esto requiere de una serie de estudios técnicos que justifiquen tal declaratoria. Además, también se deriva del hecho de que los mismos bien pueden estar en terrenos privados y, por lo tanto, mantienen tal condición hasta tanto el Estado tome la decisión de expropiarlos en virtud del interés público declarado, conforme a los términos del art. 37 de la LOA. Partiendo de lo anterior, considera la Sala que no resulta ilegítima ni carente de sentido la disposición del art. 3 inciso h) punto i. 3 del decreto bajo examen, que contempla la posibilidad de prever todas las medidas viables posibles para compensar cualquier pérdida de funciones, atributos y valores de humedales, tanto desde el punto de vista de la calidad como de la superficie, causadas por actividades humanas. Téngase presente que en este punto se están examinando los requisitos que debe cumplir el jerarca de la institución pública responsable del proyecto de infraestructura, previamente declarado de interés nacional. Justamente, dentro de los requisitos exigidos, se prevé la indicación de las intervenciones a realizar en el humedal, vaticinando las eventuales medidas de compensación equivalente con una serie de valores:

“al considerar esa compensación, se podrá tener en cuenta, el mantenimiento del valor global del área de humedales a nivel nacional, la disponibilidad de una sustitución compensatoria equivalente; la pertinencia de la medida compensatoria en relación con el carácter ecológico, el hábitat o el valor del sitio afectado(s); las incertidumbres científicas o de otra índole; la oportunidad cronológica de la medida compensatoria en relación con la acción propuesta; los efectos adversos que la propia medida compensatoria podría causar”.  (Art. 3 inciso h i.3 del decreto).

 

Obsérvese del extracto anterior que la petición planteada es una valoración de tipo técnico-científico que no implica, de modo alguno, la autorización automática de la intervención y de la propuesta realizada por la autoridad responsable de la obra de infraestructura, sino que se trata de una especie de anticipo de los efectos y las posibles medidas de mitigación. Sin embargo, se insiste, lo contemplado en dicho numeral y la presentación de estas exigencias no constituye el visado de la actividad, pues los accionantes olvidan mencionar que el art. 8 del decreto cuestionado establece la obligación del SINAC de rendir un informe técnico emitido por un equipo multidisciplinario integrado por el Área de Conservación competente del sitio donde se desarrolle el proyecto de infraestructura pública estatal, con el apoyo del Programa Nacional de Humedales, en el que se valoren las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad de dicho sitio y las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal, para lo cual podrá solicitar apoyo al Consejo Nacional asesor sobre Humedales. Además, el art. 9 dispone lo siguiente:

“Art.- 9. El Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por medio del Área de Conservación donde se ubique el proyecto y con apoyo del Programa Nacional de Humedales, tendrá un plazo 30 días hábiles para resolver la solicitud, contados a partir del momento en que se presenten todos los requisitos establecidos en el artículo 3 del presente decreto. Dentro de dicho plazo deberá cumplirse con el informe técnico dispuesto en el numeral 8 del presente decreto.

Para tales efectos, el Área de Conservación correspondiente, deberá levantar un expediente administrativo donde consten los requisitos y demás documentación necesaria.

Una vez que se cuente con dicha documentación, la Dirección del Área de Conservación deberá emitir una resolución administrativa debidamente fundamentada en la que consten las razones que justifiquen el otorgamiento o denegatoria de la autorización, de conformidad a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública N° 6227.

En casos en que se autorice la solicitud deberá incluirse un apartado denominado medidas de restauración de las pérdidas o compensación equivalente según corresponda desde el punto de vista técnico.” (Lo resaltado no corresponde al original).

 

De modo que si bien la normativa exige al desarrollador contemplar posibles escenarios de compensación equivalente, lo cierto es que, en definitiva, a quienes les corresponde establecer cuáles son las medidas idóneas para autorizar la intervención controlada serán el SINAC con la asesoría del Programa Nacional de Humedales y la SETENA, según la valoración que se realice de la correspondiente evaluación de impacto ambiental que está exigida en la normativa y de las demás restricciones examinadas anteriormente y que están contempladas en los arts. 43, 45 51 y 52 de la LOA.

Lo mismo corresponde señalar en relación con lo dispuesto en el punto i. 2) respecto a la “restauración de las pérdidas”. Los accionantes parten igualmente de la presunción de que es prácticamente imposible asegurar la restauración de los humedales, porque presagian que las obras de infraestructura van a impactar severamente el humedal. Al respecto, el Ministro del Ambiente explicó que el concepto de “restauración” es empleado en los propios documentos de la Convención Ramsar, como guía para el manejo y conservación de los humedales. Citó, por ejemplo, el Manual 19, de cual se adoptaron los lineamientos para la redacción del Anexo I del Decreto, es decir, una serie de herramientas técnico-científicas para dar seguimiento a los cambios de las características ecológicas de los humedales, pero excluye a los sitios Ramsar porque, según se explicó de forma explícita, estos sitios no son objeto de regulación mediante el decreto de marras. Con esto se confirma lo dicho anteriormente, es decir, que ni las áreas silvestres protegidas ni los sitios Ramsar se pueden ver alterados por esta normativa. En consecuencia, si la propia Convención Ramsar y sus intérpretes autorizados establecen pautas para abordar los cambios en las características de los humedales (Ver: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Cómo abordar la modificación de las características ecológicas de los humedales: Cómo abordar la modificación de las características ecológicas de los Sitios Ramsar y otros humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 19. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza). Disponible en https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-19sp.pdf ), se justifica con razón que al pretender realizar alteraciones en los ecosistemas de humedal —no incluidos como zonas protegidas o sitios Ramsar― se procuren mecanismos técnicos y de seguimiento para proponer medidas de restauración de las pérdidas, las cuales, como ya se explicó supra, constituyen una mera valoración del desarrollador al momento de formular su requerimiento y lo que deberá ser resuelto por el SINAC, según los parámetros ya indicados.

En definitiva, considera la Sala que la exigencia de incluir estas valoraciones de “restauración” y de “compensación equivalente” en la normativa de análisis no es inconstitucional. Cabe reiterar que estas valoraciones son apenas aproximaciones que plantea el desarrollador en diversos escenarios, pero no implica necesariamente que se vaya a autorizar el proyecto o las medidas propuestas, todo lo cual debe ser calibrado y justificado por la autoridad delegada para resolver este tipo de pretensiones. Debe tenerse presente que en el análisis de este tipo de proyectos que puedan afectar aspectos esenciales del medio ambiente debe prevalecer el principio precautorio o “principio de la evitación prudente”, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente. A partir de dicho principio se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, a la adopción de todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas (ver sentencia n.°2006-17126). Recuérdese que esta Sala ha insistido que el principio precautorio obliga a la Administración Ambiental a ponderar cuidadosamente si la actividad del hombre compromete el medio y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas o irreparables al ambiente (ver votos números 2018-13718 y 2019-010710). A raíz de lo anterior, en criterio de este Tribunal, la exigencia de solicitar al desarrollador del proyecto que en su petición contemple y realice un planteamiento formal en el que incluya las intervenciones a realizar en el humedal, con la expresa consignación de eventuales medidas de restauración de las pérdidas y la compensación equivalente, responde, justamente, a una materialización del principio precautorio o de evitación prudente. Es decir, se exige que se formalice la solicitud contemplando todos los posibles escenarios de intervención y de mitigación en aras de una adecuada protección al medio ambiente, que permita además al SINAC tomar una decisión fundada con todas las proyecciones posibles o, si corresponde, desautorizar la intervención por una franca degradación del medio ambiente que no se remedia con las medidas de restauración o compensación ofrecidas como alternativas por parte del desarrollador (art. 45 de la LOA). En consecuencia, considera este Tribunal que no llevan razón los accionantes en sus apreciaciones, por lo que se debe desestimar este extremo de la acción.

IX.- SOBRE EL ARTÍCULO 4 DEL DECRETO. PRINCIPIO DE COORDINACIÓN EN EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO. Los accionantes cuestionaron el art. 4 del decreto al afirmar que existe una confusión respecto de cuál es el instrumento ambiental que se debe aplicar. El numeral impugnado regula lo siguiente:

“Art. 4. En forma paralela a la presentación de la solicitud ante el SINAC por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, los solicitantes deberán tramitar la respectiva viabilidad ambiental ante la SETENA, la cual comprenderá la realización de una evaluación del impacto ambiental.

Dicha viabilidad ambiental, será requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención solicitada. Por lo anterior, en virtud del procedimiento de coordinación inter institucional el SINAC y la SETENA deberán atender los trámites de su competencia en forma análoga”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Los accionantes señalaron que el decreto genera confusión sobre la aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y abre una puerta para que se realice un trámite simple no acorde con la situación que se plantea. Apuntaron que el art. 4 genera una confusión sobre el instrumento de la EIA a utilizar, confusión que podría resultar en una seria omisión del procedimiento y con ello un grave incumplimiento a la tarea fundamental que tiene la EIA, que es de servir de herramienta preventiva para tutelar el contenido del art. 50 constitucional. Señalaron que el instrumento de EIA que debería aplicarse es un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA). Alegaron que el hecho de que el decreto ejecutivo aquí impugnado solicite una EIA genera contradicción y revela un evidente desconocimiento del “Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental”. Insistieron en que el que no se solicite de forma expresa un EsIA genera la duda de que la viabilidad ambiental no se realice con el instrumento técnico apropiado. Además, aducen que esto produce —como efecto colateral— que se omita por completo todo el proceso de participación pública que está vinculado directamente con la realización de dicho instrumento.

Por otra parte, los accionantes afirmaron que es contraproducente que el trámite ante la SETENA se dé de forma simultánea con el trámite ante el SINAC, ello por cuanto, el trámite ambiental debe darse primero, a fin de establecer un correcto diseño ambiental final del proyecto que se propone y que, en definitiva, se tome la decisión sobre la viabilidad ambiental del proyecto propuesto.

Al respecto, la PGR manifestó que el art. 4 del decreto impugnado exige el sometimiento del proyecto a una EIA con el fin de mitigar los posibles impactos y daños que los accionantes alegan se producirían, tal y como lo aconseja la Convención Ramsar y sus diferentes instrumentos. Estimó que la norma no indica lo interpretado por los accionantes. Explicó que la EIA es un concepto general que hace referencia al procedimiento administrativo científico-técnico que lleva a cabo la SETENA para identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones (art. 3, inciso 38, del Reglamento General de EIA). Este procedimiento abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial; b) la confección del EsIA o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda; y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. Añadió que, en lo que interesa, el Anexo 1 de dicho Reglamento establece que la construcción de carreteras requiere la elaboración de un EsIA, de conformidad con la normativa relativa a la contratación administrativa y concesión de obra pública; de ahí que no se está reduciendo el grado de protección ni limitando el proceso de participación pública propio de los estudios de impacto ambiental, como lo argumentan los accionantes. La norma cuestionada no desconoce el régimen específico de la EIA y, en todo caso, resulta conforme con lo que dispone el art. 44 de la LOA, que exige la realización de una EIA. En efecto, el art. 4 del decreto impugnado dispone expresamente que esa viabilidad será requisito indispensable para que el SINAC emita la autorización final del proyecto. Adujo que, como requisito adicional a la declaratoria de conveniencia nacional y a la obtención de la viabilidad ambiental, se exige un informe técnico multidisciplinario y la autorización del SINAC, a fin de que se valoren las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal, así como las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal. Concluyó la PGR que el decreto n.º39838 es acorde al art. 44 de la LOA, que exige la realización de una EIA para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal y no desconoce el régimen específico de la EIA que, para el caso concreto de las carreteras, exige la realización de un EsIA. Además, la norma impugnada sí exige la viabilidad ambiental como un requisito previo para la emisión de la autorización final.

En el primer informe institucional, el representante del MINAE informó que lo indicado en el art. 4 del decreto ejecutivo es acorde a lo dispuesto en la legislación vigente (dentro de la cual se requiere la consulta previa al SINAC en determinados casos) y al principio de coordinación interinstitucional. El artículo indicado señala expresamente que la viabilidad ambiental es requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención y no como lo han indicado los recurrentes, teniendo como consecuencia lógica que deba contarse con tal requisito de manera previa. Lo que se pretende con la norma es retomar lo ya expresado en el art. 81 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, en cuanto al dictamen técnico que debe emitirse por parte del SINAC dentro del trámite ante la SETENA, y por eso se indica que cada dependencia deberá atender los trámites de su competencia. Destacó que la ausencia de coordinación de la SETENA con otras dependencias ha sido un aspecto analizado de manera reiterada por el Programa Estado de la Nación, cuyo Informe número 9 en desarrollo humano sostenible señaló la necesidad de establecer procesos de coordinación con otras instituciones, por lo que los principios indicados se ven reflejados en la normativa cuestionada. En otro orden de ideas, manifestó que si bien la Convención Ramsar expresamente no cita el término “Evaluación de Impacto Ambiental”, esto por haber sido suscrita con anterioridad a la generalización de dicho concepto, lo cierto del caso es que mediante su art. 3 estableció la obligación de las Partes contratantes de elaborar y aplicar planes de gestión de forma que favorezcan la conservación de las zonas húmedas y, siempre que fuere posible, la explotación racional de los humedales en su territorio. De conformidad con el ordenamiento interno, el art. 41 de la LOA declara de interés público los humedales y su conservación por ser de uso múltiple estén o no estén protegidos por las leyes que rijan la materia. Además, en cuanto a las obras de infraestructura, el art. 43 señala que las mismas se construirán de manera que no dañen los ecosistemas y, de existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental. Asimismo, el art. 44 establece la obligatoriedad de la evaluación de impacto ambiental para las actividades que afecten los ecosistemas de humedal. También mencionó el art. 92 y siguientes de la Ley de Biodiversidad, que exigen la presentación de EIA de todos los proyectos en los que se considere que pueden afectar la biodiversidad. Concluyó que, por lo indicado, el numeral del decreto es acorde con el art. 50 constitucional y los arts. 17 y 43 de la LOA, por cuanto exige de una evaluación de impacto ambiental como requisito previo al trámite de autorización. Dicha evaluación debe ser previa a la realización de la actividad de que se trate. Y su definición está prevista en el art. 3 inciso 38 del decreto ejecutivo n.°31849. Entonces, señaló será la evaluación de impacto ambiental la que determinará si las actividades que se pretenden desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, si procede restringir las actividades sometidas a consideración como condición previa a su aprobación. Agregó que el ente encargado de aprobar o improbar las EIA deberá tomar en cuenta previo a rendir su dictamen, las prohibiciones establecidas de manera genérica sobre actividades que se desarrollen sobre humedales contenidas en el art. 45 de la LOA. Calificó como errores de los accionantes, los siguientes: el primero es considerar que todos los humedales son áreas silvestres protegidas y, el segundo, el obviar el hecho de que el numeral 1° del decreto refiere únicamente a los ecosistemas de humedal y, por lo tanto, no aplica para el caso de humedales declarados como área silvestre protegida. La norma nunca plantea acción de omisión del procedimiento ante la SETENA, lo que instruye es que esta institución cuente siempre con los informes técnicos y recomendaciones que realizará el SINAC en el proceso de análisis del caso. Por lo tanto, la SETENA y el SINAC deberán conocer toda la información técnica disponible para la adecuada valoración de las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal. Insistió en que el SINAC conoce y comparte la característica de interés público que gozan los humedales y, por ello, el mecanismo de evaluar técnicamente la viabilidad de ejecución de una propuesta de “intervención controlada” es precisamente el Anexo 1, el cual permite identificar los criterios técnicos por los cuales se define la importancia del humedal y la descripción de los componentes, procesos y servicios ecológicos fundamentales para determinar las características ecológicas del sitio.

En el segundo informe institucional del MINAE, la Ministra y la Viceministra de Aguas y Mares reiteraron que el art. 4 de dicho decreto es acorde al principio de coordinación interinstitucional. La evaluación de impacto ambiental será la que determinará si las actividades que se pretendan desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, si procede restringir las actividades sometidas o consideradas como condición previa a su aprobación.

Finalmente, la SETENA resaltó que la EIA es un instrumento de carácter predictivo, y su objetivo primordial es adelantar los posibles impactos que se pueden producir y establecer las medidas de mitigación respectivas. Alegó que los arts. 1, 2, 3, 4 y 11 del decreto ejecutivo n.º39838-MINAE establecen el procedimiento a seguir ante la autorización de intervenciones controladas por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública previamente declarados de conveniencia nacional. Manifestó que, a su vez, el art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.º 38863-MINAE establece los requisitos generales para la tramitación de solicitud de aprovechamiento maderable. Aclaró, con respecto a la utilización de ciertas palabras en los arts. 1 y 2 del decreto n.º 39838-MINAE, que no afectan el fondo del decreto, en el tanto en el art. 1 se menciona que el procedimiento se estipula para reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal y en su art. 4 se indica que requerirá tramitarse la viabilidad ambiental. Las palabras subrayadas, considerando lo estipulado en el art. 17 de la LOA y 122 del decreto n.º 31849-MINAE, en relación con que la EIA es predictiva, deviene en innecesario la presentación del trámite de viabilidad ambiental en las obras de reparación y mantenimiento, por lo que considera que desde este punto de vista el decreto impugnado más bien amplía los controles a favor del ambiente. Añadió que, tomando en cuenta lo indicado en el art. 4 del decreto en mención, el Estado se garantiza que previo a autorizar una intervención en un sistema de humedal se cuente con el criterio técnico de la SETENA, mediante el cual se acredite la procedencia o no desde el punto de vista ambiental de realizar determinada actividad. Desde las perspectivas de las competencias de la SETENA no existe ningún relajamiento, flexibilización o cambio en las funciones que actualmente efectúa la Secretaría en materia de evaluación, en respuesta a proyectos ubicados en áreas ambientales sensibles, como lo sería un sistema de humedal. Aclaró que desde el punto de vista de las evaluaciones que efectúa la Secretaría, cuando la institución se enfrenta a proyectos, sean públicos o privados, que intervienen zonas que reúnen condiciones ambientales especiales bajo la esfera competencial de otro ente, como lo es el SINAC, la SETENA debe integrar al proceso de evaluación el criterio emitido por el ente competente respectivo, de modo que será justamente ese ente el que indique si procede o no la intervención en un sistema de humedal y, en caso afirmativo, bajo qué condiciones.

A partir de las consideraciones y explicaciones brindadas por las autoridades recurridas la Sala aprecia que no existe la confusión aducida por los accionantes respecto a cuál es el instrumento que se debe aplicar previo a la autorización de una intervención controlada en los ecosistemas de humedal. Obsérvese que el decreto ejecutivo cuestionado en el art. 4 dispone expresamente que “en forma paralela a la presentación de la solicitud ante el SINAC por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, los solicitantes deberán tramitar la respectiva viabilidad ambiental ante la SETENA, la cual comprenderá la realización de una evaluación del impacto ambiental”. Además, la norma impugnada enfatiza que la referida viabilidad ambiental será un requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención solicitada (art. 4). Es decir, la norma reglamentaria es coincidente con lo que a tales efectos exige la LOA en los arts. 17, 43 y 44, los cuales por su importancia se transcriben a continuación:

“Art. 17.- Evaluación de impacto ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.

 

Art. 43.- Obras e infraestructura. Las obras o la infraestructura se construirán de manera que no dañen los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley. De existir posible daño, deberá realizarse una evaluación de impacto ambiental.

 

Art. 44.- Obligatoriedad de la evaluación. Para realizar actividades que afecten cualquiera de los ecosistemas citados en los artículos 51 y 52 de esta ley o amenacen la vida dentro de un hábitat de esa naturaleza, el Ministerio del Ambiente y Energía exigirá al interesado una evaluación de impacto ambiental.”

La evaluación de impacto ambiental está definida en el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, en el siguiente sentido:

“Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.”

 

Además, el art. 4 del Reglamento refiere:

“Art. 4º-Actividades, obras o proyectos sujetos a la EIA. Las actividades, obras o proyectos nuevos, que están sujetos a trámite de obtención de viabilidad (licencia) ambiental ante la SETENA, según el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se dividen en:

 

Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena el cumplimiento del trámite. El Anexo Nº 1, que forma parte integral de este reglamento, enumera estas actividades, obras o proyectos.

 

2. Las demás actividades, obras o proyectos no incluidos en el Anexo Nº 1 del párrafo anterior, aparecen ordenados en la categorización general que se presenta en el Anexo Nº 2 de este reglamento.”

 

Ya se comprobó que los arts. 43 y 44 de la LOA exigen, de forma específica, el cumplimiento de este trámite para obras o infraestructura que impliquen un posible daño o amenacen los ecosistemas de humedal. Además, según informado por la PGR y el MINAE, en el Anexo I del Reglamento se tiene contemplada la obligación de la realización de una evaluación de impacto ambiental o de Estudio de Impacto Ambiental ante la SETENA para los casos de “Construcción de carreteras, aeropuertos, clínicas y hospitales”. También, se aprecia que el Anexo I también lo exige para los casos de “Ejecución de Obra Pública”. Dicho Anexo, como se apuntó, enumera las actividades ya mencionadas y explica el trámite de la siguiente manera:

“Anexo 1. (Así incorporado el título anterior por el artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 32734 del 09 de agosto de 2005).

 

Listado de proyectos, obras y actividades obligados según leyes específicas a cumplir el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental o de Estudio de Impacto Ambiental ante la SETENA.

El artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente señala de forma textual:

"Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental". (El subrayado no es del original).

 

Tal y como puede apreciarse en la lista que se presenta a continuación, con anterioridad a la promulgación, a finales de 1995, de la Ley Orgánica del Ambiente, y también, con posterioridad, se emitieron leyes específicas que señalaban que determinado proyecto, obra o actividad, debía como requisito previo a su desarrollo (es decir, en una fase "ex - ante") cumplir con el requisito, ya sea de una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) o en su defecto de un Estudio de Impacto Ambiental (EsIA)

 

Con respecto al artículo 17, supra citado, se ha interpretado que a estos proyectos, obras y actividades se refiere la primera parte de la última oración del mismo. Así y las cosas, existen en Costa Rica, una serie de proyectos, obras o actividades, que independientemente de sus características y localización, están obligados, según una ley específica (y también, en algunos casos según convenios internacionales), a cumplir ya sea con el trámite de EIA o en su defecto con un Estudio de Impacto Ambiental particular.

 

  Como parte del proceso de ordenamiento del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental en Costa Rica, se ha considerado conveniente enlistar todos aquellos proyectos, obras y actividades que se incluyen dentro de esta categoría especial, tal y como lo ha establecido la legislación vigente en el país. Con esta lista, aparte de identificar de forma sistemática a esos proyectos, obras y actividades, así como el marco jurídico que sustenta el mandato del trámite de EIA/EsIA, también se pretende orientar a los promotores de este tipo de proyectos, obras o actividades productivas, a fin de que apliquen el proceso de EIA conforme a los trámites técnicos que establece el presente Reglamento.

 

  Como parte de los instrumentos técnicos del sistema de EIA de Costa Rica, la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, pondrá a disposición de los promotores de los proyectos, obras o actividades productivas del tipo aquí analizado, guías ambientales para la elaboración de Estudios de Impacto Ambiental (EsIA), de forma tal que, se podrá optar por la confección directa de este documento, o bien iniciar el trámite de EIA, por la fase de Evaluación Ambiental Inicial, en cumplimiento del procedimiento tramitológico que señala el Reglamento.

 

  A continuación, se detalla la lista de proyectos, obras o actividades, sujetos al proceso de EIA, o bien de EsIA, según leyes específicas, o bien a convenios internacionales suscritos por el país.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Por otra parte, según se informó en la vista oral y se corrobora en la normativa correspondiente, las áreas de “humedales” están incluidas dentro del Listado de áreas ambientalmente frágiles del Anexo 3 del decreto, para lo cual se dispone lo siguiente:

“ El sentido de la definición de las Áreas Ambientalmente Frágiles (AAF) es el de facilitar el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Se establece como un instrumento técnico que permite considerar, a priori, una serie conocidas de variables ambientales y jurídicas de un espacio geográfico, a fin facilitar una decisión más acertada sobre el área en el que se desarrollará un proyecto, obra o actividad.


    La consideración de las AAF dentro del proceso de EIA representa una forma alternativa de suplir el vacío que representa el hecho de que no se disponga de forma plena con un Ordenamiento Ambiental del Territorio.


    Las AAF, por su naturaleza, se dividen en dos grupos principales:


    Aquellas áreas para las cuales el Estado ha definido un régimen especial de uso (marco jurídico y técnico definido).


    Los espacios geográficos que muestran limitantes técnicas y ambientales para su uso.


    El listado de AAF que se presente en este anexo representa aquellos elementos que por su naturaleza técnica o jurídica deben ser tomados en cuenta dentro del proceso de toma de decisiones para el uso de un espacio geográfico dado.



La evaluación de sí el Área del Proyecto (AP) se localiza dentro de un AAF deber ser realizada ya por el Desarrollador desde las fases iniciales del Proyecto. El hecho de que el AP forma parte de un AAF no representa necesariamente la prohibición o impedimento para el desarrollo del proyecto, obra o actividad, salvo que la legislación vigente así lo establezca. En este caso, el conocimiento de esa situación debe hacer que el Desarrollador identifique las limitantes técnicas ambientales y promueva un diseño de su proyecto, obra o actividad de forma tal que puedan superar dichas limitantes técnicas.



Por otro lado, la Autoridad Ambiental, durante el trámite de la EIA tendrá la obligación de verificar la situación del AP respecto a las AAF definidas y a tomar en cuenta el resultado de ese análisis dentro del proceso de toma de decisiones que involucra el sistema.”

 

Asimismo, las autoridades recurridas insistieron que este trámite también resulta congruente con lo dispuesto en los arts. 92 y siguientes de la Ley de Biodiversidad, que en lo conducente señalan:

“Presentación de evaluaciones de impacto ambiental. A juicio de la Oficina Técnica de la Comisión, se solicitará la evaluación de impacto ambiental de los proyectos propuestos cuando se considere que pueden afectar la biodiversidad. La evaluación se aprobará de conformidad con el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente”. (Lo resaltado no corresponde al original).

Partiendo de lo anterior, no se evidencia la confusión supuesta por los accionantes. Está claro que el trámite previo para autorizar la intervención controlada en los ecosistemas de humedal en virtud de del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional es una evaluación de impacto ambiental (EIA). Este es un procedimiento administrativo instaurado ante la SETENA de carácter científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones debidamente fundadas. En el marco del cumplimiento de dicho procedimiento, el desarrollador del proyecto puede proponer su propio Estudio de Impacto Ambiental (EsIA), o bien, iniciar el trámite de evaluación mediante una diligencia de Evaluación Ambiental Inicial. Al someterse estas autorizaciones al procedimiento administrativo de evaluación ambiental, se debe garantizar la posibilidad de participación de las personas físicas o jurídicas interesadas, tal y como está regulado en los arts. 6, 22, 23 y 24 de la LOA:

“Art. 6.- Participación de los habitantes. El Estado y las municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar el ambiente.

 

Art. 22.- Expediente de la evaluación. Las personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, tendrán el derecho a ser escuchadas por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de la obra o el proyecto. Las observaciones de los interesados serán incluidas en el expediente y valoradas para el informe final.

 

Dentro de los cinco días hábiles siguientes al recibo de una evaluación de impacto ambiental, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental remitirá un extracto de ella a las municipalidades en cuya jurisdicción se realizará la obra, la actividad o el proyecto. Asimismo, le dará profusa divulgación, por los medios de comunicación colectiva, a la lista de estudios sometidos a su consideración.

 

Art. 23.- Publicidad de la información. La información contenida en el expediente de la evaluación de impacto ambiental será de carácter público y estará disponible para ser consultada por cualquier persona u organización.

 

No obstante, los interesados podrán solicitar que se mantenga en reserva información integrada al estudio, si de publicarse afectare derechos de propiedad industrial.

 

Art. 24.- Consulta de expedientes. Los criterios técnicos y los porcentajes de ponderación para analizar los estudios de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, deben ser de conocimiento público.”

Lo cual se encuentra regulado y contemplado en el art. 55 de Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), n.°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que ordena lo siguiente:

“ Artículo 55.-Sobre los mecanismos para ser escuchados. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ambiente toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a ser escuchada por la SETENA, en cualquier etapa del proceso de evaluación y en la fase operativa de las actividades, obras o proyectos. Sus observaciones serán incluidas en el expediente y valoradas en el informe final.


1. Los mecanismos que se establecen en el presente reglamento para recibir o conocer dichas observaciones son los siguientes:

 

1.1. Los escritos que se presenten en las oficinas de la SETENA.

 

1.2. Las audiencias privadas con la Comisión Plenaria de la SETENA y con cualquiera de sus departamentos técnicos.

 

1.3. Las Audiencias Públicas.

 

2. Las audiencias deberán solicitarse por escrito a la SETENA, señalando dirección postal o número telefónico o de fax, donde se le comunicará la respuesta, incluyendo la hora y el día, en que serán atendidos. Las audiencias se fijarán, de la siguiente manera:

 

2.1. Dentro del plazo de quince días naturales después de haberse solicitado, en caso de audiencia privada.

 

2.2. Dentro de los tres meses siguientes, en caso de audiencia pública.” (Lo destacado no corresponde al original).

 

Por lo que también se descarta el agravio de que con el trámite en cuestión se omita garantizar la posibilidad de participación de los interesados en el procedimiento administrativo de autorización de la evaluación ambiental.

Como tercer reproche, los accionantes cuestionaron que haya una tramitación paralela entre los requisitos que se deben plantear ante el SINAC y el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental. Al respecto, las autoridades recurridas explicaron que esa disposición responde a una necesidad de simplificar y agilizar los trámites, en virtud de una eventual duplicidad. En efecto, sobre el particular, la Sala aprecia que esto se previó así porque el art. 81 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad contemplaba una consulta al SINAC de previo a autorizar la licencia de viabilidad ambiental. El numeral en cuestión señalaba:

“Cuando se trate de actividades, obras o proyectos que afecten la vida silvestre, áreas protegidas, recursos forestales y recursos hídricos, la SETENA de previo a resolver, deberá consultar al Área de Conservación del SINAC lo que corresponda, para que emita criterio técnico al respecto en el plazo que establece la ley” (norma que posteriormente fue reformada por el art. 13 del Reglamento de estudios de diagnóstico ambiental (EDA), aprobado mediante decreto ejecutivo n.°42837 del 22 de enero del 2021).

Es decir, para evitar un trámite redundante, se procuró que el procedimiento se realizara de forma coordinada. Adviértase que, conforme al principio de desarrollo sostenible, las autoridades públicas deben aspirar por el desarrollo en condiciones aptas de subsistencia y en armonía con la protección del ambiente. No se trata de que se dispongan y regulen procedimientos administrativos interminables de imposible cumplimiento, sino de procurar resolver las gestiones en armonía justamente con la pretensión de alcanzar el desarrollo sostenible. En consecuencia, no parece irrazonable la disposición bajo examen, en el entendido de que justamente se procura unir esfuerzos en la resolución del procedimiento. Lo anterior, bajo la premisa, claro está, de que el pronunciamiento de la SETENA es un requisito previo e indispensable para la resolución final que le corresponde emitir al SINAC. Recuérdese que la norma insiste en que “Dicha viabilidad ambiental, será requisito indispensable para que el SINAC autorice la intervención solicitada”. Esta resolución final está encomendada a dicho órgano en virtud de lo dispuesto en el inciso h) del art. 7 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre n.°7317, según el cual, le corresponde al SINAC, como órgano del MINAE, proteger, supervisar y administrar, con enfoque ecosistémico los humedales, así como determinar su calificación de importancia nacional o internacional. En consecuencia, la EIA debe ser previa a la autorización por parte del órgano competente de fiscalizar con enfoque sistémico el manejo de los humedales y también debe ser anterior al inicio de toda obra, proyecto o actividad, porque tal instrumento precisamente procura predecir los posibles impactos al ambiente que dichas obras o actividades puedan generar, así como las posibles medidas de compensación o mitigación que deban implementarse. En ese sentido, se trata de un instrumento preventivo que permite a los entes públicos, encargados de aprobar proyectos o actividades de cierta envergadura, tener en cuenta, anticipando y sobre bases confiables, las perjudiciales repercusiones al ambiente que podrían producir. El art. 2 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) ordena lo siguiente:

 “Artículo 2º-Trámite de EIA para actividades, obras o proyectos. Por su naturaleza y finalidad, el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse completado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad. Esto es particularmente relevante cuando se trate de la aprobación de anteproyectos, proyectos y segregaciones con fines urbanísticos o industriales, trámites pertinentes al uso del suelo, permisos constructivos y aprovechamientos de recursos naturales.” (Lo resaltado no corresponde al original).

 

De conformidad con lo anterior, considera la Sala que lleva razón el anterior jerarca del MINAE, quien informó que será la EIA la que determinará si las actividades que se pretenden desarrollar son ambientalmente posibles, o bien, si hay que restringir las actividades sometidas a consideración como condición previa a su aprobación. Además, coincide este Tribunal en que el ente encargado de aprobar o improbar las evaluaciones de impacto ambiental deberá tomar en cuenta, previo a rendir su dictamen, las prohibiciones establecidas de manera genérica sobre actividades que se desarrollen sobre humedales, contenidas expresamente en el art. 45 de la LOA:

“Se prohíben las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas”.

 

Finalmente conviene resaltar lo informado por la SETENA en el sentido de que las disposiciones examinadas resultan ser más garantes en materia de protección ambiental que el propio Reglamento de los Procedimientos de Evaluación Ambiental, el cual no contempla la evaluación de impacto ambiental para los proyectos de reparación y mantenimiento de infraestructura pública estatal, pero en estos casos específicos sí lo requiere, por lo que considera esta Sala que el decreto impugnado, más bien, amplía los controles a favor del ambiente.

Como consecuencia de las consideraciones realizadas, se impone desestimar este extremo de la acción.

X.- CUESTIONAMIENTOS GENÉRICOS CONTRA TODO EL DECRETO EJECUTIVO. Ya no de manera concreta, sino contra todo el decreto, los accionantes manifestaron que es lesivo de los arts. 50 y 89 de la Constitución Política. Alegaron que la LOA reconoce a los humedales como áreas especiales desde el punto de vista ambiental, razón por la cual deberían estar sujetos a su conservación y protección. Además, los humedales ya delimitados por el MINAE tienen el potencial de convertirse en áreas silvestres protegidas, tal y como lo establece el art. 32 de la LOA. Afirmaron que el hecho de que el MINAE no los haya delimitado o definido como áreas silvestres protegidas no significa que el humedal quede desprotegido. Estimaron que el humedal queda cubierto por los lineamientos de protección y por las prohibiciones constitucionales de limitaciones de uso del suelo que puedan afectarlos como, por ejemplo, el desarrollo de infraestructura vial. En este caso, los estudios técnicos de línea base de prefactibilidad y factibilidad técnica de proyectos, así como de EIA de proyectos específicos deben identificar las zonas de humedal y tomarlas en cuenta como parte del diseño del proyecto. Bajo ningún modo se debería admitir que, por una omisión en la identificación de un humedal, el mismo sea impactado y dañado por el desarrollo de un proyecto, pues ellos son sitios de protección. En este caso se estaría cometiendo un daño ambiental similar al daño ambiental en un área silvestre protegida.

Al respecto, la PGR sostuvo que, acorde con los principios de objetivación y el preventivo, el decreto impugnado prevé tres instrumentos de control para garantizar el uso sostenible de los humedales y mitigar los posibles impactos: la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA, el informe técnico y aprobación del SINAC. Enfatizó que la declaratoria de conveniencia nacional que contempla el art. 2 del decreto impugnado, es el medio a través del cual se determina que los beneficios públicos son mayores que los costos socioambientales. Añadió que se trata de un procedimiento de excepción contenido en la Ley Forestal que tiene como objeto acreditar que, pese a que una actividad genera cierto impacto sobre el ambiente, este puede ser mitigado y compensado y puede permitirse la actividad porque los beneficios de su desarrollo son mayores que los costos ambientales generados. Reiteró que el decreto n.º39838 impugnado no resulta inconstitucional, siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia el artículo primero, no incluye los humedales que estén catalogados como áreas silvestres protegidas, los que se ubiquen dentro de un área silvestre protegida, ni aquellos que por estar asociados a ecosistemas boscosos o terrenos forestales y ubicarse en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE. Afirmó que en el caso de los humedales que sí integran el PNE la aplicación de la normativa impugnada sí resulta inconstitucional. Lo anterior, excepto que la Sala no lo estime así, al ponderar los intereses implicados: el interés público ambiental de proteger el recurso forestal y el interés público que reviste el desarrollo de infraestructura vial pública. Manifestó que en caso de declararse inconstitucional el decreto para los humedales que integran el PNE, se recomienda valorar la posibilidad de dimensionar los efectos de lo resuelto en dos sentidos: 1.- Por un lado, manteniendo la aplicación de la norma para la reparación, mantenimiento y ampliación de obras viales existentes, pues no exigirles los controles fijados por la normativa impugnada, constituiría una desmejora en el nivel de tutela ambiental dispuesto; y, 2.-Por otro, interpretando que el decreto es aplicable únicamente para los humedales que, por no estar asociados a sistemas boscosos y ser exclusivamente acuáticos, no integran el PNE. Alegó, además, que el decreto n.º39838, al permitir la intervención controlada de los humedales con el desarrollo de infraestructura vial, no viola la Convención Ramsar, la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, ni el art. 50 constitucional. Es acorde a los principios de desarrollo sostenible, de objetivación de la tutela ambiental y preventivo y no constituye una desmejora en el nivel de tutela que la legislación establece. La norma garantiza el uso racional y sostenible de los humedales, controlando el desarrollo de infraestructura vial por medio de la declaratoria de conveniencia nacional, la EIA y el informe técnico multidisciplinario y aprobación del SINAC.

En el primer informe institucional el MINAE rechazó una infracción al principio de irreductibilidad del bosque, por cuanto no es que se esté autorizando la corta de árboles de forma desmedida, sino que la Administración, en acatamiento de la normativa vigente, debe solicitar los requisitos correspondientes para poder determinar si es procedente lo solicitado. Asimismo, se negó la violación al principio de objetivación de la tutela ambiental, pues son requisitos que deben de cumplir los administrados a efectos de que la Administración pueda valorar ―con sustento en la ciencia, la técnica y el ordenamiento jurídico vigente— si la solicitud está ajustada a derecho y si existe un equilibrio entre el medio ambiente y los beneficios sociales que le puedan generar al país y al bienestar de la colectividad. Lo dicho fue reiterado en el segundo informe institucional, en el cual se integró al punto focal entre el Gobierno de Costa Rica y la Convención Ramsar.

En consideración de la Sala estos argumentos resultan redundantes con los ya examinados. Como se ha venido indicando, si bien es cierto los ecosistemas de humedal tienen una protección legal e internacional reforzada, no existe una prohibición absoluta para el Estado de realizar una “intervención controlada”, tal y como lo prevé el art. 1 del decreto bajo examen, sino que, incluso, está contemplada la posibilidad de hacer un uso racional de los mismos. En consecuencia en sí mismo el propósito del decreto no es inconstitucional y no resulta contrario a los principios invocados por los accionantes. Lo anterior, tal y como se ha venido señalando, siempre y cuando se entienda que en el concepto “ecosistema de humedal” están excluidos los humedales que tienen un régimen jurídico más agravado y específico en virtud de su declaratoria como sitio Ramsar, como área silvestre protegida o porque por su especial ubicación y características es parte integrante del PNE. El error de los accionantes es identificar que todos los ecosistemas de humedal se asimilan a un área silvestre protegida. Sin embargo, ya se examinó con detalle la legislación y la jurisprudencia de esta propia Sala para señalar que la creación de un área silvestre protegida requiere de una declaración expresa por parte del Estado, fundándose en una serie de estudios técnicos que justifiquen la decisión.

En atención a lo anterior, tampoco es cierto que el decreto coloque a los ecosistemas de humedal es un estado de desprotección, pues, como se ha examinado con detalle el decreto impone una serie de regulaciones novedosas para la ampliación, reparación y mantenimiento de obras de infraestructura (requisitos que anteriormente no estaban contemplados) y, además, estandariza el proceso para el desarrollo de nuevo proyectos de infraestructura pública estatal. Esa normativa, en todo caso, debe ser aplicada en armonía con el resto de disposiciones legales que regulan la materia. Recuérdese que para obtener el pronunciamiento del SINAC (como órgano competente en la administración de los ecosistemas de humedal) es necesario cumplir con los siguientes requisitos:

1) una declaratoria de conveniencia nacional mediante la que se logre justificar y demostrar que las actividades que se procuran llevar a cabo tienen mayores beneficios sociales en aras del interés general, que el costo socio-ambiental producto de la intervención (art.1 y art. 3 incisos d) y e)); 2) el interesado en desarrollar la obra debe completar la Ficha de Informativa Técnica que debe cumplir con las características del Anexo 1 del decreto, en el cual, se hace una estricta y escrupulosa valoración de las cualidades del humedal, su descripción, especies asociadas y una serie de características detalladas que se pueden observar en el Anexo I del decreto y que servirán de insumo para la decisión final (art. 3 incisos f) y g) y Anexo I ); 3) el desarrollador debe adjuntar un informe con la indicación de las intervenciones a realizar en el ecosistema de humedal que contenga, además, información respecto de la detección de cambios adversos en las características ecológicas de los humedales inducidos por la acción humana a partir de las actividades o intervenciones propuestas, según la descripción de las características ecológicas y los límites de cambio aceptable; asimismo, una previsión de las acciones conectivas por medio de la restauración de las pérdidas o de la compensación equivalente (art. 3, inciso h); 4) la viabilidad ambiental otorgada por SETENA como condición para que el SINAC autorice la intervención solicitada (art. 4); 5) además se prevé que el SINAC rinda un informe técnico emitido por un equipo multidisciplinario integrado por el Área de Conservación competente del sitio donde se desarrolle el proyecto de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal, con el apoyo del Programa Nacional de Humedales. En ese informe se deberán valorar las intervenciones propuestas desde el punto de vista de la protección, conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad en el sitio donde se ubica el proyecto de infraestructura pública estatal y las medidas de mitigación que deberá cumplir el solicitante para no afectar las características ecológicas del ecosistema de humedal, para lo cual podrá solicitar apoyo al Consejo Nacional asesor sobre Humedales (art. 8).

Luego del cumplimiento de tales requisitos, le corresponderá al SINAC dictar la resolución final en la que consten las razones que justifiquen el otorgamiento o denegatoria de la autorización, de conformidad con lo dispuesto en la LGAP. En todos aquellos casos en que se autorice la solicitud, deberá incluirse un apartado denominado medidas de restauración de las pérdidas o compensación equivalente, según corresponda, desde el punto de vista técnico (art. 9). Aunque no lo mencionan los accionantes, pero la norma establece rigurosos controles de seguimiento a la autorización en cuestión, toda vez que el art. 10 impone la obligación a la autoridad designada de rendir un informe mensual sobre el cumplimiento de las medidas técnicas de restauración o compensación ante el Área de Conservación correspondiente y el Programa Nacional de Humedales, hasta seis meses después de la finalización del proyecto.

Con fundamento en este análisis, aprecia la Sala que no existe inconstitucionalidad alguna en los reproches planteados por los accionantes. Por el contrario, se estableció un riguroso procedimiento administrativo que contempla varias etapas y requisitos que tienen como fin último examinar la pretensión de autorizar una intervención controlada en ecosistemas de humedal. No se trata de cualquier intervención, sino de una que previamente ha sido declarada de interés nacional y, además, la pretensión se somete a una serie de valoraciones y trámites que, lejos de reducir el nivel de protección a los ecosistemas de humedal, los refuerza. Recuérdese que estos requisitos se aplicarán no solo a proyectos nuevos, sino a cualquier obra de reparación que tenga un impacto sobre estos ecosistemas de humedal. Las consideraciones de los accionantes en el sentido de que se reducen los estándares de protección son, en realidad, infundados. Por lo demás, la normativa en cuestión no es un decreto aislado, sino que el mismo debe ser aplicado en armonía con el resto de disposiciones reglamentarias y legales que confieren protección a los ecosistemas de humedal, así como los principios constitucionales desarrollados en esta sentencia. Por lo que, en consideración de la Sala, se impone declarar sin lugar los reclamos de los accionantes.

