Res. 25307-2022 Sala Constitucional — Consultation on expedited environmental review for green hydrogenConsulta sobre viabilidad ambiental expedita para hidrógeno verde

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Sala Constitucional

Resolución Nº 25307 - 2022

Fecha de la Resolución: 25 de Octubre del 2022 a las 13:40

Expediente: 22-019096-0007-CO

Redactado por: Jose Roberto Garita Navarro

Clase de asunto: Consulta legislativa facultativa

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con Voto Salvado

Sentencia con nota separada

Sentencias Relacionadas


Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental,Constitución Política

Objetivos de Desarrollo Sostenible: Energía asequible y no contaminante (Obj 7)

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: CONSULTA LEGISLATIVA FACULTATIVA

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Descriptor: AMBIENTE. LEY DE PROMOCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE ECONOMÍA DE HIDRÓGENO VERDE
Expediente: 22-019096-0007-CO
Sentencia: 025307-22 de 25 de octubre de 2022
Tipo de asunto: Consulta Legislativa Facultativa
Norma impugnada: Ley para la Promoción e Implementación de una Economía de Hidrógeno Verde en Costa Rica. Expediente Legislativo No. 22.392
Parte dispositiva: Se rechaza la gestión de coadyuvancia incoada por Sergio José Capón Brenes, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica. Se evacua esta consulta facultativa de constitucionalidad referente al proyecto de "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392, únicamente sobre las objeciones de fondo consultadas en forma puntual referidas al proyecto de ley de la siguiente manera:
a) Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley, en su totalidad, no violenta el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. La magistrada Garro Vargas salva el voto y evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.  El magistrado Rueda Leal consigna nota.
b) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, no lesionan los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y con confusión normativa, así como razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. La magistrada Garro Vargas consigna nota.
c) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que "el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que "la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.  
d) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 3 y 24 del proyecto de ley son contrarios al artículo 45 de la Constitución Política, en cuanto al derecho de propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado. 
e) En los demás extremos consultados del proyecto de ley se evacua la consulta en el sentido de que no existen vicios de constitucionalidad por el fondo. 
Se omite pronunciamiento sobre los temas no consultados en cuanto al procedimiento y fondo. Notifíquese.

V.- SOBRE EL OBJETO DE LA CONSULTA. Las Diputadas y los Diputados consultan sobre el proyecto de aprobación de la "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no22392. Se plantean cinco aspectos, todos por el fondo:

1) Se consulta la constitucionalidad del proyecto de ley, en su totalidad, por violación al principio constitucional de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

2) Se consulta la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley por lesión a los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y no confusión normativa, así como de razonabilidad técnica y equilibrio fiscal (artículo 176 constitucional).

3) Se consulta la constitucionalidad de los artículos 3 y 24 del proyecto de ley, por lesión del derecho a la propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado (artículo 45 de la Constitución Política).

4) Se consulta la inconstitucionalidad del artículo 18 del proyecto, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de igualdad, jerarquía de las normas, inderogabilidad singular del reglamento y de objetivación de la tutela ambiental (artículos 21, 33, 46 50 y 69 constitucionales).

5) Se consulta la constitucionalidad del artículo 19 del proyecto por infracción a la libre empresa (artículo 46 constitucional).

Se aclara que, el texto que tiene a la vista esta Sala para realizar el examen de la norma consultada, es la aprobada en la sesión ordinaria N°14 de 18 de agosto de 2022 por la Comisión Permanente Especial de Redacción con fecha 18 de agosto de 2022 (folios 3837-3854).

VI.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO. El proyecto de ley de aprobación de la “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, propone crear una ley marco que permita la industrialización y el aprovechamiento del hidrógeno verde como una energía limpia en el país. Se define hidrógeno verde como el hidrógeno producido a partir de fuentes de energía renovables mediante un proceso reducido en emisiones de dióxido de carbono, conforme al proceso de certificación de la calidad del hidrógeno verde que se define en el proyecto de ley. Se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía y confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al MINAE. Se observa que la iniciativa de ley es aplicable a toda persona física o jurídica que incursione en la realización de inversiones destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso final y exportación de hidrógeno verde producido en el territorio costarricense. Además, se autoriza la constitución de asociaciones público-privadas y público-público para el desarrollo de una economía de hidrógeno verde. Plantea que las inversiones y el desarrollo de la producción y consumo industrial del hidrógeno verde serán fomentados, por medio de incentivos consistentes en beneficios o exenciones fiscales totales o parciales, con el fin de promover la industrialización del hidrógeno verde.

La iniciativa de ley, según indica el Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, tiene como propósito propiciar el desarrollo de una industria competitiva de hidrógeno verde que, a partir de electricidad producida con recursos limpios y renovables de bajo costo, permitirá producir un vector energético de uso local y de potencial exportación, impulsando una economía sustentable y limpia en torno a esta actividad. Además, más allá del hidrógeno como vector energético, se le pueden dar usos al hidrógeno verde en las industrias metalúrgicas, químicas, petroquímicas, que en sí forman sectores de demanda para la producción del hidrógeno, ya sea en el país, o en mercados de exportación. Plantea además el referido dictamen que el surgimiento del hidrógeno verde a nivel global permite impulsar una descarbonización profunda en Costa Rica, meta que ha sido planteada en el pasado, y ayudar a la reactivación económica, por medio de inversión extranjera directa e inversión nacional, generando creación de empleos directos e indirectos.

VII.- SOBRE LA REFERIDA TRANSGRESIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD TÉCNICA. Sostienen los Diputados y Diputadas consultantes que el proyecto de ley no contiene o no remite a estudios económicos que valoricen el costo de producción del hidrógeno verde para poner en operación una planta de mediana o gran producción; tampoco existe un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno verde; echan de menos estudios de viabilidad financiera, y reprochan que no se regula el financiamiento de los estudios de factibilidad o la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde. Por otra parte, agregan que el hidrogeno verde, al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o reglamentaria. Consideran que tal regulación debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria. Estudios que están ausentes en este proyecto, tal y como lo han indicado la Contraloría General de la República, la Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET) y la Academia Nacional de Ciencias (ANC). Indican que, por las razones apuntadas consultan sobre la constitucionalidad del proyecto, por violación al principio de razonabilidad técnica, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Sostienen los consultantes que el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a estrictos parámetros técnicos, con fundamento en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que establece un principio general de derecho extrapolable al ámbito de la promulgación de la ley, en el sentido de que no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, en tanto el artículo 160 del mismo cuerpo normativo dispone que el acto discrecional será inválido.

A fin de abordar este extremo consultado, es pertinente hacer referencia al principio de libre configuración del legislador, y sus alcances. En la sentencia no 2003-05090 de las 14:44 horas de 11 de junio de 2003, este Tribunal dispuso que:

“La Asamblea Legislativa en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente. Ese extenso margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa (…) La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y las jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”.

También, en la resolución no 2008-05179 de las 11:00 horas de 4 de abril de 2008, la Sala precisó:

“En efecto, por principio, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la realidad social, económica y política, a través del ejercicio de la potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio”. (en igual sentido ver sentencias 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2015-015737 de las 10:20 horas del 9 de octubre de 2015 y 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018)

Los Diputados y Diputadas consultan sobre la constitucionalidad del proyecto de ley, por lesión al principio de razonabilidad técnica, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Sin embargo, no desarrollan de manera clara y precisa de dónde se deriva la exigencia constitucional de efectuar estudios técnicos para fomentar la inversión destinada a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso final y exportación de hidrógeno verde producido en Costa Rica. Si bien mencionan, sin siquiera desarrollar, la sentencia 14293-95, lo cierto es que dicho fallo se refiere de manera específica al principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y la técnica, lo que evidentemente no guarda conexión con la naturaleza del proyecto objeto de esta consulta. La jurisprudencia de la Sala es reiterada en el sentido de que las potestades legislativas deben estar vinculadas a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, cuando el objeto de la actividad legislativa son las cuestiones ambientales, dado que el principio de objetivación de la tutela ambiental ha sido aplicado consistentemente por la jurisprudencia constitucional (sentencias N. 2010-000075 de las 15:01 horas del 6 de enero de 2010, 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, 2013-005964 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013 y 2018-007978 de las 12:45 horas del 18 de mayo de 2018).

En cambio, demandar un estudio técnico en cualesquiera casos de ejercicio de la función legislativa, vaciaría de contenido el principio de libre configuración del legislador. De esa forma se pronunció la Sala en la sentencia N. 2018-000230 de las 10:40 horas del 19 de enero de 2018, que en lo que interesa señaló:

“En lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus clausus por parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la Sala descarta que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se desprende de los párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre configuración del legislador la determinación de los parámetros para categorizar a una profesión como ciencia en la salud. La Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional en ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y enumerar expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere un estudio técnico o científico.” (el destacado no corresponde al original).

Tomando en consideración lo expuesto por los consultantes, así como los precedentes citados, la Sala no considera que, en los términos en que se planteó la consulta, la forma de legislar cuestionada (fomentar la inversión en actividades destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde producido en territorio nacional) sea inconstitucional por violación del principio de razonabilidad técnica. Por el contrario, es criterio de esta Cámara que, en supuestos como el que se analiza, el legislador goza de un amplísimo margen de discrecionalidad legislativa ya que, como se anotó, el proyecto de ley crea un marco para fomentar la eventual realización de una actividad económica, mientras que los diputados consultantes exigen estudios técnicos tal como si se ordenara realizarla.

En cuanto a este extremo, la consulta se evacua en el sentido de que el proyecto “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, no lesiona el principio de razonabilidad técnica.

VIII.- SOBRE EL FOMENTO DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS MEDIANTE EL ESTABLECIMIENTO DE EXENCIONES Y OTROS BENEFICIOS. Los poderes públicos, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, podrán utilizar los medios de intervención económica que habilite la Constitución Política para perseguir finalidades y objetivos legítimos, amparables en la misma, hasta el límite que fije el respeto a los derechos y libertados constitucionalmente garantizados. Una manifestación de la intervención estatal en la economía, es la planificación no vinculante, donde el Estado estimula la acción de aquellos particulares que, voluntariamente, se ajusten a tales planes, mediante la concesión de incentivos y ciertas medidas arancelarias y fiscales. Así, la planificación comporta la utilización por parte de los poderes públicos de las técnicas de fomento, mediante las cuales los sujetos privados dirigen su actividad a la satisfacción de necesidades previamente definidas como prioritarias. Tales medidas económicas públicas serían inconstitucionales, si no cuentan con una adecuada habilitación constitucional, por perseguir una finalidad no amparable en la Constitución, o por vulnerar derechos o libertades de los ciudadanos. Al respecto, nuestra Constitución Política en el artículo 50 indica:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.” (Adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N°9849 del 5 de junio del 2020, “Reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”). (Así reformado por el artículo 1º de la Ley No.7412 de 3 de junio de 1994)

Esa norma constitucional otorga justificación a la actuación orientadora de las decisiones económicas mediante incentivos. Además atribuye a los poderes públicos la responsabilidad de garantizar, preservar y defender el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que el desarrollo sostenible se instituye como una finalidad legítima para las medidas de fomento. En caso de que se recurra a exoneraciones al deber de contribuir a los gastos públicos, tales medidas deben estar establecidas por ley, con concreta especificación de los supuestos de aplicación de las mismas y su cuantía y excluyendo toda discrecionalidad administrativa.

La iniciativa de ley en consulta, que tiene por objeto “Fomentar el desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde (…)” (artículo 1) establece, a fin de incentivar las inversiones y el desarrollo de la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde, incentivos consistentes en exenciones fiscales parciales o totales, por lo que, según los criterios anteriormente expuestos existe una finalidad constitucionalmente legítima que habilita a los poderes públicos para legislar de la forma que se consulta, como es el fomento de una actividad que coadyuve en el proceso de descarbonización, lo que incide positivamente en el medio ambiente.

Por otra parte, esta Sala desde la sentencia N. 2003-5276 de las 14:54 horas del 18 de junio del 2003, señaló:

“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.”

De manera que el Poder Tributario del Estado contempla, en lo que en este caso interesa, el poder de eximir el pago de tributos en determinados casos, según el legislador lo considere conveniente, pues se trata de una atribución constitucionalmente atribuida al parlamento y en esta materia tiene, como se indicó, discrecionalidad para utilizar dicha atribución para el cumplimiento de fines lícitos.

IX.- SOBRE LA INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA, RAZONABILIDAD TÉCNICA Y EQUILIBRIO FISCAL. Consultan los Diputados y Diputadas si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son inconstitucionales por lesión al principio de seguridad y certeza jurídica, razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. Las disposiciones sometidas a consulta disponen:

“ARTÍCULO 9.-Beneficiarios

Los beneficiarios serán las personas físicas y jurídicas que inviertan en investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final, siempre que cuenten con las habilitaciones o los permisos definidos en la normativa nacional. Los beneficios que se disponen en esta ley se otorgarán a las personas físicas o jurídicas, debidamente registradas ante el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), que realicen una inversión inicial en activos de al menos ciento cincuenta mil dólares moneda de curso legal de los Estados Unidos de América o su equivalente en moneda nacional. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) reglamentará lo relativo al registro de beneficiarios.

Las pymes debidamente registradas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y los pequeños y medianos productores agropecuarios (pympas) debidamente registrados ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en condición activa o personas físicas que se asocien para realizar, conjunta y directamente, actividades de investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde, podrán alcanzar el monto mínimo de inversión indicado en este artículo, sumando el monto de la inversión de cada empresa asociada, conforme lo disponga el reglamento de esta ley.

ARTÍCULO 10.-Plazo de los incentivos

Los incentivos serán aplicados a las personas físicas y jurídicas que inviertan en actividades de investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde, por un periodo de quince años a partir de la entrada en vigencia de la ley y según la siguiente escala:

a) Los que inicien las actividades en los primeros cinco años, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un cien por ciento (100%) por el plazo restante.

b) Los que inicien las actividades a partir del sexto año y hasta el décimo año, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un setenta y cinco por ciento (75%) por el plazo restante.

c) Los que inicien las actividades a partir del décimo primer año y hasta el décimo quinto, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un cincuenta por ciento (50%) por el plazo restante.

ARTÍCULO 11.-Incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde

Se otorgan los siguientes incentivos a la producción y transformación para el desarrollo de la economía de hidrógeno verde, durante el plazo otorgado en esta ley:

a)Exoneración del impuesto sobre el valor agregado, Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, sobre la importación y compra local de los bienes, equipos y maquinaria necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades de producción y transformación del hidrógeno verde.

Asimismo, se aplicarán estos incentivos para la puesta en operación de empresas nuevas o de aquellas que, al estar establecidas, se incorporen a la industria del hidrógeno verde promovida mediante esta ley. La aplicación de estos incentivos, en casos de empresas constituidas previo a la entrada en vigencia de esta ley, requerirá la separación contable por actividades, que permita identificar el segmento de la actividad de hidrógeno verde de manera separada, para que los beneficios fiscales sean proporcionales a dicho segmento.

El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) emitirá un reglamento, en conjunto con el Ministerio de Hacienda, para definir los bienes, los equipos y la maquinaria sujetos a estas exoneraciones y su forma de actualización.

b)Exoneración del impuesto sobre las utilidades según la Ley 7092, Ley de Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, cuya base imponible se determine en relación con las ganancias brutas o netas. La aplicación de este incentivo requerirá la separación contable por actividades que permitan identificar el segmento de la actividad de hidrógeno verde de manera separada, para que los beneficios fiscales sean proporcionales a dicho segmento.

ARTÍCULO 12.-Incentivos para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde

Se otorgan los siguientes incentivos a la investigación, el almacenamiento, el transporte y uso final para el desarrollo de la economía de hidrógeno verde durante el plazo otorgado en esta ley:

Exoneración del impuesto sobre el valor agregado Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, sobre la importación y compra local de los bienes, equipos y la maquinaria necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) emitirá un reglamento, en conjunto con el Ministerio de Hacienda, para definir los bienes sujetos a esta exoneración y su forma de actualización.

ARTÍCULO 13.-Incentivos a los importadores, distribuidores y comercializadores

Tendrán exoneración del impuesto sobre el valor agregado Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas, Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, las personas físicas y jurídicas que importen, distribuyan, comercialicen bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas en los artículos 11 y 12 de la presente ley. Al amparo de este artículo no será aplicable el monto de inversión inicial estipulado en la presente ley.

ARTÍCULO 14.- Condiciones finales de bienes, equipos y maquinaria exonerados

Los bienes, los equipos y la maquinaria quedan sujetos al uso, el destino y las condiciones que establece la Ley 7293 en su capítulo IX o, en su defecto, la que se encuentra vigente. Tratándose de bienes no registrales, estos pueden ser liberados al término de diez años, previo trámite ante el Ministerio de Hacienda. Las personas físicas o jurídicas que al amparo de la presente ley gocen de beneficios fiscales, los vendan, arrienden, presten o negocien en cualquier forma a actividades distintas de la presente ley, o les den un uso diferente al que motivó el incentivo, serán sancionadas con una multa igual a cinco veces el valor exonerado, sin perjuicio de cualesquiera otras sanciones de orden penal o civil conforme al ordenamiento jurídico aplicable”

Se consulta la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, por lesión al principio de seguridad y certeza jurídica, porque existe “incerteza jurídica de la aplicación de los incentivos y exoneraciones establecidos (…) en el sentido de la vaguedad de su aplicación, no se determina si éstos (incentivos) se darán por una única vez y si las personas que se benefician con estos, pueden acceder en varias oportunidades (…)”. En cuanto a este punto, el reproche no está suficientemente desarrollado, pues no se explica de qué modo la omisión señalada lesiona el principio constitucional invocado. Por lo demás, las disposiciones consultadas determinan los sujetos beneficiarios de la dispensa al deber de contribuir -artículo 9-, los tributos exonerados para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde -artículo 11-, los impuestos exonerados para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde -artículo 12- y los tributos exonerados para quienes importen, distribuyan, comercialicen bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas en los artículos 11 y 12 de la ley -artículo 13-. Asimismo, el artículo 10 define un límite temporal de 15 años a partir de la vigencia de la ley para las exenciones, en un esquema que otorga un 100 % de exoneración en los primeros cinco años de vigencia de la ley, 75 % del sexto al décimo año, y 50 % del undécimo al decimoquinto año. De esa forma, la omisión de establecer expresamente si los incentivos se darán por única vez, o bien si los beneficiarios pueden acceder a ellos en varias ocasiones, no supone un aspecto relevante desde el plano constitucional, por cuanto está claramente establecido el ámbito temporal y el porcentaje en el que serán aplicadas las exenciones, al igual que los sujetos y las actividades económicas beneficiadas. Los propios consultantes aluden a dificultades de aplicación de las normas, lo que no reviste, como se indicó, relevancia constitucional.

También se consulta si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son contrarios al principio de razonabilidad técnica y equilibrio financiero, pues el otorgamiento de este tipo de incentivos debe obedecer a un respaldo técnico que determine su viabilidad. Sostienen los consultantes que las disposiciones consultadas podrían estar viciadas de inconstitucionalidad, por estar ayunas de criterios técnicos que justifiquen razonablemente el otorgamiento de los incentivos de cita, por lo que no hay certeza de que los incentivos sean suficientes o desproporcionados, en virtud de la ausencia de estudios técnicos que así lo definan. También hay ausencia de análisis técnicos de la implicación de estos incentivos en las finanzas públicas, omisión que podría lesionar el principio de equilibrio presupuestario, establecido en el artículo 176 constitucional, que impone la obligación de una adecuada administración de los fondos públicos, de allí la importancia del análisis técnico del impacto de los beneficios acordados en las finanzas del Estado.

Al respecto, el numeral 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula que la consulta debe formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto y de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad. Lo anterior significa que los argumentos deben estar razonablemente desarrollados pues esto es una condición sine que non para que la Sala pueda resolver las dudas u objeciones de los consultantes.

Con respecto a la falta de razonabilidad de las exenciones, cabe reiterar que el legislador actuó en ejercicio del Poder Tributario que le es conferido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, con el fin de incentivar una actividad emergente, y como se indicó, la ausencia de estudios técnicos al respecto no lesiona la Constitución Política. Los consultantes aluden a que no existen estudios técnicos para sustentar si las exenciones son “suficientes” o “desproporcionadas”, sin embargo, frente a reclamos poco concretos en este punto, la Sala no puede hacerse un criterio, sobre si se ha sobrepasado el alcance del poder de exención. Además, los incentivos no podrían calificarse en abstracto de desproporcionados en las finanzas públicas, pues los argumentos planteados elaboran acerca de uno de los posibles escenarios, sin que sea suficiente para entender que exista lesión a principios constitucionales. Se trata de cuestionamientos más bien a la oportunidad y conveniencia de la iniciativa legislativa, pues se refieren los consultantes que, ante el ingreso de Costa Rica a la OCDE, se “conmina a nuestro país a respetar las directrices de buena gestión política y económica” y que “se debe buscar la sostenibilidad fiscal del país, de la manera como es analizada por la OCDE, incluyendo entre otras acciones la eliminación de exoneraciones fiscales, según se analiza en el documento "Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021", extremos sobre los cuales no corresponde emitir pronunciamiento en la Consulta Facultativa de Constitucionalidad.

En ese sentido, la ausencia de los estudios técnicos reclamados no produce infracción alguna al ordenamiento constitucional, por lo que se descarta alguna inconstitucionalidad que deba ser declarada por este Tribunal. Cabe recordar que las exenciones son herramientas que procuran, en su uso legítimo, materializar la justicia tributaria material, a partir de la dispensa legal del deber de contribuir. Buscan la promoción o crecimiento de actividades económicamente relevantes o bien, equilibrar el impacto tributario en la capacidad económica del contribuyente, ambos fines extrafiscales. En la especie, se trata de una norma que claramente establece un sistema de abaratamiento fiscal como medida de fomento o promoción de la actividad de producción de hidrógeno verde, fin que en sí mismo no es contrario al Derecho de la Constitución, pero que tampoco precisa de un análisis técnico como el alegado, bien en consideraciones de los costos de implementación, inversión para negocio en marcha, o para cuestiones relacionadas al efecto fiscal que la exoneración aludida podría generar.

En este extremo se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12 ,13 y 14 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, no lesionan los principios razonabilidad técnica y seguridad jurídica.

X.-SOBRE LA VIOLACIÓN AL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y AL PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DEL PATRIMONIO. Consultan los diputados si los artículos 3 y 24 del proyecto de ley consultado infringen el derecho a la propiedad privada y la intangibilidad del patrimonio. Señalan que la definición del “Sistema Nacional de Combustible (SNC)”, contenida en el artículo 3, incluye a los comercios privados de expendio de combustible. Asimismo, el artículo 24 autoriza a RECOPE para utilizar este sistema, por lo que se podría interpretar que, al tener RECOPE acceso a dicho sistema, estaría incluyendo las gasolineras privadas, lo que equivaldría a poner a disposición de esa institución bienes de carácter privado. Los artículos 3 y 24 indican:

“ARTÍCULO 3.- Definiciones

Sistema Nacional de Combustible (SNC): conjunto de instalaciones y equipos especializados que, de forma interrelacionada, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de combustibles derivados del petróleo, de una forma eficiente, segura y con cuidado del ambiente.

ARTÍCULO 24.-Autorización para la utilización del Sistema Nacional de Combustibles en la producción de hidrógeno verde

Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) para que pueda utilizar el Sistema Nacional de Combustibles en cualquiera de sus componentes, para cumplir con los objetivos y alcances planteados en esta ley.”

El conjunto de instalaciones y equipos de Recope que constituyen el Sistema Nacional de Combustibles actualmente son: 1) La Terminal Marina del Caribe, ubicada en el Puerto de Moín; 2) El Poliducto: red de poliducto en acero al carbono de RECOPE, que actualmente cuenta con 6 líneas que suman 415 Km en tuberías. Dicha red transporta las gasolinas, diésel y Jet-A1, productos entregados en las terminales de recepción o en estaciones intermedias ubicadas a lo largo de la ruta; 3) 5 Estaciones de bombeo en los planteles de Moín, Siquirres, Turrialba, El Alto de Ochomogo y La Garita. 4) 4 Terminales de Almacenamiento y Ventas. RECOPE cuenta con cuatro terminales de almacenamiento, distribución y venta localizados en Moín, Limón; Ochomogo, Cartago; La Garita, Alajuela; y Barranca, Puntarenas. 5) 4 Terminales de Ventas en aeropuerto, ubicadas en los siguientes aeropuertos: Limón, Tobías Bolaños, Juan Santamaría y Daniel Oduber (ver https://www.recope.go.cr/quienes-somos/sistema-nacional-combustibles/ ).

Ahora bien, la definición de Sistema Nacional de Combustibles de Costa Rica (SNC), que se obtiene de la página web de la Refinadora Costarricense de Petróleo, señala que el SNC está constituido por el conjunto de instalaciones y equipos especializados de RECOPE, empresarios del combustible, y transportistas, que permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de hidrocarburos. De manera que, según esta acepción, el Sistema Nacional de Combustibles está constituido tanto por los equipos e instalaciones propiedad de la Refinadora Costarricense de Petróleo, detallados anteriormente, como por instalaciones y equipos propiedad de empresarios de las actividades relacionadas con el abastecimiento de combustibles (Distribuidores Peddler, Estaciones de Servicio, transportistas).

Es claro que los bienes de los empresarios particulares que participan en la actividad de transporte y venta de combustibles en Costa Rica están en el régimen de propiedad privada, también conocido como de dominio (art. 264 del Código Civil), según el cual el derecho de propiedad se define como el derecho de poseer exclusivamente la cosa y gozar de ella, sin más limitaciones que las establecidas por la ley y el propietario, conceptualizándose como facultades de uso, goce y disfrute del bien, por lo que toda limitación que traspase el límite del contenido normal o lleve a una disfunción sustancial de ese régimen de dominio, conlleva una expropiación de hecho. Además, el numeral 45 de la Constitución Política establece que la propiedad es inviolable, y que nadie podrá ser privado de la suya sino es por un interés público legalmente comprobado, siendo que el término inviolable no significa que sea absoluta, ni exenta de función social, significa solamente que ni el Estado ni los particulares pueden dañarla, turbarla, desconocerla o desintegrarla. De este modo, al elevarse al nivel constitucional el derecho de propiedad, la inviolabilidad de la misma, en concordancia con la indemnización que se debe otorgar en caso de expropiación, permite la proyección de un principio general de nuestro derecho constitucional, según el cual cuando existe un interés público debidamente demostrado, el derecho patrimonial individual debe ceder frente a aquel que tiene mayor fuerza, previa indemnización concedida al propietario.

En atención a tales consideraciones, considera la Sala que el artículo 24 del proyecto de ley, en relación al 3, consultados, lesionan el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto establece una autorización de uso genérico por parte de RECOPE de todas esas instalaciones, incluyendo dentro de estas a los bienes muebles e inmuebles que son dominio de terceros particulares, lo cual, llevaría a un régimen de afectación administrativa de esa propiedad, que no es propio de una limitación administrativa, sino que cercena y disfuncionaliza la propiedad, lo que resultaría antagónico con el numeral 45 de la Constitución Política. Lo anterior sin establecer condicionamiento alguno para la aplicación de esa figura de autorización.

En este extremo, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 24 en relación al 3 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, lesionan el numeral 45 de la Constitución Política, en el sentido indicado.

XI.- SOBRE LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE. Debe analizarse la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente al artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones."

De la norma referida se deducen varios principios rectores, entre los cuales se encuentra el de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, sobre el cual ha indicado este Tribunal que:

“el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho” Sentencia 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003.

Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no sólo a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999. Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio.

La ley ordinaria es la encargada del desarrollo del canon constitucional y de propiciar en su contenido un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, nuestro país cuenta actualmente, con una abundante legislación de desarrollo, como la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal, la Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, la Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, la Ley de Biodiversidad, la Ley de Aguas y la Ley de Planificación Urbana, por mencionar normas que materializan la obligación estatal en la protección del ambiente como derecho fundamental.

