Res. 08750-2022 Sala Constitucional — Definition of environmental damage in the EIA Regulation before the Constitutional ChamberDefinición de daño ambiental en el Reglamento de EIA ante la Sala Constitucional

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Sala Constitucional

Resolución Nº 08750 - 2022

Fecha de la Resolución: 20 de Abril del 2022 a las 16:40

Expediente: 15-017202-0007-CO

Redactado por: Fernando Castillo Víquez

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia desestimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Sentencias del mismo expediente


Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Subtemas:

NO APLICA.

Descriptor: AMBIENTE. REGLAMENTO GENERAL SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
Expediente: 15-017202-0007-CO
Sentencia: 008750-22 de 20 de abril de 2022
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Norma impugnada: Sección in fine del artículo 3o inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio de 2004
Parte dispositiva: Se declara SIN lugar la acción. La Magistrada Garro Vargas consigna nota. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto y declaran con lugar la acción. Notifíquese.- 
CO08/22



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Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

08750-22. AMBIENTE. REGLAMENTO GENERAL SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.

 

“…Se reitera, el concepto de daño contemplado en el decreto impugnado, no puede ser descontextualizado como pretenden los accionantes, pues es una norma especial que se enmarca en un procedimiento riguroso, pero dinámico y previo de revisión y control de una actividad, que permite a un órgano técnico con amplias facultades de revisión, adoptar las medidas necesarias a fin de evitar que se produzca cualquier daño en el ambiente en cualquier etapa del proyecto; y sancionar con mayor severidad al desarrollador, cuando esa alteración llegue a constituir un riesgo de daño grave e irreversible en el ambiente, es decir, sea calificado de alta significancia ambiental, pues pueden existir otros tipos de impactos en el ambiente de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características, que no necesariamente constituyan un daño. Puede tratarse de un proyecto que, incluso se enmarca en un ambiente controlado, por lo que, determinados impactos no son considerados de alta significancia ambiental, ya que estos están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. De ahí que la viabilidad ambiental pueda estar sujeta a cambios y ajustes, antes, durante y después de ese control de verificación previsto por el ordenamiento jurídico. Asimismo, aunque la alteración no califique como significativa inicialmente, tampoco quiere decir que no haya sido objeto de análisis por parte de SETENA. Los impactos de baja y mediana significancia están contemplados en la evaluación, y se les da seguimiento mediante las medidas de compensación, mitigación, prevención y de restauración posibles. Debe recordarse que la labor de SETENA es, esencialmente, predictiva y de anticipación (no meramente sancionatoria, como podría considerarse la naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo, por ejemplo). Por ello es que la evaluación de impacto ambiental no puede ser utilizada como instrumento a aplicar para actividades, obras o proyectos que ya se encuentran en operación (véase el artículo 122 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

Se reitera, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, no tiene como fin último ser sancionatorio, sino predictor y correctivo de eventuales alteraciones e impactos en la ejecución de un determinado proyecto. Por eso, el artículo en cuestión es una norma de carácter especial, que debe ser comprendida en la propia naturaleza del procedimiento que regula, lo cual no implica, de modo alguno, una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Todos los impactos de la obra actividad o proyecto son valorados por SETENA y previamente calificados, según su naturaleza. Aunado a ello, existe seguidamente una etapa de control y verificación que permite adoptar cualquier medida en relación con cualquier tipo de impacto o cambio suscitado, independientemente de su nivel de significancia en cualquier fase del proyecto. De manera que no se desprotege al ambiente.

El argumento de los accionantes de que tal concepto pueda ser extrapolado a otras jurisdicciones y desmejorar la protección del principio reparador en materia ambiental es insostenible, toda vez que se trata de una norma específica, enmarcada en un procedimiento especial y predictor, no sancionatorio. Por otro lado, el ordenamiento jurídico prevé normas de mayor rango jurídico y de carácter general, de las cuales se deduce el criterio vigente de daño ambiental reclamado por los accionantes. Conforme lo dispone el artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a esa ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión. Igual responsabilidad corresponderá a los profesionales y los funcionarios públicos que suscriban una evaluación de impacto ambiental contra las disposiciones legales o las normas técnicas imperantes o no den el seguimiento debido al proceso, originando un daño al ambiente o a la diversidad biológica…”  CO08/22

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Citas de Legislación y Doctrina
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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

VI.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.

He considerado oportuno consignar esta nota para referirme a dos aspectos.

Por un lado, bien dice la mayoría:

“Y el reglamento propiamente de la Ley de Biodiversidad, mediante decreto Ejecutivo n.° 34433, en el artículo 3 inciso c), lo define de la siguiente manera:

“…c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.”

De ahí que tampoco se considera que la norma aquí impugnada resulte lesiva del principio reparador en materia ambiental, del principio de objetivación, ni de progresividad, pues no tiene los alcances ni las limitaciones atribuidas por los accionantes y; por ende, tampoco los efectos acusados”.

Estimo que cabe resaltar que ese artículo 3 del citado Reglamento recoge un concepto mucho más amplio y del cual se puede echar mano para definir el tema de daños ambientales y las posibles responsabilidades. Es verdad que tiene un rango normativo similar a la norma impugnada, pero tiene un carácter más general y no tan específico como esta, que está inserta y diseñada dentro de la lógica misma de este tipo de procedimientos administrativos integrales de evaluación del impacto ambiental.

Por otro lado, es preciso destacar que en anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:

“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).

En el caso concreto, hay una referencia a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, o Declaración de Río, sin embargo, advierto que tal invocación es pertinente si se entiende que es para efectos hermenéuticos y no porque sea un criterio vinculante en sí mismo.

 

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Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

VII.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEGAL Y GARITA NAVARRO, con redacción del primero.- Disentimos del voto de mayoría y por esa razón redactamos un voto particular, por considerar que debe ser declarada con lugar. Nuestros argumentos, son los siguientes:

Los accionantes consideran que, la frase “y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” contenida en el inciso 27 del artículo 3° del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, al definir el DAÑO AMBIENTAL de firma tan restrictiva, viola el artículo 50 de la Constitución Política y los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. En su informe, la Procuraduría General de la República, coincide con los argumentos de los accionantes e indica que, dicha frase resulta inconstitucional debido a que, el concepto de DAÑO AMBIENTAL es empleado en varias normas del mismo reglamento, así que la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influidos por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Además, la norma constitucional no establece ninguna distinción entre daños ambientales de baja, mediana o alta significancia; por lo que limitar la reparación de daños únicamente para aquellos que tengan una alta significancia ambiental limita injustificadamente la aplicación de dicho precepto (violación al art.50 Constitucional). Asimismo, el reglamento en ningún momento indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental (violación al principio de objetivación). En estas condiciones se trata de una regresión en materia ambiental, al existir un derecho fundamental reconocido que, lejos de fortalecerse mediante mejores normas que lo garanticen, se ha visto restringido sin aparente justificación alguna (violación al principio de no regresión). Y finalmente, también constituye una violación al principio de reserva legal por cuanto, se limita un derecho fundamental por vía reglamentaria y no legislativa, amén que la norma cuestionada fija un criterio restrictivo de daño ambiental que la ley no estipula. Por su parte, el Ministro de Obras Públicas y Transportes considera que lo inconstitucional sería, en todo caso, únicamente la palabra “alta” y dejar el resto igual. Finalmente, el resto de Ministerios llamados a pronunciarse sobre esta acción, remiten al informe que la SETENA, quien se presentó como coadyuvante pasivo de esta acción, donde indica que no puede descontextualizarse la norma del proceso de Evaluación Ambiental que regula el reglamento, pues el concepto de DAÑO AMBIENTAL que se impugna aplica solo para ese proceso y no afecta otra normativa. La definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental que fue presentada y debidamente aprobada por SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto, a los cuales se le debió proponer las medidas de control ambiental pertinentes. Explica que, la metodología de valoración determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria, así que, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que SETENA no lo tomó en consideración o que no se le dará seguimiento. Ahora bien, si se trata de un proyecto que no cuenta con la Viabilidad Ambiental es el Tribunal Ambiental Administrativo a quien le corresponde valorar el daño, aplicando una definición más genérica de DAÑO AMBIENTAL. Finalmente, indica que los accionantes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de “significancia” e “importancia” del impacto ambiental, conceptos diferentes, pues a la significancia se lleva por un puntaje final al llenar un formulario y la importancia es el grado de incidencia o intensidad de la alteración producida. El proceso de seguimiento ambiental garantiza que, aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención. En la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia, a diferencia de los de baja, no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad Ambiental. Así que solicita declarar sin lugar la acción.

Tal como se observa, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) establece los requisitos y procedimientos para la viabilidad ambiental y los permisos ambientales. Sin embargo, más allá de ese objetivo, el inciso 28 del artículo 3 procede a dar una definición de “daño ambiental” que es justamente la que se impugna en esta acción. Al respecto:

En primer lugar, se observa que dicha definición de daño corresponde más a una definición de impacto ambiental que al de daño ambiental. Ambos son conceptos relacionados, pero diferentes y tienen implicaciones diferentes. Todo daño ambiental es generador de responsabilidad ambiental, produciéndose dentro o fuera de un procedimiento de solicitud de viabilidad o permiso ambiental. Mientras que el impacto ambiental, en el contexto del reglamento, se trataría de aquel impacto negativo al ambiente que no fue contemplado o previsto en un proceso de evaluación de impacto ambiental. En este sentido el reglamento está dando una definición de daño ambiental (concepto más amplio) que se corresponde más con una definición de impacto ambiental negativo (concepto más restringido pues se ubica solamente dentro de los procedimientos de viabilidad o permisos ambientales).

Los conceptos de impacto y daño ambientales, que establece el artículo 2 del Reglamento, permiten establecer que, en ese contexto, el daño ambiental es una modalidad de impacto, al cual, se atribuye una serie de condiciones particulares, en concreto, que no haya sido previsto dentro del análisis de viabilidad ambiental. En rigor, el impacto ambiental constituye todo efecto o consecuencia que una obra o conducta humana genera en el ambiente. Así lo define el numeral 45 del citado precepto 2 del Decreto 31849-MINAE, en cuanto indica:

45. Impacto Ambiental: Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex - ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.

La norma pone en evidencia que esa incidencia puede ser de orden positivo o negativo, directo o indirecto, reversible o irreversible, etc., Ahora bien, tal y como advierte ese mandato, el daño ambiental es una modalidad de impacto ambiental, empero, se trata de un efecto que no ha sido analizado, ponderado, valorado de previo en el análisis de viabilidad ambiental. Es decir, la condición particular y elemento de demarcación de este instituto, en el contexto de la norma aludida, es que este impacto no se haya ponderado a priori en la evaluación ambiental, lo que supone, aquellos impactos (aun los negativos) que hubieren sido ponderados en el análisis ambiental, en sentido estricto, no son considerados dentro del concepto de daño ambiental que da el citado reglamento. Los impactos ponderados en esa naturaleza de análisis usualmente son acompañados de medidas de mitigación, prevención o de compensación, ergo, se acompañan de medidas de correspondencia para procurar un desarrollo sostenible en el curso del proyecto objeto de análisis. En ese sentido, véase que el numeral 2 inciso 39 ejusdem pone en evidencia esta previsión analítica de potenciales consecuencias en el ambiente, en el siguiente sentido:

39. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.

Cabe señalar que los proyectos que se estimen de bajo impacto son valorados a la luz de los institutos referidos en los numerales 36 y 36 bis del artículo 2 objeto de referencia. Esto implica que esos potenciales impactos negativos que han sido valorados en el trámite de la viabilidad ambiental, han sido, previamente ponderados, en tanto que aquellos que sean ajenos a ese marco de previsión técnica, se consideran en sentido estricto, y conforme a la norma citada, como daño ambiental. Por ende, el daño es una modalidad de impacto, con condiciones particulares ya señaladas. Así se observa en el concepto daño por la norma infra legal que estatuye en su marco literal:

28) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA). El destacado es suplido.

Se destaca, por ende, la ausencia de previsión en el análisis técnico y, por ende, la inexistencia de formulación de medidas afines al impacto previsible para reducir, contrarrestar o mitigar esa incidencia negativa. Por ende, el daño es un impacto negativo no ponderado de previo, empero, a partir de esas referencias regulatorias, el concepto de impacto ambiental no agrega la condición de un determinado grado de significancia en la producción del efecto nocivo, criterio que se inserta en la definición del numeral 28 que de seguido se aborda.

En segundo lugar, se observa que la definición del reglamento incluyó un estándar o umbral muy elevado, pues indica que debe ser de “alta significancia de impacto ambiental” (SIA). Con ello, excluye automáticamente todos aquellos impactos ambientales negativos o daños ambientales (en palabras del reglamento) que no alcancen esa “alta significancia ambiental”, en favor de los desarrolladores de las activadas obras o proyectos y en detrimento del medio ambiente. Por ello constituye una forma de inversión del principio in dubio pro natura, puesto que, en vez de asumirse que ante la duda opera la protección al ambiente, en este caso, sólo ante la certeza opera la protección del ambiente.

Dado este concepto que introduce, se insiste, un condicionamiento adicional a los elementos definidos por el mismo reglamento en el concepto de impacto ambiental, se deja de lado las consecuencias negativas no previstas en la evaluación ambiental previa, que tengan un impacto que pueda ser considerado de mediana o baja significancia. La aplicación de este criterio deja de lado esas otras intensidades o significancias, con la gravedad que no han sido objeto de valoración técnica antecedente, lo que ha impedido que, en orden al principio precautorio y preventivo, así como de reducción de significancia, haya sido objeto de medidas de prevención, mitigación, reducción o de reducción. Lo anterior supone, aquellos impactos de baja o mediana significancia, son dejados de lado por el concepto bajo examen, dado que, el concepto mismo de daño supone, se reitera, que no fue objeto de análisis mediante una herramienta técnica. De ahí que el concepto aludido supedita el daño ambiental a una alta significancia, relativizando la relevancia y trascendencia de los impactos ambientales que si bien no ostentan la misma consecuencia intrusiva del medio, sin duda, genera una patología, una amenaza y un deterioro no valorado a priori, en el ambiente, con el riesgo correspondiente de dejar ayuno de amparo esas lesiones y eliminando la posible concurrencia de criterios de imputación que luego permitan asignación de juicios de responsabilidad a quienes incurren en conductas de polución o quebranto ambiental. Este tratamiento supone un deterioro a los principios que dimanan del ordinal 50 constitucional, relativizando la protección y reparación de las lesiones al ambiente, sobre la base de un criterio de alta significancia que no encuentra sustento en norma legal alguna y que, en todo caso, desaplica la tutela del ambiente que impone la citada norma constitucional.

Lo indicado ya que los esquemas de reparación económica que prevé la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, como el Decreto 31849-MINAE, no se encuentran condicionados a la alta significancia de los daños. Incluso, esas referencias regulatorias establecen títulos de responsabilidad consistentes en garantías que rinden los desarrolladores de obras o proyectos a los cuales se ha otorgado la viabilidad ambiental. Así puede verse en el canon 21 de la Ley, pero en modo alguno, la ley limita la reparación al criterio de alta significancia que se analiza en esta acción. Por el contrario, los numerales 20 (responsabilidad por daños), 43 (responsabilidad en obras civiles), 98 (imputación de lesiones), 101 (responsabilidad de los infractores) y 111 (competencia del Tribunal Ambiental Administrativo para establecer indemnizaciones por daños ambientales), establecen pautas de protección del ambiente en lo que a daños se refiere, no condicionadas a esas exigencias debatidas. Estas regulaciones son congruentes con la proyección social, económica y humana del daño ambiental, según lo impone el precepto 2 incisos d) y e) de la citada Ley No. 7554. Este sistema de garantía se regula, además, en el artículo 39 (actual 41) del Decreto de marras, para lo cual, se establecen criterios relativos a incumplimiento (art. 83), medios y supuestos de ejecución de la garantía ambiental y tasación del daño (art. 92), consecuencias del incumplimiento de compromisos ambientales (art. 94), así como la orden de complementación con el procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública, según lo establecido en el numeral 96 ibidem.

El análisis de esas normas no justifica, dentro de un marco racional de tutela del ambiente como bien jurídico tutelado, la imposición de criterios de restricción en la definición del daño, con potencial impacto negativo en la aplicación de las reglas de valoración para imponer deberes indemnizatorios o reparatorios de las conductas que atenten contra el medio ambiente. Esto conlleva, sin duda, a una reducción de los parámetros de imputación del daño, con el consecuente peligro de reducción de supuestos indemnizables, a la postre, una regulación regresiva, atentatoria del contenido sustancial del resguardo que ha de imperar en esta temática.

En tercer lugar, debido a la definición que se da en el inciso 63 del mismo artículo 3 sobre SIA:

“63. Significancia del Impacto Ambiental (SIA): Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de un impacto ambiental dado, en el contexto de un proceso de valoración y armonización de criterios tales como el marco regulatorio ambiental vigente, la finalidad de uso -planeado- para el área a desarrollar, su condición de fragilidad ambiental, el potencial efecto social que pudiera darse y la relación de parámetros ambientales del proyecto.”

Se comprende que, el concepto de daño ambiental dado en el inciso 28 debe valorarse a la luz de los parámetros dados en el inciso 63, pero en una escala de “alta” significancia del impacto ambiental. Lo que, en definitiva, agrava o imposibilita aún más la calificación que pueda considerarse, daño ambiental, según el reglamento en cuestión.

En ese sentido, se ha de reiterar, el condicionamiento del concepto de daño sobre la base de una alta significancia, aspecto a mesurar en valoraciones de orden técnico, conlleva la amenaza de dejar por fuera de los criterios de reparación, daños ambientales que pese a ser tales, ergo, pese a acreditar efectos nocivos al ambiente, no han sido ponderados previamente en la evaluación ambiental y que, como tales, no han sido correspondidos con medidas de prevención, mitigación o compensación. Es decir, la sola concurrencia de un criterio técnico se toma como justificación de lesiones que se estiman poco relevantes para la definición del concepto de daño ambiental, tratamiento que supone una limitación no solamente teórico-normativa, sino, además, potencialmente pragmática, en la aplicación del sistema de responsabilidad que aplica en estas lides. En ese orden, no debe confundirse la reparación de impactos negativos de mediana o baja significancia, analizados en los títulos de evaluación ambiental, con los daños que sean de categorías inferiores a la alta significancia. Los primeros, se reitera, han sido previamente valorados y objeto de medidas de equilibrio, en tanto que los segundos, son ajenos a esos análisis previos. De ahí que no pueda decirse que esos daños de “menor orden”, se contrarrestan con las medidas de mitigación o con los compromisos asumidos en la evaluación ambiental, pues como se ha dicho anteriormente, el concepto de daño que desarrolla la norma impugnada, establece que el daño es el impacto no anticipado en esas valoraciones previas al desarrollo de la obra o actividad.

Al socaire de lo expresado, no se comparte la tesis del MINAE (y de la mayoría de esta Sala), en cuanto a que por la vía de la interpretación puede superarse el riesgo que el gramaticalismo de la norma impugnada genera, en la medida en que deja al subjetivismo valorativo de cada operador jurídico, aplicar los principios constitucionales y legales de protección irrestrictsa e incondicionada del daño al ambiente, o, por el contrario, aplicar en rigor la norma que conceptualiza ese instituto, limitando la reparación a la alta significancia. Se trata de un tema relevante para el resguardo del contenido sustancial del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en la variable de los principios de reparación integral, quien contamina paga y no regresión, sobre el cual, las normas han de ser claras en los criterios de interpretación, sin que sea legítimo el tipo de limitaciones que se cuestionan en esta acción.

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional y el principio de no regresión en materia ambiental

El inciso 28 contenido en el artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, contiene una definición de DAÑO AMBIENTAL contraria al Principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional. Nuestro artículo 50 Constitucional, en el párrafo que indica: “Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.” De donde se establece las bases del Principio reparador, conforme al cual, quien contamina paga (ver al respecto el voto número 2010-09966). Tal como se indica en el principio 16 de la Declaración de Rio 92, que señala: “Las autoridades internacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.”

Nótese que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, cuando supedita la definición de daño ambiental a la alta significancia de impacto ambiental: “Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex –ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).”

Ello hace que indiscutiblemente se trate de una violación al artículo 50 Constitucional. La norma constitucional no hace distinción en cuanto a los tipos de daño ambiental que deben ser reparados, así que la normativa inferior no podría restringir la reparación solo a un tipo agravado de daño ambiental. Así entonces, la norma cuestionada limita el derecho fundamental para reclamar la reparación del daño ambiental causado, contenido en el mismo artículo 50 mencionado. Además, en detrimento del principio reparador (quien contamina paga), del principio preventivo (“ante certeza científica” frente al daño nace la obligación de reparar, y frente al riesgo existe la obligación de prevenir), principio precautorio (“frente a incerteza científica”, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente) y del principio in dubio pro natura (“frente a incerteza jurídica”, en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales).

Además, también hay una violación al principio de no regresión en materia ambiental. Conforme a este principio, no se deberán emprender o permitir la realización de acciones que tengan por efecto disminuir la protección jurídica del medio ambiente o el acceso a la justicia ambiental. Tal violación se verifica si, al comparar la norma impugnada con las ya existentes se observa que la nueva norma suprime, limita o restringe derechos anteriormente existentes. De esta manera se ignora que una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria (ver al respecto el voto número 2013-011088). Mediante un acto carente de sustento científico, se propicia una evidente regresión. En comparación con la normativa legal, esta definición reglamentaria de DAÑO AMBIENTAL es más limitada. Nótese lo que disponen los artículos 2.e) y 59 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Art.2.e: El daño del ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.”

“Art.59.- Contaminación del ambiente: Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.”).

Además, la jurisprudencia constitucional ha indicado sobre los daños ambientales, lo siguiente: “El daño ambiental, afecta la biodiversidad, los ecosistemas y hasta la salud, puede originarse de diferentes fuentes… Ese daño puede ser provocado individualmente o por una pluralidad… puede provenir tanto de conductas particulares o del Estado y sus instituciones, estos últimos por acción u omisión, lícita o ilícita, o bien producirse de una sola conducta o bien de una pluralidad de ellas, efectuadas simultáneamente o a través del tiempo.”(voto 2010-4399). Asimismo, ha indicado que, “El daño que se pueda causar al ambiente siempre es de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo dispone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política….” (voto 2005-01174).

Se evidencia de esta forma que la definición de daño ambiental de la norma cuestionada, es regresiva, en comparación con la jurisprudencia constitucional y con las normas legales que existen al respecto. Esta regresividad es evidente, a contrapelo de normas legales y jurisprudencia reiterada.

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio de reserva legal

Conforme al principio de reserva legal, la regulación de derechos fundamentales sólo puede hacerse vía legal. La razón que ciertas materias estén reservadas al legislador es porque se consideran de tanta incidencia y trascendencia en los derechos fundamentales, que sólo un órgano como el parlamento podría regularlas. A partir de esta visión se entiende, por ejemplo, que la creación de impuestos y que las restricciones al derecho a la intimidad o la imposición de sanciones penales sean también materia que deba responder al principio de reserva legal. Por ello, con mayor razón podemos concluir que tanto la regulación del derecho a reclamar reparación de los daños ambientales (contenido en el artículo 50 Constitucional) es cuestión y materia de reserva legal. Así entonces, la definición de daño ambiental no puede tener una regulación vía reglamentaria y menos como se hace en este caso, aplicando una regulación con un tratamiento distinto y regresivo respecto a lo que hace la ley, según se vio supra. En síntesis, en este caso la definición de daño ambiental contenida en la norma reglamentaria impugnada, no sólo incurre en una materia reservada a la ley, sino además, conlleva, una desprotección al derecho al ambiente por la regresión que se da.

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio de objetivación ambiental

El Principio de objetivación en materia ambiental, que permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, ha sido definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Al respecto, aunque SETENA explique en su informe que la significancia se lleva por un puntaje final al llenar un formulario y la importancia es el grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, lo cierto es lo que indica la Procuraduría en su informe cuando asevera que, en ningún momento la norma indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental, limitándose a indicar en su considerando tercero que la modificación a varios de sus artículos “busca corregir algunos aspectos de la norma que son necesarios para concretar un procedimiento más claro, transparente, ágil, moderno y confiable, para la presentación y revisión de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)”. Estas omisiones permiten inferir, a partir de la norma cuestionada, que un daño con alteración de alta significancia de impacto ambiental comparado con uno que sea de media significancia, puede ser un ejercicio con un límite muy sutil, de tal forma que es posible que casos de daño ambiental severo, podrían quedar sin consecuencias sancionatorias o reparadoras a nivel administrativo, por lo restrictivo de la norma cuestionada. En materia ambiental la falta de un criterio técnico preciso en materia tan importante, resulta inadmisible.

Además, la aplicación de la norma cuestionada trasciende el proceso de evaluación de impacto ambiental. A pesar de lo dicho por SETENA en cuanto a que los daños ambientales de mediana y baja significancia ya debieron ser contemplados en las medidas de control ambientales pertinentes, ciertamente, por tratarse de una definición, su aplicación va más allá de dicho proceso, al referirse el Reglamento impugnado en varias normas al DAÑO AMBIENTAL. Tales como el artículo 92 para la evaluación económica del daño ambiental en caso de ejecución de la garantía ambiental. El artículo 93 sobre la sanción a quienes se comprobaren generaron un daño ambiental. El artículo 94 en cuanto a la ejecución parcial o total de la garantía de cumplimiento en caso de daño ambiental. El artículo 96 referido al procedimiento para determinar la existencia de daño ambiental. Así entonces, asumiendo que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, no se limita al proceso de evaluación de impacto ambiental, sino que, debido a que en otras normas de la misma normativa se hace referencia a tal definición, el concepto trasciende a dicho proceso. La norma objetada en esta acción, tiene un efecto expansivo, muy negativo, trascendiendo el texto de la norma cuestionada.

Finalmente, aunque SETENA explica en su informe que los daños ambientales de baja o mediana significancia no quedan desprotegidos, sino que estarían incluidos dentro de las medidas de control ambiental como parte del proceso de evaluación de impacto ambiental, o en todo caso, en el proceso de seguimiento. Es cierto lo que indica la Procuraduría General de la República en su informe, en cuanto a que, la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influidos por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Así que la cuestión no se solventa con una simple interpretación, afirmando, simplemente: que los daños ambientales de baja o mediana significancia no quedan desprotegidos. Una definición como la que se impugna, debe estar acorde al Derecho de la Constitución (derecho al ambiente, principio reparador, principio de no regresión) y no puede quedar abierto a que existan daños ambientales sin reparación posible alguna. Esta norma no puede ser ignorada por las autoridades judiciales, quedando en la absoluta incertidumbre los daños de mediana y baja intensidad. Nótese que incluso la situación no se solventa anulando la palabra “alta” de la norma, como lo propone el Ministro de Obras Públicas y Transportes, sino que, al ver la redacción de la norma, persistiría la idea de que la alteración al ambiente, para ser considerado DAÑO AMBIENTAL, requiere de “significancia”, volviendo la cuestión de nuevo a una valoración de grado del impacto, que resulta restrictiva en cuanto a la protección al ambiente.

Por todo lo anterior, al no haber sustento técnico ni científico para una definición como la que contiene la norma cuestionada, también estamos frente a una violación al principio de objetivación ambiental.

Conclusión.- Es evidente, según lo expuesto, que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, violándose así el principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional (que no hace distinción en cuanto a los tipos de daño ambiental que pueden ser reparados), además, se conculca el principio de no regresión y progresividad en materia ambiental (porque en comparación con la normativa legal esta definición reglamentaria es más limitada, restrictiva sobre el derecho a reclamar la reparación de daños ambientales). La norma objetada al regular el derecho a reclamar reparación de los daños ambientales (contenido en el artículo 50 Constitucional) ignora que se trata de una materia de reserva legal, que no admite una regulación reglamentaria, y menos aún, radicalmente distinta de la regulación legal. Tampoco existe un sustento técnico ni científico para la definición de daño ambiental, en los términos en que lo hace la norma cuestionada, por eso consideramos que existe una violación al principio de objetivación ambiental. La norma no indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental. Así entonces, conforme a los argumentos expuestos, consideramos que es inconstitucional la frase “de alta significancia” contenida en el inciso 27 (o 28 según la numeración actual) del artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio de 2004. Conforme lo expresamos en este voto particular, consideramos que la acción debe acogerse y declararse con lugar.

 

CO08/22

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Texto de la resolución

Exp: 15-017202-0007-CO

Res: 2022-008750

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cuarenta minutos del veinte de abril de dos mil veintidós.-

Acción de inconstitucionalidad promovida por FRANCISCO ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, con cédula de identidad número 2-365-227, JESSICA NÚÑEZ CASTRO, con cédula de identidad número 1-1607-757, MARÍA GABRIELA BOZA CASTILLO, con cédula de identidad número 1-1572-904 y MARIELA REYES SALAS, cédula de identidad número 2-738-031, contra el artículo 3 inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta n.° 125 de 28 de junio de 2004.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:09 horas del 18 de noviembre de 2015, los accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad del artículo 3 inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta n.° 125 de 28 de junio de 2004, únicamente respecto de la frase “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”, por estimar que es contraria al artículo 50 de la Constitución Política y a los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. De conformidad con el artículo 50 de la Carta Magna, el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y es a partir de ese principio que nace una responsabilidad de velar porque el impacto ambiental negativo generado por los diversos proyectos, actividades u obras sea mínimo o nulo. Consideran que existió un uso abusivo de la potestad reglamentaria al excluir del concepto de daños los que fueran de mediana o baja significancia y que nunca se consideraron en el procedimiento de evaluación. Indican que, el artículo impugnado permite que, vía reglamentaria, se establezcan solamente como daños los impactos negativos de alta significancia, lo cual es contrario al artículo 50 constitucional y carece de sustento técnico. Si bien es cierto algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad y eso conlleva a no dejar, a criterio subjetivo, la relevancia en la definición de lo que es o no un daño ambiental para las eventualidades, donde no se anticiparon los efectos. Señalan que, una buena aplicación del principio reparador debería permitir hacer una consideración de daños ambientales a los impactos en general, y no solo a los de “alta significancia”, y que por ello es claro que se debe declarar como inconstitucional la parte final de esa norma. Refieren que, con la eliminación de la frase: “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental” tanto los operadores de justicia administrativa, como los de la judicial, tendrían abierta la posibilidad de valorar aspectos que fueron dejados por fuera en las evaluaciones ambientales y que generaron daños de significancia media o baja, y con esto también se podría establecer más claramente una responsabilidad objetiva y así, cumplirse más fielmente con lo que destaca la norma 50 constitucional. Indican que, conforme la jurisprudencia constitucional, se tiene claro que todo proyecto debe pasar por el tamiz de SETENA, cumpliendo con los controles más estrictos, al grado de que incluso se dispuso que lo ideal sería que existiera “total certeza de mínima afectación de los recursos naturales", por lo que se cuestionan que, vía reglamentaria, ello solo se haga si se trata de “impactos de alta significancia". Estiman que se trata de una visión proteccionista abusiva de quienes cometen daños ambientales, puesto que se permite que, vía reglamentaria, se establezcan solamente como daños, los impactos negativos de alta significancia, lo que es contrario con el espíritu de la norma 50 constitucional, carece de sustento técnico, y violenta el principio de actuar de buena fe. Consideran que, en ese sentido, el significado de principio reparador es regresivo y contrario al principio de progresividad y al criterio de objetivación. Ello conlleva a tener una visión antropocéntrica del desarrollo sustentable, puesto que es totalmente utilitaria y violenta las posibilidades de que las generaciones futuras puedan disfrutar un poco de lo que las actuales han aprovechado. Es decir, se violenta el principio de protección intra y extra generacional. Refieren que, es claro que, en un mundo limitado por un espacio físico que es finito, no es viable, ni puede ser de recibo que los empresarios, proyectistas y consultores irresponsables se amparen en una norma como la cuestionada, para seguir improvisando en las evaluaciones de impacto ambiental y, por ello y por lo que significa el principio del desarrollo sustentable, es necesario que se elimine la frase final de la norma cuestionada. Si bien es cierto, algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues de acuerdo con el artículo 50 constitucional, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad, y ello conlleva a no dejar a un criterio subjetivo de relevancia la definición de lo que es o no es un daño ambiental donde no se previó esa anticipación. Con la redacción de la normativa actual, existen dos tipos de impactos negativos: los que se generan, pero fueron evaluados y tienen medidas de compensación y mitigación y los que, aunque pasaron por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, no fueron previstos, pero serían así solamente los de “alta significancia”. Señalan que esa distorsión y diferenciación debe ser eliminada, pues no tiene sustento alguno y violenta el principio de objetivación. Manifiestan que, al contrastar la norma con los principios de derecho ambiental, se concluye que la parte final es claramente regresiva y violenta la progresividad, de conformidad con el artículo 59 de la Ley Orgánica del Ambiente, donde se expresa que, sin importar lo de alta, baja o mediana significancia, si estamos ante una contaminación se deben tomar las medidas necesarias. Igualmente, la norma 2, inciso e) de la Ley Orgánica del Ambiente define los daños ambientales. Consideran irracional entender que los daños ambientales de baja o media significancia, no generan efectos sociales, económicos, culturales o éticos, lo cual es aberrante en un Estado Social y Ambiental de Derecho, que se define como protector de la biodiversidad y los ecosistemas, y que pregona el ordinal 50 constitucional. Mencionan, además, los artículos 45, 53 y 54 de la Ley de Biodiversidad y la necesidad de no dejar por fuera los impactos negativos ambientales de baja o mediana significancia. el principio de progresividad, pues este obliga al operador jurídico a aplicar las reglas de la norma más favorable y de la condición más beneficiosa para el interés público ambiental, lo anterior independientemente de su rango o nivel jerárquico, de tratarse de una norma de carácter general o especial, o de su promulgación en el tiempo. Así, en virtud del principio de progresividad, la norma ambiental posterior debe ser más rigurosa que la promulgada con anterioridad y, por tanto, debe descartarse la regla de "lex posterior derogat priori", en la medida que lo que se busca es precisamente mejorar los niveles de protección mediante la aplicación de la norma más estricta y protectora para el ambiente. En las últimas décadas se ha ido regulando y mejorando lo que concierne a la materia ambiental, y tal como lo mencionó la Sala Constitucional en el voto 2013-11088, se exige que, a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos, pues estos derechos pasan a ser inherentes a las personas. Además, cada norma promulgada debe ser cada vez más estricta buscando "proteger más" y "contaminar menos". Con la redacción actual de ese inciso cuestionado, es claro que no va a existir avance alguno en la protección ambiental. Consideran que se lesiona el principio de objetivación de la tutela ambiental, puesto que, a través de ese principio, lo que busca el sistema es eliminar la discrecionalidad en la toma de decisiones que podrían impactar negativamente la biodiversidad. Señalan que la norma impugnada es incorrecta, al considerar que solo son daños ambientales los impactos de alta significancia, contraponiéndose a este principio que establece una protección total en la cualquier circunstancia que vaya a significar un impacto negativo en la biodiversidad, y para el caso, la norma debería contemplar el impacto de mediana y baja significancia, pues estos también, a largo plazo, contribuirán a producir consecuencias nefastas e irreversibles. Reconocen que esta Sala no podría incluirlos, por escapar a sus competencias, por lo que solicitan que la frase cuestionada sea eliminada, y prácticamente se entenderían incorporados, lo cual redundaría en progresar. Igualmente, solicitan considerar que, existiendo normas expresas de rango legal, e incluso constitucional que obligan a interpretar a los daños ambientales como algo nefasto, sin establecer restricciones, la norma cuestionada es una clara transgresión al principio de reserva de ley. Piden observar las normas señaladas de la Ley de Uso Manejo y Conservación de suelos, Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos y la misma Ley Orgánica del Ambiente, todas ellas en relación con los artículos 21 50 y 89 constitucionales, donde ninguna hace referencia a restringir la conceptualización de los daños ambientales únicamente a los que generan impactos significativos. Solicitan que se declare con lugar la acción.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, los accionantes señalan que esta proviene del numeral 50 constitucional, en relación con lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por tratarse de un interés difuso, relativo a la protección ambiental.  

3.- Por resolución de las 11:36 horas del 19 de enero de 2016, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía, a la Ministra de Salud, al Ministro de Obras Públicas y Transportes, al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Ministro de Economía, Industria y Comercio.

4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 26, 27 y 28 del Boletín Judicial, de los días 08, 09 y 10 de febrero de 2016.