XI.- SOBRE LA PLANIFICACIÓN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA. Los accionantes cuestionaron, de forma genérica y abstracta, que la planificación y diseño de obras viales puede realizarse para que no se afecten los ecosistemas de humedales. Señalaron que el desarrollo de una obra de infraestructura vial requiere de un efectivo proceso de planificación, el cual debe integrar un eficiente proceso de análisis de alternativas de localización de la obra vial propuesta, que se deben basar en un estudio multifactorial sobre diversos aspectos (ingeniería vial, ambiental –que incluiría la localización de áreas frágiles y sensibles–, social, entre otros). Alegaron que el hecho de que un proyecto vial se planifique desde el principio pasando por una zona de humedal, según los principios del análisis de alternativas que exige el mismo procedimiento de EIA (mediante la herramienta técnica “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”), es contradictorio, dado que el mismo procedimiento arrojaría que deberían existir otras alternativas diferentes y menos impactantes al ambiente que una obra vial pasando en medio de un ecosistema de humedal.

Al respecto las autoridades del MOPT sostuvieron que esa instancia actúa en función de las necesidades de vías de comunicación de los usuarios; ello implica que, en principio, se deberá llegar hasta donde ellos habitan, pero la situación se agrava cuando los lugares en los que residen se encuentran ubicados en zonas declaradas “ambientalmente frágiles”, en las cuales y según las interpretaciones radicales, como las esbozadas por los accionantes, no es posible proceder con su intervención. Afirmaron que día con día se les presentan ejemplos, y lamentablemente, en perjuicio del usuario, el Ministerio debe rechazar sus gestiones de provisión o mejoras de las vías de comunicación, en clara desigualdad respecto de los usuarios que sí disfrutan de servicios esenciales eficientes, pero también, generando un evidente perjuicio a la economía de la zona, pues en este sentido se debe acotar que si se carece de un servicio esencial como el de vías de comunicación, también se carecerá de servicios de educación, salud, acueductos, lo que también impactará sobre el comercio, turismo, etc. Explicaron que el proyecto de infraestructura vial denominado “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, conocido como “la carretera a San Carlos”, es un corredor prioritario para Costa Rica, considerado de importancia estratégica para el desarrollo del país, porque reduce significativamente los tiempos de viaje, genera ahorros en costos de operación vehicular y garantiza la conectividad de los vecinos de la Zona Norte con la Gran Área Metropolitana. Añaden que con este proyecto el país consolida el corredor Eje Interior Norte, que facilita el transporte de mercancías, turistas hacia una región con un gran potencial de producción agrícola y atractivos turísticos, descargando el sistema vial del Valle Central de una gran cantidad de vehículos pesados. El proyecto corresponde a un trazado de 43 km de longitud en la zona occidental de la Cordillera Volcánica Central, caracterizada por un relieve muy irregular, predominando tierras de altas pendientes entre el 30% a 60%, lo que limita el uso de los terrenos. Explican que diseñar y construir una vía de primer nivel en esta orografía tan escarpada donde abundan los deslizamientos, movimientos de masas de tierra, fallas, grietas asentamientos, zonas de materiales meteorizados y flujos de lodo, entre otros accidentes que son propios de un ambiente geológico muy diverso, demanda un análisis integral complejo. Esos fenómenos se combinan con terrenos montañosos de fuertes pendientes, un régimen de lluvias intensas y ríos de cañones profundos, conformando una geomorfología que complica el trazado y la construcción de una vía con un estándar de diseño mejorado, lo que implica intervenir áreas muy amplias, más allá de la calzada propiamente, para resguardar la seguridad de los usuarios y garantizar la operación durante todo el año.

Al respecto, considera la Sala que no corresponde acá examinar la procedencia o improcedencia de una obra de infraestructura en concreto, sino que el objeto de esta acción es examinar la constitucionalidad del decreto que regula los requisitos para autorizar una intervención controlada en ecosistemas de humedal. La forma en que las autoridades competentes en el desarrollo de obra pública planifiquen la eventual construcción de cualquier tipo de infraestructura, incluyendo la infraestructura vial, no está en discusión acá. Por lo que se omite cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sobre las apreciaciones abstractas de los accionantes en relación con la que estiman es la forma idónea de proyectar obras de infraestructura.

En este punto interesa señalar que algunos grupos de personas se han apersonado al proceso en condición de coadyuvantes, aduciendo que tienen interés en la culminación de la “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, conocida como “la carretera a San Carlos”, y manifestando que la eventual inconstitucionalidad que se solicita en esta acción afectaría esa obra a pesar de que se trata de un corredor prioritario para Costa Rica, considerado de importancia estratégica para el desarrollo del país. Sobre el particular, como ya se señaló, no le corresponde a este Tribunal hacer alguna manifestación específica en relación con el desarrollo de esa carretera en concreto, por cuanto se trata de un tema propio de la competencia de las autoridades administrativas encargadas del diseño, autorización y desarrollo de la obra. En definitiva, será el Tribunal Contencioso Administrativo el que deberá determinar, con sustento en el Estudio de Impacto Ambiental, si dicha obra pública está afectando o no al humedal ubicado en el sitio conocido como “La Culebra”, toda vez que pronunciarse sobre ello transciende las competencias asignadas a esta jurisdicción constitucional.

XII.- SOBRE LA INCONSTITUCIONALIDAD PLANTEADA CONTRA LA NORMATIVA QUE REGULA EL TEMA DEL APROVECHAMIENTO MADERABLE. Los accionantes cuestionan el art. 11 del decreto de análisis que dispone textualmente lo siguiente:

“Art. 11. La corta de árboles o aprovechamiento maderable para ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas gestionados por las Municipalidades, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), u otras instituciones estatales, se regirá por lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo N° 38863-MINAE denominado "Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de "Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)" y la Ley Forestal N° 7575.”

Por la expresa referencia, cuestionaron lo señalado en los incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE de 11 de noviembre de 2014, publicado en el Diario Oficial La Gaceta n.°66 de 07 de abril de 2015, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Dichos numerales, indican lo siguiente:

“Artículo 7º-Requisitos Generales. Para trámites de solicitud de aprovechamiento maderable extendidos por la Administración Forestal del Estado, según corresponda, se debe cumplir con los siguientes requisitos generales:

(…)

 

l. Las solicitudes de aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario y sin bosque dentro de las Áreas Silvestres Protegidas, tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre, deberán indicar la referencia de la correspondiente resolución de viabilidad ambiental y ajustarse a lo que dispone el Plan de Ordenamiento Ambiental, según Decreto Ejecutivo N°. 29393-MINAE, promulgada el 15 de mayo del 2001.

 

m. Indicar en la solicitud el número del Decreto Ejecutivo que Declara la Conveniencia Nacional del proyecto publicado en el Diario Oficial La Gaceta, cuando se trate de corta de árboles en Patrimonio Natural del Estado, en áreas de protección, en áreas de bosque o se trate de especies vedadas. Así indicar la referencia de la resolución de la viabilidad ambiental extendida por SETENA, para los proyectos considerados en el decreto Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del veinticuatro de mayo del dos mil cuatro.”

 

Los accionantes afirmaron que al existir referencia directa del reglamento, las normas transcritas deben ser declaradas inconstitucionales, en el tanto permite la tala en áreas silvestres protegidas y esto violenta las normas 7, 21, 50 y 89 constitucionales y las convenciones ratificadas citadas.

Al respecto, la PGR manifestó que de una lectura completa del decreto n.º38863-MINAE se constata que su objeto es regular los procedimientos para el trámite de los permisos y control del aprovechamiento maderable y corta, en terrenos de uso agropecuario y sin bosque y en casos especiales previstos por la legislación. Afirmó que el resultado es que la remisión que hace el art. 11 del Decreto n.º 39838-MINAE está referido al capítulo V, destinado al tema de las solicitudes especiales contempladas en la legislación ambiental nacional, que concretamente establece:

“Art. 16.-Corta o eliminación de árboles, para proyectos de infraestructura pública o privada, declarados de conveniencia nacional (PE-CN). Son aquellas solicitudes para el aprovechamiento maderable o corta de árboles en predios de propiedad privada o en terrenos propiedad estatal, que no constituyan Patrimonio Natural del Estado, en que se deban eliminar árboles para desarrollar actividades declaradas de conveniencia nacional, a cargo de las dependencias centralizadas del Estado, las instituciones autónomas o la empresa privada, de conformidad al artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE y sus reformas; y otras de igual naturaleza que la Administración Forestal del Estado determine según las necesidades del país; en el caso de aprovechamiento maderable en áreas de protección según artículos 33 y 34 de la Ley Forestal Nº 7575; en áreas de bosque de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Forestal y aprovechamiento de árboles de especies vedadas se deberá contar con la respectiva declaratoria de conveniencia nacional.”

 

Detalló que dicho artículo es acorde al objeto del decreto n.º 39838-MINAE y, además, excluye de su aplicación los terrenos que conforman el PNE. Añadió que, por su parte, el inciso l) del art. 7 impugnado está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos particulares que queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que, pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental (decreto ejecutivo n.º29393-MINAE) y obligados a gestionar una viabilidad ambiental para las actividades o proyectos que deseen desarrollar. Afirmó que el art. 37 de la LOA es claro al indicar que las fincas particulares quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan expropiado o pagado legalmente o cuando se sometan en forma voluntaria al régimen forestal. De ahí que, al estar el inciso l) del art. 7 pensado para aquellas propiedades privadas dentro de las áreas silvestres protegidas que no han sido expropiadas, dicha norma no está autorizando la corta o aprovechamiento en áreas silvestres protegidas o en el PNE. Detalló que el inciso m), por el contrario, sería inconstitucional únicamente si se entiende que autoriza la corta de árboles en el PNE con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento, tal y como lo consideró la Sala en el voto 2006-17127. Lo anterior, salvo que la Sala interprete que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE no es inconstitucional.

Al respecto, las autoridades del MINAE aclararon que el art. 7 inciso l) del decreto n.º38863 no es inconstitucional, porque está destinado a los permisos de corta o aprovechamiento que soliciten los propietarios de terrenos privados que, según lo establece el art. 37 de la LOA, queden comprendidos dentro de áreas silvestres protegidas (reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre) y que, pese a no haber sido expropiados, quedan sometidos a un plan de ordenamiento ambiental. Por otra parte, afirmaron que el art. 7 inciso m) del decreto n.º38863, sería inconstitucional, únicamente si se entiende que se permite la corta de árboles en el PNE, con fines distintos a los permitidos por el art. 18 de la Ley Forestal y el art. 11 de su Reglamento. Lo anterior, salvo que la Sala interprete que la aplicación del decreto n.º 39838-MINAE en los humedales que forman parte del PNE no es inconstitucional. Insistieron que dicha regulación no resulta inconstitucional, por cuanto tal autorización está reservada para terrenos de propiedad privada de uso agropecuario y sin bosque inmersos dentro de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre de conformidad al numeral 27 de la Ley Forestal y no aplica para el caso de terrenos del PNE. En igual sentido, el art. 7 inciso m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, pues como se indicó el art 34 de la Ley Forestal prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección, excepto en proyectos declarados por el Poder Ejecutivo como de conveniencia nacional.

De conformidad con los informes de las autoridades recurridas este Tribunal considera que, efectivamente, existe una confusión de parte de los accionantes al hacer la relación normativa. El decreto ejecutivo n.°38863-MINAE denominado “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de ‘Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)’” establece varias categorías o modalidades de permisos extendidos por la Administración Forestal del Estado para para el aprovechamiento maderable y, dentro de las cuales, se encuentra la categoría de “Solicitudes especiales contempladas en la legislación ambiental nacional (permiso especial)” (ver art. 5).

Dichos permisos especiales están específicamente regulados en el art. 16 del decreto, al contemplar la corta o eliminación de árboles, para proyectos de infraestructura pública o privada, declarados de conveniencia nacional. Más concretamente, el art. 19 establece y regula el permiso para “Corta de árboles o aprovechamiento maderable para ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas”, y el art. 20 establece los requisitos que se deben cumplir para tales efectos. Dichos numerales son los que resultan coincidentes con lo dispuesto en el art. 11 supra citado, el cual específicamente prevé la corta de árboles o aprovechamiento maderable para ampliación y/o mantenimiento de las vías públicas gestionadas por municipalidades, el MOPT u otras instituciones estatales. En consecuencia, la remisión de los accionantes al art. 7 incisos l) y m) es improcedente y, por lo tanto, la Sala omite examinar su constitucionalidad por la falta de identidad y conexidad con el objeto de esta acción. Es decir, los accionantes los reprocharon de inconstitucionales por ser aplicables a los supuestos en que se prevé la intervención controlada de los ecosistemas de humedal. No obstante, dicho numeral no tiene relación con estos supuestos, porque, para tales casos, se requiere de un permiso especial que está regulado en el Capítulo V del decreto n.°38863-MINAE que, por lo demás, expresamente excluye a predios incluidos en el PNE (art. 16.).

En consecuencia, dado que los numerales apuntados por los accionantes no tienen relación con el objeto de esta acción, esta Sala desestima los reproches planteados. Por lo demás, los accionantes no apuntaron concretamente alguna inconstitucionalidad sobre los numerales que sí resultan atinentes, por lo que no corresponde que esta Sala realice un examen oficioso de los requisitos específicos aplicables.

XIII.- SOBRE LOS ALEGATOS DE LOS COADYUVANTES. Uno de los coadyuvantes, Mauricio Álvarez Mora, en su condición de Presidente de la Federación para la Conservación del Ambiente, cuestionó que los decretos ejecutivos no fueron sometidos a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el art. 361.2 de la LGAP. Alega que el Poder Ejecutivo omitió de forma absoluta informar a las y los habitantes de la República sobre los anteproyectos de los decretos en cuestión antes de que los mismos fueran definitivamente emitidos y publicados. Tampoco brindó oportunidad alguna a la ciudadanía para que expusieran su parecer o formularan observaciones sobre dichas normas.

Al respecto, la PGR manifestó que, pese a ser un asunto de legalidad ordinaria, no considera que el decreto sea disconforme al art. 361 de la LGAP, pues su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo cuyo parecer debió haberse tomado en cuenta. De tal forma, no existe la disconformidad legal señalada, ni mucho menos, violación de normas constitucionales. Tampoco existe esa violación por no haberse consultado públicamente el decreto n.º39838, ya que su contenido no afecta a instituciones descentralizadas o entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo cuyo parecer debió haberse tomarse en cuenta.

Al respecto, estima esta Sala que lleva razón la PGR en el sentido que este Tribunal ha advertido que el eventual incumplimiento de lo dispuesto en el art. 361 de la LGAP es un aspecto de legalidad. Dicha norma refiere lo siguiente:

“Art. 361.-

 

1. Se concederá audiencia a las entidades descentralizadas sobre los proyectos de disposiciones generales que puedan afectarlas.

 

2. Se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto.

 

3. Cuando, a juicio del Poder Ejecutivo o del Ministerio, la naturaleza de la disposición lo aconseje, el anteproyecto será sometido a la información pública, durante el plazo que en cada caso se señale.”

 

En la más reciente postura de la Sala al respecto, en la sentencia n.°2017-017950 (Sala Constitucional integrada por los Magistrados Cruz C. Castillo V., Hernández L., Salazar A., Hernández G, Salazar M.), se resolvió lo siguiente:

“[E]n jurisprudencia reiterada esta Sala ha indicado que el incumplimiento del mecanismo de consulta previsto en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública es un diferendo de legalidad”.

 

Por lo tanto, el riguroso examen del cumplimiento de los requisitos legales para la emisión del decreto en cuestión, debe residenciarse en la vía de la legalidad ordinaria, pues no le compete a este Tribunal examinar, a la luz de las disposiciones de la LGAP, si dicho decreto cumplió los trámites legales que justifiquen su regularidad.

Ahora bien, esto no quiere decir que este Tribunal desconozca el principio de la participación en temas ambientales, como derivación de lo dispuesto en los arts. 9 y 50 constitucionales y el art. 6 de la LOA. En el caso concreto, observa la Sala que el análisis concreto de las autorizaciones de intervención controlada están sometidas a un riguroso proceso de autorización que, como se examinó, requiere el dictado de un nuevo decreto ejecutivo con la declaratoria de conveniencia nacional en el cual, de resultar necesario, deberá darse audiencia a las entidades que puedan verse afectadas, por ejemplo, las corporaciones municipales en las que se pretende llevar a cabo la obra de infraestructura. Adicionalmente, como ya se apuntó, el procedimiento de autorización implica también el trámite de la evaluación ambiental, que contempla la garantía de participación pública en cualquier etapa del proceso de evaluación o en la fase operativa de la obra o del proyecto. Por eso, considera esta Sala que —si existe algún proyecto en particular respecto del cual los coadyuvantes o accionantes desean manifestar su oposición o inquietudes concretas— lo procedente es que se apersonen en los respectivos procedimientos administrativos que garantizan y facilitan la participación pública, a efecto de plantear tales disconformidades.

Corolario de las consideraciones realizadas, se desestima el agravio planteado.

XIV.- CONCLUSIONES. En virtud del desarrollo considerativo expuesto, esta Sala descarta la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo n.°39838-MINAE. Lo anterior, siempre y cuando se comprenda que la frase “ecosistemas de humedal” excluye a las áreas silvestres protegidas, a los humedales declarados de importancia internacional que están incluidos en la Lista Ramsar y aquellos humedales que están delimitados e incluidos como parte del PNE. Dichas declaratorias implican una categoría de manejo diverso y agravado que deberá ser examinado conforme a sus específicas regulaciones nacionales e internacionales.

No obstante, y a solicitud de la PGR, se aclara que sí correspondería aplicar el decreto, por ser más garantista, en la infraestructura ya construida para evitar que se lleven a cabo proyectos de mejoras, pero sin las condiciones y requisitos exigidos en el decreto de marras, lo que iría en contra de la lógica de protección que se procura sentar en esta resolución.

En el resto de alegatos, la Sala no encuentra los vicios de constitucionalidad cuestionados, tanto por los accionantes como por los coadyuvantes.

Igualmente, por no tener conexidad con el tema de los humedales, se descarta la inconstitucionalidad del art. 7 incisos l) y m) del decreto ejecutivo n.°38863-MINAE.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que el artículo 1° del decreto ejecutivo n.° 39838-MINAE solamente permite la intervención controlada, por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en aquellos ecosistemas de humedal en los que: a) no han sido declarados parte del Patrimonio Natural del Estado; b) no están incluidos en áreas silvestres protegidas; y c) no han sido incluidos en la Lista Ramsar. Asimismo, deberá entenderse que esa intervención se podrá hacer sólo si se da el previo estudio técnico que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas.

El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y considera que la acción debe ser declarada con lugar por violación al principio de reserva legal en cuanto, aun para aquellos ecosistemas de humedal mencionados, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, no pudiendo entenderse dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese al Poder Ejecutivo. Notifíquese.

 

 

Fernando Castillo V.

Presidente

 

 

Fernando Cruz C.             Nancy Hernández L.

 

 

 

Luis Fdo. Salazar A.                       Jorge Araya G.

 

 

 

Anamari Garro V.            Hubert Fernández A.




Exp: 16-012068-0007-CO

 

 

 

Voto Salvado del Magistrado Cruz C.: La inconstitucionalidad por violación al principio de reserva legal

 

 

 

 

En esta acción redacto un voto particular por considerar que esta acción de inconstitucionalidad debe ser declarada con lugar, en razón de que el Decreto ejecutivo n.°39838-MINAE de 27 de julio de 2016, “Facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para autorizar la intervención controlada a ecosistemas de humedal en virtud de proyectos de reparación y mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional” ha violado el principio de reserva legal.

 

Considero que aun para aquellos ecosistemas de humedal no mencionados en el por tanto de la resolución de esta acción, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, sin que se entienda  dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo.

 

A partir de varios precedentes de esta Sala dictados en materia ambiental: voto no. 010158-2013 (ley y estudios técnicos suficientes), 13367-2012 (ley y estudios técnicos suficientes), 14772-2010 (reserva legal), 2010-13099 (reducción de áreas protegidas por ley), 1056-2009 (reducción solo por ley), 2006-5975 (aumento y reducción de Gandoca, reducción por decreto), entre otros, he considerado que existe, desde el punto de vista constitucional, un resguardo reforzado de la materia ambiental para que, en caso de que se pretenda una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares (actos que iniciaron sin permisos y sin estudios ambientales), todo ello solo puede hacerse vía ley formal, previa justificación técnica, por la existencia misma del principio de reserva legal en esta materia.

 

Recuérdese que esta Sala se ha referido en abundante jurisprudencia al principio de reserva legal, según el cual, únicamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible la regulación de ciertas materias, que por su tratamiento dentro del texto constitucional revisten una gran importancia. Así se ha entendido que las siguientes materias quedan reservadas al legislador: la regulación y limitación de los derechos fundamentales; en materia tributaria la determinación de los elementos esenciales del tributo (objeto del tributo, sujeto pasivo, hecho generador, sanciones, elementos para determinar la cuantía de la prestación, beneficios fiscales, disciplina de la liquidación y recaudación); la creación de tipos penales; la creación de instituciones autónomas; entre otros. De esta orientación se desprende que, si la regulación y limitación de los derechos fundamentales en general debe ser por ley, debe entenderse que está comprendido dentro de la reserva legal la limitación del derecho al ambiente. Este valor y derecho tan importante, requiere la tutela de la reserva de ley.

 

La reserva legal, en estos casos, permite establecer un fuero de protección especial a los humedales, que los deja fuera del alcance de normas inferiores como decretos ejecutivos, normativa que resulta más fácilmente adoptada, y que no requiere la amplia discusión democrática que se da en el Parlamento.

 

En este sentido, todos los humedales, sean o no declarados por el Estado, formen parte o no de áreas silvestres protegidas, o aún los que están en propiedad privada, deben ser protegidos. Esa protección consiste, principalmente en que SOLO el legislador tiene competencia para permitir la intervención en un humedal. Asimismo, esa protección se refuerza con la necesidad de que, de previo a la concesión se requiera, para el caso de las marinas, la realización previa de un estudio de impacto ambiental (EsIA), y para el caso de los atracaderos un Plan de Gestión Ambiental. Además del acatamiento de todas las disposiciones que definen las conductas prohibidas que establece la Ley de Conservación de Vida Silvestre. Así por ejemplo, el art. 45 de la Ley Orgánica del Ambiente establece una prohibición de las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, como por ejemplo, la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas.

 

El art.1° del decreto impugnado dispone lo siguiente:

“Art. 1. El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”.

 

Se ha dicho que el decreto impugnado pretende ser el marco normativo bajo el cual el SINAC pueda otorgar la autorización indicada por el art. 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, para el caso específico de construcción de infraestructura vial. Sin embargo, una  autorizaciones de este tipo, con incidencia directa en la protección del derecho al ambiente, solo pueden estar reguladas por ley y no vía decreto, como en este caso. No siendo garantía suficiente el hecho de que el art.2 del decreto exija la declaratoria de conveniencia nacional, pues además, existe un agravante, ya que  para dicha declaratoria no se exige ningún criterio técnico que lo sustente.

 

La protección que el Estado está obligado a dar a los humedales se extiende a todos y no sólo a los que se mencionan en el por tanto de la resolución de esta acción (los declarados parte del Patrimonio Natural del Estado, los incluidos en áreas silvestres protegidas, los incluidos en la Lista Ramsar). Además, el estudio técnico previo que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas, tampoco resulta suficiente para dar cabal cumplimiento a la obligación del Estado de protección de los humedales. Debe quedar claramente establecido que, cualquier normativa que pretenda una intervención, una desmejora, una desprotección, o una regularización de situaciones inicialmente irregulares, todo ello sólo puede hacerse vía ley formal, la cual claro está, también deberá cumplir con el principio de razonabilidad.

 

Debe recordarse lo que claramente indica el artículo 41 de la Ley Orgánica del Ambiente, en el sentido de que se declaran de interés público los humedales y su conservación, estén estos protegidos o no por las leyes que rijan esta materia (“Art. 41.- Interés público. Se declaran de interés público los humedales y su conservación, por ser de uso múltiple, estén o no estén protegidos por las leyes que rijan esta materia.”). Así, todos los humedales son de interés público y están sometidos a un régimen jurídico especial de protección, independientemente de su ubicación (en bienes de dominio público o privado), todos los humedales son de interés público, y cualquier intervención en ellos, solo podría estar autorizada vía legal. La vulnerabilidad extrema de los humedales requiere un marco jurídico que tutele tal vulnerabilidad, por eso las acciones que aquí se autorizan mediante decreto, requieren una ley. 

 

 

 

Fernando Cruz C.

Magistrado

 

 

 

 

1

Exp: 16-012068-0007-CO

 



Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 29-03-2026 08:38:11.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

Constitutional Chamber

Resolution No. 17783 - 2021

Date of Resolution: August 11, 2021 at 12:15

Case File: 16-012068-0007-CO

Drafted by: Anamari Garro Vargas

Type of Matter: Unconstitutionality Action

Constitutional Control: Interpretative Judgment

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER


Judgment with Dissenting Vote

Related Judgments Judgments from the same Case File


Content of Interest:

Strategic Themes: Environmental

Type of content: Majority Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Theme: ENVIRONMENT

Subthemes:

NOT APPLICABLE.

Theme: UNCONSTITUTIONALITY ACTION

Subthemes:

NOT APPLICABLE.

17783-21. ENVIRONMENT. ENVIRONMENTAL DAMAGES THAT ROAD WORKS CAN GENERATE. Unconstitutionality action against Executive Decree No. 39838-MINAE of June 27, 2016, published in Supplement No. 140 to La Gaceta No. 153 of August 10, 2016 and Executive Decree No. 38863-MINAE of November 11, 2014. Published in La Gaceta No. 66 of April 7, 2015.

 

CONCLUSIONS. By virtue of the reasoning set forth, this Chamber dismisses the unconstitutionality of Executive Decree No. 39838-MINAE. The foregoing, provided it is understood that the phrase "wetland ecosystems (ecosistemas de humedal)" excludes protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), wetlands declared of international importance that are included in the Ramsar List, and those wetlands that are delimited and included as part of the PNE. Such declarations imply a diverse and aggravated management category that must be examined according to their specific national and international regulations.

Nevertheless, and at the request of the PGR, it is clarified that the decree would be applicable, being more protective, to already-built infrastructure to prevent improvement projects from being carried out without the conditions and requirements demanded in the decree in question, which would run counter to the protective logic sought to be established in this resolution.

Regarding the rest of the allegations, the Chamber does not find the constitutionality defects questioned, both by the plaintiffs and by the coadjuvants.

Likewise, due to lack of connection with the topic of wetlands, the unconstitutionality of Article 7, subsections l) and m) of Executive Decree No. 38863-MINAE is dismissed.

 

Operative Part: The action is declared without merit provided it is interpreted that Article 1 of Executive Decree No. 39838-MINAE only allows controlled intervention, by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in those wetland ecosystems in which: a) have not been declared part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); b) are not included in protected wilderness areas; and c) have not been included in the Ramsar List. Likewise, it must be understood that such intervention may only be carried out if a prior technical study authorizes it and determines that such intervention in those wetlands does not cause the deterioration and elimination of those ecosystems.
Judge Cruz Castro partially dissents and considers that the action should be declared with merit for violation of the principle of legal reserve (principio de reserva legal) in that, even for those wetland ecosystems mentioned, where controlled intervention is permitted by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, a prior law must exist that enables it, said enablement not being understood by the mere existence of an executive decree.
Let this pronouncement be summarized in the Official Journal La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. Notify the Executive Branch. Notify.

 

 

ANALYZED THEMES

ON THE CONSTITUTIONAL OBLIGATION TO ENSURE THE RIGHT TO A HEALTHY ENVIRONMENT AND THE PROTECTION OF NATURAL BEAUTIES. BALANCE WITH SUSTAINABLE DEVELOPMENT.

THE ECOLOGICAL IMPORTANCE OF WETLANDS AND THEIR NORMATIVE TREATMENT. INTERNATIONAL AND NATIONAL LEGISLATION.

ON THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 1 OF EXECUTIVE DECREE No. 39838-MINAE. THE APPLICATION OF THE DECREE TO WETLAND ECOSYSTEMS.

ON ARTICLE 2 OF THE CHALLENGED DECREE. THE REQUIRED DECLARATION OF NATIONAL CONVENIENCE (declaratoria de conveniencia nacional).

ON ARTICLE 3 OF THE DECREE. THE REQUIREMENT TO INCLUDE POTENTIAL COMPENSATION AND RESTORATION MEASURES.

ON ARTICLE 4 OF THE DECREE. PRINCIPLE OF COORDINATION IN THE ADMINISTRATIVE PROCESS.

GENERIC CHALLENGES AGAINST THE ENTIRE EXECUTIVE DECREE.

ON THE PLANNING OF INFRASTRUCTURE WORKS.

ON THE UNCONSTITUTIONALITY RAISED AGAINST THE REGULATIONS GOVERNING TIMBER HARVESTING (aprovechamiento maderable).

CO04/22

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Citations of Legislation and Doctrine Related Judgments
Content of Interest:

Type of content: Majority Vote

Branch of Law: 6. CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE

Theme: 075- Prior matter in judicial or administrative proceedings pending resolution

Subthemes:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW. "...In the present matter, the plaintiffs claim their standing via abstract constitutionality control and invoke the defense of diffuse interests, since they appear in protection of the right to a healthy and balanced environment (the protection of wetlands). Consequently, such circumstance configures in favor of the petitioners a direct standing to file the present process for invoking the defense of interests that concern the entire national community..." CO04/22

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Content of Interest:

Type of content: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Theme: 050- Environment

Subthemes:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. "...Article 50 also outlines the Social State of Law, from which this Chamber has concluded that the protection of the environment is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life of all persons, which necessitates the intervention of the Public Powers over factors that can alter its balance and hinder a person's development and unfolding in a healthy environment. This Tribunal has insisted that it is by virtue of said articles, as well as the international commitments the country has subscribed to in the matter, that the State's responsibility to exercise a tutelary and guiding function in this matter arises..." CO04/22

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Content of Interest:

Type of content: Majority Vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Theme: Environmental Protection

Subthemes:

NOT APPLICABLE.

ENVIRONMENTAL PRINCIPLES. ON WETLANDS. "...from the national normative analysis as well as the Ramsar Convention and its authoritative interpretations, and, additionally, from the reports of the respondent authorities themselves, it is possible to draw three preliminary conclusions: 1) All wetlands, and specifically their conservation, have a clear public interest due to the ecosystem services they provide to the planet; 2) Not all wetlands in the national territory are registered as of international importance on the Ramsar list, nor are all wetlands in the national territory classified as protected wilderness areas, since, for such purposes, an express delimitation and declaration is required by the Executive Branch through MINAE or the Legislative Branch, taking into consideration their geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest. It should be remembered that this type of declaration is issued for the purpose of formally constituting a protected wilderness area (Article 32 of the LOA), with all its legal effects, which include, among others, the possibility of expropriation (see Vote No. 2014-001170); and 3) International regulations do not establish an absolute prohibition on carrying out certain activities or works in wetland ecosystems, but rather, on the contrary, a call is made, within the framework of each country's sovereignty, for the rational exploitation of the wetland ecosystem..." CO04/22

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Content of Interest:

Type of content: Dissenting Vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Theme: Legal Reserve

Subthemes:

NOT APPLICABLE.

Exp: 16-012068-0007-CO

Dissenting Vote of Judge Cruz C.: Unconstitutionality for violation of the principle of legal reserve

In this action I draft a separate opinion considering that this unconstitutionality action should be declared with merit, on the grounds that Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, "Empowering the National System of Conservation Areas to authorize controlled intervention in wetland ecosystems by virtue of repair and maintenance, construction or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience" has violated the principle of legal reserve (principio de reserva legal).

I consider that even for those wetland ecosystems not mentioned in the operative part (por tanto) of the resolution of this action, where controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure is permitted, a prior law must exist enabling it, without such enablement being understood by the mere existence of an executive decree.

Based on several precedents of this Chamber issued in environmental matters: Vote No. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others, I have considered that there exists, from the constitutional point of view, a reinforced safeguard of environmental matters so that, in the event that a degradation, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations is intended (acts that began without permits and without environmental studies), all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.

It should be recalled that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reserve, according to which, only through a formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is the regulation of certain matters possible, which, due to their treatment within the constitutional text, are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, passive subject, taxable event, sanctions, elements to determine the amount of the benefit, tax benefits, discipline of assessment and collection); the creation of criminal types; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve. This value and right, so important, requires the protection of the reserve of law.

The legal reserve, in these cases, allows for the establishment of a special protective jurisdiction for wetlands, which places them beyond the reach of lower-ranking norms such as executive decrees, regulations that are more easily adopted and that do not require the broad democratic discussion that takes place in Parliament.

In this sense, all wetlands, whether or not declared by the State, whether or not they are part of protected wilderness areas, or even those that are on private property, must be protected. That protection consists mainly in that ONLY the legislator has the competence to allow intervention in a wetland. Likewise, that protection is reinforced by the need that, prior to the concession, the prior completion of an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental, EsIA) is required, in the case of marinas, and an Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental) in the case of docks. In addition to compliance with all the provisions that define the prohibited conduct established by the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre). For example, Article 45 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) establishes a prohibition of activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.

Article 1 of the challenged decree provides as follows:

"Art. 1. The purpose of this executive decree is to empower the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) to authorize controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in wetland ecosystems, by virtue of the development of repair, maintenance, construction or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience."

It has been said that the challenged decree seeks to be the normative framework under which SINAC may grant the authorization indicated by Article 98 of the Wildlife Conservation Law, for the specific case of road infrastructure construction. However, authorizations of this type, with direct incidence on the protection of the right to the environment, can only be regulated by law and not via decree, as in this case. The fact that Article 2 of the decree requires the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) is not a sufficient guarantee, since, furthermore, there is an aggravating factor, given that said declaration does not require any technical criterion to support it.

The protection that the State is obliged to provide to wetlands extends to all and not only to those mentioned in the operative part (por tanto) of the resolution of this action (those declared part of the State Natural Heritage, those included in protected wilderness areas, those included in the Ramsar List). Moreover, the prior technical study that authorizes it and determines that such intervention in those wetlands does not cause the deterioration and elimination of those ecosystems is also not sufficient to fully comply with the State's obligation to protect wetlands. It must be clearly established that any regulation that intends an intervention, a degradation, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations, all of this can only be done via a formal law, which, of course, must also comply with the principle of reasonableness.

It should be remembered what Article 41 of the Organic Environmental Law clearly indicates, in the sense that wetlands and their conservation are declared of public interest, whether or not they are protected by the laws governing this matter ("Art. 41.- Public Interest. Wetlands and their conservation are declared of public interest, for being of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter."). Thus, all wetlands are of public interest and are subject to a special legal protection regime, regardless of their location (on public or private domain property), all wetlands are of public interest, and any intervention in them could only be authorized via a legal route. The extreme vulnerability of wetlands requires a legal framework that protects such vulnerability, which is why the actions authorized here by decree require a law. CO04/22

Exp: 16-012068-0007-CO

Dissenting Vote of Judge Cruz C.: Unconstitutionality for violation of the principle of legal reserve

In this action I draft a separate opinion considering that this unconstitutionality action should be declared with merit, on the grounds that Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, "Empowering the National System of Conservation Areas to authorize controlled intervention in wetland ecosystems by virtue of repair and maintenance, construction or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience" has violated the principle of legal reserve.

I consider that even for those wetland ecosystems not mentioned in the operative part of the resolution of this action, where controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure is permitted, a prior law must exist enabling it, without such enablement being understood by the mere existence of an executive decree.

Based on several precedents of this Chamber issued in environmental matters: Vote No. 010158-2013 (law and sufficient technical studies), 13367-2012 (law and sufficient technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others, I have considered that there exists, from the constitutional point of view, a reinforced safeguard of environmental matters so that, in the event that a degradation, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations is intended (acts that began without permits and without environmental studies), all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.

It should be recalled that this Chamber has referred in abundant jurisprudence to the principle of legal reserve, according to which, only through a formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure provided in the Constitution for the issuance of laws, is the regulation of certain matters possible, which, due to their treatment within the constitutional text, are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, passive subject, taxable event, sanctions, elements to determine the amount of the benefit, tax benefits, discipline of assessment and collection); the creation of criminal types; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve. This value and right, so important, requires the protection of the reserve of law.

The legal reserve, in these cases, allows for the establishment of a special protective jurisdiction for wetlands, which places them beyond the reach of lower-ranking norms such as executive decrees, regulations that are more easily adopted and that do not require the broad democratic discussion that takes place in Parliament.

In this sense, all wetlands, whether or not declared by the State, whether or not they are part of protected wilderness areas, or even those that are on private property, must be protected. That protection consists mainly in that ONLY the legislator has the competence to allow intervention in a wetland. Likewise, that protection is reinforced by the need that, prior to the concession, the prior completion of an environmental impact assessment (EsIA) is required, in the case of marinas, and an Environmental Management Plan in the case of docks. In addition to compliance with all the provisions that define the prohibited conduct established by the Wildlife Conservation Law. For example, Article 45 of the Organic Environmental Law establishes a prohibition of activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.

Article 1 of the challenged decree provides as follows:

"Art. 1. The purpose of this executive decree is to empower the National System of Conservation Areas to authorize controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in wetland ecosystems, by virtue of the development of repair, maintenance, construction or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience."

It has been said that the challenged decree seeks to be the normative framework under which SINAC may grant the authorization indicated by Article 98 of the Wildlife Conservation Law, for the specific case of road infrastructure construction. However, authorizations of this type, with direct incidence on the protection of the right to the environment, can only be regulated by law and not via decree, as in this case. The fact that Article 2 of the decree requires the declaration of national convenience is not a sufficient guarantee, since, furthermore, there is an aggravating factor, given that said declaration does not require any technical criterion to support it.

The protection that the State is obliged to provide to wetlands extends to all and not only to those mentioned in the operative part of the resolution of this action (those declared part of the State Natural Heritage, those included in protected wilderness areas, those included in the Ramsar List). Moreover, the prior technical study that authorizes it and determines that such intervention in those wetlands does not cause the deterioration and elimination of those ecosystems is also not sufficient to fully comply with the State's obligation to protect wetlands. It must be clearly established that any regulation that intends an intervention, a degradation, a lack of protection, or a regularization of initially irregular situations, all of this can only be done via a formal law, which, of course, must also comply with the principle of reasonableness.

It should be remembered what Article 41 of the Organic Environmental Law clearly indicates, in the sense that wetlands and their conservation are declared of public interest, whether or not they are protected by the laws governing this matter ("Art. 41.- Public Interest. Wetlands and their conservation are declared of public interest, for being of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter."). Thus, all wetlands are of public interest and are subject to a special legal protection regime, regardless of their location (on public or private domain property), all wetlands are of public interest, and any intervention in them could only be authorized via a legal route. The extreme vulnerability of wetlands requires a legal framework that protects such vulnerability, which is why the actions authorized here by decree require a law. CO04/22

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Text of the resolution

Exp: 16-012068-0007-CO

Res: 2021-017783

Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice. San José, at twelve and fifteen minutes on the eleventh day of August of two thousand twenty-one.

Unconstitutionality action filed by ALLAM FRANCISCO ASTORGA GATGENS, bearer of identity card No. 3-252-451 and ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, identity card No. 2-265-227 seeking to have declared unconstitutional Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, published in Supplement No. 140 to La Gaceta No. 153 of August 10, 2016, entitled "Empowers the National Conservation System to authorize controlled intervention in wetland ecosystems by virtue of repair and maintenance, construction or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience"; and Article 7, subsections l) and m) of Executive Decree No. 38863-MINAE of November 11, 2014, published in the Official Journal La Gaceta No. 66 of April 7, 2015, entitled "Regulation for the processing of permits and control of timber harvesting (aprovechamiento maderable) on agricultural land, without forest and special situations in Costa Rica and officialization of the 'Information System for the Control of Forest Harvesting'".

WHEREAS:

1.- Through a brief received in the Secretariat of the Chamber at 11:38 a.m. on September 6, 2016, the plaintiffs filed an unconstitutionality action seeking to have declared unconstitutional Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, published in Supplement No. 140 to La Gaceta No. 153 of August 10, 2016 and Article 7, subsections l) and m) of Executive Decree No. 38863-MINAE of November 11, 2014, published in the Official Journal La Gaceta No. 66 of April 7, 2015, for infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as infringement of the principles of non-regression, reserve of law (reserva de ley) linked to the right to a healthy environment, as well as what is provided for in constitutional Articles 7, 21, 50 and 89.

The plaintiffs made several allegations regarding technical aspects that motivate the unconstitutionality of the norms:

First. On the importance of wetlands, they argued that they are vital for human survival as they are the cradle of biological diversity and primary animal and plant productivity. It is for this reason that the "Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat" (Ramsar Convention) sought to protect wetlands since they are fundamental for preserving and safeguarding many species and also because wetlands have great benefits for human life itself in its activities and climate change (as carbon sinks). They alleged that diminishing these humid forests implies breaking fundamental vital cycles in key sites on which future generations depend.

Second. On the importance of maintaining the uniformity of wetlands, they stated that these are not bodies of stagnant water, but rather that the waters move in complex systems that obey the main structural factor controlling the wetland: fluvial, lacustrine, swampy, deltaic, marsh, tidal and even wave action. This last element is relevant to understand when analyzing the issue of the partial affectation of a wetland, when drainage works or infrastructure works are carried out that interrupt and interfere with the existing natural drainage. They asserted that the development of these works, no matter how many Environmental Impact Assessments (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) are prepared, in the event that they cause these effects of interruption or diminution of the natural drainage system, they generate a significant negative effect on the balance of the wetland. The fundamental premise in the protection and conservation of wetland environments is not to disturb their balance, that is, not to carry out activities that generate significant effects on them, so they argued that the challenged regulation is a contradiction with the objective of constitutional, as well as international, protection.

Third. On the importance of being clear about what is happening with wetland ecosystems on our planet, they explained that due to the geological, geographic, biological and climatic conditions that our country has, wetlands are relatively frequent and abundant, so the regulations challenged here signify an environmental sacrifice of said ecosystems. They reiterated that part of what places Costa Rica as a privileged country recognized internationally for its natural wealth are those powerful niches of biodiversity. They indicated that the environmental sacrifice of wetland ecosystems proposed by the legislation challenged here must be seen not only from the temporal perspective of the problems of those government administrations, but mainly in a global context. In this regard, they provide a document from the 2015 Ramsar Convention on wetlands entitled: "State of the World's Wetlands and their Services to People: A compilation of recent analyses", which highlights data they consider important to argue the current problem of loss and conservation of such ecosystems.

Fourth. They argued that in Costa Rica not all wetlands are identified, due to a lack of ordering and territorial planning, which aggravates the issue of wetland management and protection. They detailed that this situation has caused many wetlands to have been affected by human activity through drainage or filling for construction or other types of anthropic interventions, because the wetland in question was not duly registered and formally protected by the State.

They questioned that what the regulation challenged here proposes would be absolutely harmful, since far from coming to rectify the enormous failure into which the State has fallen regarding its responsibility to identify, delimit, characterize and protect wetlands, it would instead be issuing, via executive decree, a guideline that permits the development of infrastructure works (including new ones) passing through wetland areas, as if dealing with an already impacted area (like a pastureland (potrero)) and not a highly valuable ecosystem from an environmental standpoint and one that, moreover, has legal protection, which makes it equivalent to a protected area.

Fifth. They indicated that the questioned decree empowers the development of new projects in wetland areas, because the regulation challenged here is not limited solely to the repair or maintenance of road infrastructure works that already exist in wetland areas, but would also permit the development of new road infrastructure works, which is absolutely serious for the ecological balance of wetland systems, to the point of placing them in a condition of danger regarding their future existence. As an example of the foregoing, they point to Article 1 of the challenged Decree No. 39838-MINAE, where it textually speaks of construction or expansion of state public infrastructure. Said decree does not establish any type of size or design limit for those new infrastructure projects, nor does it indicate the characteristics these could have, and establishes as the sole condition having been previously declared of “national convenience (conveniencia nacional),” something that does not necessarily represent a guarantee of environmental protection.