XII.- SOBRE LA REFERIDA VIOLACIÓN AL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, EL PRINCIPIO DE IGUALDAD, PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS, DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DEL REGLAMENTO Y DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL POR EL ARTÍCULO 18 DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO. Consultan los Diputados y Diputadas firmantes si el artículo 18 del proyecto de ley lesiona el derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto: a) dispone un trámite prioritario a los proyectos de producción de hidrogeno verde con respecto a la evaluación de viabilidad ambiental, y la forma expedita en que se tramitaría, sin que en esta iniciativa de ley consten los estudios pertinentes que confirmen el trato expedito b) otorga al Ministro de Ambiente y Energía la competencia para determinar el trámite a seguir en relación con la viabilidad ambiental de proyectos relacionados con el hidrógeno verde, cuando esta es una función que corresponde a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como dispone la Ley Orgánica del Ambiente, que crea la secretaría como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). En atención de lo señalado consideran que la norma en consulta podría ir en contra del principio de jerarquía. Ante la interdisciplinariedad que caracteriza la materia ambiental, los diversos repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público, especialmente tratándose del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; no obstante, esto no equivaldría a que el Ministro de Ambiente y Energía sustituya las competencias exclusivas otorgadas a SETENA, pues, la competencia de diseñar, aplicar y aprobar las evaluaciones de impacto ambiental no es del ministro, sino que las evaluaciones de impacto ambiental son una competencia que corresponde de manera desconcentrada a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Además, alegan que se estaría desaplicando tal norma para un caso particular o específico, como sería el caso del hidrógeno verde y su viabilidad, lo que podría implicar una violación al principio de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto. Por otra parte, consideran riesgoso incluir procesos acelerados de este trámite en el proyecto de cita. Reiteran que el artículo cuestionado dispone que el trámite a seguir, en cuanto a viabilidad, será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que podría ir en contra del principio de objetivación de la tutela ambiental, pues sería el ministro quien tome una decisión de gran envergadura para el ambiente, pese que existe un órgano técnico que tiene encomendada dicha función. Refieren a la sentencia número 14293-2005, de la Sala Constitucional que señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los mencionados artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, que se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia. c) consultan si el artículo 18 del proyecto consultado lesiona el principio de igualdad porque le da prioridad al hidrogeno verde en relación con similares proyectos de transición energética, que deberían ser considerados en igualdad de condiciones, pues presentan objetivos coincidentes y afines al presente proyecto de ley, como el proyecto de "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables", expediente legislativo nro. 22.009, y el proyecto de "Ley para la Contribución a la Transición Energética”, expediente legislativo nro. 21.343. Además la preponderancia no se basa en algún estudio técnico que ampare dicho trato en relación con normativa de igual relevancia, por lo que el artículo en consulta podría ir en contra del principio de igualdad y no discriminación. Alegan que no existen análisis y estudios técnicos que justifiquen la determinación de interés público del proyecto de producción de hidrógeno verde, cuando, tal y como se ha indicado anteriormente, existen otras iniciativas con propósitos idénticos que no se les da ese mismo tratamiento. Reiteran que existe ausencia de análisis y estudios de carácter técnicos y científicos que determinen la preponderancia del hidrogeno verde en comparación con otras alternativas energéticas como las señaladas.

La norma consultada dispone lo siguiente,

“ARTÍCULO 18.-Viabilidad ambiental. Debido al interés público que revisten los proyectos de producción de hidrógeno verde y que requieren una viabilidad ambiental, cuya revisión se dará en forma expedita y con una priorización, el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. Una vez identificado el tipo de evaluación ambiental a realizar, se deberá indicar dentro del nombre del proyecto, en el formulario correspondiente, que se trata de un proyecto con prioridad, de tal forma que el sistema de ingreso del expediente pueda priorizar el trámite. Independiente de lo anterior, la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales. “

A fin de analizar los extremos consultados debe indicarse en primer término que, tal y como se ha sostenido repetidamente en este pronunciamiento, la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de dictar leyes en sentido formal y material, goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente. El margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa. Claro está que dicha facultad no es irrestricta, sino que debe observar los preceptos, valores y principios constitucionales. En ese sentido, la declaratoria de interés público de las actividades económicas destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde, es una manifestación del principio de libre configuración del legislador, como se desarrolló en el considerando VII de este pronunciamiento.

Ahora bien, en cuanto a la primera cuestión planteada, sobre la constitucionalidad de otorgar una priorización a los proyectos de producción de hidrógeno verde que requieren viabilidad ambiental, a efectos de su evaluación en esta materia, es criterio de la Sala que dicha diferenciación no es inconstitucional per se, pues tal priorización, no está desprovista de justificación razonable, en tanto el legislador ha revestido las actividades relacionadas con la producción de hidrógeno verde como de interés público, “en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país.” (artículo 4) Lo que sí resulta incompatible con el Derecho de la Constitución es disponer que tales evaluaciones serán “expeditas” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales” . Tomando en cuenta que los proyectos que requieren evaluación ambiental, dependiendo de su envergadura y del grado de afectación a los elementos del ambiente, según las diferentes categorías establecidas en las leyes y reglamentos aplicables, y que podrían incluso requerir estudio de impacto ambiental en los términos del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, si las actividades a realizar alteran o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, el análisis requerido será más pormenorizado según la intensidad de la afectación, por lo que en criterio de la Sala una disposición que generalice para todos los proyectos un plazo de 60 días calendario, para resolver la viabilidad ambiental mediante el instrumento técnico que corresponda, sin atender las diferencias apuntadas, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política. Resulta atinente citar la opinión consultiva Nº2020023789 de las 19:00 horas del 10 de diciembre de 2020, sobre el "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N°8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N°6797 de 04 de octubre de 1982" en la que esta Sala indicó que “ el interés por agilizar los trámites administrativos nunca puede ceder ante el principio precautorio, especialmente si se está frente a actividades peligrosas para el ambiente, y para el ser humano.” Dicho criterio es plenamente aplicable a la disposición en análisis, de allí que por las razones apuntadas, la frase “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales” es inconstitucional.

Por otra parte, se consulta la constitucionalidad del artículo 18 del proyecto por infracción al numeral 50 de la Constitución Política porque indica que en los proyectos que requieran viabilidad ambiental “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. “. A fin de contestar ese aspecto, es preciso indicar que la Ley Orgánica del Ambiente, N°7554 del 4 de octubre de 1995, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución Política y como medio de resguardo o aseguramiento del principio precautorio, el preventivo y el de objetivación del derecho al ambiente, establece la competencia técnica de valoración científica del impacto ambiental de las diversas conductas y proyectos desarrollados por el ser humano. Es en ese sentido que dicha legislación confiere esa competencia especializada a un órgano técnico denominado Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía. Congruente con esa finalidad, se le asigna el propósito fundamental de armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos (artículo 83). Para ello, la ley le confiere la potestad de analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos por la Ley General de la Administración Pública y recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo. Por otra parte, el artículo 17 la Ley de cita asigna a SETENA la competencia de realizar la evaluación de impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, y dispone que su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” El artículo 18 prescribe que la aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental, deberá gestionarse ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el numeral 19 señala que las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental deberán ser fundadas y razonadas, estableciendo su obligatoriedad tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos. Por otra parte, la Ley Orgánica del Ambiente establece una integración multidisciplinaria y altamente técnica, en la cual habrá un representante del Ministro del Ambiente y Energía, que fungirá como Secretario General. También integran SETENA un representante del Ministerio de Salud, con especialidad en ingeniería sanitaria, un representante del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con especialidad en hidrología, un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con especialidad en agronomía, un representante del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con especialidad en ingeniería civil, un representante del Instituto Costarricense de Electricidad, con especialidad en desarrollo energético, un representante de las universidades estatales, con especialidad en biología. También se creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que supone según lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el Ministro, además de estar imposibilitado para avocar competencias del inferior y revisar o sustituir su conducta (ya sea de oficio o a instancia de parte), está igualmente inhibido para dar órdenes, instrucciones o circulares al órgano inferior, de manera que el legislador quiso brindar a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental garantías de independencia ante el superior. Esto se evidencia también al disponer en el artículo 88 que los integrantes de la Secretaría serán funcionarios de tiempo completo, con dedicación exclusiva y prohibición para el ejercicio de sus actividades personales, profesionales o particulares, cuya remoción sólo podrá ser acordada cuando exista falta grave o incumplimiento de lo que establecen esta u otras leyes.

Debido a todo lo anterior, es criterio de la Sala, que existe una libre configuración del legislador en la creación y asignación de competencias administrativas. Esto supone una discrecionalidad en la definición de instancias administrativas encargadas de realizar determinada función en relación con una materia en particular. Así, la sola asignación de una competencia concreta a una instancia diversa, en sí mismo, no supone un quebranto de orden constitucional. Empero, tratándose del derecho de tutela al ambiente, como consecuencia de los principios preventivo y precautorio, es necesario que una competencia de orden técnico o científico, direccionada a establecer la viabilidad ambiental o bien, el impacto de determinada actividad o proyecto en el ambiente, o en general, definir el tipo de herramienta técnico-científica para ponderar esas incidencias en el medio y los ecosistemas, se asigne a una instancia de naturaleza técnica y no de orden eminentemente político. Lo anterior ya que la ponderación y análisis de tal materia exige e impone que sean consideraciones de orden técnico las que sustenten la habilitación o denegatoria de dicha viabilidad. Si bien las instancias políticas podrían establecer pautas programáticas en torno a dicha materia, en definitiva, la aplicación concreta de la variable científica y técnica conlleva a dicha orientación funcional.

De esa manera, el artículo 18 del proyecto de ley consultado, en cuanto establece que para determinar la viabilidad de los proyectos relacionados con la producción de hidrógeno verde, “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” desconoce el aludido criterio de especialidad funcional técnica, trasladando la competencia de marras a una instancia política, sin razón objetiva que permita sustentar la desaplicación singular o excepcionalidad a la competencia técnica que sobre dicha materia se ha asignado de manera general a una instancia especializada, según las regulaciones de la Ley Orgánica del Ambiente. Por ende, ese tratamiento es contrario al artículo 50 de la Constitución Política del cual se deriva el principio de regresión ambiental, por cuanto deteriora la idoneidad técnica de las decisiones referidas al tipo de evaluación, control y fiscalización de actividades que impactan, en mayor o menor medida el ambiente, en detrimento del derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es decir, la asignación competencial al titular de la cartera de Ambiente en relación a las evaluaciones ambientales relacionadas con el objeto del proyecto de ley de marras constituye una desaplicación singular de las competencias técnicas que han sido asignadas legalmente a una instancia especializada, para en su lugar, transferirlas a una instancia política, por ende, una excepción injustificada a la especialización competencial que garantiza la valoración técnica del potencial impacto ambiental en determinados proyectos de desarrollo humano productivo, análisis que procura satisfacer de manera directa con los principios precautorio y preventivo. Ese tratamiento desaplica la deferencia técnica aludida, creando un trato asimétrico en las evaluaciones ambientales de ese tipo de desarrollos antrópicos, sin que pueda observarse alguna causa legítima que pueda sustentar ese tratamiento.

En este extremo se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.

Por tanto:

Se rechaza la gestión de coadyuvancia incoada por Sergio José Capón Brenes, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica. Se evacua esta consulta facultativa de constitucionalidad referente al proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392, únicamente sobre las objeciones de fondo consultadas en forma puntual referidas al proyecto de ley de la siguiente manera:

a) Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley, en su totalidad, no violenta el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. La magistrada Garro Vargas salva el voto y evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. El magistrado Rueda Leal consigna nota.

b) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, no lesionan los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y con confusión normativa, así como razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. La magistrada Garro Vargas consigna nota.

c) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.

d) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 3 y 24 del proyecto de ley son contrarios al artículo 45 de la Constitución Política, en cuanto al derecho de propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado.

e) En los demás extremos consultados del proyecto de ley se evacua la consulta en el sentido de que no existen vicios de constitucionalidad por el fondo.

Se omite pronunciamiento sobre los temas no consultados en cuanto al procedimiento y fondo. Notifíquese.

CO02/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Libertad de configuración legislativa

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE LIBRE CONFIGURACIÓN DEL LEGISLADOR. “…la forma de legislar cuestionada (fomentar la inversión en actividades destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde producido en territorio nacional) sea inconstitucional por violación del principio de razonabilidad técnica. Por el contrario, es criterio de esta Cámara que, en supuestos como el que se analiza, el legislador goza de un amplísimo margen de discrecionalidad legislativa ya que, como se anotó, el proyecto de ley crea un marco para fomentar la eventual realización de una actividad económica, mientras que los diputados consultantes exigen estudios técnicos tal como si se ordenara realizarla…” CO02/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 099- Contenido de la consulta

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 99 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…el numeral 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula que la consulta debe formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto y de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad. Lo anterior significa que los argumentos deben estar razonablemente desarrollados pues esto es una condición sine que non para que la Sala pueda resolver las dudas u objeciones de los consultantes.…”

CO02/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 121- Atribuciones de la Asamblea Legislativa

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 121 INCISO 13) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…cabe reiterar que el legislador actuó en ejercicio del Poder Tributario que le es conferido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, con el fin de incentivar una actividad emergente, y como se indicó, la ausencia de estudios técnicos al respecto no lesiona la Constitución Política. Los consultantes aluden a que no existen estudios técnicos para sustentar si las exenciones son “suficientes” o “desproporcionadas”, sin embargo, frente a reclamos poco concretos en este punto, la Sala no puede hacerse un criterio, sobre si se ha sobrepasado el alcance del poder de exención. Además, los incentivos no podrían calificarse en abstracto de desproporcionados en las finanzas públicas, pues los argumentos planteados elaboran acerca de uno de los posibles escenarios, sin que sea suficiente para entender que exista lesión a principios constitucionales…” CO02/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 045- Propiedad privada

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…considera la Sala que el artículo 24 del proyecto de ley, en relación al 3, consultados, lesionan el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto establece una autorización de uso genérico por parte de RECOPE de todas esas instalaciones, incluyendo dentro de estas a los bienes muebles e inmuebles que son dominio de terceros particulares, lo cual, llevaría a un régimen de afectación administrativa de esa propiedad, que no es propio de una limitación administrativa, sino que cercena y disfuncionaliza la propiedad, lo que resultaría antagónico con el numeral 45 de la Constitución Política. Lo anterior sin establecer condicionamiento alguno para la aplicación de esa figura de autorización…” CO02/23

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Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 069- Explotación racional de la tierra

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio…” CO02/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Precautorio

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO PREVENTIVO Y PRINCIPIO PRECAUTORIO. “…es criterio de la Sala, que existe una libre configuración del legislador en la creación y asignación de competencias administrativas. Esto supone una discrecionalidad en la definición de instancias administrativas encargadas de realizar determinada función en relación con una materia en particular. Así, la sola asignación de una competencia concreta a una instancia diversa, en sí mismo, no supone un quebranto de orden constitucional. Empero, tratándose del derecho de tutela al ambiente, como consecuencia de los principios preventivo y precautorio, es necesario que una competencia de orden técnico o científico, direccionada a establecer la viabilidad ambiental o bien, el impacto de determinada actividad o proyecto en el ambiente, o en general, definir el tipo de herramienta técnico-científica para ponderar esas incidencias en el medio y los ecosistemas, se asigne a una instancia de naturaleza técnica y no de orden eminentemente político. Lo anterior ya que la ponderación y análisis de tal materia exige e impone que sean consideraciones de orden técnico las que sustenten la habilitación o denegatoria de dicha viabilidad. Si bien las instancias políticas podrían establecer pautas programáticas en torno a dicha materia, en definitiva, la aplicación concreta de la variable científica y técnica conlleva a dicha orientación funcional…” CO02/23

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

XIII.- NOTA DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL EN CUANTO AL PRINCIPIO DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL. En la especie, el voto de mayoría menciona en el considerando VII que el principio de objetivación de la tutela ambiental no guarda conexión con la naturaleza del proyecto objeto de esta consulta; sin embargo, aclaro que no comparto tal afirmación. Precisamente, difiero de ese criterio con base en el desarrollo argumentativo posterior del propio voto de mayoría. En efecto, a partir de los razonamientos expuestos en los considerandos XI y XII de esta sentencia considero que se verifica la lesión al principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y la técnica, justamente, por los motivos que ahí se citan. De este modo, coincido plenamente con que la protección constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cobijado en el artículo 50 de la Carta Magna, vuelve plausible la aplicación del control jurisdiccional sobre aquellas medidas que vienen a afectar sin estudio alguno las potestades y atribuciones de instancias de orden técnico, a las que el ordenamiento jurídico les ha asignado la obligación de examinar con base en criterios científicos las consecuencias ambientales de ciertos proyectos o medidas en aspectos referidos al impacto en la biodiversidad y los ecosistemas, la concreción del principio del desarrollo sostenible democrático, el trato digno para con la naturaleza, entre otros. En este sentido, concerniente al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la decisión sobre propuestas o medidas que inciden en él inexorablemente debe estar fundada en estudios técnicos -no de mera oportunidad o discrecionalidad política-, de manera que una regulación contraria significa, ni más ni menos, una lesión al principio de la objetivación de la tutela ambiental.

Ahora, tomando en cuenta las consultas abordadas por este Tribunal en el considerando VII, estimo que, en efecto, en cuanto a estos extremos específicamente no consta un desarrollo argumentativo por parte de las personas legisladoras que evidencie alguna violación al principio de la objetivación de la tutela ambiental. En ese sentido, reitero que la toma de decisiones en materia ambiental está completamente vinculada a este principio, por lo que la producción y utilización de hidrógeno verde en el país no está exenta de los eventuales controles previstos en el ordenamiento jurídico para asegurar su observancia.

XIV.- INFRACCIÓN DEL DERECHO A LA LIBRE EMPRESA. Consultan los Diputados y Diputadas si el Artículo 19 del proyecto de ley es inconstitucional por lesión al artículo 46 de la Constitución Política. Sostienen que la norma autoriza el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas y su uso final en la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, a desarrollar la actividad en competencia. Sin embargo, excluye la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales, protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley n° 8 del 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (FANAL). Consideran que la norma crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen. Sostienen que el artículo 46 constitucional en relación con el artículo 28 párrafo segundo de la Carta Política- garantizan la libertad de empresa y la libertad de comercio en beneficio del agente económico y del consumidor, que suponen que se tenga como acto prohibido cualquier tipo de actuación, incluso avalada en la misma ley, que por su contenido amenace o restrinja la libertad de empresa. Además, que el artículo 46 prohíbe los monopolios particulares y hace excepcionales los públicos, que deben ser establecido por la Asamblea Legislativa por una mayoría calificada de dos tercios del total de sus miembros. Aseveran que el artículo en consulta es confuso, pues sugiere que quienes produzcan alcoholes a partir de hidrógeno verde no estarán sujetos a las limitaciones que existen para esos productos, pero, por otro, propicia la monopolización de esta actividad, lo que podría cartelizarla en detrimento de los consumidores.

La norma que se consulta dispone:

ARTÍCULO 19.-Autorización para el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas

“Se autoriza a las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, cuyo uso final del hidrógeno verde sea la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, para que desarrollen la actividad en competencia. Se excluye del presente artículo la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales, protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal).

Los combustibles sintéticos que se produzcan en el país, con hidrógeno verde, podrán ser comercializados en las estaciones de servicio y demás agentes de la cadena de valor del suministro de combustibles fósiles, bajo las condiciones que se determinen vía reglamento.”

Ciertamente, el ejercicio de la libertad de empresa garantizada en el artículo 46 de la Constitución Política presupone el reconocimiento de la iniciativa y de la decisión voluntaria del empresario, dentro del concreto marco legal establecido, a adoptar las medidas y condicionamientos lícitos que estime convenientes o necesarios para la mejor y más productiva explotación del negocio o actividad empresarial a la que se dedique. Comprende el derecho de escoger y desarrollar una determinada actividad, a organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más le convenga a sus intereses, el derecho de obtener con su ejercicio un beneficio económico (lucro) o por lo menos obtener los recursos para subsistir, y el derecho de acceso al mercado, derecho de libre competencia, derecho a la libertad de precio. Tal y como mencionan los consultantes, la norma constitucional declara como de interés público la acción del Estado “encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora.”, y proclama que “Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una legislación especial.”; también establece que se requerirá mayoría calificada, de dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades.

La Sala no encuentra lesión alguna al numeral 46 de la Constitución Política en el numeral 19 del proyecto de ley en consulta, pues al indicar que “se excluye del presente artículo la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal).”, se limita a integrar el ordenamiento jurídico, reconociendo la existencia y la pervivencia del monopolio legal de la Fábrica Nacional de Licores, creado por el artículo 443 del Código Fiscal, norma de rango legal que sirve de base normativa para la actividad económica ejercida por la Fábrica Nacional de Licores, y que no está en discusión en esta consulta legislativa, ni será por tanto analizada por esta Sala. No es de recibo entonces el argumento de los legisladores consultantes en el sentido de que el artículo 19 del proyecto de ley “crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen”, por cuanto, no es el numeral consultado el que establece un monopolio a favor del Estado. Los consultantes se pronuncian en favor de la apertura total del monopolio de los alcoholes, sin embargo, como ya se indicó, tal discusión no es objeto de la presente consulta.

En consecuencia, en cuanto a este aspecto se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 19 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” no lesiona el numeral 46 de la Constitución Política.

CO02/23

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Tipo de contenido: Voto salvado

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

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NO APLICA.

Exp: 22-019096-0007-CO

Res. n.°2022-025307

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

I.- Consideraciones preliminares

Con el respeto acostumbrado, salvo el voto y evacuo la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

II.- Dudas de constitucionalidad de los legisladores consultantes

En el caso concreto, los legisladores plantearon una consulta facultativa de constitucionalidad en relación con el proyecto denominado “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo no 22.392.

Los consultantes plantearon los siguientes argumentos y objeciones:

“La propuesta de ley define como hidrógeno verde el hidrógeno producido en Costa Rica por electrólisis del agua a partir de electricidad proveniente de fuentes renovables, mediante un proceso que no emite dióxido de carbono y transforma el agua en moléculas de gases de hidrógeno y oxígeno.

Para ello se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía. Confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al Minae y autoriza la colaboración de los gobiernos locales para que otorguen el no pago de tasas y cánones a las personas físicas o jurídicas que incorporen la actividad en su territorio, por el tiempo que consideren pertinente.

(…)

Al igual que la norma de cita, el articulado del proyecto, aquí consultado menciona las bondades de los beneficios de la utilización del hidrógeno verde, no obstante, tal y como una fuente de energía renovable de alto potencial, promueve su avance mediante la promoción de incentivos económicos y rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía. Sin embargo, falta situar esta fuente en una matriz energética general, la cual ubique al hidrógeno verde como una de las fuentes de energía renovable y por lo tanro dentro de un plan de desarrollo de dicha energía.

Sobre este punto -un plan de desarrollo del hidrógeno verde- el proyecto de ley no contiene o remite a estudios económicos que valorice el costo de producción del hidrógeno para poner en operación una planta de mediana o gran producción.

Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno y una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor.

La iniciativa de ley como se señaló líneas atrás se enmarca en los beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero, pero no incluye el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o bien la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.

Aunado a lo anterior es importante destacar que el hidrógeno verde al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser naturaleza legal o bien de naturaleza reglamentaria. En todo caso, esto debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria, (…) se consulta al honorable tribunal la ausencia de estos estudios en el proyecto de ley de marras.

(…)

Por lo expuesto anteriormente se consulta la constitucionalidad del proyecto en su totalidad ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación”.

De conformidad con lo anterior, se puede concluir que los legisladores consideran que el proyecto de ley carece de razonabilidad por la ausencia de estudios técnicos, económicos y de factibilidad que demuestren cuál es el costo real del desarrollo de este tipo de energía en nuestro país y, al menos, una proyección de un análisis comparativo con otros tipos de energías como la hidroeléctrica, eólica o solar que ya se producen en el territorio nacional.

El vicio planteado, a mi juicio, sí tiene relevancia constitucional como luego pasaré a examinar en detalle. En otras ocasiones, he señalado que, si bien el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política, y que esa libertad se expresa en la ponderación sobre la oportunidad y la conveniencia de determinada decisión legislativa, lo cierto es que la labor de producción de normas no puede responder a una actitud “caprichosa” o “arbitraria”. De lo contrario, la disposición que se derive de esa decisión sería contraria al principio de razonabilidad. Partiendo de esta premisa, corresponde examinar la duda de constitucionalidad de los legisladores consultantes, tomando en cuenta los antecedentes que están en el propio expediente legislativo.

III.- Análisis de la motivación en el presente proyecto de ley

En primer término, es preciso indicar que el agravio planteado por los legisladores consultantes se constata con la revisión de la exposición de motivos que promovió el proyecto de ley. Lo anterior, toda vez que efectivamente no consta que en dicha exposición se haya dado cuenta de alguna base técnica que respalde la iniciativa. En lo conducente, se dijo lo siguiente:

“La coyuntura que enfrentamos como país nos demanda la elaboración de política pública capaz de contrarrestar la compleja situación de la economía nacional.

Datos alarmantes en el nivel de desempleo en el 22%; un déficit fiscal del 8,34% del PIB al cierre de diciembre del 2020 y una baja inversión pública y privada, demanda asegurar la conservación del Estado de derecho y una economía de libre mercado característica de Costa Rica, para consolidar la imagen de referente global en conciencia ambiental que aporta a nuestra marca país.

Aunado a lo anterior, existe una tendencia global muy clara a la descarbonización de las economías de los países considerados avanzados, Costa Rica, como país comprometido a esa descarbonización, puede y debe crear una economía de mercado basada, y en torno, en las energías renovables y limpias.

El hidrógeno, el elemento más numeroso del universo, sirve como un eficaz vector de energía limpia, logrando reemplazar en diversas áreas importantes de la economía nacional la energía generada con combustibles fósiles contaminantes. Países como Alemania, Canadá, Estados Unidos, Japón, China y la Unión Europea ya han establecido sus respectivas bases legales y financieras para el desarrollo de una economía de hidrógeno verde. Este auge global es el trampolín ideal para que Costa Rica aproveche sus vastos recursos energéticos renovables y limpios, para crear su propia economía de hidrógeno verde.

El hidrógeno verde es el nombre que se le da al hidrógeno que ha sido generado con fuentes de energía limpias y renovables, como la energía solar, la energía eólica o la energía generada por una planta hidroeléctrica, entre otras. Se puede utilizar como vector energético y como materia prima para la fabricación de productos como alcoholes, combustibles sintéticos, fertilizantes, etcétera.

Existen diferentes formas para producir el hidrógeno, entre estas, por medio del electrólisis del agua, un proceso en el que mediante la aplicación de energía eléctrica al agua (H2O), se separan las moléculas de oxígeno e hidrógeno. La captura y almacenamiento del hidrógeno y del oxígeno puro, un subproducto del proceso de electrólisis, no genera ningún tipo de emisión contaminante, pudiéndose almacenar ambos como gases o en forma líquida. A raíz de este proceso limpio, se le conoce a este hidrógeno producido con electrolizadores alimentados de electricidad renovable, como “verde” y es gracias a esa cualidad que dicho vector cobra una gran relevancia en la lucha contra el cambio climático.

Es por ello que toma una vital importancia para Costa Rica en el cumplimiento de las metas de descarbonización, ya que la electricidad producida en el país se da sin la intermediación de combustibles fósiles y de fuentes renovables y completamente amigables con el medio ambiente.

El presente proyecto busca formas para promover el desarrollo económico del país mediante la consolidación de una industria que se encuentra en pleno auge global, con potencial de llegar a convertirse en una de las principales industrias a nivel mundial.

(…)

De esta manera, vemos que se ofrece al país la oportunidad de generar espacios de innovación, potenciar el crecimiento y el empleo local, así como crear nuevas empresas de impacto social y ambiental, sacando provecho de la oportunidad única para desarrollar una industria competitiva de hidrógeno verde que a partir de electricidad producida con recursos limpios y renovables de bajo costo permitirá producir un vector energético de uso local y de potencial exportación regional, impulsando una economía sustentable y limpia en torno a esta actividad. Y más allá del hidrógeno como vector energético están los usos que se le pueden dar al hidrógeno en las industrias metalúrgicas, químicas, petroquímicas, que en sí forman sectores de demanda para la producción del hidrógeno, ya sea en el país, o en mercados de exportación. Sabemos que una economía circular con energía renovable es el camino, ya que históricamente, en Costa Rica no se ha logrado sacar provecho de las riquezas minerales con las que cuenta el país, no se ha logrado producir combustibles fósiles y nos hemos visto obligados a importar esta energía. El surgimiento del hidrógeno verde a nivel global nos permite impulsar una descarbonización profunda en Costa Rica, meta que ha sido planteada en el pasado y aprovechar para ayudar a la reactivación económica, por medio de inversión extranjera directa e inversión nacional, generando creación de empleos directos e indirectos.

Además de ayudar a limpiar diversos ambientes y sectores de nuestra economía, nos permitirá exportar productos creados con energía cero emisiones, diferenciándose como exportaciones limpias frente a los usuarios finales. La estrategia que se tiene que utilizar es el trabajo colaborativo entre el sector privado, el sector público y la sociedad civil. Esta puede ser y será una pieza esencial de nuestro plan de carbono neutralidad y de nuestro compromiso para desarrollarnos de manera sostenible.