5.- El 10 de febrero de 2016, Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República, contestó la audiencia conferida y, manifestó en resumen: a) Sobre la legitimación: la presente acción fue admitida por reunir los requisitos de los artículos 73 a 79 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, proviniendo la legitimación de los accionantes “de la defensa de intereses difusos como son los relacionados con el medio ambiente”, según lo permite el artículo 75 párrafo segundo de la Ley. La Procuraduría coincide con esta Sala en cuanto a la legitimación de los accionantes, sin que exista reparo alguno que hacer al respecto;  b) Sobre el fondo del asunto: señala el artículo 3, inciso 27, del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 24 de mayo de 2004, la definición de daño ambiental como el “impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex-ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” De este texto, los accionantes únicamente impugnan la frase “y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”. Indica, el concepto de daño ambiental es usado en varias normas del mismo Reglamento, tal como los artículos 92, 93, 94, y 96, de los cuales se extrae que la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influenciados por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Bajo este entendido, es criterio de la Procuraduría que la frase cuestionada inserta dentro del inciso 27 del artículo 3 del Reglamento, lesiona el artículo 50 constitucional, ya que esta norma constitucional no establece ninguna distinción entre daños ambientales de baja, mediana o alta significancia, por lo que limitar la reparación de daños únicamente para aquellos que tengan una alta significancia ambiental limita injustificadamente la aplicación de dicho precepto. La existencia de la norma cuestionada en los términos de su redacción actual, imposibilita al Estado para ejecutar la garantía de cumplimiento o abrir un procedimiento sancionatorio en casos de daños de baja o mediana significancia ambiental. Asimismo, limitarse a tener únicamente como daños ambientales los de alta significancia podría incidir en que los estudios de impacto ambiental que se realicen por proyectistas y desarrolladores no tomen en cuenta en su elaboración algunos posibles impactos de baja o mediana significancia ambiental, a sabiendas de que si estos llegan a producirse en un futuro no serán considerados como daños y por lo tanto no se verán sujetos a sanciones administrativas. Esta incidencia indirecta que podría tener el texto impugnado en la elaboración poco rigurosa de estudios de impacto ambiental, podría conllevar la lesión al principio preventivo en materia ambiental que busca precisamente la acción de anticiparse a la realización de efectos dañinos sobre el ambiente, para que estos no se produzcan o sus efectos sean mínimos. Añade que la norma es omisa en cuanto a la especificación técnica de cuándo un daño “implica una alteración de alta Significancia de Impacto Ambiental”, por lo que se deja un margen abierto de discrecionalidad administrativa muy amplio, lo que podría contradecir el principio de objetivación. Considera que, llegar a determinar la línea de distinción entre un daño con alteración de alta significancia de impacto ambiental, con uno que sea de media significancia puede ser tan sutil, que casos de daño ambiental severo podrían quedar sin consecuencias sancionatorias o reparadoras a nivel administrativo por la simple interpretación del operador jurídico. Indica que el principio de objetivación de la tutela ambiental podría haberse contrariado al haberse introducido el texto actual del inciso 27 del artículo 3 del Reglamento –siendo que el Decreto No. 32734 de 09 de agosto de 2005, que modificó el texto del inciso 26 –hoy 27 al haberse corrido la numeración mediante el Decreto No. 37803 de 25 de junio del 2013- sin ningún tipo de justificación técnica, ya que en ningún momento se indican cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental, limitándose a indicar en su considerando tercero que la modificación a varios de sus artículos “busca corregir algunos aspectos de la norma que son necesarios para concretar un procedimiento más claro, transparente, ágil, moderno y confiable, para la presentación y revisión de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la SETENA.” Señala que la norma cuestionada con su redacción original definía “daño ambiental” como aquel “impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (ex – ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una destrucción o alteración irreversible de la calidad ambiental del factor involucrado, en relación con el uso o los usos para los que están destinados”. Manifiesta que es difícil realizar un análisis en punto a si se violentó el principio de no regresión ambiental entre ambas normas, en tanto las dos limitan el concepto de daño ambiental, pero a supuestos distintos. La original utilizaba el criterio de la irreversibilidad de la calidad ambiental del factor involucrado, mientras que la vigente lo hace usando el de la significancia del impacto ambiental. Añade que si se toma en cuenta no la norma reglamentaria reformada, sino la propia Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995, sí podría considerarse que existe regresión en materia ambiental, en tanto aquella, de fecha de promulgación anterior a la del Decreto No. 31849, supedita las sanciones administrativas, incluyendo la ejecución de la garantía de cumplimiento, a la existencia de conductas dañinas al ambiente, sin restringirlas a que conlleven una alteración de alta Significancia de Impacto Ambiental. De lo anterior, la violación del principio de regresión en materia ambiental conllevaría también la del principio de progresividad, al existir un derecho fundamental reconocido que, lejos de fortalecerse mediante mejores normas que lo garanticen, se ha visto restringido sin aparente justificación alguna. Algo similar cabría decir del principio de reserva de ley, en tanto se limita un derecho fundamental por vía reglamentaria y no legislativa, amén de que la norma cuestionada fija un criterio restrictivo de daño ambiental que la ley no estipula. Considera que la parte accionante no hace una explicación de cómo el texto actual del inciso 27 del artículo 3 del Reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental vulnera el principio precautorio y de derecho sustentable, por lo que omite hacer un análisis de constitucionalidad en cuanto a ellos, considerando suficientes los criterios expuestos para acoger la acción.

6.- El 29 de enero de 2016, Carlos Segnini Villalobos, en su calidad de Ministro de Obras Públicas y Transportes, contestó la audiencia conferida, y manifestó, en resumen, que el decreto del cual se cuestiona la constitucionalidad, denominado “Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental”, data del 24 de mayo del 2004,  técnicamente fue elaborado por funcionarios del MINAE, y a ellos correspondió únicamente el papel de co-suscriptor, por ser de su interés lo atinente a dichos procedimientos de evaluación, tratándose de procesos constructivos en materia de obras públicas. Indica que, sin perjuicio del criterio técnico por parte del MINAE como gestor de la normativa en cuestión, no es el texto íntegro de la expresión final del inciso 27 del artículo 3 del Decreto impugnado, el que presentaría roces eventuales con la Constitución, sino únicamente la expresión “alta”, ya que materialmente, toda alteración al ambiente debería tener, en estricto rigor, “significancia de impacto ambiental” y las graduaciones de alta, mediana o baja, dependen de muchos factores diferentes, sin que dejen de ser alteraciones al ambiente. Considera que, en aras de alcanzar una efectiva y real concreción al principio reparador, así como de aspirar a una verdadera tutela al ambiente, se podría reformar el referido reglamento, a fin de suprimir la expresión “alta”, adaptándose la redacción de dicho inciso, así como el texto íntegro de ese cuerpo normativo, especialmente la definición correlativa de “Significancia de Impacto Ambiental (SIA)” al concepto general de alteración al ambiente, independientemente de su grado, sin perjuicio de que adicionalmente, por ejemplo,  pueda establecerse una clasificación tripartita de la significancia en alta, media o baja, si se tratare de alguna utilidad práctica en materia de tutela al ambiente. Estima que no resulta en sí misma inconstitucional la expresión “(…) y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”, siendo que el único error técnico que podría concurrir sería en cuanto al uso del vocablo “alta”, de manera tal que bastaría con su supresión para que la norma resulte enteramente armónica con las normas y principios que tutelan el ambiente.

7.- El 9 de febrero de 2016, Édgar E. Gutiérrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía, contestó la audiencia conferida adhiriéndose a los mismos términos del oficio SG-AJ-123-2016 del 03 de febrero del 2016, remitido por SETENA a esta acción, y en el cual solicita que se le tenga como coadyuvante pasivo. En ese oficio, se indica, lo siguiente: “Primero: Sobre las competencias de la SETENA. En aplicación del artículo 50 de la Constitución Política de la República Costa Rica y el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se crea la Ley N° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995), por medio de la cual, en su artículo 17 se establece un mecanismo de control predictivo para regular las actividades productivas en función de la protección del medio ambiente, denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), tal que:

Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, se crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como un órgano de Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), esto según el artículo 84 de la Ley N° 7554 de 1995, que señala:

Se crea la Secretaría Técnica Nacional, como órgano de desconcentración máxima de Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.

Con base en los artículos citados, se desprende que la función de la SETENA es la aprobación previa de los EIA para las actividades, obras o proyectos que se pretendan desarrollar, la cual se materializa en la obtención de una licencia ambiental denominada "Viabilidad o Licencia Ambiental" (VLA), la cual el artículo 3 inciso 64 de Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del 2004), la define como:

Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA.

Segundo: La definición de Daño Ambiental contenida en el DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, no puede descontextualizarse del proceso de Evaluación Ambiental que regula el propio reglamento, en este sentido aplica solo para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y no afecta otra normativa, como parece interpretar el accionante. Bajo esta lógica la definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental, que fue presentada y debidamente aprobada por la SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto; donde para cada impacto identificado como significativo, se le debió proponer la medida o medidas control ambiental pertinentes. El proceso de Evaluación Ambiental está ideado para identificar y clasificar los impactos en el ambiente, clasificando los impactos desde un punto meramente técnico y en exclusivo para este proceso en bajo, mediano y alta significancia. El definir medidas de control ambiental para impactos de alta significancia, responde a un sistema de valoración que considera aspectos físicos, biológicos y sociales, a los cuales se les definió un puntaje especifico, en concordancia con la sección V del DE32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. Para el puntaje igual o superior a 6, deberán implementarse las medidas de prevención, mitigación, corrección o compensación, que permita armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, de tal manera que se cumpla de esta manera con el mandato del artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente. Las definiciones de las medidas de control ambiental, se encuentran contenidas dentro del anexo 9 del DE-32712-MINAE e indican textualmente:

1. Medidas de Compensación: Son aquellas acciones destinadas a compensar, todo aquello que fuere dañado en forma irreversible, por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.

2. Medidas de Mitigación: Son aquellas acciones destinadas a disminuir los impactos ambientales y sociales negativos ocasionados por la ejecución de un proyecto obra o actividad y su posterior operación, y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y a su área de influencia.

3. Medidas de Prevención: Son aquellas acciones destinadas a evitar la ocurrencia de impactos negativos causados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y al área de influencia.4. Medidas de Restauración o Recuperación: Son aquellas acciones destinadas a propiciar la recuperación de los recursos naturales, ecosistemas y hábitats alterados a partir de la realización de un proyecto, obra o actividad recreando en la medida posible, la estructura y función originales, de conformidad con el conocimiento de las condiciones previas.

La metodología de valoración de la Significancia de Impacto Ambiental contenida en el DE-32712-MINAE, valora todos los posibles impactos del proyecto, pero al asignarle el puntaje a cada impacto, determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado, esto debido a que este tipo de impactos ya están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. Por este motivo, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que no fue objeto de análisis o que la SETENA no la analizó, o no le dé el seguimiento pertinente a los impactos determinados como de baja significancia. El formulario D1 está diseñado para categorizar los impactos que puedan existir, según una condición previamente analizada, por ejemplo en el apartado de desechos sólidos, 3.3.1 del mismo, que es un impacto a valorar en todo proyecto, el desarrollador deberá según la naturaleza del mismo y su ubicación, marcar la opción que se ajuste. Por ejemplo, si el proyecto se ubica en área urbana, y ya existe un sistema de disposición de desechos sólidos autorizado, a la hora de marcar la opción que corresponda, sea que ya existe dicho sistema, la significancia se marcará en verde o sea baja significancia, lo que implica que no se debe realizar ninguna otra medida de mitigación adicional, ya que de por si el sistema previó el amortiguamiento de ese impacto, por medio del sistema de recolección de desechos municipal. En ese caso la SETENA debe corroborar de la existencia de dicho servicio, para tener el impacto como valorado y mitigado. Ahora bien, si no existiera dicho servicio por alguna circunstancia, se marcará en rojo (alta significancia), para lo cual deberá establecerse alguna medida específica de mitigación o compensación. Tercero: Adicional al tema anterior, los recurrentes descontextualizan también que existe un proceso de auditoría y seguimiento ambiental, en el cual la SETENA verifica el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por el desarrollador; y a las medidas ambientales de la evaluación ambiental preliminar, de donde es calculada la Significancia de Impacto Ambiental, así como del instrumento de evaluación ambiental final. Es preciso indicar que este proceso de seguimiento ambiental permite a la SETENA no solamente corroborar las medidas de control ambiental determinadas como de alta significancia, si no también garantizar que los impactos determinados como de baja significancia, permanecen en la misma condición, cuando el proyecto está siendo ejecutado o se encuentra en la etapa de operación según sea el caso. El DE-31849-MNAE reconoce su artículo 3 inciso 37 que la evaluación de impacto ambiental, incluye tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad obra o proyecto, a través de los compromisos ambientales establecidos. Por tanto, en la evaluación ambiental inicial son identificados los impactos como de baja y alta significancia, posteriormente la elaboración del instrumento de evaluación final permite proponer las medidas ambientales para prevenir, mitigar o compensar los impactos y finalmente en el proceso de seguimiento ambiental, garantizar el cumplimiento del inciso b, c, d y i artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, a saber:

Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

"…b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo.

c) Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental.

d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos"

Cuarto: Debe considerarse que si un proyecto no cuenta con la Viabilidad (Licencia) Ambiental y el mismo está siendo ejecutado o se encuentra en operación; por competencias diferentes a las conferidas a la SETENA en el campo ambiental, sería al Tribunal Ambiental Administrativo a quien le correspondería valorar este daño, desde la perspectiva de sus responsabilidades; en apego a las funciones asignadas a este tribunal en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Artículo 111.- Competencia del Tribunal. El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas

contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

b) Conocer tramitar y resolver; de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

c) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

d) Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.

e) Establecer las multas, en sede administrativa, por infracciones a la Ley para la gestión integral de residuos y cualquier otra ley que así lo establezca

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 58 aparte c) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010).

Por otro lado, el artículo 54 del decreto ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC establece:

“Artículo 54.-Traslado de la Denuncia Ambiental. En caso de que no exista expediente en la SETENA de la actividad, obra o proyecto en el que se han llevado a cabo los hechos que se desean denunciar, ésta deberá remitir la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) para su conocimiento y resolución, de conformidad del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente. El Tribunal Ambiental Administrativo, tal como lo dispone el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando así lo amerite, debe asesorarse por la SETENA”.

En estos casos, este Tribunal tendrá la potestad, de aplicar una definición mucho más genérica para determinación de daño ambiental, como la contenida en el inciso c) artículo 3 del DE-34433:

c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.

Quinto: Debido a que el recurso se basa en argumentos conceptuales de la definición de daño ambiental, más que en demostrar técnicamente la desprotección del ambiente bajo el procedimiento normado y por ende el accionar violatorio del artículo 50 de la Constitución Política por parte de la SETENA, al aplicar la definición de daño ambiental, es necesario aclarar, que los recurrentes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de lo que señalan como Significancia e Importancia del impacto ambiental. Conceptos que son diferentes y son utilizados en diferentes momentos del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Debido a esto es necesario aclararle a la Sala Constitucional y a los recurrentes la diferencia que existe entre ambos conceptos: 1. En concordancia con el artículo 10 del DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, la Significancia de Impacto Ambiental es el puntaje final obtenido al llenar el Formulario de Evaluación Ambiental DI, que forma parte de la Evaluación Ambiental Preliminar y que permite seleccionar el instrumento de evaluación ambiental que será utilizado finalmente. 2. La importancia del impacto es, en concordancia con el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental parte IV anexo 2 Instructivo para la Valoración de Impactos Ambientales inciso 3.3 del DE-32966-MINAE:

"La importancia del impacto es pues, la relación mediante la cual se mide cualitativamente el impacto ambiental, en función tanto del grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, como la caracterización del efecto, que responde a su vez a una serie de atributos de tipo cualitativo, tales como extensión, tipo de efecto, plazo de manifestación, persistencia, reversibilidad, recuperabilidad sinergia, acumulación y periodicidad...”

La determinación de esta importancia, se incluye como parte del proceso para la determinación de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, en la elaboración del instrumento de evaluación. Por este motivo, el uso poco claro de estos dos términos, no permite evidenciar con claridad, cuál es el fondo técnico del reclamo, y da a entender que no existe un conocimiento del fondo del decreto y por ende del proceso de Evaluación Ambiental propiamente dicho, tratando de interpretar legalmente un proceso meramente técnico. Sexto: Todas las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) en la SETENA, tienen un carácter predictivo, así lo reconoce el DE-3 1849-SETENA en su artículo 122:

Aplicación del instrumento del EIA. Debido a que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento predictivo de la Gestión Ambiental que realiza el Estado ...

Es por este motivo que existe un seguimiento ambiental del proyecto, a través de lo que el DE-31849-MINAE artículo 3 inciso 49 denomina Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental (ICOS), con los cuales puede ser verificado, si las medidas de control ambiental están evitando o minimizando de manera adecuada el impacto ambiental, donde el proceso de evaluación ambiental es continuo y dinámico. Siendo que la Evaluación Ambiental es predictiva, muy probablemente las medidas de control ambiental establecidas en el Plan de Gestión Ambiental PGA inicial, deban cambiar y ajustarse, esto debido a que la realidad del proyecto cuando es realizado mostrará aspectos sujetos a revisión o bien la aparición de impactos no previstos por imprevisibilidad, de manera que por su propia naturaleza el PGA es dinámico y revisable, y en consecuencia en la etapa de ejecución del proyecto es factible modificarlo e incluso incorporar nuevas medidas no previstas. El proceso de seguimiento ambiental verifica que los impactos determinados como baja significancia o importancia, estén siendo contenidos de manera adecuada en la ejecución del proyecto, sin embargo existe la posibilidad según se explicó, que pueda encontrase algún impacto no contemplado originalmente en la identificación inicial y esto es lo que regula el artículo 3 inciso 27. En este caso a través de proceso de seguimiento ambiental, se garantiza que aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención, que según se expuso son aquellas que no requieren medidas adicionales a las planteadas originalmente en el proyecto. Para mayor claridad y basándonos en el mismo ejemplo de los desechos sólidos, bajo el supuesto (solo para efectos ilustrativos), que dicho proyecto hubiere omitido valorar de previo este componente ambiental, y en la etapa de seguimiento se identificara la omisión, siempre seguiría siendo impacto bajo, porque el sistema de disposición de desechos sólidos, que no sería más que la medida de mitigación a implementar, existe de por sí y siempre que sea utilizado adecuadamente, no se valora como daño para los efectos propios de la SETENA, bajo la lógica técnica de la estructura del Proceso de Evaluación Ambiental. Ahora bien bajo el mismo escenario ese impacto puede cambiar de bajo a alta, si por ejemplo se determinara que aun y cuando existe la medida de mitigación, la misma no se utiliza y la disposición de los desechos sólidos se realiza de manera no adecuada, generando contaminación, caso en el cual dicho impacto por la dinámica propia del proceso de Evaluación, se transforma de baja a alta significancia ambiental, de manera que no existe ninguna desprotección al ambiente, ni violación alguna al artículo 50 Constitucional. En consecuencia, en la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia o importancia que no fueron evaluados en etapas previas y aparecen durante la ejecución u operación del proyecto, también es posible a través del proceso de seguimiento y auditoría ambiental a cargo de la SETENA, solicitar aplicar las medidas de control ambiental necesarias para minimizar o atenuar los impactos, ya que en estos casos a diferencia de los de baja significancia no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad (Licencia) Ambiental. Al evaluarse estos nuevos impactos, la normativa pretendió lejos de desproteger al ambiente, otorgarles un carácter especial, donde por la definición de daño ambiental contenida dentro del DE-31849-MINAE y adicionalmente en el artículo 96 del mismo Decreto Ejecutivo, determinar por medio de un procedimiento investigativo ordinario, dicho daño, con todas las consecuencias legales de la acción u omisión en contra del ambiente. Sétimo: Está claro que de conformidad con los artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA tiene la competencia para determinar cuáles proyectos, formas e instrumentos de evaluación ambiental aplica, basado en criterios técnicos previamente definidos en este caso por los reglamentos internos, dicha facultad ha sido reconocida por la Sala Constitucional, en diversos votos, a saber: “Sobre la importancia de la viabilidad ambiental, los estudios de impacto ambiental y el procedimiento que debe observarse. El reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la aplicación del referido principio precautorio, y el consecuente desarrollo normativo en materia de protección ambiental, impone el cumplimiento de diferentes requisitos y procedimientos que permiten a la administración conocer el impacto real que la ejecución de actividades y obras -públicas o privadas- puede tener sobre el ambiente, para una vez adquirida la certeza correspondiente, autorizar o improbar su realización. Es así como el ordenamiento interno crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA-, dependencia administrativa a la que le corresponde el otorgamiento de la viabilidad ambiental de los proyectos, una vez que se cumpla el procedimiento establecido -ver artículo diecisiete de la Ley Orgánica del Ambiente-, mediante resoluciones fundamentadas donde se analice de manera pormenorizada la situación planteada. La realización de las evaluaciones ambientales ha sido reconocida por esta Sala igualmente como un principio rector en materia ambiental, de donde resulta que su observancia y aplicación es irrestricta para asegurar la debida protección del ambiente. Así, mediante sentencia número 2003-6322, de las catorce horas catorce minutos del tres de julio de dos mil tres, definió la Sala que: "5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las "[..] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco). Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional -artículo 50-, y en la Ley -artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos)." Sentencia: 03114 Expediente:10-005001-0007-C0 Fecha: 11/03/2011 Hora: 09:03:00 am. En conclusión, debe ser solicitado que se desestime el recurso discutido en todos sus extremos, ya que el criterio de los recurrentes aísla el concepto de Daño Ambiental de todo el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y demás legislación ambiental conexa y por otra parte, el mal uso de conceptos normados, hace imposible para el personal técnico de esta Secretaría, determinar dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, donde y porqué los recurrentes identifican operativamente, que el concepto contenido en el inciso 27 artículo 3, desprotege y riñe con el cumplimiento de artículo 50 de la Constitución Política, careciendo los accionantes de sustento técnico que le de contenido a sus alegatos, siendo los mismos sesgados y valorados desde el desconocimiento del proceso técnico de evaluación ambiental propiamente dicho, extrapolando los efectos a otros procesos de valoración de daño ambiental competencia de otros órganos estatales." Solicita que se declare sin lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta.         8.- El 11 de febrero de 2016, Fernando Llorca Castro, en su condición de Ministro de Salud, contestó la audiencia conferida, y manifestó que, como se trata de un decreto ejecutivo que se firmó en conjunto con el Ministerio de Ambiente y Energía, institución promotora del decreto accionado, y ese ministerio le solicitó informe a SETENA para dar respuesta, la cual se pronunció en los términos del oficio SG-AJ-123-2016 del 03 de febrero de 2016, se adhiere igualmente a lo ahí contestado. Agrega que, en cuanto a las competencias de este ministerio, es importante manifestar que el derecho a la salud se bifurca en dos vertientes, la primera para exigir abstenciones e imponer límites a la injerencia de los particulares y de los poderes públicos, y la otra, para exigir acciones del Estado para que su actuación no menoscabe, en lo más mínimo, ese derecho. Por otra parte, es un derecho inherente a la dignidad de la persona, por tanto, universal y se convierte en un derecho autónomo, pero también un derecho que por extensión se vincula directamente con el derecho a la vida; entonces, el derecho a la salud es un derecho fundamental reconocido por el Derecho de la Constitución. Razón por la cual este Ministerio, como ente rector de la salud de la población, es el encargado en representación del Poder Ejecutivo y del Estado, de la normación, planificación y coordinación de todas las actividades públicas y privadas relativas a la salud; por lo que la competencia rectora de este Ministerio debe conducir a la articulación, fortalecimiento y modernización de las políticas, la legislación, los planes, programas y proyectos, así como a la movilización y sinergia de la fuerzas sociales, institucionales y comunitarias que impactan los determinantes de la salud de la población. De lo argumentado por los accionantes, de que daño ambiental sería solo aquel que alcanzara altos niveles negativos o alta significancia de impacto ambiental, dejando de lado los daños bajos o medios que se puedan provocar, todo esto sin sustento técnico, indica que, de conformidad con el numeral 50 de nuestra Constitución Política y el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se creó la Ley n.° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995), por medio de la cual, en su articulo 17, se establece un mecanismo de control predictivo para regular las actividades productivas en función de la protección del medio ambiente, denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), y a su vez, se creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como un órgano del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), esto según el ordinal 84 de la misma ley 7554, y dentro de las funciones de la SETENA está la aprobación previa de los EIA para las actividades, obras o proyectos que se pretendan desarrollar, la cual se materializa en la obtención de una licencia ambiental denominada "Viabilidad o Licencia Ambiental" (VLA), definida por el artículo 3 inciso 64 del mismo Decreto n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 que aquí se está impugnando, como "la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA”; así que, se tiene certeza con esto, que la SETENA es el órgano técnico nacional encargado de determinar si las actividades productivas, sean pequeñas, medianas o grandes, son peligrosas para el ambiente, y si en caso de que se determine que el daño ambiental es grave o de alta significancia no se autorizará la viabilidad ambiental. Así que no llevan razón los accionantes y; por ende, debe ser rechazada esta acción de inconstitucionalidad, al indicar que no se cuenta con criterio técnico ni razón objetiva para incorporar en la última línea del artículo 3 inciso 27) del decreto ejecutivo en cuestión lo siguiente: “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)." Bajo esta misma línea de pensamiento, agrega que el proceso de Evaluación Ambiental está ideado para identificar y clasificar los impactos en el ambiente, clasificando estos impactos desde un punto meramente técnico y en exclusivo para este proceso en baja, mediana y alta significancia. El definir medidas de control ambiental para impactos de alta significancia, responde a un sistema de valoración que considera aspectos físicos, biológicos y sociales, a los cuales se les definió un puntaje específico, en concordancia con la sección V del DE-32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. Para el puntaje igual o superior a 6, deberán implementarse las medidas de prevención, mitigación. corrección o compensación, que permita armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, de tal manera que se cumpla con el mandato del artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente. En el informe transcrito de la SETENA, se describen las medidas de control ambiental para un mejor entendimiento y respaldo de lo dicho por el Poder Ejecutivo en cuanto a esta acción de inconstitucionalidad se refiere. En cuanto a la metodología de valoración de la Significancia de Impacto Ambiental contenida en el DE-32712-MINAE, la cual valora todos los posibles impactos del proyecto, pero le asigna puntaje a cada impacto, determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado, esto debido a que este tipo de impactos ya están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. Por este motivo, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que no fue objeto de análisis o que la SETENA no la analizó, o no le dé el seguimiento pertinente a los impactos determinados como de baja o media significancia. Afirma que, eso demuestra que no llevan razón los aquí accionantes, y que las instituciones encargadas de proteger el ambiente y cumplir lo estipulado en el cardinal 50 constitucional, sí realizan su labor y no existen vicios en el cumplimiento, ni abusos de potestad reglamentaria para tomarse atribuciones y dejar desprotegido al ambiente. El informe de SETENA referido, es más explícito y claramente enriquecedor de cómo esta realiza sus evaluaciones de impacto ambiental y otorga las viabilidades ambientales a las personas solicitantes, eso sí, siempre garantizando el cumplimiento del numeral 50 de la Constitución Política, fiscalizando que el ambiente sea lo menos dañado posible, se conserve de forma sana y ecológicamente equilibrado, por el bien de los habitantes, tanto presentes como futuros. Solicita que se declare sin lugar la acción.

9.- El 11 de febrero de 2016, Luis Felipe Arauz Cavallini, en su condición de Ministro de Agricultura y Ganadería, contestó la audiencia conferida  y manifestó que ese ministerio no es el órgano competente para conocer, determinar, prever y evaluar ex ante los impactos negativos que eventualmente puedan provocar los diversos proyectos, actividades u obras al medio ambiente y; por ende, tomar una resolución final sobre un caso específico, no es labor de este ministerio, sino que le corresponderá a SETENA evaluar y analizar jurídicamente lo que se impugna.

10.- El 29 de febrero de 2016, Welmer Ramos González, en su condición de Ministro de Economía, Industria y Comercio, contestó la audiencia conferida y, señala, que el Decreto Ejecutivo n.° 31849 “Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (EIA)” recopiló cada uno de los principios ambientales enunciados en el voto número 2002-01220, en donde vía reglamentaria, no solo indicó el procedimiento a seguir, sino también el deber tanto de los administrados como de los Gobiernos Locales de buscar el equilibrio ambiental. En ese sentido, el Poder Ejecutivo fue atinado en establecer definiciones claras para el administrado, siendo que, desde el punto de vista de la Mejora Regulatoria, se consideraron cada una de ellas, y no existiendo en ese entonces problema alguno de exceso reglamentario. Literalmente señala que, a través de la emisión del Decreto 31849, el Poder Ejecutivo pretendió el evitar rezagados en materia de protección del medio ambiente como derecho fundamental, y particularmente ante el dinamismo y velocidad de los fenómenos ambientales. Precisamente con esta idea, el decreto emitido y más aún el inciso -artículo 3, inciso 27)- cuestionado, en ningún momento rebasó los límites de la discrecionalidad administrativa. Considera que, en la definición impugnada, el Poder Ejecutivo se ajustó a lo dispuesto en el artículo 2, inciso c) de la Ley 7554, Ley Orgánica del Ambiente, y a los principios precautorio y preventivo en materia ambiental.

11.- Mediante escrito presentado ante esta Sala a las 10:11 horas del 09 de febrero de 2016, Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental solicita se le tenga como coadyuvante pasivo dentro de este proceso, con base en las siguientes consideraciones: “Primero: Sobre las competencias de la SETENA. En aplicación del artículo 50 de la Constitución Política de la República Costa Rica y el derecho de la población a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se crea la Ley N° 7554 de 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995), por medio de la cual, en su artículo 17 se establece un mecanismo de control predictivo para regular las actividades productivas en función de la protección del medio ambiente, denominado Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), tal que:

Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.

Asimismo, se crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como un órgano de Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), esto según el artículo 84 de la Ley N° 7554 de 1995, que señala:

Se crea la Secretaría Técnica Nacional, como órgano de desconcentración máxima de Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental será entre otros armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos.

Con base en los artículos citados, se desprende que la función de la SETENA es la aprobación previa de los EIA para las actividades, obras o proyectos que se pretendan desarrollar, la cual se materializa en la obtención de una licencia ambiental denominada "Viabilidad o Licencia Ambiental" (VLA), la cual el artículo 3 inciso 64 de Decreto N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC del 2004 (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del 2004), la define como:

Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA.

Segundo: La definición de Daño Ambiental contenida en el DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, no puede descontextualizarse del proceso de Evaluación Ambiental que regula el propio reglamento, en este sentido aplica solo para el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y no afecta otra normativa, como parece interpretar el accionante. Bajo esta lógica la definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental, que fue presentada y debidamente aprobada por la SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto; donde para cada impacto identificado como significativo, se le debió proponer la medida o medidas control ambiental pertinentes. El proceso de Evaluación Ambiental está ideado para identificar y clasificar los impactos en el ambiente, clasificando los impactos desde un punto meramente técnico y en exclusivo para este proceso en bajo, mediano y alta significancia. El definir medidas de control ambiental para impactos de alta significancia, responde a un sistema de valoración que considera aspectos físicos, biológicos y sociales, a los cuales se les definió un puntaje especifico, en concordancia con la sección V del DE32712-MINAE, Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte II. Para el puntaje igual o superior a 6, deberán implementarse las medidas de prevención, mitigación, corrección o compensación, que permita armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos, de tal manera que se cumpla de esta manera con el mandato del artículo 83 de la Ley Orgánica del Ambiente. Las definiciones de las medidas de control ambiental, se encuentran contenidas dentro del anexo 9 del DE-32712-MINAE e indican textualmente:

1. Medidas de Compensación: Son aquellas acciones destinadas a compensar, todo aquello que fuere dañado en forma irreversible, por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad.

2. Medidas de Mitigación: Son aquellas acciones destinadas a disminuir los impactos ambientales y sociales negativos ocasionados por la ejecución de un proyecto obra o actividad y su posterior operación, y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y a su área de influencia.

3. Medidas de Prevención: Son aquellas acciones destinadas a evitar la ocurrencia de impactos negativos causados por el desarrollo de un proyecto, obra o actividad y que deben ser aplicadas al área del proyecto, obra o actividad y al área de influencia.4. Medidas de Restauración o Recuperación: Son aquellas acciones destinadas a propiciar la recuperación de los recursos naturales, ecosistemas y hábitats alterados a partir de la realización de un proyecto, obra o actividad recreando en la medida posible, la estructura y función originales, de conformidad con el conocimiento de las condiciones previas.

La metodología de valoración de la Significancia de Impacto Ambiental contenida en el DE-32712-MINAE, valora todos los posibles impactos del proyecto, pero al asignarle el puntaje a cada impacto, determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado, esto debido a que este tipo de impactos ya están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. Por este motivo, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que no fue objeto de análisis o que la SETENA no la analizó, o no le dé el seguimiento pertinente a los impactos determinados como de baja significancia. El formulario D1 está diseñado para categorizar los impactos que puedan existir, según una condición previamente analizada, por ejemplo en el apartado de desechos sólidos, 3.3.1 del mismo, que es un impacto a valorar en todo proyecto, el desarrollador deberá según la naturaleza del mismo y su ubicación, marcar la opción que se ajuste. Por ejemplo, si el proyecto se ubica en área urbana, y ya existe un sistema de disposición de desechos sólidos autorizado, a la hora de marcar la opción que corresponda, sea que ya existe dicho sistema, la significancia se marcará en verde o sea baja significancia, lo que implica que no se debe realizar ninguna otra medida de mitigación adicional, ya que de por si el sistema previó el amortiguamiento de ese impacto, por medio del sistema de recolección de desechos municipal. En ese caso la SETENA debe corroborar de la existencia de dicho servicio, para tener el impacto como valorado y mitigado. Ahora bien, si no existiera dicho servicio por alguna circunstancia, se marcará en rojo (alta significancia), para lo cual deberá establecerse alguna medida específica de mitigación o compensación. Tercero: Adicional al tema anterior, los recurrentes descontextualizan también que existe un proceso de auditoría y seguimiento ambiental, en el cual la SETENA verifica el cumplimiento de los compromisos ambientales asumidos por el desarrollador; y a las medidas ambientales de la evaluación ambiental preliminar, de donde es calculada la Significancia de Impacto Ambiental, así como del instrumento de evaluación ambiental final. Es preciso indicar que este proceso de seguimiento ambiental permite a la SETENA no solamente corroborar las medidas de control ambiental determinadas como de alta significancia, si no también garantizar que los impactos determinados como de baja significancia, permanecen en la misma condición, cuando el proyecto está siendo ejecutado o se encuentra en la etapa de operación según sea el caso. El DE-31849-MNAE reconoce su artículo 3 inciso 37 que la evaluación de impacto ambiental, incluye tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el control y seguimiento ambiental de la actividad obra o proyecto, a través de los compromisos ambientales establecidos. Por tanto, en la evaluación ambiental inicial son identificados los impactos como de baja y alta significancia, posteriormente la elaboración del instrumento de evaluación final permite proponer las medidas ambientales para prevenir, mitigar o compensar los impactos y finalmente en el proceso de seguimiento ambiental, garantizar el cumplimiento del inciso b, c, d y i artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, a saber:

Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica. Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

"…b) Recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo.

c) Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental.

d) Realizar las inspecciones de campo correspondientes antes de emitir sus acuerdos"

Cuarto: Debe considerarse que si un proyecto no cuenta con la Viabilidad (Licencia) Ambiental y el mismo está siendo ejecutado o se encuentra en operación; por competencias diferentes a las conferidas a la SETENA en el campo ambiental, sería al Tribunal Ambiental Administrativo a quien le correspondería valorar este daño, desde la perspectiva de sus responsabilidades; en apego a las funciones asignadas a este tribunal en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Artículo 111.- Competencia del Tribunal. El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas

contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

b) Conocer tramitar y resolver; de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

c) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

d) Las resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo serán irrecurribles y darán por agotada la vía administrativa.

e) Establecer las multas, en sede administrativa, por infracciones a la Ley para la gestión integral de residuos y cualquier otra ley que así lo establezca

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 58 aparte c) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010).

Por otro lado, el artículo 54 del decreto ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC establece:

“Artículo 54.-Traslado de la Denuncia Ambiental. En caso de que no exista expediente en la SETENA de la actividad, obra o proyecto en el que se han llevado a cabo los hechos que se desean denunciar, ésta deberá remitir la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) para su conocimiento y resolución, de conformidad del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente. El Tribunal Ambiental Administrativo, tal como lo dispone el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando así lo amerite, debe asesorarse por la SETENA”.

En estos casos, este Tribunal tendrá la potestad, de aplicar una definición mucho más genérica para determinación de daño ambiental, como la contenida en el inciso c) artículo 3 del DE-34433:

c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.

Quinto: Debido a que el recurso se basa en argumentos conceptuales de la definición de daño ambiental, más que en demostrar técnicamente la desprotección del ambiente bajo el procedimiento normado y por ende el accionar violatorio del artículo 50 de la Constitución Política por parte de la SETENA, al aplicar la definición de daño ambiental, es necesario aclarar, que los recurrentes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de lo que señalan como Significancia e Importancia del impacto ambiental. Conceptos que son diferentes y son utilizados en diferentes momentos del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental. Debido a esto es necesario aclararle a la Sala Constitucional y a los recurrentes la diferencia que existe entre ambos conceptos: 1. En concordancia con el artículo 10 del DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, la Significancia de Impacto Ambiental es el puntaje final obtenido al llenar el Formulario de Evaluación Ambiental D1, que forma parte de la Evaluación Ambiental Preliminar y que permite seleccionar el instrumento de evaluación ambiental que será utilizado finalmente. 2. La importancia del impacto es, en concordancia con el Manual de Evaluación de Impacto Ambiental parte IV anexo 2 Instructivo para la Valoración de Impactos Ambientales inciso 3.3 del DE-32966-MINAE:

"La importancia del impacto es pues, la relación mediante la cual se mide cualitativamente el impacto ambiental, en función tanto del grado de incidencia o intensidad de la alteración producida, como la caracterización del efecto, que responde a su vez a una serie de atributos de tipo cualitativo, tales como extensión, tipo de efecto, plazo de manifestación, persistencia, reversibilidad, recuperabilidad sinergia, acumulación y periodicidad...”