Sixth. They stated that the fact that the infrastructure project is declared of national convenience (conveniencia nacional) does not justify the impact on the wetland, as stipulated in Article 2 of Decree No. 39838-MINAE. They questioned said article because in our country there is still no duly defined and formalized methodology to carry out an environmental and social cost-benefit analysis that should support the declaration of national convenience (conveniencia nacional). What is done is an executive decree that is not based on a detailed technical study and is not consulted upon, but rather is published directly by the Executive Branch. The questioned article speaks of “appropriate instruments” without specifically explaining what those instruments are or who, or how they will be defined. They consider that before a decision as important as allowing wetland ecosystems to be impacted and damaged, the “rules of the game should not remain open or confusing.” The environmental and social cost-benefit that should support a declaration of national convenience (conveniencia nacional) would require the establishment of a series of conditioning limits or environmental safeguards that establish a basis for when it is possible to develop this type of study and when it is not possible. They argued that, for example, one of those safeguards could be that protected wilderness areas or their equivalents (such as wetlands that are not formally defined and registered as such) not be interfered with or affected. They affirmed that in the current situation, without clear rules defining the manner of processing the declaration of national convenience (conveniencia nacional) for a road infrastructure project, it is highly probable that the argumentation used would be to justify the great importance and urgency of carrying out certain road works. Those justifications would subordinate environmental interests and the protection of wetlands. Article 2 seems to condition the objective and also the conclusion of the study, by indicating that it must support that “the social benefits of the project are greater than the socio-environmental costs of the intervention.” They reiterated that the fact that clear rules, decision-making methodologies, and participatorily developed environmental safeguards are not established means that a regulation such as the one challenged here could serve as justification for the government administration to take wetland ecosystems as sites for planning road infrastructure works, given that, comparatively, it would be simpler to do that than to establish new road routes passing through private properties where an expropriation process would have to be completed. They alleged that, in this case, the “cost-benefit” would be for the government administration, but not for the environment; since to avoid having to make an effort linked to expropriation matters, the easiest path is being taken, which is to propose works through wetlands, producing their environmental sacrifice, which contravenes Article 50 of the Constitution and its environmental sphere of impact and intergenerational protection.

Seventh. They questioned that the “restoration” of a wetland ecosystem, impacted or altered by human intervention due to the construction of a road work, is very difficult to achieve, if not impossible, due to the high impact and effect on the soil itself. They affirmed that this is because a road work developed on the wetland ecosystem, that is, whose grade line (rasante) is located not in the form of a viaduct or bridge, but on the soil itself, implies a very high impact on the wetland. Even in the form of a viaduct or a bridge, the road work can be impactful to the extent that it implies the placement of columns or piles to support the structure to be developed, apart from the fact that the operation of the road work can impact the wetland. They listed some of the main impacts on the wetland system such as: elimination of vegetation in the strip of land that the work implies, direct impact on organisms that use the plant cover as an ecological niche, disruption of the hydrodynamic balance both temporarily and permanently (water circulation of the wetland), compaction and alteration of the surface and groundwater drainage pattern as a product of the fill material (ballast and rocks) placed in the trace of the work to be developed, and the work as a source of contamination to the ecosystem during construction and persistent operation, permanently affecting the quality of the wetland waters and the exposure of the wetland to the activity carried out on the work, as well as to spilled substances or solid waste dumped into the wetland adjacent to the work. They stated that this impacts not only local flora or fauna, but also migratory species. Moreover, that the wetland ecosystem represents an area of very high fragility and environmental sensitivity, developed over very long periods (thousands, hundreds, or tens of years) and the possibility that once the road work is completed there will be restoration of its initial natural conditions (without the road work) is practically impossible to achieve. They pointed out, as a current example of the above, the road access to the Moín Container Terminal (Route 257).

They elaborated that, for the reasons stated, Article 4 of Executive Decree No. 39839-MINAE also lacks legal foundation when it speaks of “equivalent compensation.” They considered that there is no logic or legal basis to compensate a “wetland or impacted area of wetland” with another “wetland.” This is affirmed because the current environmental legislation in our country establishes that all wetlands qualify as equivalents of protected areas, so that, in principle, there are no “private” wetlands that can be acquired by the State to compensate for a wetland that is impacted in a road infrastructure project. Therefore, it would be a nonsense contained in the questioned decree.

They stated that in the hypothetical case that compensation is proposed (such as compensating a wetland ecosystem with a natural forest ecosystem), it is also not functional. This is, in the first place, because they are two different ecosystems and, in the second place, because of the fact that one natural wetland ecosystem is exchanged for another with other characteristics that could have some degree of impact, given that the system with which it is substituted does not fulfill the same ecological function. They emphasized that what the regulation proposes is a loss or sacrifice of wetland ecosystems to use their geographical spaces for the development of road infrastructure works. Said “environmental sacrifice” has no substitution through more “restoration” or “compensation.” They asserted that alternatives do exist to develop road infrastructure projects on different lands with the carrying capacity to assimilate them, so it is not fair that for a matter of “convenience” for the State, ecosystems that belong to all Costa Ricans are sacrificed.

Eighth. They pointed out that the decree generates confusion about the application of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and opens a door for a simple procedure not in accordance with the situation presented to be carried out. The Executive Decree No. 39838-MINAE challenged here (they cited, specifically, Article 4) generates confusion about the application of the EIA instrument that would be applied. That confusion could result in a serious omission of the procedure and thereby a grave breach of the fundamental task of the EIA, which is to serve as a preventive tool to safeguard Article 50 of the Constitution. They affirmed that it is counterproductive that the process before the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) occurs simultaneously with the process before the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC). The foregoing, because the environmental process should occur first, in order to establish a correct final environmental design of the proposed project and to ultimately make the decision on the environmental viability of the proposed project. They noted that the EIA instrument that should be applied is an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA) and the fact that the executive decree challenged here requests an EIA generates contradiction and reveals an evident lack of knowledge of the “General Regulation of Environmental Impact Assessment Procedures” (Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental) administered by SETENA, through Executive Decree No. 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC of June 28, 2004, and its modifications (hereinafter General EIA Regulation). The fact that an EsIA is not expressly requested raises doubt that the environmental viability will not be carried out with the appropriate technical instrument, in addition to producing as a collateral effect the fact that the entire public participation process, which is directly linked to conducting an EsIA, is completely omitted. They affirmed that the omission of incorporating compliance with an EsIA in the executive decree violates current environmental legislation, in particular the preventive spirit held by Article 17 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente, LOA) and its direct connection with the safeguarding of Article 50 of the Constitution.

Ninth. They explained that in accordance with the definition of wetlands, their establishment does not require a legal or administrative document defining them as such, but rather all that is needed is that they meet the conditions set forth in their definition. This means that if a given geographical space meets those characteristics, it automatically qualifies as a wetland and, for that reason, is covered by the legislation that protects it and could even become a national park via decree.

The claimants argued that wetlands, like natural forests (as defined by the Forestry Law (Ley Forestal)), by the mere fact of existing, are subject to a special protection regime that is destined for their conservation. This regime is not lost by being part of privately owned lands. Articles 41 (public interest), 42 (delimitation of protected zones), and 45 (prohibitions of activities that interrupt natural cycles in wetland ecosystems) of the LOA are not restricted to wetlands formally identified, delimited, and defined by the Ministry of Environment and Energy (Ministerio de Ambiente y Energía, MINAE), but apply to all wetlands that meet the conditions established in their definition. Therefore, by connection with norms 50 and 89 of the Constitution, there is protection of that rank.

The claimants insisted that the LOA recognizes wetlands as special areas from the environmental standpoint, for which reason they should be subject to conservation and protection. Furthermore, wetlands already delimited by MINAE have the potential to become protected wilderness areas, as established by Article 32 of the LOA. Now, the fact that MINAE has not delimited or defined them as protected wilderness areas does not mean that the wetland is left unprotected. On the contrary, the wetland is covered by the protection guidelines and by the constitutional prohibitions on land-use limitations that could affect them, such as, for example, the development of road infrastructure. In this case, the technical baseline studies of pre-feasibility and technical feasibility of projects, as well as the EIA of specific projects, must identify the wetland areas and take them into account as part of the project design. In no way should it be admitted that, due to an omission in the identification of a wetland, it is impacted and damaged by the development of a project, because they are protection sites. In this case, environmental damage similar to environmental damage in a protected wilderness area would be committed.

Tenth. They stated that the planning and design of road works can be carried out in such a way that wetland ecosystems are not affected. The development of a road infrastructure work requires an effective planning process, which must integrate an efficient process of analysis of location alternatives for the proposed road work. Those alternatives must be based on a multifactorial study (road engineering, environmental—which would include the location of fragile and sensitive areas—, social, among others). They claim that the fact that a road project is planned from the outset passing through a wetland zone, according to the principles of the analysis of alternatives required by the EIA procedure (through the technical tool “Guide for the preparation of Environmental Impact Assessment instruments”), is contradictory, given that the same procedure would show that other different and less environmentally impactful alternatives should exist than a road work passing through the middle of a wetland ecosystem.

As relevant legal aspects, they invoked the violation of the principles of legal reserve, lifetime tenure of the forest (irreductibilidad del bosque), the right to a healthy environment, and non-regression.

They pointed out that the Forestry Law (Ley Forestal) in its Title III called “Private forestry property” authorizes decrees of national convenience (conveniencia nacional) in its numerals 19 and 34 (they are expressly applicable for lands that are privately owned). Nevertheless, Article 1 of Regulation No. 39838-MINAE does not distinguish between lands that are State forestry property and those of private property. They stated that generically establishing that one can intervene in all wetlands of Costa Rica is a serious error, since these humid forests are always, even though not declared a protected wilderness area, sites of public interest and special protection as highlighted by the LOA in its Article 41, in relation to Article 32 subsection f of the same legal body. They indicate that for that reason Article 1 of the questioned Regulation No. 39838-MINAE has a defect of unconstitutionality, given that there should not be declarations of national convenience (conveniencia nacional) for protected wilderness areas. They reiterated that, therefore, authorizing fellings of whatever type (small, medium, or large, or of expansion, etc.) in wetlands, as in this case, is absolutely violative of the principle of legal reserve, such that Decree No. 39838-MINAE becomes unconstitutional in its entirety.

They added that regarding making new roads or expanding highways in National Parks, there is constitutional case law that prohibits this type of action, as well as that all lands that are flooded are protected wetlands, even if outside a park or refuge. There is a defect of constitutional rank due to violation of the principle of legal reserve, by the Executive Branch having considered that there can be declarations of national convenience (conveniencia nacional) in sites that are protected wilderness areas, because this type of declaration is permitted only and exhaustively on lands that are private property, since there is no possibility of making them on lands that are Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE). They stated that based on Article 7 in relation to Articles 50 and 89, all of the Constitution, it is possible to affirm that, by allowing via decree the impacting of wetlands to expand roads or fell trees, there are actions that damage humid ecosystems and biodiversity and vital cycles and, in turn, duly ratified conventions such as the “Ramsar Convention,” or the “Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Scenic Beauty of the Countries of America” are being violated (regarding the importance of these conventions they cited Vote No. 1998-5255 of this Constitutional Chamber). They indicated that via decree, a norm of legal rank cannot be violated, nor what is provided in international conventions that obligate the protection of the biodiversity immersed in national wetlands, whether these are sites duly considered as protected wilderness areas or those not yet declared due to slowness or inefficiency of the Public Administration and that are within lands that are private property, so this violation of the principle of legal reserve makes the entirety of the decree unconstitutional.

They noted that in numerals 1, 2, 3, and 4 of the questioned Regulation No. 39838-MINAE, a new procedure is provided to expand an already issued declaration, without having to issue a new decree of national convenience (conveniencia nacional), and this is absolutely unconstitutional because this option has never been foreseen and authorized by the Forestry Law (Ley Forestal). They argued that Article 4 of the regulation grants SINAC powers of the Executive Branch, by empowering it to authorize the controlled intervention in wetland ecosystems, without the issuance of a new declaration of national convenience (conveniencia nacional) by the Executive Branch, and this violates what is established in the Forestry Law (Ley Forestal) and the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) and, therefore, there is a violation of the principle of legal reserve and, by connection, there is a violation of constitutional norm 50.

They argued that regarding Article 7 subsections l and m of Executive Decree No. 38863-MINAE, by the existence of a direct reference to the regulation Executive Decree No. 39838-MINAE in its Article 11, they must be declared unconstitutional. This insofar as it permits felling in protected wilderness areas and this violates norms 7, 21, 50, and 89 of the Constitution and the cited ratified conventions.

The claimants reiterated that development must be sustainable (not of environmental sacrifice), that is, based on correct and efficient management which implies territorial planning and management (ordenamiento y planificación territorial), as well as strategic planning, which are the appropriate instruments for effective and sustainable planning of road works in our country, which, under no circumstances, should be proposed to be developed on wetland ecosystems or protected wilderness areas for the simple fact that “it is not complicated for the Administration” to carry out said works on already impacted private lands or those with lesser environmental fragility and sensitivity. They requested that the regulatory norms challenged here be declared unconstitutional.

2.- By resolution of 2:08 p.m. on September 6, 2016, the Presidency of the Chamber warned the claimants that they must indicate under which norm and under which situation they considered themselves to have standing to file the unconstitutionality action.

3.- By writing received in the Secretariat of the Chamber on September 7, 2016, the claimants complied with the warning. They affirmed that standing assists them by virtue of a diffuse interest, such as the protection of the environment.

4.- By resolution of 2:24 p.m. on September 20, 2016, and the warning made being considered complied with, this action was admitted for processing.

5.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC) were published in numbers 194, 195, and 196 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) on October 10, 11, and 12, 2016.

6.- By writing received in the Secretariat of the Chamber at 4:24 p.m. on October 14, 2016, RICARDO VARGAS VÁSQUEZ, representing the OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC (Procuraduría General de la República, PGR), answered the hearing. Regarding the concept of sustainable development, he stated that it is a principle contained in Article 50 of the Constitution. As expressed in the Brundtland Report, this concept refers to a way of understanding economic and social development by virtue of which progress aimed at satisfying the needs of current generations does not compromise the capacity of future generations to satisfy their own. This concept configures a type of economic and social development whose fundamental and defining characteristic is its capacity to satisfy human needs for well-being and progress permanently. According to principle 11 of the Rio Declaration, the application of the concept of sustainable development must take into account the circumstances of the countries in which they are applied, according to their development priorities and environmental tutelage and protection, because those specific circumstances imply different social costs according to the level of development of each country (Votes No. 1999-644 and 2006-17126).

Regarding the Ramsar Convention and the rational use of wetlands, which does not impose a prohibition on carrying out infrastructure works in wetlands, he explained that on February 2, 1971, the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat was signed in Ramsar, Iran, approved by Costa Rica through Law No. 7224 of April 7, 1991. For the signing of that Convention, the States considered that wetlands constitute a resource of great economic, cultural, scientific, and recreational value, whose loss would be irreparable, and, therefore, in Article 3 they committed to elaborate and apply their planning in a way that favors the conservation of wetlands and their rational use. He detailed that, despite the Convention imposing a general obligation to conserve and protect wetlands, it endows the States with a margin of discretion over the appropriate legal regime for this, without establishing a prohibition so that activities are developed in wetlands. Rather, one of the fundamental pillars of said international norm is to guarantee the rational and sustainable use of wetlands, and this has been developed in multiple resolutions and documents of the Conference of the Parties and other bodies of the Convention. He points out that the Strategic Plan for 2016-2024, approved by the Conference of the Parties, by Resolution No. XII.2 at the twelfth meeting held from June 1 to 9, 2015, in Uruguay, establishes that the mission of the Ramsar Convention is to promote the conservation and rational use of all wetlands, through local and national actions and thanks to international cooperation, and indicates that to achieve that objective it is essential that the functions and vital services that ecosystems provide to people and nature be fully recognized, maintained, restored, and used rationally. Furthermore, it establishes that since the adoption of the first strategic plan in 1997, one of the fundamental pillars of the Convention has been the rational use of all wetlands through national plans, policies, and legislation, and indicates that the rational use of wetlands is the key concept guiding the work of the Convention. That concept is defined as “the maintenance of their ecological characteristics, achieved through the implementation of ecosystem approaches, within the context of sustainable development.” Recognizing the importance of these ecosystems, the cited Strategic Plan indicates that “they play a key role in economic activities linked to transport, food production, water risk management, pollution control, fishing and hunting, leisure, and the provision of ecological infrastructures.” On the other hand, many of the decisions of the Conference of the Parties have been compiled in the so-called Ramsar Handbooks, separated by specific topics intended to serve as guidance for the implementation of the Convention. Handbook No. 1 is dedicated to the Rational Use of Wetlands and states that this use implies “the maintenance of their ecological characteristics, achieved through the implementation of ecosystem approaches, within the context of sustainable development.” Subsequently, in Conference of the Parties Resolution No. XI.21 on Wetlands and Sustainable Development, adopted at the 11th meeting in Bucharest from July 6 to 13, 2012, the following was considered:

“Throughout history and up to the present time, many human communities have thrived in the vicinity of wetlands due to the benefits they provide, including a reliable supply of fresh water, food from agriculture and fishing, fuel and fiber, and protection against storms and floods, and that wetlands play a fundamental role in maintaining the health and livelihoods of human communities, thereby thanks to them the risk of famine and poverty is reduced.”

 

The concept of rational use of wetlands is linked to the importance that the Convention has given to the implementation of environmental impact assessments when the ecological characteristics of wetlands are threatened by urbanization or by policies and strategies. Therefore, Handbook No. 16 is dedicated to that topic and highlights the following:

“Resolution No. VII.16 asks the Contracting Parties to strengthen and consolidate their efforts to ensure that all projects, plans, programs, and policies that may alter the ecological character of wetlands included in the Ramsar List or negatively impact other wetlands located in their territory, be subjected to rigorous environmental impact study procedures and that they formalize these procedures through the appropriate provisions regarding policies, legislation, institutions, and organizations.”

 

The application of these principles of rational and sustainable use of wetlands does not imply that these ecosystems must be dedicated to absolute conservation, but rather that it is possible to carry out human activities in them in a controlled manner, so that their ecological characteristics are not affected and possible impacts are mitigated. To this end, Ramsar Handbook No. 19 is dedicated to addressing the modification of the ecological characteristics of wetlands and to setting guidelines for developing restoration, compensation, and mitigation programs. The foregoing is reflected in several of the reports issued by the Secretariat of the Convention which, when carrying out specific assessments on concrete cases at the request of the contracting parties, has admitted the development of activities and the construction of infrastructure in wetlands, provided that environmental impact assessments are carried out and measures are adopted that mitigate the impact on the ecosystem. He adds, as an example, that in Report No. 24 of the Convention’s Monitoring Procedure at the Ramsar Site Bañados del Este and Coastal Strip, Uruguay, carried out in 1994, the following was provided:

“In the event of confirming the need to expand or consolidate the network of highways and roads in the Ramsar Site for reasons of public utility and when the magnitude of the work allows for foreseeing possible modifications to the ecological conditions of the wetland, the work project should necessarily have an environmental impact assessment and a favorable report or opinion from COTECA [Comisión técnica administradora] for the Ramsar Site in question.”

 

For its part, in the Advisory Mission Report No. 57 at the Ramsar Site Bluefields Bay Wetlands System in Nicaragua, the request of the Government of Nicaragua for technical advice on the potential ecological changes that could occur due to the construction of the Nueva Guinea-Bluefields highway that would cross the Ramsar Site was addressed. Well, after visiting the area and analyzing the project, the report recalled the need to carry out environmental impact assessments:

“The environmental impact assessment (EIA) is part of the necessary procedures for obtaining an environmental permit for many projects, in particular for the highway, as seen previously.

The Ramsar Convention advocates for the adoption of EIA principles and tools in planning decisions that may affect wetlands, as stated in the resolutions of the 6th Conference of the Contracting Parties (COP), held in Brisbane, Australia, in 1996; the 7th COP, held in San José, Costa Rica, in 1999; and the 8th COP, held in Valencia, Spain, in 2002. For example, Resolution VI.16, adopted in San José."

 

Furthermore, the potential direct and indirect impacts of the project were identified and it was indicated that their magnitude depends on how the crossing of rivers and swamp areas is managed. More specifically, it was provided that:

 "The environmental viability (viabilidad ambiental) of the road cannot be ensured if measures are not taken, sufficiently in advance, to put an end to or at least reduce the intensity of the current process of agricultural frontier expansion and land occupation. The potential direct impacts of the road on the wetland are only considered acceptable if the crossing of rivers and passage through the Lara swamp are done in a way that ensures the integral maintenance of current water flows and wildlife movement."

 

Several recommendations were made that must be implemented to guarantee the viability of the road with respect to the Bluefields Bay wetland system, such as the improvement and strengthening of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), the preparation of an adequate feasibility study that contemplates the social and economic benefits and the environmental cost of the work, the formulation of mitigation and compensation proposals regarding the environmental and social impacts that will occur, the strengthening of the institutions responsible for wetland management, ensuring citizen participation, among others. It details that an advisory report in similar terms was issued on the occasion of the Ramsar Site Nordre Tyrifjord Wetland System in Norway, in which the construction of a four-lane highway and a high-speed railway line was evaluated. It added that this report indicated that the route with the lowest direct impact on the wetland must be chosen, and for this purpose, it recommended carrying out an EIA that considers potential impacts, mitigation options, route selection, and design solutions. The importance of following the Convention's guide on environmental impact to mitigate impacts that cannot be avoided and to compensate for those that cannot be mitigated was also mentioned.

The PGR stated that the previously cited references serve to support that the Convention, far from completely prohibiting the development of activities or execution of works in wetlands, promotes the management and sustainable use of wetlands, allowing the development of economic activities and infrastructure under certain standards and limitations that make it possible to avoid and mitigate the possible negative effects that may occur, an objective that is precisely contained in Articles 43 and 44 of the LOA, which provide that works or infrastructure must be built in a way that does not damage wetland ecosystems and require the performance of an EIA.

For its part, it added that this Constitutional Court has ruled to the effect that the Ramsar Convention does not establish absolute prohibitions for the development of activities and works in wetlands (voto Sala Constitucional n.°2016-3855). It argued that it is not correct to conclude that the challenged regulations, by the mere fact of allowing a controlled intervention, violate the Ramsar Convention, since said international standard does not establish a prohibition in that sense. What has been said regarding the Ramsar Convention is also applicable regarding the alleged violation of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, since from its text it is not possible to conclude that the State, by allowing a controlled intervention, is breaching the obligations and commitments contracted upon signing and ratifying it.

Regarding wetlands and the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE), it stated that to determine if the breach alleged by the plaintiffs occurs, the first thing to consider is that the Political Constitution does not contain specific provisions on wetlands. The Ramsar Convention (which forms part of the constitutionality parameter for lower-ranking norms) leaves the configuration of the legal regime of wetlands to the discretion of the contracting parties, hence the constitutionality of the challenged regulations must be assessed in accordance with the level of protection and tutelage that ordinary law grants them, as it involves the development of the mandate established in Article 50 of the Political Constitution. In that sense, Article 40 of the LOA indicates that wetlands are:

 "ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salt, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide."

 

Likewise, Article 41 of that same law declares all wetlands and their conservation to be of public interest due to their multiple use. Furthermore, recognizing that importance, it obliges any party interested in developing an activity that may affect a wetland to carry out an EIA (Article 44). In the same vein, it prohibits the development of activities that interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of these ecosystems (Article 45).

The Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, n.º 7317 of October 30, 1992) (LCVS) establishes specific prohibitions:

 Article 98.- Whoever, without prior authorization from the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, declared as such or not, shall be punished with a prison sentence of one (1) to three (3) years. Furthermore, the offender shall be obliged to leave things in the state they were in before beginning the works affecting the wetland; for this purpose, the SINAC is empowered to carry out the corresponding works, but at the offender's expense." (The highlighting does not correspond to the original).

 

The PGR warned that this last norm is of vital importance in view of this action of unconstitutionality, since the criminal offense provided for therein foresees the existence of an authorization from SINAC to carry out certain activities in wetland ecosystems, with which said activities would be permitted and not punished with the established penalty. However, in addition to that provision, there is no regulatory norm on that authorization that establishes the procedure, requirements, and the type of authorization to be granted. Hence, Decree n.º 39838-MINAE constitutes a regulatory framework under which SINAC can grant the authorization provided for by Article 98 of the LCVS for the specific case of road infrastructure construction. From that point of view, the exceptional authorization contemplated by Decree n.º 39838 to allow controlled intervention does not constitute a diminution of the legally established level of tutelage. That authorization is framed within the legal limits previously established, because it requires the performance of an EIA as provided in Article 44 of the LOA, which, coupled with the technical assessment of SINAC and the required declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional), prevents the works from affecting wetlands in the terms prohibited by Article 45 of that same law, allowing for controlled and sustainable intervention.

Within the legal regime of wetlands, another aspect that must be analyzed relates to the PNE, because, to determine if the challenged decree generates any diminution in the level of tutelage granted, it is necessary to establish the specific legal regime they have been given based on their integration or not into that heritage. The foregoing because, according to what is indicated by the plaintiffs, declarations of national convenience are not provided for lands that make up that heritage and because in that type of public property, only training, research, and ecotourism activities can be carried out or authorized. Regarding this, the PGR stated that the Constitutional Chamber has repeatedly held that the PNE is composed of two important components:

 "a) Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), whatever their management category, declared by Law or Executive Decree: forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law (Ley Forestal) 7575, articles 1, paragraph 2, 3 subsection i; Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente) 7554, article 32; Biodiversity Law n.º 7788, articles 22 et seq. and 58; National Parks Service Law n.º 6084, article 3 subsections d and f, in relation to the Organic Law of MINAE n.º 7152 and its Regulations; Wildlife Conservation Law n.º 7317, article 82, subsection a). b) Other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, the same Law 6043 (article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the wooded areas and lands of forest aptitude of the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by their specific regulations (Forestry Law, article 13 and concordant articles). (Judgment n.º 16975-2008 of 14 hours 53 minutes of November 12, 2008. Reiterated in resolutions Nos. 17650-2008 of 12 hours and 23 minutes of December 5, 2008, and 16938-2011 of 14 hours 37 minutes of December 7, 2011)."

 

Contrary to the plaintiffs' opinion, in the sense that all wetlands are PNE because they have a category equivalent to a protected wild area, the jurisprudence of this Chamber has determined that there are privately owned wetlands and publicly owned wetlands (see judgments numbers 14288-2009 and 16938-2011). And regarding public wetlands, in the last cited judgment, the Chamber considered that those that form part of the PNE are those that: 1) are constituted as a protected wild area according to article 32 subsection f) of the LOA; 2) those that are within any other management category of protected wild area; and 3) all those that are located on public domain property and properties of the State or any entity or body, by virtue of the provisions of articles 13 and 14 of the Forestry Law. Regarding that last category of wetlands, the following was specifically provided:

 "all wetlands that are located on State properties (belonging to any state entity, body, or organism), form part of that heritage, given that they are classified as forest lands (see Executive Decree 36786 of August 12, 2011); furthermore, mangroves or saltwater forests and estuaries, by forming part of the public zone in the maritime-terrestrial zone, an inalienable area according to article 1 of the Law on the maritime-terrestrial zone…, constitute a forest reserve and are affected by Forestry Law 7575 of February 13, 1996, in accordance with article 13 of that law. (Voto No. 16938-2011. Underlining added).

 

But in judgment n.° 3855-2016, it was indicated that in the terms of articles 13 and 14 ibid, the type of marine system wetland whose depth is up to six meters from low tide does not form part of the PNE, although they are subject to the special legal regime that protects wetlands and are public domain property. The exclusion of that type of marine wetlands from the PNE is consistent with the object of protection of that heritage, which was born as a special regime for the safeguarding of forest resources, as the Constitutional Chamber has considered by indicating that "the forest heritage of the State is applicable to all national properties where natural forest resources exist." (Voto No. 4587-1997 of 15:45 of August 5, 1997) and by including within that heritage "forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation" (votos 16975-2008, 17650-2008, and 16938-2011 cited above).

It pointed out that the marine system wetland that was excluded from the natural heritage of the State regime is an aquatic ecosystem, which has no relationship with forest ecosystems or lands of forest aptitude referred to in articles 13 and 14 of the Forestry Law. The PGR asserted that the same happens with all other types of aquatic wetlands contemplated by article 7 of Executive Decree n.° 35803 of January 7, 2010, which establishes the Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands. In that norm, in addition to marine system wetlands, other systems are contemplated that include exclusively aquatic wetlands (not associated with forest ecosystems, for example, lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) and following the interpretation made in judgment n.° 3855-2016, they should be excluded from the PNE regime.

That advisory body considered it opportune for the Constitutional Chamber, following the line of interpretation followed in voto n.° 855-2016, to expressly provide that exclusively aquatic wetlands (for example, lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) do not constitute part of the PNE.

Hence, the challenged Decree No. 39838 is not unconstitutional as long as it is understood that the term "wetland ecosystems" referred to in the first article that establishes its scope of application, does not include wetlands that are classified as protected wild areas, those located within a protected wild area, nor those that, being associated with forest ecosystems and, additionally, are located on public domain property or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE. Excluding, however, exclusively aquatic wetlands.

The PGR warned that the foregoing does not mean that wetlands that are not part of the PNE should not be protected, as they remain of public interest and any exceptional intervention must be controlled, following technical parameters, and subject to the performance of an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental). The development of road infrastructure with the guarantee of rational and sustainable use of wetlands is the object of the challenged decree.

Regarding the PNE and the construction of road infrastructure in wetlands, the PGR stated that, according to what was provided in the previous section, they do form part of the PNE and given that article 18 of the Forestry Law only permits training, research, and ecotourism activities on that type of land, the application of the challenged decree would be unconstitutional. The foregoing, except if the Constitutional Chamber evaluates a different solution when weighing the implicated interests: the public environmental interest of protecting forest resources and the public interest of developing public road infrastructure. Because alongside that environmental interest, this Court has also recognized the public interest of road infrastructure development, within the framework of a Social State of Law, by providing the following:

 "Regarding the fund for the maintenance of the national road network, this Chamber considers that among the fourth-generation human rights is the right to the development of peoples, which can only be effective if a country has a land communication infrastructure in good condition, given that this constitutes a cornerstone for the increase in the production of goods and services and, of course, for their timely distribution and commercialization. It must be taken into consideration that, in accordance with article 50 of the Political Constitution, it is the duty of the State to procure the greatest well-being of all inhabitants and an adequate distribution of wealth, all of which is achieved, among other factors, with a road infrastructure in good working condition."

 

The PGR considered that hence the challenged regulations could be endorsed from the constitutional point of view, as an exceptional possibility for specific cases of utmost importance, in which the construction, expansion, or maintenance of road works in wetlands that form part of the PNE is permitted. This is based on considering that what is indicated by article 18 of the Forestry Law does not directly prohibit the development of public road infrastructure and that it would be a controlled intervention through a cost-benefit assessment, an EIA, and a technical study by SINAC. It warned that it is important to consider that, when elucidating this conflict of public interests, the effects of the decision be sized up, taking into account that the decree contemplates the maintenance of already built road works. It was stated that in the event the provisions of the mentioned decree are declared unconstitutional, the controls established for the repair, maintenance, and expansion of existing road works would no longer be enforceable, which would constitute a diminution in the level of environmental tutelage introduced by the challenged regulations.

Regarding the generality of the challenged regulations, it indicated that they contain control mechanisms to guarantee the rational and sustainable use of wetlands and do not infringe upon the principles of information and participation. It said that this Court, in voto 2007-2063, when developing the constitutional environmental principles to which the State must adhere in its capacity as guarantor of the right to an ecologically balanced environment, has developed the principle of objectification of environmental tutelage as follows:

 "it translates into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and general provisions –legal and regulatory–, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique', an element that gives a technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by virtue of this, limit and condition the discretion of the Administration in its actions –in the terms provided in article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)–. So that, considering the results derived from those technical studies –such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental), an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity."

 

In accordance with the principles of objectification and prevention, the challenged decree provides for three control instruments to guarantee the sustainable use of wetlands and mitigate possible impacts: the declaration of national convenience, the EIA, the technical report, and the approval of SINAC.

The declaration of national convenience contemplated in article 2 of the challenged decree is the means through which it is determined that the public benefits are greater than the socio-environmental costs (subsection m) of article 3 of the Forestry Law). It is an exceptional procedure contained in the Forestry Law whose purpose is to certify that, even though an activity generates some impact on the environment, it can be mitigated and compensated. This may be permitted because the benefits of its development are greater than the environmental costs generated. Contrary to the interpretation of the plaintiffs, article 2 of the decree does require the declaration for any project involving the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure. The declaration of national convenience is an indispensable requirement, even if it involves the repair, maintenance, or expansion of a work whose construction had required a previous declaration of national convenience, and this can also be noted in what is provided by article 3. Consequently, a different procedure is not being created, since the final authorization from SINAC requires the declaration of national convenience for all types of projects, including the repair, expansion, or maintenance of an already built work. Hence, articles 126 and 361 of the LGAP would also not be violated regarding the requirements that general provisions must meet, because, even though it is a matter of ordinary legality, the decree of national convenience is required in all cases and, furthermore, because the Chamber has considered that decrees of national convenience are concrete and individualized provisions (voto 1993-4422), to which those legal requirements would not be applicable.

Despite the plaintiffs considering that this declaration is not sufficient, the PGR believes it must be considered that article 3 of the decree also requires the submission of the cost-benefit study carried out, which may be analyzed by SINAC. It stated that, in addition to this declaration, article 4 of the challenged decree requires the submission of the project to an EIA in order to mitigate the possible impacts and damages that the plaintiffs allege would occur, as advised by the Ramsar Convention and its different instruments. It explained that the plaintiffs argued that said article is unconstitutional because it does not require the performance of an EsIA and because the environmental assessment must be prior. However, the norm does not indicate what was interpreted by the plaintiffs. The EIA is a general concept that refers to the scientific-technical administrative procedure carried out by SETENA to identify and predict what effects an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to guide decision-making (article 3, subsection 38, of the General Regulation on EIA). It stated that this procedure covers three phases: a) the Initial Environmental Assessment; b) the preparation of the EsIA or other corresponding environmental assessment instruments; and c) the environmental control and monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments. Furthermore, as relevant, Annex 1 of said Regulation establishes that the construction of roads requires the preparation of an EsIA, in accordance with the regulations related to administrative contracting and public works concessions, hence the degree of protection is not being reduced, nor is the public participation process inherent to environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental) being limited, as argued by the plaintiffs. It insisted that the questioned norm does not disregard the specific regime of the EIA and, in any case, it is consistent with what is provided by article 44 of the LOA, which requires the performance of an EIA. Indeed, article 4 of the challenged decree expressly provides that this viability (viabilidad) will be an indispensable requirement for SINAC to issue the final authorization for the project.

Additionally, it detailed that, as an added requirement to the declaration of national convenience and obtaining environmental viability, a multidisciplinary technical report and the authorization of SINAC are required so that the proposed interventions are assessed from the point of view of the protection and conservation of natural resources and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located, as well as the mitigation measures that the applicant must comply with so as not to affect the ecological characteristics of the wetland ecosystem.

In order to evaluate the technical aspects and the feasibility of implementing compensation and restoration measures (which the plaintiffs consider insufficient) due to their nature, the PGR referred to the opinion rendered by MINAE for this purpose, as it is the competent specialized body. Despite this, it indicated that the argument that the established compensation and restoration measures are not functional because there are no private wetlands that can be acquired to be compensated, is not justified if one starts from the fact that wetlands of that nature do exist and that compensation can be carried out in any type of wetland.

It also pointed out that the action of unconstitutionality alleged a violation of the principle of information, because the draft decree was not submitted to public consultation for review. However, despite it being a matter of ordinary legality, it does not consider the decree to be contrary to article 361 of the LGAP, as its content does not affect decentralized institutions or representative entities of general or corporate interests whose opinion should have been taken into account. Thus, the alleged legal nonconformity does not exist, much less a violation of constitutional norms.

Regarding the allegations concerning article 7, subsections l) and m) of Executive Decree n.º 38863, it explained that the plaintiffs have charged that Decree n.º 38863-MINAE allows "clear-cutting (talas rasas) in ASP; that is, in sites that are NATURAL HERITAGE OF THE STATE (PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO) and this is totally unconstitutional, since as we said above, declarations of national convenience by law are only permitted on lands that are private property according to numbers 19 and 34 of the Forestry Law." In this regard, the PGR clarified that article 11 of Decree n.º 39838-MINAE provides that the felling of trees or timber harvesting for the expansion and/or maintenance of public roads managed by municipalities, the Ministry of Public Works and Transport (Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT), or other state institutions, shall be governed by the provisions of Executive Decree n.° 38863-MINAE called "Regulation for the processing of permits and control of timber harvesting on lands of agricultural use, without forest, and special situations in Costa Rica, Formalization of the Information System for the Control of Forest Harvesting (Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal, SICAF)." From that decree, the plaintiffs challenge article 7 subsections l) and m). The PGR stated that a complete reading of Decree n.º 38863-MINAE confirms that its purpose is to regulate the procedures for the processing of permits and control of timber harvesting and felling on lands of agricultural use and without forest and in special cases provided for by legislation. It stated that the result is that the reference made by article 11 of Decree n.º 39838-MINAE is to Chapter V, dedicated to the topic of special requests contemplated in national environmental legislation, which specifically establishes:

 "Art. 16.- Felling or elimination of trees for public or private infrastructure projects declared of national convenience (PE-CN). Those are requests for timber harvesting or felling of trees on privately owned properties or on state-owned lands, which do not constitute Natural Heritage of the State, where trees must be eliminated to develop activities declared of national convenience, carried out by centralized state agencies, autonomous institutions, or private enterprise, in accordance with article 2 of the Regulations to the Forestry Law, Executive Decree 25721-MINAE and its amendments; and others of a similar nature that the State Forest Administration determines according to the country's needs; in the case of timber harvesting in protection areas according to articles 33 and 34 of the Forestry Law n.º 7575; in forest areas according to the provisions of article 19 of the Forestry Law, and harvesting of trees of prohibited species, the respective declaration of national convenience must be obtained."

 

Said article is consistent with the purpose of Decree n.º 39838-MINAE and, furthermore, excludes from its application lands that form the PNE. For its part, subsection l) of the challenged article 7 is intended for felling or harvesting permits requested by owners of private lands that are located within protected wild areas (forest reserves, protective zones, and wildlife refuges) and that, despite not having been expropriated, are subject to an environmental management plan (Executive Decree n.º 29393-MINAE), and obliged to process an environmental viability (viabilidad ambiental) for the activities or projects they wish to develop. It stated that article 37 of the LOA is clear in indicating that private farms will be included within state-protected areas only from the moment they have been expropriated or legally paid for, or when they voluntarily submit to the forestry regime. Hence, since subsection l) of article 7 is designed for those private properties within protected wild areas that have not been expropriated, said norm is not authorizing felling or harvesting in protected wild areas or natural heritage of the State.

He specified that subparagraph m), on the contrary, would be unconstitutional only if it is understood as authorizing the cutting of trees in the PNE for purposes other than those permitted by Art. 18 of the Forest Law (Ley Forestal) and Art. 11 of its Regulation, as the Chamber held in vote 2006-17127. The foregoing, unless the Chamber interprets, based on the argumentation set forth supra, that the application of decree No. 39838-MINAE in wetlands that form part of the PNE is not unconstitutional.

In his conclusions, he reiterated that the challenged decree No. 39838 is not unconstitutional provided that the term “wetland ecosystems,” to which the first article refers, is understood not to include wetlands that are classified as protected wilderness areas, those located within a protected wilderness area, nor those that, by being associated with forest ecosystems or forest lands and located on public-domain property or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE. And if exclusively aquatic wetlands (lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) are understood to be excluded from that forest regime.

He affirmed that, in the case of wetlands that do form part of the PNE, the application of the challenged regulations does prove unconstitutional. Unless the Chamber does not so find, upon weighing the interests involved: the environmental public interest of protecting the forest resource and the public interest represented by the development of public road infrastructure. Should the decree be declared unconstitutional for wetlands that form part of the PNE, he recommended assessing the possibility of dimensioning the effects of the ruling in two senses: on the one hand, maintaining the application of the rule for the repair, maintenance, and expansion of existing road works, since not requiring the controls established by the challenged regulations would constitute a diminishment in the level of environmental protection provided; and, on the other hand, interpreting that the decree is applicable only to wetlands that, because they are not associated with forest systems and are exclusively aquatic, do not form part of the PNE.

He alleged that decree No. 39838, by permitting the controlled intervention of wetlands with the development of road infrastructure, does not violate the Ramsar Convention, the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, nor Art. 50 of the Constitution. It is consistent with the principles of sustainable development, objectification of environmental protection, and prevention, and does not constitute a diminishment in the level of protection that the legislation establishes. The rule guarantees the rational and sustainable use of wetlands, controlling the development of road infrastructure by means of the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional), the EIA, and the multidisciplinary technical report and approval of SINAC. He reiterated that the violation of Arts. 126 and 361 of the LGAP is a matter of ordinary legality. However, there is no such violation, since the decree of national convenience is required for any repair, maintenance, expansion, or construction work on road works and, moreover, due to the nature of this type of declaration, the legal requirements specific to rules of a general character are not demandable. Nor does such a violation exist because decree No. 39838 was not publicly consulted, since its content does not affect decentralized institutions or representative entities of general or corporate interests, in which case their opinion should have been taken into account. Decree No. 39838 is consistent with Art. 44 of the LOA, which requires the performance of an EIA for activities that affect wetland ecosystems, and does not disregard the specific EIA regime that, for the specific case of highways, requires the performance of an EsIA. Moreover, the challenged rule does require environmental viability (viabilidad ambiental) as a prerequisite for the issuance of the final authorization. Art. 7, subparagraph l) of decree No. 38863 is not unconstitutional because it is intended for cutting or harvesting permits requested by owners of private lands that, as established by Art. 37 of the LOA, are encompassed within protected wilderness areas (forest reserves, protective zones, and wildlife refuges) and which, despite not having been expropriated, become subject to an environmental management plan. And, therefore, it does not permit logging in the PNE. And, finally, he affirmed that Art. 7, subparagraph m) of decree No. 38863 would be unconstitutional only if it is understood that the cutting of trees in the PNE is permitted for purposes other than those permitted by Art. 18 of the Forest Law (Ley Forestal) and Art. 11 of its Regulation. The foregoing, unless the Chamber interprets that the application of decree No. 39838-MINAE in wetlands that form part of the PNE is not unconstitutional.

7.- By means of a document received at the Secretariat of the Chamber on October 19, 2016, EDGAR E. GUTIÉRREZ ESPELETA, in his capacity as MINISTER OF ENVIRONMENT AND ENERGY, submitted his report. He reported that, in accordance with applicable legislation, SINAC is a body of maximum deconcentration that possesses instrumental legal personality. Consequently, due to jurisdiction, a report was requested from SINAC, and it is based on official letter No. SINA-AJ-714 of October 13, 2016, that he submits his statements.

Regarding wetlands and their legal regime, he explained the following: pursuant to the provisions of Art. 40 of the LOA, wetlands are:

“Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters in depth at low tide.”

 

The law declares wetlands and their conservation to be of public interest, for being of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter. MINAE, in coordination with the competent institutions, may delineate protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to management and handling plans to prevent and combat the pollution or degradation of these systems. Likewise, the Ramsar Convention establishes the following definition of wetlands:

“wetlands are areas of marsh, fen, peatland, or water, whether natural or artificial, permanent or temporary, with water that is static or flowing, fresh, brackish, or salt, including areas of marine water the depth of which at low tide does not exceed six meters.

For the purposes of this Convention, waterfowl are birds that are ecologically dependent on wetlands.”