Como respuesta a los argumentos anteriores y la situación actual se plantea el siguiente proyecto de ley, el cual propone eliminar barreras y brindar los incentivos necesarios para desarrollar la industria del hidrógeno verde en el país, así también como las herramientas financieras de diferentes tipos como créditos en condiciones blandas, bonos verdes y cualquier otro instrumento que se ajuste de la mejor manera, para desarrollar la industria del hidrógeno verde en el país.

En razón de todo lo anterior, teniendo en cuenta la coyuntura económica que vive Costa Rica, es que se somete a consideración de las señoras diputadas y los señores diputados el siguiente proyecto de ley: LEY PARA LA PROMOCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA ECONOMÍA DE HIDRÓGENO VERDE EN COSTA RICA”.

De la anterior transcripción se desprenden dos nobles propósitos de los que no cabe objeción alguna. El primer propósito es luchar contra el desempleo y combatir la grave crisis fiscal que existe en el país, mediante el impulso de esta nueva economía de mercado, lo que se llevaría a cabo gracias a la producción de energía a través del hidrógeno. El segundo es la generación de energías limpias, que se enmarca en una tendencia a la descarbonización. Estas políticas no resultan novedosas en el país, pues desde la suscripción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), ley n.°7414 del 13 de junio de 1994, Costa Rica se sumó al objetivo de “lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático” (art. 2). En consecuencia, el legislador bien puede promover estos propósitos. Sin embargo, lo que se consignó en la exposición de motivos no da cuenta de un panorama real sobre las implicaciones de la puesta en marcha de este tipo de industria, pues no se cita ningún apoyo técnico que refleje los antecedentes fácticos de esta iniciativa y un mínimo de fundamento técnico y de costos.

Por otro lado, en el oficio n.°AL-DEST-IIN-028-2021, Informe Integrado Jurídico-Socioambiental del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se realizaron las siguientes afirmaciones en relación con la iniciativa parlamentaria bajo análisis:

“El hidrógeno verde constituye un término genérico para hacer referencia a la tecnología que se basa en la generación de energía, mediante un proceso químico conocido como electrólisis; el cual, utiliza la corriente eléctrica para separar el hidrógeno del oxígeno que hay en el agua. Esta energía se consigue por acción directa de la electricidad que se obtiene de fuentes renovables.

La Agencia Internacional de Energía (AIE) calcula que obtener hidrógeno verde, ahorraría hasta 830 millones de toneladas anuales de CO2, en contraposición de los combustibles fósiles .

Cabe aclarar que existen varios tipos de hidrógeno, en primer lugar, encontramos el hidrógeno azul, que es el más abundante y tiene su origen en el gas natural. El hidrógeno verde es el que proviene en origen de fuentes totalmente renovables y limpias, como por ejemplo el que se obtiene de los sistemas de energía fotovoltaicos o los parques eólicos que aprovechan el viento; por último, el hidrógeno negro, también denominado gris o marrón, es el que más huella de carbono genera ya que se extrae de combustibles no renovables como el petróleo o el carbón .

III.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO

La presente ley, en su articulado identifica la utilidad y beneficios del hidrógeno verde como una fuente de energía renovable de alto potencial; promueve su avance mediante la promoción de incentivos económicos y rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía. Sin embargo, falta ubicar esta fuente en una matriz energética general; la cual ubique al hidrógeno verde como una de las fuentes de energía renovable y por lo tanto dentro de un plan de desarrollo de dicha energía.

Sobre este punto, -un plan de desarrollo del hidrógeno verde-; el proyecto de ley no contiene o remite a estudios económicos que valorice el costo de producción del hidrógeno para poner en operación una planta de mediana o gran productividad.

Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica; eólica o solar, frente al hidrógeno, y una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien, se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor”.

Por otro lado, como citamos anteriormente, el proyecto de ley se centra en los beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero. Empero, deja por fuera el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o bien la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.

Asimismo, por ser esta una energía, se requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o bien, de naturaleza reglamentaria. En todo caso, ello debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria”. (Lo destacado no corresponde al original).

En dicho informe se dedicó un apartado a la “Viabilidad económica y técnica de esta industria para el país” y se advirtió que apenas estaba en curso un estudio de mercado para valorar el impacto en el desarrollo industrial de Costa Rica, tanto en el mercado nacional, como en el internacional. En lo conducente, se señaló lo siguiente:

“En relación con su viabilidad técnica, actualmente se está elaborando el estudio de mercado para el hidrógeno verde en Costa Rica, que estimará los potenciales nacionales y la competitividad del hidrógeno verde frente a mercados internacionales de exportación. Asimismo, este estudio estimará el impacto macroeconómico del desarrollo de esta industria en Costa Rica.

Por otro lado, se han realizado análisis para el sector transporte que parten de una serie de escenarios al 2050 y que buscan determinar los segmentos para los cuales esta tecnología tendría más sentido en nuestro país, comparando el costo total de posesión de diferentes vehículos en los diferentes segmentos.

El costo total de posesión es un indicador financiero que incluye el costo de adquisición y el costo de operación de un activo durante su vida útil. El principal resultado del estudio es que el segmento de carga pesada es el que se prevé que esté fuertemente dominado por la tecnología de celda de combustible (tecnología del hidrógeno) en los años por venir.

Se espera que a futuro el segmento de buses sea compartido por tecnología del hidrógeno y tecnología de baterías eléctricas. Factores importantes para tomar en cuenta en el uso del hidrógeno son las distancias de recorrido y el peso de los vehículos”. (Lo destacado no corresponde al original).

Es decir, desde el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se evidenció que, al momento de tramitar la iniciativa parlamentaria, no existían los informes correspondientes que dieran sustento para promover el proyecto de ley, sino que los estudios de viabilidad técnica y de mercado apenas estaban en trámite.

IV.- Conclusiones sobre el particular

En virtud de lo expuesto, considero que se acredita el agravio planteado por los legisladores consultantes. Mediante un proyecto de ley se está presuponiendo la importancia de este tipo de energía sin que dicha decisión esté respaldada con un mínimo de sustento técnico y de costos que justifique la viabilidad de la producción del hidrógeno verde en el país. Pero no solamente eso, sino también que justifique la declaratoria de interés público ?con todas las consecuencias jurídicas que ello implica? y las posibles exenciones fiscales sobre una industria que, por más nobles intenciones en lo relativo a la lucha por la reactivación económica y la implementación de energías limpias, no ha sido acreditado que tiene verdadera factibilidad en el territorio y en la industria nacional. Aclaro que no pongo en duda si existen o no abundantes datos que podría respaldar eso, pero es palmario que no se aportaron como sustento de la iniciativa.

Desde mi punto de vista estas omisiones implican una lesión al principio de razonabilidad de la iniciativa parlamentaria. En anteriores oportunidades me he pronunciado sobre similares vicios que implican la inconstitucionalidad del proyecto un proyecto de ley. Por ejemplo, en la consulta legislativa n.°2020-015542, realicé las siguientes consideraciones:

“III. Los criterios de oportunidad y conveniencia en el quehacer legislativo

A la luz de los artículos 105 y 121 de la Constitución Política, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política. El ejercicio de la potestad legislativa reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa, al ser el órgano político representativo por excelencia. Sin embargo, esta potestad está limitada por los preceptos, valores, principios y la jurisprudencia constitucional, así como por aquellos convenios o instrumentos internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa (artículo 7 de la Constitución Política). En cuanto al trámite legislativo, el legislador está sujeto también a lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual es un parámetro formal de constitucionalidad.

Además, en nuestro diseño normativo, el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori . En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución.

(…)

Desde mi nombramiento como Magistrada Suplente he sostenido que en este ejercicio del control de constitucionalidad a priori existen aspectos sobre los que no le compete a la Sala pronunciarse, tales como las posibles ventajas y perjuicios de una decisión en el plano de la conveniencia y oportunidad, así como cuestiones de mera legalidad (ver mi nota separada en la sentencia 2015-15927). Asimismo, en la nota a la opinión consultiva 2019-24746 concluí lo siguiente:

“[Debe tenerse presente] la necesidad de distinguir entre lo jurídicamente obligado (constitucional y legalmente) y lo políticamente posible o deseable. Es cierto que lo político no debe estar al margen de lo jurídico y también lo es que muchas de las resoluciones de la Sala Constitucional tienen un impacto en la vida política del país. Es lógico que esto último sea así, en vista de sus peculiares funciones y competencias, atribuidas por las normas que le rigen; pero justamente estas son un límite. Aunque le corresponde a ella resolver sobre su propia competencia, según lo señala el artículo 7 de la LJC, lo hace siempre a la luz de esas normas y sin olvidar su naturaleza de órgano jurisdiccional. Por eso, las rationes decidendi y lo dispuesto por la Sala responden a esa realidad. En cambio, es en el ámbito parlamentario donde procede esgrimir los argumentos de conveniencia u oportunidad (…). Tales argumentos darán fundamento a las decisiones que se estime prudente tomar en ese ámbito”.

Según lo dicho, no compete a la Sala examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, sí corresponde a este Tribunal:

“Garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (Artículo 1° de la LJC. Lo destacado no corresponde al original).

IV. El parámetro de la razonabilidad en disposiciones sobre fondos públicos

Desde sus orígenes, la Sala Constitucional de forma consistente ha señalado que la producción de normas jurídicas, si bien en muchos casos obedece a una ponderación parlamentaria de la oportunidad y la conveniencia, no puede responder a una actitud “caprichosa” o “arbitraria” del agente público emisor de la norma. De lo contrario, la disposición sería contraria al principio de razonabilidad, que es un principio constitucional que este Tribunal debe custodiar, aun en las consultas facultativas de constitucionalidad.

Desde la sentencia 1739-1992, este Tribunal estableció la siguiente doctrina:

“[L]as leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa , sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto”. (Lo destacado no corresponde al original). (Criterio reiterado en múltiples sentencias, entre ellas, las 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 y 2020-010160, entre muchas otras).

Es aceptado que el parámetro de la razonabilidad es un criterio indispensable para asegurar que las leyes y, en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.

A partir de dicho principio general, esta Sala derivó el principio de la interdicción de la arbitrariedad como un enunciado esencial del Estado de Derecho que supone, justamente, la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

“Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).

Asimismo, esta Sala justificó que la actuación arbitraria es la que es contraria a la justicia, a la razón o las leyes. En una sentencia anterior que examinó dicho principio (resolución 2004-14421), la Sala subrayó que, si bien se encuentra consagrado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), su origen se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política , que establece lo siguiente:

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.

En efecto, el artículo 16 de la LGAP dispone:

“En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Entonces, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación, incluso, para la labor parlamentaria. Además, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente así señaló:

“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad , no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares ”. (Lo destacado no corresponde al original).

A lo anterior se debe agregar que este Tribunal ha enfatizado que, cuando se trata del manejo de fondos públicos, su disposición se debe realizar bajo criterios de legalidad, austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 y 8254-2020). Dichos criterios sólo pod rían ser examinados a partir de una adecuada motivación y justificación de la decisión, en este caso, de la determinación legislativa.

Cabe subrayar que, aunque se trate de una disposición de oportunidad y conveniencia, sobre el mejor destino para unos fondos públicos, su justificación debe ser suficiente. Esto debe ser a tal punto que no haya márgenes para dudar de su razonabilidad y se descarte que se trata de una determinación “irracional, arbitraria o caprichosa”. Es decir, ha de constatarse que el proyecto responde al interés general.

En el sub lite no se trata propiamente de la disposición de fondos públicos para realizar una donación a una determinada actividad elegida por el legislador, sino de apostar por el “desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde”, que tiene importantísimas implicaciones en la industria nacional. Por ejemplo, como he mencionado, se declaran de interés público las iniciativas, públicas o privadas, destinadas “a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país” (art. 4). Adicionalmente, se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) y a las cooperativas de electrificación rural para que incursionen en la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación de hidrógeno verde; así como los productos y subproductos derivados de estas actividades (véase art. 5). Se trata, como se ve, de una autorización a empresas públicas para que se involucren en el desarrollo de una actividad económica sobre la que apenas se estaban realizando estudios de costos y de factibilidad. Por eso, esas autorizaciones sí dan pie a la disposición de fondos públicos en una industria que no tiene debidamente acreditado su fundamento técnico. Reitero que no pongo en duda que lo tenga, sino que no se ha aportado. Además, se establecen una serie de incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, también para la investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, así como a los importadores, distribuidores y comercializadores de bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas.

En síntesis, hay una fuerte intención del legislador de fomentar “una economía nacional de hidrógeno verde” con importantes implicaciones en el ámbito económico nacional. Por lo tanto, considero que debe existir de previo un basamento técnico que al menos de alguna forma mínima justifique la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria que respalde la ubicación de esta energía en la matriz eléctrica que se produce en el país y que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación en el territorio nacional. En consecuencia, al acreditarse que no existió tal apoyo técnico, concluyo que llevan razón los legisladores consultantes respecto del vicio cuestionado.

Finalmente, debo realizar dos consideraciones. En primer lugar, corresponde insistir que no estoy objetando el fin último de la normativa que se está promoviendo, pues tal y como se desprende de la exposición de motivos, se trata de propósitos de gran relevancia e impacto nacional, tanto económico como medioambiental. En segundo lugar, como jueza constitucional no me corresponde definir cuáles son los estudios técnicos que se deberían realizar de previo a impulsar esta iniciativa, ni tampoco sería lo usual examinar la idoneidad de los estudios en concreto; no obstante, como he dicho en este voto salvado, sí debe existir algún tipo de respaldo que justifique y otorgue una cierta razonabilidad a un proyecto de ley de tantas implicaciones para la producción de energías en el país y de la economía nacional.

Por lo tanto, al no acreditarse que el proyecto de ley estuviera previamente respaldado en algún basamento técnico que lo justifique, me corresponde evacuar la consulta en el sentido de que el proyecto de ley tiene un vicio esencial en su trámite que lo invalida. El proyecto de ley, en su totalidad, lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Resulta preciso aclarar que en virtud de que declaré que la iniciativa parlamentaria es inconstitucional, por acreditarse la ausencia de estudios técnicos que la respalden, estimo innecesario pronunciarme si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son inconstitucionales por lesión a los principios de seguridad y certeza jurídica, razonabilidad técnica y equilibrio fiscal en relación con las exenciones que se pretenden aprobar con la iniciativa legislativa. Si constaté que no existe un fundamento técnico para el proyecto de ley, se debe sobreentender que tampoco lo existe para las exenciones fiscales que se pretenden aprobar para la promoción de esta economía de hidrógeno.

Anamari Garro V.

CO03/23

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Texto de la resolución

*220190960007CO*

Exp: 22-019096-0007-CO

Res. Nº 2022025307

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas cuarenta minutos del veinticinco de octubre de dos mil veintidós.

Consulta facultativa de constitucionalidad que se tramita en el expediente 22-019096-0007-CO, formulada por las Diputadas y los Diputados Manuel Morales Díaz, Gilberto Campos Cruz, Luis Diego Vargas Rodríguez, Jorge Dengo Rosabal, Kattia Cambronero Aguiluz, Daniel Vargas Quirós, Ada Acuña Castro, Jorge Antonio Rojas López, Johana Obando Bonilla, Waldo Agüero Sanabria y Luz Mary Alpízar Loaiza, en relación con el proyecto denominado "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392.

Resultando:

 1.- Por escrito incorporado al expediente digital el 29 de agosto de 2022, las Diputadas y los Diputados gestionantes formulan consulta facultativa de constitucionalidad referida al proyecto "LEY PARA LA PROMOCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA ECONOMÍA DE HIDRÓGENO VERDE EN COSTA RICA ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392. Consultan, en primer lugar, sobre una posible infracción al principio constitucional de razonabilidad técnica. Indican, los consultantes, que el proyecto propone crear una ley marco que permita la industrialización y el aprovechamiento del hidrógeno verde como una energía limpia. Se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía, se confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al MINAE y se autoriza la colaboración de los gobiernos locales para que otorguen el no pago de tasas y cánones a las personas físicas o jurídicas que incorporen la actividad en su territorio, por el tiempo que consideren pertinente. Señalan que el proyecto de ley no contiene o no remite a estudios económicos que valoricen el costo de producción del hidrógeno verde para poner en operación una planta de mediana o gran  producción. Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno, así como una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien, se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor. La iniciativa de ley incluye beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero, pero no incluye el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde. Agregan que el hidrogeno verde, al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o bien, de naturaleza reglamentaria. En todo caso, esto debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria. Estudios que están ausentes en este proyecto, tal y como lo han indicado la Contraloría General de la República, la Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET) y la Academia Nacional de Ciencias (ANC). Indican que, consultan sobre la constitucionalidad del proyecto, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Aseveran que, en general, las leyes se dictan para satisfacer una necesidad colectiva. Sin embargo, en algunos casos, la regulación de la respectiva materia también requiere que se haga de manera técnica, pues, de lo contrario, la normativa incurriría en violación del principio constitucional de razonabilidad y, por ende, sería contraria al interés público. Afirman que la jurisprudencia de esta Sala Constitucional ha establecido que las leyes, para ser constitucionalmente válidas, deben ser técnicamente razonables (el voto nro. 8724-97). Manifiestan que el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a estrictos parámetros técnicos. Aluden al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que establece un principio general de derecho, extrapolable también al ámbito de las leyes, según el cual  no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, y al artículo 160 del mismo cuerpo normativo, que dispone que el acto discrecional será inválido. Agregan que esta Sala Constitucional, en su voto número 14293-2005, señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los citados artículos 16 y 160 de la LGAP y se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general -tanto legales como reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. Afirman, los consultantes, la iniciativa de ley tiene el objetivo ensalzable de disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, e incrementar la electrificación de la economía para aprovechar el potencial renovable del Sistema Eléctrico Nacional, es bajo este propósito tan importante, que resultan imprescindibles los estudios técnicos que configuren la hoja de ruta hacia la consecución de dicho objetivo, pues no hacerlo de esta manera, equivaldría a desincentivar inversiones que lleven al país en la dirección contraria o puedan más bien retrasar los propósitos perseguidos con la promulgación de una ley marco que regule el sistema energético sin una visión prospectiva y no al azar, como se pretende. Concluyen que sin el sustento técnico, esta iniciativa sería contraria a los principios constitucionales ya indicados. Consultan, además, sobre la posible inconstitucionalidad de los artículos 3 y 24 del proyecto n°22392, por la lesión del derecho a la propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado (artículo 45 de la Constitución Política). El artículo 3 de la iniciativa de marras, contiene una serie de definiciones para la implementación del proyecto de ley, de las cuales sobresale la que define el Sistema Nacional de Combustible (SNC) como: conjunto de instalaciones y equipos especializados que, de forma interrelacionada, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de combustibles derivados del petróleo, de una forma eficiente, segura y con cuidado del ambiente. De acuerdo a la anterior redacción, se estaría incluyendo a los comercios privados de expendio de combustible, lo cual, relacionado con el artículo 24 del mismo proyecto, mediante el cual se autoriza a RECOPE para utilizar este sistema, podría ser contrario al artículo 45 constitucional, debido a que daría pie a interpretarse que, al tener acceso RECOPE a dicho sistema, el cual, en su redacción estaría incluyendo las gasolineras privadas, equivaldría en poner a disposición de esta institución los bienes de carácter privado, lo que lesiona el artículo 45 constitucional, el artículo 21 de  la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sostienen que la puesta a disposición de bienes privados en las normas de cita, conllevaría la posible lesión del artículo 45 constitucional. También consultan sobre la posible lesión de los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y no confusión normativa, así como de razonabilidad técnica y equilibrio fiscal (artículo 176 constitucional), respecto de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto n°22392. Sostienen, los consultantes, que tales normas regulan lo relacionado con los incentivos: beneficiarios, plazo de los incentivos, incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, incentivos para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, incentivos a los importadores, distribuidores y comercializadores y condiciones finales de bienes, equipos y maquinaria exonerados. La normativa debe ser consultada en virtud de la incerteza jurídica de la aplicación de los incentivos y exoneraciones establecidos. En primer lugar, por la vaguedad de su aplicación, es decir, no se determina si estos incentivos se darán por una única vez, o si las personas beneficiadas con estos pueden acceder a los mismos en varias oportunidades.  Esto lesiona el principio de seguridad y certeza jurídica, valor fundamental del Estado Social de Derecho (resoluciones números 5402-94, 169-95 y 4192-95 de la Sala Constitucional). En segundo lugar, refieren que la Contraloría General de la República ha indicado “la necesidad de que las propuestas de incentivos deban resultar de un análisis de costo beneficio, que incorpore los elementos técnicos necesarios para establecer su conveniencia y necesidad. Esto, con el fin de cuantificar su impacto en las finanzas públicas y en el cumplimiento de los objetivos ambientales que los justifican”. Es decir, el otorgamiento de este tipo de incentivos de ninguna manera debe ser antojadizo, sino que debe existir un respaldo técnico que determine su viabilidad. Agregan que debe observarse que en todas las actuaciones del Estado, no exista extralimitación en el ejercicio de las competencias y potestades atribuidas por ley, para evitar el abuso y el exceso de poder. Sostienen que en este caso, no se tiene certeza de que los incentivos dispuestos en las normas de cita sean suficientes o desproporcionados, en virtud de la ausencia de estudios técnicos que así lo definan. Se refieren a que el ingreso de Costa Rica a la OCDE tiene implicaciones, y conmina a Costa Rica a respetar las directrices de buena gestión política y económica, propuestas por el propio país. Es así como se debe buscar la sostenibilidad fiscal, incluyendo entre otras acciones la eliminación de exoneraciones fiscales, según se analiza en el documento "Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021". En consecuencia, concluyen que las normas consultadas podrían estar viciadas de inconstitucionalidad por estar ayunas de criterios técnicos que justifiquen razonablemente el otorgamiento de los incentivos de cita, y que determinen el impacto de estos incentivos en las finanzas públicas y la invisible cuantificación de la estimación de reducción en el fisco. Esta falta de criterios técnicos podría lesionar además el principio de equilibrio presupuestario, establecido en el artículo 176 constitucional. Este principio constitucional está íntimamente asociado al principio de eficiencia administrativa; sin embargo, limita su esfera de influencia exclusivamente a la actividad fiscal. A raíz de este principio, se impone la obligación de una adecuada administración de los fondos públicos, de allí la importancia del análisis técnico del impacto de los beneficios acordados en las normas citadas. Por lo que consideran que las normas consultadas contradicen el principio de razonabilidad técnica y equilibrio financiero. También consultan sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 18 del proyecto # 22392, por infracción a los artículos 21, 33, 46 50 y 69 constitucionales y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como de los principios de igualdad y no discriminación, de jerarquía de las normas, de inderogabilidad singular del reglamento y de objetivación de la tutela ambiental. El artículo 18 del proyecto de marras establece que debido al interés público que revisten los proyectos de producción de hidrógeno verde y que requieren una viabilidad ambiental, cuya revisión se dará en forma expedita y con una priorización, el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. De acuerdo a esta norma, se le dará un trámite rápido a los proyectos de producción de hidrogeno verde. Consideran que este “fast track”, aplicado a temas relacionados con el medio ambiente, debe ser revisado a la luz del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se reconoce de manera expresa y claramente individualizado mediante la reforma introducida al artículo 50 constitucional, en relación con el último párrafo del artículo 46 de la Carta Política. Lo que debe relacionarse con el artículo 21 constitucional -del que se deriva el derecho a la salud y para el cual es un presupuesto necesario la protección del ambiente- y con el artículo 69 constitucional -del cual se deriva el principio de explotación racional de la tierra, imponiendo tanto a los particulares como al Estado, la obligación de proteger y preservar los recursos naturales renovables (votos números 223393, 4818-2003 y 6322-2003)-. Este derecho se consagra también en el numeral 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y 8 Culturales. Insisten sobre el vínculo entre la protección del ambiente, el derecho a la salud (también consagrado en el numeral 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) y la calidad de vida. Citan los votos números 3705-93, 3341-96, 2219-99, 6716-02, 4818-03 y 6322-03 de esta Sala. Consideran que la viabilidad ambiental otorgada en la norma de cita podría contradecir los principios y normas constitucionales señalados, debido a la forma expedita en que se tramitaría, siendo que la viabilidad es una evaluación que exige el Estado costarricense, de aquellos estudios de impacto ambiental presentados por las empresas u organizaciones privadas, para aquellos proyectos enmarcados en el plan de desarrollo sostenible del país, en este caso, serían proyectos relacionados con el hidrogeno verde, los cuales tendrían prioridad, sin que en esta iniciativa de ley consten los estudios pertinentes que confirmen el trato expedito. Otro punto importante a consultar e Tribunal, es la competencia otorgada en este artículo al citado ministro, en cuanto sea este el que determine el trámite a seguir en proyectos relacionados con el hidrógeno verde, cuando esta es una función que le corresponde por ley a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como lo dispone la Ley Orgánica del Ambiente, nro. 7554 del 13 de noviembre de 1995, que crea a tal secretaría como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Remiten a los artículos 18 y 20 de la Ley nro. 7554. También citan el voto nro. 14093-2008 de esta Sala, referente a las competencias de SETENA. Las funciones otorgadas a SETENA, son funciones propias como órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Ambiente y Energía. De acuerdo con el inciso 3) del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, la desconcentración máxima implica que el superior, además de estar imposibilitado para avocar competencias del inferior y revisar o sustituir su conducta (ya sea de oficio o a instancia de parte), está igualmente inhibido para dar órdenes, instrucciones o circulares al órgano inferior. Consideran que la norma en consulta podría ir en contra del principio de jerarquía. Ante la interdisciplinariedad que caracteriza la materia ambiental, los diversos repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público, especialmente tratándose del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículos 50 y 121, inciso 14); no obstante, esto no equivaldría a que el ministro de Ambiente y Energía sustituya las competencias exclusivas otorgadas a SETENA, pues, la competencia de diseñar, aplicar y aprobar las evaluaciones de impacto ambiental no es una competencia que puede aplicar tal ministro, debido a que las evaluaciones de impacto ambiental son una competencia que corresponde de manera desconcentrada a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Remiten, nuevamente, a lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto a los alcances de la desconcentración máxima. Acusan que se estaría desaplicando tal norma para un caso particular o específico, como sería el caso del hidrógeno verde y su viabilidad, lo que podría implicar una violación al principio de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto. Afirman que, conforme a tal principio, el Parlamento no puede separarse de las normas generales por él dictadas, cuando alteren o violenten gravemente dicho régimen. Citan el voto nro. 2009-95 de esta Sala. Insisten que el órgano regulador ante el que se realizan los trámites de viabilidad ambiental y que se encarga de dar el respectivo aval es la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA). La labor de este órgano es sumamente importante para armonizar los procesos productivos nacionales con las políticas de protección al medio ambiente y, por este mismo motivo, es sumamente exigente y, por ello, consideran riesgoso el incluir procesos acelerados de este trámite en el proyecto de cita. Reiteran que con el artículo cuestionado se pretende que el trámite a seguir, en cuanto a 10 viabilidad, será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que podría ir en contra del principio de objetivación de la tutela ambiental, pues sería el ministro el que tome una decisión de gran envergadura para el ambiente del país, pese que existe un órgano técnico que tiene encomendada dicha función. Reiteran que esta Sala, en la sentencia número 14293-2005, señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los mencionados artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, que se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia. El artículo consultado le da prioridad al hidrogeno verde en relación con similares proyectos de transición energética, que deberían ser considerados en igualdad de condiciones, pues presentan objetivos coincidentes y afines al presente proyecto de ley, como son los proyectos "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables", expediente legislativo nro. 22.009, y "Ley para la Contribución a la Transición Energética”, expediente legislativo nro. 21.343. Nuevamente, esta preponderancia no se basa en algún estudio técnico que ampare dicho trato en relación con normativa de igual relevancia, por lo que el artículo en consulta podría ir en contra del principio de igualdad y no discriminación. Citan el voto n° 7261-94 de esta Sala. Alegan que no existe algún razonamiento técnico que justifique la determinación de interés público de los proyectos de producción de hidrógeno verde, cuando, tal y como se ha indicado anteriormente, existen otras iniciativas con propósitos idénticos. Esto se refuerza ante la ausencia de análisis y estudios de carácter técnicos y científicos que determinen la preponderancia del hidrogeno verde en comparación con otras alternativas como las señaladas anteriormente. También consultan sobre la posible inconstitucionalidad del artículo 19 del proyecto n°22392, por infracción a la libre empresa (artículo 46 constitucional). El artículo 19 del proyecto consultado establece la autorización para el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas e indica que se autoriza a las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, cuyo uso final del hidrógeno verde sea la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, a desarrollar la actividad en competencia. Se excluye de esta norma a la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley nro. 8 del 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (FANAL). Además, dispone que los combustibles sintéticos que se produzcan en el país con hidrógeno verde, podrán ser comercializados en las estaciones de servicio y demás agentes de la cadena de valor del suministro de combustibles fósiles, bajo las condiciones que se determinen vía reglamento. Consideran que esta norma crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen. En el artículo 46 constitucional y demás normas relacionadas -artículo 28 párrafo segundo de la Carta Política, por ejemplo-, es posible encontrar la fuente constitucional de la libertad de empresa y la libertad de comercio en beneficio del agente económico y del consumidor. Este derecho constituye un sistema de garantía admitido de manera consensual en nuestro sistema jurídico y que es conocido como un "derecho a acciones negativas", un derecho a "no impedimento de acciones", es decir, este derecho constituye un seguro para el ciudadano independientemente de su posición en el mercado a tener como acto prohibido cualquier tipo de actuación, incluso avalada en la misma ley, que por su contenido amenace o restrinja la libertad de empresa. El citado artículo 46 prohíbe los monopolios particulares y hace excepcionales los públicos. En relación a la libertad de empresa, esta comprende los derechos a realizar una actividad 12 económica, así como a crear, cambiar y poner término a una empresa organizada. Dentro de las libertades de empresa destaca la libre dirección de la empresa, de la cual derivan los derechos de libre disposición, de libre producción y de inversión y desarrollo. Citan los votos 1441-92, 2435-95 y 5207-95 de esta Sala, referentes a la protección de los derechos de los consumidores y los derechos de la libre competencia y la libertad de empresa. No son posibles los monopolios en los servicios públicos, salvo aquellos que se hayan establecido por la Asamblea Legislativa por una mayoría calificada de dos tercios del total de sus miembros. Los monopolios privados de hecho deben ser regulados y el Estado debe tomar medidas concretas para incentivar la competencia en los bienes y servicios que se ofrecen en el mercado a los usuarios y consumidores. La Sala ha indicado el “objeto de la libre competencia es garantizar el libre acceso al mercado de los operadores económicos, sin que encuentren barreras injustificadas evitando prácticas que de algún modo restrinjan o limiten la oferta en unos pocos agentes (sic) económicos” (voto nro. 2220-2013). Aseveran que el artículo en consulta es además confuso, pues, por un lado, sugiere que quienes produzcan alcoholes a partir de hidrógeno verde no estarán sujetos a las limitaciones que existen para esos productos, pero, por otro, propicia la monopolización de esta actividad, lo que podría cartelizarla en detrimento de los consumidores, además falta claridad respecto a este tema. Finalmente, señalan los consultantes que la forma de darle la viabilidad necesaria al proyecto es mediante la realización y aportes al expediente de los estudios pertinentes, para que la toma de decisiones por parte de los legisladores pueda fundamentarse en estos y no a ciegas como ocurriría en este segundo debate de la iniciativa.