La determinación de esta importancia, se incluye como parte del proceso para la determinación de la Viabilidad (Licencia) Ambiental, en la elaboración del instrumento de evaluación. Por este motivo, el uso poco claro de estos dos términos, no permite evidenciar con claridad, cuál es el fondo técnico del reclamo, y da a entender que no existe un conocimiento del fondo del decreto y por ende del proceso de Evaluación Ambiental propiamente dicho, tratando de interpretar legalmente un proceso meramente técnico. Sexto: Todas las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) en la SETENA, tienen un carácter predictivo, así lo reconoce el DE-3 1849-SETENA en su artículo 122:

Aplicación del instrumento del EIA. Debido a que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento predictivo de la Gestión Ambiental que realiza el Estado ...

Es por este motivo que existe un seguimiento ambiental del proyecto, a través de lo que el DE-31849-MINAE artículo 3 inciso 49 denomina Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental (ICOS), con los cuales puede ser verificado, si las medidas de control ambiental están evitando o minimizando de manera adecuada el impacto ambiental, donde el proceso de evaluación ambiental es continuo y dinámico. Siendo que la Evaluación Ambiental es predictiva, muy probablemente las medidas de control ambiental establecidas en el Plan de Gestión Ambiental PGA inicial, deban cambiar y ajustarse, esto debido a que la realidad del proyecto cuando es realizado mostrará aspectos sujetos a revisión o bien la aparición de impactos no previstos por imprevisibilidad, de manera que por su propia naturaleza el PGA es dinámico y revisable, y en consecuencia en la etapa de ejecución del proyecto es factible modificarlo e incluso incorporar nuevas medidas no previstas. El proceso de seguimiento ambiental verifica que los impactos determinados como baja significancia o importancia, estén siendo contenidos de manera adecuada en la ejecución del proyecto, sin embargo existe la posibilidad según se explicó, que pueda encontrase algún impacto no contemplado originalmente en la identificación inicial y esto es lo que regula el artículo 3 inciso 27. En este caso a través de proceso de seguimiento ambiental, se garantiza que aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención, que según se expuso son aquellas que no requieren medidas adicionales a las planteadas originalmente en el proyecto. Para mayor claridad y basándonos en el mismo ejemplo de los desechos sólidos, bajo el supuesto (solo para efectos ilustrativos), que dicho proyecto hubiere omitido valorar de previo este componente ambiental, y en la etapa de seguimiento se identificara la omisión, siempre seguiría siendo impacto bajo, porque el sistema de disposición de desechos sólidos, que no sería más que la medida de mitigación a implementar, existe de por sí y siempre que sea utilizado adecuadamente, no se valora como daño para los efectos propios de la SETENA, bajo la lógica técnica de la estructura del Proceso de Evaluación Ambiental. Ahora bien bajo el mismo escenario ese impacto puede cambiar de bajo a alta, si por ejemplo se determinara que aun y cuando existe la medida de mitigación, la misma no se utiliza y la disposición de los desechos sólidos se realiza de manera no adecuada, generando contaminación, caso en el cual dicho impacto por la dinámica propia del proceso de Evaluación, se transforma de baja a alta significancia ambiental, de manera que no existe ninguna desprotección al ambiente, ni violación alguna al artículo 50 Constitucional. En consecuencia, en la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia o importancia que no fueron evaluados en etapas previas y aparecen durante la ejecución u operación del proyecto, también es posible a través del proceso de seguimiento y auditoría ambiental a cargo de la SETENA, solicitar aplicar las medidas de control ambiental necesarias para minimizar o atenuar los impactos, ya que en estos casos a diferencia de los de baja significancia no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad (Licencia) Ambiental. Al evaluarse estos nuevos impactos, la normativa pretendió lejos de desproteger al ambiente, otorgarles un carácter especial, donde por la definición de daño ambiental contenida dentro del DE-31849-MINAE y adicionalmente en el artículo 96 del mismo Decreto Ejecutivo, determinar por medio de un procedimiento investigativo ordinario, dicho daño, con todas las consecuencias legales de la acción u omisión en contra del ambiente. Sétimo: Está claro que de conformidad con los artículos 17, 83 y 84 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA tiene la competencia para determinar cuáles proyectos, formas e instrumentos de evaluación ambiental aplica, basado en criterios técnicos previamente definidos en este caso por los reglamentos internos, dicha facultad ha sido reconocida por la Sala Constitucional, en diversos votos, a saber: “Sobre la importancia de la viabilidad ambiental, los estudios de impacto ambiental y el procedimiento que debe observarse. El reconocimiento del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la aplicación del referido principio precautorio, y el consecuente desarrollo normativo en materia de protección ambiental, impone el cumplimiento de diferentes requisitos y procedimientos que permiten a la administración conocer el impacto real que la ejecución de actividades y obras -públicas o privadas- puede tener sobre el ambiente, para una vez adquirida la certeza correspondiente, autorizar o improbar su realización. Es así como el ordenamiento interno crea la Secretaría Técnica Nacional Ambiental SETENA-, dependencia administrativa a la que le corresponde el otorgamiento de la viabilidad ambiental de los proyectos, una vez que se cumpla el procedimiento establecido -ver artículo diecisiete de la Ley Orgánica del Ambiente-, mediante resoluciones fundamentadas donde se analice de manera pormenorizada la situación planteada. La realización de las evaluaciones ambientales ha sido reconocida por esta Sala igualmente como un principio rector en materia ambiental, de donde resulta que su observancia y aplicación es irrestricta para asegurar la debida protección del ambiente. Así, mediante sentencia número 2003-6322, de las catorce horas catorce minutos del tres de julio de dos mil tres, definió la Sala que: "5.-de la realización del estudio de impacto ambiental previo a la iniciación de obras: Se parte del principio de que las normas ambientales deben tener un sustento técnico, pues su aplicación tiene que partir de límites que determinen las condiciones en las cuáles debe sujetarse el uso y aprovechamiento de los recursos naturales. Esto es así porque al ser los daños y contaminación del medio ambiente evaluables, como la presencia de sustancias tóxicas o elementos externos que provoquen en el ambiente características negativas, tanto para la diversidad biológica -comprendiendo a la flora y la fauna-, como -y sobre todo- para la vida humana, que se ve reflejada en la salud o bienestar del hombre -suelo, hábitat, aire, agua, etc.-, el impacto de estos elementos requiere de una evaluación y tratamiento científico. Por ello, este principio (de la realización previa del estudio de impacto ambiental) se constituye en corolario del principio anterior, y teniendo especial importancia su realización para todas las "[..] actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta Ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos." (Artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y cinco). Es así como la protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado obliga al Estado a tomar las medidas de carácter preventivo a efecto de evitar su afectación; y dentro de las principales medidas dispuestas por el legislador en este sentido, se encuentran los Estudios de Impacto Ambiental, los que encuentran fundamento en lo dispuesto en el citado artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente. A este efecto, es importante resaltar en virtud de mandato constitucional -artículo 50-, y en la Ley -artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente-, se establece como principio general, que toda actividad humana de modificación del entorno requerirá el estudio de impacto ambiental, de donde, será la condición del proyecto o de la obra, la que determinará en cada caso, si se requiere o no del referido estudio técnico, y no el establecimiento de condiciones arbitrarias, sean éstas administrativas o reglamentarias (según lo indicado por este Tribunal, en sentencia número 1220-2002, de las catorce horas cuarenta y ocho minutos del seis de febrero del dos mil dos)." Sentencia: 03114 Expediente:10-005001-0007-C0 Fecha: 11/03/2011 Hora: 09:03:00 am… Se solicita a los señores Magistrados declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad discutida en todos sus extremos, siendo que el criterio de los recurrentes aísla el concepto de Daño Ambiental de todo el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental y demás legislación ambiental conexa. El mal uso de conceptos normados, hace imposible para el personal técnico de esta Secretaría, determinar dentro del procedimiento de evaluación de impacto ambiental, donde y porqué los recurrentes identifican operativamente, que el concepto contenido en el inciso 27 artículo 3, desprotege y riñe con el cumplimiento de artículo 50 de la Constitución Política, careciendo los accionantes de sustento técnico que le de contenido a sus alegatos, siendo los mismos sesgados y valorados desde el desconocimiento del proceso técnico de evaluación ambiental propiamente dicho, extrapolando los efectos a otros procesos de valoración de daño ambiental competencia de otros órganos estatales."

12.- Mediante resolución de las 15:56 horas del 08 de marzo de 2016, la presidencia de esta Sala aceptó como coadyuvante pasivo dentro de este proceso a Marco Vinicio Arroyo Flores, en su condición de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). Además, se tuvo por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía, al Ministro de Salud, al Ministro de Obras Públicas y Transportes, al Ministro de Agricultura y Ganadería y al Ministro de Economía, Industria y Comercio.

13.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

14.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

 

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I.-Sobre la legitimación. En el sub examine los gestionantes ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de la norma impugnada, sin que para ello resulte necesario contar con un asunto previo que sirva de base a esta acción. Lo anterior, porque acuden en defensa de un interés difuso que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. En consecuencia, se encuentran legitimados para accionar, de forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Asimismo, cumplen los demás requisitos estipulados en los numerales 73, 78 y 79 de la ley supra citada. En conclusión, la acción es admisible.

 II.-Sobre el objeto de impugnación. Los accionantes cuestionan el artículo 3 inciso 27), del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta n.° 125 de 28 de junio de 2004, únicamente respecto de la frase que indica: “…y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA)”, por estimarla contraria al artículo 50 de la Constitución Política y a los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. Para tales efectos, los accionantes citaron en el líbelo de interposición, la siguiente disposición:

“Artículo 3.- Definiciones y abreviaciones... 27) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad. obra o proyecto. sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).”

Sin embargo, se advierte, previamente, que el texto en cuestión se encontraba originalmente en el inciso 26 del ordinal 3, no en el 27, y; actualmente esa disposición mantiene el mismo texto aquí impugnado; sin embargo, fue corrida su enumeración al inciso 28, mediante el artículo 5° del Decreto Ejecutivo n.° 37803 del 25 de junio de 2013. Esta textualmente dice:

“Artículo 3º-Definiciones y abreviaciones. Para los efectos del presente reglamento se utilizan las siguientes definiciones y abreviaciones:

…28) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” (El resaltado no es del original).

 

En criterio de los accionantes, lo subrayado en tal disposición, es inconstitucional, por cuanto el concepto de daño deja sin resarcir las alteraciones negativas valoradas como de “mediana” o de “baja” significancia que nunca se consideraron en el procedimiento de evaluación, incurriendo en un uso abusivo de la potestad reglamentaria, es contrario al artículo 50 constitucional y carece de sustento técnico. Estiman que, si bien es cierto algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad, y eso conlleva a no dejar a un criterio subjetivo de relevancia la definición de lo que es o no es un daño ambiental donde no se previó esa anticipación. Consideran que, por esos mismos motivos, el significado de principio reparador en esa norma es regresivo y contrario al principio de progresividad y al criterio de objetivación.

III.- Sobre el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo n.° 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004.

Vistos los alegatos de los accionantes y que la norma impugnada proviene de un reglamento, resulta de importancia, contextualizar de previo los alcances de esa disposición en el marco de su regulación.

Tal como se indica en las propias consideraciones de este reglamento, “…los problemas ambientales deben abordarse con políticas preventivas y correctivas…”; asimismo; “…el presente reglamento busca reglamentar principalmente uno de los instrumentos de política ambiental preventiva, cual es la Evaluación de Impacto Ambiental…crear un procedimiento ágil, moderno y confiable para la presentación de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)”. Para ello, el artículo primero dispone lo siguiente:

“Artículo 1º-Objetivo y alcance. El presente reglamento tiene por objeto definir los requisitos y procedimientos generales por los cuales se determinará la viabilidad (licencia) ambiental a las actividades, obras o proyectos nuevos, que por ley o reglamento, se han determinado que pueden alterar o destruir elementos del ambiente o generar residuos, materiales tóxicos o peligrosos; así como, las medidas de prevención, mitigación y compensación, que dependiendo de su impacto en el ambiente, deben ser implementadas por el desarrollador.”

 Según el artículo 2, el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) debe haberse completado y aprobado de previo al inicio de actividades del proyecto, obra o actividad. Sin embargo, no todas ellas requieren una evaluación de impacto ambiental, precisamente, porque eso depende de la naturaleza de la obra, proyecto o actividad y del nivel de impacto que produzca en el ambiente (artículos 6 y 7 de este decreto). Veamos los artículos 4 y 4 bis de este mismo reglamento:

“Artículo 4º-Actividades, obras o proyectos sujetos a la EIA. Las actividades, obras o proyectos nuevos, que están sujetos a trámite de obtención de viabilidad (licencia) ambiental ante la SETENA, según el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se dividen en:

1. Aquellas actividades, obras o proyectos para los cuales existe una ley específica que ordena el cumplimiento del trámite. El Anexo Nº 1, que forma parte integral de este reglamento, enumera estas actividades, obras o proyectos.

2. Las demás actividades, obras o proyectos no incluidos en el Anexo Nº 1 del párrafo anterior, aparecen ordenados en la categorización general que se presenta en el Anexo Nº 2 de este reglamento.”

 

“Artículo 4° bis. - Actividades, obras o proyectos que por su naturaleza no requieren EIA ante la SETENA

Las actividades, obras o proyectos de muy bajo impacto ambiental, descritos a continuación, no deberán tramitar ante la SETENA una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), sin embargo, estarán sujetas a los controles ambientales establecidos por las Municipalidades, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Obras públicas y Transportes y el Ministerio de Ambiente y Energía y otras con competencias legales; así como con lo establecido en el Código de Buenas Prácticas Ambientales, Decreto Ejecutivo N° 32079 del 14 de setiembre del 2004, publicado en La Gaceta 217 del 5 de noviembre del 2004, o con cualquier mecanismo voluntario para mejorar el desempeño ambiental:

1. Las actividades en operación que requieran renovar sus permisos ante otras autoridades de la administración pública, como el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y las Municipalidades entre otros.

2. Las actividades, obras o proyectos de mejora, reconstrucción y reparación, que se ejecuten en infraestructura pública o privada y las obras menores definidas en las disposiciones Municipales, siempre y cuando no se encuentren localizadas en un área ambientalmente frágil, no impliquen obras constructivas mayores a los 500 m² o movimientos de tierra superiores a los 200 m³, ni manipulen, almacenen o trasieguen productos peligrosos.

3. La construcción y operación de edificaciones de menos de 500 m2 y los proyectos de construcción de edificios industriales y de almacenamiento cuando no tengan relación directa con su operación de menos de 1000 m2, siempre y cuando estas obras se ubiquen en un área con uso de suelo conforme a lo dispuesto en la planificación local y no se encuentren en un área ambientalmente frágil."

Lo anterior, es consecuente con lo ya señalado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica:

“Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.

 

En ese mismo sentido, este Tribunal ha señalado que, “es ineludible que toda actividad de origen humano implica un impacto en el ambiente (o un daño, pues lo altera de una u otra manera), no obstante, para que éste sea relevante para efectos de estudio en atención a la Convención de Río, el mismo debe ser grave o irreparable” (véanse las sentencias n.° 2006-15215, 2011-5514, 2012-264 y 2019-17397, entre otras).

 Criterio que ha sido reiterado por esta Sala:

 

“…Tal como lo ha indicado este Tribunal en reiteradas ocasiones, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, solo en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior, por cuanto toda actividad del ser humano impacta en el ambiente, de ahí que, si el daño que se produce no es grave o irreversible, pues precisamente para ello se han adoptado medidas de mitigación, no toda actividad debe resultar prohibida o, incluso evaluada ambientalmente, pues dependerá de su impacto, y así lo ha reconocido este mismo Tribunal, al señalar que no toda actividad requiere de un estudio de impacto ambiental.” (Sentencia n.° 2020-13837)

 

 Incluso, en relación con el numeral 4 bis, mediante el cual se excluyen algunas obras, proyectos y actividades de la evaluación de impacto ambiental supra citado, debido a la baja significancia de su impacto, este Tribunal, por sentencia n.° 2017-5994, reafirmó su constitucionalidad, indicando lo siguiente:

“En criterio de los accionantes, las actividades descritas como de muy bajo impacto ambiental en el artículo 4 bis no cumplen esa categoría y el hecho de que sean eximidas del trámite de evaluación de impacto ambiental (EIA) debilita la eficiencia del instrumento para prevenir daños ambientales. Consideran que resulta absolutamente ilógico e inconsistente con la realidad que una actividad de operación sea considerada de “muy bajo impacto ambiental”, independientemente de su tamaño, actividad productiva que realiza, condición de generación de contaminación ambiental y el grado de fragilidad ambiental del sitio donde se localiza, por el simple hecho de que se tramitan permisos ante otras entidades diferentes a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, las cuales, argumentan, no tienen un alcance de evaluación de impacto ambiental amplio. Por su parte, en su informe la Procuraduría General de la República considera que, lo dispuesto en tal norma resulta inconstitucional en cuanto excluye toda actividad que ya está en operación, pues ello significa que quedarían fuera del control ambiental que ejerce la SETENA actividades que de estarse iniciado hoy en día deberían ser evaluadas ambientalmente. Esta circunstancia implica de por sí la ausencia de cualquier criterio técnico y científico para eximirlas del control ambiental que ejerce la SETENA lo cual, además de contravenir expresamente lo que establece el artículo 17 de la LOA, violenta el principio preventivo contenido en el artículo 50 constitucional, según lo señalado por este Tribunal Constitucional en profuso y reiterada jurisprudencia (vid., entre otras, las sentencia números 2003-6311 de 3 de julio de 2003 y 2008-015760 del 22 de octubre de 2008), siendo lo que corresponde en estos casos, sería un estudio de diagnóstico ambiental (EDA), de conformidad con lo que esta Sala ha señalado en su jurisprudencia (vid, sentencias números 2003-006324 del 4 de julio del 2003 y 2004-04949 de 6 de mayo de 2004). Los representantes del Ministerio de Ambiente y de SETENA, al respecto indican que, la evaluación de impacto ambiental es un instrumento predictivo, que no debe aplicarse a actividades en operación, pues lo que busca es anticipar, así que no es factible, como lo pretenden los accionantes, que se le exija una evaluación de impacto ambiental a actividades en operación.

En criterio de esta Sala se debe hacer la siguiente distinción, respecto de las actividades excluidas, por un lado las indicadas en el inciso 1) y por otro lado, las excluidas en el resto de incisos. Ello por cuanto los argumentos de los accionantes se dirigen particularmente a la impugnación del inciso 1). Encontrándose necesario realizar la siguiente aclaración, debido a lo indicado por la Procuraduría General de la República en su informe. Dicho inciso debe entenderse en concordancia con lo establecido en el párrafo primero de dicho artículo, es decir, se trata de actividades en operación de muy bajo impacto ambiental, que ciertamente no requieren –según la norma- tramitar ante la SETENA una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), pero que, sin embargo, estarán sujetas a otros controles ambientales –como la misma norma indica- tales como los establecidos por las Municipalidades, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Obras públicas y Transportes y el Ministerio de Ambiente y Energía y otras con competencias legales; así como con lo establecido en el Código de Buenas Prácticas Ambientales, Decreto Ejecutivo N° 32079 del 14 de setiembre del 2004, publicado en La Gaceta 217 del 5 de noviembre del 2004, o con cualquier mecanismo voluntario para mejorar el desempeño ambiental. Así que la misma norma es la que establece que, aunque no requieran de un EIA ello no significa que queden excluidas de control ambiental. Nótese que los accionantes confunden la definición, no es que por el hecho de ser actividades en operación ello las haga de muy bajo impacto ambiental, sino que, el inciso no se refiere a cualquier tipo de actividad en operación, sino únicamente a aquellas actividades en operación definidas como de muy bajo impacto ambiental. Así entonces, en cuanto al alegato de inconstitucionalidad del artículo 4 bis del Reglamento impugnado, se debe declarar sin lugar la acción en cuanto al inciso 1 de tal norma.”

Lo expuesto es relevante, por cuanto, tal y como se indicó, este reglamento está previsto como mecanismo de control predictivo, en concordancia con los principios ambientales y lo dispuesto por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual señala:

“Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuales actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.”

Es decir, es un control previo que debe ser ejercido por un organismo técnico, que en este caso es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo propósito fundamental es el armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos -artículo 84 de la Ley Orgánica del Ambiente-, lo cual realiza a través del otorgamiento de la denominada viabilidad ambiental, definida por este mismo reglamento aquí impugnado en el artículo 3 inciso 64, de la siguiente manera:

“Viabilidad (Licencia) Ambiental (VLA): Representa la condición de armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar. Desde el punto de vista administrativo y jurídico, corresponde al acto en que se aprueba el proceso de Evaluación de Impacto, ya sea en su fase de Evaluación Ambiental Inicial, o de su Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA.”

 

Ahora bien, para conceder o denegar esa viabilidad, SETENA somete a las actividades, proyectos y obras supra indicadas, a un proceso de evaluación ambiental que incluye diferentes etapas, precisamente para valorar, de previo, todos los posibles impactos del proyecto, y desde esa calificación preliminar, asigna un puntaje a cada impacto y determina su grado de significancia. El propio numeral 3 define esta valoración, al principio en el inciso 61, actualmente en el inciso 63 que dice:

“63. Significancia del Impacto Ambiental (SIA): Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de un impacto ambiental dado, en el contexto de un proceso de valoración y armonización de criterios tales como el marco regulatorio ambiental vigente, la finalidad de uso -planeado- para el área a desarrollar, su condición de fragilidad ambiental, el potencial efecto social que pudiera darse y la relación de parámetros ambientales del proyecto.” (El resaltado no es del original).

 

Precisamente, esa calificación de significancia del impacto ambiental (SIA), determina el procedimiento a seguir por parte del desarrollador. Véase el artículo 20 del decreto impugnado:

“Artículo 20.-Rutas de decisión en función de la calificación final de SIA. En virtud de la calificación final de la SIA, las actividades, obras o proyectos podrán seguir las siguientes rutas de decisión:

1. B2-Baja SIA - Declaración Jurada de Compromisos Ambientales (DJCA).

2. B1 - Moderada SIA - Pronóstico - Plan de Gestión Ambiental (P-PGA).

3. A - Alta SIA - Estudio de Impacto Ambiental (EsIA).”

En consecuencia, cuando SETENA califica que un impacto no es de alta significancia, es porque el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria para mantener el proyecto en un ambiente controlado (ya sea por existir tal control en otras legislaciones, servicios públicos o porque son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos). No obstante, son alteraciones que fueron objeto de análisis por parte de SETENA y a las cuales se les debe brindar igual control y seguimiento, aunque resultaren calificadas como no significativas, desde la etapa de evaluación preliminar hasta la etapa final. Incluso, para determinar si alguna omisión por parte del desarrollador genera un cambio en la valoración de la significancia del impacto y se debe adoptar alguna medida de compensación, mitigación, prevención o de restauración. En la misma resolución de otorgamiento de la viabilidad ambiental, también se contemplan las advertencias legales y eventuales responsabilidades al desarrollador en caso de incumplimiento. Para el momento de interpuesta la acción, el decreto de estudio disponía lo siguiente:

“Artículo 45. -Resolución y otorgamiento de la Viabilidad (o Licencia) Ambiental.

…4. Todas las resoluciones de otorgamiento de viabilidad (licencia) ambiental (VLA), incluirán la siguiente Cláusula de Compromiso Ambiental Fundamental: "La presente Viabilidad (Licencia) Ambiental se otorga en el entendido de que el desarrollador del proyecto, obra o actividad cumplirá de forma íntegra y cabal con todas las regulaciones y normas técnicas, legales y ambientales vigentes en el país y a ejecutarse ante otras autoridades del Estado costarricense. El incumplimiento de esta cláusula por parte del desarrollador no solo lo hará acreedor de las sanciones que implica el no cumplimiento de dicha regulación, sino que además, al constituir la misma, parte de la base fundamental sobre el que se sustenta la VLA, hará que de forma automática dicha VLA se anule con las consecuencias técnicas, administrativas y jurídicas que ello tiene para la actividad, obra o proyecto y para su desarrollador, en particular respecto a los alcances que tiene la aplicación del artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente.”

Actualmente, esa disposición sigue siendo el numeral 45, con una redacción bastante similar. Igualmente, vale mencionar que el reglamento cuestionado contempla otras sanciones en caso de incumplimiento o falsedad del desarrollador o del responsable ambiental; sin embargo, ello no se precisa con mayor profundidad en este estudio por no ser el objeto en cuestión de este proceso. Lo que sí resulta de relevancia mencionar, es que, conforme los artículos 51 y siguientes de ese momento, vigentes actualmente, SETENA debe recibir, tramitar y atender las denuncias ambientales que le fuesen interpuestas o que hayan sido recibidas por el MINAE. Y solo en aquellos casos que no se contara en SETENA con expediente alguno del denunciado, se remite la misma al Tribunal Ambiental Administrativo, según lo establecía el entonces y actual numeral 54:

“Artículo 54.-Traslado de la Denuncia Ambiental. En caso de que no exista expediente en la SETENA de la actividad, obra o proyecto en el que se han llevado a cabo los hechos que se desean denunciar, ésta deberá remitir la denuncia al Tribunal Ambiental Administrativo (TAA) para su conocimiento y resolución, de conformidad del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente.

El Tribunal Ambiental Administrativo, tal como lo dispone el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, cuando así lo amerite, debe asesorarse por la SETENA.” (El resaltado no es del original).

 

 Lo anterior confirma lo señalado por SETENA como coadyuvante pasivo en este proceso, al indicar que “…que si un proyecto no cuenta con la Viabilidad (Licencia) Ambiental y el mismo está siendo ejecutado o se encuentra en operación; por competencias diferentes a las conferidas a la SETENA en el campo ambiental, sería al Tribunal Ambiental Administrativo a quien le correspondería valorar este daño, desde la perspectiva de sus responsabilidades; en apego a las funciones asignadas a este tribunal en el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente… En estos casos, este Tribunal tendrá la potestad, de aplicar una definición mucho más genérica para determinación de daño ambiental, como la contenida en el inciso c) artículo 3 del DE-34433…”.

IV.- Sobre la norma impugnada. Recordemos que la norma aquí impugnada por los accionantes, aun cuando se indicó era el artículo 3 inciso 27, en realidad era el inciso 26 en aquel momento y, actualmente es el inciso 28 que mantiene la misma redacción, cuyo texto indica:

“Artículo 3º-Definiciones y abreviaciones. Para los efectos del presente reglamento se utilizan las siguientes definiciones y abreviaciones:

…28) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” (El resaltado no es del original).

 En criterio de los accionantes, lo subrayado en tal disposición, es inconstitucional, por cuanto el concepto de daño deja sin resarcir las alteraciones negativas valoradas como de “mediana” o de “baja” significancia que nunca se consideraron en el procedimiento de evaluación, incurriendo en un uso abusivo de la potestad reglamentaria, es contrario al artículo 50 constitucional y carece de sustento técnico. Estiman que, si bien es cierto algunos daños ambientales producen mayor impacto que otros, esto no significa que tengan mayor o menor importancia, pues el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado debe ser protegido ante cualquier eventualidad, y eso conlleva a no dejar a un criterio subjetivo de relevancia la definición de lo que es o no es un daño ambiental donde no se previó esa anticipación. Consideran que, por esos mismos motivos, el significado de principio reparador en esa norma es regresivo y contrario al principio de progresividad y al criterio de objetivación.

A partir de lo señalado en el considerando anterior, este Tribunal considera que la acción debe ser desestimada. La norma en cuestión debe ser interpretada y aplicada en el sentido que fue concebida; y esto es, dentro de un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), como señala el propio artículo, sin extrapolarlo a otras jurisdicciones o al ejercicio de otras autoridades estatales. Tal como quedó evidenciado, el concepto y medición de la valoración de significancia ambiental, está relacionado en esta normativa, única y estrictamente con el estudio de viabilidad ambiental realizado por parte de SETENA a un proyecto, obra o actividad determinada. Esto implica, que todos sus impactos fueron valorados, pero no todos son calificados como altamente significativos por diversos motivos, sea porque en la legislación existen otros controles regulatorios, o porque no es susceptible de producir un daño grave o irreversible, conforme lo establece el propio principio precautorio en materia ambiental. En relación con este principio, vale acotar lo señalado por este Tribunal al respecto:

“2. Principio precautorio o principio de la evitación prudente: Este concepto ha sido desarrollado en las número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039, entre otras, de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Asimismo, el principio precautorio aplica cuando no existe certeza científica sobre los riesgos o impacto al ambiente de una medida, los estudios o información disponible generan dudas acerca de los riesgos o de su posible impacto negativo. Por el contrario, el principio de prevención o preventivo aplica en aquellos casos en que existe evidencia científica de que la medida va a causar daños al ambiente. En este segundo caso, la información disponible puede ser suficiente o insuficiente, pero con la que existe, se alcanza un grado de certeza sobre los impactos negativos que la medida va a provocar sobre el ambiente. La diferencia entre uno y otro está en la existencia o no de certeza científica sobre los posibles riesgos o lesiones al ambiente (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012).

En síntesis, este principio, con fundamento en el artículo 50 de la Constitución Política y artículo 15 de la Convención de Río, ya mencionados, obliga a la Administración a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles.” (Sentencia n.° 2019-17397) El resaltado no es del original,

Tampoco es cierto que la decisión de SETENA sea meramente subjetiva, pues se encuentra sujeta a la presentación y valoración de varios requisitos dependiendo del proyecto a desarrollar, que son analizados de previo y pueden modificarla posteriormente. Veamos el procedimiento preliminar que debía seguir un desarrollador, en caso de requerir solicitar la viabilidad ambiental ante SETENA, según el texto del reglamento de ese momento:

“Artículo 5º-Los criterios de evaluación ambiental de actividades, obras o proyectos. Con el propósito que el desarrollador conozca de forma preliminar el potencial impacto ambiental de su actividad, obra o proyecto, e identifique la ruta de trámite a seguir dentro del proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, la SETENA dispone de dos criterios complementarios de evaluación: la categorización general y la calificación ambiental inicial de las actividades, obras o proyectos.”

 

“Artículo 6º-Categorización general de las actividades, obras o proyectos. Mediante una evaluación técnica especializada, se realizó una categorización general de las actividades, obras o proyectos, según su impacto ambiental potencial (IAP). Con base en los resultados de esta evaluación se elaboró un listado que ordena dichas actividades, obras o proyectos en tres categorías de IAP:

Categoría A: Alto Impacto Ambiental Potencial.

Categoría B: Moderado Impacto Ambiental Potencial. Esta categoría, se subdivide a su vez en dos categorías menores a saber:

Subcategoría B1: Moderado - Alto Impacto Ambiental Potencial, y

Subcategoría B2: Moderado - Bajo Impacto Ambiental Potencial.

Categoría C: Bajo Impacto Ambiental Potencial.

En el Anexo Nº 2 de este reglamento se presenta la categorización general de las actividades, obras o proyectos, según su IAP, así como la metodología utilizada para su elaboración.”

 

“Artículo 7º-Criterios de categorización general de las actividades, obras o proyectos. Las actividades, obras o proyectos incluidos en el listado del Anexo 2, están categorizados, según criterios que definen la naturaleza del proceso y que incluyen los siguientes datos:

1. Tipo o naturaleza del proceso productivo o las actividades que deben ser desarrolladas para la ejecución de la actividad, obra o proyecto, en relación con el riesgo ambiental tomando en consideración los impactos ambientales (efectos ambientales combinados, acumulativos o individuales) de las actividades, obras o proyectos que ya operan en el país.

2. Criterio técnico de experto, desarrollado en el tiempo durante el proceso de elaboración del Listado de EIA del Anexo Nº 2, por personeros de la SETENA y de un equipo multidisciplinario de profesionales de entidades públicas y privadas.

3. Otros criterios de dimensión tales como: tamaño de la actividad, obra o proyecto, en función de número de unidades que participan en su ejecución y operación; superficie (en m2 o Hectáreas -Ha-) que cubre la actividad, obra o proyecto.”

 

Asimismo, conforme el artículo 8 del reglamento impugnado, para la calificación ambiental inicial de las actividades, obras o proyectos, en adición a la categorización general establecida en el artículo 6, el desarrollador debe realizar también una calificación ambiental inicial, para lo cual debe llenar y complementar un documento de evaluación ambiental, según corresponda a la actividad, obra o proyecto a desarrollar. Para ello, SETENA, como parte de su Manual de EIA, pondrá a disposición del interesado dos variantes del Documento de Evaluación Ambiental denominados D1 y D2, respectivamente. Cada uno de ellos implica adjuntar una serie de documentación que respalde lo declarado por el desarrollador. A fin de demostrar que no basta una mera declaración del desarrollador, sino el sustento que debe acompañar tal formulario inicial, se procede a citar lo dispuesto en el artículo 9 de este reglamento:

“Artículo 9º-Documentos de Evaluación Ambiental:

Documento de Evaluación Ambiental -D1. El Documento de Evaluación Ambiental -D1, deberá ser utilizado por las actividades, obras o proyectos de categoría de alto y moderado IAP (A, B1 y B2), según lo establecido en este reglamento.

  El D1 incluirá la información que se indica a continuación, a la que además se le deberá acompañar la documentación que se especi.ca en este artículo.

Información que debe señalarse en el D1:

1) Nombre de la actividad, obra o proyecto.

2) Categoría de la actividad, obra o proyecto de acuerdo a la Clasificación CIIU y su IAP.

3) Localización administrativa y geográfica del terreno donde se desarrollaría la actividad, obra o proyecto.

4) Nombre completo del desarrollador, calidades, domicilio personal y lugar y número de fax para atender notificaciones, cuando se trate de una persona física.

5) Nombre de la sociedad legalmente constituida en el país, número de cédula jurídica, domicilio fiscal, lugar para atender notificaciones, nombre y calidades completas del representante legal y apoderados legales, en este último caso si quisiere contar para el trámite con apoderados además de su representante legal, cuando el desarrollador sea una sociedad.

6) Descripción del proceso que implica la actividad productiva, respecto a sus dimensiones, recursos y servicios requeridos, así como la generación potencial de desechos líquidos, sólidos y emisiones y otros factores de riesgo ambiental, incluyendo las medidas ambientales para prevenir, corregir y mitigar los posibles impactos ambientales.

7) Marco jurídico-ambiental, que regula la actividad, obra o proyecto.

8) Descripción general de la situación ambiental del sitio donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto.

Documentación que debe adjuntarse al D1:

1) Una copia de la cédula de identidad, de residencia o pasaporte del desarrollador, para el caso de persona física.

2) Una certificación notarial o registral, que contenga nombre de la sociedad, número de cédula jurídica, domicilio fiscal, calidades completas del representante legal. En los casos que desee nombrar a apoderados una certificación notarial del poder.

3) Una copia certificada del plano catastrado, o en su lugar, una copia con el original, para que sea confrontada ante el funcionario de la SETENA que tiene fe pública.

4) Una certificación de propiedad o inmueble donde se desarrollará la actividad, obra o proyecto, o en su lugar, una copia con el original, para que sea confrontada ante el funcionario de la SETENA que tiene fe pública. En el caso en que el desarrollador no sea el propietario del inmueble, debe adjuntar además, una carta de autorización del propietario al desarrollador, cuya firma deberá venir autenticada por notario público o en caso contrario, presentarse el propietario con su cédula de identidad, a los oficinas de la SETENA a firmar frente al funcionario público designado, para que éste de fe de la autenticidad de su firma.

5) Una certificación sobre el monto total de inversión de la actividad, obra o proyecto, incluyendo el costo de la finca, emitida por un Contador Público Autorizado (CPA). Cuando la actividad, obra o proyecto, involucre obras constructivas, se faculta al desarrollador para presentar en lugar de la certificación del CPA, una que contenga la tasación del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la cuál debe estar firmada por el profesional responsable de su diseño.

6) La matriz básica de identificación de impactos ambientales acumulativos que se generarían debidamente completada (D1).

7) Una hoja con el diseño básico de sitio de la actividad, obra o proyecto.

8) Una copia a color de la hoja cartográfica con la localización del Área del Proyecto.

9) Un estudio de ingeniería básica del terreno del Área del Proyecto, en que se desarrollará la actividad, obra o proyecto, conforme el Anexo 3 y el protocolo que se especifica en el Manual de EIA-D1.

10) Un estudio de geología básica del terreno, del Área del Proyecto, en que se desarrollará la actividad, obra o proyecto, conforme el Anexo 3 y el protocolo que se que se especifica en el Manual de EIA-D1.

11) Un reporte arqueológico rápido del terreno del Área del Proyecto, en que se desarrollará la actividad, obra o proyecto, conforme el Anexo 3 y el protocolo que se que se especifica en el Manual de EIA-D1.

12) Cuando se justifique técnicamente, la SETENA podrá solicitar, en razón del tipo de actividad, obra o proyecto, un estudio de vialidad, aprobado por el MOPT, y un estudio rápido biológico; según lo establecido en el Anexo 2 del Manual de EIA-D1, incisos 3.3.7 y 2.4, respectivamente.