 

Based on this definition, said convention establishes that the parties shall define within their territory the wetlands they consider to be of international importance in accordance with what the convention itself establishes, which gives rise to a list of wetlands. Art. 2 of the Convention indicates that the international importance of a wetland is defined based on ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological criteria, with special attention to the importance they hold for waterfowl throughout the year. Art. 3 mandates the State parties to develop management plans that favor the conservation and rational exploitation of wetlands. Finally, Art. 4 urges States to establish legal conservation regimes in wetlands, but it does so in general terms, without reference to any special type:

“Article 4.- Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether they are included in the ‘List’ or not, and shall adequately manage them and care for them. (…)”

 

Similarly, there are wetland ecosystems that, by interest of the Executive Branch, are established as protected wilderness areas pursuant to Art. 32, subparagraph f) of the LOA and that, pursuant to the provisions of Art. 13 of the Forest Law (Ley Forestal), constitute the PNE and are subject to the provisions that the Forest Law (Ley Forestal) regulates regarding activities permitted within this Heritage. But, furthermore, other provisions apply to wetlands, such as those contained in the Water Law, the Wildlife Conservation Law (LCVS), or the Maritime-Terrestrial Zone Law.

Regarding the LOA and the LCVS, there is a difference that deserves to be noted. The LCVS defines wetlands according to their physical characteristics (marshes, swamps, peatlands, etc.) and the LOA according to their biotic characteristics, since it indicates that they are ecosystems dependent on aquatic regimes. It is affirmed that, in any case, these are not contradictory but rather complementary definitions. It could be said that to the definition of the LCVS, which is similar to that of the Ramsar Convention, one would have to add that wetlands are or contain ecosystems that depend on aquatic regimes. Now, national legislation, apart from defining it, does not contain a specific legal regime for wetlands (as an ecosystem) as a general category and, therefore, it has been admitted that it is possible to carry out certain activities without this implying a diminishment in the legally established level of protection.

Wetlands as an ecosystem, distinct from protected wilderness areas and the PNE: In this regard, he explained that one must keep in mind the Biodiversity Law, which in its Art. 58 defines protected wilderness areas:

“Protected wilderness areas Protected wilderness areas are delimited geographic zones, constituted by lands, wetlands, and portions of sea. They have been declared as such for representing special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conservation and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms to establish or reduce these areas are determined in the Organic Environmental Law, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977. During the process of fulfilling requirements to establish state protected wilderness areas, the respective technical reports shall include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take fully into account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it.”

 

The objectives, requirements, and mechanisms for creating or modifying these areas are determined in the LOA, while the Regulation of the Biodiversity Law establishes the technical criteria for the different management categories of protected areas. Although the legislation does not define the concept of “management category,” the PGR, based on opinion No. C-016-2002 of January 15, 2002, has been responsible for characterizing it, and, to that effect, it was provided that:

“Now then, even though a technical definition of ‘protective zone’ does not exist in our current legislation, the mere classification that Article 32 of Law No. 7554 makes of the management categories necessarily suggests that differences do exist between them; since, otherwise, it would have sufficed to enunciate a single regime for protected wilderness areas.

 And it is logical that this is so, given that each wilderness area has its own characteristics from the biological, edaphic, hydrological, etc., standpoint, which make it deserving of a particular treatment regime defined by the assigned management category.”

 

Likewise, the Constitutional Chamber has established that the PNE is composed of two important components: on the one hand, the protected wilderness areas (whatever their management category) declared by law or executive decree; understood as such being forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments, according to the regulation provided in Arts. 1, 2, 3 subparagraph i) of the Forest Law (Ley Forestal), 32 of the LOA, 22, 28, and 58 of the Biodiversity Law, 3 subparagraphs d) and f) of the National Parks Law, 3, 7, 17, 82 subparagraphs a) and b) of the LCVS.

The second block that makes up the PNE is constituted by the remaining forests and forest lands or lands of forest aptitude belonging to the State and public institutions (Art. 13 of the Forest Law (Ley Forestal)) that have an immediate legal affectation. In the case of the maritime-terrestrial zone, it excludes protected wilderness areas from its scope, subjecting them to their own legislation, an aspect that includes the remaining forest areas and lands of forest aptitude of the littorals (he cites for this purpose judgment No. 5266-2009).

He concludes from the foregoing that protected wilderness areas are incorporated into the PNE of the nation regardless of their management category (whether national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, natural monuments, or wetlands), a nature that is, moreover, enshrined in Arts. 35 and 38 of the LOA, in which the legislator generally regulated the objectives for the creation, administration, and surveillance of protected wilderness areas. Similarly, even in a scenario where the lands are not covered by any of the indicated management categories, but are under the guardianship or ownership of a public entity, they will automatically become part of the PNE, just as Arts. 13 and 14 of the Forest Law (Ley Forestal) provide. Under this condition, those wetlands located on private lands do not form part of the PNE. The foregoing does not detract from the fact that wetlands and their conservation, by legal provision, are declared of public interest, whether or not they are protected by laws governing the matter. This does not mean that all wetlands are PNE pursuant to Art. 13 of the Forest Law (Ley Forestal) or are subject to the use restriction established by Art. 18 of the Forest Law (Ley Forestal).

For the foregoing reason, he considers the claimants’ affirmation that all wetlands are geographic spaces having a special environmental administration status with the potential to become a protected wilderness area such as a national park, in accordance with Art. 32 of the LOA, to be erroneous, since this requires a series of technical studies that justify such a declaration in accordance with Arts. 71 and 72 of the Regulation to the Biodiversity Law. Furthermore, from the fact that they may be located on private lands and, therefore, maintain such condition until the State decides to expropriate them by virtue of the declared public interest pursuant to the terms of Art. 37 of the LOA.

The position that there are wetlands that are not part of the PNE can be verified in the separate note of Judge Rueda Leal in judgment No. 2016-3855:

“The second issue that must be clarified refers to the existence of wetlands on private lands. Certain statements by the parties made during the oral hearing allowed confusion to be glimpsed regarding the management of said wetlands, hence it is pertinent to comment on the point. The judgment at hand has emphasized the environmental importance of wetlands and clearly set forth the treatment they receive at the conventional and jurisprudential level. It is clear: there is a public interest in their adequate preservation. In the case of wetlands located on State properties, this translates into their inclusion as Natural Heritage of the State and their protection in accordance with the rules that regulate wetlands on public lands. However, when the wetland is located on a private property, it does not mean that the land where the wetland is located becomes the property of the State or is automatically incorporated into its Heritage. Such a wetland shall be one on private property, and said property shall not lose its private character due to the fact of harboring a wetland. This solely implies that the wetland shall be subject to the limitations and protections normatively established, due to the public interest in its conservation. To that extent, the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, the Wildlife Conservation Law, and other rules referring to the protection of wetlands are fully applicable—as pertinent.”

 

He cited the provisions of Art. 1 of the challenged decree to conclude that this provision refers exclusively to wetland ecosystems, therefore excluding wetlands declared as a protected wilderness area, and not as the petitioners have erroneously interpreted it. He considered, consequently, that Art. 1 of Executive Decree No. 39838-MINAE is not inconsistent with Arts. 7 and 50 of the Constitution, provided it is understood that the possibility of authorizing controlled intervention is reserved only to wetland ecosystems, thus excluding the protected wilderness areas that form part of the PNE.

Regarding the declaration of convenience (declaratoria de conveniencia), he indicated that the essential and priority function of the State is to ensure the conservation, protection, administration, utilization, and promotion of the country’s public resources, in accordance with the principles of sustainability, proportionality, and reasonability of their use. For this specific case, it is the duty of MINAE to develop and execute the environmental protection policies of the Government of the Republic and the protection and control of the State’s natural resources. In that sense, Art. 3, subparagraph m) of the Forest Law (Ley Forestal) declares as activities of national convenience (actividades de conveniencia nacional) those carried out by the centralized dependencies of the State, autonomous institutions, or private companies whose benefits are greater than the socio-environmental costs. Therefore, the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) for a determined project is possible and consistent with current legislation, as is the authorization of the activities indicated in provisions 19 (private forest property) and 34 (cutting in protection areas) of the Forest Law (Ley Forestal). The foregoing on the understanding that the declaration of convenience (declaratoria de conveniencia) does not authorize the cutting of trees in protected wilderness areas or, in general, within the PNE, in accordance with the provisions of PGR opinions numbers C-042-2009 and C-148-2012. Therefore, the affirmation put forward by the claimants that the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) will be for sites within a protected wilderness area is incorrect, and, for this reason, the argued unconstitutionality does not exist. Moreover, prior to making such a declaration, the Executive Branch must perform the cost-benefit study required for the issuance of this type of decree, as the Administrative Appeals Court has indicated in judgment No. 4399-2010. The requirement indicated in subparagraphs d) and e) of executive decree No. 39838-MINAE is in accordance with the law and corresponds to the project in general, which must foresee all the activities to be carried out (thus it does not require a new declaration, as the claimants erroneously indicate). Furthermore, the actions executed under such declaration of convenience (declaratoria de conveniencia) shall be supervised by the institutions with competence for such purpose and respecting the standards previously established by SETENA, within the environmental viability (viabilidad ambiental) to be granted.

Based on the principle of inter-institutional coordination, he reported on the need to establish single procedures before the Administration as a whole and, even more so, in the case of dependencies of a single Ministry, as is the case with SETENA and SINAC. The foregoing should be related to the obligation contained in the Regulation to the Biodiversity Law, executive decree No. 34433, regarding prior consultation by SETENA, by stating the following:

“Art. 81. Technical consultation with the Conservation Areas: when dealing with activities, works, or projects that affect wildlife, protected areas, forest resources, and water resources, SETENA, prior to resolving, must consult the corresponding SINAC Conservation Area so that it may issue a technical opinion on the matter within the period established by law.”

 

Consequently, it must be taken into account that what is indicated in provision 4 of executive decree No. 39838-MINAE is consistent with the provisions of current legislation (within which prior consultation with SINAC is required in certain cases) and with the principle of inter-institutional coordination. The indicated article expressly states that environmental viability (viabilidad ambiental) is an indispensable requirement for SINAC to authorize the intervention, and not as the petitioners have indicated, having as a logical consequence that such a requirement must be met beforehand. The aim of the rule is to take up what is already expressed in Art. 81 of the Regulation to the Biodiversity Law regarding the technical opinion that must be issued by SINAC during the proceeding before SETENA, and that is why it is indicated, by stating that each dependency must attend to the procedures within its competence. He highlighted, in that sense, that the lack of coordination between SETENA and other dependencies has been a repeatedly analyzed aspect by the State of the Nation Program, whose Report number 9 on sustainable human development indicated the need to establish coordination processes with other institutions, which is why the indicated principles are reflected in the questioned regulation.

Regarding the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), he explained that it is important to take into account that, although the Ramsar Convention does not expressly cite the term “Environmental Impact Assessment,” this being because it was concluded prior to the generalization of said concept, the truth of the matter is that through its Art. 3 it established the obligation of the contracting parties to elaborate and apply management plans in such a way that they favor the conservation of wetlands and, whenever possible, the rational exploitation of wetlands and their territory. In accordance with the internal legal system, Art. 41 of the LOA declares wetlands and their conservation to be of public interest because they are of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing the matter. Furthermore, Art. 43 indicates, regarding infrastructure works, that they shall be constructed in a manner that does not harm ecosystems, and, should potential harm exist, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) must be performed. Likewise, Art. 44 indicates the obligatory nature of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for activities that affect wetland ecosystems. He also mentions Art. 92 and the following of the Biodiversity Law, which require the submission of an EIA for all projects when it is considered that they may affect biodiversity. He concluded that, due to what has been indicated, the provision of the decree is consistent with constitutional Art. 50 and Arts. 17 and 43 of the LOA, in that it requires an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) as a prerequisite to the authorization procedure. Said assessment must be prior to the performance of the activity in question. And its definition is provided in Art. 3, subparagraph 38 of executive decree No. 31849. Thus, it will be the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) that will determine whether the activities intended to be developed are environmentally feasible, or else restrict the activities under consideration as a condition prior to their approval. The body responsible for approving or rejecting the EIA must take into account, prior to rendering its opinion, the generically established prohibitions on activities carried out on wetlands contained in Art. 45 of the LOA, such as: interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, building dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, etc. It is necessary that environmental viability (viabilidad ambiental) be granted by the competent body, namely SETENA, an organ that may dictate mitigation measures to minimize such impacts and those technically convenient for restoring them, which are accepted by current legislation. The claimants are not correct when they indicate that “given the fragility and sensitivity that wetland ecosystems possess and the fact that, by the Organic Environmental Law, they qualify as protected wilderness areas, the Environmental Impact Assessment instrument that should be applied is an Environmental Impact Study (Esia).” The foregoing, because they incur in two erroneous affirmations: the first is considering that all wetlands are protected wilderness areas, and the second is overlooking the fact that provision 1 of the decree refers only to wetland ecosystems and, therefore, does not apply in the case of wetlands declared as a protected wilderness area.

For the foregoing, he insisted that the rule does not impinge upon Art. 50 of the Constitution. Now then, he alleged that in the event the Chamber considers that an error was made regarding the type of environmental assessment instrument required for the procedure in question, this is an aspect that can be corrected by MINAE and does not, in itself, entail the unconstitutionality of the rule, since it fully complies with what is required in terms of environmental protection and measuring and preventing the possible impacts that the authorization to be issued by SINAC may cause.

Regarding private areas immersed within protected wilderness areas (Art. 37 LOA and possible limitations), he indicated that Art. 37 of the LOA grants the Executive Branch, through MINAE, the power to establish protected wilderness areas, whatever their management category, being empowered both to include within their boundaries the private properties or parts of private properties necessary to fulfill the objectives indicated by law and to implement them in accordance with the respective management plan, as well as to create legal easements (servidumbres legales) for ecological protection and compliance with this law. In the case of national parks, biological reserves, or state national wildlife refuges, the lands must be acquired by purchase, expropriation, or both procedures, upon prior compensation, because the management and conservation purposes of those management categories make them incompatible with private property. The private properties affected by being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones become encompassed within state protected wilderness areas only from the moment their payment or expropriation has been legally completed, except when they voluntarily submit to the forest regime. Private lands within national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones become encompassed within state protected wilderness areas only from the moment they have been paid for or expropriated, unless they voluntarily submit to the forest regime.

He explained that the Environmental Management Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental) referred to in Art. 37 of the LOA is already a legal rule duly issued by MINAE and corresponds to executive decree 29393-MINAE. This shall govern the uses and activities of private individuals located within certain categories of protected wilderness area, but not of the ASP as a whole. This is distinct from management plans, which are the management instrument for the entire wilderness area. Likewise, the express reference to having the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) alludes exclusively to the environmental management plan, as it is the technical instrument that regulates the activities to be carried out by private individuals and on private lands. Said rule harmonizes with the provisions of the LOA, which indicates the obligation for the interested party to process the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) for their particular project. For what has been indicated, Art. 7, subparagraph l) of executive decree 38863-MINAE is in accordance with the law. Because, as indicated, in such categories of protected wilderness areas, the existence of private lands is feasible, which maintain such condition and cannot be considered as PNE, nor can the limitations contained in the Forest Law (Ley Forestal) be imposed upon them until they are expropriated. Instead, the carrying out of a series of activities by private individuals is feasible in accordance with what is established in the Environmental Management Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental), General Management Plan, and other requirements that current legislation stipulates. Such authorization is consistent and proportional to the provisions of Art. 27 of the Forest Law (Ley Forestal):

“Only a maximum of three trees per hectare may be cut annually on lands of agricultural use and without forest, after obtaining authorization from the Regional Environmental Council.”

If the felling exceeds ten trees per property, authorization from the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado) will be required.

That regulation is not unconstitutional because such authorization is reserved for privately owned lands under agricultural use and without forest, located within forest reserves, protective zones, and wildlife refuges in accordance with numeral 27 of the Forestry Law (Ley Forestal) and does not apply to lands within the National Parks System (PNE). In the same vein, Article 7, subsection m) of Executive Decree No. 38863-MINAE, since, as indicated, Article 34 of the Forestry Law prohibits the felling or removal of trees in protection areas, except in projects declared by the Executive Branch as being of national convenience (conveniencia nacional).

Regarding the general arguments, it affirmed that according to the Secretariat of the Ramsar Convention (2013), wetlands constitute key life-sustaining ecosystems on this planet because they function as habitat for many threatened plant and animal species. In the context of the Ramsar Convention, the wise use of wetlands is, after their conservation, the most important legal objective to be developed by the Contracting Parties. Furthermore, they are a vital element of national and global economies. The Ramsar Convention was incorporated into the Costa Rican legal system through Law No. 7242, since Costa Rica shares the ecological importance of these ecosystems. According to the petitioners, the fundamental premise in the protection and conservation of wetland environments is not to disturb their balance, that is, not to carry out activities that generate significant effects on them. It is for that reason that the questioned decree requires a current analysis of the ecological characteristics of the wetland according to Annex 1 (technical information sheet), so that if this wetland is not delimited and defined according to criteria for this objective, its characterization can be available and, based on this technical variable, the decree in question can be applied or not.

It affirmed that SINAC is aware of the alarming situation of wetland ecosystems internationally and has general diagnoses of the state of wetlands in Costa Rica, which expose the severe loss of their extent. For this reason, SINAC implements specific actions focused on the conservation, sustainable use of biodiversity, and the maintenance of ecosystem services of wetlands, through increasing the ecological representation of wetlands by including 20,000 HA as Ramsar sites, building an enabling framework to mitigate threats (natural and anthropogenic) to biodiversity, increasing the effectiveness of management of protected wetlands of international importance, and improving financial mechanisms in protected areas with wetlands of international importance. Therefore, SINAC implements adequate measures to conserve wetlands and the ecosystem services they provide.

In relation to Article 1, it reported that the regulation clearly establishes the technical mechanisms to obtain the necessary information to analyze the feasibility of the proposal. For example, Article 8 provides for a technical report from SINAC. The fact that a project has a declaration of national convenience in no way empowers the applicant to intervene in the wetland; rather, it is one more requirement. It also cited Article 9, which accounts for all the requirements demanded for the procedure in question.

In relation to the concepts of “restoration” and “compensation,” it explained that in Manual 19 of the Ramsar Convention, under the title “Principles and guidelines for wetland restoration,” the expression “restoration” is used in a broad sense, that is, without distinguishing or noting the technical difference between restoration and rehabilitation (see considerando XI). Said Manual is approved by the contracting parties as a guide in their implementation when applicable. This Manual forms the basis of the recommendations for the construction of Annex 1 together with the format of the Ramsar Information Sheet (Ficha de Información Ramsar, FIR) established as tools of the Convention to monitor changes in the ecological characteristics of Ramsar sites declared by countries. Therefore, Annex 1 compiles the appropriate information to identify these characteristics but exempts the specific information related to Ramsar Sites since this is not the focus of the instrument.

Regarding the alleged confusion in the application of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), it reported that the regulation never proposes an action of omission of the procedure before SETENA; what it indicates is that this institution should always have the technical reports and recommendations that SINAC will make in the case analysis process. Therefore, SETENA and SINAC must be aware of all available technical information for the proper assessment of the proposed interventions from the standpoint of the protection and conservation of natural resources and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located. It insists that SINAC knows and shares the public interest characteristic that wetlands enjoy and, therefore, the mechanism for technically evaluating the feasibility of executing a “controlled intervention” proposal is precisely Annex 1, which allows for identifying the technical criteria by which the importance of the wetland is defined and the description of the fundamental components, processes, and ecological services to determine the site's ecological characteristics.

It rejected the violation of the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest because it is not authorizing the felling of trees in an excessive manner; rather, the Administration, in compliance with current regulations, requests said requirements to determine if what is requested is appropriate.

Likewise, it denied the violation of the principle of objectification of environmental protection because these are requirements that those subject to the administration must fulfill so that the Administration can assess, based on science, technique, and the current legal system, whether the request is in accordance with the law and whether there is a balance between the environment and the social benefits it may generate for the country and the well-being of the community. It requested that the granted hearing be deemed fulfilled.

8.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber at 4:32 p.m. on October 31, 2016, MAURICIO ÁLVAREZ MORA, in his capacity as President of the Federation for the Conservation of the Environment (Federación para la Conservación del Ambiente, FECON), filed a joinder (coadyuvancia) in favor of the petitioner. He stated that the challenged regulations are incompatible with Constitutional Law, since they are two regulatory norms whose object of regulation is the authorization of activities with significant environmental impact in wetland ecosystems. He questioned such norms, arguing that their direct consequence is the modification of the rules currently governing this management category, allowing for the execution of works and constructions that will undoubtedly affect said protected areas. That is, they are modifications to environmental regulations that will have a significant impact on current regulations and the protection conditions of protected wild areas of great importance, eventually affecting ecosystems of the utmost importance and environmental fragility. Despite the foregoing, the cited executive decrees were not subjected to a process of information or consultation with the Costa Rican population prior to their definitive enactment, thus failing to comply with the obligation to consult on preliminary drafts of provisions of a general nature, established in Article 361.2 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). He alleged that the Executive Branch completely omitted to inform the inhabitants of the Republic about the preliminary drafts of the decrees in question before they were definitively issued and published. Nor did it provide any opportunity for the citizenry to express their views or formulate observations on said regulations. He added that this opportunity was denied both to the general population, which has a diffuse interest in the effective protection of the environment and the conservation of protected areas, and to representative organizations of general or corporate interests that may also be affected by any innovation or regulatory modification that impacts the country's protected wild areas. He noted that, regarding citizen participation, the procedure followed by the Executive Branch to issue the norms challenged in this action violated the provisions of the first paragraph of Article 9 of the Political Constitution, according to which, in addition to being representative, alternating, and responsible, the Government of the Republic is “participatory” and is also exercised directly by “the people,” in addition to the three traditional branches (Legislative, Executive, and Judicial). He explained that, before the amendment to Article 9 of the Constitution took effect, the non-compliance and even the omission by authorities in applying existing participation instruments (for example, regarding consultations or public hearings provided for in some laws) had been considered as problems of mere legality capable, at best, of producing defects—not necessarily substantial—in administrative procedures. He pointed out that, regarding the violation of the right to participation in matters likely to affect the environment, the approval procedure for the challenged decrees also severely injures the right enshrined in the second paragraph of numeral 50 of the Magna Carta, which includes the right of “every person” to participate in those matters where a potential impact on the environment is discussed, since if the participation of the people in public decision-making is a right of constitutional primacy, the State's responsibility to guarantee its effective fulfillment is directly related to the nature of the decisions on which the exercise of this right is based. He argued that the PGR is incorrect in estimating that we are facing a defect of mere legality, much less in maintaining that the challenged decrees do not affect representative entities of general interests, as it is a defect of constitutionality by express and reiterated provision of our constitutional jurisprudence. Nothing can affect general interests more than environmental protection, since the survival of all living beings and also of humanity is at stake. He alleged that previously the Constitutional Chamber had classified the non-compliance with this type of legal requirements as a matter that only compromised the legality of the generally applicable norm. However, this landscape changed radically starting from the approval of the constitutional reform that declared the right to citizen participation as a fundamental right of constitutional rank, because the State has the obligation to respect at least the consultation and participation mechanisms established in current legislation. If the law created a participatory mechanism, it must be fulfilled. It cannot be ignored or withheld from the population as evidently occurred in this case. He requested that the action filed be granted.

9.- By resolution of 2:03 p.m. on November 3, 2016, Mr. MAURICIO ÁLVAREZ MORA, in his capacity as President of FECON, was recognized as a coadjuvant in this process.

10.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber at 9:22 a.m. on December 1, 2016, MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA, Costa Rican, ID 1-0297-0932, agronomist, filed a joinder in favor of the petitioner and stated that Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, and Article 7 of its regulation particularly violate Article 50 of the Political Constitution, the Ramsar Convention, and, in general, democratic sustainable development. He added that wetlands are constituted by underground aquifers, lakes, rivers, swamps, wet grasslands, estuaries, deltas, peatlands, mangroves, and coral reefs, and it is known that wetlands are vital for human survival, as they are some of the most productive ecosystems in the world and provide innumerable ecosystem benefits, from the supply of fresh water, food, and construction materials, to biodiversity conservation, flood control, groundwater recharge, and climate change mitigation. He requests that the action filed be granted.

11.- By resolution of 4:19 p.m. on December 19, 2016, the Investigating Magistrate José Paulino Hernández G. expanded the intervening parties in this unconstitutionality action, granting a hearing to SETENA and SINAC.

12.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber at 1:21 p.m. on January 16, 2017, MARCO TULIO CASTRO CHINCHILLA, in his capacity as Executive Director of SINAC, responded to the hearing in the same terms as Edgar Gutiérrez Espeleta, Minister of Environment and Energy.

13.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber at 3:29 p.m. on January 18, 2017, MARCO ARROYO FLORES, in his capacity as Secretary General of SETENA, responded to the hearing.

In relation to the EIA and its predictive nature, he indicated that said technical evaluation has a key purpose in the development of a country, which is to harmonize development with environmental protection and conservation, and therefore has an ex ante (predictive) nature. In this sense, he stated that Article 17 of the LOA establishes that the environmental evaluation performed by SETENA is eminently preventive in nature, that is, applied prior to the execution of activities, works, or projects. Likewise, he explained that the Constitutional Chamber (in its vote No. 2004-9927) indicated that environmental feasibility (viabilidad ambiental) represents the condition of harmonization between the development and execution of an activity, work, or project and its environmental impact in the geographical space where it is to be implemented, and that said environmental feasibility corresponds to the act in which the EIA process is approved, whether in its Initial Environmental Evaluation phase, or in the approval phase of the EsIA, or the Environmental Management Plan, depending on the activity in question. He detailed that the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obliges the State to take preventive measures to avoid its impairment. He cited the provisions of Article 122 of Executive Decree No. 31849 and concluded that the EIA is a predictive instrument that must be applied ex ante, before the start of works, projects, and activities, not a posteriori.

In relation to the challenged articles, he highlighted that the EIA is a predictive instrument, its primary objective being to anticipate the possible impacts that may occur and to establish the respective mitigation measures.

He alleged that Articles 1, 2, 3, 4, and 11 of Executive Decree No. 39838-MINAE established the procedure to be followed for the authorization of controlled interventions by the State and other public entities with competence in state public infrastructure in wetland ecosystems, by virtue of the development of repair, maintenance, construction, or expansion projects for public infrastructure previously declared of national convenience. He stated that, in turn, Article 7, subsections l) and m) of Executive Decree No. 38863-MINAE establishes the general requirements for processing a timber harvesting (aprovechamiento maderable) application. He clarified that the use of certain words in Articles 1 and 2 of Decree No. 39838-MINAE does not affect the substance of the decree, insofar as Article 1 mentions that the procedure is stipulated for repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure, and Article 4 indicates that it will be necessary to process the environmental feasibility. The underlined words, considering the provisions of Article 17 of the LOA and 122 of Decree No. 31849-MINAE, in relation to the EIA being predictive, render the submission of the environmental feasibility procedure unnecessary for repair and maintenance works, so he considered that from this point of view the challenged decree rather expands controls in favor of the environment.

He added that, taking into account what is indicated in Article 4 of the decree in question, the State guarantees that, prior to authorizing an intervention in a wetland system, the technical criterion of SETENA is available, through which the suitability, from an environmental standpoint, of carrying out a specific activity is certified.

He added that from the perspective of SETENA's competencies, there is no relaxation, flexibilization, or change in the functions currently performed by the Secretariat in evaluation matters in response to projects located in sensitive environmental areas, such as a wetland system.

He clarified that, from the standpoint of the evaluations carried out by the Secretariat, when the institution faces projects, whether public or private, that intervene in areas meeting special environmental conditions under the jurisdictional sphere of another entity, such as SINAC, SETENA must integrate into the evaluation process the criterion issued by the respective competent entity. Thus, it will be precisely that entity which will indicate whether or not the intervention in a wetland system is appropriate and, if so, under what conditions.

Regarding the difference between the concepts of national convenience and environmental feasibility, he explained that it is necessary to distinguish between environmental feasibility and national convenience, since they are not complementary within a particular procedure for obtaining the respective environmental permits.

On national convenience, he explained that Article 3, subsection m) of the Forestry Law, as well as subsection m) of Article 2 of its Regulation, define activities of national convenience as:

“Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance must be made through appropriate instruments.”

He said that from this definition it follows that the social benefit must be greater than the socio-environmental costs. These aspects must be demonstrated through a series of studies that the proponent must conduct before the Executive Branch, it being the competent authority according to the Political Constitution and the Forestry Law.

He maintained that we are dealing with different procedures, with different purposes, one processed by the Executive Branch—for the case of declarations of national convenience—and the other by SETENA for the matter of environmental evaluations.

Therefore, the EIA procedure carried out by SETENA is not only a distinct procedure from the declaration of national convenience but also independent, in the sense that this declaration is not required for the project under study to be evaluated by SETENA. That evaluation must be in accordance with the legal framework, both in technical and legal aspects, including Article 50 of the Political Constitution. He requested that the action filed be dismissed.

14.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber at 4:23 p.m. on August 9, 2017, the ASSOCIATION FOR THE NEW NARANJO-FLORENCIA HIGHWAY AND REPRESENTATIVES OF VARIOUS COMMUNITY FORCES OF THE NORTHERN REGION AND THE COUNTRY (ASOCIACIÓN PRO-NUEVA CARRETERA NARANJO-FLORENCIA Y REPRESENTANTES DE DIFERENTES FUERZAS VIVAS DE LA REGIÓN NORTE Y EL PAÍS), through its president PATRICIA ROMERO BARRIENTOS, filed a joinder in favor of the inadmissibility of the unconstitutionality of the challenged decrees. They alleged that, although interested in environmental protection, one must also be balanced in the application of protection measures. They indicated that the LCVS does not expressly prohibit intervention in wetlands and rather requires approval by SINAC and environmental feasibility from SETENA. This is why the interpretation focuses on SINAC granting permits and indicating mitigation or repair measures as is normally done in all these cases. They stated that the Ramsar Convention signed by our country contemplates the possibility of intervening in a wetland, even one of global interest, as long as it is done sustainably. They indicated that, in the specific case, they recognize the importance of the permanence of the wetland located at the site “La Culebra,” and therefore advocate that mechanisms such as mitigation and restoration of the environment be taken into account. They provided a USB device with photographs of the highway whose construction they demand.

15.- By resolution of 9:26 a.m. on October 4, 2019, and as so ordered by the Full Chamber, unconstitutionality action 16-012068-0007-CO, which originally belonged to the office of Magistrate Araya García, was reassigned to the new investigating office.

16.- By resolution of 10:18 a.m. on January 4, 2021, the proceedings were expanded to include the Minister of MINAE, the Vice Minister of Water, Seas, Coasts, and Wetlands (Viceministra de Agua, Mares, Costas y Humedales), the Minister of Public Works and Transport (Ministro de Obras Públicas y Transportes), and the Vice Minister of Infrastructure (Viceministro de Infraestructura).

17.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber on January 25, 2021, ANDREA MEZA MURILLO, in her capacity as MINISTER OF MINAE, and HAYDÉE RODRÍGUEZ ROMERO, in her capacity as VICE MINISTER OF WATER AND SEAS AND, ALSO, FOCAL POINT OF THE GOVERNMENT OF COSTA RICA FOR THE CONVENTION ON WETLANDS (RAMSAR), responded to the hearing. They stated that on October 18, 2016, through official communication No. DAJ-1047-2016, the then minister submitted his report and noted that the LOA declares wetlands and their conservation to be of public interest, as they are of multiple use, whether or not protected by the laws governing this matter, and that it may delimit protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which will be subject to management and handling plans, in order to prevent and combat the pollution or degradation of ecosystems. In this same way, they added that the Ramsar Convention establishes that wetlands are ecosystems defined by their biological characteristics, where the resource “water” prevails or is exclusive, and indicates that the parties define within their territory the wetlands considered of international importance under the terms of the Convention itself. Furthermore, they indicated that the Convention obliges the State parties to develop management plans that favor the conservation and rational exploitation of wetlands, and national legislation does not contain an independent legal regime for wetlands as a general category, and thus it has been accepted that certain activities may be carried out, without this implying a reduction in the level of legally established protection. They stated that the petitioners' assertion that all wetlands are geographical spaces with a special environmental administration status with the potential to become a protected wild area is erroneous; additionally, wetlands may be located on private lands and, therefore, maintain that condition until the State decides to expropriate them by virtue of a declared public interest.

Article 1 of Executive Decree No. 39838-MINAE refers exclusively to wetland ecosystems, therefore excluding wetlands declared as protected wild areas, so it is not inconsistent with numerals 7 and 50 of the Political Constitution, it being understood that the possibility of authorizing controlled intervention is reserved solely for wetland ecosystems, excluding the protected wild areas that form part of the PNE.

They noted that with the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) for a specific project, the authorization of activities indicated in numerals 19 and 34 of the Forestry Law is possible and in accordance with current legislation, on the understanding that such authorization is not possible within the PNE, and therefore there is no unconstitutionality in this regard.

Similarly, they noted that what is indicated in Article 4 of said decree is in accordance with the principle of inter-institutional coordination. The environmental impact assessment will determine whether the activities intended to be developed are environmentally possible, or it will restrict the submitted activities, considered as a condition prior to their approval. SINAC is aware of the current situation of wetland ecosystems and, consequently, implements adequate measures to conserve them, as well as the ecosystem services they provide.

They stated that the declaration of national convenience is only a requirement that by itself does not empower intervention in a wetland, as the mechanism for technically evaluating the feasibility of executing a controlled intervention proposal is Annex I of the aforementioned decree, with which the technical criteria for defining the importance of the wetland are identified, along with the description of the fundamental components, processes, and ecological services to determine the site's ecological characteristics.

They alleged that there is no violation of the principle of lifetime tenure of the forest, as an excessive felling of trees is not authorized; rather, the Administration, in compliance with current regulations, requests the requirements to determine if what is requested is appropriate; nor is there a violation of the principle of environmental protection, as the Administration must evaluate the requirements to be met based on science, technique, and the current legal system, and likewise, must assess whether the request is in accordance with the law and determine if there is a balance between the environment and the social benefits it may generate for the country and the well-being of the community.

They concluded that the Ramsar Convention does not impose a prohibition on building infrastructure works in wetlands, although it does establish the general obligation of States to protect wetlands and grants States a margin of discretion regarding the applicable legal regime for doing so. Based on the provisions of Manual 1 of the Conferences of the Parties, they indicated that, subject to compliance with the principles of wise and sustainable use of wetlands, it is possible to carry out activities or interventions in wetlands, as long as the ecological characteristics are not affected and the impacts of said interventions are mitigated; that is, the RAMSAR Convention does not mandate that wetlands must be dedicated absolutely to conservation. They requested that the unconstitutionality action be dismissed.

18.- By written submission received in the Secretariat of the Chamber on January 26, 2021, RODOLFO MÉNDEZ MATA, in his capacity as MINISTER OF PUBLIC WORKS AND TRANSPORT, and TOMÁS FIGUEROA MALAVASSI, in his capacity as VICE MINISTER OF INFRASTRUCTURE AND CONCESSIONS OF THE MINISTRY OF PUBLIC WORKS AND TRANSPORT, responded to the hearing. They stated that the report provided by the PGR sets forth broadly and forcefully, with legal and even technical foundations, the scope of sustainable development analyzed in light not only of national regulations and jurisprudence, but as indicated supra, under the umbrella of declarations on the environment that are binding on the member parties. In that sense, they added that the lines of action postulated by sustainable development should not be interpreted from any point of view as the care, custody, and protection of the environment as a mere act of conservation or preservation. Natural resources definitively have defined purposes focused on satisfying people's needs, on the understanding that their protection must always evolve based on future needs. They pointed out that Article 50 of the Constitution frames, on a clear plane of equality and parallelism, the obligation of the Costa Rican State to provide essential services in an agile and efficient manner for the benefit of the user, on the understanding that, in the same way, the State is obliged to rationally use natural resources, always guaranteeing their adequate management and protection. This should in no way be assumed to mean that said resources are untouchable and excluded from use by human beings; quite the opposite; what the regulation under study promotes is precisely to use them, and that, despite their exploitation, they be protected, repaired, or restored.

They alleged that, regarding wetland management, the RAMSAR list of wetlands of international importance currently includes more than 1900 sites (Ramsar sites) covering an area of 1,900,000 km², with the number of sites in the year 2000 being 1021.

The PGR, regarding the discretion of the contracting parties, established the following:

"Although the Convention imposes a general obligation to conserve and protect wetlands, it provides States with a margin of discretion regarding the appropriate legal regime for doing so, without establishing a prohibition on the development of activities in wetlands. Rather, one of the fundamental pillars of this international norm is to guarantee the rational and sustainable use of wetlands, and this has been developed in multiple resolutions and documents of the Conference of the Parties and other bodies of the Convention. The Strategic Plan for 2016-2024, approved by the Conference of the Parties through Resolution No. XII.2 at the twelfth meeting held from June 1 to 9, 2015, in Uruguay, establishes that the mission of the Ramsar Convention is to promote the conservation and rational use of all wetlands through local and national actions and through international cooperation, and indicates that to achieve this objective it is essential that the vital functions and services that ecosystems provide to people and nature are fully recognized, maintained, restored, and used rationally."

Precisely, one of the allegations of the plaintiffs refers to the transgression of the Ramsar Convention generated by the challenged regulation; an assessment that is clearly mistaken if one takes into consideration that it is the Convention itself that empowers the contracting parties to, within a margin of discretion, make use of wetlands in an evaluated and controlled manner. And it should not be otherwise, taking into consideration that, for example, in a country like ours, due to its diversity, throughout the entire national territory, we encounter different ecosystems in which people and species converge, and that this obliges the State, consequently, to provide services to the users who inhabit those areas, undertaking adequate, evaluated, and compensated management, in frank protection of the environment; therefore, assuming and accepting as true a stance as radical as that proposed by the plaintiffs would imply that at present it would be practically impossible to provide services, in the case of the MOPT, of road infrastructure aimed at providing communication routes to users, since as indicated supra, throughout the length and breadth of the country it is feasible to encounter environmentally fragile areas, inhabited by users to whom, due to the rights that assist them, the essential services that the majority of us enjoy must be provided.

Regarding the management of wetlands and the applicable regulations, they noted that the parameter that determines whether the executive decree regulating the intervention of wetlands effectively produces the transgressions alluded to in the present acción de inconstitucionalidad is the regulation that has been issued to that effect on the subject of wetlands.

In that context, there is regulation that defines wetlands, declares them to be of public interest, regulates the obligation of any developer of a specific activity that may harm the wetland to carry out the respective environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) and the express prohibition of developing those activities that disrupt the natural cycles of wetland ecosystems.

Along the same lines, they add that the LCVS punctually establishes actions on a wetland that could, eventually, generate the imposition of a criminal sanction; that is, we find in Article 98 of the aforementioned law a legal norm that establishes a criminal offense originating from the development of activities in wetlands without the authorization of SINAC. They added that said norm supposes the possibility of developing activities in wetland systems, on the understanding that express authorization from SINAC will inevitably be required; contrario sensu, if such authorization is lacking and the actions contained in the norm are carried out, the crime described therein is typified.

Consequently, there is a provision that empowers the intervention of wetland ecosystems, if and only if, such intervention is supported by an authorization granted by SINAC, as a result of the powers entrusted to it by law. Precisely, the challenged regulation establishes the regulations under which SINAC would issue the aforementioned authorization, since evidently this criminal offense does not establish the procedure or the requirements that must be observed for the purpose of granting such authorization. Thus, contrary to what was argued by the plaintiffs, the challenged decree seeks to regulate the manner in which intervention of wetland ecosystems would be carried out, so that there is adequate and controlled management of these, taking into consideration that it will inevitably be necessary to resort to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) in accordance with Article 44 LOA. They considered, consequently, that said regulation was issued under the protection of the norm contained in Article 98 of the LCVS.

Regarding the powers of the MOPT, they stated that, even though the topic described in the title of this present section is closely linked to the merits of this present action, given the condition of infrastructure developer held by the Ministry, it is the criterion of this representation that the development of the MOPT's powers deserves special attention, since currently one of the great challenges facing the institution is precisely to develop the infrastructure that, by its powers, has been entrusted to it for the satisfaction of the needs of users, specifically those concerning the provision of communication routes, in the face of radical and unrestricted interpretations in the protection of the environment. In addition to the above, they pointed out the following:

"the MOPT acts based on the communication route needs of the users; this implies that in principle, it should reach where they live, but the situation worsens when the places where they reside are located in areas declared 'environmentally fragile,' in which, according to radical interpretations, such as those outlined by the plaintiffs, it is not possible to proceed with their intervention. Examples of the scenarios described above are presented to us day by day, and unfortunately, to the detriment of the user, the Ministry must reject their requests for the provision or improvement of communication routes, in evident inequality with respect to the users who do enjoy efficient essential services, but also, generating evident harm to the area's economy, since in this regard it must be noted that if an essential service such as communication routes is lacking, then education, health, aqueduct services, impacts on commerce, tourism, etc., will also be lacking." (...) the road infrastructure project called "Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón-Abundancia-Florencia," known as "la carretera a San Carlos," is a priority corridor for Costa Rica, considered of strategic importance for the country's development, as it significantly reduces travel times, generates savings in vehicle operating costs, and guarantees connectivity for the residents of the Zona Norte with the Gran Área Metropolitana. With this project, the country consolidates the Eje Interior Norte corridor, which facilitates the transportation of goods and tourists to a region with great potential for agricultural production and tourist attractions, relieving the Valle Central road system of a large number of heavy vehicles. The project corresponds to a 43 km long alignment in the western zone of the Cordillera Volcánica Central, characterized by a very irregular terrain, predominantly high-slope lands between 30% and 60%, which limits land use. Designing and building a first-class road in this very steep terrain where landslides, mass earth movements, faults, cracks, settlements, areas of weathered materials, and mudflows abound, among other accidents typical of a very complex geological environment, demands a complex integral analysis. These phenomena are combined with mountainous terrains of steep slopes, an intense rainfall regime, and deep canyon rivers, forming a geomorphology that complicates the alignment and construction of a road with an improved design standard, which implies intervening in very large areas, beyond the road itself, to safeguard user safety and guarantee year-round operation."

They commented that the earthworks (movimientos de tierra) that must be built for slope stabilization are significant in the work's budget, as well as the surface runoff management works, transverse drainage works, implementation of erosion control measures, slope revegetation, bridges longer than 100 m to span the deep river canyons. The foregoing makes the work's budget exceed $600 million dollars, which means more than $13 million dollars per km of road.

Finally, they explained that the section of the road that crosses the area of Humedal La Culebra (not cataloged as a protected wilderness area), is located at Station 30+300, corresponds to an area near the crossing over the Río La Vieja (Station 31+350). It is a curved section of road with a platform width of at least 18.5 m, the minimum width to fit the four lanes plus the shoulders, with a gradient that cannot exceed 9%. The alignment is made mid-slope, that is, one part cut slope and one part fill.

The feasibility studies that have been developed and that have been presented to the Ministry of Planning (MIDEPLAN) have demonstrated that the project provides important social benefits, resulting in cost/benefit indicators greater than 1 for the different sensitivity scenarios, as well as social internal rates of return greater than 12%, and that the facility that the law grants to the Executive Branch to create categories of conservation areas via executive decree is considered opportune as long as the same State is given the possibility of undertaking controlled management of the area in order to solve the lack of communication routes for the benefit of users, since as indicated, this constitutes the first essential service that must be consolidated to guarantee the provision of other services.

They concluded the following: a) that the challenged decree does not violate the Ramsar Convention, since it is the Convention itself that enables the controlled intervention of wetland ecosystems; b) said decree also does not violate Article 50 of the Constitution if one takes into consideration that said norm promotes sustainable development, by establishing the State's obligation to develop and produce in harmony with the environment; c) the MOPT, in frank observance of its mission, will guarantee users the provision of communication routes. They requested that the acción de inconstitucionalidad be dismissed.

17.- By resolution of the Presidency of the Sala Constitucional at 09:34 hrs. on June 17, 2021, all intervening parties were summoned to appear at an oral hearing to be held on July 15, 2021.

18.- On July 15, 2021, an oral hearing was held virtually in which all parties formally admitted to this process participated (see digital file in the electronic expediente).