2.- Mediante resolución de las 16:27 horas del 29 de agosto de 2022  la Presidencia de la Sala tuvo por recibida la consulta legislativa de constitucionalidad formulada y solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del respectivo expediente legislativo o su copia certificada.

 3.- Por escrito incorporado al expediente digital el 5 de setiembre de 2022 Sergio José Capón Brenes, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, se apersona a fin de coadyuvar activamente en la consulta de constitucionalidad, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 75 párrafo  2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues se le  confiere a entes representativos de intereses gremiales o corporativos legitimación para incoar directamente acciones de inconstitucionalidad cuando se trate del cuestionamiento de normas o disposiciones que incidan en aquel   núcleo de derechos o intereses que constituye la razón de ser y el factor aglutinante de la agrupación. En este caso, la aplicación de la normativa impugnada podría producir efectos negativos sobre la actividad empresarial y la economía general del país, por lo que es el interés de los asociados que la normativa impugnada sea declarada inconstitucional, a fin de que no se creen sectores industriales privilegiados fiscalmente, amén de ignorar, por falta de estudios técnicos, la viabilidad técnica, financiera y comercial para la producción y comercialización del hidrógeno verde en Costa Rica, lo que podría atentar contra la economía del país. Alega que el proyecto de ley consultado presenta los siguientes vicios de procedimiento: A) Falta de conexidad entre el texto original del proyecto y el finalmente aprobado en primer debate, ya que se autoriza a las instituciones públicas a participar en la producción y comercialización de hidrógeno verde cuando el propósito inicial del proyecto de ley estaba reservado exclusivamente para que esa actividad se desarrollara por particulares. B) Exceso de poder legislativo, porque el proyecto de ley promueve la producción de hidrógeno verde (electrólisis del agua) a partir de electricidad de fuentes renovables, pero no se ha determinado o al menos presentado un estudio costo beneficio. El proyecto habla de implícitamente de incorporar al ICE y a RECOPE en esta actividad, lo que conlleva un grave riesgo de que una operación fallida en la producción del hidrógeno verde la terminemos pagando todos los costarricenses en los combustibles o en las tarifas eléctricas. Existe una evidente falta de motivación razonable del proyecto que lo hace inviable. Alega que el proyecto de ley tiene los siguientes vicios sustanciales. A) Violación del principio constitucional de razonabilidad técnica. Está demostrada la ausencia total de estudios técnicos que avalen la necesidad del proyecto de ley y su importancia para la economía del país y la tutela del ambiente. En consecuencia, la ausencia de tales estudios técnicos vicia de inconstitucionalidad el proyecto in toto por violación del principio constitucional de razonabilidad técnica. B. La violación del artículos 3 y 24 del derecho a la propiedad privada. La primera norma crea el Sistema Nacional de Combustible que incluiría a los comercios privados que expenden combustible y la segunda autoriza a  RECOPE a utilizar eventualmente las instalaciones privadas para la producción y distribución del hidrógeno verde como combustible. Ambas autorizaciones implican una violación al derecho a la propiedad sancionado en el numeral 45 de la Constitución Política, pues en el primer caso de alguna manera se expropia de hecho a los expendedores de combustibles al obligarlos a formar parte de un Sistema Nacional de Combustible claramente dirigido por RECOPE cuando ellos son empresas privadas titulares de concesiones para la explotación de un servicio público. En su condición de concesionarios de un servicio público mantienen incólume su derecho a la propiedad sobre los bienes mediante los cuales prestan aquel servicio sin formar parte de un Sistema claramente dominado por una institución estatal. El articulo 24 implicaría la intervención directa de RECOPE en la administración de su propiedad, ya que le podría obligar a ceder sus instalaciones a esa institución o bien a utilizarlas en la forma que les indique, por lo que se da una evidente violación a la facultad de libre disfrute de la propiedad privada que les garantiza el artículo 45 de la Constitución Política. C. La violación de los artículos 9, 10, II, 12, 13 y 14 del principio constitucional del equilibrio financiero y del principio de igualdad ante la ley. Estas normas otorgan exenciones fiscales desorbitadas sin ningún fundamento técnico fiscal.  En el proyecto de ley se echa de menos el estudio técnico fiscal que justifique el otorgamiento tan amplio de exenciones fiscales a favor de los productores de hidrógeno verde, lo que vicia de inconstitucionalidad los artículos 9,10, l, 12, 13 y 14.  Asimismo, viola el principio de igualdad, ya que no se justifica la diferenciación de trato en el otorgamiento de exenciones para incentivar el desarrollo de la actividad o industria del hidrógeno verde. Resulta irrazonable otorgar a esa industria una gran variedad de exenciones sin conocerse, a ciencia cierta, la cantidad de puestos de trabajo que creará, su impacto en la actividad económica del país y las consecuencias fiscales que el otorgamiento de tales exenciones implicará para el Erario público. Por tanto, el otorgamiento de exenciones viola también el principio de igualdad ante la ley. D.-La violación del artículo 18 del artículo 50 de la Constitución Política y del principio constitucional de progresividad en materia de derechos ambientales. Se habla en el proyecto de ley de un trámite expedito en permisos ambientales. De la obligación contenida en el artículo 50 de la Constitución de que el Estado debe proteger el ambiente nace la obligación de exigir los estudios de impacto ambiental, por lo que la etapa de estudio y aprobación por parte de SETENA. Alega que el artículo 18 del proyecto, en cuanto establece una especie de “fast track” para los proyectos relativos a la producción de hidrogeno verde deviene inconstitucional por violación del artículo 50 de la Constitución, respecto al principio de progresividad en materia de regulación y eventual restricción de los derechos fundamentales. Disminuir la rigurosidad y los plazos de realización de los EIA que realiza SETENA para el desarrollo de obras en materia de la explotación del hidrógeno verde implica una grosera violación al principio constitucional de la progresividad de los derechos fundamentales ambientales. Solicita se declare la inconstitucionalidad de este proyecto de ley por razones procedimentales como de fondo.

4.- La copia certificada del expediente legislativo no 22.392  se recibió en la Secretaría de la Sala a las 10:20 horas del 7 de setiembre de 2022.

 5.- Por resolución de las 8:32 horas del 10 de octubre de 2022 el Magistrado Instructor solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa certificar si el proyecto de "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica " fue nuevamente votado en  primer debate según el acta extraordinaria N°76 del 28 de abril de 2022.

6.- La certificación solicitada fue recibida a las 14:10 horas del 11 de octubre de 2022.

7.- En los procedimientos se han acatado las disposiciones del artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y esta resolución se dicta dentro del término que establece el artículo 101 ibídem.             

 Redacta el Magistrado Garita Navarro; y,

Considerando:

 I.- CUESTIÓN PREVIA. La copia certificada del expediente legislativo n°22392  recibida el 7 de setiembre de 2022 no contiene el acta de la Sesión Plenaria Extraordinaria N°76 del 28 de abril de 2022, en la que fue aprobado nuevamente en primer debate el proyecto "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", según lo dispuesto en el artículo 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa.  Por ello, el Magistrado Instructor, por resolución de las 8:32 horas del 10 de octubre de 2022 solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa certificar el acta de la indicada sesión. La documentación fue recibida a las 14:10 horas del 11 de octubre de 2022, por lo que el plazo para evacuar la consulta establecido en el artículo 101 de la Ley que rige esta jurisdicción vence el 11 de noviembre de 2022.

II.- SOBRE EL ALCANCE DE LOS PRONUNCIAMIENTOS DE LA SALA CONSTITUCIONAL EN CONSULTAS FACULTATIVAS DE CONSTITUCIONALIDAD. Según lo dispuesto por el ordinal 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la reiterada jurisprudencia de este Tribunal, el pronunciamiento versa únicamente sobre los aspectos consultados, no sobre la totalidad del proyecto de ley, de tal forma que no puede interpretarse que más allá de ese alcance, existe una especie de aval al proyecto de ley consultado en aquello que no exista pronunciamiento. En efecto, la Sala no se pronuncia ni sobre los aspectos de oportunidad y conveniencia de los proyectos de ley, materia reservada al legislador, ni tampoco sobre los extremos no consultados. De tal forma que bien pueden existir roces con la Constitución en un determinado proyecto de ley, sobre los que no se consultó y no existe pronunciamiento de este Tribunal mediante la consulta previa de constitucionalidad. Naturalmente que, para esos aspectos, de existir, queda abierta la vía de control judicial posterior, que es la acción de inconstitucionalidad, para garantizar la supremacía de la Constitución Política. (en ese sentido ver sentencias 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, entre otras).

III.- ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. El numeral 96 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establece que una consulta facultativa parlamentaria debe ser planteada por no menos de diez Diputadas y Diputados, lo que ha sido cumplido en el sub examine. En cuanto al requisito establecido en el artículo 98 de la Ley que rige esta jurisdicción,  de la revisión del expediente legislativo se desprende que el proyecto de ley fue sometido a votación en primer debate en la sesión ordinaria n°108 del 21 de abril de 2022, y fue aprobado con 38 votos a favor y 1 en contra, de los 39 diputados y diputadas presentes (folio 3614). Asimismo, en la sesión extraordinaria n°73 de 25 de abril de 2022 se inicia la discusión por el fondo en el trámite de segundo debate, en relación con el expediente n°22392; en esa sesión se  presentó una moción de orden para que se retrotraiga a primer debate el proyecto, de conformidad con lo dispuesto en el 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, la cual fue aprobada (folio 3750). La disposición indicada establece:

“Artículo 148 bis.- Retrotracción a primer debate

Si en la discusión en segundo debate se estimare necesario modificar el fondo del texto, el Plenario podrá determinar, por una sola vez, que el asunto se retrotraiga a primer debate. También cabe retrotraer el asunto a primer debate, para subsanar algún vicio de procedimiento. La moción para retrotraer es de orden y deberá ser presentada por dos o más Jefes de Fracción que juntos representen, al menos, treinta y ocho diputados, cuando lo demande no menos de la mitad de los Jefes y Jefas de Fracción o así lo soliciten diez diputados de dos o más fracciones, y deberá ser aprobada por votación de dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Si la moción para retrotraer fuere aprobada, se suspenderá de inmediato la discusión del segundo debate y el proyecto ocupará el primer lugar en el Capítulo de Primeros Debates de la sesión siguiente; solo serán de recibo las mociones de  fondo cuando se presenten en la siguiente sesión de conocimiento del expediente legislativo; en la cual, la Presidencia las dará a conocer por el medio que considere más apropiado.

Cada diputado o diputada podrá presentar en forma individual o en conjunto una única moción de fondo, ya sea para que de forma parcial o integral, se modifique, adicione o suprima cada artículo del proyecto de ley, y dispondrá de hasta cinco minutos para referirse por el fondo de cada moción.

También podrá hacer uso de la palabra un diputado a favor y uno en contra, por un plazo de hasta cinco minutos cada uno.

Conocidas las mociones de fondo por el Plenario, si el texto hubiera sido modificado, en la siguiente sesión se procederá a votar el proyecto en primer debate garantizando la debida publicidad de las reformas introducidas al texto. La Presidencia procederá a agendar su trámite en Segundo Debate, de conformidad con lo establecido en el artículo 148 del Reglamento.

De no modificarse el texto, en la siguiente sesión el proyecto ocupará el lugar que le corresponda en el Capítulo de Segundos Debates para continuar con el trámite pendiente”. (Lo destacado no corresponde al original).

De acuerdo con lo anterior, de la revisión del expediente legislativo, se verificó que en la sesión ordinaria n.°110 de 26 de abril de 2022 se  aprobó la moción de orden para retrotraer el expediente a trámite de primer debate. En la sesión extraordinaria N°074 de 26 de abril de 2022 continuó la discusión por el fondo en primer debate, y el plenario conoció  una moción de fondo para que se modifiquen los artículos 20 y 21 del proyecto, la cual se aprobó  (folios 3774 y 3790). Finalmente, se verifica que en la sesión extraordinaria N°76 de 28 de abril de 2022, el Plenario Legislativo aprobó en primer debate el proyecto de ley, con 42 votos a favor, 0 en contra (folios 3947 al 3958). De esta manera, se verifica que el proyecto de "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica " fue aprobado nuevamente en primer debate según lo dispuesto en el artículo 148 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que también se ha acatado el requisito de admisibilidad establecido en el ordinal 98 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la consulta resulta admisible.

IV.- SOBRE LA GESTIÓN DE COADYUVANCIA. El 5 de setiembre de 2022 Sergio José Capón Brenes, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica se apersona como coadyuvante en el proceso. Solicita que se declare la inconstitucionalidad de las normas consultadas. No obstante, de acuerdo con la reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional, las gestiones de coadyuvancia son improcedentes en las consultas de constitucionalidad. Al respecto, en la sentencia n.°2021-017098, la Sala indicó lo siguiente:

“Sobre todas estas gestiones, con manifestaciones a favor y en contra del proyecto consultado, procede señalar que la intervención adhesiva activa o pasiva no está prevista para los mecanismos de consulta legislativa, en lo que pueden existir simples opiniones jurídicas contrapuestas acerca de la regularidad constitucional de un proyecto de ley, lo que sí procede en los procesos de amparo o de acciones de inconstitucionalidad, artículos 34 y 83 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; tal como lo indicado esta Sala en casos anteriores por tratarse la consulta facultativa de constitucionalidad de un proyecto de ley, siendo un proceso donde no se admiten coadyuvancias, ni a favor ni en contra del proyecto consultado, lo que procede es la denegatoria del trámite de todos estos escritos (ver al respecto los votos n° 2019-020596, n° 2007-009469, n° 2005-009618, n° 2004-01603, entre otros)”.

En armonía con lo anterior, a tenor de los precedentes sobre las intervenciones adhesivas activas o pasivas, las cuales no están reguladas en la LJC para los mecanismos de control previo de constitucionalidad, lo procedente es no atender esta gestión, como en efecto se dispone.

V.- SOBRE EL OBJETO DE LA CONSULTA. Las Diputadas y los Diputados consultan sobre el proyecto de aprobación de la "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no22392. Se plantean cinco aspectos, todos por el fondo:

1)  Se consulta la constitucionalidad del proyecto de ley, en su totalidad, por violación al principio constitucional de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

2) Se consulta la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley por lesión a los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y no confusión normativa, así como de razonabilidad técnica y equilibrio fiscal (artículo 176 constitucional).

3) Se consulta la constitucionalidad de los artículos 3 y 24 del proyecto de ley, por lesión del derecho a la propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado (artículo 45 de la Constitución Política).

4) Se consulta la inconstitucionalidad del artículo 18 del proyecto, por infracción al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios de igualdad, jerarquía de las normas, inderogabilidad singular del reglamento y de objetivación de la tutela ambiental (artículos 21, 33, 46 50 y 69 constitucionales).

5) Se consulta la constitucionalidad del artículo 19 del proyecto por infracción a la libre empresa (artículo 46 constitucional).

Se aclara que, el texto que tiene a la vista esta Sala para realizar el examen de la norma consultada, es la aprobada en la sesión ordinaria N°14 de 18 de agosto de 2022 por la Comisión Permanente Especial de Redacción con fecha 18 de agosto de 2022 (folios 3837-3854).

VI.- SOBRE EL PROYECTO DE LEY CONSULTADO. El proyecto de ley de aprobación de la “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, propone crear una ley marco que permita la industrialización y el aprovechamiento del hidrógeno verde como una energía limpia en el país. Se define hidrógeno verde como el hidrógeno producido a partir de fuentes de energía renovables mediante un proceso reducido en emisiones de dióxido de carbono, conforme al proceso de certificación de la calidad del hidrógeno verde que se define en el proyecto de ley. Se  propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía y confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al MINAE.  Se observa que la iniciativa de ley es aplicable a toda persona física o jurídica que incursione en la realización de inversiones destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso final y exportación de hidrógeno verde producido en el territorio costarricense. Además, se autoriza la constitución de asociaciones público-privadas y público-público para el desarrollo de una economía de hidrógeno verde.  Plantea que las inversiones y el desarrollo de la producción y consumo industrial del hidrógeno verde serán fomentados, por medio de incentivos consistentes en beneficios o exenciones fiscales totales o parciales, con el fin de promover la industrialización del hidrógeno verde.

La iniciativa de ley, según indica el Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, tiene como propósito propiciar el desarrollo de una industria competitiva de hidrógeno verde que, a partir de electricidad producida con recursos limpios y renovables de bajo costo, permitirá producir un vector energético de uso local y de potencial exportación, impulsando una economía sustentable y limpia en torno a esta actividad.  Además, más allá del hidrógeno como vector energético, se le pueden dar usos al hidrógeno verde en las industrias metalúrgicas, químicas, petroquímicas, que en sí forman sectores de demanda para la producción del hidrógeno, ya sea en el país, o en mercados de exportación. Plantea además el referido dictamen que el surgimiento del hidrógeno verde a nivel global permite impulsar una descarbonización profunda en Costa Rica, meta que ha sido planteada en el pasado, y ayudar a la reactivación económica, por medio de inversión extranjera directa e inversión nacional, generando creación de empleos directos e indirectos.

VII.- SOBRE LA REFERIDA TRANSGRESIÓN DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD TÉCNICA. Sostienen los Diputados y Diputadas consultantes que el proyecto de ley no contiene o no remite a estudios económicos que valoricen el costo de producción del hidrógeno verde para poner en operación una planta de mediana o gran  producción; tampoco existe un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno verde; echan de menos estudios de viabilidad financiera, y reprochan que no se regula el financiamiento de los estudios de factibilidad o la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde. Por otra parte, agregan que el hidrogeno verde, al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o reglamentaria. Consideran que tal regulación debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria. Estudios que están ausentes en este proyecto, tal y como lo han indicado la Contraloría General de la República, la Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET) y la Academia Nacional de Ciencias (ANC). Indican que, por las razones apuntadas consultan sobre la constitucionalidad del proyecto, por violación al principio de razonabilidad técnica, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Sostienen los consultantes que el principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban ajustarse a estrictos parámetros técnicos, con fundamento en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que establece un principio general de derecho extrapolable al ámbito de la promulgación de la ley, en el sentido de que no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, en tanto el artículo 160 del mismo cuerpo normativo dispone que el acto discrecional será inválido.

A fin de abordar este extremo consultado, es pertinente hacer referencia al principio de libre configuración del legislador, y sus alcances. En la sentencia no 2003-05090 de las 14:44 horas de 11 de junio de 2003, este Tribunal dispuso que:

“La Asamblea Legislativa en el ejercicio de su función materialmente legislativa de dictar normas de carácter general y abstracto, esto es, leyes en sentido formal y material (artículo 121, inciso 1°, de la Constitución Política), goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente. Ese extenso margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, todo dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa (…) La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y las jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares”.

También, en la resolución no 2008-05179 de las 11:00 horas de 4 de abril de 2008, la Sala precisó:

“En efecto, por principio, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de conformación de la realidad social, económica y política, a través del ejercicio de la potestad legislativa, la cual reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa por su carácter de órgano político representativo (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución Política). Esa potestad legislativa, únicamente, puede tener los límites que establece el constituyente y, en general, el bloque de constitucionalidad, de modo que para evitar una limitación indebida de la libertad de configuración legislativa, cualquier disposición que establezca una condición o límite que la agrave debe ser interpretado en sus justos y razonables términos, para facilitar su ejercicio”. (en igual sentido ver sentencias  2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, 2015-015737 de las 10:20 horas del 9 de octubre de 2015 y 2018-019511 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018)

Los Diputados y Diputadas consultan sobre la constitucionalidad del proyecto de ley, por lesión al principio de razonabilidad técnica, ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. Sin embargo, no desarrollan de manera clara y precisa de dónde se deriva la exigencia constitucional de efectuar estudios técnicos para fomentar la inversión destinada a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, uso final y exportación de hidrógeno verde producido en Costa Rica.  Si bien mencionan, sin siquiera desarrollar, la sentencia 14293-95, lo cierto es que dicho fallo se refiere de manera específica al principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y la técnica, lo que evidentemente no guarda conexión con la naturaleza del proyecto objeto de esta consulta. La   jurisprudencia de la Sala es reiterada en el sentido de que las potestades legislativas deben estar vinculadas a reglas unívocas de la ciencia o la técnica, principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, cuando el objeto de la actividad legislativa son las cuestiones ambientales, dado que el principio de objetivación de la tutela ambiental ha sido aplicado consistentemente por la jurisprudencia constitucional (sentencias N. 2010-000075 de las 15:01 horas del 6 de enero de 2010, 2012-013367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012, 2013-005964 de las 15:05 horas del 30 de abril de 2013 y 2018-007978 de las 12:45 horas del 18 de mayo de 2018).

En cambio, demandar un estudio técnico en cualesquiera casos de ejercicio de la función legislativa, vaciaría de contenido el principio de libre configuración del legislador. De esa forma se pronunció la Sala en la sentencia N. 2018-000230 de las 10:40 horas del 19 de enero de 2018, que en lo que interesa señaló:

 “En lo que respecta al alegado establecimiento de una lista numerus clausus por parte del legislador sin la existencia de criterios técnicos, la Sala descarta que exista alguna lesión al orden constitucional. Según se desprende de los párrafos precedentes, cae en el derecho a la libre configuración del legislador la determinación de los parámetros para categorizar a una profesión como ciencia en la salud. La Sala rechaza que, irremediablemente, todas las decisiones del legislador deban contemplar un estudio técnico, toda vez que dicha situación anularía la discrecionalidad del órgano legislativo, sometiéndolo al criterio de terceros que carecen de representación democrática. Los estudios técnicos son necesarios, cuando existe norma expresa al respecto (verbigracia en cuestiones ambientales) o cuando la materia los exige, so pena de transformar la discrecionalidad en arbitrariedad. En el caso de marras, la decisión del legislador elevó claramente los requisitos para ser profesional en ciencias de la salud, al demandar el grado mínimo de licenciatura y enumerar expresamente las profesiones incluidas, decisión que no requiere un estudio técnico o científico.” (el destacado no corresponde al original).

Tomando en consideración lo expuesto por los consultantes, así como los precedentes citados, la Sala no considera que, en los términos en que se planteó la consulta, la forma de legislar cuestionada (fomentar la inversión en actividades destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde producido en territorio nacional) sea inconstitucional por violación del principio de razonabilidad técnica. Por el contrario, es criterio de esta Cámara que, en supuestos como el que se analiza, el legislador goza de un amplísimo margen de discrecionalidad legislativa ya que, como se anotó, el proyecto de ley crea un marco para fomentar la eventual realización de una actividad económica, mientras que los diputados consultantes exigen estudios técnicos tal como si se ordenara realizarla. 

En cuanto a este extremo, la consulta se evacua en el sentido de que el proyecto “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, no lesiona el principio de razonabilidad técnica.

VIII.- SOBRE EL FOMENTO DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS MEDIANTE EL ESTABLECIMIENTO DE EXENCIONES Y OTROS BENEFICIOS. Los poderes públicos, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, podrán utilizar los medios de intervención económica que habilite la Constitución Política para perseguir finalidades y objetivos legítimos, amparables en la misma, hasta el límite que fije el respeto a los derechos y libertados constitucionalmente garantizados. Una manifestación de la intervención estatal en la economía, es la planificación no vinculante, donde el  Estado estimula la acción de aquellos particulares que, voluntariamente,  se ajusten a tales planes, mediante la concesión de incentivos y ciertas medidas arancelarias y fiscales. Así, la planificación comporta la utilización por parte de los poderes públicos de las técnicas de fomento, mediante las cuales los sujetos privados dirigen su actividad a la satisfacción de necesidades previamente definidas como prioritarias. Tales medidas económicas públicas serían inconstitucionales, si no cuentan con una adecuada habilitación constitucional, por perseguir una finalidad no amparable en la Constitución, o por vulnerar derechos o libertades de los ciudadanos. Al respecto, nuestra Constitución Política en el artículo 50 indica:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones.” (Adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N°9849 del 5 de junio del 2020, “Reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”). (Así reformado por el artículo 1º de la Ley No.7412 de 3 de junio de 1994)

Esa norma constitucional otorga justificación a la actuación orientadora de las decisiones económicas mediante incentivos. Además atribuye a los poderes públicos la responsabilidad de garantizar, preservar y defender el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que el desarrollo sostenible se instituye como una finalidad legítima para las medidas de fomento. En caso de que se recurra a exoneraciones al deber de contribuir a los gastos públicos, tales medidas deben estar establecidas por ley, con concreta especificación de los supuestos de aplicación de las mismas y su cuantía y excluyendo toda discrecionalidad administrativa.

La iniciativa de ley en consulta, que tiene por objeto  “Fomentar el desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde (…)” (artículo 1) establece, a fin de  incentivar las inversiones y el desarrollo de la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde, incentivos consistentes en exenciones fiscales parciales o totales, por lo que, según los criterios anteriormente expuestos existe una finalidad constitucionalmente legítima que habilita a los poderes públicos para legislar de la forma que se consulta, como es el fomento de una actividad que coadyuve en el proceso de descarbonización, lo que incide positivamente en el medio ambiente.

Por otra parte, esta Sala desde la sentencia N. 2003-5276 de las 14:54 horas del 18 de junio del 2003, señaló:

“V.- Competencia legislativa en materia tributaria. La Constitución Política, en su artículo 121 inciso 13), da a la Asamblea Legislativa la potestad de crear los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales. Este amplio –aunque no ilimitado- poder, permite a la Asamblea no solo crear los tributos, determinando sus elementos esenciales (sujeto pasivo, hecho generador, base imponible y monto o porcentaje del gravamen), sino que además puede exceptuar a ciertos individuos, bienes o actividades de la aplicación de los mismos (exención), puede eliminar los tributos existentes e incluso puede modificarlos, variando alguno de los ya referidos elementos de la obligación tributaria. Dicho poder de modificación de los tributos existentes le da al Estado la posibilidad de disminuir, modificar o aumentar la carga impuesta, ya sea como instrumento de política fiscal o para cumplir cualesquiera otros fines lícitos.”