El D1 deberá ser firmado por el desarrollador de la actividad, obra o proyecto, conjuntamente con un consultor ambiental, cuyas firmas deberán ser autenticadas por un Notario Público, en caso contrario, deberán presentarse ambos a la SETENA con sus respectivas identificaciones, a firmar en presencia del funcionario de la SETENA.

Tanto la solicitud que contiene la información que se estipuló en el presente artículo, como la información señalada en la matriz básica de identificación de impactos ambientales acumulativos, debe declararse bajo fe de juramento de que es actual y verdadera; en caso contrario pueden derivarse consecuencias penales del hecho.

13) Archivos en formato digital, uno Shape File (*.shp) y otro en formato *.kml, ambos con su respectiva base de datos y el correspondiente polígono de localización del área del proyecto (AP), con los correspondientes atributos básicos (nombre del proyecto, tipo del proyecto, número de plano catastrado, y número de finca, provincia, cantón, distrito, nombre del desarrollador, número de cédula persona física o según sea el caso también el numero de la cédula jurídica, fax o correo electrónico para atender notificaciones) de dicho proyecto. El archivo deberá elaborarse bajo el Sistema de Proyección Cartográfica CRTM05. El polígono en cuestión, debe ser el resultado de un levantamiento en campo, de mínimo tres puntos de amarre con respecto a los vértices del plano catastrado de la finca donde se presenta el proyecto, con las coordenadas precisas. Para proyectos puntuales deberá presentar además del polígono de la finca el punto exacto de ubicación del AP. En los casos en que no se desarrolle la totalidad de la finca deberá presentarse el polígono de la finca y el polígono del AP.

Asimismo, en el caso de los proyectos con categoría B2 el levantamiento en campo podrá ser realizado mediante sistemas de posicionamiento global.

 

   Documento de Evaluación Ambiental -D2: El Documento de Evaluación Ambiental D2 deberá ser presentado por el desarrollador de las actividades, obras o proyectos categorizados como de bajo IAP (C), según los define este Reglamento, e incluye:

Información que debe señalarse en el D2:

1) Nombre de la actividad, obra o proyecto.

2) Categoría de la actividad, obra o proyecto de acuerdo a la Clasificación CIIU y su IAP.

3) Localización administrativa y geográfica del terreno donde se desarrollaría la actividad, obra o proyecto.

4) Nombre completo del desarrollador, calidades, domicilio personal y lugar y número de fax para atender notificaciones, cuando se trate de una persona física.

5) Nombre de la sociedad legalmente constituida en el país, número de cédula jurídica, domicilio fiscal, lugar para atender notificaciones, nombre y calidades completas del representante legal y apoderados legales, en este último caso si quisiere contar para el trámite con apoderados además de su representante legal, cuando el desarrollador sea una sociedad.

6) Descripción del proceso que implica la actividad productiva, respecto a sus dimensiones, recursos y servicios requeridos, así como la generación potencial de desechos líquidos, sólidos y emisiones y otros factores de riesgo ambiental, incluyendo las medidas ambientales para prevenir, corregir y mitigar los posibles impactos ambientales.

Asimismo, el desarrollador debe acompañar la siguiente documentación:

Documentación que debe adjuntarse al D2:

1) Una copia de la cédula de identidad, de residencia o pasaporte del desarrollador, para el caso de persona física.

2) Una certificación notarial o registral de personería jurídica.

3) Una copia certificada del plano catastrado, o en su lugar, una copia con el original, para que sea confrontada ante el funcionario de la SETENA que tiene fe pública.

Toda la información que el desarrollador indique en el D2 debe declararse bajo fe de juramento de que es actual y verdadera; en caso contrario pueden derivarse consecuencias penales del hecho.

Asimismo, deberá ser firmado por el desarrollador de la actividad, obra o proyecto y debidamente autenticada por Notario Público, en caso contrario, deberá presentarse a la SETENA con su respectiva identificación, a firmar en presencia del funcionario de la SETENA.”

 Se trata entonces, de un proyecto sometido a conocimiento de SETENA, en el que se declara bajo juramento la información brindada, que le permitirá a esta, no solo verificar lo declarado con la información adjunta, sino también realizar inspecciones de fiscalización ambiental sobre la validez de la información presentada; y en el caso de que se verificase que no existe concordancia entre lo que se ejecuta y la información presentada, la SETENA puede hacer las modificaciones pertinentes y debe aplicar las sanciones respectivas. Por ejemplo, si el desarrollador planteó su proyecto con el formulario inicial D2 con información inexacta y desea continuar la actividad, obra o proyecto, debe iniciar el proceso de EIA ante la SETENA, con la presentación del documento D1 que es más riguroso (ver artículos 15, 23, 26, 30, 44, 45, 46 47, 48 y 49 del reglamento vigente en el 2015, entre otros en relación con las potestades de control y verificación de SETENA). Aunado a ello, el reglamento contempla un control adicional sobre la actividad, obra o proyecto a desarrollar, y es el ejercido a través de la participación civil en esos procesos.

Como resultado de esos controles, el reglamento establece estas consecuencias importantes para el desarrollador:  

“Artículo 50.-Calificación de la calidad ambiental de actividades, obras o proyectos.

1. Como resultado del proceso de control y seguimiento ambiental que la SETENA llevará a cabo sobre las actividades, obras o proyectos, ya sea por inspecciones o auditorías ambientales de cumplimiento; contará con un procedimiento de calificación de la calidad ambiental de dichas actividades, obras o proyectos.

2. La calificación de calidad ambiental tomará en cuenta la situación ambiental general, el grado de cumplimiento de los compromisos ambientales y la situación del control de los impactos ambientales negativos.

3. Esta calificación está compuesta de tres niveles o categorías (verde, amarillo y rojo), cuya caracterización se definirá en el Manual de EIA.

4. Aquellas actividades, obras o proyectos que presenten una condición de equilibrio ambiental, de cumplimiento de los compromisos y condiciones ambientales impuestas, tendrá una calificación del nivel primero (verde), lo que le permitiría gozar de algunos incentivos, tales como: reducción del monto de la garantía ambiental, y disminución de la cantidad de auditorías ambientales; que se le habían ordenado en la resolución administrativa correspondiente; así como la entrega de certificaciones o galardones ambientales.

5. Cuando las actividades, obras o proyectos incumplan de forma parcial con una condición de equilibrio ambiental y los compromisos y condiciones ambientales impuestas, y mientras esta situación no represente una condición de riesgo ambiental, tendrá una calificación del nivel segundo (amarillo), lo que implicará que la SETENA, pueda ordenarle la implementación de las medidas ambientales necesarias para recuperar la condición de equilibrio ambiental requerido, todo esto de conformidad con los resultados de los informes que motivaron la calificación. La SETENA, dependiendo de la situación particular, fijará un plazo razonable para el cumplimiento de esas medidas. Dicho plazo deberá determinarse en consideración al tiempo real que debiera emplearse según la técnica y la ciencia, para implementar las medidas ordenadas, pero en ningún caso podrá excederse de seis meses.

6. Cuando las actividades, obras o proyectos no cumplan con una condición de equilibrio ambiental, ni cumplan con los compromisos y condiciones ambientales impuestas, tendrán una calificación del nivel tercero (rojo), lo que conllevaría que la SETENA, pueda ordenarle en función de la condición de riesgo ambiental que implique la situación, la aplicación de las medidas sancionatorias establecidas en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, previo procedimiento administrativo ordinario con arreglo a las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública y en plena observancia y respeto a la garantía constitucional del debido proceso.

7. En estos aspectos la SETENA fungirá como órgano técnico y rector ante las demás instancias del Poder Ejecutivo que tengan responsabilidades ambientales.”

 En caso de advertirse los riesgos ambientales ahí señalados, SETENA puede aplicar, eventualmente, las sanciones dispuestas en el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 99.- Sanciones administrativas. Ante la violación de las normativas de protección ambiental o ante conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en esta ley, la Administración Pública aplicará las siguientes medidas protectoras y sanciones:

a) Advertencia mediante la notificación de que existe un reclamo.

b) Amonestación acorde con la gravedad de los hechos violatorios y una vez comprobados.

c) Ejecución de la garantía de cumplimiento, otorgada en la evaluación de impacto ambiental.

d) Restricciones, parciales o totales, u orden de paralización inmediata de los actos que originan la denuncia.

e) Clausura total o parcial, temporal o definitiva, de los actos o hechos que provocan la denuncia.

f) Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo.

g) Imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o la diversidad biológica.

h) Modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.

i) Alternativas de compensación de la sanción, como recibir cursos educativos oficiales en materia ambiental; además, trabajar en obras comunales en el área del ambiente.

Estas sanciones podrán imponerse a particulares o funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias de las normas de esta ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.”

Se reitera, el concepto de daño contemplado en el decreto impugnado, no puede ser descontextualizado como pretenden los accionantes, pues es una norma especial que se enmarca en un procedimiento riguroso, pero dinámico y previo de revisión y control de una actividad, que permite a un órgano técnico con amplias facultades de revisión, adoptar las medidas necesarias a fin de evitar que se produzca cualquier daño en el ambiente en cualquier etapa del proyecto; y sancionar con mayor severidad al desarrollador, cuando esa alteración llegue a constituir un riesgo de daño grave e irreversible en el ambiente, es decir, sea calificado de alta significancia ambiental, pues pueden existir otros tipos de impactos en el ambiente de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características, que no necesariamente constituyan un daño. Puede tratarse de un proyecto que, incluso se enmarca en un ambiente controlado, por lo que, determinados impactos no son considerados de alta significancia ambiental, ya que estos están incorporados dentro de otras legislaciones, servicios públicos o son parte de las reglas técnicas básicas de construcción o realización de proyectos. De ahí que la viabilidad ambiental pueda estar sujeta a cambios y ajustes, antes, durante y después de ese control de verificación previsto por el ordenamiento jurídico. Asimismo, aunque la alteración no califique como significativa inicialmente, tampoco quiere decir que no haya sido objeto de análisis por parte de SETENA. Los impactos de baja y mediana significancia están contemplados en la evaluación, y se les da seguimiento mediante las medidas de compensación, mitigación, prevención y de restauración posibles. Debe recordarse que la labor de SETENA es, esencialmente, predictiva y de anticipación (no meramente sancionatoria, como podría considerarse la naturaleza jurídica del Tribunal Ambiental Administrativo, por ejemplo). Por ello es que la evaluación de impacto ambiental no puede ser utilizada como instrumento a aplicar para actividades, obras o proyectos que ya se encuentran en operación (véase el artículo 122 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

Se reitera, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, no tiene como fin último ser sancionatorio, sino predictor y correctivo de eventuales alteraciones e impactos en la ejecución de un determinado proyecto. Por eso, el artículo en cuestión es una norma de carácter especial, que debe ser comprendida en la propia naturaleza del procedimiento que regula, lo cual no implica, de modo alguno, una vulneración al derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Todos los impactos de la obra actividad o proyecto son valorados por SETENA y previamente calificados, según su naturaleza. Aunado a ello, existe seguidamente una etapa de control y verificación que permite adoptar cualquier medida en relación con cualquier tipo de impacto o cambio suscitado, independientemente de su nivel de significancia en cualquier fase del proyecto. De manera que no se desprotege al ambiente.

El argumento de los accionantes de que tal concepto pueda ser extrapolado a otras jurisdicciones y desmejorar la protección del principio reparador en materia ambiental es insostenible, toda vez que se trata de una norma específica, enmarcada en un procedimiento especial y predictor, no sancionatorio. Por otro lado, el ordenamiento jurídico prevé normas de mayor rango jurídico y de carácter general, de las cuales se deduce el criterio vigente de daño ambiental reclamado por los accionantes. Conforme lo dispone el artículo 101 de la Ley Orgánica del Ambiente, sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a esa ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión. Igual responsabilidad corresponderá a los profesionales y los funcionarios públicos que suscriban una evaluación de impacto ambiental contra las disposiciones legales o las normas técnicas imperantes o no den el seguimiento debido al proceso, originando un daño al ambiente o a la diversidad biológica. La Ley de Biodiversidad, por su parte, tiene su propia regulación de daño ambiental:

“ARTÍCULO 54.-

Daño ambiental. Cuando exista daño ambiental en un ecosistema, el Estado podrá tomar medidas para restaurarlo, recuperarlo y rehabilitarlo. Para ello, podrá suscribir todo tipo de contratos con instituciones de educación superior, privadas o públicas, empresas e instituciones científicas, nacionales o internacionales, con el fin de restaurar los elementos de la biodiversidad dañados. En áreas protegidas de propiedad estatal, esta decisión deberá provenir del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía. Para la restauración en terrenos privados se procederá según los artículos 51, 52 y 56 de esta ley.”

Y el reglamento propiamente de la Ley de Biodiversidad, mediante decreto Ejecutivo n.° 34433, en el artículo 3 inciso c), lo define de la siguiente manera:

“…c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.”

 De ahí que tampoco se considera que la norma aquí impugnada resulte lesiva del principio reparador en materia ambiental, del principio de objetivación, ni de progresividad, pues no tiene los alcances ni las limitaciones atribuidas por los accionantes y; por ende, tampoco los efectos acusados.

 V.- Conclusión. En virtud de todo lo anterior, procede desestimar la acción en todos sus extremos. La Magistrada Garro Vargas consigna nota. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto y declaran con lugar la acción.

VI.- NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS.

He considerado oportuno consignar esta nota para referirme a dos aspectos.

Por un lado, bien dice la mayoría:

“Y el reglamento propiamente de la Ley de Biodiversidad, mediante decreto Ejecutivo n.° 34433, en el artículo 3 inciso c), lo define de la siguiente manera:

“…c) Daño ambiental: Es el resultado de la alteración o destrucción, intencional o no, producto de impactos negativos, de alguna actividad humana o de origen natural que afecta, interrumpe o destruye los componentes de los ecosistemas alterando su función y estructura en forma reversible o irreversible.”

 De ahí que tampoco se considera que la norma aquí impugnada resulte lesiva del principio reparador en materia ambiental, del principio de objetivación, ni de progresividad, pues no tiene los alcances ni las limitaciones atribuidas por los accionantes y; por ende, tampoco los efectos acusados”.

 

Estimo que cabe resaltar que ese artículo 3 del citado Reglamento recoge un concepto mucho más amplio y del cual se puede echar mano para definir el tema de daños ambientales y las posibles responsabilidades. Es verdad que tiene un rango normativo similar a la norma impugnada, pero tiene un carácter más general y no tan específico como esta, que está inserta y diseñada dentro de la lógica misma de este tipo de procedimientos administrativos integrales de evaluación del impacto ambiental.

Por otro lado, es preciso destacar que en anteriores notas (véanse las sentencias 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) he hecho algunas consideraciones en relación con el ejercicio del control de constitucionalidad y los instrumentos internacionales como parámetro de valoración. Al respecto, en lo conducente y en resumen, indiqué lo siguiente:

“La función de controlar la conformidad de las leyes y disposiciones generales con los tratados y convenios no está expresamente prevista en el texto constitucional sino sólo en el art. 73.d) LJC, pero no es contraria a aquél, pues permite garantizar la eficacia del art. 7 CP. Esa función de controlar dicha conformidad es una función distinta de la que ejerce la Sala en razón del art. 10 CP –el control de constitucionalidad– y de la establecida en el art. 48 CP –garantizar jurisdiccionalmente los derechos constitucionales y los de carácter fundamental establecidos en instrumentos internacionales sobre derechos humanos–.

Cuando esta Sala ejerce su función de control de constitucionalidad, no corresponde que eche mano de tratados y los utilice de hecho como si integraran el parámetro de constitucionalidad. Tales instrumentos, y sólo si están debidamente ratificados, pueden erigirse en parámetro de conformidad de las normas legales e infralegales con ellos mismos, en razón de lo establecido en el art. 7 CP y 73.d) LJC. Esto es conteste con una interpretación sistemática de la Constitución y la LJC y con el respeto a la separación de poderes, principio basilar de todo Estado democrático de Derecho”. (Lo resaltado no corresponde a los votos originales).

 

En el caso concreto, hay una referencia a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, o Declaración de Río, sin embargo, advierto que tal invocación es pertinente si se entiende que es para efectos hermenéuticos y no porque sea un criterio vinculante en sí mismo.

 

VII.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS CRUZ CASTRO, RUEDA LEGAL Y GARITA NAVARRO, con redacción del primero.- Disentimos del voto de mayoría y por esa razón redactamos un voto particular, por considerar que debe ser declarada con lugar. Nuestros argumentos, son los siguientes:

Los accionantes consideran que, la frase “y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).” contenida en el inciso 27 del artículo 3° del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, al  definir el DAÑO AMBIENTAL de firma tan restrictiva, viola el artículo 50 de la Constitución Política y los principios de no regresión, reserva de ley, objetivación, precautorio, protección a la biodiversidad intra y extra generacional, desarrollo sustentable y reparador. En su informe, la Procuraduría General de la República, coincide con los argumentos de los accionantes e indica que, dicha frase resulta inconstitucional debido a que, el concepto de DAÑO AMBIENTAL es empleado en varias normas del mismo reglamento, así que la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influidos por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Además, la norma constitucional no establece ninguna distinción entre daños ambientales de baja, mediana o alta significancia; por lo que limitar la reparación de daños únicamente para aquellos que tengan una alta significancia ambiental limita injustificadamente la aplicación de dicho precepto (violación al art.50 Constitucional). Asimismo, el reglamento en ningún momento indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental (violación al principio de objetivación). En estas condiciones se trata de una regresión en materia ambiental, al existir un derecho fundamental reconocido que, lejos de fortalecerse mediante mejores normas que lo garanticen, se ha visto restringido sin aparente justificación alguna (violación al principio de no regresión). Y finalmente, también constituye una violación al principio de reserva legal por cuanto, se limita un derecho fundamental por vía reglamentaria y no legislativa, amén que la norma cuestionada fija un criterio restrictivo de daño ambiental que la ley no estipula. Por su parte, el Ministro de Obras Públicas y Transportes considera que lo inconstitucional sería, en todo caso, únicamente la palabra “alta” y dejar el resto igual. Finalmente, el resto de Ministerios llamados a pronunciarse sobre esta acción, remiten al informe que la SETENA, quien se presentó como coadyuvante pasivo de esta acción, donde indica que no puede descontextualizarse la norma del proceso de Evaluación Ambiental que regula el reglamento, pues el concepto de DAÑO AMBIENTAL que se impugna aplica solo para ese proceso y no afecta otra normativa. La definición parte del hecho que existe una Evaluación de Impacto Ambiental que fue presentada y debidamente aprobada por SETENA, donde se identificó previamente los posibles impactos que tendría el proyecto, a los cuales se le debió proponer las medidas de control ambiental pertinentes. Explica que, la metodología de valoración determina que cuando el impacto no es de alta significancia, el diseño del proyecto ya incorporó de antemano la medida de control necesaria, así que, aunque la alteración no califique como significativa, no quiere decir que SETENA no lo tomó en consideración o que no se le dará seguimiento. Ahora bien, si se trata de un proyecto que no cuenta con la Viabilidad Ambiental es el Tribunal Ambiental Administrativo a quien le corresponde valorar el daño, aplicando una definición más genérica de DAÑO AMBIENTAL. Finalmente, indica que los accionantes realizan un uso inadecuado e indiscriminado de “significancia” e “importancia” del impacto ambiental, conceptos diferentes, pues a la significancia se lleva por un puntaje final al llenar un formulario y la importancia es el grado de incidencia o intensidad de la alteración producida. El proceso de seguimiento ambiental garantiza que, aunque sea de baja significancia o importancia, se cuenta con la medida de control ambiental pertinente para su contención. En la eventualidad de impactos ambientales de alta significancia, a diferencia de los de baja, no pueden ser absorbidos como parte del planteamiento original con que fue otorgada la Viabilidad Ambiental. Así que solicita declarar sin lugar la acción.   

Tal como se observa, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) establece los requisitos y procedimientos para la viabilidad ambiental y los permisos ambientales. Sin embargo, más allá de ese objetivo, el inciso 28 del artículo 3 procede a dar una definición de “daño ambiental” que es justamente la que se impugna en esta acción. Al respecto:

 

En primer lugar, se observa que dicha definición de daño corresponde más a una definición de impacto ambiental que al de daño ambiental. Ambos son conceptos relacionados, pero diferentes y tienen implicaciones diferentes. Todo daño ambiental es generador de responsabilidad ambiental, produciéndose  dentro o fuera de un procedimiento de solicitud de viabilidad o permiso ambiental. Mientras que el impacto ambiental, en el contexto del reglamento, se trataría de aquel impacto negativo al ambiente que no fue contemplado o previsto en un proceso de evaluación de impacto ambiental. En este sentido el reglamento está dando una definición de daño ambiental (concepto más amplio) que se corresponde más con una definición de impacto ambiental negativo (concepto más restringido pues se ubica solamente dentro de los procedimientos de viabilidad o permisos ambientales).

Los conceptos de impacto y daño ambientales, que establece el artículo 2 del Reglamento, permiten establecer que, en ese contexto, el daño ambiental es una modalidad de impacto, al cual, se atribuye una serie de condiciones particulares, en concreto, que no haya sido previsto dentro del análisis de viabilidad ambiental. En rigor, el impacto ambiental constituye todo efecto o consecuencia que una obra o conducta humana genera en el ambiente. Así lo define el numeral 45 del citado precepto 2 del Decreto 31849-MINAE, en cuanto indica:

45. Impacto Ambiental: Efecto que una actividad, obra o proyecto, o alguna de sus acciones y componentes tiene sobre el ambiente o sus elementos constituyentes. Puede ser de tipo positivo o negativo, directo o indirecto, acumulativo o no, reversible o irreversible, extenso o limitado, entre otras características. Se diferencia del daño ambiental, en la medida y el momento en que el impacto ambiental es evaluado en un proceso ex - ante, de forma tal que puedan considerarse aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente.

La norma pone en evidencia que esa incidencia puede ser de orden positivo o negativo, directo o indirecto, reversible o irreversible, etc., Ahora bien, tal y como advierte ese mandato, el daño ambiental es una modalidad de impacto ambiental, empero, se trata de un efecto que no ha sido analizado, ponderado, valorado de previo en el análisis de viabilidad ambiental. Es decir, la condición particular y elemento de demarcación de este instituto, en el contexto de la norma aludida, es que este impacto no se haya ponderado a priori en la evaluación ambiental, lo que supone, aquellos impactos (aun los negativos) que hubieren sido ponderados en el análisis ambiental, en sentido estricto, no son considerados dentro del concepto de daño ambiental que da el citado reglamento. Los impactos ponderados en esa naturaleza de análisis usualmente son acompañados de medidas de mitigación, prevención o de compensación, ergo, se acompañan de medidas de correspondencia para procurar un desarrollo sostenible en el curso del proyecto objeto de análisis. En ese sentido, véase que el numeral 2 inciso 39 ejusdem pone en evidencia esta previsión analítica de potenciales consecuencias en el ambiente, en el siguiente sentido:

39. Evaluación de Impacto Ambiental (EIA): Procedimiento administrativo científico-técnico que permite identificar y predecir cuáles efectos ejercerá sobre el ambiente, una actividad, obra o proyecto, cuantificándolos y ponderándolos para conducir a la toma de decisiones. De forma general, la Evaluación de Impacto Ambiental, abarca tres fases: a) la Evaluación Ambiental Inicial, b) la confección del Estudio de Impacto Ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental que corresponda, y c) el Control y Seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos.

Cabe señalar que los proyectos que se estimen de bajo impacto son valorados a la luz de los institutos referidos en los numerales 36 y 36 bis del artículo 2 objeto de referencia. Esto implica que esos potenciales impactos negativos que han sido valorados en el trámite de la viabilidad ambiental, han sido, previamente ponderados, en tanto que aquellos que sean ajenos a ese marco de previsión técnica, se consideran en sentido estricto, y conforme a la norma citada, como daño ambiental. Por ende, el daño es una modalidad de impacto, con condiciones particulares ya señaladas. Así se observa en el concepto daño por la norma infra legal que estatuye en su marco literal:

28) Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex -ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA). El destacado es suplido.

Se destaca, por ende, la ausencia de previsión en el análisis técnico y, por ende, la inexistencia de formulación de medidas afines al impacto previsible para reducir, contrarrestar o mitigar esa incidencia negativa. Por ende, el daño es un impacto negativo no ponderado de previo, empero, a partir de esas referencias regulatorias, el concepto de impacto ambiental no agrega la condición de un determinado grado de significancia en la producción del efecto nocivo, criterio que se inserta en la definición del numeral 28 que de seguido se aborda.

En segundo lugar, se observa que la definición del reglamento incluyó un estándar o umbral muy elevado, pues indica que debe ser de “alta significancia de impacto ambiental” (SIA). Con ello, excluye automáticamente todos aquellos impactos ambientales negativos o daños ambientales (en palabras del reglamento) que no alcancen esa “alta significancia ambiental”, en favor de los desarrolladores de las activadas obras o proyectos y en detrimento del medio ambiente. Por ello constituye una forma de inversión del principio in dubio pro natura, puesto que, en vez de asumirse que ante la duda opera la protección al ambiente, en este caso, sólo ante la certeza opera la protección del ambiente.

Dado este concepto que introduce, se insiste, un condicionamiento adicional a los elementos definidos por el mismo reglamento en el concepto de impacto ambiental, se deja de lado las consecuencias negativas no previstas en la evaluación ambiental previa, que tengan un impacto que pueda ser considerado de mediana o baja significancia. La aplicación de este criterio deja de lado esas otras intensidades o significancias, con la gravedad que no han sido objeto de valoración técnica antecedente, lo que ha impedido que, en orden al principio precautorio y preventivo, así como de reducción de significancia, haya sido objeto de medidas de prevención, mitigación, reducción o de reducción. Lo anterior supone, aquellos impactos de baja o mediana significancia, son dejados de lado por el concepto bajo examen, dado que, el concepto mismo de daño supone, se reitera, que no fue objeto de análisis mediante una herramienta técnica. De ahí que el concepto aludido supedita el daño ambiental a una alta significancia, relativizando la relevancia y trascendencia de los impactos ambientales que si bien no ostentan la misma consecuencia intrusiva del medio, sin duda, genera una patología, una amenaza y un deterioro no valorado a priori, en el ambiente, con el riesgo correspondiente de dejar ayuno de amparo esas lesiones y eliminando la posible concurrencia de criterios de imputación que luego permitan asignación de juicios de responsabilidad a quienes incurren en conductas de polución o quebranto ambiental. Este tratamiento supone un deterioro a los principios que dimanan del ordinal 50 constitucional, relativizando la protección y reparación de las lesiones al ambiente, sobre la base de un criterio de alta significancia que no encuentra sustento en norma legal alguna y que, en todo caso, desaplica la tutela del ambiente que impone la citada norma constitucional.

Lo indicado ya que los esquemas de reparación económica que prevé la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, como el Decreto 31849-MINAE, no se encuentran condicionados a la alta significancia de los daños. Incluso, esas referencias regulatorias establecen títulos de responsabilidad consistentes en garantías que rinden los desarrolladores de obras o proyectos a los cuales se ha otorgado la viabilidad ambiental. Así puede verse en el canon 21 de la Ley, pero en modo alguno, la ley limita la reparación al criterio de alta significancia que se analiza en esta acción. Por el contrario, los numerales 20 (responsabilidad por daños), 43 (responsabilidad en obras civiles), 98 (imputación de lesiones), 101 (responsabilidad de los infractores) y 111 (competencia del Tribunal Ambiental Administrativo para establecer indemnizaciones por daños ambientales), establecen pautas de protección del ambiente en lo que a daños se refiere, no condicionadas a esas exigencias debatidas. Estas regulaciones son congruentes con la proyección social, económica y humana del daño ambiental, según lo impone el precepto 2 incisos d) y e) de la citada Ley No. 7554. Este sistema de garantía se regula, además, en el artículo 39 (actual 41) del Decreto de marras, para lo cual, se establecen criterios relativos a incumplimiento (art. 83), medios y supuestos de ejecución de la garantía ambiental y tasación del daño (art. 92), consecuencias del incumplimiento de compromisos ambientales (art. 94), así como la orden de complementación con el procedimiento ordinario de la Ley General de la Administración Pública, según lo establecido en el numeral 96 ibidem.

El análisis de esas normas no justifica, dentro de un marco racional de tutela del ambiente como bien jurídico tutelado, la imposición de criterios de restricción en la definición del daño, con potencial impacto negativo en la aplicación de las reglas de valoración para imponer deberes indemnizatorios o reparatorios de las conductas que atenten contra el medio ambiente. Esto conlleva, sin duda, a una reducción de los parámetros de imputación del daño, con el consecuente peligro de reducción de supuestos indemnizables, a la postre, una regulación regresiva, atentatoria del contenido sustancial del resguardo que ha de imperar en esta temática.   

 

En tercer lugar, debido a la definición que se da en el inciso 63 del mismo artículo 3 sobre SIA:

“63. Significancia del Impacto Ambiental (SIA): Consiste en la valoración cualitativa y cuantitativa de un impacto ambiental dado, en el contexto de un proceso de valoración y armonización de criterios tales como el marco regulatorio ambiental vigente, la finalidad de uso -planeado- para el área a desarrollar, su condición de fragilidad ambiental, el potencial efecto social que pudiera darse y la relación de parámetros ambientales del proyecto.”

Se comprende que, el concepto de daño ambiental dado en el inciso 28 debe valorarse a la luz de los parámetros dados en el inciso 63, pero en una escala de “alta” significancia del impacto ambiental. Lo que, en definitiva, agrava o imposibilita aún más la calificación  que pueda considerarse, daño ambiental, según el reglamento en cuestión.

En ese sentido, se ha de reiterar, el condicionamiento del concepto de daño sobre la base de una alta significancia, aspecto a mesurar en valoraciones de orden técnico, conlleva la amenaza de dejar por fuera de los criterios de reparación, daños ambientales que pese a ser tales, ergo, pese a acreditar efectos nocivos al ambiente, no han sido ponderados previamente en la evaluación ambiental y que, como tales, no han sido correspondidos con medidas de prevención, mitigación o compensación. Es decir, la sola concurrencia de un criterio técnico se toma como justificación de lesiones que se estiman poco relevantes para la definición del concepto de daño ambiental, tratamiento que supone una limitación no solamente teórico-normativa, sino, además, potencialmente pragmática, en la aplicación del sistema de responsabilidad que aplica en estas lides. En ese orden, no debe confundirse la reparación de impactos negativos de mediana o baja significancia, analizados en los títulos de evaluación ambiental, con los daños que sean de categorías inferiores a la alta significancia. Los primeros, se reitera, han sido previamente valorados y objeto de medidas de equilibrio, en tanto que los segundos, son ajenos a esos análisis previos. De ahí que no pueda decirse que esos daños de “menor orden”, se contrarrestan con las medidas de mitigación o con los compromisos asumidos en la evaluación ambiental, pues como se ha dicho anteriormente, el concepto de daño que desarrolla la norma impugnada, establece que el daño es el impacto no anticipado en esas valoraciones previas al desarrollo de la obra o actividad.

Al socaire de lo expresado, no se comparte la tesis del MINAE (y de la mayoría de esta Sala), en cuanto a que por la vía de la interpretación puede superarse el riesgo que el gramaticalismo de la norma impugnada genera, en la medida en que deja al subjetivismo valorativo de cada operador jurídico, aplicar los principios constitucionales y legales de protección irrestrictsa e incondicionada del daño al ambiente, o, por el contrario, aplicar en rigor la norma que conceptualiza ese instituto, limitando la reparación a la alta significancia. Se trata de un tema relevante para el resguardo del contenido sustancial del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en la variable de los principios de reparación integral, quien contamina paga y no regresión, sobre el cual, las normas han de ser claras en los criterios de interpretación, sin que sea legítimo el tipo de limitaciones que se cuestionan en esta acción.   

 

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional y el principio de no regresión en materia ambiental

 

El inciso 28 contenido en el artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, contiene una definición de DAÑO AMBIENTAL contraria al Principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional. Nuestro artículo 50 Constitucional, en el párrafo que indica: “Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.” De donde se establece las bases del Principio reparador, conforme al cual, quien contamina paga (ver al respecto el voto número 2010-09966). Tal como se indica en el principio 16 de la Declaración de Rio 92, que señala: “Las autoridades internacionales deberían procurar fomentar la internacionalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debería, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales.”

 

Nótese que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, cuando supedita la definición de daño ambiental a la alta significancia de impacto ambiental: “Daño Ambiental: Impacto ambiental negativo, no previsto, ni controlado, ni planificado en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (evaluado ex –ante), producido directa o indirectamente por una actividad, obra o proyecto, sobre todos o cualquier componente del ambiente, para el cual no se previó ninguna medida de prevención, mitigación o compensación y que implica una alteración valorada como de alta Significancia de Impacto Ambiental (SIA).”

 

Ello hace que indiscutiblemente se trate de una violación al artículo 50 Constitucional. La norma constitucional no hace distinción en cuanto a los tipos de daño ambiental que deben ser reparados, así que la normativa inferior no podría restringir la reparación solo a un tipo agravado de daño ambiental. Así entonces, la norma cuestionada limita el derecho fundamental para reclamar la reparación del daño ambiental causado, contenido en el mismo artículo 50 mencionado. Además, en detrimento del principio reparador (quien contamina paga), del principio preventivo (“ante certeza científica” frente al daño nace la obligación de reparar, y frente al riesgo existe la obligación de prevenir), principio precautorio (“frente a incerteza científica”, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente) y del principio in dubio pro natura (“frente a incerteza jurídica”, en caso de duda, todos los procesos ante tribunales, órganos administrativos y otros tomadores de decisión deberán ser resueltos de manera tal que favorezcan la protección y conservación del medio ambiente, dando preferencia a las alternativas menos perjudiciales).

 

Además, también hay una violación al principio de no regresión en materia ambiental. Conforme a este principio, no se deberán emprender o permitir la realización de acciones que tengan por efecto disminuir la protección jurídica del medio ambiente o el acceso a la justicia ambiental. Tal violación se verifica si, al comparar la norma impugnada con las ya existentes se observa que la nueva norma suprime, limita o restringe derechos anteriormente existentes. De esta manera  se ignora que una vez que un determinado derecho ha sido formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a la categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria (ver al respecto el voto número 2013-011088). Mediante un acto carente de sustento científico, se propicia una evidente regresión. En comparación con la normativa legal, esta definición reglamentaria de DAÑO AMBIENTAL es más limitada. Nótese lo que disponen los artículos 2.e) y 59 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Art.2.e: El daño del ambiente constituye un delito de carácter social, pues afecta las bases de la existencia de la sociedad; económico, porque atenta contra las materias y los recursos indispensables para las actividades productivas; cultural, en tanto pone en peligro la forma de vida de las comunidades, y ético, porque atenta contra la existencia misma de las generaciones presentes y futuras.”

“Art.59.- Contaminación del ambiente: Se entiende por contaminación toda alteración o modificación del ambiente que pueda perjudicar la salud humana, atentar contra los recursos naturales o afectar el ambiente general de la Nación. La descarga y la emisión de contaminantes, se ajustará, obligatoriamente, a las regulaciones técnicas que se emitan. El estado adoptará las medidas que sean necesarias para prevenir o corregir la contaminación ambiental.”).

 

Además, la jurisprudencia constitucional ha indicado sobre los daños ambientales, lo siguiente: “El daño ambiental, afecta la biodiversidad, los ecosistemas y hasta la salud, puede originarse de diferentes fuentes… Ese daño puede ser provocado individualmente o por una pluralidad… puede provenir tanto de conductas particulares o del Estado y sus instituciones, estos últimos por acción u omisión, lícita o ilícita, o bien producirse de una sola conducta o bien de una pluralidad de ellas, efectuadas simultáneamente o a través del tiempo.”(voto 2010-4399). Asimismo, ha indicado que, “El daño que se pueda causar al ambiente siempre es de difícil o imposible reparación y la aprobación de un estudio de impacto ambiental requiere de la total certeza de mínima afectación de los recursos naturales, pues así lo dispone por fuerza propia el artículo 50 de la Carta Política….” (voto 2005-01174).

 

Se evidencia de esta forma que la definición de daño ambiental de la norma cuestionada, es regresiva, en comparación con la jurisprudencia constitucional y con las normas legales que existen al respecto. Esta regresividad es evidente, a contrapelo de normas legales y jurisprudencia reiterada.

 

 

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio de reserva legal

 

 

Conforme al principio de reserva legal, la regulación de derechos fundamentales sólo puede hacerse vía legal. La razón que ciertas materias estén reservadas al legislador es porque se consideran de tanta incidencia y trascendencia en los derechos fundamentales, que sólo un órgano como el parlamento podría regularlas. A partir de esta visión  se entiende, por ejemplo, que la creación de impuestos y que las restricciones al derecho a la intimidad o la imposición de sanciones penales sean también materia que deba responder al principio de reserva legal. Por ello, con mayor razón podemos concluir que tanto la regulación del derecho a reclamar reparación de los daños ambientales (contenido en el artículo 50 Constitucional) es cuestión y materia de reserva legal. Así entonces, la definición de daño ambiental no puede tener una regulación vía reglamentaria y menos como se hace en este caso, aplicando una regulación con un tratamiento distinto y regresivo respecto a lo que hace la ley, según se vio supra. En síntesis, en este caso la definición de daño ambiental contenida en la norma reglamentaria impugnada, no sólo incurre en una materia reservada a la ley, sino además, conlleva, una desprotección al derecho al ambiente por la regresión que se da.