19.- By means of a brief received at the Secretariat of the Sala on July 16, 2021, the plaintiff, ÁLVARO SAGOT, stated that it is important for this Sala to consider, after the hearing, that wetlands that are on private property, through which a new road is aligned and must be expropriated, after that expropriation, become assets that are PNE, so they would not be viable for intervention at least with new works or expansions by means of a declaration of national convenience. As long as a law such as the Forest Law exists that does not provide for the construction of roads on PNE land, a decree like the one we are discussing would be unconstitutional.

20.- On July 23, 2021, MAGDA INÉS ROJAS CHAVES, in her capacity as DEPUTY ATTORNEY GENERAL, submitted an amplification report. She states the following:

1.- Regarding the suggestion of extending the interpretation made in Voto 3855-2016 to the rest of the exclusively aquatic wetlands: She affirms that, as indicated in the report submitted and, orally, at the hearing held, the legal regime of wetlands is established by law. In that sense, it must be taken into account that the Forest Law establishes two distinct regimes for the forest resource, since, in its Article 1, in addition to establishing as an essential and priority function of the State to ensure the conservation, protection, and administration of natural forests, it provides that it is responsible for ensuring the production, utilization, industrialization, and promotion of the country's forest resources destined for that purpose, in accordance with the principle of adequate and sustainable use of renewable natural resources. Thus, it distinguishes between the private forest resource and that which forms part of the PNE. In Articles 13 and following, it establishes a restrictive and conservationist regime for the PNE, in which, in accordance with Article 18, only training, research, and ecotourism activities and those necessary for the utilization of water for human consumption are permitted. While, for the private forest regime, without detracting from the importance of that resource, Article 19 allows the construction of dwelling houses, offices, stables, corrals, nurseries, roads, bridges, and facilities intended for recreation, ecotourism, and other analogous improvements; carrying out infrastructure projects, state or private, of national convenience; as well as cutting down trees for reasons of human safety or scientific interest. In the case of wetlands, those that are PNE, whether because they have been declared a protected wilderness area or are within one, or because they are located on public domain land or on land owned by the State or its institutions and are associated with forested ecosystems or land of forestry aptitude, must be subject to the aforementioned regime, and, consequently, only the activities provided for in Article 18 of the Forest Law may be approved in them. While in those that do not belong to that regime, the activities indicated in Article 19 of the Forest Law and those that are permitted under the normative framework provided in Articles 41-45 of the LOA and 7 subsection h) and 98 of the LCVS could be carried out. Therefore, the PGR considers that the challenged Decree No. 39838 is not unconstitutional insofar as it is applied only in those wetlands that do not form part of the PNE. The Sala Constitucional, in Voto 3855-2016, ruled that the type of marine system wetland whose depth is up to six meters from the low tide line, not containing forests or land of forestry aptitude, does not form part of the PNE. Hence, for legal certainty when applying the challenged norm, the PGR suggested extending that same interpretation to the rest of the exclusively aquatic wetlands contemplated in Article 7 of Executive Decree No. 35803 of January 7, 2010, such as, for example, lagoons, rivers, lakes, streams, etc., since they do not form part of the State's natural heritage. In this way, it is convenient to specify which wetlands form part of the PNE, since those that do not form part of that regime could be subject to the challenged decree, and, consequently, in them the execution of public infrastructure works could be permitted, complying with the requirements and controls set forth in the corresponding norms.

2. Regarding the methodology for carrying out the cost-benefit assessment in the declarations of national convenience: Article 19 of the Forest Law prohibits land-use change (cambio de uso del suelo) and establishing forest plantations on private land covered by forest, except in certain exceptional cases, such as the execution of infrastructure projects, state or private, of national convenience. Then, Article 34 provides that the cutting down or elimination of trees in the protection areas of the bodies of water described in Article 33 is prohibited, except in projects declared by the Executive Branch as of national convenience. For the application of those provisions, Article 3 subsection m) of said law indicates that activities of national convenience are those carried out by the centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. And it establishes that the balance must be made through the appropriate instruments. That same definition is reiterated by Article 2 subsection m) of the Regulation to the Forest Law (Executive Decree No. 25721 of October 17, 1996). However, neither the Forest Law nor this Regulation specify which are the adequate instruments for carrying out the balance between the social benefits and the socio-environmental costs of the respective project. This Sala has held that Articles 19 subsection b) and 34 of the Forest Law are consistent with the postulates of sustainable development, with the Law of the Constitution, and are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment. And, regarding the technical support for declarations of national convenience, it refers to what was said by the Sala in Votos 17126-2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010, and 10570-2012). The balance between the social benefits and the environmental cost of projects is a technical matter, and the Sala Constitucional so considered in Voto 6922-2010 (it also cites Voto 7005-2009). In turn, it is important to consider, as the Sala Constitucional did in Voto 14446-2013, that "to prove as unconstitutional an omission to regulate a law, it is necessary that a legal or superior norm (constitutional or of an international treaty) expressly provide for that due regulatory regulation." And that, the provisions of the Forest Law relating to declarations of national convenience do not expressly establish that these must be regulated for the purpose of determining which are the appropriate technical instruments for carrying out the required balance of social benefits and environmental costs. For its part, the PGR, in its capacity as legal advisor, could not determine if it is technically convenient and sufficient for the Forest Law and its Regulation to limit themselves to establishing that the balance between social benefits and environmental costs must be made through appropriate instruments and to delegate to the Administration, according to its technical criteria, the determination of the methodology and the type of studies to be carried out for each specific case. In other words, it does not correspond to the PGR to determine if technically it would be more convenient or favorable for the methodology and type of studies to which the Executive Branch must adhere for declarations of national convenience to be regulated, or if, on the contrary, regulation in that sense could imply an unfavorable limitation for the approach of each specific case. In any case, it has been considered that, in the event that a decree of national convenience implies the violation of any fundamental right, it can be examined by the Sala Constitucional. And, also, those decrees and the technical studies that support them can be objected to in the contentious-administrative jurisdiction, in which it can be assessed and determined if the balance of social benefits and environmental costs carried out in each specific case is technically correct. Since, as indicated in Voto 17155-2009, "at the time of concretizing a project as of national convenience, the environmental impacts produced by it must be previously verified and a comparison made with the social benefits that it entails, which cannot be verified abstractly in the norm, but rather in the analysis of each specific case." Therefore, it will be in the knowledge of the specific project that the reasonableness of the analysis of the benefits and the adherence to technical criteria in the consideration of the environmental impacts produced or likely to be produced can be assessed.

21.- On July 29, 2021, official letter DM-2021-2913 signed by Mr. RODOLFO MÉNDEZ MATA, in his capacity as MINISTER OF PUBLIC WORKS AND TRANSPORT, was received at the Secretariat of the Sala. He reiterated the importance that the possibility of applying the challenged regulatory body represents for the MOPT, since it would constitute the legal foundation that would be used to develop road infrastructure in sites where, despite the implementation of the planning process, it is indispensable to proceed with the controlled intervention of wetlands, for the purpose of providing the essential service of transportation, for the benefit of users. He rejects the assertions raised in this acción de inconstitucionalidad to the effect that the MOPT does not carry out adequate planning of infrastructure works. He affirms that the MOPT strictly adheres to the planning process established by the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN), starting with the pre-feasibility of the project (from that point the environmental component is observed and included) until culminating with its execution. It must be taken into consideration that the planning of communication routes must respond to different modalities of criteria, which are not mutually exclusive and, moreover, must complement each other to guarantee their users the efficiency, effectiveness, and continuity in the service it provides. So, as stated, the planning of a road must adhere to technical (engineering), social (generating positive impacts on communities), environmental (guaranteeing observance of the principle of sustainable development), and road safety (guaranteeing the protection of human life and user integrity) criteria, being that, as indicated, said components must be observed in their totality, always seeking balance in their compliance; that is, none of them should prevail over the other. Let us remember that national roads constitute National Heritage, as an immediate effect of being a public domain asset, but especially, because they provide an essential service for the benefit of users, allowing and guaranteeing the provision of other essential services, among which health and education stand out; hence the need to promote the planning of projects in the best possible way. An example of the foregoing is the construction of national route number 35 (Carretera a San Carlos), in its central section called "Sifón-La Abundancia," in which, on the occasion of its planning, different options for its alignment were weighed and analyzed, concluding that the design that best adapts to the area's topography, to its social benefit, to its lower environmental impact, and that guarantees road safety, is the one that, in the past hearing, the plaintiffs questioned (among other projects), but that, definitively, as demonstrated in the report formulated (which is attached to the report) by Engineers Ileana Aguilar Aguilar and Leonel Rojas Castro, Consultants contracted by the Administration to provide support to the MOPT in the "Management for carrying out the Planning and Construction of the New Carretera a San Carlos," it is, as indicated supra, the one that, despite the controlled intervention in the Humedal La Culebra, would generate lower socio-environmental impacts, but also, is the one that guarantees greater effectiveness of the road safety component, as set forth in the aforementioned report. In said report, the proposal raised by the consulting firm "Asesorías en Decisiones Ambientales Estratégicas Ltda." is decisively ruled out, which, at the request of the company Sánchez Carvajal S.A., then the builder of the referred project, prepared the study called "Complemento de Viabilidad Técnica y Legal para el proyecto de la nueva Carretera a San Carlos, exp. 040-2002, SETENA," formulated on May 2, 2018, and whose responsibility, according to the same document, falls on Dr. Allan Astorga Gatgens, Geologist and Dr. in Natural Sciences, and who in the case, constitutes himself as one of the plaintiffs in the present acción de inconstitucionalidad. He affirms that, the one who appears as a plaintiff in this present action, but who also, accredits himself as responsible for the studies and recommendations issued in the aforementioned report, proposes, among other things, to the company Sánchez Carvajal S.A. the construction of a viaduct, under the arguments that said work is the one that generates the least environmental impact in the wetland area, which is surprising if one takes into account that in the brief filing the acción de inconstitucionalidad under study, he questions, even, the construction of this type of work, considering that negative impacts against the wetland would always be generated (suggests seeing page 61 of the brief filing the acción de inconstitucionalidad). However, through the report issued by the consultants contracted by the Ministry, the construction of a viaduct is not viable in an area with an active mega-landslide, associated with a seismic fault, which would generate a high risk of collapse of a rigid structure, such as a viaduct. This being the case and for the pertinent purposes, and, in order to expand on the arguments set forth by this institution, both in the brief through which a response was given to the cited action, and at the hearing held on July 15, the report is attached, with its respective presentation, issued by Engineers Ileana Aguilar Aguilar and Leonel Rojas Castro, Consultants contracted by the Administration, in which it develops, by way of example and because it was mentioned in the cited Hearing by both the plaintiffs and the Justices, the case of the construction of the new Carretera a San Carlos, which responds to one of the scenarios in which the way in which the road infrastructure projects that the MOPT develops are planned and designed is reflected, contrary to the assertions outlined by Dr. Astorga Gatgens, both in his filing brief and at the cited hearing. Additionally, the report is provided, in which, the plaintiff Allan Astorga Gatgens is described as "responsible," called "Complemento de Viabilidad Técnica y Legal para el proyecto de la nueva Carretera a San Carlos," requested, as stated supra, by the construction company Sánchez Carvajal S.A., then in charge of the construction of said project.

22.- In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed. This Sala proceeds to issue the resolution on the merits of this acción de inconstitucionalidad within the period of one month after the holding of the oral hearing ordered in this expediente (Article 86 of the LJC).

Drafted by Justice Garro Vargas; and,

WHEREAS:

I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. STANDING. On this point, it should be noted that Article 75, paragraph 2, of the Law of Constitutional Jurisdiction (LJC), establishes that the prior pending case will not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or it concerns the defense of diffuse interests that pertain to the community as a whole. In this sense, the Sala Constitucional, in its judgment No. 2001-8239 (Sala Constitucional composed of Justices Solano C., Mora M., Sancho G., Arguedas R., Vargas B., Castro A., and Batalla B.), referred to diffuse interests, under the following terms:

"According to the first of the circumstances provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the questioned norm must not be susceptible to concrete application, which would later allow the challenge of the applicative act and its consequent use as a basis case. (...) Secondly, the possibility of taking action in defense of diffuse interests is foreseen (...) Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot in our law - as this Sala has already said - be merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that in relation to them, determined persons, or personalized groups, are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that pertain to a community as a whole. It is then a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive an actual or potential harm, more or less equal for all, which is why it is rightly said that it concerns equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them."

That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective—being common to a generality—and individual, such that they can be claimed in that capacity. (...) In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of persons not formally organized, but united around a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc.

In the present matter, the claimants assert their standing by way of abstract constitutional review and invoke the defense of diffuse interests, as they come seeking protection of the right to a healthy and balanced environment (the protection of wetlands). Consequently, that circumstance establishes in favor of the petitioners direct standing to file the present proceeding for invoking the defense of interests that concern the national community as a whole.

By reason of the foregoing, cognizance and resolution of the present constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) by way of abstract review is admissible.

II.—ON THE ADMISSIBILITY OF THE JOINDERS (COADYUVANCIAS). Article 83 of the LJC provides that within fifteen days after the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties appearing in matters pending as of the date the action was filed, or those with a legitimate interest, may appear within it to assist in the allegations that may justify its grant or denial, or to expand, where appropriate, the grounds of unconstitutionality in relation to the matter that concerns them.

In the specific case, and as is recorded in the case file, by order issued at 14:03 hrs. on November 3, 2016, Mr. MAURICIO ÁLVAREZ MORA was accepted as a coadjuvant within this proceeding, in his capacity as President of FECON.

Now, with respect to the joinders (coadyuvancias) submitted by MARIO ANDRÉS BOZA LORÍA (brief received in the Secretariat of this Chamber on December 1, 2016) and by the ASSOCIATION PRO-NEW HIGHWAY NARANJO-FLORENCIA AND REPRESENTATIVES OF VARIOUS COMMUNITY STAKEHOLDERS (FUERZAS VIVAS) OF THE NORTHERN REGION AND THE COUNTRY, through its president PATRICIA ROMERO BARRIENTOS (brief received in the Secretariat of this Chamber on August 9, 2017), and given that the submissions were presented outside the fifteen days counted from the publication of the first edict, being October 10, 2016, in Judicial Bulletin No. 194, the joinders are rejected as untimely.

III.—ON THE SUBJECT MATTER OF THE ACTION. This action seeks to resolve the grievances of unconstitutionality raised against Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, published in Supplement (Alcance) No. 140 to La Gaceta No. 153 of August 10, 2016, titled “Empowering the National System of Conservation Areas to authorize controlled intervention in wetland ecosystems for state public infrastructure repair and maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience” and, by connection with said decree, Article 7, subsections l) and m) of Executive Decree No. 38863-MINAE of November 11, 2014, published in the Official Gazette La Gaceta No. 66 of April 7, 2015, titled “Regulations for the processing of permits and control of timber harvesting on agricultural lands without forest cover and special situations in Costa Rica, and officialization of the ‘Information System for Forest Harvesting Control’.”

Due to the length of the regulation (executive decree and annex), its full content is not cited here; instead, the provisions will be transcribed and the grievances will be addressed specifically in the corresponding recital (considerando).

IV.—ON THE CONSTITUTIONAL OBLIGATION TO SAFEGUARD THE RIGHT TO A HEALTHY ENVIRONMENT AND THE PROTECTION OF NATURAL BEAUTIES. BALANCE WITH SUSTAINABLE DEVELOPMENT. The case law of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), based on a joint interpretation of Articles 6, 21, 50, and 89, has developed the scope and the state and municipal obligations deriving from the fundamental rights to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the protection of natural beauties. Article 50 also outlines the Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho), from which this Chamber has concluded that environmental protection is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life of all persons, which necessitates the intervention of the Public Authorities over the factors that may alter its balance and hinder the person from developing and unfolding in a healthy environment. This Court has insisted that it is by virtue of those articles, as well as the international commitments the country has undertaken on the subject, that the State’s responsibility arises to exercise a tutelary and guiding function in this area. In this regard, in ruling (voto) No. 4830-02 (Constitutional Chamber composed of Justices Solano C., Sancho G., Calzada M., Vargas B., Armijo S., Castro A., and Batalla B.), among many others, the Chamber has held as follows:

“Our Political Constitution, in its Article 50, expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans, but also of all members of the world community. Violation of these fundamental precepts entails the possibility of harming or endangering short-, medium-, and long-term interests. Environmental contamination is one of the forms through which the integrity of the environment can be broken, with results that are most often imperishable and cumulative. The Costa Rican State is under the obligation to act preventively by avoiding—through oversight and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and under the correlative and equally inescapable prohibition against fostering its degradation.”

Based on the postulate derived from Article 50, which combines the state obligation to strive for the greatest well-being of its inhabitants and the right to a healthy and ecologically balanced environment, this Chamber proposed the notion of “sustainable development,” even prior to its legislative definition in the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente). Thus, in judgment (sentencia) No. 4423-1993 (Constitutional Chamber composed of Justices: Piza E., Castro B., Solano C., Sancho G., Arguedas R., Calzada M.), this Chamber delimited it as follows:

“It must be taken into consideration that environmental protection and the promotion of economic development are not independent challenges. Development cannot subsist in an environment of deterioration of the resource base, nor can it be protected when growth plans continually disregard it. It is necessary to opt for sustainable development, which satisfies present needs without compromising our capacity to meet those of the future. It is, consequently, a policy whose core is long-term planning through state policies, which must comply with all requirements demanded by existing norms and which, logically, in this field must be viewed with restrictive criteria, for if natural resources are destroyed or damaged by a hasty decision or when the required conditions are not met, economic, social, and political development will be affected and will decline, bringing as a logical consequence the loss of the citizen’s quality of life and, therefore, the loss of an invaluable wealth that Nature has generously gifted us. This development means recognizing that if we wish to have continued access to the resources that make life possible and if we expand the benefits of industrial progress, we must be aware of the implications and limitations that taking that path entails. (…)

From all the foregoing, it follows that both the right to health and to an environment free of contamination, without which the former could not be made effective, are fundamental rights, so that, in accordance with all that has been stated, it is the State’s obligation to provide for their protection, whether through general policies to achieve that end or through specific acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State issues to broaden the possibilities for all to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of reaching equitable progress between demographic growth or between it and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, direction of investments, channeling of technological development, institutional changes, and all that which contributes to meeting the human needs of the present and the future.”

Those principles were subsequently incorporated into the Organic Law of the Environment (LOA), No. 7554 of October 4, 1995, which in Article 2 provides, as relevant, the following:

“a) The environment is the common heritage of all the inhabitants of the Nation, with the exceptions established by the Political Constitution, international treaties, and laws. The State and private individuals must participate in its conservation and sustainable use, which are of public utility and social interest.

b) All persons have the right to enjoy a healthy and ecologically sustainable environment in which to develop, as well as the duty to conserve it, in accordance with Article 50 of our Political Constitution.

c) The State shall ensure the rational use of environmental elements, in order to protect and improve the quality of life of the inhabitants of the national territory. Likewise, it is obligated to foster an economically and environmentally sustainable development, understood as development that satisfies basic human needs without compromising the options of future generations. (…)” (The highlighting does not correspond to the original).

These premises are basic and essential for the examination of the challenged regulations in the specific case, insofar as the development of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects must be imbued with a necessary balance between environmental aspects and the development and advancement of communities, within which must necessarily be included infrastructure works declared of national convenience. In that sense, it is appropriate to cite once again the LOA, which in Articles 28 and 29 mandates the following:

“Art. 28.—Territorial planning policies. It is the function of the State, the municipalities, and all other public entities to define and execute national territorial planning policies, aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, with the goal of achieving harmony between the greatest well-being of the population, the use of natural resources, and environmental conservation.

Art. 29.—Purposes. For territorial planning in matters of sustainable development, the following purposes shall be considered:

a) To optimally locate, within the national territory, productive activities, human settlements, public-use and recreational zones, communication and transportation networks, wilderness areas, and other vital infrastructure works, such as energy units and irrigation and drainage districts.

b) To serve as a guide for the sustainable use of environmental elements.

c) To balance the sustainable development of the country’s different zones.

d) To promote the active participation of inhabitants and organized society in the drafting and implementation of territorial planning plans and city regulatory plans, in order to achieve the sustainable use of natural resources.” (The highlighting does not correspond to the original).

Likewise, the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) No. 7788 of April 30, 1998, points out one of the approaches that must be given to the treatment of biodiversity elements, understanding that the use of these elements must guarantee the development options of future generations, food security, ecosystem conservation, protection of human health, and improvement of citizens’ quality of life. It also mandates that the conservation and sustainable use of biodiversity must be incorporated into sectoral and intersectoral plans, programs, activities, and strategies, for the purpose of integrating them into the development process. (see Art. 11, subsections 3 and 4).

The case law of this Court has also evolved to contemplate the concept of “democratic sustainable development” as a derivation of the provisions of Articles 50 and 74 of the Political Constitution. That principle was extensively developed in judgment (sentencia) No. 2013-010540 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo S., Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., and Hernández G. It is worth clarifying, however, that in said ruling Justice Castillo V. dissented) in which, as relevant, the following was considered:

“With respect to the latter, it is useful to extend the concept of ‘sustainable development,’ which is grounded in constitutional Article 50, to that of ‘democratic sustainable development.’

Indeed, until now, when addressing ecological issues, emphasis is usually placed on the scarcity of natural resources, the need to reduce the consumption of non-renewable resources, to increase the production of renewable ones, and to manage the polluting waste produced by society. Hence, the term that remained in vogue during recent decades was sustainable development, which focuses on the management of the previously cited variables and others, in order to promote development that does not conflict with the environment. The concept elaborated until then encompassed an environmental component—environmental protection—an economic component—economic development based on the sustainable exploitation of the environment—and a social component—it was considered that economic development and environmental conservation automatically entailed social well-being. However, the emphasis of the ‘sustainable development’ concept focused on the first two elements, the economic and the environmental. The third, as was said, was an almost natural consequence of the previous two. In more recent years, the evolution of the term sustainable development has led to placing renewed emphasis on the social element contained within it and which, at bottom, serves as a counterweight to the economic element predominant until today. The aim is not to assert that the social element is a novel advancement of the term sustainable development. On the contrary, it can be observed that it has been a factor constantly present in the discussion, but which has been relegated in practice to the background given the preponderance of the other cited elements. Thus, for example, the report issued in 1987 by the World Commission on Environment and Development before the United Nations indicated that sustainable development implies satisfying the basic needs of all persons and providing all with the opportunity to aspire to a better life, for a world in which poverty is endemic will always be prone to ecological and other types of catastrophes. Satisfying basic needs—the report tells us—means not only a new era of economic growth, but also ensuring that people in poverty will receive a fair share of the resources required to sustain growth.

The social element of sustainable development is also verified in the component of social justice proper to the Rule of Law (Estado de Derecho) and which has been embodied in our Political Constitution. Indeed, constitutional Article 50 establishes that: ‘The State shall strive for the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment.’ In a single article, the constitutional legislator has included the three elements of sustainable development: the stimulation of production (economic element), the ecologically balanced environment (ecological element), and, additionally, the most adequate distribution of wealth and the healthy environment (social element). The reading of the article must also be done in conjunction with Article 74 of the Constitution, which explicitly establishes the duty to pursue a permanent policy of national solidarity grounded in the Christian principle of social justice. Already in ruling (resolución) number 1441-92 of 15:45 hours on June 2, 1992, the Chamber observed in both articles the foundation of the Costa Rican Social State under the Rule of Law (Estado Social de Derecho):

‘The general basic principle of the Political Constitution is set forth in Article 50, by providing that “the State shall strive for the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth,” which, joined with the declaration of adhesion of the Costa Rican State to the Christian principle of social justice, set forth in Article 74 ibidem, determines the very essence of the political and social system we have chosen for our country and that defines it as a Social State under the Rule of Law.’

Those constitutional postulates have, in turn, been developed in national legislation. Hence, in environmental matters, the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), the Forestry Law (Ley Forestal), the Organic Law of the Environment, and the Biodiversity Law, among many others, have been enacted. In fact, the latter also contains a development of the social element of sustainable development. In its Article 9, the following is read:

‘ARTICLE 9.—General Principles. The following, among others, constitute general principles for the purposes of applying this law:

(…)

4.—Intra- and intergenerational equity. The State and private individuals shall ensure that the elements of biodiversity are used sustainably, so that the possibilities and opportunities for their use and their benefits are guaranteed in a just manner for all sectors of society and to satisfy the needs of future generations.’

As can be seen, the democratic element of sustainable development, which is protected under Articles 50 and 74 of the Political Constitution, intrinsically entails the just distribution of both environmental benefits and burdens. In the Social State under the Rule of Law, this implies the preservation of nature for future generations and the use of the environment in a spirit of solidarity.” (The highlighting does not correspond to the original).

Such considerations are relevant because they are precisely set forth in the recital section of Decree No. 39838-MINAE challenged in this constitutional action, when stating the following:

“1. That Article 50 of the Political Constitution enshrines in favor of all inhabitants of the Nation the right to a healthy and ecologically balanced environment, this right including the conservation, use, and sustainable management of biodiversity and the equitable distribution of benefits derived therefrom, ensuring the greatest participation of the community.

2. That through ruling (resolución) number 10540-13 of 15:50 hours on August 7, 2013, the Constitutional Chamber, taking as a basis the principle of sustainable development, the principle of just distribution of wealth, and the right to a healthy and ecologically balanced environment, establishes the principle of democratic sustainable development, as a consequence of the interpretation of Articles 50, 69, 74, and 89 of the Political Constitution.

3. That in that context, the Constitutional Chamber concludes that ‘the democratic element of sustainable development, which is protected under Articles 50 and 74 of the Political Constitution, intrinsically entails the just distribution of both environmental benefits and burdens. In the Social State under the Rule of Law, this implies the preservation of nature for future generations and the use of the environment in a spirit of solidarity.’

9. That the essential and priority function of the State consists of ensuring the conservation, protection, administration, use, and promotion of the country’s public resources in accordance with the principle of sustainability, proportionality, and reasonableness of their use. To that end, it fosters among the various public institutions the obligation of reciprocal assistance, in order to fulfill their respective objectives and public purposes.”

So that in the specific evaluation of the regulations subjected to challenge, this Court must necessarily start from the assessment of these statements as presuppositions for the examination of their constitutionality, since it is observed that this is an initiative that seeks to authorize the development of infrastructure declared of national convenience in ecologically sensitive areas, such that the requirements established in the decree pursue, precisely, controlled intervention in order to harmonize the possibility of development and progress with the conservation, protection, and restoration of ecological systems of public interest.

V.—THE ECOLOGICAL IMPORTANCE OF WETLANDS AND THEIR NORMATIVE TREATMENT. INTERNATIONAL AND NATIONAL LEGISLATION. The definition of “wetlands” was originally set forth in the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre, LCVS), which in Article 2, paragraph 15, provided that they are “Extensions of marshes, swamps, peat bogs, or waters of natural or artificial regime, permanent or temporary, stagnant or flowing, fresh, brackish, or salt, including extensions of marine water whose depth at low tide does not exceed six meters” (now-repealed regulation).

Subsequently, its definition was embodied in the LOA, whose Article 40 defines them as follows:

“Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or salt, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs or, in their absence, up to six meters deep at low tide.” (The highlighting does not correspond to the original).

Likewise, Article 41 states that wetlands and their conservation are declared to be of public interest, given their multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing this subject matter. That article expressly regulates the following:

“Art. 41.—Public interest. Wetlands and their conservation are declared to be of public interest, given their multiple uses, whether or not they are protected by the laws governing this subject matter.”

That is, because of how valuable they are in environmental terms, wetlands and, specifically, their conservation constitute a subject matter declared by the legislature to be a matter of public policy. It is practically recognized by all international authorities that healthy, properly functioning natural wetlands are fundamental for human livelihoods and for sustainable development. By virtue of such a premise, Costa Rica approved the “Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat,” hereinafter the Ramsar Convention, Law No. 7224 of April 9, 1991. Said Convention is based on the recognition of the fundamental ecological functions of wetlands, in their capacity as regulators of hydrological regimes and as habitats for characteristic fauna and flora and, particularly, for waterfowl. Moreover, they constitute a resource of great economic, cultural, scientific, and recreational value, the loss of which would be irreparable. In that regard, when the Costa Rican authorities were carrying out the legislative approval process, the corresponding mandatory constitutional consultation was raised before the Chamber (composed of Justices Rodríguez V., Piza E., Baudrit G., Castro B., Solano C., Mora M., Sancho G.), and on that occasion the following opinion was rendered:

“The Chamber finds that the approval of the present Convention presents no constitutional obstacle, since it does require, the very wording of Article 89 of the Political Constitution, albeit somewhat unfinished and incipient, contains a definition of the State’s need to protect natural beauties, not as an idle exercise of beauty in and of itself, but rather, because of what those beauties signify and constitute for biological or ecological systems. To this must be added the fact that domestic legislation itself already contains State duties that greatly exceed those established in the Ramsar Convention, such as those in Articles 3, 4, 5, and 6, but especially taking into consideration that, in accordance with Article Two of the Convention, including the designation of a wetland in the ‘List’ referred to in that text, is carried out ‘without prejudice to the exclusive sovereign rights of the Contracting Party in whose territory the wetland is situated.’

If the Costa Rican State has defined its policy by joining in an international effort to protect certain types of zones of ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological richness, it will greatly contribute not only to improving the quality of life of the country’s inhabitants, but of the world as a whole. If that is the duty and function of the State, the Chamber finds coherence in subscribing to a Convention such as the one under comment.” (advisory opinion (opinión consultiva) No. 533-1991).

Subsequently, in judgment (sentencia) No. 1888-1995, the Chamber (composed of Justices Mora M., Castro B., Solano C., Arguedas R., Calzada M., Arias G., and Molina Q.) pronounced on the environmental importance of wetlands. In that regard, the following was resolved:

“Wetlands are formed by a series of physical, biological, and chemical components, corresponding to soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes that occur among these components and within each of them allow the wetland to perform certain functions, which are positive in the zone in which it is located, such as flood control and protection against natural phenomena like storms. It also generates products for the benefit of people and society in general, such as wildlife maintenance, fisheries, and forest resources. The importance of wetlands, among other reasons, lies then, given their nature, for countries that promote their development and conservation, in the sustainment of a great quantity and variety of habitats (sic), with favorable socio-economic impacts for certain sectors of the population engaged in their rational exploitation and the appearance of a unique landscape fully identifiable by its great beauty and diversity in terms of the wildlife that forms part of its cultural heritage, an important resource for tourism in a country or region.” (Considerations reiterated in judgment (sentencia) 5255-1998).

In judgment (sentencia) No. 2009-014288—even invoked by the Focal Point authority between Costa Rica and RAMSAR—the Chamber distinguished between what corresponds to defining a “wetland ecosystem” as opposed to “protected wilderness areas” (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada M., Mora M., Vargas B., Jinesta L., Abdelnour G., González Q., and Araya G.). In that judgment, the following was considered, as relevant:

“As all the participants in this proceeding highlight, the term wetland is contemplated in the Organic Law of the Environment in two dimensions: that of a space or ecosystem and as a management category of protected wilderness areas. In the first case, the term ‘wetland’ is the name by which a specific ecosystem is known, the principal characteristic of which is the presence of a soil with special features that allow water deposited in a territory to be stored permanently or intermittently (but with a determined period of flooding or water surface) and whose condition permits the adaptation of various species of flora and fauna that make it special, a definition that coincides with that of the Ramsar Convention.

The principal aspect for the recognition of a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics: a) soil type (hydric or hydromorphic soils), b) hydrophilic vegetation (plants adapted to flooded, anaerobic soils in most cases), c) fauna dependent on this regime and ecosystem, and d) hydrological condition (relative to climate), but according to the presence and distribution of the species present, it is classified according to its distinctive pattern.

In its second dimension, the term “wetland” is not associated with the aforementioned technical concept, but rather with the designation of a Protected Wilderness Area as a management category under the protection of Article 32 of the Environmental Framework Law (Ley Orgánica del Ambiente). If the State has an interest in declaring a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone as a Protected Wilderness Area (Área Silvestre Protegida), it must meet the requirements established in the Environmental Framework Law, empowering the State to expropriate or pay for private lands. However, this does not imply discarding the existence and protection of wetland ecosystems, solely because they are not declared a Protected Wilderness Area, or because they are on private property.” (The emphasis does not correspond to the original).

 

In that decision, the Chamber clearly emphasized the two possible dimensions of wetlands, recognizing their definition on the one hand by virtue of their ecological characteristics and, on the other, stipulating that in light of the Environmental Framework Law (LOA), there will be some wetlands that, due to their special ecological characteristics, are integrated into protected wilderness areas as a specific management category.

In ruling No. 2011-016938 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo S., Mora M., Cruz C., Rueda L., Pacheco S., Araya G., and Ulate C.), the Chamber reviewed constitutional objections against Executive Decree No. 35803-MINAET of January 7, 2010, called “Technical Criteria for the Identification, Classification, and Conservation of Wetlands” (Criterios Técnicos para la identificación, clasificación y conservación de Humedales). In that decision, the Chamber clarified some concepts of importance for resolving this unconstitutionality action:

“The first thing that must be said is that the plaintiff is not correct when he states that there are mangroves or wetlands that do not form part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado). More specifically, it is clear, in accordance with the normative elements of judgment cited by the parties, including the plaintiff, that all wetlands found on State property (belonging to any state entity, body, or organism) form part of that heritage (…)

 

From the previous citations and the analysis of the regulatory instruments indicated by the plaintiff, it is evident that the declaration of a protected wilderness area requires a series of requirements and studies; the mere statement of intent by the Administration is not sufficient. (…) A protected wilderness area has a special legal effectiveness, insofar as it responds to clearly defined special reasons, is supported by scientific and technical studies, is grounded in specific regulatory instruments, implies a series of obligations for the Administration, and is framed within a planning context that has the purpose of preserving the natural resource.” (the emphasis does not correspond to the original).

Finally, it is appropriate to cite what was decided by the Chamber in ruling No. 2016-003855 (which was an unconstitutionality action against the law called “Amendment of several articles of Law No. 7744, Concession and Operation of Tourist Marinas” (Modificación de varios artículos de la Ley No. 7744, Concesión y Operación de Marinas Turísticas). Specifically, the unconstitutionality of said regulation was questioned for not excluding wetlands from the areas in which concessions can be granted for the construction and operation of tourist marinas and docks. In that decision, the Chamber not only ruled in relation to the ecological importance of wetlands and the subscription to the Ramsar Convention, but also on their legal regime. For the foregoing, it distinguished wetlands assigned to protected wilderness areas, wetlands integrated into the State's Natural Heritage (PNE) for being immersed in public domain assets, and wetlands that are on private lands, concluding that, due to that possibility, the tacit authorization to grant concessions in some types of wetlands was not unconstitutional, although always subject to environmental protection. In the pertinent part, the Chamber (composed of Justices Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Hernández L., Salazar A., and Hernández G.) resolved the following:

“In this regard, this Chamber observes two issues. On the one hand, our Legal System (Ordenamiento Jurídico) does not contain a specific legal regime for wetlands as a general category that absolutely and generally prohibits the possibility of being granted under concession. On the other hand, the rule in question does make exceptions for the granting of concessions in certain wetlands.

But before examining these two aspects, it is worth remembering the importance that this Chamber has recognized in its jurisprudence regarding wetlands. A) Regarding wetlands and their environmental, cultural, and economic importance.- As this Chamber indicated through 2009-014288 at 3:19 p.m. on September 9, 2009, it has referred to the relevance of these ecosystems and their protection, in rulings 2001-12817 at 10:28 a.m. on December 14, 2001, and 2007-6246 at 7:30 p.m. on May 8, 2007, among others, noting that wetlands are considered among the most productive ecosystems in the world. (…) The importance of wetlands is not only in terms of biodiversity and those that develop on an ecological scale, but because they provide support functions and essential products for human communities in the developing and industrialized world. According to doctrine and scientific studies, the term wetlands encompasses a great variety of ecosystems, with very distinct characteristics; they can be classified into seven landscape units: estuaries, open coasts, floodplains, freshwater marshes, lakes, peat bogs, and flood forests; or into saltwater wetlands, freshwater wetlands, or artificial wetlands. Each is formed by a series of physical, chemical, and biological components, such as soils, water, animal and plant species, and nutrients. The processes among these components and within each of them allow the wetland to perform functions, such as flood control and storm protection, and generate products, such as wildlife, fisheries, and forest resources; they purify water and stabilize the coastline. Not all characteristics are present in every wetland; few perform all the functions in the same way. Furthermore, they present very valuable attributes such as biological diversity and the uniqueness of cultural heritage. It is the combination of these functions, products, and attributes of the ecosystems that makes wetlands important for society. Through the storage of precipitation and the uniform release of runoff, wetlands can diminish the destructive onslaught of floods and rivers, so that the conservation of natural deposits can avoid the construction of dams and reservoirs. Their vegetation can stabilize the coastline by reducing the energy of waves, currents, or other erosive forces, while simultaneously, with plant roots, holding bottom sediments in place, which can prevent both the erosion of valuable agricultural or inhabited lands and property damage. Wetlands that remove nutrients improve water quality and help prevent eutrophication, which can avoid the need to construct water treatment systems. On the other hand, many support the life of dense populations of fish, livestock, or wildlife, which feed on their nutrient-rich waters or substrate, or graze on their lush grasslands. The hydrological, nutrient, and matter cycles, and the energy flows of wetlands, can stabilize local climatic conditions, in particular, precipitation and temperatures, which influences both agricultural activities and those based on natural resources, as well as the stability of natural ecosystems and the wetland itself. They also contribute to recreation, fisheries, agricultural resources, and tourism, as well as the direct use of forest resources that generate a significant number of goods, ranging from firewood, construction wood, and bark, among timber products, to resins and medicines, which are “secondary” non-timber forest products. They are even important as a genetic reserve for certain plant species – such as rice. It is for this reason that several international instruments, among which the Convention on Wetlands or Ramsar Convention stands out, signed by our country pursuant to Law No. 7224 on April 9, 1991, and published in the Official Gazette La Gaceta on May 8 of the same year, address their protection. The Convention is an intergovernmental treaty that offers a framework for international cooperation in favor of the conservation and wise use of wetlands. The Convention proclaims the duty of States to protect – for the sake not only of their own interests, but of international interests – these ecosystems, so that countries have the obligation to develop national policies that tend toward the conservation of these environments in their land-use policies, and each member country, according to the Convention, must include at least one site on the List of Wetlands of International Importance. For its part, our national legislation develops such a commitment in some laws such as the Environmental Framework Law (Ley Orgánica del Ambiente), Law No. 7554 of September 28, 1995, which in Article 32, empowered the Executive Branch to include Wetlands in the different management categories of protected wilderness areas, which are under the administration of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (MINAET) – with the collaboration of municipalities – and declares them to be of public interest, as well as their conservation. B) Regarding the absence of an absolute prohibition that wetlands can be granted under concession: Certainly, this Chamber observes that from the “Convention relative to wetlands of international importance especially as waterfowl habitat” (Ramsar Convention), approved by Law No. 7224 of April 9, 1991, the obligation to prohibit concessions in wetlands is not evident. Thus, it cannot be concluded that a concession in wetlands for the construction of marinas or tourist docks, in itself, constitutes a violation of the obligations acquired in said Convention by the Costa Rican State. Similarly, the possibility of granting concessions for the construction, administration, and exploitation of tourist marinas and docks cannot be considered, as such, a reduction in the level of legally established protection, since there is no specific legal regime for wetlands as a general category that absolutely and generally prohibits the possibility of being granted under concession. Despite this, it is valid for the legislator to establish the prohibition of granting a concession for certain types of wetlands, as in this case, as explained below. C) Regarding the exceptions made by the challenged rule to certain wetlands that CANNOT be given under concession: This Chamber, through several rulings, proceeded to examine the bill that gave rise to the questioned law according to the optional consultations filed (see rulings No. 2008-015760, 2009-017511, 2010-012026, and 2010-018702). Properly on the topic of wetlands and the principle of progressivity of human rights in environmental matters, for not excluding them from the prohibition of marina construction, see what was resolved in ruling No. 2010-018702 at 3:27 p.m. on November 10, 2010 (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada, Mora, Armijo, Cruz, Castillo, Abdelnour, and Hernández G.), where it was resolved that protecting some zones and not others, without a technical criterion to support it, was unconstitutional, as it is harmful to the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights.

(…)

Thus then, in this decision, the Chamber concluded that protecting some zones and not others without a technical criterion to support it was harmful to the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights. Now, from reading the challenged rule, it is verified that the legislator corrected the error pointed out in the previous ruling and proceeded to exempt some wetlands from the possibility of being given under concession. As indicated by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in its report, the plaintiffs are not correct, and the challenged rule does establish three types of exceptions for wetlands that cannot be given under concession, namely: mangrove wetlands, wetlands with coral ecosystems, and wetlands that form part of the State's Natural Heritage, in accordance with Articles 13 and 14 of the Forestry Law (Ley Forestal), and that are under the supervision of the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications (Minaet).

The remaining wetlands, not contained in said exceptions, could be given under concession, including those that, being on public domain assets, are administered by the different municipalities or by the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo), under the terms in which the same challenged Law establishes it. But even so, this does not mean in any way that they are left unprotected, since, in the case of marinas, the respective concession requires the prior completion of an environmental impact study (EsIA), and in the case of docks, an Environmental Management Plan, as derived from Article 8, subsection d) of Law No. 7744. Furthermore, the activities that can be carried out in them, despite the concession, are subject to certain limitations, as will be stated. In this sense, it is appropriate to make a relevant clarification: Although not all wetlands form part of the State's Natural Heritage (PNE), but only those that are on public domain assets – since wetlands can exist on private property – all wetlands are of public interest and are subject to a special legal protection regime. So, regardless of their location (on public or private domain assets), wetlands are of public interest. It is clear then that the only wetlands that are considered part of the State's Natural Heritage are those found on public domain assets, regardless of whether they have been recognized as protected wilderness areas. In other words, despite not being declared protected wilderness areas, wetlands that are within public domain assets are part of the State's Natural Heritage, with the exception that will be stated. See what this Chamber established through ruling No. 2011-016938 at 2:37 p.m. on December 7, 2011 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo, Mora, Cruz, Rueda, Pacheco, Araya, and Ulate), when it clearly indicates that wetlands found on State properties are part of the State's Natural Heritage, even if they have not been declared protected wilderness areas:

 

“… the first thing that must be said is that the plaintiff is not correct when he states that there are mangroves or wetlands that do not form part of the State's Natural Heritage. More specifically, it is clear, in accordance with the normative elements of judgment cited by the parties, including the plaintiff, that all wetlands found on State property (belonging to any state entity, body, or organism), form part of that heritage (…) – in the first place – it is not true that the wetland ecosystems that form part of that public heritage are only those that have a declaration as a protected wilderness area (…) VI.- CONCLUSION. The State's Natural Heritage is a legal asset, defined and individualized in our legal system, whose lands that comprise it according to environmental legislation do not need a declaration as a protected wilderness area to be subject to protection by the Administration …” (Emphasis does not correspond to the original).

 

A position that is recently ratified through ruling No. 2014-001170 at 2:30 p.m. on January 29, 2014 (Constitutional Chamber composed of Justices Armijo, Jinesta, Cruz, Castillo, Rueda, Hernández, and Salazar) when it was stated:

 

“VIII.- A wetland is a wetland, regardless of whether it has been declared by the State or not. (…) In other words, the State's declaration is not an essential element for a piece of land to be a wetland, objectively speaking. This Constitutional Chamber has insisted in its jurisprudence on the State's duty to protect wetlands even when they have not been declared. Thus, in ruling No. 2009 – 014288 at 3:19 p.m. on September 9, 2009, it was indicated:

 

“(…) If the State has an interest in declaring a wetland ecosystem and its area of influence or buffer zone as a Protected Wilderness Area, it must meet the requirements established in the Environmental Framework Law, empowering the State to expropriate or pay for private lands. However, this does not imply discarding the existence and protection of wetland ecosystems, solely because they are not declared a Protected Wilderness Area, or because they are on private property. It is for this reason that the challenged rule, by establishing that wetlands must be created by executive decree, is contrary to the provisions of the Ramsar Convention, which oblige the protection of these valuable ecosystems, which provide countless environmental services to society, whether they have been subjected to a special management category by the governing body of natural resources, which in some cases implies their expropriation, or whether they are private property. The obligation of reasonable and rational use of these ecosystems concerns both the State and private individuals, so provisions such as the one challenged constitute an obstacle incompatible with the fulfillment of the purposes of the Convention by the Costa Rican State (…) In accordance with the constitutional norms and principles indicated, this Court considers that the challenged rule, insofar as it requires the creation of wetlands by executive decree, is not consistent with the obligation to effectively and appropriately protect these ecosystems, as required by the Political Constitution. The provision constitutes an obstacle to the application of the protection regime in force in other provisions of legal rank, such as those established by the Environmental Framework Law, which is not consistent with the indicated constitutional precepts that provide them protection (…)” (the emphasis does not belong to the original).