De manera que el Poder Tributario del Estado contempla, en lo que en este caso interesa, el poder de eximir el pago de tributos en determinados casos, según el legislador lo considere conveniente, pues se trata de una atribución constitucionalmente atribuida al parlamento y en esta materia tiene, como se indicó, discrecionalidad para utilizar dicha atribución para el cumplimiento de fines lícitos.

IX.- SOBRE LA INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA, RAZONABILIDAD TÉCNICA Y EQUILIBRIO FISCAL. Consultan los Diputados y Diputadas si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son inconstitucionales por lesión al principio de seguridad y certeza jurídica, razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. Las disposiciones sometidas a consulta disponen:

“ARTÍCULO 9.- Beneficiarios

Los beneficiarios serán las personas físicas y jurídicas que inviertan en investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final, siempre que cuenten con las habilitaciones o los permisos definidos en la normativa nacional. Los beneficios que se disponen en esta ley se otorgarán a las personas físicas o jurídicas, debidamente registradas ante el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), que realicen una inversión inicial en activos de al menos ciento cincuenta mil dólares moneda de curso legal de los Estados Unidos de América o su equivalente en moneda nacional. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) reglamentará lo relativo al registro de beneficiarios.

Las pymes debidamente registradas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y los pequeños y medianos productores agropecuarios (pympas) debidamente registrados ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), en condición activa o personas físicas que se asocien para realizar, conjunta y directamente, actividades de investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde, podrán alcanzar el monto mínimo de inversión indicado en este artículo, sumando el monto de la inversión de cada empresa asociada, conforme lo disponga el reglamento de esta ley.

ARTÍCULO 10.- Plazo de los incentivos

Los incentivos serán aplicados a las personas físicas y jurídicas que inviertan en actividades de investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde, por un periodo de quince años a partir de la entrada en vigencia de la ley y según la siguiente escala:

a)  Los que inicien las actividades en los primeros cinco años, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un cien por ciento (100%) por el plazo restante.

b)  Los que inicien las actividades a partir del sexto año y hasta el décimo año, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un setenta y cinco por ciento (75%) por el plazo restante.

c)  Los que inicien las actividades a partir del décimo primer año y hasta el décimo quinto, a partir de la entrada en vigencia de la ley, gozarán de los incentivos con un cincuenta por ciento (50%) por el plazo restante.

ARTÍCULO 11.- Incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde

Se otorgan los siguientes incentivos a la producción y transformación para el desarrollo de la economía de hidrógeno verde, durante el plazo otorgado en esta ley:

a) Exoneración del impuesto sobre el valor agregado, Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, sobre la importación y compra local de los bienes, equipos y maquinaria necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades de producción y transformación del hidrógeno verde.

Asimismo, se aplicarán estos incentivos para la puesta en operación de empresas nuevas o de aquellas que, al estar establecidas, se incorporen a la industria del hidrógeno verde promovida mediante esta ley. La aplicación de estos incentivos, en casos de empresas constituidas previo a la entrada en vigencia de esta ley, requerirá la separación contable por actividades, que permita identificar el segmento de la actividad de hidrógeno verde de manera separada, para que los beneficios fiscales sean proporcionales a dicho segmento.

El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) emitirá un reglamento, en conjunto con el Ministerio de Hacienda, para definir los bienes, los equipos y la maquinaria sujetos a estas exoneraciones y su forma de actualización.

b) Exoneración del impuesto sobre las utilidades según la Ley 7092, Ley de Impuesto sobre la Renta, de 21 de abril de 1988, cuya base imponible se determine en relación con las ganancias brutas o netas. La aplicación de este incentivo requerirá la separación contable por actividades que permitan identificar el segmento de la actividad de hidrógeno verde de manera separada, para que los beneficios fiscales sean proporcionales a dicho segmento.

ARTÍCULO 12.- Incentivos para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde

Se otorgan los siguientes incentivos a la investigación, el almacenamiento, el transporte y uso final para el desarrollo de la economía de hidrógeno verde durante el plazo otorgado en esta ley:

Exoneración del impuesto sobre el valor agregado Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las  tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, sobre la importación y compra local de los bienes, equipos y la maquinaria necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final del hidrógeno verde. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) emitirá un reglamento, en conjunto con el Ministerio de Hacienda, para definir los bienes sujetos a esta exoneración y su forma de actualización.

ARTÍCULO 13.- Incentivos a los importadores, distribuidores y comercializadores

Tendrán exoneración del impuesto sobre el valor agregado Ley 6826, impuesto selectivo de consumo Ley 4961, impuesto sobre el valor aduanero a las mercancías importadas, Ley 6946, derechos arancelarios a la importación (DAI), así como los gravámenes, las tasas o las contribuciones derivadas de estas leyes, las personas físicas y jurídicas que importen, distribuyan, comercialicen bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas en los artículos 11 y 12 de la presente ley. Al amparo de este artículo no será aplicable el monto de inversión inicial estipulado en la presente ley.

 ARTÍCULO 14.-  Condiciones finales de bienes, equipos y maquinaria exonerados

Los bienes, los equipos y la maquinaria quedan sujetos al uso, el destino y las condiciones que establece la Ley 7293 en su capítulo IX o, en su defecto, la que se encuentra vigente. Tratándose de bienes no registrales, estos pueden ser liberados al término de diez años, previo trámite ante el Ministerio de Hacienda. Las personas físicas o jurídicas que al amparo de la presente ley gocen de beneficios fiscales, los vendan, arrienden, presten o negocien en cualquier forma a actividades distintas de la presente ley, o les den un uso diferente al que motivó el incentivo, serán sancionadas con una multa igual a cinco veces el valor exonerado, sin perjuicio de cualesquiera otras sanciones de orden penal o civil conforme al ordenamiento jurídico aplicable”

Se consulta la constitucionalidad de los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, por lesión al principio de seguridad y certeza jurídica, porque existe “incerteza jurídica de la aplicación de los incentivos y exoneraciones establecidos (…) en el sentido de la vaguedad de su aplicación, no se determina si éstos (incentivos) se darán por una única vez y si las personas que se benefician con estos, pueden acceder en varias oportunidades (…)”. En cuanto a este punto, el reproche  no está suficientemente desarrollado, pues no se explica de qué modo la omisión señalada lesiona el principio constitucional invocado. Por lo demás, las disposiciones consultadas determinan los sujetos beneficiarios de la dispensa al deber de contribuir -artículo 9-, los tributos exonerados para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde -artículo 11-, los impuestos exonerados para las actividades de investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde -artículo 12- y los tributos exonerados para quienes importen, distribuyan, comercialicen bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas en los artículos 11 y 12 de la ley -artículo 13-.  Asimismo, el artículo 10 define un límite temporal de 15 años a partir de la vigencia de la ley para las exenciones, en un esquema que otorga un 100 %  de exoneración en los primeros cinco años de vigencia de la ley, 75 % del sexto al décimo año, y 50 % del undécimo al decimoquinto año. De esa forma, la omisión de establecer expresamente si los incentivos se darán por única vez, o bien si los beneficiarios pueden acceder a ellos en varias ocasiones, no supone un aspecto relevante desde el plano constitucional, por cuanto está claramente establecido el ámbito temporal y el porcentaje en el que serán aplicadas las exenciones, al igual que los sujetos y las actividades económicas beneficiadas. Los propios consultantes aluden a dificultades de aplicación de las normas, lo que no reviste, como se indicó, relevancia constitucional.

También se consulta si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son contrarios al principio de razonabilidad técnica y equilibrio financiero, pues el otorgamiento de este tipo de incentivos debe obedecer a un respaldo técnico que determine su viabilidad. Sostienen los consultantes que las  disposiciones consultadas podrían estar viciadas de inconstitucionalidad, por estar ayunas de criterios técnicos que justifiquen razonablemente el otorgamiento de los incentivos de cita, por lo que no hay certeza de que los incentivos sean suficientes o desproporcionados, en virtud de la ausencia de estudios técnicos que así lo definan. También hay ausencia de análisis técnicos de la implicación de estos incentivos en las finanzas públicas, omisión que  podría lesionar el principio de equilibrio presupuestario, establecido en el artículo 176 constitucional, que impone la obligación de una adecuada administración de los fondos públicos, de allí la importancia del análisis técnico del impacto de los beneficios acordados en las finanzas del Estado.

Al respecto, el numeral 99 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula que la consulta debe formularse en memorial razonado, con expresión de los aspectos cuestionados del proyecto y de los motivos por los cuales se tuvieren dudas u objeciones sobre su constitucionalidad. Lo anterior significa que los argumentos deben estar razonablemente desarrollados pues esto es una condición sine que non para que la Sala pueda resolver las dudas u objeciones de los consultantes.

Con respecto a la falta de razonabilidad de las exenciones, cabe reiterar que el legislador actuó en ejercicio del Poder Tributario que le es conferido en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política, con el fin de incentivar una actividad emergente, y como se indicó, la ausencia de estudios técnicos al respecto no lesiona la Constitución Política. Los consultantes aluden a que no existen estudios técnicos para sustentar si las exenciones son “suficientes” o “desproporcionadas”, sin embargo, frente a reclamos poco concretos en este punto, la Sala no puede hacerse un criterio, sobre si se ha sobrepasado el alcance del poder de exención. Además, los incentivos no podrían calificarse en abstracto de desproporcionados en las finanzas públicas, pues los argumentos planteados elaboran acerca de uno de los posibles escenarios, sin que sea suficiente para entender que exista lesión a principios constitucionales. Se trata de cuestionamientos más bien a la oportunidad y conveniencia de la iniciativa legislativa,  pues se refieren los consultantes que, ante el ingreso de Costa Rica a la OCDE,  se “conmina a nuestro país a respetar las directrices de buena gestión política y económica” y que “se debe buscar la sostenibilidad fiscal del país, de la manera como es analizada por la OCDE, incluyendo entre otras acciones la eliminación de exoneraciones fiscales, según se analiza en el documento "Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021", extremos sobre los cuales no corresponde emitir pronunciamiento en la Consulta Facultativa de Constitucionalidad.

En ese sentido, la ausencia de los estudios técnicos reclamados no produce infracción alguna al ordenamiento constitucional, por lo que se descarta alguna inconstitucionalidad que deba ser declarada por este Tribunal. Cabe recordar que las exenciones son herramientas que procuran, en su uso legítimo, materializar la justicia tributaria material, a partir de la dispensa legal del deber de contribuir. Buscan la promoción o crecimiento de actividades económicamente relevantes o bien, equilibrar el impacto tributario en la capacidad económica del contribuyente, ambos fines extrafiscales. En la especie, se trata de una norma que claramente establece un sistema de abaratamiento fiscal como medida de fomento o promoción de la actividad de producción de hidrógeno verde, fin que en sí mismo no es contrario al Derecho de la Constitución, pero que tampoco precisa de un análisis técnico como el alegado, bien en consideraciones de los costos de implementación, inversión para negocio en marcha, o para cuestiones relacionadas al efecto fiscal que la exoneración aludida podría generar.

En este extremo se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12 ,13 y 14 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, no lesionan los principios  razonabilidad técnica y seguridad jurídica.

X.- SOBRE LA VIOLACIÓN AL DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y AL PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DEL PATRIMONIO.  Consultan los diputados si los artículos 3 y 24  del proyecto de ley consultado infringen el derecho a la propiedad privada y la intangibilidad del patrimonio. Señalan que la definición del “Sistema Nacional de Combustible (SNC)”, contenida en el artículo 3, incluye a los comercios privados de expendio de combustible. Asimismo, el artículo 24 autoriza a RECOPE para utilizar este sistema, por lo que se podría interpretar que, al tener RECOPE acceso a dicho sistema, estaría incluyendo las gasolineras privadas, lo que equivaldría a poner a disposición de esa institución bienes de carácter privado.  Los artículos 3 y 24 indican:

“ARTÍCULO 3.-  Definiciones

Sistema Nacional de Combustible (SNC): conjunto de instalaciones y equipos especializados que, de forma interrelacionada, permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de combustibles derivados del petróleo, de una forma eficiente, segura y con cuidado del ambiente.

ARTÍCULO 24.- Autorización para la utilización del Sistema Nacional de Combustibles en la producción de hidrógeno verde

Se autoriza a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) para que pueda utilizar el Sistema Nacional de Combustibles en cualquiera de sus componentes, para cumplir con los objetivos y alcances planteados en esta ley.”

El conjunto de instalaciones y equipos de Recope que constituyen el Sistema Nacional de Combustibles actualmente son: 1) La Terminal Marina del Caribe, ubicada en el Puerto de Moín; 2) El Poliducto: red de poliducto en acero al carbono de RECOPE, que actualmente cuenta con 6 líneas que suman 415 Km en tuberías. Dicha red transporta las gasolinas, diésel y Jet-A1, productos entregados en las terminales de recepción o en estaciones intermedias ubicadas a lo largo de la ruta; 3) 5 Estaciones de bombeo en los planteles de Moín, Siquirres, Turrialba, El Alto de Ochomogo y La Garita. 4)  4 Terminales de Almacenamiento y Ventas. RECOPE cuenta con cuatro terminales de almacenamiento, distribución y venta localizados en Moín, Limón; Ochomogo, Cartago; La Garita, Alajuela; y Barranca, Puntarenas. 5) 4 Terminales de Ventas en aeropuerto, ubicadas en los siguientes aeropuertos: Limón, Tobías Bolaños, Juan Santamaría y Daniel Oduber (ver https://www.recope.go.cr/quienes-somos/sistema-nacional-combustibles/ ). 

Ahora bien, la definición de Sistema Nacional de Combustibles de Costa Rica (SNC), que se obtiene de la página web de la Refinadora Costarricense de Petróleo, señala que el SNC está constituido por el conjunto de instalaciones y equipos especializados de RECOPE, empresarios del combustible, y transportistas, que permiten abastecer de manera continua las necesidades del mercado nacional de hidrocarburos. De manera que, según esta acepción, el Sistema Nacional de Combustibles está constituido tanto por los equipos e instalaciones propiedad de la Refinadora Costarricense de Petróleo, detallados anteriormente, como por instalaciones y equipos propiedad de empresarios de las actividades relacionadas con el abastecimiento de combustibles (Distribuidores Peddler, Estaciones de Servicio, transportistas).

 Es claro que los bienes de los empresarios particulares que participan en la actividad de transporte y venta de combustibles en Costa Rica están en el régimen de propiedad privada, también conocido como de dominio (art. 264 del Código Civil), según el cual el derecho de propiedad se define como el derecho de poseer exclusivamente la cosa y gozar de ella, sin más limitaciones que las establecidas por la ley y el propietario, conceptualizándose como facultades de uso, goce y disfrute del bien, por lo que toda limitación que traspase el límite del contenido normal o lleve a una disfunción sustancial de ese régimen de dominio, conlleva una expropiación de hecho. Además, el numeral 45 de la Constitución Política establece que la propiedad es inviolable, y que nadie podrá ser privado de la suya sino es por un interés público legalmente comprobado, siendo que el término inviolable no significa que sea absoluta, ni exenta de función social, significa solamente que ni el Estado ni los particulares pueden dañarla, turbarla, desconocerla o desintegrarla.  De este modo, al elevarse al nivel constitucional el derecho de propiedad, la inviolabilidad de la misma, en concordancia con la indemnización que se debe otorgar en caso de expropiación, permite la proyección de un principio general de nuestro derecho constitucional, según el cual cuando existe un interés público debidamente demostrado, el derecho patrimonial individual debe ceder frente a aquel que tiene mayor fuerza, previa indemnización concedida al propietario.

 En atención a tales consideraciones, considera la Sala que el artículo 24 del proyecto de ley, en relación al 3, consultados, lesionan el artículo 45 de la Constitución Política,  en tanto establece una autorización de uso genérico por parte de RECOPE de todas esas instalaciones, incluyendo dentro de estas a los bienes muebles e inmuebles que son dominio de terceros particulares, lo cual, llevaría a un régimen de afectación administrativa de esa propiedad, que no es propio de una limitación administrativa, sino que cercena y disfuncionaliza la propiedad, lo que resultaría antagónico con el numeral 45 de la Constitución Política. Lo anterior sin establecer condicionamiento alguno para la aplicación de esa figura de autorización.  

 En este extremo, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 24 en relación al 3 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, lesionan el numeral 45 de la Constitución Política, en el sentido indicado.

XI.- SOBRE LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE. Debe analizarse la constitucionalidad de la disposición cuestionada frente al artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 50.- El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.

Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.

El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.

La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.

Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones."

De la norma referida se deducen varios principios rectores, entre los cuales se encuentra el de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, sobre el cual ha indicado este Tribunal que:

“el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es al tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que nace la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la normativa ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho” Sentencia 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003.

 Además, el Estado se encuentra en la obligación actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación. Lo anterior obliga no sólo a reconocer el derecho al medio ambiente, sino además a utilizar todos los medios material y jurídicamente válidos para su protección contra los ataques de que pueda ser objeto. En virtud de que los daños al entorno suelen ser irreparables, la fiscalización preventiva de la administración y la celeridad de las medidas que adopte, incide directamente en la magnitud de la lesión al ambiente. En razón de lo anterior, el principio precautorio ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala, otorgándole rango constitucional, entre otras, en la sentencia N. 2219-99 de las 15:18 horas del 24 de marzo de 1999. Interesa destacar el principio del uso racional de los recursos, derivado del artículo 69 constitucional, que se refiere al "uso racional de los recursos naturales". Esta Sala -en  diversas resoluciones- ha establecido que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos, y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso sostenible y protección del ambiente, es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas, sino sobre todo un desarrollo y evolución favorable del medio ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio.

La ley ordinaria es la encargada del desarrollo del canon constitucional y de propiciar en su contenido un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, nuestro país cuenta actualmente, con una abundante legislación de desarrollo, como la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Forestal, la Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, la Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, la Ley de Biodiversidad, la Ley de Aguas y la Ley de Planificación Urbana, por mencionar normas que materializan la obligación estatal en la protección del ambiente como derecho fundamental.

XII.- SOBRE LA REFERIDA VIOLACIÓN AL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, EL PRINCIPIO DE IGUALDAD, PRINCIPIO DE JERARQUÍA DE LAS NORMAS, DE INDEROGABILIDAD SINGULAR DEL REGLAMENTO Y DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL POR EL ARTÍCULO 18 DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO.  Consultan los Diputados y Diputadas firmantes si el artículo 18 del proyecto de ley lesiona el derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado por cuanto: a)  dispone un trámite prioritario a los proyectos de producción de hidrogeno verde con respecto a la evaluación de viabilidad ambiental, y la forma expedita en que se tramitaría, sin que en esta iniciativa de ley consten los estudios pertinentes que confirmen el trato expedito b) otorga al Ministro de Ambiente y Energía la competencia para determinar el trámite a seguir en relación con la viabilidad ambiental de proyectos relacionados con el hidrógeno verde, cuando esta es una función que corresponde a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), como dispone la Ley Orgánica del Ambiente, que crea la secretaría como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). En atención de lo señalado consideran que la norma en consulta podría ir en contra del principio de jerarquía. Ante la interdisciplinariedad que caracteriza la materia ambiental, los diversos repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público, especialmente tratándose del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; no obstante, esto no equivaldría a que el Ministro de Ambiente y Energía sustituya las competencias exclusivas otorgadas a SETENA, pues, la competencia de diseñar, aplicar y aprobar las evaluaciones de impacto ambiental no es del ministro, sino  que las evaluaciones de impacto ambiental son una competencia que corresponde de manera desconcentrada a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Además,  alegan que se estaría desaplicando tal norma para un caso particular o específico, como sería el caso del hidrógeno verde y su viabilidad, lo que podría implicar una violación al principio de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto. Por otra parte, consideran riesgoso incluir procesos acelerados de este trámite en el proyecto de cita. Reiteran que el artículo cuestionado dispone que el trámite a seguir, en cuanto a viabilidad, será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía, lo que podría ir en contra del principio de objetivación de la tutela ambiental, pues sería el ministro quien tome una decisión de gran envergadura para el ambiente, pese que existe un órgano técnico que tiene encomendada dicha función. Refieren a la sentencia número 14293-2005, de la Sala Constitucional que señaló que el principio de objetivación de la tutela ambiental es un derivado de lo dispuesto en los mencionados artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, que se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia. c) consultan si el artículo 18 del proyecto consultado lesiona el principio de igualdad porque le da prioridad al hidrogeno verde en relación con similares proyectos de transición energética, que deberían ser considerados en igualdad de condiciones, pues presentan objetivos coincidentes y afines al presente proyecto de ley, como el proyecto de "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables", expediente legislativo nro. 22.009, y el proyecto de "Ley para la Contribución a la Transición Energética”, expediente legislativo nro. 21.343. Además la preponderancia no se basa en algún estudio técnico que ampare dicho trato en relación con normativa de igual relevancia, por lo que el artículo en consulta podría ir en contra del principio de igualdad y no discriminación. Alegan que no existen análisis y estudios técnicos que justifiquen la determinación de interés público del proyecto de producción de hidrógeno verde, cuando, tal y como se ha indicado anteriormente, existen otras iniciativas con propósitos idénticos que no se les da ese mismo tratamiento. Reiteran que existe ausencia de análisis y estudios de carácter técnicos y científicos que determinen la preponderancia del hidrogeno verde en comparación con otras alternativas energéticas como las señaladas.

La norma consultada dispone lo siguiente,

“ARTÍCULO 18.- Viabilidad ambiental. Debido al interés público que revisten los proyectos de producción de hidrógeno verde y que requieren una viabilidad ambiental, cuya revisión se dará en forma expedita y con una priorización, el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. Una vez identificado el tipo de evaluación ambiental a realizar, se deberá indicar dentro del nombre del proyecto, en el formulario correspondiente, que se trata de un proyecto con prioridad, de tal forma que el sistema de ingreso del expediente pueda priorizar el trámite. Independiente de lo anterior, la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales. “

A fin  de analizar los extremos consultados debe indicarse en primer término que, tal y como se ha sostenido repetidamente en este pronunciamiento, la Asamblea Legislativa en el ejercicio de la función de dictar leyes en sentido formal y material, goza de una amplia libertad de conformación para desarrollar el programa constitucional fijado por el Poder Constituyente. El margen de maniobra en cuanto a la materia normada se ha denominado, también, discrecionalidad legislativa, entendida como la posibilidad que tiene ese órgano, ante una necesidad determinada del cuerpo social, de escoger la solución normativa o regla de Derecho que estime más justa, adecuada e idónea para satisfacerla, dentro del abanico o pluralidad de opciones políticas que ofrece libremente el cuerpo electoral a través del sistema de representación legislativa. Claro está que dicha facultad no es irrestricta, sino que debe observar los preceptos, valores y principios constitucionales. En ese sentido, la declaratoria de interés público de las actividades económicas destinadas a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde, es una manifestación del principio de  libre configuración del legislador, como se desarrolló en el considerando VII de este pronunciamiento.

Ahora bien, en cuanto a la primera cuestión planteada, sobre la constitucionalidad de otorgar una priorización a los proyectos de producción de hidrógeno verde que requieren viabilidad ambiental, a efectos de su evaluación en esta materia, es criterio de la Sala que dicha diferenciación no es inconstitucional per se, pues tal priorización, no está desprovista de justificación razonable, en tanto el legislador ha revestido las actividades relacionadas con la producción de hidrógeno verde como de interés público, “en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país.” (artículo 4)  Lo que sí resulta incompatible con el Derecho de la Constitución es disponer que tales evaluaciones serán “expeditas”  y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales” . Tomando en cuenta que los proyectos que requieren evaluación ambiental, dependiendo de su envergadura y del grado de afectación a los elementos del ambiente, según las diferentes categorías establecidas en las leyes y reglamentos aplicables, y que podrían incluso requerir estudio de impacto ambiental en los términos del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, si las actividades  a realizar alteran o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, el análisis requerido será más pormenorizado según la intensidad de la afectación, por lo que en criterio de la Sala una disposición que generalice para todos los proyectos un plazo de 60 días calendario, para resolver la viabilidad ambiental mediante el instrumento técnico que corresponda, sin atender las diferencias apuntadas,  es contrario al numeral 50 de la Constitución Política. Resulta atinente citar la opinión consultiva Nº2020023789 de las 19:00 horas del 10 de diciembre  de 2020, sobre el "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N°8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N°6797 de 04 de octubre de 1982" en la que esta Sala indicó que “ el interés por agilizar los trámites administrativos nunca puede ceder ante el principio precautorio, especialmente si se está frente a actividades peligrosas para el ambiente, y para el ser humano.” Dicho criterio es plenamente aplicable a la disposición en análisis, de allí que por las razones apuntadas, la frase “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales” es inconstitucional.

Por otra parte, se consulta la constitucionalidad del artículo 18 del proyecto por infracción al numeral 50 de la Constitución Política porque indica que en los proyectos que requieran viabilidad ambiental “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) de acuerdo con la categorización de la actividad, la obra o el proyecto. “. A fin de contestar ese aspecto, es preciso indicar que la Ley Orgánica del Ambiente, N°7554 del 4 de octubre de 1995, en desarrollo del artículo 50 de la Constitución Política y como medio de resguardo o aseguramiento del principio precautorio, el preventivo y el de objetivación del derecho al ambiente, establece la competencia técnica de valoración científica del impacto ambiental de las diversas conductas y proyectos desarrollados por el ser humano. Es en ese sentido que dicha legislación confiere esa competencia especializada a un órgano técnico denominado Secretaría Técnica Nacional Ambiental, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio del Ambiente y Energía. Congruente con esa finalidad, se le asigna el propósito fundamental de armonizar el impacto ambiental con los procesos productivos (artículo 83).  Para ello, la ley le confiere la potestad de analizar las evaluaciones de impacto ambiental y resolverlas dentro de los plazos previstos por la Ley General de la Administración Pública y recomendar las acciones necesarias para minimizar el impacto sobre el medio, así como las técnicamente convenientes para recuperarlo. Por otra parte, el  artículo 17 la Ley de cita asigna a SETENA la competencia de realizar la evaluación de impacto ambiental de las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, y dispone que su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” El artículo  18 prescribe que la aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental, deberá gestionarse ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el numeral 19 señala que las resoluciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental deberán ser fundadas y razonadas, estableciendo su obligatoriedad tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos.  Por otra parte, la Ley Orgánica del Ambiente establece una integración multidisciplinaria y altamente técnica, en la cual habrá un  representante del Ministro del Ambiente y Energía,  que fungirá como  Secretario General. También integran SETENA  un representante del Ministerio de Salud, con especialidad en ingeniería sanitaria, un representante del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con especialidad en hidrología, un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadería, con especialidad en agronomía, un representante del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con especialidad en ingeniería civil, un representante del Instituto Costarricense de Electricidad, con especialidad en desarrollo energético, un representante de las universidades estatales, con especialidad en biología. También se creó la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía,  lo que supone según lo dispuesto por el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el Ministro, además de estar imposibilitado para avocar competencias del inferior y revisar o sustituir su conducta (ya sea de oficio o a instancia de parte), está igualmente inhibido para dar órdenes, instrucciones o circulares al órgano inferior, de manera que el legislador quiso brindar a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental garantías de independencia ante el superior. Esto se evidencia también al disponer en el artículo 88 que los integrantes de la Secretaría serán funcionarios de tiempo completo, con dedicación exclusiva y prohibición para el ejercicio de sus actividades personales, profesionales o particulares, cuya  remoción sólo podrá ser acordada cuando exista falta grave o incumplimiento de lo que establecen esta u otras leyes.

Debido a todo lo anterior, es criterio de la Sala, que existe una libre configuración del legislador en la creación y asignación de competencias administrativas. Esto supone una discrecionalidad en la definición de instancias administrativas encargadas de realizar determinada función en relación con una materia en particular. Así, la sola asignación de una competencia concreta a una instancia diversa, en sí mismo, no supone un quebranto de orden constitucional. Empero, tratándose del derecho de tutela al ambiente, como consecuencia de los principios preventivo y precautorio, es necesario que una competencia de orden técnico o científico, direccionada a establecer la viabilidad ambiental o bien, el impacto de determinada actividad o proyecto en el ambiente, o en general, definir el tipo de herramienta técnico-científica para ponderar esas incidencias en el medio y los ecosistemas, se asigne a una instancia de naturaleza técnica y no de orden eminentemente político. Lo anterior ya que la ponderación y análisis de tal materia exige e impone que sean consideraciones de orden técnico las que sustenten la habilitación o denegatoria de dicha viabilidad. Si bien las instancias políticas podrían establecer pautas programáticas en torno a dicha materia, en definitiva, la aplicación concreta de la variable científica y técnica conlleva a dicha orientación funcional.