 

 

La norma impugnada (artículo 3 inciso 28 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004) viola el Principio de objetivación ambiental

 

El Principio de objetivación en materia ambiental, que permite que los análisis y evaluaciones que se realizan sean basados en criterios técnicos y científicos, ha sido definido como principio número 17 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). Al respecto, aunque SETENA explique en su informe que la significancia se lleva por un puntaje final al llenar un formulario y la importancia es el grado de incidencia o intensidad de la alteración producida,  lo cierto es lo que indica la Procuraduría en su informe cuando asevera que, en ningún momento la norma indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental, limitándose a indicar en su considerando tercero que la modificación a varios de sus artículos “busca corregir algunos aspectos de la norma que son necesarios para concretar un procedimiento más claro, transparente, ágil, moderno y confiable, para la presentación y revisión de Evaluaciones de Impacto Ambiental ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)”. Estas omisiones permiten inferir, a partir de la norma cuestionada, que  un daño con alteración de alta significancia de impacto ambiental comparado con uno que sea de media significancia,  puede ser un ejercicio con un límite muy sutil, de tal forma que es posible que  casos de daño ambiental severo,  podrían quedar sin consecuencias sancionatorias o reparadoras a nivel administrativo,  por lo restrictivo de la norma cuestionada. En materia ambiental la falta de un criterio técnico preciso en materia tan importante, resulta inadmisible.

 

Además, la aplicación de la norma cuestionada trasciende el proceso de evaluación de impacto ambiental. A pesar de lo dicho por SETENA en cuanto a que los daños ambientales de mediana y baja significancia ya debieron ser contemplados en las medidas de control ambientales pertinentes, ciertamente, por tratarse de una definición, su aplicación va más allá de dicho proceso, al referirse el Reglamento impugnado en varias normas al DAÑO AMBIENTAL. Tales como el artículo 92 para la evaluación económica del daño ambiental en caso de ejecución de la garantía ambiental. El artículo 93 sobre la sanción a quienes se comprobaren generaron un daño ambiental. El artículo 94 en cuanto a la ejecución parcial o total de la garantía de cumplimiento en caso de daño ambiental. El artículo 96 referido al procedimiento para determinar la existencia de daño ambiental. Así entonces, asumiendo  que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, no se limita al proceso de evaluación de impacto ambiental, sino que, debido a que en otras normas de la misma normativa se hace referencia a tal definición, el concepto trasciende a dicho proceso.  La norma objetada en esta acción, tiene un efecto expansivo, muy negativo, trascendiendo el texto de la norma cuestionada.

 

Finalmente, aunque SETENA explica en su informe que los daños ambientales de baja o mediana significancia no quedan desprotegidos, sino que estarían incluidos dentro de las medidas de control ambiental como parte del proceso de evaluación de impacto ambiental, o en todo caso, en el proceso de seguimiento. Es cierto lo que indica la Procuraduría General de la República en su informe, en cuanto a que, la realización de eventuales procedimientos sancionatorios y ejecuciones de garantías de cumplimiento generados a raíz de la producción de daños ambientales estarían viéndose directamente influidos  por la aplicación que se haga del concepto que desarrolla el inciso reglamentario impugnado. Así que la cuestión no se solventa con una simple interpretación, afirmando, simplemente:  que los daños ambientales de baja o mediana significancia no quedan desprotegidos. Una definición como la que se impugna, debe estar acorde al Derecho de la Constitución (derecho al ambiente, principio reparador, principio de no regresión) y no puede quedar abierto a que existan daños ambientales sin reparación posible alguna. Esta norma no puede ser ignorada por las autoridades judiciales, quedando en la absoluta incertidumbre los daños de mediana y baja intensidad. Nótese que incluso la situación  no se solventa anulando la palabra “alta” de la norma, como lo propone el Ministro de Obras Públicas y Transportes, sino que, al ver la redacción de la norma, persistiría la idea de que la alteración al ambiente, para ser considerado DAÑO AMBIENTAL, requiere de “significancia”, volviendo la cuestión de nuevo a una valoración de grado del impacto, que resulta restrictiva en cuanto a la protección al ambiente. 

 

Por todo lo anterior, al no haber sustento técnico ni científico para una definición como la que contiene la  norma cuestionada, también estamos frente a una violación al principio de objetivación ambiental.

 

Conclusión.- Es evidente, según lo expuesto, que la norma impugnada contiene una definición restrictiva de DAÑO AMBIENTAL, violándose así  el principio reparador contenido en el artículo 50 Constitucional (que no hace distinción en cuanto a los tipos de daño ambiental que pueden ser reparados), además, se conculca el principio de no regresión y progresividad en materia ambiental (porque en comparación con la normativa legal esta definición reglamentaria es más limitada, restrictiva sobre el derecho a reclamar la reparación de daños ambientales). La norma objetada al regular el derecho a reclamar reparación de los daños ambientales (contenido en el artículo 50 Constitucional) ignora que se trata de una  materia de reserva legal, que no admite una regulación reglamentaria, y menos aún, radicalmente distinta de la regulación legal. Tampoco existe un sustento técnico ni científico para la definición de daño ambiental, en los términos en que lo hace la norma cuestionada, por eso consideramos que existe una violación al principio de objetivación ambiental. La norma no indica cuáles fueron las razones técnicas para considerar únicamente como daño ambiental aquellas alteraciones de alta significancia de impacto ambiental. Así entonces, conforme a los argumentos expuestos, consideramos que es inconstitucional la frase “de alta significancia” contenida en el inciso 27 (o 28 según la numeración actual) del artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo de 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio de 2004. Conforme lo expresamos en este voto particular, consideramos que la acción debe acogerse y declararse con lugar.

VIII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que, de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, art. XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, art. LXXXI.

 

Por tanto:

Se declara SIN lugar la acción. La Magistrada Garro Vargas consigna nota. Los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro salvan el voto y declaran con lugar la acción. Notifíquese.-

 

 

 

Fernando Castillo V.

Presidente

 

 

Fernando Cruz C.      Paul Rueda L.

 

 

 

        Luis Fdo. Salazar A.     Jorge Araya G.

 

 

 

Anamari Garro V.          José Roberto Garita N.

 

1

  Expediente: 15-017202-00007-CO



Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 04-04-2026 04:58:30.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

It is reiterated that the concept of damage contemplated in the challenged decree cannot be decontextualized as the plaintiffs intend, because it is a special rule that is framed within a rigorous, yet dynamic and prior, procedure of review and control of an activity, which allows a technical body with broad powers of review to adopt the necessary measures in order to prevent any damage to the environment at any stage of the project; and to sanction the developer with greater severity, when that alteration comes to constitute a risk of serious and irreversible damage to the environment, that is, it is classified as having high environmental significance, since there may exist other types of impacts on the environment of a positive or negative, direct or indirect, cumulative or not, reversible or irreversible, extensive or limited nature, among other characteristics, that do not necessarily constitute damage. It may involve a project that, even, is framed within a controlled environment, so that certain impacts are not considered to have high environmental significance, since these are incorporated within other legislation, public services, or are part of the basic technical rules for construction or project execution. Hence, environmental viability (viabilidad ambiental) may be subject to changes and adjustments, before, during, and after that verification control provided for by the legal system. Likewise, even if the alteration does not initially qualify as significant, it does not mean that it was not subject to analysis by SETENA. Impacts of low and medium significance are contemplated in the evaluation, and are followed up on through possible compensation, mitigation, prevention, and restoration measures. It must be remembered that SETENA's work is, essentially, predictive and anticipatory (not merely sanctioning, as the legal nature of the Administrative Environmental Tribunal could be considered, for example). That is why the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) cannot be used as an instrument to be applied to activities, works, or projects that are already in operation (see Article 122 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)).

It is reiterated that the environmental impact assessment procedure does not have as its ultimate goal to be sanctioning, but rather predictive and corrective of eventual alterations and impacts in the execution of a given project. Therefore, the article in question is a rule of a special nature, which must be understood within the very nature of the procedure it regulates, which does not imply, in any way, a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. All impacts of the work, activity, or project are assessed by SETENA and previously classified according to their nature. In addition to this, there subsequently exists a control and verification stage that allows for the adoption of any measure in relation to any type of impact or change that arises, regardless of its level of significance at any phase of the project. Thus, the environment is not left unprotected.

The plaintiffs' argument that such a concept could be extrapolated to other jurisdictions and diminish the protection of the remedial principle in environmental matters is untenable, given that it involves a specific rule, framed within a special and predictive procedure, not a sanctioning one. On the other hand, the legal system provides for rules of higher legal rank and of a general nature, from which the current criterion of environmental damage claimed by the plaintiffs is deduced. Pursuant to Article 101 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), without prejudice to responsibilities of another nature that may be incurred by participants in any of their forms, those causing infractions to that law or to those regulating the protection of the environment and biological diversity, whether natural or legal persons, shall be civilly and jointly and severally liable for the damages and losses caused. Jointly and severally, the owners of the companies or activities where the damages are caused shall also be liable, whether by action or omission. The same liability shall correspond to professionals and public officials who endorse an environmental impact assessment against the legal provisions or prevailing technical standards, or fail to duly follow up on the process, causing damage to the environment or biological diversity…" CO08/22

VI.- NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS.

I have considered it appropriate to record this note to refer to two aspects.

On one hand, the majority correctly states:

"And the regulation proper to the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), by Executive Decree No. 34433, in Article 3, subsection c), defines it as follows:

"…c) Environmental damage (Daño ambiental): It is the result of the alteration or destruction, intentional or not, resulting from negative impacts, of some human activity or of natural origin that affects, interrupts, or destroys the components of ecosystems, altering their function and structure in a reversible or irreversible manner."

Hence, it is also not considered that the rule challenged here is injurious to the remedial principle in environmental matters, the principle of objectification, or progressivity, since it does not have the scope nor the limitations attributed by the plaintiffs, and, therefore, neither the accused effects."

I believe it is worth highlighting that said Article 3 of the cited Regulation encompasses a much broader concept which can be used to define the issue of environmental damage (daños ambientales) and possible liabilities. It is true that it has a regulatory rank similar to the challenged rule, but it has a more general character and is not as specific as this one, which is inserted and designed within the very logic of this type of comprehensive administrative procedures for environmental impact assessment.

On the other hand, it is necessary to emphasize that in previous notes (see rulings 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316), I have made some considerations regarding the exercise of constitutionality control and international instruments as a parameter of assessment. In this regard, in relevant part and in summary, I indicated the following:

"The function of controlling the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text but only in Article 73.d) of the Constitutional Jurisdiction Law (LJC), but it is not contrary to it, as it guarantees the effectiveness of Article 7 of the Political Constitution (CP). That function of controlling said conformity is a function distinct from the one exercised by the Chamber by reason of Article 10 of the Political Constitution (CP) – constitutionality control – and from the one established in Article 48 of the Political Constitution (CP) – jurisdictionally guaranteeing constitutional rights and those of a fundamental nature established in international human rights instruments.

When this Chamber exercises its function of constitutionality control, it is not appropriate to resort to treaties and use them in fact as if they formed part of the constitutionality parameter. Such instruments, and only if they are duly ratified, can stand as a parameter of conformity of legal and infra-legal norms with themselves, by reason of what is established in Article 7 of the Political Constitution (CP) and 73.d) of the Constitutional Jurisdiction Law (LJC). This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the Constitutional Jurisdiction Law (LJC) and with respect for the separation of powers, a fundamental principle of any democratic State governed by the Rule of Law." (The highlighting does not correspond to the original votes).

In the specific case, there is a reference to the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration; however, I note that such invocation is pertinent if understood to be for hermeneutical purposes and not because it is a binding criterion in itself.

CO08/22

VII.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATES CRUZ CASTRO, RUEDA LEAL, AND GARITA NAVARRO, with the writing done by the first.- We dissent from the majority vote and for that reason we write a separate opinion, considering that the action should be granted. Our arguments are as follows:

The plaintiffs consider that the phrase "and which implies an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA)." contained in subsection 27 of Article 3 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, by defining ENVIRONMENTAL DAIM (DAÑO AMBIENTAL) in such a restrictive manner, violates Article 50 of the Political Constitution and the principles of non-regression, legal reserve, objectification, precautionary principle, intra- and inter-generational biodiversity protection, sustainable development, and the remedial principle. In its report, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) coincides with the arguments of the plaintiffs and indicates that said phrase is unconstitutional because the concept of ENVIRONMENTAL DAIM is used in several norms of the same regulation, so the realization of eventual sanctioning procedures and executions of compliance guarantees generated as a result of the production of environmental damage (daños ambientales) would be directly influenced by the application made of the concept developed in the challenged regulatory subsection. Furthermore, the constitutional norm does not establish any distinction between environmental damages of low, medium, or high significance; therefore, limiting the reparation of damages solely to those that have a high environmental significance unjustifiably limits the application of said precept (violation of Article 50 of the Constitution). Likewise, the regulation at no time indicates what the technical reasons were for considering only those alterations of high environmental impact significance as environmental damage (violation of the principle of objectification). Under these conditions, it constitutes a regression in environmental matters, as there exists a recognized fundamental right that, far from being strengthened through better norms guaranteeing it, has been restricted without apparent justification whatsoever (violation of the principle of non-regression). And finally, it also constitutes a violation of the principle of legal reserve insofar as a fundamental right is limited by regulatory and not legislative means, besides the fact that the questioned norm sets a restrictive criterion for environmental damage not stipulated by law. For his part, the Minister of Public Works and Transport (Ministro de Obras Públicas y Transportes) considers that what would be unconstitutional, in any case, would be solely the word "high" and to leave the rest unchanged. Finally, the rest of the Ministries called to pronounce on this action refer to the report that SETENA, which appeared as a passive coadjuvant in this action, indicates that the norm cannot be decontextualized from the Environmental Assessment process that the regulation governs, since the concept of ENVIRONMENTAL DAIM that is challenged applies only to that process and does not affect other regulations. The definition stems from the fact that there exists an Environmental Impact Assessment that was presented and duly approved by SETENA, where the possible impacts that the project would have were previously identified, for which the pertinent environmental control measures must have been proposed. It explains that the assessment methodology determines that when the impact is not of high significance, the project design already incorporated the necessary control measure beforehand, so that, even if the alteration does not qualify as significant, it does not mean that SETENA did not take it into consideration or that it will not be followed up on. However, if it is a project that does not have Environmental Viability (Viabilidad Ambiental), it is the Administrative Environmental Tribunal that is responsible for assessing the damage, applying a more generic definition of ENVIRONMENTAL DAIM. Finally, it indicates that the plaintiffs make inadequate and indiscriminate use of "significance" and "importance" of environmental impact, different concepts, because significance is arrived at by a final score when filling out a form, and importance is the degree of incidence or intensity of the alteration produced. The environmental monitoring process guarantees that, even if it is of low significance or importance, the pertinent environmental control measure is available for its containment. In the event of environmental impacts of high significance, unlike those of low significance, they cannot be absorbed as part of the original approach with which the Environmental Viability was granted. Thus, it requests that the action be dismissed.

As observed, the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) establishes the requirements and procedures for environmental viability (viabilidad ambiental) and environmental permits. However, beyond that objective, subsection 28 of Article 3 proceeds to give a definition of "environmental damage" (daño ambiental) which is precisely the one challenged in this action. In this regard:

Firstly, it is observed that said definition of damage corresponds more to a definition of environmental impact than to that of environmental damage. Both are related concepts, but different and have different implications. All environmental damage generates environmental liability, occurring whether within or outside a procedure for requesting environmental viability or permits. Whereas environmental impact, in the context of the regulation, would be that negative impact on the environment that was not contemplated or foreseen in an environmental impact assessment process. In this sense, the regulation is giving a definition of environmental damage (a broader concept) that corresponds more to a definition of negative environmental impact (a narrower concept since it is located only within environmental viability or permit procedures).

The concepts of environmental impact and damage established by Article 2 of the Regulation allow for establishing that, in that context, environmental damage is a modality of impact, to which a series of particular conditions are attributed, specifically, that it was not foreseen within the environmental viability analysis. Strictly speaking, environmental impact constitutes any effect or consequence that a work or human conduct generates on the environment. This is how numeral 45 of the cited precept 2 of Decree 31849-MINAE defines it, stating:

45. Environmental Impact (Impacto Ambiental): Effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components has on the environment or its constituent elements. It can be of a positive or negative, direct or indirect, cumulative or not, reversible or irreversible, extensive or limited nature, among other characteristics. It is differentiated from environmental damage (daño ambiental), in the measure and moment in which the environmental impact is evaluated in an ex-ante process, such that aspects of prevention, mitigation, and compensation can be considered to diminish its scope on the environment.

The norm highlights that this incidence can be of a positive or negative, direct or indirect, reversible or irreversible order, etc. However, as that mandate warns, environmental damage is a modality of environmental impact, but it involves an effect that has not been previously analyzed, weighed, or assessed in the environmental viability analysis. That is, the particular condition and distinguishing element of this concept, in the context of the aforementioned norm, is that this impact was not weighed a priori in the environmental assessment, which means that those impacts (even negative ones) that were weighed in the environmental analysis are, strictly speaking, not considered within the concept of environmental damage provided by the cited regulation. Impacts weighed in that analysis nature are usually accompanied by mitigation, prevention, or compensation measures, ergo, they are accompanied by corresponding measures to pursue sustainable development during the course of the project under analysis. In that sense, see that numeral 2, subsection 39 of the same body of law highlights this analytical provision of potential consequences on the environment, in the following sense:

39. Environmental Impact Assessment (EIA) (Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)): Scientific-technical administrative procedure that allows for identifying and predicting what effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. Generally, the Environmental Impact Assessment encompasses three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), b) the preparation of the Environmental Impact Study or other corresponding environmental assessment instruments, and c) the Environmental Control and Monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments.

It should be noted that projects estimated to be of low impact are assessed in light of the concepts referred to in numerals 36 and 36 bis of Article 2 under reference. This implies that those potential negative impacts that have been assessed in the environmental viability process have been previously weighed, whereas those that are outside that framework of technical provision are considered, strictly speaking, and in accordance with the cited norm, as environmental damage. Therefore, damage is a modality of impact, with the particular conditions already indicated. This is observed in the concept of damage by the infra-legal norm which establishes in its literal framework:

28) Environmental Damage (Daño Ambiental): Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment process (evaluated ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, on all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was provided and which implies an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA). The emphasis is supplied.

It is highlighted, therefore, the absence of provision in the technical analysis and, consequently, the non-existence of the formulation of measures related to the foreseeable impact to reduce, counteract, or mitigate that negative incidence. Hence, damage is a negative impact not previously weighed, however, based on those regulatory references, the concept of environmental impact does not add the condition of a determined degree of significance in the production of the harmful effect, a criterion that is inserted in the definition of numeral 28 addressed below.

Secondly, it is observed that the definition in the regulation included a very high standard or threshold, as it indicates that it must be of "high environmental impact significance" (SIA). With this, it automatically excludes all those negative environmental impacts or environmental damages (in the words of the regulation) that do not reach that "high environmental significance," in favor of the developers of the activities, works, or projects and to the detriment of the environment. Therefore, it constitutes a form of inversion of the principle in dubio pro natura, since, instead of assuming that in case of doubt environmental protection applies, in this case, environmental protection only applies when there is certainty.

Given this concept which introduces, we insist, an additional condition to the elements defined by the same regulation in the concept of environmental impact, it sets aside the negative consequences not foreseen in the prior environmental evaluation, which have an impact that may be considered of medium or low significance. The application of this criterion sets aside those other intensities or significances, with the gravity that they have not been subject to prior technical assessment, which has prevented that, in line with the precautionary and preventive principles, as well as significance reduction, they have been subject to prevention, mitigation, reduction, or compensation measures. The above means that those impacts of low or medium significance are left aside by the concept under examination, given that the very concept of damage means, we reiterate, that it was not subject to analysis through a technical tool. Hence, the referenced concept subjects environmental damage to a high significance, relativizing the relevance and transcendence of environmental impacts that, while not exhibiting the same intrusive consequence on the environment, undoubtedly generate a pathology, a threat, and a deterioration not assessed a priori, in the environment, with the corresponding risk of leaving those injuries without protection and eliminating the possible concurrence of criteria of imputation that subsequently allow for the assignment of liability judgments to those who engage in polluting conduct or environmental harm. This treatment represents a deterioration of the principles emanating from constitutional Article 50, relativizing the protection and reparation of environmental injuries, based on a criterion of high significance that finds no support in any legal norm and that, in any case, disapplies the environmental protection mandated by the cited constitutional norm.

What has been indicated since the economic reparation schemes provided for by the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554, and Decree 31849-MINAE, are not conditioned upon the high significance of damages. Even those regulatory references establish titles of liability consisting of guarantees provided by developers of works or projects to which environmental viability (viabilidad ambiental) has been granted. This can be seen in canon 21 of the Law, but in no way does the law limit reparation to the criterion of high significance analyzed in this action. On the contrary, numerals 20 (liability for damages), 43 (liability in civil works), 98 (imputation of injuries), 101 (liability of offenders), and 111 (jurisdiction of the Administrative Environmental Tribunal to establish compensation for environmental damages), establish guidelines for environmental protection regarding damages, not conditioned upon those debated requirements. These regulations are consistent with the social, economic, and human projection of environmental damage (daño ambiental), as mandated by precept 2, subsections d) and e) of the cited Law No. 7554. This guarantee system is regulated, in addition, in Article 39 (now 41) of the Decree in question, for which criteria relating to non-compliance (Art. 83), means and assumptions for the execution of the environmental guarantee and assessment of damage (Art. 92), consequences of non-compliance with environmental commitments (Art. 94), as well as the order of supplementation with the ordinary procedure of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), are established, as provided in numeral 96 ibidem.

The analysis of these norms does not justify, within a rational framework for the protection of the environment as a protected legal interest, the imposition of restrictive criteria in the definition of damage, with a potential negative impact on the application of the valuation rules to impose duties of indemnification or reparation for conduct that harms the environment. This leads, without a doubt, to a reduction of the parameters for the imputation of damage, with the consequent danger of reducing indemnifiable cases, ultimately, a regressive regulation, harmful to the substantial content of the protection that must prevail in this area.

Thirdly, due to the definition given in subsection 63 of the same Article 3 on SIA:

"63. Environmental Impact Significance (Significancia del Impacto Ambiental, SIA): It consists of the qualitative and quantitative assessment of a given environmental impact, in the context of a process of assessment and harmonization of criteria such as the current environmental regulatory framework, the intended -planned- use for the area to be developed, its condition of environmental fragility, the potential social effect that could arise, and the relationship of environmental parameters of the project."

It is understood that the concept of environmental damage (daño ambiental) given in subsection 28 must be assessed in light of the parameters given in subsection 63, but on a scale of "high" environmental impact significance. Which, ultimately, further aggravates or makes even more difficult the classification that may be considered environmental damage, according to the regulation in question.

In that sense, it must be reiterated that conditioning the concept of damage based on high significance, an aspect to be measured in technical assessments, entails the threat of leaving out of the reparation criteria environmental damages that, despite being such, ergo, despite proving harmful effects on the environment, have not been previously weighed in the environmental evaluation and which, as such, have not been matched with prevention, mitigation, or compensation measures. That is, the mere occurrence of a technical criterion is taken as justification for injuries deemed not very relevant for the definition of the concept of environmental damage, a treatment that represents a limitation not only theoretical-normative but also potentially pragmatic, in the application of the liability system that applies in these matters. In that order, the reparation of negative impacts of medium or low significance, analyzed in the environmental assessment titles, should not be confused with damages that fall into categories lower than high significance. The former, we reiterate, have been previously assessed and subject to balancing measures, while the latter are outside those prior analyses. Hence, it cannot be said that those "lesser order" damages are counteracted by the mitigation measures or by the commitments assumed in the environmental assessment, because, as previously stated, the concept of damage that the challenged norm develops establishes that damage is the impact not anticipated in those assessments prior to the development of the work or activity.

In light of the foregoing, we do not share the thesis of MINAE (and of the majority of this Chamber) to the effect that the interpretation route can overcome the risk generated by the grammatical literalness of the challenged norm, insofar as it leaves to the evaluative subjectivism of each legal operator whether to apply the constitutional and legal principles of unrestricted and unconditional protection against environmental damage, or, on the contrary, to apply rigorously the norm that conceptualizes that concept, limiting reparation to high significance. This is a topic relevant to safeguarding the substantial content of the right to a healthy and ecologically balanced environment, in the variable of the principles of integral reparation, polluter pays, and non-regression, on which norms must be clear in their interpretation criteria, without the type of limitations questioned in this action being legitimate.

The challenged norm (Article 3, subsection 28 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) violates the Remedial Principle contained in Article 50 of the Constitution and the principle of non-regression in environmental matters.

Subsection 28 contained in Article 3 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures contains a definition of ENVIRONMENTAL DAIM contrary to the Remedial Principle contained in Article 50 of the Constitution.

Our Constitutional Article 50, in the paragraph that states: “Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are legitimized to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused.” From this, the foundations of the Remedial Principle (Principio reparador) are established, according to which the polluter pays (see in this regard vote number 2010-09966). As indicated in principle 16 of the Rio Declaration of 1992, which states: “National authorities should endeavour to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment.”

Note that the challenged rule contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE (DAÑO AMBIENTAL), when it subjects the definition of environmental damage to high significance of environmental impact: “Environmental Damage: Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process (evaluated ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, on all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was foreseen and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA).”

This indisputably constitutes a violation of Constitutional Article 50. The constitutional norm makes no distinction as to the types of environmental damage that must be repaired, so the lower regulation cannot restrict reparation only to an aggravated type of environmental damage. Thus, the questioned norm limits the fundamental right to claim reparation for the environmental damage caused, contained in the same Article 50 mentioned. Furthermore, this is to the detriment of the Remedial Principle (Principio reparador) (polluter pays), the Preventive Principle (Principio preventivo) (“in the face of scientific certainty” regarding damage, the obligation to repair arises, and in the face of risk, the obligation to prevent exists), the Precautionary Principle (Principio precautorio) (“in the face of scientific uncertainty,” where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation), and the Principle of In Dubio Pro Natura (Principio in dubio pro natura) (“in the face of legal uncertainty,” in case of doubt, all proceedings before courts, administrative bodies, and other decision-makers shall be resolved in a way that favors the protection and conservation of the environment, giving preference to the least harmful alternatives).

In addition, there is also a violation of the Principle of Non-Regression (Principio de no regresión) in environmental matters. According to this principle, actions that have the effect of diminishing the legal protection of the environment or access to environmental justice shall not be undertaken or permitted. Such a violation is verified if, when comparing the challenged rule with those already existing, it is observed that the new rule suppresses, limits, or restricts previously existing rights. In this way, it is ignored that once a specific right has been formally recognized as inherent to the human person, it is definitively and irrevocably integrated into the category of human rights whose protection is mandatory (see in this regard vote number 2013-011088). Through an act lacking scientific support, an evident regression is fostered. In comparison with the legal regulations, this regulatory definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE is more limited. Note what Articles 2.e) and 59 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) provide:

“Art.2.e: Damage to the environment constitutes a crime of a social nature, because it affects the foundations of society’s existence; economic, because it attacks the materials and resources indispensable for productive activities; cultural, as it endangers the way of life of communities; and ethical, because it attacks the very existence of present and future generations.”

“Art.59.- Pollution of the environment: Pollution is understood as any alteration or modification of the environment that may harm human health, attack natural resources, or affect the general environment of the Nation. The discharge and emission of pollutants shall obligatorily conform to the technical regulations issued. The State shall adopt the measures necessary to prevent or correct environmental pollution.”).

Furthermore, constitutional jurisprudence has indicated the following regarding environmental damages: “Environmental damage affects biodiversity, ecosystems, and even health, and can originate from different sources… Such damage can be caused individually or by a plurality… it can come from both private conduct or from the State and its institutions, the latter by action or omission, lawful or unlawful, or be produced by a single act or a plurality of them, carried out simultaneously or over time.” (vote 2010-4399). Likewise, it has indicated that, “The damage that may be caused to the environment is always of difficult or impossible reparation, and the approval of an environmental impact study requires total certainty of minimal affectation of natural resources, since Article 50 of the Political Constitution so requires by its own force….” (vote 2005-01174).

It is thus evidenced that the definition of environmental damage in the questioned norm is regressive, in comparison with constitutional jurisprudence and with the legal norms that exist on the matter. This regressivity is evident, running counter to legal norms and reiterated jurisprudence.

The challenged rule (Article 3, subsection 28 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) violates the Principle of Legal Reserve (Principio de reserva legal)

In accordance with the Principle of Legal Reserve (Principio de reserva legal), the regulation of fundamental rights can only be done via legal means. The reason certain matters are reserved to the legislature is because they are considered to have such an incidence and transcendence on fundamental rights that only a body such as parliament could regulate them. From this perspective, it is understood, for example, that the creation of taxes, restrictions on the right to privacy, or the imposition of criminal sanctions are also matters that must be subject to the Principle of Legal Reserve (Principio de reserva legal). Therefore, with greater reason we can conclude that both the regulation of the right to claim reparation for environmental damages (contained in Constitutional Article 50) is a question and matter of legal reserve (reserva legal). Thus, the definition of environmental damage cannot have a regulation via regulation and even less so as done in this case, applying a regulation with a distinct and regressive treatment compared to what the law does, as seen supra. In summary, in this case, the definition of environmental damage contained in the challenged regulatory norm not only incurs into a matter reserved to law, but also entails a lack of protection for the right to the environment due to the regression that occurs.

The challenged rule (Article 3, subsection 28 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) violates the Principle of Environmental Objectification (Principio de objetivación ambiental)

The Principle of Objectification (Principio de objetivación) in environmental matters, which allows the analyses and evaluations conducted to be based on technical and scientific criteria, has been defined as principle number 17 of the Rio Declaration on Environment and Development. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258). In this regard, although SETENA explains in its report that significance is reached by a final score upon completing a form, and importance is the degree of incidence or intensity of the alteration produced, what is true is what the Attorney General's Office (Procuraduría) indicates in its report when it asserts that, at no point does the rule indicate what the technical reasons were to consider only those alterations of high environmental impact significance as environmental damage, limiting itself to indicating in its third recital (considerando tercero) that the modification to several of its articles “seeks to correct some aspects of the rule that are necessary to specify a clearer, more transparent, agile, modern, and reliable procedure for the submission and review of Environmental Impact Assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental) before the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA).” These omissions allow us to infer, from the questioned rule, that a damage with an alteration of high environmental impact significance compared to one of medium significance can be an exercise with a very subtle boundary, such that it is possible that cases of severe environmental damage could be left without punitive or reparatory consequences at the administrative level, due to the restrictiveness of the questioned rule. In environmental matters, the lack of a precise technical criterion on such an important matter is inadmissible.

Furthermore, the application of the questioned rule transcends the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process. Despite what SETENA stated, that environmental damages of medium and low significance should already have been contemplated in the pertinent environmental control measures, certainly, being a definition, its application goes beyond said process, as the challenged Regulation refers to ENVIRONMENTAL DAMAGE in several rules. Such as Article 92 for the economic evaluation of environmental damage in case of the execution of the environmental guarantee. Article 93 on the sanction to those proven to have generated environmental damage. Article 94 regarding the partial or total execution of the compliance guarantee in case of environmental damage. Article 96 referring to the procedure to determine the existence of environmental damage. Thus, assuming that the challenged rule contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, it is not limited to the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process, but rather, because other rules of the same regulation refer to such definition, the concept transcends said process. The rule objected to in this action has an expansive, very negative effect, transcending the text of the questioned rule.

Finally, although SETENA explains in its report that environmental damages of low or medium significance do not remain unprotected, but rather would be included within the environmental control measures as part of the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process, or in any case, in the follow-up process. What the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) indicates in its report is true, in that the carrying out of eventual punitive procedures and executions of compliance guarantees generated as a result of the production of environmental damages would be directly influenced by the application made of the concept developed in the challenged regulatory subsection. Thus, the matter is not solved with a simple interpretation, merely affirming: that environmental damages of low or medium significance do not remain unprotected. A definition such as the one challenged must be in accordance with Constitutional Law (derecho al ambiente, the Remedial Principle (Principio reparador), the Principle of Non-Regression (Principio de no regresión)) and cannot leave open the possibility that there exist environmental damages without any possible reparation. This rule cannot be ignored by judicial authorities, leaving damages of medium and low intensity in absolute uncertainty. Note that the situation is not even solved by annulling the word “high” from the rule, as proposed by the Minister of Public Works and Transportation (Ministro de Obras Públicas y Transportes), but rather, upon seeing the drafting of the rule, the idea would persist that the alteration to the environment, to be considered ENVIRONMENTAL DAMAGE, requires “significance,” again making the matter a valuation of the degree of impact, which is restrictive regarding the protection of the environment.

For all the foregoing, as there is no technical or scientific support for a definition such as the one contained in the challenged rule, we are also facing a violation of the Principle of Environmental Objectification (Principio de objetivación ambiental).

Conclusion.- It is evident, according to what has been stated, that the challenged rule contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, thus violating the Remedial Principle (Principio reparador) contained in Constitutional Article 50 (which makes no distinction as to the types of environmental damage that can be repaired), moreover, the Principle of Non-Regression and Progressivity in environmental matters is infringed (because, in comparison with the legal regulations, this regulatory definition is more limited and restrictive regarding the right to claim reparation for environmental damages). The objected rule, by regulating the right to claim reparation for environmental damages (contained in Constitutional Article 50), ignores that it is a matter of legal reserve (reserva legal), which does not admit regulatory regulation, and even less so, one radically different from the legal regulation. Nor is there any technical or scientific support for the definition of environmental damage, in the terms in which the challenged rule does it; that is why we consider that there is a violation of the Principle of Environmental Objectification (Principio de objetivación ambiental). The rule does not indicate what the technical reasons were to consider only those alterations of high environmental impact significance as environmental damage. Thus, in accordance with the arguments presented, we consider that the phrase “of high significance” ("de alta significancia") contained in subsection 27 (or 28 according to the current numbering) of Article 3 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004, is unconstitutional. As expressed in this dissenting vote (voto particular), we consider that the action should be granted and declared with merit.

CO08/22

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Text of the resolution

Exp: 15-017202-0007-CO

Res: 2022-008750

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and forty minutes of the twentieth of April of two thousand twenty-two.-

Unconstitutionality action brought by FRANCISCO ÁLVARO SAGOT RODRÍGUEZ, identification card number 2-365-227, JESSICA NÚÑEZ CASTRO, identification card number 1-1607-757, MARÍA GABRIELA BOZA CASTILLO, identification card number 1-1572-904, and MARIELA REYES SALAS, identification card number 2-738-031, against Article 3, subsection 27), of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004.