 

Now, the remaining wetlands that were not exempted from the rule in question can be given under concession, but even so, it must be understood that they are subject to special legal protection. This is because the matter goes beyond which wetlands can and which cannot be given under concession, but rather the protection that the State is obliged to provide to all of them in general. Neither private property nor concession excludes the norms and protocols of preventive protection to which all private property where there is a wetland must be subjected, or the concessionaire of a wetland. As this Chamber has stated on previous occasions (see ruling No. 2014-01170), all wetlands, whether or not declared by the State, whether or not they form part of protected wilderness areas, or even those on private property, must be protected. That protection consists, not only in the need that, prior to the concession, it is required, in the case of marinas, the prior completion of an environmental impact study (EsIA), and in the case of docks, an Environmental Management Plan. But also, only by way of example and without excluding other types of protection established in other regulations, to comply with the provisions that define the prohibited conducts established by the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) (…)” (The emphasis does not correspond to the original).

 

In this way, the environmental importance of wetlands is evident. At the doctrinal level, there is practically unanimity in the sense that wetlands are essential for human survival, this is because they include some of the most productive ecosystems in the world and provide ecosystem services that produce innumerable benefits. Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes that include both permanently or seasonally flooded freshwater habitats, lakes, rivers, swamps, as well as coastal and marine areas such as estuaries, coastal lagoons, mangroves, and reefs. The global water cycle supports primary production and nutrient recycling and provides freshwater and food for humans. They are also considered essential because wetlands can be used for transportation and hydroelectric energy. They provide raw materials and genetic resources, including medicines. Furthermore, they help mitigate floods, protect coasts, and store and sequester carbon. Because of this important quantity of ecosystem services, it has been stated that decisions affecting them cannot be short-term, but rather thinking about the benefits they bring to all of society, as they constitute a central element of sustainable development. Therefore, it is incumbent upon public authorities not to underestimate the value of their benefits for nature and humanity. (source: Ramsar Convention on Wetlands, (2018). Global Wetland Outlook: State of the World’s Wetlands and their Services to People. Gland (Switzerland), Secretariat of the Ramsar Convention, available at the page: https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/gwo_s.pdf). It was precisely based on such recognition that, at the international level, the Ramsar Convention was signed. This is the only international legal instrument that focuses primarily and specifically on the protection of wetlands (although it must be recognized that there are other international instruments ratified by Costa Rica that also seek to promote sustainable management, conservation, and the strengthening of sinks and reservoirs of greenhouse gases, among which wetlands are found; see, for example, the United Nations Framework Convention on Climate Change, Law No. 7414 of June 13, 1994). Now, the Ramsar Convention is recognized for having carried out great work worldwide to promote the conservation and wise use of wetland ecosystems; ensuring that they play a key role in meeting the objectives of sustainable development, safeguard the populations of species that develop in their ecosystem, prevent land degradation, improve water quality, address climate change, and seek to reduce disaster risk.

Regarding the commitments acquired by Costa Rica in relation to the signing of the Ramsar Convention, it is appropriate to note that the contracting parties in said instrument have three main obligations that have been considered the “pillars” – regarding which emphasis was placed during the oral hearing –:

a) Conserve and wisely use all wetlands: Article 3 of the Convention provides that the contracting parties shall elaborate and apply their management plans in a way that favors the conservation of wetlands included in the “List” and, whenever possible, the wise use of wetlands in their territory.

b) Designate and conserve at least one wetland of international importance or “Ramsar Site”: Article 2 orders that each contracting party shall designate suitable wetlands within its territory, which shall be included in the list of wetlands of international importance, which is handled by the office referred to in Article 8 of the convention itself. The boundaries of each wetland shall be precisely described and included on a map, and they may encompass riparian zones or coastal zones adjacent to the wetland, and islands or bodies of marine water deeper than six meters at low tide, surrounded by wetlands, especially when these zones, islands, or bodies of water are important for waterfowl habitat. According to the convention itself, the selection of wetlands to be inscribed on the list must be based on their international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view. In the first place, wetlands that have international importance for waterfowl in all seasons of the year must be inscribed. The convention itself recognizes that the inscription of a wetland on the list is made without prejudice to the exclusive sovereign rights of the contracting party in whose territory said wetland is located. The international commitment consists of each contracting party designating at least one wetland that can be inscribed on the list at the time of signing the convention or depositing its instrument of ratification or accession. The contracting parties shall have the right to add other wetlands situated in their territory to the list, to extend those already inscribed, or, for urgent reasons of national interest, to withdraw from the list or reduce the extent of wetlands already inscribed, which implies that they must parallelly inform of these modifications as quickly as possible to the organization or government responsible for the functions of the permanent Office. Each contracting party shall take into account its responsibilities, at the international level, for the conservation, management, control, and wise use of migratory populations of waterfowl, both by designating wetlands within its territory that should be inscribed on the list, and by making use of its right to modify its inscriptions.

c) Cooperate beyond national borders in transboundary wetlands, shared wetland systems, and shared species: Article 5 orders that the contracting parties shall consult each other on the fulfillment of the obligations deriving from the Convention, especially in the case of a wetland that extends across the territories of more than one contracting party or when a hydrological basin is shared by several contracting parties. At the same time, it calls upon the parties to endeavor to coordinate and actively support their current and future policies and regulations regarding the conservation of wetlands and their flora and fauna.

 

The first obligation contracted through the signing of the Ramsar Convention is reflected in domestic legislation, since as already indicated supra, there is a declaration of public interest in the conservation of wetlands and Article 45 of the LOA establishes a prohibition on activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as, for example, the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, desiccation, fill, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems. This norm is of utmost relevance and must serve as a guide in the interpretation and application of the decree that is the object of this unconstitutionality action, since under no circumstances should the public interest in the protection of wetland ecosystems be lost sight of, nor the prohibition imposed by the legislator on interrupting their natural cycles, or the construction of works that tend to the deterioration or elimination of such ecosystems.

However, in consonance with the provisions of Article 2 of the Ramsar Convention, it is important to additionally point out that there is no absolute international prohibition on altering wetland ecosystems, but rather the international treaty emphasizes the “wise use of the wetlands of their territory”. Finally, it is necessary to distinguish that according to the definition of wetlands, they encompass multiple spaces, but not all national wetlands are inscribed on the list of wetlands of international importance (Ramsar List), since said inscription is based on a technical assessment that responds to their international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view (Article 2 of the Convention).

It is also necessary to clarify that not all wetlands correspond to zones protected by the State (understood in their legal conception and the applicable regulatory framework). The foregoing, given that said delimitation – classification of protected wilderness areas – must be carried out in light of the provisions of Article 42 of the Environmental Framework Law, which regulates the following:

“Article 42.- Delimitation of protected zones.

The Ministry of Environment and Energy, in coordination with the competent institutions, may delimit protection zones for certain marine, coastal, and wetland areas, which shall be subject to land-use and management plans, in order to prevent and combat the pollution or degradation of these ecosystems."

This provision must be understood as integrated with the regulation in Article 32(f) of the same regulation:

"Art. 32.- Classification of protected wild areas. The Executive Branch, through the Ministry of Environment and Energy, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and in those indicated below:

(...)

f) Wetlands.

(...)

These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministry of Environment and Energy, except for those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas."

Likewise, with Article 58 of the Biodiversity Law, which stipulates the following:

"Art. 58.- Protected wild areas. Protected wild areas are delimited geographical zones, constituted by lands, wetlands, and portions of the sea. They have been declared as such because they represent special significance due to their ecosystems, the existence of threatened species, their impact on reproduction and other needs, and their historical and cultural significance. These areas shall be dedicated to conserving and protecting biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general. The objectives, classification, requirements, and mechanisms for establishing or reducing these areas are determined in the Organic Environmental Law, No. 7554, of October 4, 1995. The prohibitions affecting natural and legal persons within national parks and biological reserves are determined in the Law for the Creation of the National Parks Service, No. 6084, of August 24, 1977. During the process of fulfilling requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. In any case, the establishment of areas and categories shall take very much into account the rights previously acquired by indigenous or peasant populations and other natural or legal persons, underlying or adjacent to it" (The highlighting does not correspond to the original).

Finally, Article 3(i) of the Forest Law ("Ley Forestal") retakes the conceptualization of protected wild area in the following sense:

"Art. 3 (...)

i.- Protected wild area: A space, whatever its management category, structured by the Executive Branch to conserve and protect it, taking into consideration its geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest."

In accordance with this normative analysis, it is necessary to point out that the concept of a wetland is a technical one that derives from the name by which a certain ecosystem is known, whose main characteristic is the presence of a soil with special particularities that allow water deposited in a territory to be stored permanently or intermittently (but with a determined period of flooding or water surface) and whose condition allows the adaptation of various species of flora and fauna that make it special. Hence, the definition of a wetland is based on technical aspects and defined features. The main aspect of the definition of a wetland ecosystem lies in its ecological characteristics. However, not all geographical spaces—or, in the terms of the decree, wetland ecosystems—are equivalent to being, automatically, a protected wild area to which, at the time of its declaration, a special management category is assigned under the protection of Article 32 of the LOA. This declaration does not derive from a definition, but from the State's public interest in declaring a wetland ecosystem and its zone of influence or buffer zone as a protected wild area, which for this purpose must comply with the requirements established in that regulation and the following ones of the LOA. In this regard, it is appropriate to cite what is indicated in Article 36 of the LOA, since it enumerates the requirements for formally creating protected wild areas:

"Article 36.- Requirements for creating new areas. To create protected wild areas owned by the State, whatever the management category it establishes, the following must be previously complied with:

a) Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it.

b) Definition of objectives and location of the area.

c) Technical feasibility and land tenure study.

d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it.

e) Preparation of plans.

f) Issuance of the respective law or decree."

So, the inclusion of the term "wetlands" in the body of Article 32 does not mean that all wetlands are, at the same time, protected wild areas, but rather that this delimitation corresponds to a specific management category or classification of protected wild areas, which must be delimited and defined by the competent authorities when examining the geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the formal declaration by virtue of a public interest duly proven in the mentioned requirements.

These premises are important, because for the assessment of the specific regulations, the PGR maintained that the principles of rational and sustainable use of wetlands do not imply that these ecosystems must be dedicated to absolute conservation, but rather that it is possible to carry out human activities in them in a controlled manner, so that their ecological characteristics are not affected and possible impacts are mitigated. It was affirmed, in that sense, that the Ramsar Convention, far from completely prohibiting the development of activities or execution of works in wetlands, instead promotes the management and sustainable use of wetlands, allowing the development of economic activities and infrastructure under certain standards and limitations that make it possible to avoid and mitigate the possible negative effects that may be produced. These statements coincide with the report rendered by the Minister of Environment and Energy, Edgar E. Gutiérrez Espeleta, who stated that national legislation, apart from defining, does not contain its own legal regime for wetlands (as an ecosystem) as a general category and, therefore, it has been admitted that it is possible to carry out certain activities without this implying a deterioration in the level of legally established protection. These conclusions were shared by the current Minister of Environment, the Vice Minister of Water and Seas, and the focal point of the Government of Costa Rica to the Ramsar Convention (oral hearing), who reported that the Convention does not impose a prohibition on carrying out infrastructure works in wetlands, although it does establish the general obligation of States to protect wetlands and grants States a margin of discretion over the applicable legal regime for this. Based on the provisions of Handbook 1 of the Conferences of the Parties, they concluded that, under compliance with the principles of rational and sustainable use of wetlands, it is possible to carry out activities or interventions in wetlands, as long as the ecological characteristics are not affected and the impacts of said interventions are mitigated; that is, the Convention does not provide that wetlands must be dedicated absolutely to conservation.

The document cited by the respondent authorities introduces an updated definition of the concept of "rational use of wetlands" in which it is explained that the rational use of wetlands is the maintenance of their ecological characteristics, achieved through the implementation of ecosystem approaches, within the context of sustainable development. It also states that the phrase "within the context of sustainable development" is aimed at recognizing that while it is inevitable that development activities will be carried out in some wetlands, and that many of these activities generate important benefits for society, they can be undertaken in a sustainable manner (source: Secretariat of the Ramsar Convention, 2010. Wise use of wetlands: Concepts and approaches for the wise use of wetlands. Ramsar handbooks for the wise use of wetlands, 4th edition, vol. 1. Secretariat of the Ramsar Convention, Gland (Switzerland), available at https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-01sp.pdf ).

Therefore, based on the national normative analysis as well as the Ramsar Convention and its authoritative interpretations and, in addition, the reports of the respondent authorities themselves, three preliminary conclusions can be reached: 1) All wetlands, and specifically their conservation, have a clear public interest due to the ecosystem services they provide to the planet; 2) Not all wetlands in the national territory are listed as internationally important on the Ramsar List, nor are all wetlands in the national territory cataloged as protected wild areas, since, for such purposes, a delimitation and express declaration by the Executive Branch through MINAE or the Legislative Branch is required, taking into consideration their geographical, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest. It should be remembered that this type of declaration is issued for the purpose of formally constituting a protected wild area (Art. 32 of the LOA), with all its legal effects, which include, among others, the possibility of expropriation (see Voto n.°2014-001170); and 3) International regulations do not establish an absolute prohibition on carrying out certain activities or works in wetland ecosystems, but rather, on the contrary, a call is made, within the framework of each country's sovereignty, to carry out rational exploitation of the wetland ecosystem.

In view of these considerations and what was evaluated supra in relation to the principle of sustainable development, it is then appropriate to examine the specific regulations challenged, proceeding from the specific to the general. That is, starting from the specifically questioned articles, a general approach to the norm can be undertaken and the respective conclusions reached.

VI.- REGARDING THE ALLEGED UNCONSTITUTIONALITY OF ARTICLE 1 OF DECRETO EJECUTIVO No. 39838-MINAE. THE APPLICATION OF THE DECREE TO WETLAND ECOSYSTEMS. As already stated supra, the acción de inconstitucionalidad challenged Decreto Ejecutivo No. 39838-MINAE of July 27, 2016, published in Alcance No. 140 to La Gaceta No. 153 of August 10, 2016, by means of which the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) is authorized to eventually permit the controlled intervention of wetland ecosystems by virtue of repair and maintenance, construction, or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience. In this regard, Article 1 provides the following:

"Art. 1.- The purpose of this decreto ejecutivo is to authorize the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to permit controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in wetland ecosystems, by virtue of the development of repair, maintenance, construction, or expansion projects of state public infrastructure previously declared of national convenience." (The highlighting does not correspond to the original).

The plaintiffs affirmed that the regulation challenged here is not only limited to the repair or maintenance of existing road infrastructure works in wetland areas, but would also allow the development of new road infrastructure works, which is absolutely serious for the ecological balance of wetland systems, to the point of placing them in a condition of danger regarding their future existence. Likewise, they questioned that the decree does not establish any type of size or design limit for these new infrastructure projects, nor does it indicate the characteristics they could have, the only condition being that they be previously declared of "national convenience," something that does not necessarily represent a guarantee of environmental protection. Likewise, an infringement was alleged of the principles of legal reserve, lifetime tenure (irreductibilidad) of the forest, the right to a healthy environment, and the principle of non-regression. They questioned that there should be no declarations of national convenience for protected wild areas. Furthermore, that authorizing cuttings of any type (small, medium, or large, or for expansion, etc.) in wetlands, as in this case, absolutely violates the principle of legal reserve, for which reason Decreto No. 39838-MINAE becomes unconstitutional in its entirety. It was questioned that the country is transgressing duly ratified conventions such as the Ramsar Convention or the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America.

In this regard, the PGR reported that no prohibition of intervention in wetland ecosystems derives from the international instruments invoked by the plaintiffs. Rather, it asserted, citing several illustrative instruments, that the Convention, far from completely prohibiting the development of activities or execution of works in wetlands, instead promotes the management and sustainable use of wetlands, allowing the development of economic activities and infrastructure under certain standards and limitations that avoid and mitigate the possible negative effects that may be produced. On the other hand, it explained that to determine if the violation alleged by the plaintiffs occurs, the first thing to take into account is that the Political Constitution does not contain specific provisions on wetlands. Meanwhile, the Ramsar Convention—which forms part of the constitutionality parameter for lower-ranking norms—leaves the configuration of the legal regime of wetlands to the discretion of the contracting parties. Hence, the constitutionality of the impugned regulations must be assessed in accordance with the level of protection and guardianship that ordinary law grants them, as it constitutes the development of the mandate established in Article 50 of the Political Constitution. In this regard, they cited what is indicated in Articles 40 and 41 of the LOA and Article 98 of the LCVS, which is the criminal type that sanctions anyone who intervenes in a wetland without authorization from SINAC. It concluded that there is no normative regulation on that authorization that establishes the procedure, requirements, and type of authorization to be granted. Hence, Decreto No. 39838-MINAE constitutes a normative framework under which SINAC can grant the authorization provided for by Article 98 of the LCVS, for the specific case of road infrastructure construction. And, from that point of view, the exceptional authorization contemplated by Decreto No. 39838, to allow controlled intervention, does not constitute a deterioration in the level of legally established protection. Rather, the PGR considered that this authorization falls within the previously established legal limits, because it requires the performance of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) as provided by Article 44 of the LOA, which, together with the technical assessment by SINAC and the required declaration of national convenience, prevents the works from affecting the wetlands in the terms prohibited by Article 45 of that same law, allowing for controlled and sustainable intervention. Thus, in accordance with the principles of objectification and prevention, the impugned decree provides three control instruments to guarantee the sustainable use of wetlands and mitigate possible impacts, namely: the declaration of national convenience, the EIA, the technical report, and the approval of SINAC. Likewise, it explained that, contrary to the plaintiffs' interpretation, Article 2 of the decree requires the declaration of national convenience for all repair, maintenance, construction, or expansion projects of state public infrastructure. The declaration of national convenience is an indispensable requirement, even if it concerns the repair, maintenance, or expansion of a work whose construction had required a previous declaration of national convenience, and this can also be noted in the provisions of Article 3. Consequently, a different procedure is not being created, since the final authorization of SINAC requires the declaration of national convenience for all types of projects, including the repair, expansion, or maintenance of an already built work. Hence, Articles 126 and 361 of the LGAP regarding the requirements that general provisions must meet would also not be violated, because although it is a matter of ordinary legality, the decree of national convenience is required in all cases and, also, because the Chamber has considered that decrees of national convenience are concrete and individualized provisions (Voto 1993-4422), to which these legal requirements would not be applicable. Finally, the PGR carried out an assessment regarding the inclusion of wetlands as part of the PNE to conclude the following:

"This advisory body considers it appropriate for the Constitutional Chamber, in line with the interpretation followed in Voto No. 3855-2016, to expressly provide that exclusively aquatic wetlands (for example, lagoons, rivers, lakes, streams, etc.) do not constitute natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado).

Hence, the impugned Decreto No. 39838 is not unconstitutional provided it is understood that the term 'wetland ecosystems' referred to in the first article that sets its scope of application, does not include wetlands that are cataloged as protected wild areas, those located within a protected wild area, nor those that, because they are associated with forest ecosystems and are also located on public domain lands or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the natural heritage of the State. Excluding, however, exclusively aquatic wetlands." (The highlighting does not correspond to the original).

The former Minister of Environment, Mr. Edgar E. Gutiérrez, whose report was based on the explanations provided by SINAC, regarding the applicable normative regime, concluded that the plaintiffs' assertion is erroneous that all wetlands are geographical spaces with a special condition of environmental administration with the potential to become a protected wild area such as a national park, in accordance with Article 32 of the LOA, since this requires a series of technical studies that justify such a declaration in accordance with Articles 71 and 72 of the Reglamento to the Biodiversity Law. In addition, from the fact that wetlands can be located on private lands and, therefore, maintain such condition until the State decides to expropriate them by virtue of the public interest declared in accordance with the terms of Article 37 of the LOA.

Specifically in relation to Article 1 of the impugned decree, he explained that this refers exclusively to wetland ecosystems, thus excluding wetlands declared as protected wild areas and not as the plaintiffs have erroneously interpreted. He considered, consequently, that Article 1 of Decreto Ejecutivo No. 39838-MINAE is not inconsistent with Articles 7 and 50 of the Constitution, provided it is understood that the possibility of authorizing controlled intervention is reserved only for wetland ecosystems, thereby excluding protected wild areas that form part of the PNE. Likewise, specifically in relation to Article 1, he reported that the norm clearly establishes the technical mechanisms to have the necessary information to analyze the feasibility of the proposal, such as, for example, Article 8 which provides for a technical report from SINAC. The fact that a project has a declaration of national convenience in no way authorizes the applicant to intervene in the wetland; rather, it is one more requirement. He also cited Article 9, which accounts for all the requirements demanded for the proceeding in question.

These conclusions were presented by the current Minister of Environment and the Vice Minister of Water and Seas (who is also the liaison or focal point of the Government of Costa Rica to the Ramsar Convention), who explained that the Convention establishes that wetlands are ecosystems defined by their biological characteristics, where the "water" resource prevails or is exclusive, and indicates that the parties define within their territory the wetlands considered of international importance under the terms of the Convention itself. Furthermore, the Convention obliges the State Parties to develop management plans that favor the conservation and rational exploitation of wetlands, it being the case that national legislation does not contain its own legal regime for wetlands as a general category, and thus it has been admitted that it is possible to carry out certain activities, without this implying a deterioration in the level of legally established protection. They stated that the plaintiffs' assertion is erroneous that all wetlands are geographical spaces that have a special condition of environmental administration with the potential to become a protected wild area; in addition, wetlands can be located on private lands and, therefore, maintain such condition until the State decides to expropriate them by virtue of the declared public interest. Article 1 of Decreto Ejecutivo No. 39838-MINAE refers exclusively to wetland ecosystems, thus excluding wetlands declared as protected wild areas, and therefore it is not inconsistent with Articles 7 and 50 of the Political Constitution, it being understood that the possibility of authorizing controlled intervention is reserved only for wetland ecosystems, excluding protected wild areas that form part of the PNE.

Based on the integral analysis of the constitutional, conventional, and legal norms, the Chamber does not find that the impugned article is contrary to the constitutional principles and rights invoked by the plaintiffs in the terms that will be explained below.

To begin the examination of the grievances, it is necessary to insist that there is no doubt whatsoever about the environmental importance of wetlands and the need for their conservation due to the large quantity of ecosystem services they generate, that is, the multitude of benefits that wetlands provide to the environment and society. There is no doubt whatsoever regarding the State's obligation to scrupulously ensure the protection of wetlands. It should be remembered that Article 41 of the LOA already declared the conservation of wetlands to be of public interest, whether or not they are protected by special laws on the matter, and activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems (Art. 45 LOA). That is, any intervention authorization intended for wetland ecosystems must be limited by this restriction contemplated in the regulations at issue, such that no infringement of the principle of non-regression in environmental protection or the alleged principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of wetlands is observed.

To the above must be added that, in addition, the LCVS typifies a series of criminal conducts for altering the conditions of wetlands, which remain in force and must be rigorously observed. For example:

"Art. 97.- Anyone who fishes in continental waters—rivers, small rivers, and streams up to their mouth, lakes, lagoons, reservoirs, estuaries, and other wetlands—of national ownership, using explosives, crossbows, cast nets, dragnets, multiple lines, trammel nets, or any other method that endangers the continuity of the species, shall be sanctioned with a fine of five (5) to ten (10) base salaries or a prison sentence of two (2) to eight (8) months, and the confiscation of the corresponding equipment or material. In the event that fishing takes place in continental waters using poisons, lime, or pesticides, the person shall be sanctioned with a fine of ten (10) to thirty (30) base salaries or a prison sentence of one (1) to two (2) years, provided a more serious crime is not constituted, and the confiscation of the corresponding equipment and material.

    The same penalty shall be imposed on anyone who damages the populations of target fishing species, incidentally captured species, and the ecosystems on which they depend to carry out their biological functions, such as marine, coastal marine, coral, rocky, mangrove, river, estuary, and seagrass bed ecosystems.

Art. 98.- Anyone who, without prior authorization from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, and other wetlands, whether declared as such or not, shall be sanctioned with a prison sentence of one (1) to three (3) years.

 In addition, the violator shall be obligated to leave things in the state they were in before starting the works affecting the wetland; for this purpose, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is authorized to carry out the corresponding works, but at the violator's expense.

Art. 100.- Anyone who discharges sewage, black water, sludge, waste, or any contaminating substance into springs (nacientes), rivers, streams, permanent or non-permanent brooks, lakes, lagoons, salt marshes, and natural or artificial reservoirs, estuaries, peatlands, swamps, wetlands, fresh, brackish, or salt waters, in their channels or in their respective protection areas, shall be sanctioned with a prison sentence of one (1) to three (3) years, provided a more serious crime is not constituted.

Art. 128.- The discharge of sewage, black water, waste, or any contaminating substance into springs (nacientes), rivers, streams, permanent or non-permanent brooks, lakes, salt marshes, and natural or artificial reservoirs, estuaries, peatlands, swamps, wetlands, fresh, brackish, or salt waters, in their channels or in their respective protection areas, is prohibited. (...)"

Therefore, without any doubt, the interpretation and application of the impugned decree must be carried out in light of all these provisions, as well as the international commitments acquired by the State of Costa Rica in light of the approval of the Ramsar Convention.

Now then, returning to what was indicated supra, it is worth insisting on the following considerations. First, the definition of wetlands is given by their physical characteristics—predominantly aquatic ecosystems—(Article 1 of the Ramsar Convention and Article 40 of the LOA), but this does not necessarily imply that all wetlands are cataloged, in turn, as protected wild areas, that they are included within the PNE, much less that all wetlands in the national territory are listed on the Ramsar List due to their international importance. It must be pointed out that for these scenarios, much more severe intervention rules must be followed, precisely attending to their specific inclusion in these reinforced protection categories and to the respective imposed management category, which cannot be arbitrarily disregarded by the authorities of MINAE themselves. Equally, if a specific wetland is specifically included within the PNE—attending to the definition of Article 13 of the Forest Law ("Ley Forestal")—the legislation only admits "research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the exploitation of water for human consumption."

Now then, it should be remembered that the declaration of a piece of land as a protected wild area or Ramsar site responds to a rigorous technical and specific analysis of its importance and beneficial impact on the environment, so the measures to disregard that specific declaration are more burdensome. In that sense, for example, to disaffect or reduce a protected wild area, the rigorous procedure of the approval of a law must be followed. Article 38 of the LOA establishes, on this particular, the following:

"Art. 38.- Reduction of protected wild areas. The surface area of protected wild areas, natural heritage of the State, whatever their management category, may only be reduced by Law of the Republic, after conducting the technical studies that justify this measure." (The highlighting is not from the original).

For which, in addition, this Chamber has established a solid doctrine that points to the necessity of having technical studies that justify the decision to disaffect an area that was previously declared a protected area (Votos numbers 7294-1998, 1999-02988, and 2008-008075, among others).

Similarly, this Court added that for the removal of protected-area status (desafectación) of protected areas, in addition to the technical, concrete, and particularized studies required by Art. 38 of the LOA, compensation measures are required in order to safeguard the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgments 2019-663 and 2019-012745).

Furthermore, the Ramsar Convention likewise establishes heightened requirements for the reduction of wetland areas included on the international list. To that effect, Art. 2.5 of the Convention orders the following:

“The Contracting Parties shall have the right to add to the ‘List’ other wetlands situated within their territory, to extend those already included, or, for urgent reasons of national interest, to withdraw from the ‘List’ or reduce the wetlands already included, and they shall inform of these modifications as rapidly as possible to the organization or government responsible for the functions of the permanent office specified in Article 8.” (Highlighting not in original).

Additionally, Art. 4 reiterates that when a Party, for urgent reasons of national interest, withdraws or reduces a wetland included in the “List,” it shall compensate as far as possible any loss of wetland resources and, in particular, shall create new nature reserves for waterfowl and for protection in the same region or elsewhere.

Similarly, inclusion in the PNE responds to specific characteristics and qualities that merit its inventory by MINAE and restricts the activities that may be carried out on such lands, precisely in order to protect the forest resource. On this point, it is appropriate to cite, as relevant, what is indicated by the Ley Forestal, the law that defines and delimits the qualities of the PNE:

“Art. 13.- Constitution and administration. The State's natural heritage (patrimonio natural del Estado) shall be constituted by the forests and forest lands of national reserves, areas declared inalienable, properties registered in its name, and those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except immovable property that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Office of the Attorney General of the Republic, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire immovable property with forest or suitable for forestry, with funds from donations or public funds obtained in the name of the State, must transfer them to the State's name.

Art.14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage. The forest lands and forests that constitute the State's natural heritage, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not create any right in their favor, and the State's action to reclaim these lands is imprescriptible. Consequently, they may not be registered in the Public Registry by means of possessory information, and both the invasion and occupation thereof shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.

Art. 16.- Boundaries

The Ministry of Environment and Energy shall delimit, on the ground, the boundaries of the areas that constitute the State's natural heritage. The boundary-determination procedure shall be set out in the regulation of this law.

Art. 18- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the conduct of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), as established by the regulation of this law.

(Thus amended by Article 1 of Law No. 9590 of July 3, 2018, the Law to authorize the use of water for human consumption and construction of related works in the State's Natural Heritage)

Art. 18 bis. Water use for population supply. The Ministry of Environment and Energy (Minae) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems, on immovable property that forms part of the State's natural heritage, following a declaration by the Executive Branch of public interest, specifically for an imperative population supply and in favor of authorized public service provider entities (…)” (Highlighting not in original).

From the regulatory analysis, as well as the reports from the reporting authorities, including the very authority that promoted the decree (MINAE), it is evident that the executive decree in question is intended for application in “wetland ecosystems” (ecosistemas de humedal), excluding from that conceptualization those areas specially protected by other norms that determine specific management categories and set specific regulations for their registration, management, and use.

Consequently, it must be stressed that in protected wild areas, their administration is delimited by the corresponding imposed management category, and there cannot be a reduction of these areas through infra-legal provisions or measures; the inclusion of a wetland as a Ramsar Site shall respond to its international importance and, as examined, its reduction could only be carried out through burdensome measures established in the Convention; finally, the determination of a wetland as part of the PNE responds to a delimitation carried out by MINAE, the competent body to fix its boundaries, and only those activities expressly provided for and authorized by the legislature may be permitted therein.

It is not for this Court to examine in the abstract whether a specific wetland ecosystem is immersed in any of these special management and regulation categories; rather, it is up to MINAE authorities, and specifically SINAC, to determine on a reasoned basis, in light of the respective characteristics of the zone, whether the authorization stipulated in the decree under review is appropriate. It is necessary to stress that for protected wild areas, specific norms are established corresponding to their management category, depending on whether it is a forest reserve, protective zone, biological reserve, etc., and their delimitation is provided by Executive or Legislative provision in accordance with their specific characteristics and the concrete objectives that motivated the declaration in question (see Arts. 35 and 36 of the LOA). The same applies to sites declared of international importance pursuant to the Ramsar Convention and regarding the PNE. It must be stressed that the selection of wetlands to be inscribed on the “Ramsar List” is based on their international importance from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view, and their removal from the list could only respond to “urgent reasons of national interest” (Art. 2 of the Ramsar Convention). Finally, as detailed in the regulations just transcribed, the PNE is thus delimited by specific characteristics regulated in the Ley Forestal itself, which establishes in Arts. 13, 14, 18, and 18 bis its definition, its administration, and the specific and concrete activities that may be carried out in these areas.

For these reasons, that is, by virtue of the specific regulations governing these protection categories, the Minister of Environment, the issuing authority of the norm, explained that Art. 1 of Executive Decree No. 39838-MINAE is not inconsistent with Arts. 7 and 50 of the Constitution, provided it is understood that the possibility of authorizing controlled intervention is reserved solely for wetland ecosystems, thus excluding protected wild areas that form part of the PNE. These statements were reiterated by the current Minister of Environment and the Vice Minister of Seas and Waters, who also serves as the focal point between the Government of Costa Rica and the Ramsar Convention.

Based on the foregoing, this Court considers that the reporting authorities in this unconstitutionality action are correct in stating that the decree contemplates “wetland ecosystems,” thus excluding wetlands declared as a protected wild area, those that are delimited and included in the PNE regime; and this Chamber adds that wetlands that, due to their international importance, have been added to the Ramsar list must also be excluded, since for such cases, the aforementioned requirements must be rigorously met. It should be noted that the decree is careful to delimit that this regulation applies to “wetland ecosystems,” which, as defined supra, are thus delimited by their ecological characteristics and do not correspond to protected wild areas, the State's natural heritage, or Ramsar sites, which are subject to specific management categories. A contrario sensu, if a wetland is formally included within a protected wild area, is included as a Ramsar Site, or, due to its intrinsic characteristics, is part of the PNE, the application of the decree at issue would be unconstitutional for disregarding the specifically recognized protection categories.

Based on the analysis conducted, this Chamber concludes that the reporting authorities are correct that Art. 1 of the decree is not unconstitutional provided it is understood that the term “wetland ecosystems” to which it refers and which sets its scope of application does not include wetlands that are declared a protected wild area, nor those that, being associated with forest ecosystems and also located on public domain property or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE as thus delimited by the competent authorities. To the foregoing, this Chamber adds that those wetlands that, due to their international importance, have been declared Ramsar sites must be understood to be excluded from its application.

Based on this interpretation, that is, that the decree only applies to wetland ecosystems that do not have a declared specific management category, it is implicitly understood that the alleged violation of the principle of legal reserve or of lifetime tenure (irreductibilidad) of environmental protection does not exist, given that the decree is not disregarding the specific norms that apply to wetlands that, due to their special characteristics, have been included within a protected wild area, have been declared a Ramsar site, or are integrated into the PNE. Likewise, the decree in question could not, in any way, disregard or “repeal” the examined legal and conventional provisions. The entire regulatory framework that supports the protection of wetlands remains in force and must be the prior and primary basis for the application of the questioned decree, such that the alleged lack of protection or violation of the principle of legal reserve is not accredited.

Now then, it is necessary to point out that the possibility of empowering SINAC to authorize controlled intervention by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in wetland ecosystems, by virtue of the development of projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure previously declared of national convenience, does not mean that this intervention can be unlimited, since precisely the decree in question establishes a series of regulations to seek the greatest possible protection for wetlands, which, in any case, must be applied in harmony with the rest of the provisions that in a dispersed manner regulate wetland protection. In this regard, during the oral hearing, the reporting authorities precisely explained that this is an exceptional regulation that seeks to reconcile infrastructure development needs with the protection of these valuable natural resources. They also emphasized that the elimination of wetland ecosystems is in no way authorized, but only controlled intervention under rigorous analysis criteria. In this sense, the prior declaration of national convenience is only one of the requirements demanded in the decree under analysis, requirements that will be examined in the following recitals (considerandos).

Additionally, the petitioners challenge that the regulation is not limited to the repair or maintenance of road infrastructure works already existing in wetland zones, but would also allow the development of new road infrastructure works, which is absolutely serious for the ecological balance of wetland systems, to the point of placing them in a condition of danger regarding their future existence. This assessment is not shared by this Court because, although this is a novel regulation, it introduces requirements for the development of new infrastructure or for the repair of works that already existed, whereby the regulation under analysis, far from being permissive and harmful to the environment per se, introduces a series of rules and guidelines so that intervention is controlled both in the renovation of works already carried out (requirements that perhaps were not established at the time of their construction but are now necessary for their repair, maintenance, or expansion) and for the construction of new state public infrastructure.

At this point, it is appropriate to recall that, first, there is no absolute obligation to keep all wetlands intact; rather, both national legislation and the guidelines of the Ramsar Convention authorize their rational use in accordance with the maxims of sustainable development, especially if, as highlighted, they are not formally classified as protected wild areas, nor are they inscribed on the international Ramsar list, or belong to the PNE. Moreover, it should be emphasized that the application of the decree in question establishes a regulation for the controlled intervention of wetland ecosystems and must be carried out in accordance with what the LOA additionally regulates for such purposes. It has already been examined that there is a legal prohibition against interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, but it is also appropriate to cite here what is indicated in Arts. 43 and 44, numerals inserted in the specific chapter on marine, coastal, and wetland resources; as well as Arts. 51 and 52 to which the former refer and which order the following:

“Art. 43.- Works and infrastructure. Works or infrastructure shall be built in such a way that they do not harm the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law. If there is possible harm, an environmental impact assessment must be carried out.

Art. 44.- Obligation of assessment. To carry out activities that affect any of the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law or threaten life within a habitat of that nature, the Ministry of Environment and Energy shall require an environmental impact assessment from the interested party.

Art. 51.- Criteria. For the conservation and sustainable use of water, the following criteria must be applied, among others:

a) Protect, conserve, and, as far as possible, recover aquatic ecosystems and the elements involved in the hydrological cycle.

b) Protect the ecosystems that allow regulation of the water regime.

c) Maintain the balance of the water system, protecting each of the components of the hydrographic basins.

Art. 52.- Application of criteria. The criteria mentioned in the preceding article must be applied:

a) In the preparation and execution of any water resource management plan.

b) In the granting of concessions and permits to use any component of the water regime.

c) In the granting of authorizations for the diversion, transfer, or modification of watercourses.

d) In the operation and administration of potable water systems, and the collection, evacuation, and final disposal of residual or waste water serving population centers and industries.”

In harmony with the foregoing, the decree under review establishes a series of specific requirements with the purpose of improving public works, without neglecting all other environmental requirements established in national legislation. In such case, it is appropriate to point out that the generic authorization established in the decree is not unconstitutional and that, rather, it is appropriate that, in each specific case, strict control be applied by the authorities intervening in the process of authorizing the so-called “controlled intervention”.

The provisions of Art. 1 do not appear contrary to the regulations of the Ramsar Convention or the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, Law No. 3763 of June 19, 1966. It has already been indicated that the former instrument authorizes the rational exploitation of wetlands in the territory, and regarding the latter instrument, the non-compliance with any specific provision was not proven.

Finally, regarding Art. 1, the petitioners questioned that no limits are established regarding the characteristics of the works and that only a declaration of “national convenience” is established, which they consider is not necessarily a guarantee of environmental protection. However, it should be noted, as the reporting authorities explained, that the declaration of national convenience is one more requirement to manage the controlled intervention in the wetland ecosystem, but it is not the only one, as will be analyzed in the following recitals. The magnitude and impact of the works must be comprehensively examined in the studies and requirements contemplated in the decree under study. Consequently, regarding the arguments raised by the petitioners, this point of the action must be dismissed.

At this point, it is necessary to refer to a couple of clarifications requested by the PGR subsequent to the oral hearing. First, it was requested that the effects of an eventual declaration of unconstitutionality be dimensioned to admit that this decree be applied to infrastructure works already existing in PNE and protected wild areas, and for which there is a need to carry out maintenance or repair works. Regarding that request, this Chamber considers it prudent to make that nuance. That is, if hypothetically at present there are infrastructure works that interfere in wetland ecosystems declared as protected wild areas or are already included within the PNE, the application of the decree would not be unconstitutional. This is because, in the absence of other regulations that appropriately regulate these cases, disapplying it would rather be harmful to the right to a healthy environment, by allowing the renovation of infrastructure works without complying with the requirements demanded in the decree at issue, which rather seek to be a guarantee for environmental protection.

Second, the PGR requested that the Chamber specify the lands that must be understood as included within the PNE. In this regard, the PGR explained that the Constitutional Chamber, in ruling No. 3855-2016, held that the type of marine system wetland whose depth is up to six meters from the low-tide line, since it contains no forests or lands of forest aptitude, does not form part of the PNE. Hence, to achieve respect for legal certainty when applying the challenged norm, the PGR suggested extending that same interpretation to other exclusively aquatic wetlands—for example: lagoons, rivers, lakes, streams, etc.—since they do not form part of the PNE. Thus, it is appropriate to specify which wetlands comprise the PNE, since those that do not form part of that regime could be subject to the challenged decree and, consequently, the execution of public infrastructure works could be permitted therein, complying with the requirements and controls set forth in the corresponding norms. On this point, this Chamber considers that it is not for it to technically define which wetland ecosystems (understood in their broad sense by their ecological characteristics) are included within the PNE. The exclusion to which the PGR refers does not derive from a criterion properly defined by the Constitutional Chamber, but rather responds to the very definition made by legislative will in Art. 40 LOA:

“Article 40.- Definition of wetlands. Wetlands are ecosystems dependent on aquatic regimes, natural or artificial, permanent or temporary, lentic or lotic, fresh, brackish, or saline, including marine extensions up to the posterior limit of marine phanerogams or coral reefs, or, in their absence, up to six meters in depth at low tide.”

That is, the exclusion gathered in a pronouncement of the Chamber, mentioned by the PGR, was made in consideration of the very definition given by the legislature. Thus, it is considered that the decision as to which wetlands are covered by the PNE regime corresponds to a determination of the legislature which, in turn, is supported by technical studies and falls outside the functions of a Constitutional Court. Indeed, it is not appropriate for a proceeding such as the present one to define what should or should not be included within the PNE, because there would be a danger of substituting the will of the competent bodies in the matter and, moreover, of excluding—unintentionally—areas of enormous environmental value that must be assessed in light of their respective ecological qualities and characteristics. What is clear to this Court is that if a wetland ecosystem is immersed within the PNE—according to the definition made by the legislature and the application made by the competent technical bodies—the application of this regulation would indeed be unconstitutional.

VII.- REGARDING ARTICLE 2 OF THE QUESTIONED DECREE. THE REQUIRED DECLARATION OF NATIONAL CONVENIENCE. The petitioners questioned Art. 2 of Decree 39838-MINAE, which provides as follows:

“Art. 2. Projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure must have, prior, a declaration of national convenience made by the Executive Branch in accordance with Article 3, subsection m) of the Ley Forestal No. 7575, which, through the appropriate instruments, must support that the social benefits of the project are greater than the socio-environmental costs of the intervention.” (Highlighting not in original).

In this regard, the petitioners debated that there are no clear rules for making the declaration of national convenience. They asserted that in our country, a duly defined and formalized methodology to carry out the environmental and social cost-benefit analysis that should support such a declaration still does not exist. They claim that what is done is an executive decree that is not based on a detailed technical study and is not consulted upon, but is instead published directly by the Executive Branch. They also added the following: The questioned article speaks of “appropriate instruments,” without specifically explaining what those instruments are, nor who, nor how they will be defined. Faced with a decision as important as allowing wetland ecosystems to be impacted and damaged, “the rules of the game should not remain open or confusing.” The environmental and social cost-benefit analysis that should support a declaration of national convenience would require the establishment of a series of conditioning limits or environmental safeguards that establish a basis for when this type of study is and is not possible. For example, one such safeguard could be not interfering with or affecting protected wild areas or their equivalents (such as wetlands when they are not formally defined and registered as such).