De esa manera, el artículo 18 del proyecto de ley consultado, en cuanto establece que para determinar la viabilidad de los proyectos relacionados con la producción de hidrógeno verde, “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” desconoce el aludido criterio de especialidad funcional técnica, trasladando la competencia de marras a una instancia política, sin razón objetiva que permita sustentar la desaplicación singular o excepcionalidad a la competencia técnica que sobre dicha materia se ha asignado de manera general a una instancia especializada, según las regulaciones de la Ley Orgánica del Ambiente. Por ende, ese tratamiento es contrario al artículo 50 de la Constitución Política del cual se deriva el principio de regresión ambiental, por cuanto deteriora la idoneidad técnica de las decisiones referidas al tipo de evaluación,  control y fiscalización de actividades que impactan, en mayor o menor medida el ambiente, en detrimento del derecho al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Es decir, la asignación competencial al titular de la cartera de Ambiente en relación a las evaluaciones ambientales relacionadas con el objeto del proyecto de ley de marras constituye una desaplicación singular de las competencias técnicas que han sido asignadas legalmente a una instancia especializada, para en su lugar, transferirlas a una instancia política, por ende, una excepción injustificada a la especialización competencial que garantiza la valoración técnica del potencial impacto ambiental en determinados proyectos de desarrollo humano productivo, análisis que procura satisfacer de manera directa con los principios precautorio y preventivo. Ese tratamiento desaplica la deferencia técnica aludida, creando un trato asimétrico en las evaluaciones ambientales de ese tipo de desarrollos antrópicos, sin que pueda observarse alguna causa legítima que pueda sustentar ese tratamiento.

 En este extremo se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.

XIII.- NOTA DEL MAGISTRADO RUEDA LEAL EN CUANTO AL PRINCIPIO DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL. En la especie, el voto de mayoría menciona en el considerando VII que el principio de objetivación de la tutela ambiental no guarda conexión con la naturaleza del proyecto objeto de esta consulta; sin embargo, aclaro que no comparto tal afirmación. Precisamente, difiero de ese criterio con base en el desarrollo argumentativo posterior del propio voto de mayoría. En efecto, a partir de los razonamientos expuestos en los considerandos XI y XII de esta sentencia considero que se verifica la lesión al principio de objetivación de la tutela ambiental o principio de vinculación a la ciencia y la técnica, justamente, por los motivos que ahí se citan. De este modo, coincido plenamente con que la protección constitucional al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, cobijado en el artículo 50 de la Carta Magna, vuelve plausible la aplicación del control jurisdiccional sobre aquellas medidas que vienen a afectar sin estudio alguno las potestades y atribuciones de instancias de orden técnico, a las que el ordenamiento jurídico les ha asignado la obligación de examinar con base en criterios científicos las consecuencias ambientales de ciertos proyectos o medidas en aspectos referidos al impacto en la biodiversidad y los ecosistemas, la concreción del principio del desarrollo sostenible democrático, el trato digno para con la naturaleza, entre otros. En este sentido, concerniente al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la decisión sobre propuestas o medidas que inciden en él inexorablemente debe estar fundada en estudios técnicos -no de mera oportunidad o discrecionalidad política-, de manera que una regulación contraria significa, ni más ni menos, una lesión al principio de la objetivación de la tutela ambiental.

Ahora, tomando en cuenta las consultas abordadas por este Tribunal en el considerando VII, estimo que, en efecto, en cuanto a estos extremos específicamente no consta un desarrollo argumentativo por parte de las personas legisladoras que evidencie alguna violación al principio de la objetivación de la tutela ambiental. En ese sentido, reitero que la toma de decisiones en materia ambiental está completamente vinculada a este principio, por lo que la producción y utilización de hidrógeno verde en el país no está exenta de los eventuales controles previstos en el ordenamiento jurídico para asegurar su observancia.

XIV.- INFRACCIÓN DEL DERECHO A LA LIBRE EMPRESA. Consultan los Diputados y Diputadas si el Artículo 19 del proyecto de ley es inconstitucional por lesión al artículo 46 de la Constitución Política. Sostienen que la  norma autoriza el  aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas y su uso final en la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, a desarrollar la actividad en competencia. Sin embargo, excluye la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales, protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley n° 8 del 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (FANAL). Consideran que la  norma crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen. Sostienen que el artículo 46 constitucional en relación con el artículo 28 párrafo segundo de la Carta Política-  garantizan la libertad de empresa y la libertad de comercio en beneficio del agente económico y del consumidor, que suponen que se tenga como acto prohibido cualquier tipo de actuación, incluso avalada en la misma ley, que por su contenido amenace o restrinja la libertad de empresa. Además, que  el artículo 46 prohíbe los monopolios particulares y hace excepcionales los públicos, que deben ser establecido por la Asamblea Legislativa por una mayoría calificada de dos tercios del total de sus miembros. Aseveran que el artículo en consulta es confuso, pues sugiere que quienes produzcan alcoholes a partir de hidrógeno verde no estarán sujetos a las limitaciones que existen para esos productos, pero, por otro, propicia la monopolización de esta actividad, lo que podría cartelizarla en detrimento de los consumidores.

La norma que se consulta dispone:

ARTÍCULO 19.- Autorización para el aprovechamiento del hidrógeno verde en actividades específicas

“Se autoriza a las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, cuyo uso final del hidrógeno verde sea la producción de alcoholes y sus derivados, combustibles sintéticos, fertilizantes, amoniaco, exportación de hidrógeno verde, para que desarrollen la actividad en competencia. Se excluye del presente artículo la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales, protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal).

Los combustibles sintéticos que se produzcan en el país, con hidrógeno verde, podrán ser comercializados en las estaciones de servicio y demás agentes de la cadena de valor del suministro de combustibles fósiles, bajo las condiciones que se determinen vía reglamento.”

Ciertamente, el ejercicio de la libertad de empresa garantizada en el artículo 46 de la Constitución Política presupone el reconocimiento de la iniciativa y de la decisión voluntaria del empresario, dentro del concreto marco legal establecido, a adoptar las medidas y condicionamientos lícitos que estime convenientes o necesarios para la mejor y más  productiva explotación del negocio o actividad empresarial a la que se dedique. Comprende el derecho de escoger y desarrollar una determinada actividad, a organizar la empresa y programar sus actividades en la forma que más le convenga a sus intereses, el derecho  de obtener con su ejercicio un beneficio económico (lucro) o por lo menos obtener los recursos para subsistir, y el  derecho de acceso al mercado, derecho de libre competencia, derecho a la libertad de precio. Tal y como mencionan los consultantes, la norma constitucional declara como de interés  público la acción del Estado “encaminada a impedir toda práctica o tendencia monopolizadora.”, y proclama que “Las empresas constituidas en monopolios de hecho deben ser sometidas a una legislación especial.”; también establece que se requerirá mayoría calificada, de dos tercios de los miembros de la Asamblea Legislativa para establecer nuevos monopolios en favor del Estado o de las Municipalidades.

La Sala no encuentra lesión alguna al numeral 46 de la Constitución Política en el numeral 19 del proyecto de ley en consulta, pues al indicar que “se excluye del presente artículo la producción del alcohol etílico para fines licoreros e industriales protegidos por el artículo 443 del Código Fiscal, Ley 8, de 31 de octubre de 1885, cuya producción, distribución y comercialización corresponde a la Fábrica Nacional de Licores (Fanal).”, se limita a integrar el ordenamiento jurídico, reconociendo la existencia y la pervivencia del monopolio legal de la Fábrica Nacional de Licores, creado por el artículo 443 del Código Fiscal, norma de rango legal que sirve de base normativa para la actividad económica ejercida por la Fábrica Nacional de Licores, y que no está en discusión en esta consulta legislativa, ni será por tanto analizada por esta Sala.  No es de recibo  entonces el argumento de los legisladores consultantes en el sentido de que el artículo 19 del proyecto de ley “crea condiciones para que se cartelize un sector para la producción de alcoholes, lo cual podría ser violatorio del artículo 46 de la Constitución Política, dado que, lo deseable es la apertura total del monopolio y no que solo unos pocos lo realicen”, por cuanto, no es el numeral consultado el que establece un monopolio a favor del Estado. Los consultantes se pronuncian en favor de la apertura total del monopolio de los alcoholes, sin embargo,  como ya se indicó, tal discusión no es objeto de la presente consulta.

En consecuencia, en cuanto a este aspecto  se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 19 del proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” no lesiona el numeral 46 de la Constitución Política. 

XV.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

 Se rechaza la gestión de coadyuvancia incoada por Sergio José Capón Brenes, en su condición de Presidente de la Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica. Se evacua esta consulta facultativa de constitucionalidad referente al proyecto de “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica ", que se tramita en el expediente legislativo no 22.392, únicamente sobre las objeciones de fondo consultadas en forma puntual referidas al proyecto de ley de la siguiente manera: 

a) Por mayoría, se evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley, en su totalidad, no violenta el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación. La magistrada Garro Vargas salva el voto y evacua la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.  El magistrado Rueda Leal consigna nota. 

b) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley, no lesionan los principios de seguridad y certeza jurídica, claridad y con confusión normativa, así como razonabilidad técnica y equilibrio fiscal. La magistrada Garro Vargas consigna nota. 

c) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que el artículo 18 del proyecto de ley “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, es contrario al numeral 50 de la Constitución Política en tanto dispone que “el trámite a seguir será el que dictamine el jerarca del Ministerio de Ambiente y Energía (Minae)” y que “la evaluación de impacto ambiental o el permiso que requiera el proyecto deberá ser resuelto en un máximo de sesenta días naturales”.   

d) Por unanimidad, se evacua la consulta en el sentido de que los artículos 3 y 24 del proyecto de ley son contrarios al artículo 45 de la Constitución Política, en cuanto al derecho de propiedad privada y el principio de intangibilidad del patrimonio privado.  

e) En los demás extremos consultados del proyecto de ley se evacua la consulta en el sentido de que no existen vicios de constitucionalidad por el fondo.  

Se omite pronunciamiento sobre los temas no consultados en cuanto al procedimiento y fondo. Notifíquese. 

 




 




 




 

Fernando Castillo V.

Presidente

 




 

	

 




 

	

 




 

	

 




 

Fernando Cruz C.

 

	

 

Paul Rueda L.




 

	

 




 

	

 




 

	

 




 

Luis Fdo. Salazar A.

 

	

 

Jorge Araya G.

 




 

	

 




 

	

 




 

	

 




 

Anamari Garro V.

 

	

 

José Roberto Garita N.

Exp: 22-019096-0007-CO

Res. n.°2022-025307

VOTO SALVADO DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

I.- Consideraciones preliminares

Con el respeto acostumbrado, salvo el voto y evacuo la consulta en el sentido de que el proyecto de ley en su totalidad lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

II.- Dudas de constitucionalidad de los legisladores consultantes

En el caso concreto, los legisladores plantearon una consulta facultativa de constitucionalidad en relación con el proyecto denominado “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica”, que se tramita en el expediente legislativo no 22.392.

Los consultantes plantearon los siguientes argumentos y objeciones:

“La propuesta de ley define como hidrógeno verde el hidrógeno producido en Costa Rica por electrólisis del agua a partir de electricidad proveniente de fuentes renovables, mediante un proceso que no emite dióxido de carbono y transforma el agua en moléculas de gases de hidrógeno y oxígeno.

Para ello se propone declarar de utilidad pública el uso de esta energía. Confiere la rectoría de la actividad industrial del hidrógeno verde al Minae y autoriza la colaboración de los gobiernos locales para que otorguen el no pago de tasas y cánones a las personas físicas o jurídicas que incorporen la actividad en su territorio, por el tiempo que consideren pertinente.

(…)

Al igual que la norma de cita, el articulado del proyecto, aquí consultado menciona las bondades de los beneficios de la utilización del hidrógeno verde, no obstante, tal y como una fuente de energía renovable de alto potencial, promueve su avance mediante la promoción de incentivos económicos y rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía. Sin embargo, falta situar esta fuente en una matriz energética general, la cual ubique al hidrógeno verde como una de las fuentes de energía renovable y por lo tanro dentro de un plan de desarrollo de dicha energía.

Sobre este punto -un plan de desarrollo del hidrógeno verde- el proyecto de ley no contiene o remite a estudios económicos que valorice el costo de producción del hidrógeno para poner en operación una planta de mediana o gran producción.

Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica, eólica o solar, frente al hidrógeno y una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor.

La iniciativa de ley como se señaló líneas atrás se enmarca en los beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero, pero no incluye el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o bien la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.

Aunado a lo anterior es importante destacar que el hidrógeno verde al ser una energía, requiere de normas de funcionamiento, producción abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser naturaleza legal o bien de naturaleza reglamentaria. En todo caso, esto debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria, (…) se consulta al honorable tribunal la ausencia de estos estudios en el proyecto de ley de marras.

(…)

Por lo expuesto anteriormente se consulta la constitucionalidad del proyecto en su totalidad ante la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación”.

 

De conformidad con lo anterior, se puede concluir que los legisladores consideran que el proyecto de ley carece de razonabilidad por la ausencia de estudios técnicos, económicos y de factibilidad que demuestren cuál es el costo real del desarrollo de este tipo de energía en nuestro país y, al menos, una proyección de un análisis comparativo con otros tipos de energías como la hidroeléctrica, eólica o solar que ya se producen en el territorio nacional.

El vicio planteado, a mi juicio, sí tiene relevancia constitucional como luego pasaré a examinar en detalle. En otras ocasiones, he señalado que, si bien el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política, y que esa libertad se expresa en la ponderación sobre la oportunidad y la conveniencia de determinada decisión legislativa, lo cierto es que la labor de producción de normas no puede responder a una actitud “caprichosa” o “arbitraria”. De lo contrario, la disposición que se derive de esa decisión sería contraria al principio de razonabilidad. Partiendo de esta premisa, corresponde examinar la duda de constitucionalidad de los legisladores consultantes, tomando en cuenta los antecedentes que están en el propio expediente legislativo.

III.- Análisis de la motivación en el presente proyecto de ley

En primer término, es preciso indicar que el agravio planteado por los legisladores consultantes se constata con la revisión de la exposición de motivos que promovió el proyecto de ley. Lo anterior, toda vez que efectivamente no consta que en dicha exposición se haya dado cuenta de alguna base técnica que respalde la iniciativa. En lo conducente, se dijo lo siguiente:

“La coyuntura que enfrentamos como país nos demanda la elaboración de política pública capaz de contrarrestar la compleja situación de la economía nacional.

Datos alarmantes en el nivel de desempleo en el 22%; un déficit fiscal del 8,34% del PIB al cierre de diciembre del 2020 y una baja inversión pública y privada, demanda asegurar la conservación del Estado de derecho y una economía de libre mercado característica de Costa Rica, para consolidar la imagen de referente global en conciencia ambiental que aporta a nuestra marca país.

Aunado a lo anterior, existe una tendencia global muy clara a la descarbonización de las economías de los países considerados avanzados, Costa Rica, como país comprometido a esa descarbonización, puede y debe crear una economía de mercado basada, y en torno, en las energías renovables y limpias.

El hidrógeno, el elemento más numeroso del universo, sirve como un eficaz vector de energía limpia, logrando reemplazar en diversas áreas importantes de la economía nacional la energía generada con combustibles fósiles contaminantes. Países como Alemania, Canadá, Estados Unidos, Japón, China y la Unión Europea ya han establecido sus respectivas bases legales y financieras para el desarrollo de una economía de hidrógeno verde. Este auge global es el trampolín ideal para que Costa Rica aproveche sus vastos recursos energéticos renovables y limpios, para crear su propia economía de hidrógeno verde.

El hidrógeno verde es el nombre que se le da al hidrógeno que ha sido generado con fuentes de energía limpias y renovables, como la energía solar, la energía eólica o la energía generada por una planta hidroeléctrica, entre otras. Se puede utilizar como vector energético y como materia prima para la fabricación de productos como alcoholes, combustibles sintéticos, fertilizantes, etcétera.

Existen diferentes formas para producir el hidrógeno, entre estas, por medio del electrólisis del agua, un proceso en el que mediante la aplicación de energía eléctrica al agua (H2O), se separan las moléculas de oxígeno e hidrógeno. La captura y almacenamiento del hidrógeno y del oxígeno puro, un subproducto del proceso de electrólisis, no genera ningún tipo de emisión contaminante, pudiéndose almacenar ambos como gases o en forma líquida. A raíz de este proceso limpio, se le conoce a este hidrógeno producido con electrolizadores alimentados de electricidad renovable, como “verde” y es gracias a esa cualidad que dicho vector cobra una gran relevancia en la lucha contra el cambio climático.

Es por ello que toma una vital importancia para Costa Rica en el cumplimiento de las metas de descarbonización, ya que la electricidad producida en el país se da sin la intermediación de combustibles fósiles y de fuentes renovables y completamente amigables con el medio ambiente.

El presente proyecto busca formas para promover el desarrollo económico del país mediante la consolidación de una industria que se encuentra en pleno auge global, con potencial de llegar a convertirse en una de las principales industrias a nivel mundial.

(…)

De esta manera, vemos que se ofrece al país la oportunidad de generar espacios de innovación, potenciar el crecimiento y el empleo local, así como crear nuevas empresas de impacto social y ambiental, sacando provecho de la oportunidad única para desarrollar una industria competitiva de hidrógeno verde que a partir de electricidad producida con recursos limpios y renovables de bajo costo permitirá producir un vector energético de uso local y de potencial exportación regional, impulsando una economía sustentable y limpia en torno a esta actividad. Y más allá del hidrógeno como vector energético están los usos que se le pueden dar al hidrógeno en las industrias metalúrgicas, químicas, petroquímicas, que en sí forman sectores de demanda para la producción del hidrógeno, ya sea en el país, o en mercados de exportación. Sabemos que una economía circular con energía renovable es el camino, ya que históricamente, en Costa Rica no se ha logrado sacar provecho de las riquezas minerales con las que cuenta el país, no se ha logrado producir combustibles fósiles y nos hemos visto obligados a importar esta energía. El surgimiento del hidrógeno verde a nivel global nos permite impulsar una descarbonización profunda en Costa Rica, meta que ha sido planteada en el pasado y aprovechar para ayudar a la reactivación económica, por medio de inversión extranjera directa e inversión nacional, generando creación de empleos directos e indirectos.

Además de ayudar a limpiar diversos ambientes y sectores de nuestra economía, nos permitirá exportar productos creados con energía cero emisiones, diferenciándose como exportaciones limpias frente a los usuarios finales. La estrategia que se tiene que utilizar es el trabajo colaborativo entre el sector privado, el sector público y la sociedad civil. Esta puede ser y será una pieza esencial de nuestro plan de carbono neutralidad y de nuestro compromiso para desarrollarnos de manera sostenible.

Como respuesta a los argumentos anteriores y la situación actual se plantea el siguiente proyecto de ley, el cual propone eliminar barreras y brindar los incentivos necesarios para desarrollar la industria del hidrógeno verde en el país, así también como las herramientas financieras de diferentes tipos como créditos en condiciones blandas, bonos verdes y cualquier otro instrumento que se ajuste de la mejor manera, para desarrollar la industria del hidrógeno verde en el país.

En razón de todo lo anterior, teniendo en cuenta la coyuntura económica que vive Costa Rica, es que se somete a consideración de las señoras diputadas y los señores diputados el siguiente proyecto de ley: LEY PARA LA PROMOCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UNA ECONOMÍA DE HIDRÓGENO VERDE EN COSTA RICA”.

 

De la anterior transcripción se desprenden dos nobles propósitos de los que no cabe objeción alguna. El primer propósito es luchar contra el desempleo y combatir la grave crisis fiscal que existe en el país, mediante el impulso de esta nueva economía de mercado, lo que se llevaría a cabo gracias a la producción de energía a través del hidrógeno. El segundo es la generación de energías limpias, que se enmarca en una tendencia a la descarbonización. Estas políticas no resultan novedosas en el país, pues desde la suscripción de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ONU), ley n.°7414 del 13 de junio de 1994, Costa Rica se sumó al objetivo de “lograr, de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Convención, la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropógenas peligrosas en el sistema climático” (art. 2). En consecuencia, el legislador bien puede promover estos propósitos. Sin embargo, lo que se consignó en la exposición de motivos no da cuenta de un panorama real sobre las implicaciones de la puesta en marcha de este tipo de industria, pues no se cita ningún apoyo técnico que refleje los antecedentes fácticos de esta iniciativa y un mínimo de fundamento técnico y de costos.

Por otro lado, en el oficio n.°AL-DEST-IIN-028-2021, Informe Integrado Jurídico-Socioambiental del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se realizaron las siguientes afirmaciones en relación con la iniciativa parlamentaria bajo análisis:

“El hidrógeno verde constituye un término genérico para hacer referencia a la tecnología que se basa en la generación de energía, mediante un proceso químico conocido como electrólisis; el cual, utiliza la corriente eléctrica para separar el hidrógeno del oxígeno que hay en el agua. Esta energía se consigue por acción directa de la electricidad que se obtiene de fuentes renovables.

La Agencia Internacional de Energía (AIE) calcula que obtener hidrógeno verde, ahorraría hasta 830 millones de toneladas anuales de CO2, en contraposición de los combustibles fósiles .

Cabe aclarar que existen varios tipos de hidrógeno, en primer lugar, encontramos el hidrógeno azul, que es el más abundante y tiene su origen en el gas natural. El hidrógeno verde es el que proviene en origen de fuentes totalmente renovables y limpias, como por ejemplo el que se obtiene de los sistemas de energía fotovoltaicos o los parques eólicos que aprovechan el viento; por último, el hidrógeno negro, también denominado gris o marrón, es el que más huella de carbono genera ya que se extrae de combustibles no renovables como el petróleo o el carbón .

III.- ANÁLISIS DEL ARTICULADO

La presente ley, en su articulado identifica la utilidad y beneficios del hidrógeno verde como una fuente de energía renovable de alto potencial; promueve su avance mediante la promoción de incentivos económicos y rectoría del Ministerio del Ambiente y Energía. Sin embargo, falta ubicar esta fuente en una matriz energética general; la cual ubique al hidrógeno verde como una de las fuentes de energía renovable y por lo tanto dentro de un plan de desarrollo de dicha energía.

Sobre este punto, -un plan de desarrollo del hidrógeno verde-; el proyecto de ley no contiene o remite a estudios económicos que valorice el costo de producción del hidrógeno para poner en operación una planta de mediana o gran productividad.

Tampoco se presenta un estudio técnico con un análisis comparativo entre la producción hidroeléctrica; eólica o solar, frente al hidrógeno, y una ponderación del costo de producción del primer año y una proyección a cinco o diez años, de manera que el legislador pueda ponderar si los gastos bajan de acuerdo con el aumento de la demanda o bien, se pueda determinar si se produce un beneficio económico al consumidor”.

Por otro lado, como citamos anteriormente, el proyecto de ley se centra en los beneficios fiscales mediante exoneraciones y la contratación de personal extranjero. Empero, deja por fuera el tema de financiamiento de los estudios de factibilidad o bien la posibilidad de financiamiento mediante la banca nacional o internacional para la instalación de plantas de hidrógeno verde.

Asimismo, por ser esta una energía, se requiere de normas de funcionamiento, producción, abastecimiento, transporte y distribución de energía de las plantas de producción, las cuales pueden ser de naturaleza legal o bien, de naturaleza reglamentaria. En todo caso, ello debe fijarse con fundamento en las recomendaciones científicas especializadas dispuestas en estudios técnicos que lo sustenten y otorguen la razonabilidad técnica necesaria”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

En dicho informe se dedicó un apartado a la “Viabilidad económica y técnica de esta industria para el país” y se advirtió que apenas estaba en curso un estudio de mercado para valorar el impacto en el desarrollo industrial de Costa Rica, tanto en el mercado nacional, como en el internacional. En lo conducente, se señaló lo siguiente:

“En relación con su viabilidad técnica, actualmente se está elaborando el estudio de mercado para el hidrógeno verde en Costa Rica, que estimará los potenciales nacionales y la competitividad del hidrógeno verde frente a mercados internacionales de exportación. Asimismo, este estudio estimará el impacto macroeconómico del desarrollo de esta industria en Costa Rica.

Por otro lado, se han realizado análisis para el sector transporte que parten de una serie de escenarios al 2050 y que buscan determinar los segmentos para los cuales esta tecnología tendría más sentido en nuestro país, comparando el costo total de posesión de diferentes vehículos en los diferentes segmentos.

El costo total de posesión es un indicador financiero que incluye el costo de adquisición y el costo de operación de un activo durante su vida útil. El principal resultado del estudio es que el segmento de carga pesada es el que se prevé que esté fuertemente dominado por la tecnología de celda de combustible (tecnología del hidrógeno) en los años por venir.

Se espera que a futuro el segmento de buses sea compartido por tecnología del hidrógeno y tecnología de baterías eléctricas. Factores importantes para tomar en cuenta en el uso del hidrógeno son las distancias de recorrido y el peso de los vehículos”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Es decir, desde el informe del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa se evidenció que, al momento de tramitar la iniciativa parlamentaria, no existían los informes correspondientes que dieran sustento para promover el proyecto de ley, sino que los estudios de viabilidad técnica y de mercado apenas estaban en trámite.

IV.- Conclusiones sobre el particular

En virtud de lo expuesto, considero que se acredita el agravio planteado por los legisladores consultantes. Mediante un proyecto de ley se está presuponiendo la importancia de este tipo de energía sin que dicha decisión esté respaldada con un mínimo de sustento técnico y de costos que justifique la viabilidad de la producción del hidrógeno verde en el país. Pero no solamente eso, sino también que justifique la declaratoria de interés público ‒con todas las consecuencias jurídicas que ello implica‒ y las posibles exenciones fiscales sobre una industria que, por más nobles intenciones en lo relativo a la lucha por la reactivación económica y la implementación de energías limpias, no ha sido acreditado que tiene verdadera factibilidad en el territorio y en la industria nacional. Aclaro que no pongo en duda si existen o no abundantes datos que podría respaldar eso, pero es palmario que no se aportaron como sustento de la iniciativa.

Desde mi punto de vista estas omisiones implican una lesión al principio de razonabilidad de la iniciativa parlamentaria. En anteriores oportunidades me he pronunciado sobre similares vicios que implican la inconstitucionalidad del proyecto un proyecto de ley. Por ejemplo, en la consulta legislativa n.°2020-015542, realicé las siguientes consideraciones:

“III. Los criterios de oportunidad y conveniencia en el quehacer legislativo

A la luz de los artículos 105 y 121 de la Constitución Política, el legislador ordinario goza de una amplia libertad de configuración de las normas sobre la realidad social, económica y política. El ejercicio de la potestad legislativa reside originariamente en el pueblo y es constitucionalmente delegada en la Asamblea Legislativa, al ser el órgano político representativo por excelencia. Sin embargo, esta potestad está limitada por los preceptos, valores, principios y la jurisprudencia constitucional, así como por aquellos convenios o instrumentos internacionales debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa (artículo 7 de la Constitución Política). En cuanto al trámite legislativo, el legislador está sujeto también a lo dispuesto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, el cual es un parámetro formal de constitucionalidad.

Además, en nuestro diseño normativo, el proceso de formación de las leyes está sometido al control de constitucionalidad, ejercido a través de la Sala Constitucional. Este sistema de control puede ser a priori o a posteriori . En ambos supuestos, y con sus específicas regulaciones, es obligación de este Tribunal examinar la propuesta normativa y el procedimiento legislativo, con el fin de cotejarlo con las normas, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución.