Resulting:

1.- By written submission received at the Secretariat of the Chamber at 13:09 hours on November 18, 2015, the plaintiffs request that the unconstitutionality of Article 3, subsection 27), of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004, be declared, solely regarding the phrase “…and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA)”, considering it contrary to Article 50 of the Political Constitution and to the principles of non-regression (no regresión), legal reserve (reserva de ley), objectification (objetivación), precautionary (precautorio), protection of intra- and inter-generational biodiversity (protección a la biodiversidad intra y extra generacional), sustainable development (desarrollo sustentable), and remedial (reparador). According to Article 50 of the Magna Carta, the State must guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, and it is from that principle that a responsibility arises to ensure that the negative environmental impact generated by various projects, activities, or works is minimal or null. They consider that there was an abusive use of regulatory power by excluding from the concept of damage those that were of medium or low significance and were never considered in the assessment procedure. They indicate that the challenged article allows, via regulation, to establish only negative impacts of high significance as damages, which is contrary to constitutional Article 50 and lacks technical support. While it is true that some environmental damages produce greater impact than others, this does not mean they are of greater or lesser importance, since the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against any eventuality, and that entails not leaving the relevance in the definition of what is or is not environmental damage to subjective criteria for eventualities where the effects were not anticipated. They note that a proper application of the Remedial Principle (Principio reparador) should allow damages to be considered from impacts in general, and not only those of “high significance,” and that for this reason it is clear that the final part of that rule must be declared unconstitutional. They argue that with the elimination of the phrase: “…and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance,” both administrative and judicial justice operators would have the possibility of assessing aspects that were left out of the environmental assessments and that generated damages of medium or low significance, and with this, objective responsibility could also be more clearly established and, thus, more faithfully comply with what constitutional Article 50 highlights. They indicate that, according to constitutional jurisprudence, it is clear that every project must pass through the filter of SETENA, complying with the strictest controls, to the degree that it was even provided that the ideal would be for “total certainty of minimal affectation of natural resources” to exist, so they question why, via regulation, this is only done if it involves “impacts of high significance.” They consider this to be an abusive protectionist view of those who commit environmental damages, since it allows, via regulation, to establish only negative impacts of high significance as damages, which is contrary to the spirit of constitutional Article 50, lacks technical support, and violates the principle of acting in good faith. They consider that, in this sense, the meaning of the Remedial Principle (Principio reparador) is regressive and contrary to the principle of progressivity and the criterion of objectification. This leads to an anthropocentric view of sustainable development (desarrollo sustentable), since it is totally utilitarian and violates the possibilities for future generations to enjoy some of what current generations have taken advantage of. That is, the principle of intra- and inter-generational protection (protección intra y extra generacional) is violated. They argue that it is clear that, in a world limited by a physical space that is finite, it is not viable, nor can it be acceptable, for irresponsible businessmen, project developers, and consultants to shelter themselves in a rule like the questioned one to continue improvising in environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental), and for this reason, and for what the principle of sustainable development (desarrollo sustentable) means, it is necessary to eliminate the final phrase of the questioned rule. While it is true that some environmental damages produce a greater impact than others, this does not mean they are of greater or lesser importance, since according to Article 50 of the Constitution, the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against any eventuality, and this entails not leaving the definition of what is or is not environmental damage, where such anticipation was not foreseen, to a subjective criterion of relevance. With the current wording of the regulation, two types of negative impacts exist: those that are generated but were evaluated and have compensation and mitigation measures, and those that, although they went through the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental), were not foreseen, but would thus only be those of “high significance.” They note that this distortion and differentiation must be eliminated, as it has no support whatsoever and violates the principle of objectification. They state that, when contrasting the rule with the principles of environmental law, it is concluded that the final part is clearly regressive and violates progressivity, in accordance with Article 59 of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), where it is expressed that, regardless of high, low, or medium significance, if we are facing pollution, the necessary measures must be taken. Likewise, Article 2, subsection e) of the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) defines environmental damages. They consider it irrational to understand that environmental damages of low or medium significance do not generate social, economic, cultural, or ethical effects, which is abhorrent in a Social and Environmental State of Law, which defines itself as a protector of biodiversity and ecosystems, and which proclaims constitutional Article 50. They mention, in addition, Articles 45, 53, and 54 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) and the necessity of not leaving out low or medium significance negative environmental impacts. The principle of progressivity obligates the legal operator to apply the most favorable rule and the most beneficial condition for the environmental public interest, regardless of its rank or hierarchical level, whether it is a general or special rule, or its enactment over time. Thus, by virtue of the principle of progressivity, the subsequent environmental rule must be more rigorous than the one previously enacted, and therefore, the rule of "lex posterior derogat priori" must be discarded, insofar as what is sought is precisely to improve protection levels through the application of the strictest and most protective rule for the environment. In recent decades, environmental matters have been regulated and improved, and as the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) mentioned in vote 2013-11088, it is required that, as a State's level of development improves, the level of commitment to guarantee rights improves, as these rights become inherent to persons. Moreover, each enacted rule must be increasingly strict, seeking to "protect more" and "pollute less." With the current wording of that challenged subsection, it is clear that there will be no advancement in environmental protection. They consider that the principle of objectification of environmental protection is harmed, since, through this principle, the system seeks to eliminate discretion in decision-making that could negatively impact biodiversity. They note that the challenged rule is incorrect, in considering only impacts of high significance as environmental damages, contravening this principle which establishes total protection in any circumstance that might mean a negative impact on biodiversity, and in this case, the rule should contemplate impacts of medium and low significance, as these will, in the long term, also contribute to producing harmful and irreversible consequences. They acknowledge that this Chamber could not include them, as it exceeds its powers, thus they request that the challenged phrase be eliminated, and they would practically be understood as incorporated, which would result in progress. Likewise, they request that it be considered that, given the existence of express legal rules, and even constitutional ones, that obligate the interpretation of environmental damages as something harmful, without establishing restrictions, the challenged rule is a clear transgression of the principle of legal reserve (reserva de ley). They ask that the indicated rules of the Law on the Use, Management, and Conservation of Soils (Ley de Uso Manejo y Conservación de suelos), the Law on Integrated Management of Solid Waste (Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos), and the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente) itself be observed, all of them in relation to constitutional Articles 21, 50, and 89, where none refer to restricting the conceptualization of environmental damages solely to those that generate significant impacts. They request that the action be declared with merit.

2.- In order to substantiate the legitimacy they hold to promote this unconstitutionality action, the plaintiffs state that it comes from constitutional Article 50, in relation to the provisions of Article 75, second paragraph of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as it concerns a diffuse interest relating to environmental protection.

3.- By resolution at 11:36 hours on January 19, 2016, the action was processed, granting an audience to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía), the Minister of Health (Ministra de Salud), the Minister of Public Works and Transportation (Ministro de Obras Públicas y Transportes), the Minister of Agriculture and Livestock (Ministro de Agricultura y Ganadería), and the Minister of Economy, Industry and Commerce (Ministro de Economía, Industria y Comercio).

4.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) were published in numbers 26, 27, and 28 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), of February 08, 09, and 10, 2016.

5.- On February 10, 2016, Ana Lorena Brenes Esquivel, in her capacity as Attorney General (Procuradora General de la República), answered the audience granted and, in summary, stated: a) On legitimacy: the present action was admitted for meeting the requirements of Articles 73 to 79 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de Jurisdicción Constitucional), with the plaintiffs’ legitimacy coming “from the defense of diffuse interests such as those related to the environment,” as permitted by Article 75, second paragraph of the Law. The Attorney General's Office (Procuraduría) agrees with this Chamber regarding the legitimacy of the plaintiffs, with no objection to make in this regard; b) On the merits of the matter: Article 3, subsection 27, of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, defines environmental damage as the “negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process (evaluated ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, on all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was foreseen and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA).” From this text, the plaintiffs solely challenge the phrase “and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA).” It indicates that the concept of environmental damage is used in several rules of the same Regulation, such as Articles 92, 93, 94, and 96, from which it is extracted that the carrying out of eventual punitive procedures and executions of compliance guarantees generated as a result of the production of environmental damages would be directly influenced by the application made of the concept developed in the challenged regulatory subsection. Under this understanding, it is the Attorney General's Office's (Procuraduría) criterion that the challenged phrase inserted within subsection 27 of Article 3 of the Regulation harms constitutional Article 50, since this constitutional norm does not establish any distinction between environmental damages of low, medium, or high significance; therefore, limiting the reparation of damages only to those that have a high environmental significance unjustifiably limits the application of said precept. The existence of the challenged rule in its current wording makes it impossible for the State to execute the compliance guarantee or open a punitive procedure in cases of damages of low or medium environmental significance. Likewise, limiting oneself to considering only high-significance damages as environmental damages could influence the environmental impact studies carried out by project developers so that they do not take into account in their preparation some possible impacts of low or medium environmental significance, knowing that if these come to pass in the future, they will not be considered damages and therefore will not be subject to administrative sanctions. This indirect incidence that the challenged text could have on the non-rigorous preparation of environmental impact studies could entail harm to the preventive principle in environmental matters, which precisely seeks anticipation of the realization of damaging effects on the environment, so that they do not occur or their effects are minimal. It adds that the rule is silent as to the technical specification of when a damage “implies an alteration of high Environmental Impact Significance,” thus leaving a very wide margin of open administrative discretion, which could contradict the principle of objectification. It considers that determining the line of distinction between a damage with an alteration of high environmental impact significance and one that is of medium significance can be so subtle that cases of severe environmental damage could be left without punitive or reparatory consequences at the administrative level simply due to the interpretation of the legal operator. It indicates that the principle of objectification of environmental protection could have been contravened by the introduction of the current text of subsection 27 of Article 3 of the Regulation – considering that Decree No. 32734 of August 09, 2005, which modified the text of subsection 26 – today 27 due to the numbering having been shifted by Decree No.

37803 of June 25, 2013—without any type of technical justification, since at no point are the technical reasons for considering only alterations of high environmental impact significance as environmental damage indicated, limiting itself to stating in its third considerando that the amendment to several of its articles “seeks to correct some aspects of the regulation that are necessary to achieve a clearer, more transparent, agile, modern, and reliable procedure for the submission and review of Environmental Impact Assessments before SETENA.” It points out that the challenged regulation in its original wording defined “environmental damage (daño ambiental)” as that “negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment process (ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, on all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was provided and that implies an irreversible destruction or alteration of the environmental quality of the factor involved, in relation to the use or uses for which they are intended.” It states that it is difficult to carry out an analysis as to whether the principle of non-regression in environmental matters was violated between the two regulations, insofar as both limit the concept of environmental damage, but to different scenarios. The original used the criterion of irreversibility of the environmental quality of the factor involved, while the current one does so using that of the significance of the environmental impact. It adds that if one takes into account not the amended regulatory provision, but the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente) No. 7554 of October 4, 1995, itself, it could indeed be considered that there is regression in environmental matters, insofar as that law, whose date of enactment predates that of Decree No. 31849, makes administrative sanctions, including the execution of the performance guarantee (garantía de cumplimiento), contingent on the existence of conduct harmful to the environment, without restricting them to conduct entailing an alteration of high Environmental Impact Significance. From the foregoing, the violation of the principle of regression in environmental matters would also entail that of the principle of progressivity, given the existence of a recognized fundamental right that, far from being strengthened through better norms guaranteeing it, has been restricted without apparent justification whatsoever. Something similar could be said of the principle of legal reserve (principio de reserva de ley), insofar as a fundamental right is limited by regulatory means and not legislative ones, besides the fact that the challenged provision sets a restrictive criterion for environmental damage that the law does not stipulate. It considers that the petitioner does not provide an explanation of how the current text of subsection 27 of Article 3 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental) violates the precautionary principle (principio precautorio) and the right to sustainable development (derecho sustentable), and therefore it omits conducting a constitutionality analysis regarding them, considering the criteria set forth sufficient to uphold the action.

6.- On January 29, 2016, Carlos Segnini Villalobos, in his capacity as Minister of Public Works and Transportation (Ministro de Obras Públicas y Transportes), responded to the hearing granted, and stated, in summary, that the decree whose constitutionality is challenged, called “General Regulation on Environmental Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación Ambiental),” dates from May 24, 2004, was technically prepared by officials of MINAE, and his role was solely that of co-signatory, as matters pertaining to said assessment procedures are of interest to him, dealing with construction processes in the area of public works. He indicates that, without prejudice to the technical criterion of MINAE as the manager of the regulation in question, it is not the entire text of the final wording of subsection 27 of Article 3 of the challenged Decree that would present potential conflicts with the Constitution, but solely the word “high (alta),” since materially, any alteration to the environment should have, strictly speaking, “environmental impact significance (significancia de impacto ambiental)” and the gradations of high, medium, or low depend on many different factors, without ceasing to be alterations to the environment. He considers that, in order to achieve an effective and real realization of the reparative principle, as well as to aspire to true environmental protection, the referred regulation could be amended in order to remove the word “high,” adapting the wording of said subsection, as well as the entire text of that regulatory body, especially the correlative definition of “Environmental Impact Significance (SIA) (Significancia de Impacto Ambiental)” to the general concept of alteration to the environment, regardless of its degree, without prejudice to additionally, for example, being able to establish a tripartite classification of significance into high, medium, or low, if this had some practical utility in matters of environmental protection. He believes that the wording “(…) and that implies an alteration assessed as of high Environmental Impact Significance (SIA)” is not in itself unconstitutional, the only possible technical error being in the use of the word “high,” such that its mere removal would suffice for the provision to be entirely harmonious with the norms and principles that protect the environment.

7.- On February 9, 2016, Édgar E. Gutiérrez Espeleta, in his capacity as Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía), responded to the hearing granted, adhering to the same terms of official communication SG-AJ-123-2016 of February 3, 2016, sent by SETENA regarding this action, and in which it requests to be considered a passive coadjuvant (coadyuvante pasivo). That official communication states the following: “First: Regarding SETENA’s competences. In application of Article 50 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica and the population’s right to a healthy and ecologically balanced environment, Law No. 7554 of 1995 (Environmental Organic Law of 1995 (Ley Orgánica del Ambiente de 1995)) was created, through which, in its Article 17, a predictive control mechanism is established to regulate productive activities based on environmental protection, called Environmental Impact Assessment (EIA) (Evaluación de Impacto Ambiental), such that:

Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.

Likewise, the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) is created as a body of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), pursuant to Article 84 of Law No. 7554 of 1995, which states:

The National Technical Secretariat is created as a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima) of the Ministry of Environment and Energy, whose fundamental purpose shall be, among others, to harmonize the environmental impact with productive processes.

Based on the cited articles, it follows that SETENA’s function is the prior approval of EIAs for activities, works, or projects intended to be developed, which materializes in obtaining an environmental license (licencia ambiental) called “Environmental Viability or License (VLA) (Viabilidad o Licencia Ambiental),” which Article 3, subsection 64 of Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 2004 (General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures of 2004 (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental del 2004)) defines as:

Environmental Viability (License) (VLA): It represents the condition of harmonization or acceptable balance, from the point of view of environmental load (carga ambiental), between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical space where it is intended to be implemented. From an administrative and legal point of view, it corresponds to the act by which the Environmental Impact Assessment process is approved, whether in its Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial) phase, or its Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental), or another EIA document.

Second: The definition of Environmental Damage contained in DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC cannot be decontextualized from the Environmental Assessment process that the regulation itself governs; in this sense, it applies only to the Environmental Impact Assessment process and does not affect other regulations, as the petitioner seems to interpret. Under this logic, the definition arises from the fact that an Environmental Impact Assessment exists, which was submitted and duly approved by SETENA, where the possible impacts of the project were previously identified; where for each impact identified as significant, the pertinent environmental control measure(s) had to be proposed. The Environmental Assessment process is designed to identify and classify impacts on the environment, classifying impacts from a purely technical point of view and exclusively for this process into low, medium, and high significance (alta significancia). Defining environmental control measures for high-significance impacts responds to a valuation system that considers physical, biological, and social aspects, to which a specific score was assigned, in accordance with Section V of DE-32712-MINAE, Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)-Part II. For a score equal to or greater than 6, prevention, mitigation, correction, or compensation measures must be implemented to harmonize the environmental impact with productive processes, thereby complying with the mandate of Article 83 of the Environmental Organic Law. The definitions of environmental control measures are contained within Annex 9 of DE-32712-MINAE and state textually:

1. Compensation Measures (Medidas de Compensación): Those actions intended to compensate for everything that is irreversibly damaged by the development of a project, work, or activity.

2. Mitigation Measures (Medidas de Mitigación): Those actions intended to reduce the negative environmental and social impacts caused by the execution of a project, work, or activity and its subsequent operation, and that must be applied to the area of the project, work, or activity and its area of influence.

3. Prevention Measures (Medidas de Prevención): Those actions intended to avoid the occurrence of negative impacts caused by the development of a project, work, or activity and that must be applied to the area of the project, work, or activity and the area of influence. 4. Restoration or Recovery Measures (Medidas de Restauración o Recuperación): Those actions intended to foster the recovery of natural resources, ecosystems, and habitats altered by the execution of a project, work, or activity, recreating, as far as possible, the original structure and function, in accordance with knowledge of prior conditions.

The methodology for assessing the Environmental Impact Significance contained in DE-32712-MINAE assesses all possible impacts of the project, but by assigning a score to each impact, it determines that when the impact is not of high significance, the project design already incorporated beforehand the necessary control measure to keep the project in a controlled environment, because these types of impacts are already incorporated within other legislation, public services, or are part of basic technical rules for construction or project execution. For this reason, even if the alteration does not qualify as significant, it does not mean it was not subject to analysis, that SETENA did not analyze it, or that it does not provide pertinent follow-up to impacts determined to be of low significance. Form D1 is designed to categorize the impacts that may exist, according to a previously analyzed condition, for example in the solid waste section, 3.3.1 thereof, which is an impact to be assessed in every project, the developer must, according to its nature and location, mark the option that fits. For example, if the project is located in an urban area, and an authorized solid waste disposal system already exists, when marking the corresponding option, meaning that such system already exists, the significance will be marked in green, i.e., low significance (baja significancia), which implies that no other additional mitigation measure needs to be implemented, since the system inherently provided for buffering that impact, through the municipal waste collection system. In that case, SETENA must corroborate the existence of said service, to consider the impact as assessed and mitigated. If, however, that service did not exist for some reason, it would be marked in red (high significance), for which a specific mitigation or compensation measure must be established. Third: In addition to the previous point, the petitioners also decontextualize the fact that there exists an environmental audit and follow-up process (proceso de auditoría y seguimiento ambiental), in which SETENA verifies compliance with the environmental commitments (compromisos ambientales) assumed by the developer; and with the environmental measures of the preliminary environmental assessment, from which the Environmental Impact Significance is calculated, as well as the final environmental assessment instrument. It is necessary to indicate that this environmental follow-up process allows SETENA not only to corroborate the environmental control measures determined as of high significance, but also to guarantee that impacts determined as of low significance remain in the same condition, when the project is being executed or is in the operation stage, as the case may be. DE-31849-MINAE recognizes in its Article 3, subsection 37 that the environmental impact assessment includes three phases: a) the Initial Environmental Assessment, b) the preparation of the Environmental Impact Study or other corresponding environmental assessment instruments, and c) the environmental control and follow-up (control y seguimiento ambiental) of the activity, work, or project, through the established environmental commitments. Therefore, in the initial environmental assessment impacts are identified as low and high significance, subsequently the preparation of the final assessment instrument allows proposing environmental measures to prevent, mitigate, or compensate the impacts, and finally in the environmental follow-up process, guarantee compliance with subsections b, c, d, and i of Article 84 of the Environmental Organic Law, namely:

Article 84.- Functions of the Technical Secretariat. The functions of the National Environmental Technical Secretariat are the following:

“…b) Recommend the actions necessary to minimize the impact on the environment, as well as those technically suitable to recover it.

c) Attend to and investigate complaints presented to it regarding environmental degeneration or environmental damage.

d) Carry out the corresponding field inspections before issuing its decisions.”

Fourth: It must be considered that if a project does not have the Environmental Viability (License) and is being executed or is in operation; under different competences than those conferred on SETENA in the environmental field, it would be the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) that would be responsible for assessing this damage, from the perspective of its responsibilities; in accordance with the functions assigned to this tribunal in Article 111 of the Environmental Organic Law.

Article 111.- Competence of the Tribunal. The Administrative Environmental Tribunal shall be competent to:

a) Hear and resolve, in administrative venue, the complaints filed against all persons, public or private, for violations of legislation protecting the environment and natural resources.

b) Hear, process, and resolve; ex officio or at the request of a party, complaints referring to active or omissive behaviors that violate or threaten to violate the provisions of legislation protecting the environment and natural resources.

c) Establish, through administrative channels, the indemnifications that may arise in relation to damages caused by violations of legislation protecting the environment and natural resources.

d) The resolutions of the Administrative Environmental Tribunal shall be unappealable (irrecurribles) and shall exhaust the administrative channel.

e) Establish fines, in administrative venue, for infractions to the Law for Integrated Waste Management (Ley para la gestión integral de residuos) and any other law that so establishes.

(Thus added the previous subsection by Article 58, part c) of the Law for Integrated Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010).

On the other hand, Article 54 of Executive Decree (Decreto Ejecutivo) 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC establishes:

“Article 54.-Referral of the Environmental Complaint. In the event that no file exists at SETENA for the activity, work, or project in which the events to be reported took place, it must refer the complaint to the Administrative Environmental Tribunal (TAA) for its consideration and resolution, in accordance with Article 111 of the Environmental Organic Law. The Administrative Environmental Tribunal, as provided in Article 109 of the Environmental Organic Law, when warranted, must seek advice from SETENA.”

In these cases, this Tribunal shall have the power to apply a much more generic definition for determining environmental damage, such as the one contained in subsection c) of Article 3 of DE-34433:

c) Environmental damage: It is the result of the alteration or destruction, intentional or not, resulting from negative impacts, of some human activity or of natural origin that affects, interrupts, or destroys the components of ecosystems, altering their function and structure in a reversible or irreversible manner.

Fifth: Because the petition is based on conceptual arguments regarding the definition of environmental damage, rather than on technically demonstrating the lack of protection for the environment under the regulated procedure and therefore the violative conduct of Article 50 of the Political Constitution by SETENA when applying the definition of environmental damage, it is necessary to clarify that the petitioners make an inadequate and indiscriminate use of what they term Significance and Importance of the environmental impact. Concepts that are different and are used at different times in the Environmental Impact Assessment process. Due to this, it is necessary to clarify to the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) and the petitioners the difference between both concepts: 1. In accordance with Article 10 of DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, the Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental) is the final score obtained by completing the Environmental Assessment Form D1, which forms part of the Preliminary Environmental Assessment and allows selecting the environmental assessment instrument that will ultimately be used. 2. The importance of the impact (importancia del impacto) is, in accordance with the Environmental Impact Assessment Manual Part IV Annex 2 Instructions for the Assessment of Environmental Impacts subsection 3.3 of DE-32966-MINAE:

“The importance of the impact is, therefore, the relationship by which the environmental impact is measured qualitatively, based on both the degree of incidence or intensity of the alteration produced, and the characterization of the effect, which in turn responds to a series of qualitative attributes, such as extent, type of effect, time of manifestation, persistence, reversibility, recoverability, synergy, accumulation, and periodicity...”

The determination of this importance is included as part of the process for determining the Environmental Viability (License), in the preparation of the assessment instrument. For this reason, the unclear use of these two terms does not allow clearly evidencing what the technical basis of the claim is, and gives the impression that there is no knowledge of the substance of the decree and therefore of the Environmental Assessment process itself, attempting to legally interpret a purely technical process. Sixth: All Environmental Impact Assessments (EIA) at SETENA have a predictive nature, as recognized by DE-31849-SETENA in its Article 122:

Application of the EIA instrument. Due to the fact that the Environmental Impact Assessment (EIA) is a predictive instrument of Environmental Management carried out by the State...

It is for this reason that there exists an environmental follow-up of the project, through what DE-31849-MINAE Article 3, subsection 49 terms Environmental Control and Follow-up Instruments and Means (ICOS) (Instrumentos y Medios de Control y Seguimiento Ambiental), by means of which it can be verified whether the environmental control measures are adequately preventing or minimizing the environmental impact, where the environmental assessment process is continuous and dynamic. Given that the Environmental Assessment is predictive, the environmental control measures established in the initial Environmental Management Plan (PGA) (Plan de Gestión Ambiental) will very likely have to change and be adjusted, because the reality of the project when carried out will show aspects subject to review or the appearance of unforeseen impacts due to unpredictability, so that by its very nature the PGA is dynamic and revisable, and consequently in the project execution stage it is feasible to modify it and even incorporate new unforeseen measures. The environmental follow-up process verifies that impacts determined as low significance or importance are being adequately contained during project execution; however, there exists the possibility, as explained, that an impact not originally contemplated in the initial identification may be found, and this is what Article 3, subsection 27 regulates. In this case, through the environmental follow-up process, it is guaranteed that even if it is of low significance or importance, there is the pertinent environmental control measure for its containment, which, as stated, are those that do not require additional measures beyond those originally proposed in the project. For greater clarity and based on the same solid waste example, under the assumption (only for illustrative purposes) that said project had omitted to previously assess this environmental component, and during the follow-up stage the omission were identified, it would still be a low impact, because the solid waste disposal system, which would simply be the mitigation measure to implement, inherently exists and, as long as it is used appropriately, is not assessed as damage for SETENA’s own purposes, under the technical logic of the Environmental Assessment Process structure. Now, under the same scenario, that impact could change from low to high if, for example, it were determined that even though the mitigation measure exists, it is not used, and the disposal of solid waste is carried out improperly, generating pollution, in which case said impact, due to the dynamics inherent to the Assessment process, transforms from low to high environmental significance, so that there is no lack of protection for the environment, nor any violation of Article 50 of the Constitution. Consequently, in the event of environmental impacts of high significance or importance that were not assessed in prior stages and appear during the execution or operation of the project, it is also possible, through the follow-up and environmental audit process under SETENA's charge, to request the application of the necessary environmental control measures to minimize or attenuate the impacts, since in these cases, unlike those of low significance, they cannot be absorbed as part of the original proposal with which the Environmental Viability (License) was granted. When assessing these new impacts, the regulation sought, far from failing to protect the environment, to grant them a special character, where through the definition of environmental damage contained in DE-31849-MINAE and additionally in Article 96 of the same Executive Decree, to determine said damage through an ordinary investigative procedure, with all the legal consequences of the action or omission against the environment. Seventh: It is clear that in accordance with Articles 17, 83, and 84 of the Environmental Organic Law, SETENA has the competence to determine which projects, forms, and environmental assessment instruments apply, based on technical criteria previously defined in this case by internal regulations. This power has been recognized by the Constitutional Chamber, in various decisions, namely: “On the importance of environmental viability, environmental impact studies, and the procedure to be observed. The recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the application of the referenced precautionary principle, and the consequent regulatory development in matters of environmental protection, imposes compliance with different requirements and procedures that allow the administration to understand the real impact that the execution of activities and works -public or private- may have on the environment, in order to, once the corresponding certainty is acquired, authorize or reject their execution. This is how the internal legal system creates the National Environmental Technical Secretariat SETENA-, an administrative dependency responsible for granting the environmental viability of projects, once the established procedure is completed -see Article seventeen of the Environmental Organic Law-, through reasoned resolutions where the situation presented is analyzed in detail. The performance of environmental assessments has been recognized by this Chamber equally as a guiding principle in environmental matters, from which it follows that its observance and application is unrestricted to ensure due environmental protection. Thus, through judgment number 2003-6322, of fourteen hours fourteen minutes on July three, two thousand three, the Chamber defined that: “5.-regarding the performance of the environmental impact study prior to the initiation of works: It is based on the principle that environmental norms must have a technical basis, since their application must derive from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be subjected. This is so because, since environmental damage and pollution are assessable, like the presence of toxic substances or external elements that cause negative characteristics in the environment, both for biological diversity -including flora and fauna-, as well as -and above all- for human life, which is reflected in the health or well-being of man -soil, habitat, air, water, etc.-, the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Therefore, this principle (of the prior performance of the environmental impact study) constitutes a corollary of the preceding principle, its performance being especially important for all “[..] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste materials, [which] shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this Law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects.” (Article 17 of the Environmental Organic Law, number 7554, of September eighteenth, nineteen ninety-five). This is how the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obliges the State to take preventive measures in order to avoid its affection; and among the main measures provided by the legislator in this regard are the Environmental Impact Studies, which find their basis in the provisions of the cited Article 17 of the Environmental Organic Law. To this effect, it is important to highlight that by virtue of constitutional mandate -Article 50-, and the Law -Article 17 of the Environmental Organic Law-, it is established as a general principle that any human activity involving modification of the environment shall require the environmental impact study, from which, it will be the nature of the project or the work that will determine in each case whether or not the referred technical study is required, and not the establishment of arbitrary conditions, whether administrative or regulatory (as indicated by this Tribunal, in judgment number 1220-2002, of fourteen hours forty-eight minutes on February six, two thousand two).” Judgment: 03114 File: 10-005001-0007-C0 Date: 03/11/2011 Time: 09:03:00 am. In conclusion, it must be requested that the discussed petition be dismissed in all its aspects, since the petitioners’ criterion isolates the concept of Environmental Damage from the entire Environmental Impact Assessment process and other related environmental legislation, and furthermore, the misuse of regulated concepts makes it impossible for this Secretariat’s technical personnel to determine, within the environmental impact assessment procedure, where and why the petitioners operationally identify that the concept contained in subsection 27 of Article 3 fails to protect and conflicts with compliance with Article 50 of the Political Constitution, the petitioners lacking the technical basis to give substance to their allegations, which are biased and assessed from a position of ignorance of the technical environmental assessment process itself, extrapolating the effects to other environmental damage assessment processes under the competence of other state bodies.” It requests that the unconstitutionality claim filed be declared without merit.

8.- On February 11, 2016, Fernando Llorca Castro, in his capacity as Minister of Health, responded to the hearing granted, and stated that, since this is an executive decree signed jointly with the Ministry of Environment and Energy, the institution promoting the challenged decree, and that ministry requested a report from SETENA to provide a response, which was issued in the terms of official communication SG-AJ-123-2016 of February 3, 2016, he likewise adheres to what was answered therein. He adds that, regarding the competencies of this ministry, it is important to state that the right to health branches into two aspects: the first, to demand abstentions and impose limits on the interference of individuals and public authorities, and the other, to demand actions from the State so that its conduct does not diminish, in the slightest, that right. Moreover, it is a right inherent to the dignity of the person, therefore universal, and becomes an autonomous right, but also a right that by extension is directly linked to the right to life; thus, the right to health is a fundamental right recognized by Constitutional Law. For this reason, this Ministry, as the governing body for the health of the population, is responsible, on behalf of the Executive Branch and the State, for the regulation, planning, and coordination of all public and private activities related to health; therefore, the governing competence of this Ministry must lead to the articulation, strengthening, and modernization of policies, legislation, plans, programs, and projects, as well as the mobilization and synergy of social, institutional, and community forces that impact the determinants of the population's health. Regarding the plaintiffs' argument that environmental damage (daño ambiental) would only be that which reaches high negative levels or high environmental impact significance (alta Significancia de Impacto Ambiental), disregarding low or medium damages that may be caused, all without technical support, he indicates that, in accordance with Article 50 of our Political Constitution and the population's right to a healthy and ecologically balanced environment, Law No. 7554 of 1995 (Ley Orgánica del Ambiente of 1995) was created, through which, in its Article 17, a predictive control mechanism is established to regulate productive activities based on environmental protection, called Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), and in turn, the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) was created, as a body of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), this according to Article 84 of the same Law 7554, and among SETENA's functions is the prior approval of EIAs for activities, works, or projects intended to be developed, which materializes in obtaining an environmental license called "Environmental Feasibility or Environmental License" (Viabilidad o Licencia Ambiental, VLA), defined by Article 3, subsection 64 of the same Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 2004 that is being challenged here, as "the condition of acceptable harmonization or balance, from the point of view of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic space where it is intended to be implemented. From an administrative and legal point of view, it corresponds to the act approving the Environmental Impact Assessment process, whether in its Initial Environmental Assessment phase, or its Environmental Impact Study, or another EIA document"; thus, it is certain from this that SETENA is the national technical body responsible for determining whether productive activities, whether small, medium, or large, are dangerous to the environment, and if it is determined that the environmental damage is serious or of high significance, the environmental feasibility will not be authorized. Therefore, the plaintiffs are not correct, and consequently, this unconstitutionality action must be rejected, when they indicate that there is no technical criterion or objective reason to incorporate in the last line of Article 3, subsection 27) of the executive decree in question the following: "…and which implies an alteration assessed as of high Environmental Impact Significance (Significancia de Impacto Ambiental, SIA)." Along this same line of thought, he adds that the Environmental Assessment process is designed to identify and classify impacts on the environment, classifying these impacts from a purely technical point of view and exclusively for this process into low, medium, and high significance. Defining environmental control measures for high-significance impacts responds to an assessment system that considers physical, biological, and social aspects, to which a specific score was assigned, in accordance with Section V of DE-32712-MINAE, Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)-Part II. For a score equal to or greater than 6, prevention, mitigation, correction, or compensation measures must be implemented to harmonize the environmental impact with the productive processes, in such a way as to comply with the mandate of Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente. In the transcribed report from SETENA, the environmental control measures are described for a better understanding and support of what the Executive Branch stated regarding this unconstitutionality action. Regarding the methodology for assessing Environmental Impact Significance contained in DE-32712-MINAE, which assesses all potential impacts of the project but assigns a score to each impact, it determines that when the impact is not of high significance, the project design already incorporated in advance the necessary control measure to maintain the project in a controlled environment, because such impacts are already incorporated within other legislation, public services, or are part of the basic technical rules of construction or project execution. For this reason, even if the alteration does not qualify as significant, it does not mean it was not subject to analysis or that SETENA did not analyze it, or does not provide the pertinent follow-up to impacts determined as low or medium significance. He affirms that this demonstrates that the plaintiffs here are not correct, and that the institutions responsible for protecting the environment and complying with what is stipulated in Article 50 of the Constitution do carry out their work, and there are no defects in compliance, nor abuses of regulatory power to assume powers and leave the environment unprotected. The referenced SETENA report is more explicit and clearly enriching regarding how it conducts its environmental impact assessments and grants environmental feasibilities to applicants, always guaranteeing compliance with Article 50 of the Political Constitution, overseeing that the environment be as little damaged as possible, conserved in a healthy and ecologically balanced manner, for the well-being of inhabitants, both present and future. He requests that the action be dismissed.

9.- On February 11, 2016, Luis Felipe Arauz Cavallini, in his capacity as Minister of Agriculture and Livestock, responded to the hearing granted and stated that this ministry is not the competent body to know, determine, foresee, and evaluate ex ante the negative impacts that various projects, activities, or works may eventually cause to the environment and, therefore, to issue a final resolution on a specific case; it is not the task of this ministry, but rather it falls to SETENA to evaluate and legally analyze what is being challenged.

10.- On February 29, 2016, Welmer Ramos González, in his capacity as Minister of Economy, Industry, and Commerce, responded to the hearing granted and points out that Executive Decree No. 31849 "Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (EIA)" compiled each of the environmental principles enunciated in ruling number 2002-01220, where by regulatory means, it not only indicated the procedure to follow, but also the duty of both the administered parties and Local Governments to seek environmental balance. In that sense, the Executive Branch was accurate in establishing clear definitions for the administered party, given that, from the standpoint of Regulatory Improvement, each of them was considered, and there being at that time no problem of regulatory excess. He literally states that, through the issuance of Decree 31849, the Executive Branch sought to avoid lags in the protection of the environment as a fundamental right, and particularly given the dynamism and speed of environmental phenomena. Precisely with this idea, the issued decree and even more so the challenged subsection—Article 3, subsection 27)—in no way exceeded the limits of administrative discretion. He considers that, in the challenged definition, the Executive Branch complied with the provisions of Article 2, subsection c) of Law 7554, Ley Orgánica del Ambiente, and with the precautionary and preventive principles in environmental matters.

11.- Through a brief filed before this Chamber at 10:11 a.m. on February 9, 2016, Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of the National Environmental Technical Secretariat, requests to be considered as a passive coadjuvant in this proceeding, based on the following considerations: "First: Regarding the competencies of SETENA. In application of Article 50 of the Political Constitution of the Republic of Costa Rica and the population's right to a healthy and ecologically balanced environment, Law No. 7554 of 1995 (Ley Orgánica del Ambiente of 1995) was created, through which, in its Article 17, a predictive control mechanism is established to regulate productive activities based on environmental protection, called Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), such that:

Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval, by this body, shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. Laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment.

Likewise, the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) is created, as a body of the Ministry of Environment and Energy (MINAE), this pursuant to Article 84 of Law No. 7554 of 1995, which states:

The National Technical Secretariat is created, as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy, whose fundamental purpose shall be, among others, to harmonize environmental impact with productive processes.

Based on the cited articles, it follows that SETENA's function is the prior approval of EIAs for activities, works, or projects intended to be developed, which materializes in obtaining an environmental license called "Environmental Feasibility or Environmental License" (VLA), which Article 3, subsection 64 of Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of 2004 (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental of 2004) defines as:

Environmental Feasibility (License) (VLA): Represents the condition of acceptable harmonization or balance, from the point of view of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic space where it is intended to be implemented. From an administrative and legal point of view, it corresponds to the act approving the Environmental Impact Assessment process, whether in its Initial Environmental Assessment phase, or its Environmental Impact Study, or another EIA document.

Second: The definition of Environmental Damage contained in DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC cannot be decontextualized from the Environmental Assessment process that the regulation itself governs; in this sense, it applies only to the Environmental Impact Assessment process and does not affect other regulations, as the plaintiff seems to interpret. Under this logic, the definition is based on the fact that there is an Environmental Impact Assessment that was submitted and duly approved by SETENA, where the potential impacts the project would have were identified beforehand; where for each impact identified as significant, the pertinent environmental control measure or measures had to be proposed. The Environmental Assessment process is designed to identify and classify impacts on the environment, classifying impacts from a purely technical point of view and exclusively for this process into low, medium, and high significance. Defining environmental control measures for high-significance impacts responds to an assessment system that considers physical, biological, and social aspects, to which a specific score was assigned, in accordance with Section V of DE32712-MINAE, Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)-Part II. For a score equal to or greater than 6, prevention, mitigation, correction, or compensation measures must be implemented to harmonize the environmental impact with the productive processes, in such a way as to comply in this manner with the mandate of Article 83 of the Ley Orgánica del Ambiente. The definitions of environmental control measures are contained within Annex 9 of DE-32712-MINAE and textually state:

1. Compensation Measures: Those actions aimed at compensating for all that was damaged irreversibly by the development of a project, work, or activity.

2. Mitigation Measures: Those actions aimed at reducing the negative environmental and social impacts caused by the execution of a project, work, or activity and its subsequent operation, and which must be applied to the project, work, or activity area and its area of influence.

3. Prevention Measures: Those actions aimed at avoiding the occurrence of negative impacts caused by the development of a project, work, or activity and which must be applied to the project, work, or activity area and the area of influence. 4. Restoration or Recovery Measures: Those actions aimed at promoting the recovery of natural resources, ecosystems, and habitats altered by the execution of a project, work, or activity, recreating, to the extent possible, the original structure and function, in accordance with knowledge of the pre-existing conditions.