The PGR indicated the following: The declaration of national convenience contemplated in Art. 2 of the challenged decree is the means through which it is determined that public benefits are greater than socio-environmental costs (subsection m) of Art. 3 of the Ley Forestal). This is an exception procedure contained in the Ley Forestal whose purpose is to certify that, even though an activity generates a certain impact on the environment, it can be mitigated and compensated, such that it can be permitted because the benefits of its development are greater than the environmental costs generated. In the report after the oral hearing, the PGR reported that neither the Ley Forestal nor this Regulation specify what the appropriate instruments are to carry out the balance between the social benefits and the socio-environmental costs of the respective project. Furthermore, it indicated that this Chamber has held that Arts. 19(b) and 34 of the Ley Forestal are in accordance with the postulates of sustainable development, with Constitutional Law, and are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment. And, regarding the technical support for declarations of national convenience, it referred to what the Chamber stated in rulings 17126-2006, 7005-2009, 13100-2010, 13622-2010, and 10570-2012. They recalled that the balance between social benefits and the environmental cost of projects is a technical matter, as estimated by the Constitutional Chamber in ruling No. 6922-2010 (also, ruling No. 7005-2009). In turn, as the Constitutional Chamber did in ruling No. 14446-2013, that “in order to prove unconstitutional an omission to regulate a law, it is necessary that a legal or higher norm (constitutional or from an international treaty) expressly provide for that due regulatory regulation.” And that, additionally, the provisions of the Ley Forestal relating to declarations of national convenience do not expressly establish that these must be regulated in order to determine what the appropriate technical instruments are to carry out the required balance of social benefits and environmental costs. For its part, the PGR, in its capacity as legal advisor, could not determine whether it is technically convenient and sufficient for the Ley Forestal and its Regulation to limit themselves to establishing that the balance between social benefits and environmental costs must be done through the appropriate instruments and to delegate to the Administration, according to its technical criterion, the determination of the methodology and type of studies to be carried out for each specific case. In other words, it is not for the PGR to determine whether it would be technically more convenient or favorable for the methodology and type of studies to which the Executive Branch must adhere for declarations of national convenience to be regulated, or if, on the contrary, a regulation in that sense could imply an unfavorable limitation for the approach to each specific case. In any event, it has been estimated that if a decree of national convenience entails the violation of a fundamental right, it can be reviewed by the Constitutional Chamber. And, in addition, those decrees and the technical studies supporting them can be challenged in the contentious-administrative jurisdiction, in which it can be assessed and determined whether the balance of social benefits and environmental costs carried out in each specific case is technically correct. Thus, as indicated in ruling No. 17155-2009, “when a project is concretized as one of national convenience, the environmental impacts it produces must first be verified, and a comparison must be made with the social benefits it entails, which cannot be verified abstractly in the norm, but rather in the analysis of each specific case.” Therefore, it is in the review of the specific project that the reasonableness of the analysis of benefits and the adherence to technical criteria in the consideration of environmental impacts produced or susceptible of being produced can be assessed.

The former Minister of Environment reported that the essential and priority function of the State consists of ensuring the conservation, protection, administration, use, and promotion of the country's public resources in accordance with the principles of sustainability, proportionality, and reasonableness of their use, it being the duty of MINAE in this specific case to develop and execute the environmental protection policies of the Government of the Republic and the protection and control of the State's natural resources. In that sense, he explained that Art.

Article 3(m) of the Forest Law (Ley Forestal) declares as activities of national convenience (conveniencia nacional) those carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private companies whose benefits are greater than the socio-environmental costs. Therefore, it held that the declaration of national convenience for a specific project is possible and consistent with current legislation, the authorization of the activities indicated in Articles 19 (private forest property) and 34 (cutting in protection areas) of the Forest Law. It noted that it must be understood that the declaration of convenience does not authorize tree cutting in protected wilderness areas or generally within the PNE, in accordance with the provisions in PGR Opinions C-042-2009 and C-148-2012. It therefore considered that the assertion raised by the appellants—that the declaration of national convenience would apply to sites within a protected wilderness area—is incorrect and, consequently, concluded that the unconstitutionality argued does not exist. It stated that, in addition, prior to making such a declaration, the Executive Branch must carry out the cost-benefit study required for issuing this type of decree, as indicated by the Administrative Appeals Tribunal in ruling No. 4399-2010. It stated that the requirement indicated in subparagraphs d) and e) of Executive Decree No. 39838-MINAE is in conformity with the law and corresponds to the overall project, which must provide for all activities to be carried out (and therefore does not require a new declaration, as the claimants erroneously assert). It added that the actions executed under such a declaration of convenience will be supervised by the institutions with competencies for that purpose and will respect the standards previously established by SETENA, within the environmental feasibility to be granted.

SETENA made a distinction between the concepts of national convenience and environmental feasibility. Specifically, regarding the declaration of national convenience, it explained that Article 3(m) of the Forest Law and subparagraph (m) of Article 2 of its Regulations define activities of national convenience as follows:

"Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance shall be made through appropriate instruments."

From that definition, it follows that the social benefit must be greater than the socio-environmental costs, aspects that must be demonstrated through a series of studies that the proponent must submit to the Executive Branch, as the competent authority under the Political Constitution and the Forest Law. It considered that it is clearly evident that these are different procedures, with different purposes, processed—one by the Executive Branch (for declarations of national convenience) and the other by SETENA for environmental assessments. It insisted that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedure carried out by SETENA is not only a distinct procedure from the declaration of national convenience but also independent, in the sense that this declaration is not required for a project under study to be evaluated by SETENA. It affirmed that such evaluation must adhere to the regulatory framework, in both technical and legal aspects, and in consideration of the content of Article 50 of the Political Constitution.

Finally, the current Minister and Vice-Minister of Water and Oceans affirmed that with the declaration of national convenience for a specific project, the authorization of activities indicated in Articles 19 and 34 of the Forest Law is possible and consistent with current legislation, on the understanding that such authorization is not possible within the PNE, and therefore there is no unconstitutionality in this aspect. They stated that the declaration of national convenience is merely one requirement that by itself does not authorize intervention in a wetland, the mechanism for technically evaluating the feasibility of executing a proposed controlled intervention being Annex I of the aforementioned decree, which identifies the technical criteria by which the importance of the wetland is determined, and the description of the fundamental ecological components, processes, and services for determining the ecological characteristics of the site.

In the Chamber's consideration, it is appropriate to reiterate, first, that the decree under analysis does not apply in any way to protected wilderness areas, because—as examined supra—these areas possess specific management categories due to their designation and inclusion in this condition. Likewise, their release from protection (desafectación) and intervention have a specific regulatory regime that is stricter and is not compatible with the decree's definition regarding wetland ecosystems. The last objection raised by the claimants would thus be resolved.

Now, it is necessary to distinguish, as the reporting authorities explained, that the declaration of national convenience is only one more of the requirements demanded to authorize controlled intervention on wetland ecosystems. Indeed, that declaration, which falls to the Executive Branch, should not be confused with another series of requirements stipulated in the subsequent articles of the decree, which must be rigorously met prior to authorization by SINAC, such as—for example—attaching the "technical information sheet" and, in addition, the environmental impact assessment that SETENA is responsible for authorizing (Article 4). That sheet is a questionnaire with very detailed information on the description of the wetland to be intervened, site location, wetland area, biogeography, criteria for assessing the importance of the wetland (type of wetland, rare species and threatened ecological communities, biological diversity, support during a critical stage of the biological cycle, waterfowl, important and representative fish, fish spawning areas, plant and animal species whose presence is related to the wetland ecosystem, ecological communities whose presence is related to the wetland, biological components; among many other elements that must be evaluated in the technical report that SINAC must subsequently produce (see Articles 3 and 8, as well as Annex 1, Technical Information Sheet (FIT) for Wetlands subject to controlled intervention by virtue of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience)). Thus, the declaration of national convenience is only one more of the requirements or instruments required to grant authorization for controlled intervention in wetland ecosystems.

Specifically, regarding the prior declaration of national convenience issued by the Executive Branch, it is necessary to point out that Articles 1 and 2 of the executive decree refer to the definition established in Article 3(m) of the Forest Law, which specifies the following:

"Activities of national convenience: Activities carried out by centralized State agencies, autonomous institutions, or private enterprise, whose social benefits are greater than the socio-environmental costs. The balance shall be made through appropriate instruments." (Highlighting does not correspond to the original).

Regarding the constitutionality of said norm, this Chamber made the following considerations in ruling No. 2009-17155 (Constitutional Chamber composed of Justices Calzada M., Mora M., Vargas B., Armijo S., Jinesta L., Cruz C., and Molina Q.):

"Regarding this aspect, it should be noted, in the first place, that the challenged Article 3 simply constitutes a reference norm within the Forest Law, as it establishes the definitions of some important concepts for the purpose of applying forestry legislation. Note that subparagraph (m) merely defines what should be understood as a matter of national convenience (…) What is provided in that sense does not make the provision unconstitutional, since, as indicated, it constitutes a mere reference to what should be understood as a matter of national convenience, in those norms where the legislation so indicates. Any unconstitutionality related to Article 50 of the Political Constitution would have to be verified in each particular case in which said definition has been applied and which affected the right to a healthy and balanced environment. From the claimant's own argument, it is clear that her disagreement is not with the norm itself, but with the assessment and application that the Executive Branch made of it in Executive Decree No. 35801-MINAET, which is not a matter to be determined via an unconstitutionality action, but rather constitutes grounds for an amparo action in that sense. It is for this reason that, regarding this study, it is appropriate to dismiss the action with respect to this norm." (Highlighting does not correspond to the original).

Likewise, said ruling examined the constitutionality of Article 19(b) of the Forest Law itself, which introduced the possibility of carrying out certain authorized interventions in forest zones, precisely by relying on a declaration of national convenience. By majority, the Chamber resolved the following:

"VI. Regarding the challenged Article 19(b) of the Forest Law. (…) The challenged article is located within the Forest Law under Title III 'Private Forest Property,' Chapter I 'Forest Management,' which provides that on forest-covered land, changing the land use or establishing forest plantations shall not be permitted. However, the State Forest Administration may grant permission in those areas for certain specific purposes, among which is subparagraph (b), which authorizes it to carry out state or private infrastructure projects of national convenience. This particular norm was the subject of a ruling by this Tribunal in judgment No. 2006-17126, in which, after analyzing the governing principles in environmental matters, the Chamber concluded that both Article 19(b) challenged here and Article 34 of the Forest Law are not contrary to the right to a healthy and ecologically balanced environment, provided that it is not an authorization for public institutions to 'legitimately' damage the environment, nor an exception regime. On that occasion, it was clearly established that the known possibility of land-use change (cambio del uso del suelo) is reserved solely for private forest heritage, thereby not 'affecting' the State's natural heritage (Articles 1, second paragraph, and 18 of the Forest Law). Likewise, it is only on the occasion of an emergency or exception situation, under the terms provided in Article 180 of the Constitution ('to meet urgent or unforeseen needs in cases of war, internal commotion, or public calamity'), that the binding nature of environmental regulations may be excepted—as with the rest of the legal system, as this Tribunal considered in the cited judgment No. 1992-2340. By virtue of this, environmental regulations (principles and norms) are of irrefutable application to public institutions, regarding the fulfillment of their entrusted purposes (public management), in accordance with Article 50 of the Constitution. It is true that the challenged norms do provide for cases in which the purpose of private properties subject to an encumbrance on the State's forest heritage may be modified, to allow the construction of infrastructure works of social convenience, but as was duly established, this is not an exception regime that authorizes public institutions to pollute the environment, since, equally, the case to which it is intended to be applied must be subject to current environmental regulations. What is established in this provision refers to properties on which a limitation of evident social interest has been imposed, based on the purpose of preservation and protection of the environment, hence the general rule of the impossibility of changing their use was contemplated (first paragraph of Article 19 and the first phrase of the first paragraph of Article 34 of the Forest Law); however, given the purpose of the general interest of the national community, both rights must be weighed and their use balanced, in accordance with a principle of sustainable human development, which recognizes the need for a balanced interrelationship between the critical elements of economic development (tourism, investment, employment, infrastructure, sound finances, and tax system), social policy (education, health, security), and environmental protection. This development has been defined by the United Nations as the expansion of options for all people in a society, a comprehensive concept because it includes men and women as the center of development, the protection of opportunities in the lives of future generations, and the natural systems on which all life depends. The fundamental purpose is the creation of an enabling environment in which everyone can enjoy long, healthy, and creative lives, since economic growth is also a means for human development. Hence, what is relevant is to allow for the industrial and technological development of peoples, but in a manner tolerable to the use of the physical and social environment, in order to achieve economic and social progress. The responsibility lies in balancing environmental protection, economic development, and the activities of private parties, which justifies State intervention. Now, it is precisely because of the binding nature of the environmental legal framework that the decision cannot be arbitrary, and therefore the Administration's discretion is conditioned on respect for the regulatory framework, referring to the nature of the forest and the project or work, qualified as of 'national convenience' (…) As well as respect for environmental principles and regulations, by virtue of which the completion of technical studies is required (Article 17 of the Organic Environmental Law) to demonstrate the project's suitability in the designated location, the impact such works will have on the environment in order to determine the necessary compensatory measures to mitigate the negative effects, and submission to technical controls before, during, and after the construction of the works by the corresponding public authorities (in particular, MINAE and SETENA); (…)

In light of this, this Tribunal maintains the previously expressed criterion, noting that what is provided in the challenged norm is not injurious to the right to a healthy and balanced environment, since at the moment a project is specified as one of national convenience, the environmental impacts it produces must be verified beforehand and a comparison made with the social benefits it entails, which cannot be verified abstractly in the norm, but rather in the analysis of each specific case, via an amparo action and not an unconstitutionality action. (…) In view of the foregoing, the appropriate course is to dismiss the action on the merits, with respect to this norm." (Criteria reiterated by this Chamber in ruling No. 2012-010570. Highlighting does not correspond to the original).

In light of these considerations, it is appropriate to reiterate precisely the maxim of the binding nature of the environmental legal framework under Article 50 of the Political Constitution, which implies that a declaration of public interest for a specific infrastructure work must not be disconnected from all the principles and rules of Environmental Law. Because it is, furthermore, an administrative act of general scope issued by the Executive Branch (Articles 140, subparagraphs 3) and 18) and 146 of the Political Constitution and 121 of the LGAP), its legality and constitutionality control is reserved for each specific case; that is, whether the respective decree of national convenience conforms to the normative parameters that justify its validity and constitutionality, for which purpose the principles of objectivization and the 'linkage to science and technique' governing environmental matters must be applied with the utmost rigor, insofar as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support backing them and, in that condition, limit and condition the Administration's discretion in its actions. This has been repeatedly resolved by this Tribunal, for example, in ruling No. 2012-013367 (Constitutional Chamber composed of Justices Jinesta L., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Salazar C., Guerrero P., and Araya G.), which summarized the Chamber's lines of reasoning in previous constitutional rulings:

"Regarding the environment, the object of the fundamental right described, our Magna Carta further requires that it be 'healthy.' The requirement 'healthy' leads us to 'regenerative capacity' and 'successional capacity' to guarantee life. From both requirements—'healthy' and 'balanced'—the need for sustainable and supportable development is derived; quality of life and environmental quality depend on it. Now, with the concepts of 'environment,' 'healthy,' 'ecologically balanced,' the constitutional norm introduced science and technique into environmental decisions, whether legislative or administrative, such that, in the terms of Articles 16 of the General Law of Public Administration and 38 of the Organic Environmental Law, state actions in environmental matters must be based on, and cannot contradict, the unequivocal rules of science and technique in pursuit of the full and universal enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment and, further, a 'greater well-being for all inhabitants of the country.' Regarding the subjection of legislative and administrative decisions to the unequivocal rules of science and technique, the Chamber has termed this the principle of objectivization of environmental protection: 'From the objectivization of environmental protection (…) it is a principle that in no way can be confused with the previous one [the precautionary principle or 'principle of prudent avoidance'], as it is derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, translating into the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legislative and regulatory—from which stems the requirement of linkage to science and technique, which conditions the Administration's discretion in this matter. So that, in accordance with the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies—if an objective technical criterion is evidenced indicating the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, it is obligatory to dismiss the proposed project, work, or activity; and in the event of 'reasonable doubt,' it is obligatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment.' (Constitutional Chamber rulings Nos. 21258-10, 17126-06, 14293-05)." (Criteria reiterated by the Chamber in rulings 2014-018836 and 2019-017397).

Based on the considerations made, this Tribunal finds that Article 2 of the decree under review is not unconstitutional, because it merely imposes an additional requirement in the procedure to authorize controlled intervention in wetland ecosystems. The reference to the Forest Law is for the purpose of defining what is understood by "activities of national convenience." These are those in which it is possible to justify and demonstrate that they have greater social benefits for the sake of the general interest than the socio-environmental cost resulting from the intervention. The inclusion of said requirement is not unconstitutional, and it is not appropriate to conduct an abstract examination of the suitability of the respective executive decree. Such examination, as noted supra, must be reserved for each specific case.

It is also necessary to recall what was indicated by the PGR, to the effect that the provisions of the Forest Law concerning declarations of national convenience do not expressly establish that these must be regulated in order to determine specifically what the appropriate technical instruments are for carrying out the required balance of social benefits and environmental costs, and therefore, in that sense, no omission is established that merits being remedied in this constitutionality proceeding or in an amparo action. In this regard, this Tribunal already issued ruling No. 2013-14446 on the matter (Chamber composed of Justices Armijo S., Cruz C., Castillo V., Rueda L., Pacheco S., Salazar C., Hernández G.), in which it resolved the following:

"In the present matter, the appellants complain that the respondent authorities have not regulated Article 3 of the Forest Law, in the sense of establishing what the appropriate instruments are to exempt from the prohibition against felling and damaging biodiversity, modifying land use, and affecting protection areas. In this sense, the second paragraph of Article 49 of the Constitutional Jurisdiction Law itself expressly provides for the procedure to be followed by the Chamber in the event that the challenge consists of the omission to 'regulate' a law, cases in which this Chamber is obliged to grant a period of two months to the non-compliant party to remedy the omission. However, to establish an omission to regulate a law as unconstitutional, it is necessary that a legal or higher norm (constitutional or from an international treaty) expressly provides for such required regulatory development. Furthermore, it must be borne in mind that the alleged omission must impede the exercise of a fundamental right; that is, a concrete situation of harm or threat to a person's rights must be established for the amparo to be admissible; otherwise, it would be a problem of mere legality, not susceptible to being heard in this jurisdiction, but rather in the administrative-litigation jurisdiction (based on Article 49 of the Political Constitution); the foregoing, because the amparo action is provided for the protection of fundamental rights (Article 48 of the Constitution). Therefore, the challenging of administrative action by either action or omission, or even threat, deemed injurious to some fundamental right is permitted (Article 29 of the Constitutional Jurisdiction Law), making it clear that not just any regulatory omission is susceptible to being heard via amparo. In accordance with the foregoing, since the filing brief does not describe a situation of harm or threat to any person's fundamental rights, this amparo is inadmissible, and the appellants are referred to ordinary legality channels to raise their claim there and present the reasons why they consider that the Regulations to the Forest Law (Executive Decree 25721) do not correctly regulate the objective situation raised in this amparo action. That being the case, the present action is inadmissible, and it is so declared."

Furthermore, this Chamber considers that the PGR is correct in the sense that it could prove counterproductive to limit or structure this type of study, as it could limit the assessment required for a specific, concrete project. The truth is that there must be a rigorous demonstration of the assessment of environmental impacts as opposed to the potential social benefits. All of this cannot be examined in the abstract—on the basis of a potential executive decree of national convenience—but rather, in each particular case, it is necessary to examine whether the decision and the technical studies provided are reasonably substantiated.

Regarding the claimants' arguments during the oral hearing, to the effect that national convenience decrees only apply to private properties, the Chamber considers that this derives from a reductive interpretation of what is indicated in Article 19 of the Forest Law, given that on private forest property, it is admissible to carry out state or private infrastructure projects of national convenience. However, this does not mean that these national convenience decrees can only be issued for such scenarios—infrastructure on private forest property—but rather, on the contrary, they could be issued for various purposes. See, for example, the Declaration of National Convenience and Public Interest for the Torito Hydroelectric Project, No. 36982-MINAET, or Decree No. 34312 declaring the studies and works of the El Diquís Hydroelectric Project and its transmission works to be of National Convenience and Public Interest. Moreover, it cannot be overlooked that the Forest Law itself provides for this type of national convenience declaration to authorize the cutting or removal of trees in the protection areas described in Article 33 of the Forest Law, thus ruling out that this type of declaration is possible only for private property.

Finally, this Tribunal warns that, in the corresponding preparation of such declarations, the environmental legal framework must prevail and, specifically, the constitutional principles of objectivization and linkage to science and technique, which ensure that the decision is adequately substantiated and is not the product of arbitrariness. Recall what was highlighted earlier, in the sense that any unconstitutionality related to Article 50 of the Political Constitution, due to the issuance of national convenience declarations, would have to be verified in each particular case in which said definition has been applied.

VIII.- REGARDING ARTICLE 3 OF THE DECREE. THE REQUIREMENT TO INCLUDE POTENTIAL COMPENSATION AND RESTORATION MEASURES. The claimants questioned the provisions of Article 3 of the executive decree, which literally regulates the following:

"Art. 3. The request may only be made by the Head of the Public Institution responsible for the development of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience.

For this purpose, the requirements indicated below must be submitted to the National System of Conservation Areas; in addition, the procedures and responses provided on the manner of proceeding must be respected, in the event that it is detected that the ecological characteristics of a wetland are deteriorating, or are likely to deteriorate, particularly as a result of a change or possible change caused by human activity:

a) Written request clearly and expressly stating what is intended, also indicating the full name, qualifications of the Head of the Institution or its legal representative, place for receiving notifications, and corresponding signature.

Also indicate the legal basis permitting the development of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects.

b) Certification of legal status, issued less than three months ago.

c) Photocopy of the identification card of the Head of the Institution or its legal representative.

d) Indicate in the request the number and publication details in the Official Gazette La Gaceta, of the Executive Decree Declaring the National Convenience of the project.

e) Cost-benefit study of the project supporting the declaration of national convenience.

f) Description of the project, its activities linked to the wetland ecosystem area, and its geo-referenced location.

g) Detailed description of the ecological characteristics of the wetland, establishing a Technical Information Sheet that must meet the characteristics of Annex 1 of this decree.

This must include, if available, the information for the site according to the National Wetland Inventory.

h) Indication of the interventions to be carried out in the wetland ecosystem, which must contain the following information:

i.1) Detection of adverse changes in the ecological characteristics of wetlands induced by human action arising from the proposed activities or interventions, according to the description of the ecological characteristics and the limits of acceptable change.

Once the probable change in ecological characteristics induced by human action as a result of a proposed state project has been described, corrective actions will be presented through restoration of losses, or when this is not feasible, equivalent compensation will be applied.

i.2) Restoration of losses: the proposed procedure for determining potential restoration projects must be divided into three stages: 1) In the first stage, the spatial scale of the wetland function restoration needs and the corresponding environmental constraints on restoration are determined. 2) The second stage is directly related to the site, and in it, the sustainability of potential restoration projects is evaluated in light of a synthesis of the environmental constraints determined in the first stage and the socioeconomic characteristics and other particularities of the catchment basin (the minimum acceptable planning scale for wetland restoration must be the catchment basin). 3) The third stage is that of final results, and in it, the evaluation of the two previous stages makes it possible to determine potential sustainable restoration projects and assign priorities to them. This final stage responds to the need to make rational decisions about the management of wetland resources and results in effective and cost-efficient projects that enjoy broad acceptance among the population.

i.3) Equivalent compensation. All feasible measures must be adopted to compensate for any loss of wetland functions, attributes, and values, both in terms of quality and surface area, caused by human activities; a preference must be established for the compensation of wetland losses through wetlands that are of a similar type and located in the same hydrographic basin and catchment basin; when considering such compensation, account may be taken of the maintenance of the overall value of the wetland area at the national level, the availability of an equivalent compensatory substitution; the relevance of the compensatory measure in relation to the ecological character, the habitat, or the value of the affected site(s); scientific or other uncertainties; the chronological timing of the compensatory measure in relation to the proposed action; the adverse effects that the compensatory measure itself could cause." (The highlighted text does not correspond to the original).

The plaintiffs alleged, with respect to this provision, the impossibility of there being compensation or restoration of wetlands. They accused that the "restoration" of a wetland ecosystem, impacted or altered by human intervention due to the construction of a road project, is very difficult to achieve, if not impossible, given the high impact and effect on the soil itself. They justified this by citing the fact that a road project developed on the wetland ecosystem, i.e., one whose grade line is located not in the form of a viaduct or bridge, but directly on the soil, implies a very high impact on the wetland. Even in the form of a viaduct or bridge, the road project can be impactful insofar as it involves the placement of columns or piles to support the structure to be developed, apart from the fact that the operation of the road project can impact the wetland. They listed some of the main impacts on the wetland system. They questioned the use of the term "equivalent compensation" because they consider that compensating a "wetland or impacted wetland area" with another "wetland" has no logic or legal basis. They affirmed this because the environmental legislation in force in our country establishes that all wetlands qualify as the equivalent of protected areas; so, in principle, there are no private "wetlands" that can be acquired by the State to compensate for a wetland that is impacted in a road infrastructure project. They alleged that this would be a nonsense contained in the challenged decree. They stated that in the hypothetical case that compensation is proposed (such as compensating a wetland ecosystem with a natural forest ecosystem), it is also not functional. This is, firstly, because they are two different ecosystems, and secondly, because changing a natural wetland ecosystem for another that may have some degree of impact substitutes the type of system and does not fulfill the same ecological function.

The PGR affirmed that, in order to evaluate the technical aspects and the feasibility of implementing the compensation and restoration measures (which the plaintiffs classify as insufficient) due to the nature they possess, this advisory body refers to the criterion that MINAE renders to that effect, as it is the competent specialized body. It stated that, despite this, it is appropriate to indicate that the argument that the provided compensation and restoration measures are not functional because there are no private wetlands that can be acquired to be compensated has no justification, considering that wetlands of that nature do exist and that compensation can be carried out on any type of wetland.

The former Minister of the Environment, in relation to the concepts of "restoration" and "compensation," explained that in Manual 19 of the Ramsar Convention, under the title "Principles and guidelines for wetland restoration," the expression "restoration" is used in a broad sense, that is, without distinguishing or noticing the technical difference between restoration and rehabilitation (see considerando XI). Said Manual was approved by the contracting parties as a guide in the implementation of the same when applicable. This Manual constitutes the basis of the recommendations for the construction of Anexo 1 together with the format of the Ramsar Information Sheet (Ficha de Información Ramsar, FIR), established as tools of the Convention to monitor changes in the ecological characteristics of Ramsar sites declared by the countries. Therefore, Anexo 1 compiles the appropriate information to identify these characteristics but exempts the specific information related to Ramsar sites, since this is not the focus of the instrument.

This Chamber considers that the plaintiffs start from the false premise that all wetlands are considered protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), which, as examined supra, is a legal inaccuracy. There is a legally imposed declaration of public interest in the conservation of wetland ecosystems (art. 41 of the LOA), but this does not imply that all wetlands are automatically included as a protected wilderness area with a specific management category. Precisely for this reason, the PGR argued that the plaintiffs' affirmation that the provided compensation and restoration measures are not functional because there are no private wetlands that can be acquired to be compensated has no justification. The foregoing, considering that wetlands of that nature do exist and that compensation can be carried out on any type of wetland. The same was affirmed by the Minister of the Environment, who explained that the plaintiffs' assertion that all wetlands are geographical spaces that have a special condition of environmental administration with the potential to become a protected wilderness area, such as a national park, for example, is erroneous. This is because, in accordance with art. 32 of the LOA, this requires a series of technical studies that justify such a declaration. Furthermore, it also derives from the fact that they may well be on private lands and, therefore, maintain that condition until the State makes the decision to expropriate them by virtue of the declared public interest, in accordance with the terms of art. 37 of the LOA. On the basis of the above, the Chamber considers that the provision of art. 3 subsection h) point i. 3 of the decree under examination, which contemplates the possibility of foreseeing all possible feasible measures to compensate for any loss of wetland functions, attributes, and values, both in terms of quality and surface area, caused by human activities, is neither illegitimate nor meaningless. It must be borne in mind that at this point, the requirements that the head of the public institution responsible for the infrastructure project, previously declared of national interest, must fulfill are being examined. Precisely, within the required requirements, the indication of the interventions to be carried out in the wetland is foreseen, predicting the eventual equivalent compensation measures with a series of values:

"when considering such compensation, account may be taken of the maintenance of the overall value of the wetland area at the national level, the availability of an equivalent compensatory substitution; the relevance of the compensatory measure in relation to the ecological character, the habitat, or the value of the affected site(s); scientific or other uncertainties; the chronological timing of the compensatory measure in relation to the proposed action; the adverse effects that the compensatory measure itself could cause." (Art. 3 subsection h i.3 of the decree).

It should be observed from the preceding excerpt that the request made is a technical-scientific assessment that does not imply, in any way, the automatic authorization of the intervention and the proposal made by the authority responsible for the infrastructure project, but rather it is a kind of advance indication of the effects and possible mitigation measures. However, it is insisted, what is contemplated in said provision and the presentation of these requirements does not constitute the approval of the activity, as the plaintiffs forget to mention that art. 8 of the challenged decree establishes the obligation of SINAC to render a technical report issued by a multidisciplinary team composed of the competent Conservation Area (Área de Conservación) for the site where the state public infrastructure project is developed, with the support of the National Wetlands Program, in which the proposed interventions are assessed from the standpoint of the protection and conservation of natural resources and biodiversity of said site, and the mitigation measures that the applicant must comply with so as not to affect the ecological characteristics of the wetland ecosystem, for which purpose it may request support from the National Advisory Council on Wetlands. In addition, art. 9 provides the following:

"Art.- 9. The National System of Conservation Areas, through the Conservation Area where the project is located and with support from the National Wetlands Program, shall have a period of 30 working days to resolve the request, counted from the moment all the requirements established in article 3 of this decree are submitted. Within said period, the technical report provided in numeral 8 of this decree must be completed.

For these purposes, the corresponding Conservation Area must open an administrative file containing the requirements and other necessary documentation.

Once said documentation is available, the Directorate of the Conservation Area must issue a duly reasoned administrative resolution stating the reasons justifying the granting or denial of the authorization, in accordance with the provisions of the General Law on Public Administration No. 6227.

In cases where the request is authorized, a section called measures for the restoration of losses or equivalent compensation, as applicable from a technical standpoint, must be included." (The highlighted text does not correspond to the original).

So, although the regulation requires the developer to contemplate possible equivalent compensation scenarios, the truth is that, ultimately, it is SINAC, with the advice of the National Wetlands Program and SETENA, that is responsible for establishing which are the appropriate measures to authorize the controlled intervention, according to the assessment made of the corresponding environmental impact assessment that is required by the regulations and the other restrictions examined previously and that are contemplated in arts. 43, 45, 51, and 52 of the LOA.

The same must be pointed out in relation to the provisions of point i. 2) regarding the "restoration of losses." The plaintiffs likewise start from the presumption that it is practically impossible to ensure the restoration of wetlands, because they predict that the infrastructure projects will severely impact the wetland. In this regard, the Minister of the Environment explained that the concept of "restoration" is used in the Ramsar Convention's own documents as a guide for the management and conservation of wetlands. He cited, for example, Manual 19, from which the guidelines for the drafting of Anexo I of the Decree were adopted, that is, a series of technical-scientific tools to monitor changes in the ecological characteristics of wetlands, but excludes Ramsar sites because, as explicitly explained, these sites are not subject to regulation by the decree in question. This confirms what was stated previously, i.e., that neither protected wilderness areas nor Ramsar sites can be altered by this regulation. Consequently, if the Ramsar Convention itself and its authorized interpreters establish guidelines to address changes in wetland characteristics (See: Secretaría de la Convención de Ramsar, 2010. Cómo abordar la modificación de las características ecológicas de los humedales: Cómo abordar la modificación de las características ecológicas de los Sitios Ramsar y otros humedales. Manuales Ramsar para el uso racional de los humedales, 4ª edición, vol. 19. Secretaría de la Convención de Ramsar, Gland (Suiza). Available at https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/pdf/lib/hbk4-19sp.pdf ), it is justifiably reasonable that when attempting to carry out alterations in wetland ecosystems —not included as protected areas or Ramsar sites— technical and monitoring mechanisms are sought to propose measures for the restoration of losses, which, as already explained supra, constitute a mere assessment by the developer at the time of formulating their request, and which must be resolved by SINAC, according to the parameters already indicated.

In summary, the Chamber considers that the requirement to include these assessments of "restoration" and "equivalent compensation" in the regulation under analysis is not unconstitutional. It bears reiterating that these assessments are merely approximations that the developer proposes in various scenarios, but do not necessarily imply that the project or the proposed measures will be authorized, all of which must be calibrated and justified by the authority delegated to resolve this type of claims. It must be kept in mind that in the analysis of this type of projects that may affect essential aspects of the environment, the precautionary principle or "principle of prudent avoidance" must prevail, which alludes to the necessary action and effect of preventing in advance possible damage to the constituent elements of the environment. Based on this principle, the implementation of actions aimed at the due protection, conservation, and adequate management of resources is advocated, that is, the adoption of all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of people (see judgment no. 2006-17126). It should be remembered that this Chamber has insisted that the precautionary principle obliges the Environmental Administration to carefully weigh whether human activity compromises the environment and not to grant authorization if the evaluations show that the activity could produce harmful or irreparable consequences to the environment (see votes numbers 2018-13718 and 2019-010710). As a result of the foregoing, in the opinion of this Court, the requirement to ask the project developer to contemplate and make a formal proposal in its request that includes the interventions to be carried out in the wetland, with the express recording of eventual measures for the restoration of losses and equivalent compensation, responds precisely to a materialization of the precautionary principle or principle of prudent avoidance. That is, it is required that the request be formalized contemplating all possible intervention and mitigation scenarios for the sake of adequate environmental protection, which also allows SINAC to make a reasoned decision with all possible projections or, if applicable, to deny authorization for the intervention due to frank degradation of the environment that is not remedied by the restoration or compensation measures offered as alternatives by the developer (art. 45 of the LOA). Consequently, this Court considers that the plaintiffs are not correct in their appreciations, and therefore this part of the action must be dismissed.

IX.- REGARDING ARTICLE 4 OF THE DECREE. PRINCIPLE OF COORDINATION IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE. The plaintiffs challenged art. 4 of the decree by affirming that there is confusion regarding which environmental instrument should be applied. The challenged provision regulates the following:

"Art. 4. In parallel with the submission of the request to SINAC by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, the applicants must process the respective environmental feasibility (viabilidad ambiental) before SETENA, which will comprise the conduct of an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA).

Said environmental feasibility will be an indispensable requirement for SINAC to authorize the requested intervention. Therefore, by virtue of the inter-institutional coordination procedure, SINAC and SETENA must handle the procedures within their competence in an analogous manner." (The highlighted text does not correspond to the original).

The plaintiffs indicated that the decree generates confusion about the application of the Environmental Impact Assessment (EIA) and opens a door for a simple procedure to be carried out that is not in accordance with the situation that arises. They pointed out that art. 4 generates confusion about the EIA instrument to be used, confusion that could result in a serious omission of the procedure and thereby a serious breach of the fundamental task of the EIA, which is to serve as a preventive tool to protect the content of art. 50 of the Constitution. They indicated that the EIA instrument that should be applied is an Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA). They alleged that the fact that the executive decree challenged here requests an EIA generates contradiction and reveals an evident lack of knowledge of the "General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures" (Reglamento General de Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental). They insisted that not expressly requesting an EsIA raises doubt that the environmental feasibility will not be carried out with the appropriate technical instrument. Furthermore, they argue that this produces —as a collateral effect— the complete omission of the entire public participation process that is directly linked to the completion of said instrument.

On the other hand, the plaintiffs affirmed that it is counterproductive for the procedure before SETENA to occur simultaneously with the procedure before SINAC, because the environmental procedure must come first, in order to establish a correct final environmental design of the proposed project and, ultimately, for a decision to be made on the environmental feasibility of the proposed project.

In this regard, the PGR stated that art. 4 of the challenged decree requires the submission of the project to an EIA in order to mitigate the possible impacts and damages that the plaintiffs allege would occur, just as the Ramsar Convention and its different instruments advise. It considered that the rule does not indicate what the plaintiffs interpret. It explained that the EIA is a general concept that refers to the scientific-technical administrative procedure carried out by SETENA to identify and predict what effects an activity, project, or work will have on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making (art. 3, subsection 38, of the General Regulation on EIA). This procedure covers three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial); b) the preparation of the EsIA or other corresponding environmental assessment instruments; and c) the environmental control and monitoring of the activity, project, or work through established environmental commitments. It added that, of relevance here, Anexo 1 of said Regulation establishes that road construction requires the preparation of an EsIA, in accordance with the regulations relating to administrative contracting and public works concessions; hence, the degree of protection is not being reduced, nor is the public participation process specific to environmental impact studies being limited, as the plaintiffs argue. The challenged rule does not disregard the specific EIA regime and, in any case, it is in accordance with the provisions of art. 44 of the LOA, which requires the conduct of an EIA. Indeed, art. 4 of the challenged decree expressly provides that this feasibility will be an indispensable requirement for SINAC to issue the final authorization for the project. It argued that, as an additional requirement to the declaration of national convenience and the obtaining of environmental feasibility, a multidisciplinary technical report and the authorization of SINAC are required, so that the proposed interventions are assessed from the standpoint of the protection and conservation of natural resources and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located, as well as the mitigation measures that the applicant must comply with so as not to affect the ecological characteristics of the wetland ecosystem. The PGR concluded that Decree No. 39838 is in accordance with art. 44 of the LOA, which requires the conduct of an EIA for activities affecting wetland ecosystems, and does not disregard the specific EIA regime which, for the specific case of roads, requires the conduct of an EsIA. Furthermore, the challenged rule does require environmental feasibility as a prerequisite for the issuance of the final authorization.

In the first institutional report, the representative of MINAE informed that what is indicated in art. 4 of the executive decree is in accordance with the provisions of current legislation (within which prior consultation with SINAC is required in certain cases) and the principle of inter-institutional coordination. The indicated article expressly states that environmental feasibility is an indispensable requirement for SINAC to authorize the intervention, and not as the appellants have indicated, having the logical consequence that such a requirement must be obtained beforehand. What is intended by the rule is to retake what is already expressed in art. 81 of the Regulation to the Biodiversity Law, regarding the technical opinion that must be issued by SINAC within the procedure before SETENA, and that is why it is indicated that each agency must handle the procedures within its competence. He highlighted that the lack of coordination of SETENA with other agencies has been an aspect repeatedly analyzed by the State of the Nation Program, whose Report number 9 on sustainable human development pointed out the need to establish coordination processes with other institutions, so the indicated principles are reflected in the challenged regulation. In another line of thought, he stated that although the Ramsar Convention does not expressly cite the term "Environmental Impact Assessment," this being because it was signed prior to the generalization of said concept, the truth of the matter is that through its art. 3 it established the obligation of the Contracting Parties to elaborate and apply management plans in a way that favors the conservation of wetlands and, whenever possible, the rational use of wetlands in their territory. In accordance with the internal legal system, art. 41 of the LOA declares wetlands and their conservation to be of public interest because they are of multiple use, whether or not they are protected by the laws governing the matter. Furthermore, regarding infrastructure works, art. 43 states that they shall be constructed in such a way that they do not damage the ecosystems, and if there is possible damage, an environmental impact assessment must be carried out. Likewise, art. 44 establishes the mandatory nature of the environmental impact assessment for activities that affect wetland ecosystems. He also mentioned art. 92 and following of the Biodiversity Law, which require the submission of EIA for all projects considered to have the potential to affect biodiversity. He concluded that, based on what is indicated, the provision of the decree is in accordance with art. 50 of the Constitution and arts. 17 and 43 of the LOA, because it requires an environmental impact assessment as a prerequisite to the authorization procedure. Said assessment must be prior to the execution of the activity in question. And its definition is provided in art. 3 subsection 38 of Executive Decree No. 31849. So, he pointed out, it will be the environmental impact assessment that will determine whether the activities intended to be developed are environmentally feasible, or whether it is appropriate to restrict the activities submitted for consideration as a condition prior to their approval. He added that the entity in charge of approving or rejecting the EIA must take into account, prior to rendering its opinion, the generally established prohibitions on activities developed on wetlands contained in art. 45 of the LOA. He classified the following as errors by the plaintiffs: the first is considering that all wetlands are protected wilderness areas, and the second is overlooking the fact that numeral 1 of the decree refers only to wetland ecosystems and, therefore, does not apply to wetlands declared as a protected wilderness area. The rule never proposes an action of omission of the procedure before SETENA; what it instructs is that this institution always has the technical reports and recommendations that SINAC will make in the case analysis process. Therefore, SETENA and SINAC must be aware of all the available technical information for the adequate assessment of the proposed interventions from the standpoint of the protection and conservation of natural resources and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located. He insisted that SINAC knows and shares the public interest characteristic that wetlands enjoy and, therefore, the mechanism for technically evaluating the feasibility of executing a proposal for a "controlled intervention" is precisely Anexo 1, which allows for identifying the technical criteria by which the importance of the wetland is defined and the description of the fundamental ecological components, processes, and services to determine the ecological characteristics of the site.

In the second institutional report from MINAE, the Minister and the Vice Minister of Water and Seas reiterated that art. 4 of said decree is in accordance with the principle of inter-institutional coordination. The environmental impact assessment will be the one that determines whether the activities intended to be developed are environmentally feasible or whether it is appropriate to restrict the activities submitted or considered as a condition prior to their approval.

Finally, SETENA highlighted that the EIA is a predictive instrument, and its primary objective is to anticipate the possible impacts that may occur and establish the respective mitigation measures. It alleged that arts. 1, 2, 3, 4, and 11 of Executive Decree No. 39838-MINAE establish the procedure to be followed for the authorization of controlled interventions by the State and other public entities with competence in state public infrastructure in wetland ecosystems, by virtue of the development of projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of public infrastructure previously declared of national convenience. It stated that, in turn, art. 7 subsections l) and m) of Executive Decree No. 38863-MINAE establishes the general requirements for the processing of requests for timber harvesting (aprovechamiento maderable). It clarified, with respect to the use of certain words in arts. 1 and 2 of Decree No. 39838-MINAE, that they do not affect the substance of the decree, insofar as art. 1 mentions that the procedure is stipulated for the repair, maintenance, construction, or expansion of state public infrastructure, and its art. 4 indicates that it will be required to process the environmental feasibility. The underlined words, considering the provisions of art.

Section 17 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente, LOA) and section 122 of Decree No. 31849-MINAE, regarding the predictive nature of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), render unnecessary the submission of the environmental viability (viabilidad ambiental) process for repair and maintenance works, and therefore it considers that from this perspective the challenged decree rather expands controls in favor of the environment. It added that, taking into account what is indicated in Article 4 of the decree in question, the State guarantees that prior to authorizing an intervention in a wetland system (sistema de humedal), the technical opinion of SETENA is obtained, through which the environmental appropriateness or otherwise of carrying out a given activity is certified. From the perspective of SETENA's competencies, there is no relaxation, flexibilization, or change in the functions currently performed by the Secretariat regarding evaluation, in response to projects located in sensitive environmental areas, such as a wetland system. It clarified that from the standpoint of the evaluations carried out by the Secretariat, when the institution faces projects, whether public or private, that intervene in areas with special environmental conditions under the jurisdiction of another entity, such as SINAC, SETENA must integrate into the evaluation process the opinion issued by the respective competent entity, so that it will be precisely that entity that indicates whether the intervention in a wetland system is appropriate and, if so, under what conditions.

Based on the considerations and explanations provided by the respondent authorities, the Chamber finds that the confusion alleged by the plaintiffs regarding which instrument must be applied prior to authorizing a controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems does not exist. Note that the challenged executive decree, in Article 4, expressly provides that “in parallel with the submission of the application to SINAC by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, the applicants must process the respective environmental viability before SETENA, which will include carrying out an environmental impact assessment.” Additionally, the challenged rule emphasizes that said environmental viability shall be an indispensable requirement for SINAC to authorize the requested intervention (Article 4). That is, the regulatory rule coincides with what the LOA requires for such purposes in Articles 17, 43, and 44, which, due to their importance, are transcribed below:

“Art. 17.- Environmental impact assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) created in this law. Its prior approval by this agency shall be an indispensable requirement to begin activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.

 

Art. 43.- Works and infrastructure. Works or infrastructure shall be constructed in a manner that does not harm the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law. If potential harm exists, an environmental impact assessment must be carried out.