(…)

Desde mi nombramiento como Magistrada Suplente he sostenido que en este ejercicio del control de constitucionalidad a priori existen aspectos sobre los que no le compete a la Sala pronunciarse, tales como las posibles ventajas y perjuicios de una decisión en el plano de la conveniencia y oportunidad, así como cuestiones de mera legalidad (ver mi nota separada en la sentencia 2015-15927). Asimismo, en la nota a la opinión consultiva 2019-24746 concluí lo siguiente:

“[Debe tenerse presente] la necesidad de distinguir entre lo jurídicamente obligado (constitucional y legalmente) y lo políticamente posible o deseable. Es cierto que lo político no debe estar al margen de lo jurídico y también lo es que muchas de las resoluciones de la Sala Constitucional tienen un impacto en la vida política del país. Es lógico que esto último sea así, en vista de sus peculiares funciones y competencias, atribuidas por las normas que le rigen; pero justamente estas son un límite. Aunque le corresponde a ella resolver sobre su propia competencia, según lo señala el artículo 7 de la LJC, lo hace siempre a la luz de esas normas y sin olvidar su naturaleza de órgano jurisdiccional. Por eso, las rationes decidendi y lo dispuesto por la Sala responden a esa realidad. En cambio, es en el ámbito parlamentario donde procede esgrimir los argumentos de conveniencia u oportunidad (…). Tales argumentos darán fundamento a las decisiones que se estime prudente tomar en ese ámbito”.

Según lo dicho, no compete a la Sala examinar la oportunidad y conveniencia de proyectos de ley. Sin embargo, sí corresponde a este Tribunal:

 “Garantizar la supremacía de las normas y principios constitucionales y del Derecho Internacional o Comunitario vigente en la República, su uniforme interpretación y aplicación, así como los derechos y libertades fundamentales consagrados en la Constitución o en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en Costa Rica” (Artículo 1° de la LJC. Lo destacado no corresponde al original). 

IV. El parámetro de la razonabilidad en disposiciones sobre fondos públicos

Desde sus orígenes, la Sala Constitucional de forma consistente ha señalado que la producción de normas jurídicas, si bien en muchos casos obedece a una ponderación parlamentaria de la oportunidad y la conveniencia, no puede responder a una actitud “caprichosa” o “arbitraria” del agente público emisor de la norma. De lo contrario, la disposición sería contraria al principio de razonabilidad, que es un principio constitucional que este Tribunal debe custodiar, aun en las consultas facultativas de constitucionalidad.

 Desde la sentencia 1739-1992, este Tribunal estableció la siguiente doctrina:

“[L]as leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa , sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto”. (Lo destacado no corresponde al original). (Criterio reiterado en múltiples sentencias, entre ellas, las 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642 y 2020-010160, entre muchas otras).

 Es aceptado que el parámetro de la razonabilidad es un criterio indispensable para asegurar que las leyes y, en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales.

 A partir de dicho principio general, esta Sala derivó el principio de la interdicción de la arbitrariedad como un enunciado esencial del Estado de Derecho que supone, justamente, la prohibición de tomar decisiones carentes de fundamento. Al examinar el origen de este principio, esta Sala dijo:

 “Fue concebido por el jurista alemán Leibholz en 1928 como un criterio para ponderar el respeto del principio de igualdad por el legislador. Según esta formulación, el principio de interdicción de la arbitrariedad supone la prohibición de la arbitrariedad, esto es, de toda diferencia carente de una razón suficiente y justa. El principio es retomado por la doctrina española, concretamente, por García de Enterría a finales de la década de los cincuenta (1959) con un sentido más extenso –no circunscrito al principio de igualdad- al propuesto por Leibholz. Ulteriormente, el principio con ese sentido más amplio, fue acogido por la Constitución Española de 1978 en su artículo 9.3, a propuesta del senador Lorenzo Martín-Retortillo, quien justifico su iniciativa en la necesidad de tener el principio de interdicción de la arbitrariedad como una técnica o mecanismo más de control o fiscalización de los poderes públicos inherente al Estado de Derecho”. (Sentencia 11155-2007).

Asimismo, esta Sala justificó que la actuación arbitraria es la que es contraria a la justicia, a la razón o las leyes. En una sentencia anterior que examinó dicho principio (resolución 2004-14421), la Sala subrayó que, si bien se encuentra consagrado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), su origen se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política , que establece lo siguiente:

“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella”.

 En efecto, el artículo 16 de la LGAP dispone:

 “En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.

Entonces, se trata de un principio que, aunque formalmente está expresado a nivel legal, tiene un contenido materialmente constitucional. Por lo tanto, es posible concluir que dicho principio es de aplicación, incluso, para la labor parlamentaria. Además, la Sala en la sentencia 2003-5090 expresamente así señaló:

“La libertad de configuración legislativa no es irrestricta, puesto que, tiene como límite el Derecho de la Constitución, esto es, el bloque de constitucionalidad conformado por los preceptos y costumbres constitucionales, los valores y principios -dentro de los que destacan los de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad , no discriminación, debido proceso y defensa- de esa índole y la jurisprudencia vertida por este Tribunal para casos similares ”. (Lo destacado no corresponde al original).

 A lo anterior se debe agregar que este Tribunal ha enfatizado que, cuando se trata del manejo de fondos públicos, su disposición se debe realizar bajo criterios de legalidad, austeridad y razonabilidad, lo que impone una prohibición de derrochar o administrar tales recursos como si se tratase de fondos privados (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226 y 8254-2020). Dichos criterios sólo pod rían ser examinados a partir de una adecuada motivación y justificación de la decisión, en este caso, de la determinación legislativa.

Cabe subrayar que, aunque se trate de una disposición de oportunidad y conveniencia, sobre el mejor destino para unos fondos públicos, su justificación debe ser suficiente. Esto debe ser a tal punto que no haya márgenes para dudar de su razonabilidad y se descarte que se trata de una determinación “irracional, arbitraria o caprichosa”. Es decir, ha de constatarse que el proyecto responde al interés general. 

 

En el sub lite no se trata propiamente de la disposición de fondos públicos para realizar una donación a una determinada actividad elegida por el legislador, sino de apostar por el “desarrollo de una economía nacional de hidrógeno verde”, que tiene importantísimas implicaciones en la industria nacional. Por ejemplo, como he mencionado, se declaran de interés público las iniciativas, públicas o privadas, destinadas “a la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación del hidrógeno verde en el marco de la transición energética, los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de Naciones Unidas (ONU) y en beneficio del país” (art. 4). Adicionalmente, se autoriza al Instituto Costarricense de Electricidad, a la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), a la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope), a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), a la Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC) y a las cooperativas de electrificación rural para que incursionen en la investigación, producción, transformación, almacenamiento, transporte, comercialización, suministro, uso final y exportación de hidrógeno verde; así como los productos y subproductos derivados de estas actividades (véase art. 5). Se trata, como se ve, de una autorización a empresas públicas para que se involucren en el desarrollo de una actividad económica sobre la que apenas se estaban realizando estudios de costos y de factibilidad. Por eso, esas autorizaciones sí dan pie a la disposición de fondos públicos en una industria que no tiene debidamente acreditado su fundamento técnico. Reitero que no pongo en duda que lo tenga, sino que no se ha aportado. Además, se establecen una serie de incentivos para las actividades de producción y transformación de hidrógeno verde, también para la investigación, almacenamiento, transporte y uso final de hidrógeno verde, así como a los importadores, distribuidores y comercializadores de bienes, equipos, maquinaria e insumos necesarios y vinculados en el desarrollo de las actividades descritas.

En síntesis, hay una fuerte intención del legislador de fomentar “una economía nacional de hidrógeno verde” con importantes implicaciones en el ámbito económico nacional. Por lo tanto, considero que debe existir de previo un basamento técnico que al menos de alguna forma mínima justifique la razonabilidad de la iniciativa parlamentaria que respalde la ubicación de esta energía en la matriz eléctrica que se produce en el país y que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación en el territorio nacional. En consecuencia, al acreditarse que no existió tal apoyo técnico, concluyo que llevan razón los legisladores consultantes respecto del vicio cuestionado.

Finalmente, debo realizar dos consideraciones. En primer lugar, corresponde insistir que no estoy objetando el fin último de la normativa que se está promoviendo, pues tal y como se desprende de la exposición de motivos, se trata de propósitos de gran relevancia e impacto nacional, tanto económico como medioambiental. En segundo lugar, como jueza constitucional no me corresponde definir cuáles son los estudios técnicos que se deberían realizar de previo a impulsar esta iniciativa, ni tampoco sería lo usual examinar la idoneidad de los estudios en concreto; no obstante, como he dicho en este voto salvado, sí debe existir algún tipo de respaldo que justifique y otorgue una cierta razonabilidad a un proyecto de ley de tantas implicaciones para la producción de energías en el país y de la economía nacional.

Por lo tanto, al no acreditarse que el proyecto de ley estuviera previamente respaldado en algún basamento técnico que lo justifique, me corresponde evacuar la consulta en el sentido de que el proyecto de ley tiene un vicio esencial en su trámite que lo invalida. El proyecto de ley, en su totalidad, lesiona el principio de razonabilidad técnica, por la ausencia de estudios técnicos que determinen su necesidad, viabilidad y aplicación.

 

NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Resulta preciso aclarar que en virtud de que declaré que la iniciativa parlamentaria es inconstitucional, por acreditarse la ausencia de estudios técnicos que la respalden, estimo innecesario pronunciarme si los artículos 9, 10, 11, 12, 13 y 14 del proyecto de ley son inconstitucionales por lesión a los principios de seguridad y certeza jurídica, razonabilidad técnica y equilibrio fiscal en relación con las exenciones que se pretenden aprobar con la iniciativa legislativa. Si constaté que no existe un fundamento técnico para el proyecto de ley, se debe sobreentender que tampoco lo existe para las exenciones fiscales que se pretenden aprobar para la promoción de esta economía de hidrógeno.

 

Anamari Garro V.

 

 

 

 

   

 

 

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Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 22-03-2026 08:07:30.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

V.- ON THE SUBJECT OF THE CONSULTATION. The Deputies consult on the bill for the approval of the “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica,” being processed under legislative file no. 22392. Five aspects are raised, all on the merits:

1) The constitutionality of the bill, in its entirety, is consulted for violation of the constitutional principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica), due to the absence of technical studies determining its need, viability, and application.

2) The constitutionality of Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill is consulted for injury to the principles of legal security and certainty (seguridad y certeza jurídica), clarity and absence of regulatory confusion, as well as technical reasonableness (razonabilidad técnica) and fiscal equilibrium (Article 176 of the Constitution).

3) The constitutionality of Articles 3 and 24 of the bill is consulted for injury to the right to private property and the principle of intangibility of private patrimony (Article 45 of the Political Constitution).

4) The unconstitutionality of Article 18 of the bill is consulted for infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of equality, hierarchy of norms, singular non-derogability of regulations, and objectivization of environmental protection (Articles 21, 33, 46, 50, and 69 of the Constitution).

5) The constitutionality of Article 19 of the bill is consulted for infringement of free enterprise (Article 46 of the Constitution).

It is clarified that the text before this Chamber for examination of the consulted norm is the version approved in ordinary session No. 14 of August 18, 2022, by the Comisión Permanente Especial de Redacción, dated August 18, 2022 (folios 3837-3854).

VI.- ON THE CONSULTED BILL. The bill for the approval of the “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” proposes the creation of a framework law to enable the industrialization and utilization of green hydrogen as a clean energy source in the country. Green hydrogen is defined as hydrogen produced from renewable energy sources through a process with reduced carbon dioxide emissions, in accordance with the green hydrogen quality certification process defined in the bill. It proposes declaring the use of this energy to be of public utility and vests the leadership (rectoría) of green hydrogen industrial activity in MINAE. It is observed that the legislative initiative is applicable to any natural or legal person (persona física o jurídica) engaging in investments for the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, final use, and export of green hydrogen produced within Costa Rican territory. Additionally, it authorizes the formation of public-private and public-public partnerships for the development of a green hydrogen economy. It proposes that investments and the development of industrial production and consumption of green hydrogen will be promoted through incentives consisting of total or partial tax benefits or exemptions (exenciones fiscales), for the purpose of promoting the industrialization of green hydrogen.

The legislative initiative, as indicated in the Dictamen Afirmativo de Mayoría of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, has the purpose of fostering the development of a competitive green hydrogen industry that, from electricity produced with low-cost, clean, and renewable resources, will allow for the production of an energy vector for local use and potential export, driving a sustainable and clean economy around this activity. Furthermore, beyond hydrogen as an energy vector, green hydrogen can be used in the metallurgical, chemical, and petrochemical industries, which themselves form demand sectors for hydrogen production, whether in the country or in export markets. The aforementioned opinion also states that the emergence of green hydrogen at a global level allows for the promotion of deep decarbonization in Costa Rica, a goal that has been set in the past, and to aid economic reactivation through direct foreign investment and national investment, generating the creation of direct and indirect jobs.

VII.- ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF TECHNICAL REASONABLENESS. The consulting Deputies maintain that the bill does not contain or refer to economic studies that assess the production cost of green hydrogen to operate a medium or large-scale production plant; nor is there a technical study with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production versus green hydrogen; they miss financial viability studies, and they reproach that the financing of feasibility studies or the possibility of financing through national or international banks for the installation of green hydrogen plants is not regulated. Moreover, they add that green hydrogen, being an energy source, requires operating, production, supply, transportation, and distribution standards for production plants, which may be of a legal or regulatory nature. They consider that such regulation must be established based on specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness (razonabilidad técnica). Studies that are absent from this bill, as indicated by the Contraloría General de la República, the Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET), and the Academia Nacional de Ciencias (ANC). They indicate that, for the reasons stated, they consult on the constitutionality of the bill for violation of the principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica), given the absence of technical studies determining its need, viability, and application. The consulting parties maintain that the constitutional principle of reasonableness requires that laws must adhere to strict technical parameters, based on Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes a general principle of law extrapolable to the scope of law enactment, in the sense that acts cannot be dictated nor laws approved contrary to the unequivocal rules of science or technique, while Article 160 of the same regulatory body provides that a discretionary act shall be invalid.

In order to address this consulted point, it is pertinent to refer to the principle of free configuration of the legislator, and its scope. In judgment no. 2003-05090 of 2:44 p.m. on June 11, 2003, this Court held that:

“The Legislative Assembly, in the exercise of its materially legislative function of issuing norms of a general and abstract nature, that is, laws in the formal and material sense (Article 121, subsection 1, of the Political Constitution), enjoys broad freedom of conformation to develop the constitutional program established by the Constituent Power. This extensive margin of maneuver regarding the regulated matter has also been called legislative discretion, understood as the possibility that this body has, before a determined need of the social body, to choose the normative solution or rule of Law that it deems most just, adequate, and suitable to satisfy it, all within the range or plurality of political options freely offered by the electorate through the system of legislative representation (...) The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as its limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality made up of constitutional precepts and customs, values and principles—among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out—of that nature, and the jurisprudence rendered by this Court for similar cases.”

Also, in resolution no. 2008-05179 of 11:00 a.m. on April 4, 2008, the Chamber specified:

“Indeed, in principle, the ordinary legislator enjoys broad freedom of conformation of social, economic, and political reality, through the exercise of legislative power, which resides originally in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly due to its character as a representative political body (Articles 105 and 121, subsection 1, of the Political Constitution). That legislative power can only have the limits established by the constituent power and, in general, the block of constitutionality, so that in order to avoid an undue limitation of the freedom of legislative configuration, any provision that establishes a condition or limit that aggravates it must be interpreted in its fair and reasonable terms, to facilitate its exercise.” (in the same sense, see judgments 2013-011499 of 4:00 p.m. on August 28, 2013, 2015-015737 of 10:20 a.m. on October 9, 2015, and 2018-019511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018)

The Deputies consult on the constitutionality of the bill for violation of the principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica), given the absence of technical studies determining its need, viability, and application. However, they do not clearly and precisely develop from where the constitutional requirement to carry out technical studies to promote investment in the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, final use, and export of green hydrogen produced in Costa Rica is derived. While they mention, without even developing it, judgment 14293-95, the truth is that this ruling refers specifically to the principle of objectivization of environmental protection or principle of linkage to science and technique, which evidently bears no connection to the nature of the bill subject to this consultation. The Chamber's jurisprudence is reiterated in the sense that legislative powers must be linked to unequivocal rules of science or technique, elementary principles of justice, logic, or convenience, when the object of legislative activity is environmental matters, given that the principle of objectivization of environmental protection has been consistently applied by constitutional jurisprudence (judgments No. 2010-000075 of 3:01 p.m. on January 6, 2010, 2012-013367 of 11:33 a.m. on September 21, 2012, 2013-005964 of 3:05 p.m. on April 30, 2013, and 2018-007978 of 12:45 p.m. on May 18, 2018).

In contrast, demanding a technical study in any and all cases of exercising the legislative function would empty the principle of free configuration of the legislator of its content. The Chamber pronounced in this manner in judgment No. 2018-000230 of 10:40 a.m. on January 19, 2018, which, in what is relevant, stated:

“Regarding the alleged establishment of a numerus clausus list by the legislator without the existence of technical criteria, the Chamber dismisses that there is any injury to the constitutional order. As can be inferred from the preceding paragraphs, the determination of the parameters to categorize a profession as a health science falls within the right to the free configuration of the legislator. The Chamber rejects that, inevitably, all decisions of the legislator must contemplate a technical study, since such a situation would nullify the discretion of the legislative body, subjecting it to the criteria of third parties who lack democratic representation. Technical studies are necessary when there is an express norm to that effect (for example, in environmental matters) or when the subject matter requires them, under penalty of transforming discretion into arbitrariness. In the case at hand, the legislator's decision clearly raised the requirements to be a professional in health sciences, by demanding the minimum degree of licenciatura and expressly enumerating the included professions, a decision that does not require a technical or scientific study.” (emphasis not in original).

Taking into consideration what was stated by the consulting parties, as well as the cited precedents, the Chamber does not consider that, in the terms in which the consultation was posed, the challenged manner of legislating (promoting investment in activities for the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen produced in national territory) is unconstitutional for violating the principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica). On the contrary, it is the criterion of this Chamber that, in cases such as the one under analysis, the legislator enjoys a very broad margin of legislative discretion since, as noted, the bill creates a framework to promote the eventual undertaking of an economic activity, while the consulting deputies demand technical studies as if it were ordering it to be carried out.

Regarding this point, the consultation is answered in the sense that the bill “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” does not violate the principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica).

VIII.- ON THE PROMOTION OF ECONOMIC ACTIVITIES THROUGH THE ESTABLISHMENT OF EXEMPTIONS AND OTHER BENEFITS. The public authorities, within their respective spheres of competence, may use the means of economic intervention enabled by the Political Constitution to pursue legitimate purposes and objectives, protected therein, up to the limit set by respect for constitutionally guaranteed rights and freedoms. One manifestation of state intervention in the economy is non-binding planning, where the State stimulates the action of those private individuals who voluntarily adhere to such plans, through the granting of incentives and certain tariff and fiscal measures. Thus, planning entails the use by public authorities of promotional techniques, through which private subjects direct their activity toward the satisfaction of needs previously defined as priorities. Such public economic measures would be unconstitutional if they lack adequate constitutional authorization, because they pursue a purpose not protectable under the Constitution, or because they violate the rights or freedoms of citizens. In this regard, our Political Constitution in Article 50 states:

“ARTICLE 50.- The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to report acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.

Every person has the human, basic, and inalienable right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a national good, indispensable to protect such a human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the law to be created for these purposes, and the supply of potable water for human and population consumption shall have priority.” (The preceding paragraph added by Article 1 of Law No. 9849 of June 5, 2020, “Reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”). (As amended by Article 1 of Law No. 7412 of June 3, 1994)

This constitutional norm grants justification for the guiding action of economic decisions through incentives. Furthermore, it attributes to the public powers the responsibility to guarantee, preserve, and defend the right to a healthy and ecologically balanced environment, such that sustainable development is instituted as a legitimate purpose for promotional measures. In the event that exemptions from the duty to contribute to public expenses are resorted to, such measures must be established by law, with specific specification of the cases for their application and their amount, and excluding all administrative discretion.

The legislative initiative under consultation, whose object is “To promote the development of a national green hydrogen economy (...)” (Article 1), establishes, in order to incentivize investments and the development of research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen, incentives consisting of partial or total tax exemptions (exenciones fiscales). Therefore, according to the criteria set forth above, there is a constitutionally legitimate purpose that enables the public authorities to legislate in the manner consulted, which is the promotion of an activity that contributes to the decarbonization process, which positively impacts the environment.

Furthermore, this Chamber, since judgment No. 2003-5276 of 2:54 p.m. on June 18, 2003, has stated:

“V.- Legislative competence in tax matters. The Political Constitution, in its Article 121, subsection 13), grants the Legislative Assembly the power to create national taxes and contributions, and to authorize municipal ones. This broad—though not unlimited—power allows the Assembly not only to create taxes, determining their essential elements (taxpayer, taxable event, tax base, and amount or percentage of the levy), but also to exempt certain individuals, goods, or activities from their application (exemption), it can eliminate existing taxes, and it can even modify them, varying any of the aforementioned elements of the tax obligation. Said power to modify existing taxes gives the State the possibility of decreasing, modifying, or increasing the imposed burden, whether as an instrument of fiscal policy or to fulfill any other lawful purposes.”

Thus, the Tax Power of the State contemplates, as relevant here, the power to exempt from the payment of taxes in certain cases, as the legislator deems convenient, since it is an attribution constitutionally granted to parliament, and in this matter, it has, as indicated, discretion to use said attribution for the fulfillment of lawful purposes.

IX.- ON THE INFRINGEMENT OF THE PRINCIPLES OF LEGAL SECURITY AND CERTAINTY, TECHNICAL REASONABLENESS, AND FISCAL EQUILIBRIUM. The Deputies consult whether Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are unconstitutional due to violation of the principle of legal security and certainty (seguridad y certeza jurídica), technical reasonableness (razonabilidad técnica), and fiscal equilibrium. The provisions submitted for consultation provide:

“ARTICLE 9.- Beneficiaries

Beneficiaries shall be natural and legal persons (personas físicas y jurídicas) that invest in research, production, transformation, storage, transportation, and final use, provided they have the authorizations or permits defined in national regulations. The benefits provided in this law shall be granted to natural or legal persons, duly registered with the Ministry of Environment and Energy (MINAE), that make an initial investment in assets of at least one hundred and fifty thousand dollars, legal tender of the United States of America, or its equivalent in national currency. The Ministry of Environment and Energy (MINAE) shall regulate matters related to the registration of beneficiaries.

SMEs (pymes) duly registered with the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC) and small and medium agricultural producers (pympas) duly registered with the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), in active status, or natural persons who associate to jointly and directly carry out research, production, transformation, storage, transportation, and final use activities of green hydrogen, may reach the minimum investment amount indicated in this article by adding up the investment amount of each associated company, as provided in the regulation of this law.

ARTICLE 10.- Duration of incentives

The incentives shall be applied to natural and legal persons that invest in research, production, transformation, storage, transportation, and final use activities of green hydrogen, for a period of fifteen years from the entry into force of the law and according to the following scale:

a) Those who start activities in the first five years, from the entry into force of the law, shall enjoy the incentives at one hundred percent (100%) for the remaining term.

b) Those who start activities from the sixth year up to the tenth year, from the entry into force of the law, shall enjoy the incentives at seventy-five percent (75%) for the remaining term.

c) Those who start activities from the eleventh year up to the fifteenth, from the entry into force of the law, shall enjoy the incentives at fifty percent (50%) for the remaining term.

ARTICLE 11.- Incentives for green hydrogen production and transformation activities

The following incentives are granted for production and transformation for the development of the green hydrogen economy, during the term granted in this law:

a) Exemption from the value added tax, Law 6826, selective consumption tax Law 4961, customs value tax on imported goods Law 6946, import tariff duties (DAI), as well as the levies, taxes, or contributions derived from these laws, on the import and local purchase of goods, equipment, and machinery necessary and linked to the development of green hydrogen production and transformation activities.

Likewise, these incentives shall apply to the start-up of new companies or those that, being already established, join the green hydrogen industry promoted through this law. The application of these incentives, in cases of companies incorporated prior to the entry into force of this law, shall require separate accounting by activities, allowing the green hydrogen activity segment to be identified separately, so that tax benefits are proportional to said segment.

The Ministry of Environment and Energy (MINAE) shall issue a regulation, jointly with the Ministry of Finance, to define the goods, equipment, and machinery subject to these exemptions and the manner of their updating.

b) Exemption from the income tax according to Law 7092, Income Tax Law, of April 21, 1988, whose taxable base is determined in relation to gross or net profits. The application of this incentive shall require separate accounting by activities that allow the green hydrogen activity segment to be identified separately, so that tax benefits are proportional to said segment.

ARTICLE 12.- Incentives for green hydrogen research, storage, transportation, and final use activities

The following incentives are granted for research, storage, transportation, and final use for the development of the green hydrogen economy during the term granted in this law:

Exemption from the value added tax Law 6826, selective consumption tax Law 4961, customs value tax on imported goods Law 6946, import tariff duties (DAI), as well as the levies, taxes, or contributions derived from these laws, on the import and local purchase of goods, equipment, and machinery necessary and linked to the development of research, storage, transportation, and final use activities of green hydrogen. The Ministry of Environment and Energy (MINAE) shall issue a regulation, jointly with the Ministry of Finance, to define the goods subject to this exemption and the manner of their updating.

ARTICLE 13.- Incentives for importers, distributors, and marketers

Natural and legal persons that import, distribute, or market goods, equipment, machinery, and inputs necessary and linked to the development of the activities described in Articles 11 and 12 of this law shall be exempt from the value added tax Law 6826, selective consumption tax Law 4961, customs value tax on imported goods Law 6946, import tariff duties (DAI), as well as the levies, taxes, or contributions derived from these laws. The minimum initial investment amount stipulated in this law shall not be applicable under this article.

ARTICLE 14.- Final conditions of exempted goods, equipment, and machinery

The goods, equipment, and machinery are subject to the use, destination, and conditions established by Law 7293 in its Chapter IX or, alternatively, the one in force. In the case of non-registrable goods, these may be released at the end of ten years, upon prior processing before the Ministry of Finance.”

Natural or legal persons who, under the protection of this law, enjoy tax benefits and sell, lease, lend, or negotiate them in any form to activities different from those of this law, or give them a use different from that which motivated the incentive, shall be sanctioned with a fine equal to five times the exempted value, without prejudice to any other criminal or civil sanctions in accordance with the applicable legal system."

The constitutionality of articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill is consulted, for violation of the principle of legal certainty and security, because there is "legal uncertainty in the application of the incentives and exemptions established (…) in the sense of the vagueness of their application, it is not determined whether these (incentives) will be granted on a one-time basis and whether the persons who benefit from them may access them on multiple occasions (…)." Regarding this point, the objection is not sufficiently developed, as it does not explain how the noted omission violates the invoked constitutional principle. Moreover, the consulted provisions determine the subjects benefiting from the exemption from the duty to contribute—Article 9—, the taxes exempted for green hydrogen production and transformation activities—Article 11—, the taxes exempted for green hydrogen research, storage, transport, and end-use activities—Article 12—, and the taxes exempted for those who import, distribute, or market goods, equipment, machinery, and inputs necessary and linked to the development of the activities described in Articles 11 and 12 of the law—Article 13—. Likewise, Article 10 defines a temporal limit of 15 years from the law's entry into force for the exemptions, in a scheme that grants 100% exemption in the first five years of the law's validity, 75% from the sixth to the tenth year, and 50% from the eleventh to the fifteenth year. Thus, the omission to expressly establish whether the incentives will be granted on a one-time basis, or whether beneficiaries may access them on several occasions, does not constitute a relevant aspect from the constitutional standpoint, as the temporal scope and the percentage at which the exemptions will be applied are clearly established, as are the subjects and economic activities benefited. The consulting parties themselves allude to difficulties in applying the norms, which is not, as indicated, constitutionally relevant.

It is also consulted whether articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are contrary to the principle of technical reasonableness and financial equilibrium, since the granting of this type of incentives must be based on technical support that determines their viability. The consulting parties maintain that the consulted provisions could be tainted with unconstitutionality, as they are devoid of technical criteria that reasonably justify the granting of the cited incentives, such that there is no certainty that the incentives are sufficient or disproportionate, due to the absence of technical studies that so define them. There is also an absence of technical analyses of the implication of these incentives for public finances, an omission that could violate the principle of budgetary equilibrium, established in Article 176 of the Constitution, which imposes the obligation of adequate administration of public funds, hence the importance of technical analysis of the impact of the benefits granted on the State's finances.

In this regard, numeral 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates that the consultation must be formulated in a reasoned brief, expressing the questioned aspects of the bill and the reasons for which doubts or objections exist regarding its constitutionality. The foregoing means that the arguments must be reasonably developed, as this is a condition sine qua non for the Chamber to be able to resolve the doubts or objections of the consulting parties.