The methodology for assessing Environmental Impact Significance contained in DE-32712-MINAE assesses all potential impacts of the project, but by assigning a score to each impact, it determines that when the impact is not of high significance, the project design already incorporated in advance the necessary control measure to maintain the project in a controlled environment, because such impacts are already incorporated within other legislation, public services, or are part of the basic technical rules of construction or project execution. For this reason, even if the alteration does not qualify as significant, it does not mean it was not subject to analysis or that SETENA did not analyze it, or does not provide the pertinent follow-up to impacts determined as low significance. Form D1 is designed to categorize the impacts that may exist, according to a previously analyzed condition, for example, in the solid waste section, 3.3.1 of the same, which is an impact to be assessed in every project, the developer must, depending on its nature and location, check the appropriate option. For example, if the project is located in an urban area, and an authorized solid waste disposal system already exists, when checking the corresponding option, i.e., that such system already exists, the significance will be marked in green, meaning low significance, which implies that no additional mitigation measure must be implemented, since the system inherently provided the buffering of that impact, through the municipal waste collection system. In that case, SETENA must verify the existence of said service, in order to consider the impact as assessed and mitigated. Now, if said service did not exist for some circumstance, it would be marked in red (high significance), for which some specific mitigation or compensation measure must be established. Third: In addition to the foregoing issue, the plaintiffs also decontextualize that there is an environmental audit and follow-up process, in which SETENA verifies compliance with the environmental commitments assumed by the developer; and with the environmental measures from the preliminary environmental assessment, from which the Environmental Impact Significance is calculated, as well as from the final environmental assessment instrument. It must be pointed out that this environmental follow-up process allows SETENA not only to corroborate the environmental control measures determined as high significance, but also to guarantee that the impacts determined as low significance remain in the same condition, when the project is being executed or is in the operation stage, as the case may be. DE-31849-MINAE recognizes in its Article 3, subsection 37 that the environmental impact assessment includes three phases: a) the Initial Environmental Assessment, b) the preparation of the Environmental Impact Study or other corresponding environmental assessment instruments, and c) the environmental control and follow-up of the activity, work, or project, through the established environmental commitments. Therefore, in the initial environmental assessment, impacts are identified as low and high significance; subsequently, the preparation of the final assessment instrument allows proposing environmental measures to prevent, mitigate, or compensate for the impacts; and finally, in the environmental follow-up process, to guarantee compliance with subsections b, c, d, and i of Article 84 of the Ley Orgánica del Ambiente, namely:

Article 84.- Functions of the Technical Secretariat. The functions of the National Environmental Technical Secretariat are as follows:

"…b) To recommend the necessary actions to minimize the impact on the environment, as well as those technically appropriate to recover it.

c) To address and investigate complaints filed regarding environmental degradation or environmental damage.

d) To conduct the corresponding field inspections before issuing its decisions."

Fourth: It must be considered that if a project does not have the Environmental Feasibility (License) and it is being executed or is in operation; based on competencies different from those conferred to SETENA in the environmental field, it would be the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) that would be responsible for assessing this damage, from the perspective of its responsibilities; in adherence to the functions assigned to this tribunal in Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente.

Article 111.- Competence of the Tribunal. The Administrative Environmental Tribunal shall be competent to:

a) Hear and resolve, in administrative proceedings, complaints filed

against all persons, public or private, for violations of legislation protecting the environment and natural resources.

b) Hear, process, and resolve; ex officio or at the request of a party, complaints regarding active or omissive conduct that violates or threatens to violate the norms of legislation protecting the environment and natural resources.

c) Establish, in administrative proceedings, indemnities that may arise in relation to damages produced by violations of legislation protecting the environment and natural resources.

d) The resolutions of the Administrative Environmental Tribunal shall be unappealable and shall exhaust the administrative remedy.

e) Establish fines, in administrative proceedings, for infractions of the Law for Integrated Waste Management and any other law that so provides.

(Thus added the preceding subsection by Article 58, paragraph c) of the Law for Integrated Waste Management, No. 8839 of June 24, 2010).

On the other hand, Article 54 of Executive Decree 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC establishes:

"Article 54.-Referral of the Environmental Complaint. In the event that there is no file with SETENA for the activity, work, or project in which the acts to be denounced have been carried out, it shall refer the complaint to the Administrative Environmental Tribunal (TAA) for its knowledge and resolution, in accordance with Article 111 of the Ley Orgánica del Ambiente. The Administrative Environmental Tribunal, as provided in Article 109 of the Ley Orgánica del Ambiente, when warranted, must seek advice from SETENA."

In these cases, this Tribunal shall have the power to apply a much more generic definition for determining environmental damage, such as that contained in subsection c) Article 3 of DE-34433:

c) Environmental damage: It is the result of the alteration or destruction, intentional or not, resulting from negative impacts, of any human activity or of natural origin that affects, interrupts, or destroys the components of ecosystems, altering their function and structure in a reversible or irreversible manner.

Fifth: Because the appeal is based on conceptual arguments regarding the definition of environmental damage, rather than on technically demonstrating the lack of protection of the environment under the regulated procedure and, therefore, the conduct violating Article 50 of the Political Constitution by SETENA when applying the definition of environmental damage, it is necessary to clarify that the plaintiffs make an inappropriate and indiscriminate use of what they refer to as Environmental Impact Significance and Importance. These concepts are different and are used at different moments of the Environmental Impact Assessment process. Therefore, it is necessary to clarify for the Constitutional Chamber and the plaintiffs the difference between both concepts: 1. In accordance with Article 10 of DE-31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, Environmental Impact Significance is the final score obtained by filling out Environmental Assessment Form D1, which is part of the Preliminary Environmental Assessment and allows selecting the environmental assessment instrument that will ultimately be used. 2. Impact importance is, in accordance with the Environmental Impact Assessment Manual Part IV, Annex 2, Instructions for the Assessment of Environmental Impacts, subsection 3.3 of DE-32966-MINAE:

"The importance of the impact is, therefore, the relationship by which the environmental impact is qualitatively measured, based both on the degree of incidence or intensity of the alteration produced, and the characterization of the effect, which in turn responds to a series of qualitative attributes, such as extent, type of effect, manifestation timeframe, persistence, reversibility, recoverability, synergy, accumulation, and periodicity..."

The determination of this importance is included as part of the process for determining the Environmental Feasibility (License), in the preparation of the assessment instrument. For this reason, the unclear use of these two terms does not allow clearly evidencing what the technical substance of the claim is, and it suggests that there is a lack of knowledge of the substance of the decree and, therefore, of the Environmental Assessment process itself, attempting to legally interpret a purely technical process. Sixth: All Environmental Impact Assessments (EIA) at SETENA are predictive in nature, as recognized by DE-31849-MINAE in its Article 122:

Application of the EIA instrument. Given that the Environmental Impact Assessment (EIA) is a predictive instrument of the Environmental Management carried out by the State...

It is for this reason that there is environmental follow-up of the project, through what DE-31849-MINAE, Article 3, subsection 49 calls Environmental Control and Follow-up Instruments and Means (ICOS), with which it can be verified whether the environmental control measures are adequately avoiding or minimizing the environmental impact, where the environmental assessment process is continuous and dynamic. Given that the Environmental Assessment is predictive, it is very likely that the environmental control measures established in the initial Environmental Management Plan (PGA) must change and be adjusted, because the reality of the project when executed will show aspects subject to revision or the appearance of impacts not anticipated due to unforeseeability, such that by its own nature the PGA is dynamic and revisable, and consequently, at the project execution stage it is feasible to modify it and even incorporate new measures not originally anticipated. The environmental follow-up process verifies that the impacts determined as low significance or importance are being adequately contained during project execution; however, there is the possibility, as explained, that some impact not originally contemplated in the initial identification may be found, and this is what Article 3, subsection 27 regulates. In this case, through the environmental follow-up process, it is guaranteed that even if it is of low significance or importance, there is a pertinent environmental control measure for its containment, which, as stated, are those that do not require additional measures beyond those originally raised in the project. For greater clarity and based on the same example of solid waste, under the assumption (only for illustrative purposes), that said project had omitted to previously assess this environmental component, and at the follow-up stage the omission were identified, it would still be a low impact, because the solid waste disposal system, which would be nothing more than the mitigation measure to implement, inherently exists and, as long as it is used appropriately, is not assessed as damage for SETENA's own purposes, under the technical logic of the Environmental Assessment Process structure. Now, under the same scenario, that impact could change from low to high if, for example, it were determined that even though the mitigation measure exists, it is not used, and solid waste disposal is carried out inappropriately, generating contamination, in which case said impact, due to the dynamics of the Assessment process itself, transforms from low to high environmental significance, so that there is no lack of environmental protection, nor any violation of Article 50 of the Constitution. Consequently, in the event of high-significance or importance environmental impacts that were not evaluated in previous stages and appear during the execution or operation of the project, it is also possible, through the environmental follow-up and audit process conducted by SETENA, to request the application of the necessary environmental control measures to minimize or attenuate the impacts, since in these cases, unlike those of low significance, they cannot be absorbed as part of the original approach with which the Environmental Feasibility (License) was granted. When assessing these new impacts, the regulation sought, far from leaving the environment unprotected, to grant them a special character, where by the definition of environmental damage contained within DE-31849-MINAE, and additionally in Article 96 of the same Executive Decree, said damage is determined through an ordinary investigative procedure, with all the legal consequences of the action or omission against the environment. Seventh: It is clear that, in accordance with Articles 17, 83, and 84 of the Ley Orgánica del Ambiente, SETENA has the competence to determine which projects, forms, and environmental assessment instruments apply, based on technical criteria previously defined, in this case, by internal regulations; said faculty has been recognized by the Constitutional Chamber in various rulings, namely: "On the importance of environmental feasibility, environmental impact studies, and the procedure to be observed. The recognition of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the application of the referred precautionary principle, and the consequent regulatory development in environmental protection matters imposes compliance with different requirements and procedures that allow the administration to know the real impact that the execution of activities and works—public or private—may have on the environment, in order to, once the corresponding certainty is acquired, authorize or reject its execution. Thus, domestic law creates the National Environmental Technical Secretariat—SETENA—, an administrative dependency responsible for granting environmental feasibility to projects, once the established procedure is fulfilled—see Article seventeen of the Ley Orgánica del Ambiente—, through reasoned resolutions where the situation raised is analyzed in a detailed manner. The conduct of environmental assessments has also been recognized by this Chamber as a guiding principle in environmental matters, from which it follows that their observance and application is unrestrictable to ensure the due protection of the environment."

Thus, in judgment number 2003-6322, of fourteen hours fourteen minutes of the third of July of two thousand three, the Chamber defined that: "5.-regarding the completion of the environmental impact study prior to the commencement of works: It is based on the principle that environmental norms must have a technical basis, since their application must stem from limits that determine the conditions under which the use and exploitation of natural resources must be carried out. This is so because environmental damage and contamination are assessable, such as the presence of toxic substances or external elements that cause negative characteristics in the environment, both for biological diversity—including flora and fauna—and—and above all—for human life, which is reflected in human health or well-being—soil, habitat, air, water, etc.—the impact of these elements requires scientific evaluation and treatment. Therefore, this principle (of the prior completion of the environmental impact study) constitutes a corollary of the preceding principle, and its completion is especially important for all '[..] human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous material residues shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this Law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects.' (Article 17 of the Organic Environmental Law, number 7554, of the eighteenth of September of nineteen ninety-five). It is thus that the protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment obligates the State to take preventive measures to avoid its impairment; and among the principal measures provided by the legislator in this regard are the Environmental Impact Studies, which find their basis in the provisions of the cited Article 17 of the Organic Environmental Law. To this effect, it is important to highlight that by virtue of constitutional mandate—Article 50—and in the Law—Article 17 of the Organic Environmental Law—it is established as a general principle that every human activity that modifies the environment shall require the environmental impact study, whereby it shall be the condition of the project or the work that determines in each case whether or not the referred-to technical study is required, and not the establishment of arbitrary conditions, be they administrative or regulatory (as stated by this Court, in judgment number 1220-2002, of fourteen hours forty-eight minutes of the sixth of February of two thousand two)." Judgment: 03114 File: 10-005001-0007-C0 Date: 11/03/2011 Time: 09:03:00 am… The Honorable Magistrates are requested to dismiss the unconstitutionality action discussed in all its aspects, given that the petitioners' criterion isolates the concept of Environmental Damage from the entire environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process and other related environmental legislation. The misuse of normative concepts makes it impossible for the technical personnel of this Secretariat to determine, within the environmental impact assessment procedure, where and why the petitioners operationally identify that the concept contained in subsection 27 of Article 3 fails to protect and conflicts with compliance with Article 50 of the Political Constitution, the claimants lacking a technical basis to give content to their allegations, the same being biased and assessed from a lack of knowledge of the technical environmental assessment process itself, extrapolating the effects to other environmental damage valuation processes under the competence of other state bodies."

12.- By resolution of 15:56 hours on March 8, 2016, the presidency of this Chamber accepted Marco Vinicio Arroyo Flores, in his capacity as Secretary General of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), as a passive coadjuvant in this process. Furthermore, the hearings granted to the Office of the Attorney General of the Republic, the Minister of Environment and Energy, the Minister of Health, the Minister of Public Works and Transport, the Minister of Agriculture and Livestock, and the Minister of Economy, Industry, and Commerce were deemed answered.

13.- The hearing indicated in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by numeral 9 ibidem, deeming this resolution sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

14.- The prescriptions of law have been complied with in the proceedings.

 

Drafted by Magistrate Castillo Víquez; and,

Considering:

I.- Regarding standing. In the sub examine, the petitioners possess sufficient standing to challenge the unconstitutionality of the contested norm, without it being necessary to have a prior matter serving as a basis for this action. This is because they appear in defense of a diffuse interest that concerns the national community as a whole, such as the right to the environment. Consequently, they are entitled to bring action directly, in light of the provisions of paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law. Likewise, they meet the other requirements stipulated in numerals 73, 78, and 79 of the aforementioned law. In conclusion, the action is admissible.

II.- Regarding the object of the challenge. The petitioners challenge Article 3, subsection 27), of the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004, only with respect to the phrase that states: “…and that implies an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA)”, estimating it contrary to Article 50 of the Political Constitution and to the principles of non-regression, legal reserve, objectification, precaution, intra- and intergenerational biodiversity protection, sustainable and remedial development. For such purposes, the petitioners cited the following provision in their filing:

"Article 3.- Definitions and abbreviations... 27) Environmental Damage: Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process (assessed ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, over all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was provided and that implies an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA)."

However, it is preliminarily noted that the text in question was originally in subsection 26 of numeral 3, not in 27, and currently that provision maintains the same text challenged here; however, its numbering was moved to subsection 28 by Article 5 of Executive Decree No. 37803 of June 25, 2013. This textually states:

"Article 3º-Definitions and abbreviations. For the purposes of this regulation, the following definitions and abbreviations are used:

…28) Environmental Damage: Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process (assessed ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, over all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was provided and that implies an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA)." (The highlighting is not in the original).

In the petitioners' opinion, the underlined part in such provision is unconstitutional, because the concept of damage leaves negative alterations assessed as having "medium" or "low" significance that were never considered in the assessment procedure without redress, incurring in an abusive use of regulatory power, is contrary to constitutional Article 50, and lacks a technical basis. They consider that, although it is true that some environmental damages produce greater impact than others, this does not mean they have greater or lesser importance, since the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against any eventuality, and that entails not leaving the definition of what is or is not environmental damage where such anticipation was not foreseen to a subjective criterion of relevance. They consider that, for these same reasons, the meaning of the remedial principle in that norm is regressive and contrary to the principle of progressivity and the criterion of objectification.

III.- Regarding the General Regulation on Environmental Impact Assessment Procedures, Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004.

Having reviewed the allegations of the petitioners and that the challenged norm stems from a regulation, it is important to preliminarily contextualize the scope of that provision within the framework of its regulation.

As indicated in the very considerations of this regulation, "…environmental problems must be addressed with preventive and corrective policies…"; likewise; "…this regulation seeks primarily to regulate one of the instruments of preventive environmental policy, which is the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental)… to create an agile, modern, and reliable procedure for the submission of Environmental Impact Assessments before the National Environmental Technical Secretariat (SETENA)". To this end, Article 1 provides the following:

"Article 1º-Objective and scope. This regulation aims to define the general requirements and procedures by which environmental viability (license) shall be determined for new activities, works, or projects that, by law or regulation, have been determined to be capable of altering or destroying elements of the environment or generating toxic or hazardous waste or materials; as well as the prevention, mitigation, and compensation measures that, depending on their impact on the environment, must be implemented by the developer."

According to Article 2, the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) process must have been completed and approved prior to the commencement of activities of the project, work, or activity. However, not all of them require an environmental impact assessment, precisely because that depends on the nature of the work, project, or activity and the level of impact it produces on the environment (Articles 6 and 7 of this decree). Let us examine Articles 4 and 4 bis of this same regulation:

"Article 4º-Activities, works, or projects subject to the EIA. New activities, works, or projects that are subject to the process of obtaining environmental viability (license) before SETENA, according to Article 17 of the Organic Environmental Law, are divided into:

1. Those activities, works, or projects for which there is a specific law mandating compliance with the process. Annex No. 1, which forms an integral part of this regulation, lists these activities, works, or projects.

2. The remaining activities, works, or projects not included in Annex No. 1 of the preceding paragraph are ordered in the general categorization presented in Annex No. 2 of this regulation."

"Article 4° bis. - Activities, works, or projects that by their nature do not require an EIA before SETENA

Activities, works, or projects of very low environmental impact, described below, shall not be required to process an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) before SETENA; however, they shall be subject to the environmental controls established by the Municipalities, the Ministry of Health, the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Public Works and Transport, and the Ministry of Environment and Energy, and others with legal competence; as well as to what is established in the Code of Good Environmental Practices, Executive Decree No. 32079 of September 14, 2004, published in La Gaceta 217 of November 5, 2004, or with any voluntary mechanism to improve environmental performance:

1. Activities in operation that require renewing their permits before other public administration authorities, such as the Ministry of Health, the Ministry of Agriculture and Livestock, and the Municipalities, among others.

2. Activities, works, or projects of improvement, reconstruction, and repair that are carried out on public or private infrastructure and minor works defined in Municipal provisions, provided they are not located in an environmentally fragile area, do not involve construction works greater than 500 m² or earthworks (movimientos de tierra) exceeding 200 m³, nor handle, store, or transfer hazardous products.

3. The construction and operation of buildings of less than 500 m2 and construction projects of industrial and storage buildings when not directly related to their operation of less than 1000 m2, provided these works are located in an area with land use in accordance with local planning and are not in an environmentally fragile area."

The foregoing is consistent with what was already stated by the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states:

"Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation."

In that same vein, this Court has stated that, "it is unavoidable that every human-origin activity implies an impact on the environment (or damage, since it alters it in one way or another); however, for it to be relevant for study purposes in accordance with the Rio Convention, it must be serious or irreparable" (see judgments No. 2006-15215, 2011-5514, 2012-264, and 2019-17397, among others).

A criterion that has been reiterated by this Chamber:

"…As this Court has repeatedly stated, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid containing the possible impairment of the environment or people's health. Thus, only in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or doubt thereof—must a precautionary measure be adopted and even the activity in question postponed. This is because every human activity impacts the environment; hence, if the damage produced is not serious or irreversible—since precisely for this purpose mitigation measures have been adopted—not every activity must be prohibited or even environmentally assessed, since it will depend on its impact, and this very Court has recognized this by stating that not every activity requires an environmental impact study." (Judgment No. 2020-13837)

Even in relation to numeral 4 bis, by which some works, projects, and activities are excluded from the aforementioned environmental impact assessment, due to the low significance of their impact, this Court, by judgment No. 2017-5994, reaffirmed its constitutionality, stating the following:

"In the opinion of the petitioners, the activities described as having very low environmental impact in Article 4 bis do not meet that category and the fact that they are exempted from the environmental impact assessment (EIA) process weakens the instrument's efficiency in preventing environmental damage. They consider it absolutely illogical and inconsistent with reality that an operating activity is considered to have 'very low environmental impact,' regardless of its size, the productive activity it carries out, its condition of generating environmental pollution, and the degree of environmental fragility of the site where it is located, simply because permits are processed before entities other than the National Environmental Technical Secretariat, which, they argue, do not have a broad scope of environmental impact assessment. For its part, in its report, the Office of the Attorney General of the Republic considers that what is provided in that norm is unconstitutional insofar as it excludes every activity that is already in operation, since this would mean that activities that, were they starting today, should be environmentally assessed would be excluded from the environmental control exercised by SETENA. This circumstance implies in itself the absence of any technical and scientific criterion to exempt them from the environmental control exercised by SETENA which, in addition to expressly contravening what is established by Article 17 of the Organic Environmental Law, violates the preventive principle contained in constitutional Article 50, as stated by this Constitutional Court in copious and reiterated jurisprudence (see, among others, judgments numbers 2003-6311 of July 3, 2003, and 2008-015760 of October 22, 2008), and what would be appropriate in these cases would be an environmental diagnosis study, in accordance with what this Chamber has pointed out in its jurisprudence (see judgments numbers 2003-006324 of July 4, 2003, and 2004-04949 of May 6, 2004). The representatives of the Ministry of Environment and of SETENA indicate in this regard that the environmental impact assessment is a predictive instrument, which should not be applied to operating activities, since what it seeks is to anticipate; thus, it is not feasible, as the petitioners claim, to require an environmental impact assessment for operating activities.

In the opinion of this Chamber, the following distinction must be made regarding the excluded activities: on the one hand, those indicated in subsection 1) and, on the other hand, those excluded in the remaining subsections. This is because the petitioners' arguments are particularly directed at the challenge of subsection 1). The following clarification is necessary, due to what was indicated by the Office of the Attorney General of the Republic in its report. Said subsection must be understood in accordance with what is established in the first paragraph of said article, that is, it refers to operating activities of very low environmental impact, which certainly do not require—according to the norm—processing an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) before SETENA, but which, nevertheless, shall be subject to other environmental controls—as the norm itself indicates—such as those established by the Municipalities, the Ministry of Health, the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Public Works and Transport, and the Ministry of Environment and Energy, and others with legal competence; as well as to what is established in the Code of Good Environmental Practices, Executive Decree No. 32079 of September 14, 2004, published in La Gaceta 217 of November 5, 2004, or with any voluntary mechanism to improve environmental performance. Thus, it is the norm itself that establishes that, although they do not require an EIA, this does not mean they are excluded from environmental control. Note that the petitioners confuse the definition; it is not that the fact of being operating activities makes them of very low environmental impact, but rather that the subsection does not refer to any type of operating activity, but only to those operating activities defined as having very low environmental impact. Thus, as to the allegation of unconstitutionality of Article 4 bis of the contested Regulation, the action must be dismissed with respect to subsection 1 of such norm."

What has been set out is relevant, because, as was indicated, this regulation is designed as a predictive control mechanism, in accordance with environmental principles and the provisions of Article 17 of the Organic Environmental Law, which states:

"Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate toxic or hazardous waste or materials shall require an environmental impact assessment by the National Environmental Technical Secretariat created in this law. Its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment."

That is, it is a prior control that must be exercised by a technical body, which in this case is the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), as a maximum deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy, whose fundamental purpose is to harmonize environmental impact with productive processes—Article 84 of the Organic Environmental Law—which it carries out through the granting of the so-called environmental viability, defined by this same regulation challenged here in Article 3, subsection 64, as follows:

"Environmental Viability (License): Represents the condition of harmonization or acceptable balance, from the point of view of environmental load, between the development and execution of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographic space where it is intended to be implemented. From the administrative and legal point of view, it corresponds to the act by which the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto) process is approved, whether in its Initial Environmental Assessment phase, or its Environmental Impact Study, or another EIA document."

Now then, in order to grant or deny that viability, SETENA subjects the aforementioned activities, projects, and works to an environmental assessment process that includes different stages, precisely to assess, beforehand, all the possible impacts of the project, and from that preliminary rating, assigns a score to each impact and determines its degree of significance. Numeral 3 itself defines this assessment, originally in subsection 61, currently in subsection 63, which reads:

"63. Environmental Impact Significance (SIA): Consists of the qualitative and quantitative assessment of a given environmental impact, within the context of a process of assessment and harmonization of criteria such as the current environmental regulatory framework, the planned land use for the area to be developed, its condition of environmental fragility, the potential social effect that could occur, and the relationship of environmental parameters of the project." (The highlighting is not in the original).

Precisely, that environmental impact significance (SIA) rating determines the procedure to be followed by the developer. See Article 20 of the contested decree:

"Article 20.-Decision routes based on the final SIA rating. By virtue of the final SIA rating, the activities, works, or projects may follow the following decision routes:

1. B2-Low SIA - Sworn Declaration of Environmental Commitments.

2. B1 - Moderate SIA - Forecast - Environmental Management Plan.

3. A - High SIA - Environmental Impact Study."

Consequently, when SETENA rates an impact as not being of high significance, it is because the project design already incorporated in advance the control measure necessary to keep the project in a controlled environment (whether because such control exists in other legislation, public services, or because they are part of the basic technical rules of construction or project execution). However, these are alterations that were subject to analysis by SETENA and to which equal control and monitoring must be provided, even if they were rated as non-significant, from the preliminary assessment stage to the final stage. This includes determining whether any omission by the developer generates a change in the significance rating of the impact and whether any compensation, mitigation, prevention, or restoration measure must be adopted. The resolution granting environmental viability also includes legal warnings and potential liabilities for the developer in case of non-compliance. At the time the action was filed, the decree under study provided the following:

"Article 45. -Resolution and granting of Environmental Viability (or License).

…4. All resolutions granting environmental viability (license) shall include the following Fundamental Environmental Commitment Clause: 'This Environmental Viability (License) is granted on the understanding that the developer of the project, work, or activity shall fully and completely comply with all technical, legal, and environmental regulations and norms in force in the country and to be executed before other authorities of the Costa Rican State. The non-compliance with this clause by the developer shall not only subject the developer to the sanctions implied by non-compliance with said regulation, but also, as the same constitutes a fundamental part of the basis upon which the Environmental Viability is sustained, shall automatically annul said Environmental Viability with the technical, administrative, and legal consequences this entails for the activity, work, or project and for its developer, particularly with respect to the scope of the application of Article 99 of the Organic Environmental Law.'"

Currently, that provision remains numeral 45, with a quite similar wording. Likewise, it is worth mentioning that the challenged regulation contemplates other sanctions in case of non-compliance or falsehood by the developer or the environmental responsible party; however, this is not detailed in greater depth in this study because it is not the specific object of this process. What is relevant to mention is that, according to Articles 51 and following of that time, currently in force, SETENA must receive, process, and address environmental complaints filed before it or that have been received by MINAE. And only in those cases where SETENA has no file whatsoever for the reported party, the complaint is referred to the Administrative Environmental Tribunal, as established by the then and current numeral 54:

"Article 54.-Referral of the Environmental Complaint. If there is no file at SETENA for the activity, work, or project where the events to be reported have taken place, it must refer the complaint to the Administrative Environmental Tribunal for its knowledge and resolution, in accordance with Article 111 of the Organic Environmental Law.

The Administrative Environmental Tribunal, as provided by Article 109 of the Organic Environmental Law, when circumstances warrant, must seek advice from SETENA." (The highlighting is not in the original).

The foregoing confirms what was stated by SETENA as a passive coadjuvant in this process, upon indicating that "…that if a project does not have the Environmental Viability (License) and it is being executed or is in operation; under competencies other than those conferred upon SETENA in the environmental field, it would be up to the Administrative Environmental Tribunal to assess this damage, from the perspective of its responsibilities; in accordance with the functions assigned to this tribunal in Article 111 of the Organic Environmental Law… In these cases, this Tribunal shall have the authority to apply a much more generic definition for determining environmental damage, such as the one contained in subsection c) Article 3 of Executive Decree No. 34433…".

IV.- Regarding the challenged norm. Let us recall that the norm challenged here by the petitioners, although it was indicated to be Article 3, subsection 27, was actually subsection 26 at that time and is currently subsection 28, which maintains the same wording, the text of which reads:

"Article 3º-Definitions and abbreviations. For the purposes of this regulation, the following definitions and abbreviations are used:

…28) Environmental Damage: Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) process (assessed ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, over all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was provided and that implies an alteration assessed as having high Environmental Impact Significance (SIA)." (The highlighting is not in the original).

In the petitioners' opinion, the underlined part in such provision is unconstitutional, because the concept of damage leaves negative alterations assessed as having "medium" or "low" significance that were never considered in the assessment procedure without redress, incurring in an abusive use of regulatory power, is contrary to constitutional Article 50, and lacks a technical basis. They consider that, although it is true that some environmental damages produce greater impact than others, this does not mean they have greater or lesser importance, since the right to a healthy and ecologically balanced environment must be protected against any eventuality, and that entails not leaving the definition of what is or is not environmental damage where such anticipation was not foreseen to a subjective criterion of relevance.

They consider that, for those same reasons, the meaning of the remedial principle in that regulation is regressive and contrary to the principle of progressivity and the criterion of objectification.

Based on what was stated in the preceding recital, this Court considers that the action must be dismissed. The regulation in question must be interpreted and applied in the sense for which it was conceived; that is, within an environmental impact assessment (EIA) (Evaluación de Impacto Ambiental) process, as the article itself indicates, without extrapolating it to other jurisdictions or the exercise of authority by other state bodies. As has been demonstrated, the concept and measurement of the assessment of environmental significance, in this regulation, is related solely and strictly to the environmental feasibility study conducted by SETENA for a specific project, work, or activity. This implies that all its impacts were assessed, but not all are classified as highly significant for various reasons, whether because other regulatory controls exist in legislation, or because it is not likely to produce serious or irreversible damage, as established by the precautionary principle itself in environmental matters. Regarding this principle, it is worth noting what this Court has stated on the subject:

"2. Precautionary principle or principle of prudent avoidance (principio precautorio o principio de la evitación prudente): This concept has been developed in rulings number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039, among others, of this Court, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which refers to the necessary action and effect of anticipating possible damage to the elements that comprise the environment; thus, it advocates for the implementation of actions aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all technical or operational measures to avoid, prevent, or contain the possible impact on the environment or the health of people. Therefore, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt regarding it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed; since subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damage caused to the environment. Likewise, the precautionary principle applies when there is no scientific certainty regarding the risks or environmental impact of a measure, and the studies or available information generate doubts about the risks or their possible negative impact. In contrast, the prevention or preventive principle applies in those cases where there is scientific evidence that the measure will cause environmental damage. In this second case, the available information may be sufficient or insufficient, but with what exists, a degree of certainty is reached about the negative impacts that the measure will cause on the environment. The difference between one and the other lies in the existence or non-existence of scientific certainty about the possible risks or injuries to the environment (see judgment number 2012-13367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012).

In summary, this principle, based on Article 50 of the Political Constitution and Article 15 of the Rio Convention, already mentioned, obliges the Administration to adopt the necessary measures to provide full protection to the environment and avoid damage that is irreversible." (Judgment no. 2019-17397) The highlighting is not from the original,

Nor is it true that SETENA's decision is merely subjective, as it is subject to the submission and assessment of several requirements depending on the project to be developed, which are analyzed beforehand and can be modified subsequently. Let us examine the preliminary procedure that a developer had to follow, in case of needing to request environmental feasibility from SETENA, according to the text of the regulation at that time:

"Article 5—The criteria for the environmental evaluation of activities, works, or projects. So that the developer has preliminary knowledge of the potential environmental impact of their activity, work, or project, and identifies the procedural route to follow within the Environmental Impact Assessment (EIA) process, SETENA has two complementary evaluation criteria: the general categorization and the initial environmental classification of the activities, works, or projects."

 

"Article 6—General categorization of activities, works, or projects. Through a specialized technical evaluation, a general categorization of activities, works, or projects was conducted, according to their potential environmental impact (PEI) (impacto ambiental potencial (IAP)). Based on the results of this evaluation, a list was prepared that orders said activities, works, or projects into three PEI categories:

Category A: High Potential Environmental Impact.

Category B: Moderate Potential Environmental Impact. This category is further subdivided into two minor categories, namely:

Subcategory B1: Moderate - High Potential Environmental Impact, and

Subcategory B2: Moderate - Low Potential Environmental Impact.

Category C: Low Potential Environmental Impact.

Annex No. 2 of this regulation presents the general categorization of the activities, works, or projects, according to their PEI, as well as the methodology used for its preparation."

 

"Article 7—Criteria for the general categorization of activities, works, or projects. The activities, works, or projects included in the list of Annex 2 are categorized according to criteria that define the nature of the process and include the following data:

1. Type or nature of the productive process or the activities that must be developed for the execution of the activity, work, or project, in relation to the environmental risk taking into consideration the environmental impacts (combined, cumulative, or individual environmental effects) of the activities, works, or projects already operating in the country.

2. Expert technical criterion, developed over time during the process of preparing the EIA List of Annex No. 2, by SETENA personnel and a multidisciplinary team of professionals from public and private entities.

3. Other dimension criteria such as: size of the activity, work, or project, in terms of the number of units participating in its execution and operation; area (in m2 or Hectares -Ha-) covered by the activity, work, or project."

 

Likewise, according to Article 8 of the challenged regulation, for the initial environmental classification of the activities, works, or projects, in addition to the general categorization established in Article 6, the developer must also carry out an initial environmental classification, for which they must complete and supplement an environmental assessment document (documento de evaluación ambiental), as appropriate to the activity, work, or project to be developed. To this end, SETENA, as part of its EIA Manual, will make available to the interested party two variants of the Environmental Assessment Document called D1 and D2, respectively. Each of them implies attaching a series of documentation supporting what is declared by the developer. In order to demonstrate that a mere declaration by the developer is not sufficient, but the support that must accompany such an initial form is, the provisions of Article 9 of this regulation are quoted below:

"Article 9—Environmental Assessment Documents:

Environmental Assessment Document -D1. The Environmental Assessment Document -D1 must be used by activities, works, or projects of high and moderate PEI category (A, B1, and B2), as established in this regulation.

  The D1 will include the information indicated below, to which must also be attached the documentation specified in this article.

Information that must be indicated in the D1:

1) Name of the activity, work, or project.

2) Category of the activity, work, or project according to the ISIC Classification and its PEI.

3) Administrative and geographical location of the land where the activity, work, or project would be developed.

4) Full name of the developer, qualifications, personal domicile, and place and fax number for receiving notifications, when dealing with a natural person.

5) Name of the legally constituted company in the country, legal identification number, tax domicile, place for receiving notifications, full name and qualifications of the legal representative and legal proxies, in the latter case if they wish to have proxies in addition to their legal representative for the process, when the developer is a company.

6) Description of the process involved in the productive activity, regarding its dimensions, required resources and services, as well as the potential generation of liquid and solid waste and emissions, and other environmental risk factors, including environmental measures to prevent, correct, and mitigate possible environmental impacts.

7) Legal-environmental framework regulating the activity, work, or project.

8) General description of the environmental situation of the site where the activity, work, or project will be developed.

Documentation that must be attached to the D1:

1) A copy of the developer's identity card, residency card, or passport, in the case of a natural person.

2) A notarial or registry certification containing the company name, legal identification number, tax domicile, full qualifications of the legal representative. In cases where they wish to appoint proxies, a notarial certification of the power of attorney.

3) A certified copy of the cadastral map, or in its place, a copy with the original, to be compared before the SETENA official who has public faith.

4) A certification of ownership or property where the activity, work, or project will be developed, or in its place, a copy with the original, to be compared before the SETENA official who has public faith. In the event that the developer is not the owner of the property, they must also attach a letter of authorization from the owner to the developer, whose signature must be authenticated by a notary public, or otherwise, the owner must appear with their identity card at the SETENA offices to sign before the designated public official, so that this official attests to the authenticity of their signature.

5) A certification of the total investment amount for the activity, work, or project, including the cost of the property, issued by a Certified Public Accountant (CPA) (Contador Público Autorizado (CPA)). When the activity, work, or project involves construction works, the developer is authorized to present, in place of the CPA's certification, one containing the appraisal from the Federated College of Engineers and Architects (CFIA) (Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA)), which must be signed by the professional responsible for its design.

6) The basic matrix for identifying cumulative environmental impacts that would be generated, duly completed (D1).

7) A sheet with the basic site design of the activity, work, or project.

8) A color copy of the cartographic sheet with the location of the Project Area.

9) A basic engineering study of the terrain of the Project Area where the activity, work, or project will be developed, according to Annex 3 and the protocol specified in the EIA-D1 Manual.

10) A basic geology study of the terrain of the Project Area where the activity, work, or project will be developed, according to Annex 3 and the protocol specified in the EIA-D1 Manual.

11) A rapid archaeological report of the terrain of the Project Area where the activity, work, or project will be developed, according to Annex 3 and the protocol specified in the EIA-D1 Manual.

12) When technically justified, SETENA may request, based on the type of activity, work, or project, a road feasibility study, approved by the MOPT, and a rapid biological study; as established in Annex 2 of the EIA-D1 Manual, subsections 3.3.7 and 2.4, respectively.

The D1 must be signed by the developer of the activity, work, or project, jointly with an environmental consultant, whose signatures must be authenticated by a Notary Public; otherwise, both must appear before SETENA with their respective identifications to sign in the presence of the SETENA official.

Both the application containing the information stipulated in this article and the information indicated in the basic matrix for identifying cumulative environmental impacts must be declared under oath as being current and truthful; otherwise, criminal consequences may arise from the fact.