 

Art. 44.- Mandatory nature of the assessment. To carry out activities that affect any of the ecosystems cited in Articles 51 and 52 of this law or threaten life within a habitat of that nature, the Ministry of Environment and Energy (MINAE) shall demand from the interested party an environmental impact assessment.”

The environmental impact assessment is defined in the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, in the following sense:

“Environmental Impact Assessment (EIA): Administrative scientific-technical procedure that allows identifying and predicting which effects an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. In general, the Environmental Impact Assessment covers three phases: a) the Initial Environmental Evaluation (Evaluación Ambiental Inicial), b) the preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or other corresponding environmental assessment instruments, and c) the Environmental Control and Monitoring of the activity, work, or project through established environmental commitments.”

 

Additionally, Article 4 of the Regulation states:

“Art. 4.-Activities, works, or projects subject to EIA. New activities, works, or projects that are subject to the process of obtaining environmental viability (license) before SETENA, according to Article 17 of the Environmental Organic Law, are divided into:

 

Those activities, works, or projects for which a specific law exists ordering compliance with the process. Annex No. 1, which forms an integral part of this regulation, lists these activities, works, or projects.

 

2. The other activities, works, or projects not included in Annex No. 1 of the preceding paragraph appear ordered in the general categorization presented in Annex No. 2 of this regulation.”

 

It has already been verified that Articles 43 and 44 of the LOA specifically require compliance with this process for works or infrastructure that involve potential harm or threaten wetland ecosystems. Furthermore, as reported by the PGR and MINAE, Annex I of the Regulation includes the obligation to carry out an environmental impact assessment or an Environmental Impact Study before SETENA for cases of “Construction of highways, airports, clinics, and hospitals.” It is also observed that Annex I requires it for cases of “Execution of Public Works.” Said Annex, as noted, lists the already mentioned activities and explains the process as follows:

“Annex 1. (The preceding title thus incorporated by Article 12 of Executive Decree No. 32734 of August 9, 2005).

 

List of projects, works, and activities required by specific laws to comply with the Environmental Impact Assessment or Environmental Impact Study process before SETENA.

Article 17 of the Environmental Organic Law textually states:

\"Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval by this agency shall be an indispensable requirement to begin activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.\" (The underlining is not from the original).

 

As can be seen in the list presented below, prior to the promulgation, at the end of 1995, of the Environmental Organic Law, and also subsequently, specific laws were issued stating that a given project, work, or activity had to, as a prerequisite to its development (i.e., in an \"ex-ante\" phase), comply with the requirement of either an Environmental Impact Assessment (EIA) or, failing that, an Environmental Impact Study (EsIA).

 

With respect to Article 17, cited above, it has been interpreted that the first part of its last sentence refers to these projects, works, and activities. Thus, in Costa Rica, there are a series of projects, works, or activities that, regardless of their characteristics and location, are obligated, according to a specific law (and also, in some cases according to international conventions), to comply with either the EIA process or, failing that, a particular Environmental Impact Study.

 

 As part of the process of organizing the Environmental Impact Assessment process in Costa Rica, it has been deemed advisable to list all those projects, works, and activities included in this special category, as established by the legislation in force in the country. With this list, apart from systematically identifying those projects, works, and activities, as well as the legal framework supporting the mandate for the EIA/EsIA process, it is also intended to guide the developers of this type of project, works, or productive activities, so that they apply the EIA process according to the technical procedures established in this Regulation.

 

 As part of the technical instruments of the Costa Rican EIA system, the National Environmental Technical Secretariat shall make available to the developers of the projects, works, or productive activities of the type analyzed here, environmental guides for the preparation of Environmental Impact Studies (EsIA), so that one may choose to directly prepare this document, or initiate the EIA process through the Initial Environmental Evaluation phase, in compliance with the procedural process indicated in the Regulation.

 

 Below is the detailed list of projects, works, or activities subject to the EIA or EsIA process, according to specific laws or international conventions ratified by the country.” (The highlighting does not correspond to the original).

 

On the other hand, as reported in the oral hearing and corroborated in the corresponding regulations, “wetland” areas are included in the List of Environmentally Fragile Areas of Annex 3 of the decree, for which the following is provided:

“ The purpose of defining Environmentally Fragile Areas (Áreas Ambientalmente Frágiles, AAF) is to facilitate the Environmental Impact Assessment (EIA) process. It is established as a technical instrument that allows a priori consideration of a known series of environmental and legal variables of a geographic space, in order to facilitate a more accurate decision about the area where a project, work, or activity will be developed.


    The consideration of AAFs within the EIA process represents an alternative way to fill the gap represented by the fact that comprehensive Environmental Land-Use Planning is not fully available.


    AAFs, by their nature, are divided into two main groups:


    Those areas for which the State has defined a special use regime (defined legal and technical framework).


    Geographic spaces that show technical and environmental limitations for their use.


    The list of AAFs presented in this annex represents those elements that, due to their technical or legal nature, must be considered within the decision-making process for the use of a given geographic space.



The assessment of whether the Project Area (AP) is located within an AAF must be carried out by the Developer from the initial phases of the Project. The fact that the AP is part of an AAF does not necessarily represent a prohibition or impediment to the development of the project, work, or activity, unless current legislation so establishes. In this case, awareness of this situation must lead the Developer to identify the environmental technical limitations and promote a design for their project, work, or activity in such a way that these technical limitations can be overcome.



On the other hand, the Environmental Authority, during the EIA process, shall have the obligation to verify the situation of the AP with respect to the defined AAFs and to consider the result of this analysis within the decision-making process that the system involves.”

 

Likewise, the respondent authorities insisted that this process is also consistent with the provisions of Articles 92 and following of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), which, as pertinent, indicate:

“Submission of environmental impact assessments. At the discretion of the Technical Office of the Commission, the environmental impact assessment of proposed projects shall be requested when it is considered that they may affect biodiversity. The assessment shall be approved in accordance with Article 17 of the Environmental Organic Law.” (The highlighting does not correspond to the original).

Based on the foregoing, the confusion alleged by the plaintiffs is not evident. It is clear that the prior process to authorize controlled intervention in wetland ecosystems by virtue of the development of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience (conveniencia nacional) is an environmental impact assessment (EIA). This is an administrative procedure established before SETENA of a scientific-technical nature that allows identifying and predicting which effects an activity, work, or project will have on the environment, quantifying and weighing them to lead to duly informed decision-making. Within the framework of compliance with said procedure, the project developer may propose their own Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental, EsIA), or initiate the evaluation process through an Initial Environmental Evaluation (Evaluación Ambiental Inicial) procedure. By subjecting these authorizations to the administrative environmental assessment procedure, the possibility of participation by interested natural or legal persons must be guaranteed, as regulated in Articles 6, 22, 23, and 24 of the LOA:

“Art. 6.- Participation of inhabitants. The State and municipalities shall promote the active and organized participation of the inhabitants of the Republic in decision-making and actions aimed at protecting and improving the environment.

 

Art. 22.- Assessment file. Natural or legal persons, public or private, shall have the right to be heard by the National Environmental Technical Secretariat at any stage of the evaluation process and in the operational phase of the work or project. The observations of interested parties shall be included in the file and assessed for the final report.

 

Within the five working days following receipt of an environmental impact assessment, the National Environmental Technical Secretariat shall send an extract of it to the municipalities in whose jurisdiction the work, activity, or project will be carried out. Likewise, it shall give wide dissemination, through mass media, to the list of studies submitted for its consideration.

 

Art. 23.- Public nature of information. The information contained in the environmental impact assessment file shall be public in nature and shall be available for consultation by any person or organization.

 

However, interested parties may request that information integrated into the study be kept confidential if its publication would affect industrial property rights.

 

Art. 24.- File consultation. The technical criteria and weighting percentages for analyzing environmental impact studies by the National Environmental Technical Secretariat must be of public knowledge.”

Which is regulated and contemplated in Article 55 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, which orders the following:

“ Article 55.- On the mechanisms to be heard. In accordance with Article 22 of the Environmental Organic Law, any natural or legal person, public or private, has the right to be heard by SETENA at any stage of the evaluation process and in the operational phase of the activities, works, or projects. Their observations shall be included in the file and assessed in the final report.


1. The mechanisms established in this regulation for receiving or learning of such observations are the following:

 

1.1. Written submissions presented at the SETENA offices.

 

1.2. Private hearings with the Plenary Commission of SETENA and with any of its technical departments.

 

1.3. Public Hearings.

 

2. Hearings must be requested in writing to SETENA, providing a postal address or telephone or fax number where the response will be communicated, including the time and day on which they will be attended. Hearings shall be scheduled as follows:

 

2.1. Within a period of fifteen calendar days after having been requested, in the case of a private hearing.

 

2.2. Within the following three months, in the case of a public hearing.” (The highlighting does not correspond to the original).

 

Therefore, the grievance that the process in question omits to guarantee the possibility of participation by interested parties in the administrative procedure for the authorization of the environmental assessment is also dismissed.

As a third criticism, the plaintiffs questioned that there is a parallel processing between the requirements to be submitted to SINAC and the Environmental Impact Assessment process. In this regard, the respondent authorities explained that this provision responds to a need to simplify and expedite procedures, by virtue of potential duplication. Indeed, on this point, the Chamber observes that this was provided for because Article 81 of the Regulation to the Biodiversity Law contemplated a consultation with SINAC prior to authorizing the environmental viability license. The numeral in question indicated:

“In the case of activities, works, or projects that affect wildlife, protected areas, forest resources, and water resources, SETENA, prior to resolving, must consult the corresponding SINAC Conservation Area so that it may issue a technical opinion in this regard within the period established by law” (a rule that was subsequently amended by Article 13 of the Regulation on Diagnostic Environmental Studies (Reglamento de estudios de diagnóstico ambiental, EDA), approved by Executive Decree No. 42837 of January 22, 2021).

That is, to avoid redundant processing, it was sought that the procedure be carried out in a coordinated manner. Note that, in accordance with the principle of sustainable development, public authorities must aspire for development under suitable conditions of subsistence and in harmony with environmental protection. It is not a matter of providing and regulating endless administrative procedures impossible to fulfill, but of seeking to resolve matters precisely in harmony with the aim of achieving sustainable development. Consequently, the provision under examination does not seem unreasonable, on the understanding that it precisely seeks to unite efforts in resolving the procedure. The foregoing, under the premise, of course, that SETENA's pronouncement is a prior and indispensable requirement for the final resolution that SINAC must issue. It is recalled that the rule insists that “Said environmental viability shall be an indispensable requirement for SINAC to authorize the requested intervention.” This final resolution is entrusted to said body by virtue of the provisions of subparagraph h) of Article 7 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) No. 7317, according to which, it is the responsibility of SINAC, as an organ of MINAE, to protect, supervise, and manage, with an ecosystem approach, wetlands, as well as determine their classification of national or international importance. Consequently, the EIA must be prior to authorization by the competent body to oversee, with a systemic approach, wetland management and must also be prior to the start of any work, project, or activity, because this instrument precisely seeks to predict the possible impacts on the environment that such works or activities may generate, as well as possible compensation or mitigation measures that must be implemented. In that sense, it is a preventive instrument that allows public entities responsible for approving projects or activities of a certain scale to take into account, anticipating and based on reliable foundations, the harmful repercussions on the environment that could be produced. Article 2 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA) orders the following:

 “Article 2.-EIA process for activities, works, or projects. By its nature and purpose, the Environmental Impact Assessment (EIA) process must be completed and approved prior to the start of the project, work, or activity activities. This is particularly relevant when it comes to the approval of preliminary plans, projects, and segregations for urban or industrial purposes, procedures pertinent to land use (uso del suelo), construction permits, and exploitation of natural resources.” (The highlighting does not correspond to the original).

 

In accordance with the foregoing, the Chamber considers that the former head of MINAE is correct, who reported that it is the EIA that will determine if the activities intended to be developed are environmentally feasible, or if the activities submitted for consideration must be restricted as a precondition for their approval. Furthermore, this Court agrees that the entity responsible for approving or rejecting environmental impact assessments must take into account, prior to issuing its decision, the generically established prohibitions on activities carried out on wetlands, expressly contained in Article 45 of the LOA:

“Activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems are prohibited, such as the construction of dikes preventing the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration causing the deterioration and elimination of such ecosystems.”

 

Finally, it is worth highlighting what was reported by SETENA, in the sense that the examined provisions prove to be more guaranteeing in matters of environmental protection than the Regulation of Environmental Assessment Procedures itself, which does not contemplate the environmental impact assessment for state public infrastructure repair and maintenance projects, but in these specific cases does require it, and therefore this Chamber considers that the challenged decree rather expands controls in favor of the environment.

As a consequence of the considerations made, this part of the action must be dismissed.

X.- GENERIC CHALLENGES AGAINST THE ENTIRE EXECUTIVE DECREE. No longer specifically, but against the entire decree, the plaintiffs stated that it is harmful to Articles 50 and 89 of the Political Constitution. They alleged that the LOA recognizes wetlands as special areas from an environmental point of view, for which reason they should be subject to conservation and protection. Furthermore, wetlands already delimited by MINAE have the potential to become protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), as established by Article 32 of the LOA. They affirmed that the fact that MINAE has not delimited them or defined them as protected wilderness areas does not mean the wetland is left unprotected. They considered that the wetland is covered by protection guidelines and by the constitutional prohibitions on land-use limitations that may affect them, such as the development of road infrastructure. In this case, the baseline technical studies of pre-feasibility and technical feasibility of projects, as well as the EIA of specific projects, must identify wetland zones and take them into account as part of the project design. Under no circumstances should it be admitted that, due to an omission in identifying a wetland, it is impacted and damaged by the development of a project, because they are protection sites. In this case, environmental damage similar to environmental damage in a protected wilderness area would be committed.

In this regard, the PGR maintained that, in accordance with the principles of objectification and prevention, the challenged decree provides three control instruments to guarantee the sustainable use of wetlands and mitigate possible impacts: the declaration of national convenience, the EIA, and the technical report and approval of SINAC. It emphasized that the declaration of national convenience contemplated in Article 2 of the challenged decree is the means through which it is determined that the public benefits are greater than the socio-environmental costs. It added that it is an exception procedure contained in the Forestry Law (Ley Forestal) intended to certify that, even though an activity generates a certain impact on the environment, this can be mitigated and compensated for and the activity may be allowed because the benefits of its development are greater than the environmental costs generated. It reiterated that the challenged Decree No. 39838 is not unconstitutional, provided that it is understood that the term “wetland ecosystems” referred to in the first article does not include wetlands that are classified as protected wilderness areas, those located within a protected wilderness area, nor those that, by being associated with forest ecosystems or forest lands and located on public domain assets or lands owned by the State or other public entities or bodies, form part of the National Forest Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE). It affirmed that in the case of wetlands that are part of the PNE, the application of the challenged regulation is indeed unconstitutional. The foregoing, unless the Chamber does not consider it so, when weighing the implicated interests: the environmental public interest to protect forest resources and the public interest of developing public road infrastructure. It stated that if the decree is declared unconstitutional for wetlands that are part of the PNE, it is recommended to consider the possibility of dimensioning the effects of the ruling in two ways: 1.- On the one hand, maintaining the application of the rule for the repair, maintenance, and expansion of existing road works, since not demanding the controls established by the challenged regulation would constitute a lowering in the level of environmental protection provided; and, 2.- On the other, interpreting that the decree is applicable only to wetlands that, by not being associated with forest systems and being exclusively aquatic, are not part of the PNE. It also alleged that Decree No. 39838, by allowing the controlled intervention of wetlands with the development of road infrastructure, does not violate the Ramsar Convention, the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries, nor Article 50 of the Constitution. It is in accordance with the principles of sustainable development, objectification of environmental protection, and prevention, and does not constitute a lowering in the level of protection that the legislation establishes. The rule guarantees the rational and sustainable use of wetlands, controlling the development of road infrastructure through the declaration of national convenience, the EIA, and the multidisciplinary technical report and approval of SINAC.

In the first institutional report, MINAE rejected an infringement of the principle of lifetime tenure of forests (irreductibilidad del bosque), since it is not that the cutting of trees is being authorized excessively, but that the Administration, in compliance with current regulations, must request the corresponding requirements to be able to determine if what is requested is appropriate. Likewise, a violation of the principle of objectification of environmental protection was denied, as these are requirements that the administered parties must comply with so that the Administration can assess—supported by science, technique, and the current legal system—if the request is lawful and if there is a balance between the environment and the social benefits that may be generated for the country and the well-being of the community. The foregoing was reiterated in the second institutional report, in which the focal point between the Government of Costa Rica and the Ramsar Convention was integrated.

In the Chamber's consideration, these arguments are redundant with those already examined. As has been indicated, although it is true that wetland ecosystems have reinforced legal and international protection, there is no absolute prohibition for the State to carry out a “controlled intervention,” as provided for in Article 1 of the decree under examination, but rather the possibility of making rational use of them is even contemplated. Consequently, in itself, the purpose of the decree is not unconstitutional and is not contrary to the principles invoked by the plaintiffs. The foregoing, as has been pointed out, as long as it is understood that the concept of “wetland ecosystem” excludes wetlands that have a more severe and specific legal regime by virtue of their designation as a Ramsar site, as a protected wilderness area, or because, due to their special location and characteristics, they are an integral part of the PNE. The error of the plaintiffs is to identify all wetland ecosystems as being assimilated to a protected wilderness area.

However, this Chamber has already examined in detail the legislation and case law of this very Chamber to point out that the creation of a protected wild area requires an express declaration by the State, based on a series of technical studies that justify the decision.

In light of the foregoing, it is also not true that the decree places wetland ecosystems in a state of unprotectedness, since, as has been examined in detail, the decree imposes a series of novel regulations for the expansion, repair, and maintenance of infrastructure works (requirements that were not previously contemplated) and, furthermore, standardizes the process for the development of new state public infrastructure projects. That regulation, in any case, must be applied in harmony with the rest of the legal provisions that regulate the matter. Recall that to obtain the pronouncement of SINAC (as the competent body in the administration of wetland ecosystems) it is necessary to comply with the following requirements:

1) a declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) through which it is possible to justify and demonstrate that the activities sought to be carried out have greater social benefits in the interest of the general good than the socio-environmental cost resulting from the intervention (art. 1 and art. 3 subsections d) and e)); 2) the party interested in developing the work must complete the Technical Information Sheet (Ficha de Informativa Técnica) that must comply with the characteristics of Annex 1 (Anexo 1) of the decree, in which a strict and scrupulous assessment is made of the wetland's qualities, its description, associated species, and a series of detailed characteristics that can be observed in Annex I (Anexo I) of the decree and that will serve as input for the final decision (art. 3 subsections f) and g) and Annex I (Anexo I)); 3) the developer must attach a report indicating the interventions to be carried out in the wetland ecosystem that also contains information regarding the detection of adverse changes in the ecological characteristics of the wetlands induced by human action as a result of the proposed activities or interventions, according to the description of the ecological characteristics and the limits of acceptable change; likewise, a forecast of corrective actions through restoration of losses or equivalent compensation (art. 3, subsection h); 4) the environmental viability (viabilidad ambiental) granted by SETENA as a condition for SINAC to authorize the requested intervention (art. 4); 5) furthermore, it is provided that SINAC shall render a technical report issued by a multidisciplinary team composed of the competent Conservation Area (Área de Conservación) for the site where the state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion project is developed, with the support of the National Wetlands Program (Programa Nacional de Humedales). In that report, the proposed interventions must be assessed from the standpoint of protection, conservation of natural resources, and biodiversity at the site where the state public infrastructure project is located, as well as the mitigation measures that the applicant must comply with so as not to affect the ecological characteristics of the wetland ecosystem, for which purpose it may request support from the National Advisory Council on Wetlands (Consejo Nacional asesor sobre Humedales) (art. 8).

After fulfilling such requirements, it shall be incumbent upon SINAC to issue the final resolution stating the reasons that justify the granting or denial of the authorization, in accordance with the provisions of the LGAP. In all cases where the application is authorized, a section called restoration measures for losses or equivalent compensation (medidas de restauración de las pérdidas o compensación equivalente), as applicable, must be included from a technical standpoint (art. 9). Although the claimants do not mention it, the regulation establishes rigorous follow-up controls for the authorization in question, since art. 10 imposes the obligation on the designated authority to render a monthly report on compliance with the technical restoration or compensation measures to the corresponding Conservation Area (Área de Conservación) and the National Wetlands Program (Programa Nacional de Humedales), up to six months after the completion of the project.

Based on this analysis, the Chamber finds no unconstitutionality whatsoever in the objections raised by the claimants. On the contrary, a rigorous administrative procedure was established that contemplates several stages and requirements whose ultimate purpose is to examine the request to authorize a controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems. It is not just any intervention, but one that has previously been declared of national interest and, furthermore, the request is subjected to a series of assessments and procedures that, far from reducing the level of protection for wetland ecosystems, reinforce it. Recall that these requirements will apply not only to new projects but to any repair work that has an impact on these wetland ecosystems. The claimants' considerations to the effect that protection standards are reduced are, in reality, unfounded. Moreover, the regulation in question is not an isolated decree, but must be applied in harmony with the rest of the regulatory and legal provisions that confer protection on wetland ecosystems, as well as the constitutional principles developed in this judgment. Therefore, in the Chamber's view, the claimants' complaints must be dismissed.

XI.- ON THE PLANNING OF INFRASTRUCTURE WORKS. The claimants challenged, in a generic and abstract manner, that the planning and design of road works can be carried out so as not to affect wetland ecosystems. They pointed out that the development of a road infrastructure work requires an effective planning process, which must integrate an efficient process of analyzing alternatives for locating the proposed road work, which must be based on a multifactorial study of various aspects (road engineering, environmental – which would include the location of fragile and sensitive areas –, social, among others). They alleged that the fact that a road project is planned from the beginning passing through a wetland area, according to the principles of the analysis of alternatives required by the EIA procedure itself (through the technical tool “Guide for the Elaboration of Environmental Impact Assessment Instruments” – “Guía para la elaboración de instrumentos de Evaluación de Impacto Ambiental”), is contradictory, given that the same procedure would show that there should be other different and less environmentally impactful alternatives than a road work passing through the middle of a wetland ecosystem.

In this regard, the authorities of MOPT maintained that this instance acts based on the road communication needs of users; this implies that, in principle, one must reach where they live, but the situation is aggravated when the places where they reside are located in areas declared “environmentally fragile,” in which, according to radical interpretations, such as those outlined by the claimants, it is not possible to proceed with their intervention. They affirmed that examples are presented to them daily, and unfortunately, to the detriment of the user, the Ministry must reject their requests for the provision or improvement of roads, in clear inequality with respect to users who do enjoy efficient essential services, but also generating evident harm to the area's economy, since in this sense it must be noted that if an essential service such as roads is lacking, education, health, and aqueduct services will also be lacking, which will also impact commerce, tourism, etc. They explained that the road infrastructure project called “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, known as “la carretera a San Carlos”, is a priority corridor for Costa Rica, considered of strategic importance for the country's development, because it significantly reduces travel times, generates savings in vehicle operating costs, and guarantees connectivity for the residents of the Zona Norte with the Gran Área Metropolitana. They add that with this project the country consolidates the Eje Interior Norte corridor, which facilitates the transport of goods and tourists to a region with great potential for agricultural production and tourist attractions, relieving the Valle Central road system of a large number of heavy vehicles. The project corresponds to a 43 km long route in the western zone of the Cordillera Volcánica Central, characterized by very irregular terrain, with a predominance of lands with steep slopes between 30% and 60%, which limits land use. They explain that designing and building a first-class road in this steep orography where landslides, mass earth movements (movimientos de masas de tierra), faults, cracks, settlements, zones of weathered materials, and mudflows abound, among other accidents typical of a very diverse geological environment, demands a complex integral analysis. These phenomena combine with mountainous terrain with steep slopes, an intense rainfall regime, and deep canyon rivers, shaping a geomorphology that complicates the layout and construction of a road with an improved design standard, which implies intervening in very large areas, beyond the roadway proper, to safeguard user safety and guarantee year-round operation.

In this regard, the Chamber considers that it is not appropriate here to examine the appropriateness or inappropriateness of a specific infrastructure work, but rather the object of this action is to examine the constitutionality of the decree that regulates the requirements for authorizing a controlled intervention (intervención controlada) in wetland ecosystems. The manner in which the competent authorities in public works development plan the eventual construction of any type of infrastructure, including road infrastructure, is not under discussion here. Therefore, any pronouncement on constitutionality regarding the claimants' abstract assessments in relation to what they consider the ideal way to plan infrastructure works is omitted.

On this point, it is worth noting that some groups of people have appeared in the proceedings as coadjuvants, arguing that they have an interest in the completion of “Carretera San Carlos, Bernardo Soto-Sifón- Abundancia-Florencia”, known as “la carretera a San Carlos”, and stating that the eventual unconstitutionality sought in this action would affect that work even though it is a priority corridor for Costa Rica, considered of strategic importance for the country's development. On this particular matter, as already noted, this Court is not required to make any specific statement regarding the development of that specific road, as it is a matter within the competence of the administrative authorities responsible for the design, authorization, and development of the work. Ultimately, it will be the Tribunal Contencioso Administrativo that must determine, based on the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), whether said public work is affecting or not the wetland located at the site known as “La Culebra,” since ruling on this transcends the powers assigned to this constitutional jurisdiction.

XII.- ON THE UNCONSTITUTIONALITY RAISED AGAINST THE REGULATION GOVERNING TIMBER HARVESTING. The claimants challenge art. 11 of the decree under analysis, which literally states the following:

“Art. 11. The felling of trees or timber harvesting (aprovechamiento maderable) for the expansion and/or maintenance of public roads managed by Municipalities, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), or other state institutions, shall be governed by the provisions of Decreto Ejecutivo N° 38863-MINAE called ‘Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de "Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)"’ and Ley Forestal N° 7575.”

By express reference, they challenged what is stated in subsections l) and m) of decreto ejecutivo n.°38863-MINAE of November 11, 2014, published in Diario Oficial La Gaceta n.°66 of April 7, 2015, for violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. Said provisions state the following:

“Artículo 7º – General Requirements. For timber harvesting (aprovechamiento maderable) permit applications processed by the Administración Forestal del Estado, as applicable, the following general requirements must be met:

(...)

l. Applications for timber harvesting (aprovechamiento maderable) on lands under agricultural use and without forest within Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas), in the case of forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges (refugios de vida silvestre), shall indicate the reference of the corresponding environmental viability (viabilidad ambiental) resolution and comply with the provisions of the Environmental Management Plan (Plan de Ordenamiento Ambiental), according to Decreto Ejecutivo N°. 29393-MINAE, promulgated on May 15, 2001.

m. Indicate in the application the number of the Decreto Ejecutivo that Declares the National Convenience (Declaratoria de Conveniencia Nacional) of the project published in Diario Oficial La Gaceta, when it involves felling trees in the Patrimonio Natural del Estado, in protection areas (áreas de protección), in forest areas (áreas de bosque), or when it involves prohibited species (especies vedadas). Also indicate the reference of the environmental viability (viabilidad ambiental) resolution issued by SETENA, for projects considered in decreto Nº 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, of May twenty-fourth, two thousand four.”

The claimants affirmed that since there is a direct reference in the regulation, the transcribed provisions must be declared unconstitutional, insofar as they permit logging in protected wild areas and this violates constitutional provisions 7, 21, 50, and 89 and the cited ratified conventions.

In this regard, the PGR stated that a complete reading of decreto n.º38863-MINAE confirms that its object is to regulate the procedures for processing permits and controlling timber harvesting (aprovechamiento maderable) and felling, on lands under agricultural use and without forest and in special cases provided for by legislation. It affirmed that the result is that the referral made by art. 11 of Decreto n.º 39838-MINAE is to Chapter V, dealing with the topic of special applications contemplated in national environmental legislation, which specifically states:

“Art. 16.- Felling or removal of trees, for public or private infrastructure projects, declared of national convenience (declarados de conveniencia nacional) (PE-CN). These are those applications for timber harvesting (aprovechamiento maderable) or felling of trees on privately owned premises or on state-owned lands, which do not constitute Patrimonio Natural del Estado, where trees must be removed to carry out activities declared of national convenience, under the responsibility of centralized state agencies, autonomous institutions, or private enterprise, in accordance with article 2 of the Reglamento a la Ley Forestal Decreto Ejecutivo 25721-MINAE and its amendments; and others of a similar nature that the Administración Forestal del Estado determines according to the country's needs; in the case of timber harvesting (aprovechamiento maderable) in protection areas (áreas de protección) according to articles 33 and 34 of Ley Forestal Nº 7575; in forest areas (áreas de bosque) in accordance with the provisions of article 19 of the Ley Forestal; and harvesting of trees of prohibited species (especies vedadas), the respective declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) must be obtained.”

It detailed that said article is consistent with the object of decreto n.º 39838-MINAE and, furthermore, excludes from its application lands that form part of the PNE. It added that, for its part, the challenged subsection l) of art. 7 is intended for felling or harvesting permits sought by owners of private lands that fall within protected wild areas (forest reserves – reservas forestales –, protective zones – zonas protectoras –, and wildlife refuges – refugios de vida silvestre) and which, despite not having been expropriated, are subject to an environmental management plan (decreto ejecutivo n.º29393-MINAE) and obligated to obtain an environmental viability (viabilidad ambiental) for the activities or projects they wish to develop. It affirmed that art. 37 of the LOA is clear in indicating that private farms shall only be considered within state protected areas from the moment they have been expropriated or legally paid for or when they voluntarily submit to the forest regime. Hence, since subsection l) of art. 7 is designed for those private properties within protected wild areas that have not been expropriated, said provision is not authorizing felling or harvesting in protected wild areas or in the PNE. It detailed that subsection m), on the contrary, would be unconstitutional only if it is understood to authorize the felling of trees in the PNE for purposes other than those permitted by art. 18 of the Ley Forestal and art. 11 of its Reglamento, as the Chamber held in vote 2006-17127. The foregoing, unless the Chamber interprets that the application of decreto n.º 39838-MINAE in wetlands that form part of the PNE is not unconstitutional.

In this regard, the authorities of MINAE clarified that art. 7 subsection l) of decreto n.º38863 is not unconstitutional, because it is intended for felling or harvesting permits sought by owners of private lands that, as established in art. 37 of the LOA, fall within protected wild areas (forest reserves – reservas forestales –, protective zones – zonas protectoras –, and wildlife refuges – refugios de vida silvestre) and which, despite not having been expropriated, are subject to an environmental management plan. On the other hand, they affirmed that art. 7 subsection m) of decreto n.º38863 would be unconstitutional only if it is understood that it permits the felling of trees in the PNE for purposes other than those permitted by art. 18 of the Ley Forestal and art. 11 of its Reglamento. The foregoing, unless the Chamber interprets that the application of decreto n.º 39838-MINAE in wetlands that form part of the PNE is not unconstitutional. They insisted that said regulation is not unconstitutional, since such authorization is reserved for privately owned lands under agricultural use and without forest immersed within forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), and wildlife refuges (refugios de vida silvestre) in accordance with provision 27 of the Ley Forestal and does not apply to lands of the PNE. In the same vein, art. 7 subsection m) of decreto ejecutivo n.°38863-MINAE, since as indicated art. 34 of the Ley Forestal prohibits the felling or removal of trees in protection areas (áreas de protección), except in projects declared by the Poder Ejecutivo as of national convenience (conveniencia nacional).

In accordance with the reports from the respondent authorities, this Court considers that, indeed, there is confusion on the part of the claimants in establishing the normative connection. Decreto ejecutivo n.°38863-MINAE called “Reglamento para trámite de permisos y control del aprovechamiento maderable en terrenos de uso agropecuario, sin bosque y situaciones especiales en Costa Rica, Oficialización de ‘Sistema de Información para el control del aprovechamiento forestal (SICAF)’” establishes various categories or modalities of permits granted by the Administración Forestal del Estado for timber harvesting (aprovechamiento maderable), among which is the category of “Special applications contemplated in national environmental legislation (special permit – permiso especial)” (see art. 5).

These special permits are specifically regulated in art. 16 of the decree, contemplating the felling or removal of trees for public or private infrastructure projects declared of national convenience. More specifically, art. 19 establishes and regulates the permit for “Felling of trees or timber harvesting (aprovechamiento maderable) for the expansion and/or maintenance of public roads,” and art. 20 establishes the requirements to be met for such purposes. These provisions coincide with that set forth in art. 11 cited above, which specifically provides for the felling of trees or timber harvesting (aprovechamiento maderable) for the expansion and/or maintenance of public roads managed by municipalities, MOPT, or other state institutions. Consequently, the claimants' referral to art. 7 subsections l) and m) is improper, and therefore, the Chamber omits examining their constitutionality due to the lack of identity and connection with the object of this action. That is, the claimants reproached them as unconstitutional for being applicable to cases where controlled intervention (intervención controlada) of wetland ecosystems is provided for. However, said provision has no relation to these cases, because, for such cases, a special permit is required that is regulated in Chapter V of decreto n.°38863-MINAE, which, moreover, expressly excludes premises included in the PNE (art. 16.).

Consequently, since the provisions targeted by the claimants bear no relation to the object of this action, this Chamber dismisses the objections raised. Furthermore, the claimants did not specifically point out any unconstitutionality regarding the provisions that are indeed relevant, and therefore it is not appropriate for this Chamber to conduct an ex officio review of the applicable specific requirements.

XIII.- ON THE ALLEGATIONS OF THE COADJUVANTS. One of the coadjuvants, Mauricio Álvarez Mora, in his capacity as President of the Federación para la Conservación del Ambiente, challenged that the executive decrees were not subjected to a process of information or consultation with the Costa Rican population prior to their definitive enactment, thus failing to comply with the obligation to consult on draft provisions of a general nature, established in art. 361.2 of the LGAP. He alleges that the Poder Ejecutivo absolutely omitted to inform the inhabitants of the Republic about the draft decrees in question before they were definitively issued and published. Nor did it provide any opportunity for citizens to express their views or formulate observations on said regulations.

In this regard, the PGR stated that, although it is a matter of ordinary legality, it does not consider the decree to be inconsistent with art. 361 of the LGAP, since its content does not affect decentralized institutions or entities representative of interests of a general or corporate nature whose views should have been taken into account. Thus, the legal inconsistency alleged does not exist, much less a violation of constitutional provisions. Nor does such a violation exist because decreto n.º39838 was not publicly consulted, since its content does not affect decentralized institutions or entities representative of interests of a general or corporate nature whose views should have been taken into account.

In this regard, this Chamber considers that the PGR is correct in that this Court has warned that the eventual non-compliance with the provisions of art. 361 of the LGAP is a matter of legality. Said provision states the following:

“Art. 361.-

1. A hearing shall be granted to decentralized entities on draft provisions of a general nature that may affect them.

2. Entities representative of interests of a general or corporate nature affected by the provision shall be granted the opportunity to express their views, within a period of ten days, except when reasons of public interest or urgency, duly recorded in the draft, oppose it.

3. When, in the judgment of the Poder Ejecutivo or the Ministry, the nature of the provision so advises, the draft shall be submitted for public information, during the period specified in each case.”

In the Chamber's most recent position on the matter, in judgment n.°2017-017950 (Sala Constitucional composed of Magistrates Cruz C. Castillo V., Hernández L., Salazar A., Hernández G, Salazar M.), the following was resolved:

“[I]n reiterated case law this Chamber has indicated that non-compliance with the consultation mechanism provided for in article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a legality dispute.”

Therefore, the rigorous examination of compliance with the legal requirements for the issuance of the decree in question must reside in the ordinary legality avenue, since it is not incumbent upon this Court to examine, in light of the provisions of the LGAP, whether said decree complied with the legal procedures that justify its regularity.

However, this does not mean that this Court ignores the principle of participation in environmental matters, as a derivation of the provisions of arts. 9 and 50 of the Constitution and art. 6 of the LOA. In the specific case, the Chamber observes that the concrete analysis of controlled intervention (intervención controlada) authorizations is subject to a rigorous authorization process that, as examined, requires the issuance of a new decreto ejecutivo with the declaration of national convenience (declaratoria de conveniencia nacional) in which, if necessary, a hearing must be granted to entities that may be affected, for example, the municipal corporations where the infrastructure work is intended to be carried out. Additionally, as already noted, the authorization procedure also implies the processing of the environmental assessment (evaluación ambiental), which contemplates the guarantee of public participation at any stage of the assessment process or in the operational phase of the work or project. Therefore, this Chamber considers that —if there is any particular project regarding which the coadjuvants or claimants wish to express their opposition or specific concerns— the proper course is to appear in the respective administrative procedures that guarantee and facilitate public participation, in order to raise such disagreements.

As a corollary of the considerations made, the grievance raised is dismissed.

XIV.- CONCLUSIONS. By virtue of the foregoing recitals, this Chamber dismisses the unconstitutionality of decreto ejecutivo n.°39838-MINAE. The foregoing, provided it is understood that the phrase “wetland ecosystems” (ecosistemas de humedal) excludes protected wild areas (áreas silvestres protegidas), wetlands declared of international importance that are included on the Ramsar List, and those wetlands that are delimited and included as part of the PNE. Such declarations imply a diverse and aggravated management category that must be examined in accordance with their specific national and international regulations.

However, at the request of the PGR, it is clarified that it would be appropriate to apply the decree, being more protective, to already built infrastructure to prevent improvement projects from being carried out without the conditions and requirements demanded in the decree in question, which would go against the logic of protection sought to be established in this resolution.

In the remainder of the allegations, the Chamber finds none of the constitutional defects challenged, either by the claimants or by the coadjuvants.

Likewise, for lacking connection with the subject of wetlands, the unconstitutionality of art. 7 subsections l) and m) of decreto ejecutivo n.°38863-MINAE is dismissed.

POR TANTO:

The action is dismissed provided it is interpreted that article 1 of decreto ejecutivo n.° 39838-MINAE only permits controlled intervention (intervención controlada), by the State and other public entities with competence in state public infrastructure, in those wetland ecosystems in which: a) they have not been declared part of the Patrimonio Natural del Estado; b) they are not included in protected wild areas (áreas silvestres protegidas); and c) they have not been included on the Ramsar List. Likewise, it must be understood that such intervention may only be carried out if a prior technical study is conducted that authorizes it and determines that such intervention in those wetlands does not cause the deterioration and elimination of those ecosystems.

Magistrate Cruz Castro partially dissents and considers that the action should be granted for violation of the principle of legal reserve (principio de reserva legal) in that, even for those aforementioned wetland ecosystems where controlled intervention (intervención controlada) by the State and other public entities with competence in state public infrastructure were permitted, there must first be a law that so enables it, and such enablement cannot be understood by the mere existence of a decreto ejecutivo.

Let this pronouncement be recorded in the Diario Oficial La Gaceta and published in its entirety in the Boletín Judicial. Notify the Poder Ejecutivo. Let it be notified.

Fernando Castillo V.
Presidente

Fernando Cruz C. Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Hubert Fernández A.

Exp: 16-012068-0007-CO

Dissenting Vote of Justice Cruz C.: The unconstitutionality for violation of the principle of legal reserve (reserva legal)

In this action, I am writing a separate opinion because I believe this unconstitutionality action should be granted, on the grounds that Executive Decree No. 39838-MINAE of July 27, 2016, "Empowering the National System of Conservation Areas to authorize controlled intervention in wetland ecosystems for state public infrastructure repair and maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience," has violated the principle of legal reserve (reserva legal).

I believe that even for those wetland ecosystems not mentioned in the "Por tanto" of the resolution of this action, where controlled intervention by the State and other public entities with jurisdiction over state public infrastructure is permitted, there must be a prior law that enables it, without such enablement being understood from the mere existence of an executive decree.

Based on several precedents of this Chamber issued in environmental matters: vote no. 010158-2013 (sufficient law and technical studies), 13367-2012 (sufficient law and technical studies), 14772-2010 (legal reserve), 2010-13099 (reduction of protected areas by law), 1056-2009 (reduction only by law), 2006-5975 (increase and reduction of Gandoca, reduction by decree), among others, I have considered that, from a constitutional standpoint, a reinforced safeguard exists for environmental matters such that, should a degradation, a removal of protection, or a regularization of initially irregular situations (acts that began without permits and without environmental studies) be sought, all of this can only be done via formal law, with prior technical justification, due to the very existence of the principle of legal reserve in this matter.

It should be remembered that this Chamber has addressed the principle of legal reserve in abundant jurisprudence, according to which, only by formal law, emanating from the Legislative Branch through the procedure established in the Constitution for the issuance of laws, is it possible to regulate certain matters that, due to their treatment within the constitutional text, are of great importance. Thus, it has been understood that the following matters are reserved to the legislator: the regulation and limitation of fundamental rights; in tax matters, the determination of the essential elements of the tax (object of the tax, passive subject, taxable event, sanctions, elements for determining the amount of the levy, tax benefits, the discipline of assessment and collection); the creation of criminal offenses; the creation of autonomous institutions; among others. From this orientation, it follows that, if the regulation and limitation of fundamental rights in general must be by law, it must be understood that the limitation of the right to the environment is included within the legal reserve. This very important value and right requires the protection of the legal reserve.

The legal reserve, in these cases, allows for the establishment of a special protective jurisdiction for wetlands, which places them beyond the reach of lower-ranking norms such as executive decrees, regulatory instruments that are more easily adopted and do not require the broad democratic discussion that takes place in Parliament.

In this sense, all wetlands, whether or not declared by the State, whether or not they are part of protected wilderness areas, or even those on private property, must be protected. That protection consists mainly in that ONLY the legislator has the competence to permit intervention in a wetland. Likewise, that protection is reinforced by the need that, prior to the concession for the case of marinas, a prior environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EsIA) is required, and for the case of docks, an Environmental Management Plan. In addition to compliance with all the provisions that define the prohibited conducts established by the Wildlife Conservation Law. Thus, for example, Article 45 of the Organic Environmental Law establishes a prohibition on activities aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, such as, for example, the construction of dikes that prevent the flow of marine or continental waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration and elimination of such ecosystems.

Article 1 of the challenged decree provides the following:

"Art. 1. The purpose of this executive decree is to empower the National System of Conservation Areas to authorize controlled intervention by the State and other public entities with jurisdiction over state public infrastructure, in wetland ecosystems, by virtue of the development of state public infrastructure repair, maintenance, construction, or expansion projects previously declared of national convenience."

It has been said that the challenged decree is intended to be the regulatory framework under which SINAC may grant the authorization indicated by Article 98 of the Wildlife Conservation Law, for the specific case of road infrastructure construction. However, authorizations of this type, with a direct impact on the protection of the right to the environment, can only be regulated by law and not via decree, as is the case here. The fact that Article 2 of the decree requires the declaration of national convenience is not a sufficient guarantee, as there is, moreover, an aggravating factor, since no technical criterion is required to support said declaration.

The protection that the State is obligated to provide to wetlands extends to all, and not only to those mentioned in the "Por tanto" of the resolution of this action (those declared part of the State's Natural Heritage, those included in protected wilderness areas, those included in the Ramsar List). Furthermore, the prior technical study that authorizes it and determines that such intervention in those wetlands will not cause the deterioration and elimination of those ecosystems is also not sufficient to fully comply with the State's obligation to protect wetlands. It must be clearly established that any regulation seeking an intervention, a degradation, a removal of protection, or a regularization of initially irregular situations can all only be done via formal law, which, of course, must also comply with the principle of reasonableness.

It must be remembered what Article 41 of the Organic Environmental Law clearly indicates, in the sense that wetlands and their conservation are declared of public interest, whether or not they are protected by the laws governing this matter ("Art. 41.- Public Interest. Wetlands and their conservation are declared of public interest, due to their multiple use, whether or not they are protected by the laws governing this matter."). Thus, all wetlands are of public interest and are subject to a special legal protection regime, regardless of their location (on public or private domain property), all wetlands are of public interest, and any intervention in them could only be authorized by law. The extreme vulnerability of wetlands requires a legal framework that protects such vulnerability, which is why the actions authorized here by decree require a law.

Fernando Cruz C.
Justice

1
Exp: 16-012068-0007-CO

Observations from SALA CONSTITUCIONAL
voted by ballot
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It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 03-29-2026 08:38:11.

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