13) Digital format files, one Shape File (*.shp) and another in *.kml format, both with their respective database and the corresponding location polygon of the project area (AP), with the corresponding basic attributes (project name, project type, cadastral map number, and property number, province, canton, district, developer's name, identity card number for a natural person or, as the case may be, also the legal identification number, fax or email for receiving notifications) of said project. The file must be prepared under the CRTM05 Cartographic Projection System. The polygon in question must be the result of a field survey of at least three tie points with respect to the vertices of the cadastral map of the property where the project is presented, with precise coordinates. For specific projects, it must present, in addition to the property polygon, the exact location point of the AP. In cases where the entire property is not developed, the property polygon and the AP polygon must be presented.

Likewise, in the case of projects with category B2, the field survey may be carried out using global positioning systems.

 

   Environmental Assessment Document -D2: The Environmental Assessment Document D2 must be presented by the developer of activities, works, or projects categorized as low PEI (C), as defined by this Regulation, and includes:

Information that must be indicated in the D2:

1) Name of the activity, work, or project.

2) Category of the activity, work, or project according to the ISIC Classification and its PEI.

3) Administrative and geographical location of the land where the activity, work, or project would be developed.

4) Full name of the developer, qualifications, personal domicile, and place and fax number for receiving notifications, when dealing with a natural person.

5) Name of the legally constituted company in the country, legal identification number, tax domicile, place for receiving notifications, full name and qualifications of the legal representative and legal proxies, in the latter case if they wish to have proxies in addition to their legal representative for the process, when the developer is a company.

6) Description of the process involved in the productive activity, regarding its dimensions, required resources and services, as well as the potential generation of liquid and solid waste and emissions, and other environmental risk factors, including environmental measures to prevent, correct, and mitigate possible environmental impacts.

Likewise, the developer must attach the following documentation:

Documentation that must be attached to the D2:

1) A copy of the developer's identity card, residency card, or passport, in the case of a natural person.

2) A notarial or registry certification of legal status.

3) A certified copy of the cadastral map, or in its place, a copy with the original, to be compared before the SETENA official who has public faith.

All the information that the developer indicates in the D2 must be declared under oath as being current and truthful; otherwise, criminal consequences may arise from the fact.

Likewise, it must be signed by the developer of the activity, work, or project and duly authenticated by a Notary Public; otherwise, they must appear before SETENA with their respective identification to sign in the presence of the SETENA official."

This is, then, a project submitted knowledge to SETENA, in which the information provided is declared under oath, which will allow SETENA not only to verify what is declared with the attached information but also to carry out environmental monitoring inspections (inspecciones de fiscalización ambiental) on the validity of the information presented; and in the event that it is verified that there is no concordance between what is being executed and the information presented, SETENA can make the pertinent modifications and must apply the respective sanctions. For example, if the developer proposed their project with the initial D2 form with inaccurate information and wishes to continue the activity, work, or project, they must initiate the EIA process before SETENA, by submitting the D1 document, which is more rigorous (see Articles 15, 23, 26, 30, 44, 45, 46, 47, 48, and 49 of the regulation in force in 2015, among others, in relation to the control and verification powers of SETENA). In addition to this, the regulation provides for additional control over the activity, work, or project to be developed, which is exercised through civil participation in these processes.

As a result of these controls, the regulation establishes these important consequences for the developer:  

"Article 50.—Environmental quality rating of activities, works, or projects.

1. As a result of the environmental control and follow-up process that SETENA will carry out on the activities, works, or projects, whether through inspections or compliance environmental audits, there will be a procedure for rating the environmental quality of said activities, works, or projects.

2. The environmental quality rating will take into account the general environmental situation, the degree of compliance with environmental commitments, and the status of control of negative environmental impacts.

3. This rating comprises three levels or categories (green, yellow, and red), the characterization of which will be defined in the EIA Manual.

4. Those activities, works, or projects that present a condition of environmental equilibrium, of compliance with the commitments and environmental conditions imposed, will have a rating of the first level (green), which would allow them to enjoy some incentives, such as: reduction of the amount of the environmental guarantee, and a decrease in the number of environmental audits that had been ordered in the corresponding administrative resolution; as well as the delivery of environmental certifications or awards.

5. When the activities, works, or projects partially fail to comply with a condition of environmental equilibrium and the commitments and environmental conditions imposed, and as long as this situation does not represent an environmental risk condition, they will have a rating of the second level (yellow), which will imply that SETENA may order the implementation of the necessary environmental measures to recover the required environmental equilibrium condition, all in accordance with the results of the reports that motivated the rating. SETENA, depending on the particular situation, will set a reasonable period for compliance with these measures. Said period must be determined in consideration of the real time that should be employed according to technique and science to implement the ordered measures, but in no case may it exceed six months.

6. When the activities, works, or projects do not comply with a condition of environmental equilibrium, nor comply with the commitments and environmental conditions imposed, they will have a rating of the third level (red), which would entail that SETENA may order, depending on the environmental risk condition implied by the situation, the application of the sanctioning measures established in Article 99 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), following an ordinary administrative procedure in accordance with the provisions of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública) and in full observance and respect for the constitutional guarantee of due process.

7. In these aspects, SETENA will act as the technical and governing body before other instances of the Executive Branch that have environmental responsibilities."

In case the environmental risks indicated therein are noted, SETENA can apply, eventually, the sanctions provided in Article 99 of the Organic Environmental Law:

"Article 99.- Administrative sanctions. In the event of a violation of environmental protection regulations or of conduct harmful to the environment clearly established in this law, the Public Administration will apply the following protective measures and sanctions:

a) Warning by means of notification that there is a claim.

b) Reprimand according to the seriousness of the violating acts and once they are proven.

c) Execution of the compliance guarantee, granted in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental).

d) Partial or total restrictions, or an order for the immediate stoppage of the acts that originate the complaint.

e) Total or partial, temporary or definitive closure, of the acts or facts that provoke the complaint.

f) Partial, total, permanent, or temporary cancellation, of the permits, licenses, premises, or companies that cause the complaint, the polluting or destructive act or fact.

g) Imposition of compensatory or stabilizing obligations for the environment or biological diversity.

h) Modification or demolition of constructions or works that damage the environment.

i) Alternatives for offsetting the sanction, such as receiving official educational courses in environmental matters; also, working on community projects in the environmental area.

These sanctions may be imposed on individuals or public officials, for actions or omissions that violate the norms of this law, or other provisions for the protection of the environment or biological diversity."

It is reiterated that the concept of damage contemplated in the challenged decree cannot be decontextualized as the plaintiffs intend, as it is a special regulation that is part of a rigorous, but dynamic and preliminary, procedure for the review and control of an activity, which allows a technical body with broad review powers to adopt the necessary measures to prevent any damage to the environment at any stage of the project; and to sanction the developer more severely when that alteration comes to constitute a risk of serious and irreversible damage to the environment, that is, is classified as having high environmental significance, since there may be other types of environmental impacts of a positive or negative, direct or indirect, cumulative or non-cumulative, reversible or irreversible, extensive or limited nature, among other characteristics, which do not necessarily constitute damage. It may be a project that is even situated within a controlled environment, so certain impacts are not considered of high environmental significance, since these are incorporated within other legislation, public services, or are part of the basic technical rules for the construction or execution of projects. Hence, the environmental feasibility may be subject to changes and adjustments before, during, and after that verification control provided by the legal system. Likewise, even if the alteration does not initially qualify as significant, that does not mean it was not the subject of analysis by SETENA. Low and medium significance impacts are contemplated in the assessment and are followed up on through possible compensation, mitigation, prevention, and restoration measures. It must be remembered that SETENA's work is essentially predictive and anticipatory (not merely sanctioning, as the legal nature of the Administrative Environmental Tribunal (Tribunal Ambiental Administrativo) might be considered, for example). That is why the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) cannot be used as an instrument to be applied to activities, works, or projects that are already in operation (see Article 122 of the General Regulation on Environmental Impact Assessment (EIA) Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA))).

It is reiterated that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedure does not have a sanctioning nature as its ultimate purpose, but rather a predictive and corrective one regarding possible alterations and impacts in the execution of a specific project. Therefore, the article in question is a special regulation, which must be understood within the very nature of the procedure it regulates, which in no way implies a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment. All impacts of the work, activity, or project are assessed by SETENA and previously classified according to their nature. In addition to this, a control and verification stage subsequently exists that allows the adoption of any measure in relation to any type of impact or change that arises, regardless of its level of significance at any phase of the project. Thus, the environment is not left unprotected.

The plaintiffs' argument that such a concept could be extrapolated to other jurisdictions and diminish the protection of the remedial principle in environmental matters is untenable, given that it is a specific regulation, framed within a special and predictive, non-sanctioning procedure. On the other hand, the legal system provides for regulations of higher legal rank and of a general nature, from which the current criterion of environmental damage claimed by the plaintiffs is deduced. As provided in Article 101 of the Organic Environmental Law, without prejudice to other types of liabilities that may arise for them as participants in any of its forms, those responsible for violations of this law or those regulating the protection of the environment and biological diversity, whether natural or legal persons, will be civilly and jointly liable for the damages caused. Jointly, the owners of the companies or activities where the damages are caused, whether by action or omission, will also be liable. Equal liability will correspond to the professionals and public officials who endorse an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) against the prevailing legal provisions or technical standards, or who do not provide the due follow-up to the process, causing damage to the environment or biological diversity. The Biodiversity Law, for its part, has its own regulation of environmental damage:

"ARTICLE 54.-

Environmental damage. When there is environmental damage in an ecosystem, the State may take measures to restore, recover, and rehabilitate it. To this end, it may enter into all types of contracts with higher education institutions, private or public, companies, and scientific institutions, national or international, in order to restore the damaged elements of biodiversity. In state-owned protected areas, this decision must come from the National System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy. For restoration on private lands, the provisions of Articles 51, 52, and 56 of this law shall apply."

And the regulation proper to the Biodiversity Law, through Executive Decree No. 34433, in Article 3, subsection c), defines it as follows:

"…c) Environmental damage: It is the result of the alteration or destruction, intentional or not, resulting from negative impacts, of some human activity or of natural origin, that affects, interrupts, or destroys the components of ecosystems, altering their function and structure in a reversible or irreversible manner."

Hence, it is also not considered that the regulation challenged here is harmful to the remedial principle in environmental matters, the principle of objectification, or the principle of progressivity, as it does not have the scope or the limitations attributed by the plaintiffs, and, therefore, does not have the accused effects either.

V.- Conclusion. By virtue of all the foregoing, the action must be dismissed in all its aspects. Magistrate Garro Vargas records a note. Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro dissent and would grant the action.

VI.- NOTE BY MAGISTRATE GARRO VARGAS.

I have deemed it opportune to record this note to refer to two aspects.

On the one hand, the majority rightly states:

"And the regulation proper to the Biodiversity Law, through Executive Decree No. 34433, in Article 3, subsection c), defines it as follows:

"…c) Environmental damage: It is the result of the alteration or destruction, intentional or not, resulting from negative impacts, of some human activity or of natural origin, that affects, interrupts, or destroys the components of ecosystems, altering their function and structure in a reversible or irreversible manner."

Hence, it is also not considered that the regulation challenged here is harmful to the remedial principle in environmental matters, the principle of objectification, or the principle of progressivity, as it does not have the scope or the limitations attributed by the plaintiffs, and, therefore, does not have the accused effects either."

 

I believe it is worth highlighting that Article 3 of the cited Regulation encompasses a much broader concept that can be used to define the issue of environmental damage and possible liabilities.

It is true that it has a normative rank similar to the challenged provision, but it has a more general character and is not as specific as the latter, which is inserted and designed within the very logic of this type of comprehensive administrative environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) procedures.

On the other hand, it is worth highlighting that in previous notes (see decisions 2014-004630, 2015-016070, 2015-019582, 2016-018351, 2020-013316) I have made some considerations regarding the exercise of constitutionality control and international instruments as a parameter for assessment. In that regard, as pertinent and in summary, I stated the following:

“The function of controlling the conformity of laws and general provisions with treaties and conventions is not expressly provided for in the constitutional text but only in Art. 73.d) LJC, yet it is not contrary to it, as it allows for guaranteeing the effectiveness of Art. 7 CP. That function of controlling said conformity is a function distinct from the one exercised by the Chamber pursuant to Art. 10 CP—constitutionality control—and from the one established in Art. 48 CP—to jurisdictionally guarantee constitutional rights and those of a fundamental nature established in international human rights instruments.

When this Chamber exercises its constitutionality control function, it is not appropriate for it to reach for treaties and use them as if they were part of the constitutionality parameter. Such instruments, and only if they are duly ratified, may serve as a parameter for the conformity of legal and infra-legal provisions with themselves, by reason of what is established in Art. 7 CP and 73.d) LJC. This is consistent with a systematic interpretation of the Constitution and the LJC and with respect for the separation of powers, a fundamental principle of any democratic State governed by the rule of law.” (The highlighted text does not appear in the original votes).

In the specific case, there is a reference to the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration; however, I note that such invocation is pertinent if it is understood to be for hermeneutical purposes and not because it is a binding criterion in itself.

VII.- DISSENTING VOTE OF JUDGES CRUZ CASTRO, RUEDA LEGAL, AND GARITA NAVARRO, with the first drafting it.- We dissent from the majority vote and for that reason we draft a separate opinion, considering that the action should be granted. Our arguments are as follows:

The claimants consider that the phrase “and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (SIA).” contained in subsection 27 of Article 3 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, by defining ENVIRONMENTAL DAMAGE in such a restrictive manner, violates Article 50 of the Constitución Política and the principles of non-regression, legal reserve, objectivization, precaution, intra- and intergenerational biodiversity protection, sustainable and restorative development. In its report, the Procuraduría General de la República agrees with the claimants' arguments and indicates that said phrase is unconstitutional because the concept of ENVIRONMENTAL DAMAGE is used in several provisions of the same regulation, so the conduct of eventual sanctioning procedures and enforcement of compliance guarantees arising from the production of environmental damage would be directly influenced by the application made of the concept developed in the challenged regulatory subsection. Furthermore, the constitutional provision does not establish any distinction between environmental damage of low, medium, or high significance; therefore, limiting the repair of damage solely to those having a high environmental significance unjustifiably limits the application of said precept (violation of Constitutional Art. 50). Likewise, the regulation at no point indicates what the technical reasons were for considering as environmental damage only those alterations of high environmental impact significance (violation of the principle of objectivization). Under these conditions, this constitutes a regression in environmental matters, since a recognized fundamental right exists which, far from being strengthened through better provisions that guarantee it, has been restricted without any apparent justification (violation of the principle of non-regression). And finally, it also constitutes a violation of the principle of legal reserve because a fundamental right is limited by regulatory means rather than legislative means, besides the fact that the provision in question sets a restrictive criterion for environmental damage that the law does not stipulate. For its part, the Ministerio de Obras Públicas y Transportes considers that what would be unconstitutional is, in any case, only the word “high” and to leave the rest unchanged. Finally, the remaining Ministries called to pronounce on this action refer to the report that SETENA, which appeared as a passive coadjuvant in this action, presented, indicating that the provision cannot be decontextualized from the Environmental Assessment process regulated by the regulation, since the concept of ENVIRONMENTAL DAMAGE being challenged applies only to that process and does not affect other regulations. The definition is based on the fact that there is an Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) that was submitted and duly approved by SETENA, where the possible impacts of the project were previously identified, for which the pertinent environmental control measures must have been proposed. It explains that the assessment methodology determines that when the impact is not of high significance, the project design already incorporated the necessary control measure beforehand, so even if the alteration does not qualify as significant, it does not mean that SETENA did not take it into consideration or that it will not be monitored. Now, if it is a project that does not have Environmental Viability (Viabilidad Ambiental), it is the Tribunal Ambiental Administrativo that is responsible for assessing the damage, applying a more generic definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE. Finally, it indicates that the claimants make an inadequate and indiscriminate use of “significance” (significancia) and “importance” (importancia) of environmental impact, which are different concepts, since significance is derived from a final score by filling out a form, and importance is the degree of incidence or intensity of the alteration produced. The environmental monitoring process guarantees that, even if it is of low significance or importance, there is a pertinent environmental control measure for its containment. In the event of high-significance environmental impacts, unlike low-significance ones, they cannot be absorbed as part of the original approach with which the Environmental Viability was granted. Thus, it requests that the action be dismissed.

As can be seen, the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) establishes the requirements and procedures for environmental viability (viabilidad ambiental) and environmental permits. However, beyond that objective, subsection 28 of Article 3 proceeds to give a definition of “environmental damage” (daño ambiental) which is precisely the one challenged in this action. In this regard:

In the first place, it is observed that said definition of damage corresponds more to a definition of environmental impact (impacto ambiental) than to environmental damage. Both are related but different concepts and have different implications. All environmental damage generates environmental liability, occurring within or outside a procedure for requesting environmental viability (viabilidad) or an environmental permit. Meanwhile, environmental impact, in the context of the regulation, would be that negative impact on the environment that was not contemplated or foreseen in an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process. In this sense, the regulation is providing a definition of environmental damage (a broader concept) that corresponds more to a definition of negative environmental impact (a more restricted concept as it is located solely within environmental viability or permit procedures).

The concepts of environmental impact and environmental damage established in Article 2 of the Regulation allow for establishing that, in that context, environmental damage is a modality of impact, to which a series of particular conditions is attributed, specifically, that it was not foreseen within the environmental viability analysis. Strictly speaking, environmental impact constitutes any effect or consequence that a work or human conduct generates on the environment. This is defined in numeral 45 of the cited precept 2 of Decreto 31849-MINAE, stating:

45. Environmental Impact: Effect that an activity, work, or project, or any of its actions and components has on the environment or its constituent elements. It may be of a positive or negative type, direct or indirect, cumulative or not, reversible or irreversible, extensive or limited, among other characteristics. It is differentiated from environmental damage in the extent and moment in which the environmental impact is evaluated in an ex-ante process, such that aspects of prevention, mitigation, and compensation can be considered to reduce its scope on the environment.

The provision makes evident that this incidence can be of a positive or negative order, direct or indirect, reversible or irreversible, etc. Now, as that mandate notes, environmental damage is a modality of environmental impact; however, it involves an effect that has not been analyzed, weighed, or assessed beforehand in the environmental viability analysis. That is, the particular condition and demarcating element of this institute, in the context of the alluded provision, is that this impact was not weighed a priori in the environmental assessment (evaluación ambiental), which means that those impacts (even negative ones) that were weighed in the environmental analysis are, strictly speaking, not considered within the concept of environmental damage provided by the cited regulation. Impacts weighed in that type of analysis are usually accompanied by mitigation, prevention, or compensation measures; ergo, they are accompanied by corresponding measures to seek sustainable development during the course of the project under analysis. In that sense, see that numeral 2, subsection 39 of the same regulation highlights this analytical foresight of potential consequences on the environment, in the following sense:

39. Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA): Scientific-technical administrative procedure that allows for identifying and predicting which effects an activity, work, or project will exert on the environment, quantifying and weighing them to lead to decision-making. In general, the Environmental Impact Assessment covers three phases: a) the Initial Environmental Assessment (Evaluación Ambiental Inicial), b) the preparation of the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) or other corresponding environmental assessment instruments, and c) the Environmental Control and Monitoring (Control y Seguimiento ambiental) of the activity, work, or project through the established environmental commitments (compromisos ambientales).

It should be noted that projects deemed to have low impact are assessed in light of the institutes referred to in numerals 36 and 36 bis of Article 2 under reference. This implies that those potential negative impacts that have been assessed in the environmental viability process have been previously weighed, whereas those that fall outside that framework of technical foresight are considered, strictly speaking and according to the cited provision, as environmental damage. Therefore, damage is a modality of impact, with the particular conditions already indicated. This is observed in the concept of damage given by the infra-legal provision that establishes in its literal framework:

28) Environmental Damage: Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment process (evaluated ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, on all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was foreseen and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (SIA). The emphasis is supplied.

It is highlighted, therefore, the absence of foresight in the technical analysis and, consequently, the inexistence of the formulation of measures related to the foreseeable impact to reduce, counteract, or mitigate that negative incidence. Therefore, damage is a negative impact not weighed beforehand; however, based on those regulatory references, the concept of environmental impact does not add the condition of a certain degree of significance in the production of the harmful effect, a criterion that is inserted into the definition of numeral 28 addressed below.

In the second place, it is observed that the regulation's definition included a very high standard or threshold, since it indicates that it must be of “high environmental impact significance” (SIA). This automatically excludes all those negative environmental impacts or environmental damage (in the regulation's words) that do not reach that “high environmental significance,” in favor of the developers of the activities, works, or projects and to the detriment of the environment. This therefore constitutes a form of inversion of the in dubio pro natura principle, since, instead of assuming that when in doubt, environmental protection prevails, in this case, environmental protection operates only upon certainty.

Given this concept that introduces, it is insisted, an additional condition to the elements defined by the same regulation in the concept of environmental impact, it sets aside the negative consequences not foreseen in the prior environmental assessment (evaluación ambiental) that have an impact that could be considered of medium or low significance. The application of this criterion leaves aside those other intensities or significances, with the gravity that they have not been subject to prior technical assessment, which has prevented them from being the object of prevention, mitigation, reduction measures, or significance reduction, in accordance with the precautionary and preventive principle. The foregoing implies that those impacts of low or medium significance are left aside by the concept under examination, given that the very concept of damage implies, it is reiterated, that it was not subject to analysis through a technical tool. Hence, the alluded concept conditions environmental damage on a high significance, relativizing the relevance and transcendence of environmental impacts that, although they do not have the same intrusive consequence on the environment, undoubtedly generate a pathology, a threat, and a deterioration not assessed a priori in the environment, with the corresponding risk of leaving those injuries unshielded and eliminating the possible concurrence of imputation criteria that might later allow the assignment of liability judgments to those who engage in polluting conduct or environmental harm. This treatment implies a deterioration of the principles emanating from constitutional Article 50, relativizing the protection and repair of environmental injuries, based on a criterion of high significance that finds no support in any legal provision and that, in any case, disapplies the environmental protection mandated by the cited constitutional provision.

This is indicated since the economic compensation schemes provided for in the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, as well as Decreto 31849-MINAE, are not conditioned on the high significance of the damage. Even those regulatory references establish liability titles consisting of guarantees provided by the developers of works or projects to which environmental viability (viabilidad ambiental) has been granted. This can be seen in Article 21 of the Law, but in no way does the law limit compensation to the high significance criterion analyzed in this action. On the contrary, numerals 20 (liability for damage), 43 (liability in civil works), 98 (imputation of injuries), 101 (liability of offenders), and 111 (competence of the Tribunal Ambiental Administrativo to establish indemnities for environmental damage) establish guidelines for environmental protection as far as damage is concerned, not conditioned on those debated requirements. These regulations are congruent with the social, economic, and human projection of environmental damage, as imposed by precept 2, subsections d) and e) of the cited Law No. 7554. This guarantee system is regulated, additionally, in Article 39 (now 41) of the Decree in question, for which criteria relating to non-compliance (Art. 83), means and scenarios for executing the environmental guarantee (garantía ambiental) and assessing damage (Art. 92), consequences of non-compliance with environmental commitments (compromisos ambientales) (Art. 94) are established, as well as the order for supplementation with the ordinary procedure of the Ley General de la Administración Pública, as established in numeral 96 ibidem.

The analysis of those provisions does not justify, within a rational framework of environmental protection as a protected legal interest, the imposition of restrictive criteria in the definition of damage, with a potential negative impact on the application of valuation rules to impose duties of compensation or reparation for conduct that harms the environment. This undoubtedly leads to a reduction in the parameters for damage imputation, with the consequent danger of reducing compensable scenarios, in the end, a regressive regulation that undermines the substantial content of the safeguard that must prevail in this subject matter.

In the third place, due to the definition given in subsection 63 of the same Article 3 regarding SIA:

“63. Environmental Impact Significance (Significancia del Impacto Ambiental, SIA): Consists of the qualitative and quantitative assessment of a given environmental impact, in the context of a process of assessment and harmonization of criteria such as the current environmental regulatory framework, the planned land use for the area to be developed, its condition of environmental fragility, the potential social effect that might occur, and the relationship of the project's environmental parameters.”

It is understood that the concept of environmental damage given in subsection 28 must be assessed in light of the parameters given in subsection 63, but on a scale of “high” environmental impact significance. Which, definitively, further aggravates or makes even more impossible the classification that could be considered environmental damage, according to the regulation in question.

In that sense, it must be reiterated, conditioning the concept of damage on the basis of a high significance, an aspect to be measured in technical assessments, entails the threat of leaving out of the compensation criteria environmental damage that, despite being such, ergo, despite proving harmful effects on the environment, has not been previously weighed in the environmental assessment (evaluación ambiental) and that, as such, has not been matched with prevention, mitigation, or compensation measures. That is, the mere concurrence of a technical criterion is taken as justification for injuries deemed to have little relevance for the definition of the concept of environmental damage, a treatment that implies a limitation not only theoretical-normative but also potentially pragmatic, in the application of the liability system that applies in these matters. In that regard, the compensation for negative impacts of medium or low significance, analyzed in the environmental assessment titles, should not be confused with damage that falls into categories lower than high significance. The former, it is reiterated, have been previously assessed and are the object of balance measures, while the latter are outside those prior analyses. Hence, it cannot be said that those “lesser order” damages are counteracted with the mitigation measures or with the commitments (compromisos) assumed in the environmental assessment (evaluación ambiental), because, as previously stated, the concept of damage developed by the challenged provision establishes that damage is the impact not anticipated in those assessments prior to the development of the work or activity.

In light of the foregoing, we do not share the thesis of MINAE (and of the majority of this Chamber) to the effect that through interpretation the risk generated by the grammatical literalism of the challenged provision can be overcome, to the extent that it leaves to the subjective assessment of each legal operator whether to apply the constitutional and legal principles of unrestricted and unconditional protection against damage to the environment, or, on the contrary, to strictly apply the provision that conceptualizes that institute, limiting compensation to high significance. This is a relevant issue for safeguarding the substantial content of the right to a healthy and ecologically balanced environment, in the variable of the principles of integral remediation, polluter pays, and non-regression, on which the provisions must be clear in the interpretation criteria, without the type of limitations questioned in this action being legitimate.

The challenged provision (Article 3, subsection 28 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) violates the Remediation Principle contained in Constitutional Article 50 and the principle of non-regression in environmental matters

Subsection 28 contained in Article 3 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental contains a definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE contrary to the Remediation Principle contained in Constitutional Article 50. Our Constitutional Article 50, in the paragraph that states: “Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are legitimized to denounce acts that infringe upon that right and to demand the remediation of the damage caused.” This establishes the bases of the Remediation Principle, according to which the polluter pays (see in this regard vote number 2010-09966). As indicated in principle 16 of the Rio Declaration 92, which states: “National authorities should endeavor to promote the internalization of environmental costs and the use of economic instruments, taking into account the approach that the polluter should, in principle, bear the cost of pollution, with due regard to the public interest and without distorting international trade and investment.”

Note that the challenged provision contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, when it conditions the definition of environmental damage on high environmental impact significance: “Environmental Damage: Negative environmental impact, not foreseen, nor controlled, nor planned in an Environmental Impact Assessment process (evaluated ex-ante), produced directly or indirectly by an activity, work, or project, on all or any component of the environment, for which no prevention, mitigation, or compensation measure was foreseen and that implies an alteration assessed as being of high Environmental Impact Significance (SIA).”

This unquestionably constitutes a violation of Constitutional Article 50. The constitutional provision makes no distinction regarding the types of environmental damage that must be repaired, so the inferior regulation could not restrict remediation to only an aggravated type of environmental damage. Thus, the questioned provision limits the fundamental right to demand remediation of the environmental damage caused, contained in the same mentioned Article 50. Furthermore, to the detriment of the remediation principle (polluter pays), the preventive principle (“in the face of scientific certainty” of damage arises the obligation to repair, and in the face of risk exists the obligation to prevent), the precautionary principle (“in the face of scientific uncertainty,” when there is danger of serious or irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective measures, in terms of costs, to prevent environmental degradation), and the in dubio pro natura principle (“in the face of legal uncertainty,” in case of doubt, all processes before courts, administrative bodies, and other decision-makers shall be resolved in a manner that favors the protection and conservation of the environment, giving preference to the least harmful alternatives).

Additionally, there is also a violation of the principle of non-regression in environmental matters. According to this principle, actions that have the effect of diminishing the legal protection of the environment or access to environmental justice shall not be undertaken or permitted. Such violation is verified if, when comparing the challenged provision with those already existing, it is observed that the new provision suppresses, limits, or restricts previously existing rights. In this way, it is ignored that once a certain right has been formally recognized as inherent to the human person, it becomes definitively and irrevocably integrated into the category of human rights whose protection is mandatory (see in this regard vote number 2013-011088). Through an act lacking scientific basis, an evident regression is fostered. In comparison with the legal regulation, this regulatory definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE is more limited. Note what Articles 2.e) and 59 of the Ley Orgánica del Ambiente provide:

“Art. 2.e: Damage to the environment constitutes an offense of a social nature, for it affects the foundations of society's existence; economic, because it threatens the materials and resources indispensable for productive activities; cultural, insofar as it endangers the way of life of communities; and ethical, because it threatens the very existence of present and future generations.”

“Art. 59.- Environmental pollution: Pollution is understood as any alteration or modification of the environment that may harm human health, threaten natural resources, or affect the general environment of the Nation. The discharge and emission of pollutants shall be obligatorily adjusted to the technical regulations issued. The State shall adopt the measures that are necessary to prevent or correct environmental pollution.”).

Furthermore, constitutional jurisprudence has indicated the following regarding environmental damage: “Environmental damage affects biodiversity, ecosystems, and even health, and may originate from different sources… Such damage may be caused individually or by a plurality… it may arise from either private conduct or from the State and its institutions, the latter by action or omission, lawful or unlawful, or may result from a single conduct or from a plurality of them, carried out simultaneously or over time.” (vote 2010-4399). Likewise, it has indicated that, “The damage that may be caused to the environment is always difficult or impossible to repair, and the approval of an environmental impact study requires total certainty of minimal impact on natural resources, for this is mandated by the force of Article 50 of the Political Constitution itself….” (vote 2005-01174).

It is thus evident that the definition of environmental damage in the questioned provision is regressive, compared with constitutional jurisprudence and with the legal provisions that exist in this regard. This regressiveness is evident, going against the grain of legal provisions and reiterated jurisprudence.

The challenged provision (Article 3, subsection 28 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) violates the Principle of Legal Reserve (reserva legal)

According to the principle of legal reserve (reserva legal), the regulation of fundamental rights can only be done through legal means. The reason certain matters are reserved to the legislator is that they are considered to have such incidence and transcendence upon fundamental rights that only an organ such as the parliament could regulate them. From this viewpoint, it is understood, for example, that the creation of taxes, restrictions on the right to privacy, or the imposition of criminal sanctions are also matters that must respond to the principle of legal reserve. Therefore, with greater reason we can conclude that the regulation of the right to demand remediation of environmental damage (contained in Constitutional Article 50) is a question and matter of legal reserve. Thus, the definition of environmental damage cannot have regulation through regulatory means, much less as is done in this case, applying a regulation with a different and regressive treatment compared to what the law does, as seen supra. In summary, in this case, the definition of environmental damage contained in the challenged regulatory provision not only intrudes upon a matter reserved to the law but also entails a lack of protection for the right to the environment due to the regression that occurs.

The challenged provision (Article 3, subsection 28 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004) violates the Principle of Environmental Objectivization

The Principle of Objectivization in environmental matters, which allows the analyses and assessments conducted to be based on technical and scientific criteria, has been defined as Principle 17 of the Rio Declaration on the Environment. (SCV 2005-014293, 2006-17126, 2007-2063, 2009-3684, 2010-075, 2010-21258).

In this regard, although SETENA explains in its report that significance is determined by a final score upon completing a form and importance is the degree of incidence or intensity of the alteration produced, the truth is what the Procuraduría states in its report when it asserts that at no point does the regulation indicate what the technical reasons were for considering only those alterations of high significance of environmental impact as environmental damage, limiting itself to indicating in its third recital (considerando) that the amendment to several of its articles “seeks to correct certain aspects of the regulation that are necessary to establish a clearer, more transparent, agile, modern, and reliable procedure for the submission and review of environmental impact assessments (Evaluaciones de Impacto Ambiental) before the National Environmental Technical Secretariat (SETENA).” These omissions allow one to infer, from the challenged regulation, that damage with an alteration of high significance of environmental impact compared to one of medium significance may be an exercise with a very fine limit, such that it is possible that cases of severe environmental damage could remain without sanctioning or remedial consequences at the administrative level, due to the restrictive nature of the challenged regulation. In environmental matters, the lack of a precise technical criterion in such an important matter is inadmissible.

 

Furthermore, the application of the challenged regulation transcends the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) process. Despite what SETENA said regarding medium- and low-significance environmental damage already having been contemplated in the pertinent environmental control measures, certainly, because it is a definition, its application goes beyond said process, since the challenged Reglamento refers to ENVIRONMENTAL DAMAGE in several provisions. Such as Article 92 for the economic evaluation of environmental damage in the event of execution of the environmental guarantee. Article 93 on the sanction for those proven to have generated environmental damage. Article 94 regarding the partial or total execution of the performance guarantee in the event of environmental damage. Article 96 referring to the procedure for determining the existence of environmental damage. Thus, assuming that the challenged regulation contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, it is not limited to the environmental impact assessment process, but rather, because other provisions of the same regulation refer to that definition, the concept transcends said process. The regulation challenged in this action has an expansive, very negative effect, transcending the text of the challenged regulation.

 

Finally, although SETENA explains in its report that low- or medium-significance environmental damage is not left unprotected, but rather would be included within the environmental control measures as part of the environmental impact assessment process, or in any case, in the monitoring process. What the Procuraduría General de la República indicates in its report is true, in that the carrying out of eventual sanctioning procedures and executions of performance guarantees arising from the production of environmental damage would be directly influenced by the application made of the concept developed by the challenged regulatory subparagraph. So the matter is not resolved with a simple interpretation, merely affirming that low- or medium-significance environmental damage is not left unprotected. A definition such as the one challenged must be in accordance with the Law of the Constitution (right to the environment, remedial principle (principio reparador), principle of non-regression (principio de no regresión)) and cannot leave open the possibility that there is environmental damage without any possible remediation. This regulation cannot be ignored by judicial authorities, leaving damage of medium and low intensity in absolute uncertainty. Note that even the situation is not resolved by annulling the word “high” from the regulation, as proposed by the Minister of Public Works and Transport (Ministro de Obras Públicas y Transportes), but rather, upon examining the wording of the regulation, the idea would persist that the alteration to the environment, to be considered ENVIRONMENTAL DAMAGE, requires “significance,” again making the matter a valuation of the degree of impact, which is restrictive in terms of environmental protection.

 

For all the foregoing reasons, since there is no technical or scientific basis for a definition such as the one contained in the challenged regulation, we are also facing a violation of the principle of environmental objectification (principio de objetivación ambiental).

 

Conclusion.- It is evident, based on the above, that the challenged regulation contains a restrictive definition of ENVIRONMENTAL DAMAGE, thereby violating the remedial principle contained in Article 50 of the Constitution (which makes no distinction regarding the types of environmental damage that can be remediated); furthermore, it violates the principle of non-regression and progressivity in environmental matters (principio de no regresión y progresividad) (because, in comparison with the legal framework, this regulatory definition is more limited and restrictive regarding the right to claim remediation of environmental damage). The challenged regulation, by regulating the right to claim remediation of environmental damage (contained in Constitutional Article 50), ignores that this is a matter of legal reserve (reserva legal), which does not admit regulatory regulation, much less one radically different from the legal regulation. Nor is there any technical or scientific basis for the definition of environmental damage, in the terms in which the challenged regulation does so; therefore, we consider that there is a violation of the principle of environmental objectification. The regulation does not indicate what the technical reasons were for considering only those alterations of high significance of environmental impact as environmental damage. Thus, in accordance with the arguments set forth, we consider unconstitutional the phrase “of high significance” contained in subparagraph 27 (or 28 according to the current numbering) of Article 3 of the General Regulation on the Procedures for Environmental Impact Assessment (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental), Executive Decree No. 31849-MINAE-SMOPT-MAG-MEIC of May 24, 2004, published in La Gaceta No. 125 of June 28, 2004. As we express in this dissenting opinion, we consider that the action should be granted and declared with merit (con lugar).

VIII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE EXPEDIENTE. The parties are warned that, if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or one produced by new technologies, these must be picked up from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not picked up within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Regulation on the Electronic Expediente before the Judicial Branch (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial)," approved by the Corte Plena in session No. 27-11 of August 22, 2011, art. XXVI and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch (Consejo Superior del Poder Judicial), in session No. 43-12 held on May 3, 2012, art. LXXXI.

 

Por tanto:

The action is declared WITHOUT merit (SIN lugar). Magistrate Garro Vargas records a note. Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal and Garita Navarro dissent (salvan el voto) and declare the action with merit (con lugar). Notify.-

 

 

 

Fernando Castillo V.

Presidente

 

 

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

 

 

 

        Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

 

 

 

Anamari Garro V. José Roberto Garita N.

 

1

  Expediente: 15-017202-00007-CO


Observations of SALA CONSTITUCIONAL

voted with ballot

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It is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 04-04-2026 04:58:30.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República