With respect to the lack of reasonableness of the exemptions, it should be reiterated that the legislator acted in exercise of the Tax Power conferred upon it in Article 121, subsection 13) of the Political Constitution, with the aim of incentivizing an emerging activity, and as indicated, the absence of technical studies in this regard does not violate the Political Constitution. The consulting parties allude to the fact that no technical studies exist to support whether the exemptions are "sufficient" or "disproportionate"; however, in the face of rather vague claims on this point, the Chamber cannot form an opinion on whether the scope of the exemption power has been exceeded. Furthermore, the incentives could not be qualified in the abstract as disproportionate for public finances, since the arguments raised elaborate on one of the possible scenarios, without being sufficient to understand that a violation of constitutional principles exists. Rather, these are questions regarding the timeliness and advisability of the legislative initiative, as the consulting parties refer to the fact that, upon Costa Rica's entry into the OECD, the country is "urged to respect the guidelines of good political and economic management" and that "the country's fiscal sustainability must be sought, in the manner analyzed by the OECD, including among other actions the elimination of tax exonerations, as analyzed in the document 'Nota de la OCDE sobre el nuevo plan fiscal de Costa Rica — 2021'," points on which it is not appropriate to issue a pronouncement in the Consulta Facultativa de Constitucionalidad.

In that sense, the absence of the claimed technical studies does not produce any violation of the constitutional order, and therefore any unconstitutionality that must be declared by this Tribunal is dismissed. It should be recalled that exemptions are tools that seek, in their legitimate use, to materialize substantive tax justice, based on the legal exemption from the duty to contribute. They seek the promotion or growth of economically relevant activities or, alternatively, to balance the tax impact on the taxpayer's economic capacity, both extra-fiscal aims. In the specific case, this is a norm that clearly establishes a system of tax relief as a measure to foster or promote the activity of green hydrogen production, an aim that in itself is not contrary to the Law of the Constitution, but that also does not require a technical analysis such as that alleged, whether in considerations of implementation costs, investment for an ongoing business, or for issues related to the fiscal effect that the aforementioned exoneration could generate.

On this point, the consultation is resolved in the sense that articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill for "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica" do not violate the principles of technical reasonableness and legal certainty.

X.—ON THE VIOLATION OF THE RIGHT TO PRIVATE PROPERTY AND THE PRINCIPLE OF INTANGIBILITY OF PATRIMONY. The deputies consult whether articles 3 and 24 of the consulted bill violate the right to private property and the intangibility of patrimony. They point out that the definition of the "Sistema Nacional de Combustible (SNC)," contained in Article 3, includes private fuel retail businesses. Likewise, Article 24 authorizes RECOPE to use this system, which could be interpreted as, by giving RECOPE access to said system, it would be including private gas stations, which would be equivalent to making property of a private nature available to that institution. Articles 3 and 24 state:

"ARTICLE 3.- Definitions

Sistema Nacional de Combustible (SNC): the set of specialized installations and equipment that, in an interrelated manner, allow for continuously supplying the needs of the national market for petroleum-derived fuels, in an efficient, secure, and environmentally conscious manner.

ARTICLE 24.- Authorization for the use of the Sistema Nacional de Combustibles in the production of green hydrogen

The Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) is authorized to use the Sistema Nacional de Combustibles in any of its components, to fulfill the objectives and scopes set forth in this law."

The set of installations and equipment of Recope that currently constitute the Sistema Nacional de Combustibles are: 1) The Caribbean Marine Terminal, located in the Port of Moín; 2) The Pipeline Network: Recope's carbon steel pipeline network, which currently has 6 lines totaling 415 km of piping. This network transports gasoline, diesel, and Jet-A1, products delivered at reception terminals or at intermediate stations located along the route; 3) 5 Pumping Stations at the Moín, Siquirres, Turrialba, El Alto de Ochomogo, and La Garita facilities. 4) 4 Storage and Sales Terminals. Recope has four storage, distribution, and sales terminals located in Moín, Limón; Ochomogo, Cartago; La Garita, Alajuela; and Barranca, Puntarenas. 5) 4 Airport Sales Terminals, located at the following airports: Limón, Tobías Bolaños, Juan Santamaría, and Daniel Oduber (see https://www.recope.go.cr/quienes-somos/sistema-nacional-combustibles/ ).

Now, the definition of the Sistema Nacional de Combustibles de Costa Rica (SNC), obtained from the Refinadora Costarricense de Petróleo's website, indicates that the SNC is constituted by the set of specialized installations and equipment of Recope, fuel entrepreneurs, and transporters, which allow for continuously supplying the needs of the national hydrocarbons market. Therefore, according to this meaning, the Sistema Nacional de Combustibles is constituted by both the equipment and installations owned by the Refinadora Costarricense de Petróleo, detailed above, and by installations and equipment owned by entrepreneurs in activities related to fuel supply (Peddler Distributors, Service Stations, transporters).

It is clear that the property of private entrepreneurs participating in the activity of fuel transport and sale in Costa Rica is under the private property regime, also known as dominion (Art. 264 of the Civil Code), according to which the right of property is defined as the right to exclusively possess the thing and to enjoy it, without more limitations than those established by law and the owner, conceptualized as powers of use, enjoyment, and disposal of the good, such that any limitation that exceeds the boundary of normal content or leads to a substantial dysfunction of that dominion regime entails a de facto expropriation. Furthermore, numeral 45 of the Political Constitution establishes that property is inviolable, and that no one may be deprived of his own except for a legally proven public interest, the term inviolable not meaning that it is absolute, nor exempt from social function, but only that neither the State nor private parties may damage, disturb, disregard, or disintegrate it. In this way, by elevating the right of property to the constitutional level, its inviolability, in accordance with the indemnification that must be granted in case of expropriation, allows for the projection of a general principle of our constitutional law, according to which, when there is a duly demonstrated public interest, the individual patrimonial right must yield before that which has greater force, upon prior indemnification granted to the owner.

In light of such considerations, the Chamber considers that Article 24 of the bill, in relation to Article 3, consulted, violate Article 45 of the Political Constitution, insofar as it establishes a generic authorization for use by Recope of all those installations, including within these the movable and immovable property that is the dominion of private third parties, which would lead to a regime of administrative encumbrance of that property, which is not characteristic of an administrative limitation, but rather curtails and renders dysfunctional the property, which would be antagonistic to numeral 45 of the Political Constitution. The foregoing is without establishing any conditioning for the application of that authorization figure.

On this point, the consultation is resolved in the sense that Article 24, in relation to Article 3, of the bill for "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica" violate numeral 45 of the Political Constitution, in the indicated sense.

XI.—ON THE PROTECTION OF THE ENVIRONMENT. The constitutionality of the provision being questioned must be analyzed in light of Article 50 of the Political Constitution, which expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, in the following terms:

"ARTICLE 50.- The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to demand reparation for the damage caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.

Every person has the basic and inalienable human right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a good of the nation, indispensable to protect such a human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established in the law to be created for these purposes, and the supply of potable water for human consumption and populations shall have priority."

From the cited norm, several guiding principles are deduced, among which is that of the guardianship of the environmental right by the State, about which this Tribunal has indicated that:

"the State constitutes itself as the guarantor in the protection and guardianship of the environment and natural resources. It is under this provision, in relation with Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the responsibility of the State to exercise a tutelary and guiding function in this matter is born, as provided by the constitutional norm under commentary, a function that environmental regulations develop. It is thus that the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right." Decision 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003.

Additionally, the State is under the obligation to act preventively, avoiding—through oversight and direct intervention—the performance of acts that harm the environment, and under the correlative and equally inescapable prohibition of fostering its degradation. The foregoing obliges not only recognizing the right to the environment, but also using all materially and legally valid means for its protection against attacks to which it may be subject. Given that environmental damages are usually irreparable, the preventive oversight of the administration and the promptness of the measures adopted directly affect the magnitude of the harm to the environment. For this reason, the precautionary principle has been recognized by the jurisprudence of this Chamber, granting it constitutional rank, among others, in judgment No. 2219-99 of 15:18 hours on March 24, 1999. It is of interest to highlight the principle of the rational use of resources, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the "rational use of natural resources." This Chamber—in various resolutions—has established that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent use of its elements, and in their natural, sociocultural, technological, and political relations (sustainable development), in order thereby to safeguard the patrimony to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that through production and the use of technology, not only economic gains are obtained, but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm.

Ordinary law is responsible for the development of the constitutional canon and for fostering in its content an economic and social development in total compatibility with a healthy and ecologically balanced environment. Thus, our country currently has abundant development legislation, such as the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley Forestal, the Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, the Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, the Ley de Biodiversidad, the Ley de Aguas, and the Ley de Planificación Urbana, to mention norms that materialize the state obligation to protect the environment as a fundamental right.

XII.—ON THE REFERRED VIOLATION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, THE PRINCIPLE OF EQUALITY, THE PRINCIPLE OF HIERARCHY OF NORMS, THE PRINCIPLE OF SINGULAR INDEROGABILITY OF REGULATIONS, AND OF OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION BY ARTICLE 18 OF THE CONSULTED BILL. The signing Deputies consult whether Article 18 of the bill violates the right to a healthy and ecologically balanced environment because: a) it provides a prioritized procedure for green hydrogen production projects with respect to the environmental feasibility assessment, and the expeditious manner in which it would be processed, without the pertinent studies confirming such expeditious treatment appearing in this legislative initiative; b) it grants the Minister of Environment and Energy the competence to determine the procedure to follow in relation to the environmental feasibility of projects related to green hydrogen, when this is a function that corresponds to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), as provided by the Ley Orgánica del Ambiente, which creates the secretariat as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy (MINAE). In light of the foregoing, they consider that the norm under consultation could go against the principle of hierarchy. Given the interdisciplinarity that characterizes environmental matters, the various administrative divisions must exercise their singular competencies in a coordinated manner for the best satisfaction of the public interest, especially when dealing with the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment; however, this would not be equivalent to the Minister of Environment and Energy substituting the exclusive competencies granted to SETENA, given that the competence to design, apply, and approve environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) does not belong to the minister, but rather environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) are a competence that corresponds, in a deconcentrated manner, to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Additionally, they allege that such a norm would be disapplied for a particular or specific case, as would be the case of green hydrogen and its feasibility, which could imply a violation of the principle of singular inderogability of the norm for the specific case. On the other hand, they consider it risky to include accelerated processes for this procedure in the cited project. They reiterate that the questioned article provides that the procedure to follow, in terms of feasibility, shall be that determined by the head of the Ministry of Environment and Energy, which could go against the principle of objectification of environmental protection, as it would be the minister who takes a decision of great significance for the environment, despite the existence of a technical body entrusted with said function. They refer to judgment number 14293-2005, of the Constitutional Chamber, which indicated that the principle of objectification of environmental protection is a derivative of the provisions of the aforementioned Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, which translates into the necessity of accrediting technical studies for decision-making in this matter. c) they consult whether Article 18 of the consulted bill violates the principle of equality because it gives priority to green hydrogen in relation to similar energy transition projects, which should be considered under equal conditions, as they present objectives coincident and akin to the present bill, such as the "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables," legislative file No. 22.009, and the "Ley para la Contribución a la Transición Energética," legislative file No. 21.343. Furthermore, the preponderance is not based on any technical study that supports such treatment in relation to regulations of equal relevance, so the article under consultation could go against the principle of equality and non-discrimination. They allege that there are no technical analyses and studies that justify the determination of public interest of the green hydrogen production project, when, as previously indicated, other initiatives with identical purposes exist and are not given the same treatment. They reiterate that there is an absence of technical and scientific analyses and studies that determine the preponderance of green hydrogen in comparison with other energy alternatives such as those mentioned.

The consulted norm provides the following:

"ARTICLE 18.—Environmental feasibility. Due to the public interest that green hydrogen production projects represent and that require environmental feasibility (viabilidad ambiental), whose review shall be conducted expeditiously and with prioritization, the procedure to follow shall be that determined by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae) according to the categorization of the activity, work, or project. Once the type of environmental assessment to be carried out is identified, it shall be indicated within the project name, in the corresponding form, that it is a priority project, so that the file intake system can prioritize the procedure. Independently of the foregoing, the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days."

In order to analyze the consulted points, it must first be indicated that, as has been repeatedly sustained in this pronouncement, the Legislative Assembly, in the exercise of the function of issuing laws in a formal and material sense, enjoys broad freedom of configuration to develop the constitutional program set by the Constituent Power. The margin of maneuver regarding the subject matter regulated has also been termed legislative discretion, understood as the possibility that this organ has, when faced with a determined need of the social body, to choose the normative solution or rule of law that it deems most just, adequate, and suitable to satisfy it, from within the range or plurality of political options freely offered by the electoral body through the system of legislative representation. It is clear that said faculty is not unrestricted, but must observe constitutional precepts, values, and principles. In that sense, the declaration of public interest of the economic activities destined for the research, production, transformation, storage, transport, commercialization, supply, end use, and export of green hydrogen is a manifestation of the principle of free configuration of the legislator, as developed in Considerando VII of this pronouncement.

Now, regarding the first question raised, concerning the constitutionality of granting prioritization to green hydrogen production projects that require environmental feasibility (viabilidad ambiental), for the purposes of their assessment in this matter, it is the Chamber's opinion that such differentiation is not unconstitutional per se, as such prioritization is not devoid of reasonable justification, inasmuch as the legislator has vested the activities related to green hydrogen production with public interest, "within the framework of the energy transition, the sustainable development goals (SDGs) of the United Nations Organization (UN), and for the country's benefit." (Article 4). What is incompatible with the Law of the Constitution is to provide that such assessments will be "expeditious" and that "the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days." Taking into account that projects requiring environmental assessment, depending on their magnitude and the degree of impact on environmental elements, according to the different categories established in the applicable laws and regulations, and that could even require an environmental impact study in the terms of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, if the activities to be carried out alter or destroy environmental elements or generate waste, toxic or hazardous materials, the required analysis will be more detailed according to the intensity of the impact, therefore in the Chamber's opinion, a provision that generalizes for all projects a 60-calendar-day deadline to resolve environmental feasibility (viabilidad ambiental) through the corresponding technical instrument, without attending to the differences noted, is contrary to numeral 50 of the Political Constitution. It is pertinent to cite advisory opinion No. 2020023789 of 19:00 hours on December 10, 2020, regarding the "Proyecto de Ley de Fortalecimiento y Mejoramiento Ambiental de la Minería Artesanal de la Minería de Abangares, por medio de la modificación de la Ley N°8904 de 10 de febrero de 2011 y del Código de Minería Ley N°6797 de 04 de octubre de 1982" in which this Chamber indicated that "the interest in streamlining administrative procedures can never yield before the precautionary principle, especially when dealing with activities dangerous to the environment and to the human being." Said criterion is fully applicable to the provision under analysis, hence for the reasons noted, the phrase "the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days" is unconstitutional.

On the other hand, the constitutionality of Article 18 of the bill is consulted for violation of numeral 50 of the Political Constitution because it indicates that in projects requiring environmental feasibility (viabilidad ambiental) "the procedure to follow shall be that determined by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae) according to the categorization of the activity, work, or project." In order to answer this aspect, it is necessary to indicate that the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, in development of Article 50 of the Political Constitution and as a means of safeguarding or ensuring the precautionary, preventive, and objectification principles of the right to the environment, establishes the technical competence for scientific assessment of the environmental impact of the various conducts and projects developed by the human being. It is in that sense that said legislation confers that specialized competence upon a technical body called Secretaría Técnica Nacional Ambiental, as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy. Consistent with that purpose, it is assigned the fundamental aim of harmonizing environmental impact with productive processes (Article 83). For this, the law confers upon it the power to analyze environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) and resolve them within the deadlines provided by the Ley General de la Administración Pública and to recommend the actions necessary to minimize the impact on the environment, as well as those technically suitable to recover it. On the other hand, Article 17 of the cited law assigns to SETENA the competence to carry out the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) of human activities that alter or destroy environmental elements or generate waste, toxic or hazardous materials, and provides that its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. "The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects will require the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental)." Article 18 prescribes that the approval of environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) must be processed before the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and numeral 19 indicates that the resolutions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental must be substantiated and reasoned, establishing their binding nature both for private parties and for public entities and bodies. Furthermore, the Ley Orgánica del Ambiente establishes a multidisciplinary and highly technical composition, in which there shall be a representative of the Minister of Environment and Energy, who will serve as General Secretary. SETENA is also composed of a representative of the Ministry of Health, specializing in sanitary engineering, a representative of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, specializing in hydrology, a representative of the Ministry of Agriculture and Livestock, specializing in agronomy, a representative of the Ministry of Public Works and Transport, specializing in civil engineering, a representative of the Instituto Costarricense de Electricidad, specializing in energy development, a representative of the state universities, specializing in biology.

The National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) was also created as an organ of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy, which means, pursuant to the provisions of Article 83 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública), the Minister, in addition to being unable to assume the inferior's powers and review or substitute its conduct (either ex officio or at the request of a party), is equally barred from giving orders, instructions, or circulars to the inferior organ; thus, the legislator intended to provide the National Environmental Technical Secretariat with guarantees of independence from the superior. This is also evidenced by the provision in Article 88 that the members of the Secretariat shall be full-time officials, with exclusive dedication and a prohibition on exercising their personal, professional, or private activities, whose removal may only be agreed upon in the event of serious misconduct or breach of the provisions established in this or other laws.

Due to all the foregoing, it is the Chamber's opinion that the legislator enjoys freedom of configuration (libre configuración del legislador) in the creation and assignment of administrative powers. This implies discretion in defining the administrative bodies responsible for carrying out a specific function in relation to a particular subject matter. Thus, the mere assignment of a particular power to a different body does not, in itself, constitute a breach of the constitutional order. However, in the case of the right to environmental protection, as a consequence of the preventive and precautionary principles, a power of a technical or scientific nature, aimed at establishing the environmental viability or the impact of a certain activity or project on the environment, or in general, defining the type of technical-scientific tool to weigh these effects on the environment and ecosystems, must be assigned to a body of a technical nature and not one of an eminently political order. The foregoing is because the weighing and analysis of such a matter demands and requires that considerations of a technical order be the basis for the approval or denial of such viability. While political bodies could establish programmatic guidelines regarding this matter, ultimately, the concrete application of the scientific and technical variable entails that functional orientation.

Thus, Article 18 of the consulted bill, insofar as it establishes that for determining the viability of projects related to the production of green hydrogen, “the procedure to follow shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (MINAE)” disregards the aforementioned criterion of technical functional specialty, transferring the disputed power to a political body, without objective reason to support the singular non-application or exceptionality to the technical power that, in this matter, has been generally assigned to a specialized body, according to the regulations of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente). Therefore, this treatment is contrary to Article 50 of the Political Constitution from which the principle of environmental non-regression (principio de regresión ambiental) is derived, since it undermines the technical suitability of decisions regarding the type of environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental), control, and oversight of activities that impact, to a greater or lesser extent, the environment, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment. That is, the allocation of powers to the head of the Environment portfolio in relation to the environmental assessments related to the object of the bill in question constitutes a singular non-application of the technical powers that have been legally assigned to a specialized body, in order to instead transfer them to a political body, thus, an unjustified exception to the specialization of powers that guarantees the technical assessment of the potential environmental impact of certain productive human development projects, an analysis that seeks to directly satisfy the precautionary and preventive principles. This treatment disregards the aforementioned technical deference, creating asymmetric treatment in the environmental assessments of that type of anthropic development, without any legitimate cause being observable that could support such treatment.

At this point, the consultation is resolved in the sense that Article 18 of the bill “Law for the promotion and implementation of a green hydrogen economy in Costa Rica” (Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica) is contrary to Article 50 of the Political Constitution insofar as it provides that “the procedure to follow shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (MINAE)” and that “the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days.”

Therefore:

The intervention motion filed by Sergio José Capón Brenes, in his capacity as President of the Costa Rican Chamber of Industries (Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica), is rejected. This optional constitutional consultation regarding the bill “Law for the promotion and implementation of a green hydrogen economy in Costa Rica,” processed in legislative file No. 22.392, is resolved solely on the substantive objections consulted in a punctual manner regarding the bill as follows:

a) By a majority, the consultation is resolved in the sense that the bill, in its entirety, does not violate the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. Judge Garro Vargas dissents and resolves the consultation in the sense that the bill in its entirety violates the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. Judge Rueda Leal adds a note.

b) Unanimously, the consultation is resolved in the sense that Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill do not violate the principles of legal certainty and security, clarity and normative confusion, as well as technical reasonableness and fiscal balance. Judge Garro Vargas adds a note.

c) Unanimously, the consultation is resolved in the sense that Article 18 of the bill “Law for the promotion and implementation of a green hydrogen economy in Costa Rica” is contrary to Article 50 of the Political Constitution insofar as it provides that “the procedure to follow shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (MINAE)” and that “the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days.”

d) Unanimously, the consultation is resolved in the sense that Articles 3 and 24 of the bill are contrary to Article 45 of the Political Constitution, regarding the right to private property and the principle of intangibility of private patrimony.

e) In the remaining consulted aspects of the bill, the consultation is resolved in the sense that there are no substantive constitutional defects.

No pronouncement is made on the matters not consulted regarding procedure and substance. Notify.

CO02/23

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Content type: Majority vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Subject: Freedom of legislative configuration (Libertad de configuración legislativa)

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF FREE CONFIGURATION OF THE LEGISLATOR. “…the challenged form of legislating (promoting investment in activities aimed at the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, end use, and export of green hydrogen produced in national territory) is unconstitutional due to a violation of the principle of technical reasonableness. On the contrary, it is this Chamber's opinion that, in cases such as the one under analysis, the legislator enjoys a very wide margin of legislative discretion since, as noted, the bill creates a framework to promote the eventual undertaking of an economic activity, whereas the consulting deputies demand technical studies as if ordering such activity were mandated…” CO02/23

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Content type: Majority vote

Branch of Law: 6. CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE

Subject: 099- Content of the consultation

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 99 OF THE CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW (Ley de la Jurisdicción Constitucional). “…Article 99 of the Constitutional Jurisdiction Law regulates that the consultation must be formulated in a reasoned brief, expressing the questioned aspects of the bill and the reasons for which there are doubts or objections regarding its constitutionality. The foregoing means that the arguments must be reasonably developed, since this is a condition sine qua non for the Chamber to resolve the consultants' doubts or objections.…” CO02/23

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Content of Interest:

Content type: Majority vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Subject: 121- Powers of the Legislative Assembly

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 121 SECTION 13) OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…it bears reiterating that the legislator acted in exercise of the Taxing Power conferred in Article 121 section 13) of the Political Constitution, in order to incentivize an emerging activity, and as indicated, the absence of technical studies in this regard does not violate the Political Constitution. The consultants allude to the fact that there are no technical studies to support whether the exemptions are “sufficient” or “disproportionate”; however, in the face of not very concrete claims on this point, the Chamber cannot form an opinion on whether the scope of the exemption power has been exceeded. Furthermore, the incentives could not be qualified in the abstract as disproportionate to public finances, since the arguments presented elaborate on one of the possible scenarios, without it being sufficient to understand that there is a violation of constitutional principles…” CO02/23

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Content of Interest:

Content type: Majority vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Subject: 045- Private property

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 45 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…the Chamber considers that Article 24 of the bill, in relation to Article 3, both consulted, violate Article 45 of the Political Constitution, insofar as it establishes a generic authorization for use by RECOPE of all those facilities, including within these the movable and immovable goods that are the domain of private third parties, which would lead to a regime of administrative encumbrance of that property, which is not characteristic of an administrative limitation, but rather curtails and renders the property dysfunctional, which would be antagonistic to Article 45 of the Political Constitution. The foregoing without establishing any condition for the application of that figure of authorization…” CO02/23

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Content of Interest:

Content type: Majority vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Subject: 069- Rational exploitation of the land

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 69 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…It is important to highlight the principle of rational use of resources, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the 'rational use of natural resources'. This Chamber—in various resolutions—has established that environmental protection must aim at the adequate and intelligent use of its elements, and in their natural, sociocultural, technological, and political relations (sustainable development), to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic profits are obtained, but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm…” CO02/23

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Content of Interest:

Content type: Majority vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Subject: Precautionary

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

PRECAUTIONARY PRINCIPLE (PRINCIPIO PRECAUTORIO) AND PREVENTIVE PRINCIPLE (PRINCIPIO PREVENTIVO). “…it is the Chamber's opinion that the legislator enjoys freedom of configuration (libre configuración del legislador) in the creation and assignment of administrative powers. This implies discretion in defining the administrative bodies responsible for carrying out a specific function in relation to a particular subject matter. Thus, the mere assignment of a particular power to a different body does not, in itself, constitute a breach of the constitutional order. However, in the case of the right to environmental protection, as a consequence of the preventive and precautionary principles, a power of a technical or scientific nature, aimed at establishing the environmental viability or the impact of a certain activity or project on the environment, or in general, defining the type of technical-scientific tool to weigh these effects on the environment and ecosystems, must be assigned to a body of a technical nature and not one of an eminently political order. The foregoing is because the weighing and analysis of such a matter demands and requires that considerations of a technical order be the basis for the approval or denial of such viability. While political bodies could establish programmatic guidelines regarding this matter, ultimately, the concrete application of the scientific and technical variable entails that functional orientation…” CO02/23

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Content of Interest:

Content type: Separate note

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Subject: ENVIRONMENT

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

XIII.- NOTE BY JUDGE RUEDA LEAL REGARDING THE PRINCIPLE OF OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION. In the present case, the majority vote mentions in recital VII that the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) bears no connection to the nature of the project subject to this consultation; however, I clarify that I do not share this assertion. Precisely, I dissent from that criterion based on the subsequent argumentative development of the majority vote itself. Indeed, from the reasoning set forth in recitals XI and XII of this judgment, I consider that the violation of the principle of objectification of environmental protection or the principle of linkage to science and technology is verified, precisely for the reasons cited therein. In this way, I fully agree that the constitutional protection of a healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Magna Carta, makes plausible the application of jurisdictional control over those measures that affect, without any study, the powers and attributions of technical bodies, to which the legal system has assigned the obligation to examine, based on scientific criteria, the environmental consequences of certain projects or measures regarding aspects referred to the impact on biodiversity and ecosystems, the realization of the principle of democratic sustainable development, the dignified treatment of nature, among others. In this regard, concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment, the decision on proposals or measures that affect it must inexorably be based on technical studies—not on mere political opportunity or discretion—so that a contrary regulation means, neither more nor less, a violation of the principle of objectification of environmental protection.

Now, taking into account the consultations addressed by this Court in recital VII, I consider that, indeed, regarding these specific aspects, there is no argumentative development by the legislators evidencing any violation of the principle of objectification of environmental protection. In that sense, I reiterate that decision-making in environmental matters is completely linked to this principle, so the production and use of green hydrogen in the country is not exempt from the eventual controls provided in the legal system to ensure its observance.

XIV.- INFRACTION OF THE RIGHT TO FREE ENTERPRISE. The Deputies consulted whether Article 19 of the bill is unconstitutional due to a violation of Article 46 of the Political Constitution. They maintain that the norm authorizes the use of green hydrogen in specific activities and its final use in the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, and the export of green hydrogen, to develop the activity in competition. However, it excludes the production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes, protected by Article 443 of the Tax Code (Código Fiscal), Law No. 8 of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization are the responsibility of the National Liquor Factory (Fábrica Nacional de Licores, FANAL). They consider that the norm creates conditions for the cartelization of a sector for alcohol production, which could be violative of Article 46 of the Political Constitution, given that the desirable outcome is the total opening of the monopoly and not that only a few carry it out. They maintain that Article 46 of the Constitution, in relation to Article 28, second paragraph, of the Political Charter, guarantees freedom of enterprise and freedom of commerce for the benefit of the economic agent and the consumer, which presuppose that any type of action, even if endorsed by the law itself, is considered prohibited if its content threatens or restricts the freedom of enterprise. Additionally, they assert that Article 46 prohibits private monopolies and makes public ones exceptional, which must be established by the Legislative Assembly by a qualified majority of two-thirds of its total members. They state that the article under consultation is confusing, as it suggests that those who produce alcohols from green hydrogen will not be subject to the limitations that exist for those products, but, on the other hand, promotes the monopolization of this activity, which could cartelize it to the detriment of consumers.

The norm under consultation provides:

ARTICLE 19.- Authorization for the use of green hydrogen in specific activities

“Natural and legal persons, public and private, whose final use of green hydrogen is the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, and the export of green hydrogen, are authorized to develop the activity in competition. The production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes, protected by Article 443 of the Tax Code, Law 8, of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization are the responsibility of the National Liquor Factory (Fanal), is excluded from this article.

Synthetic fuels produced in the country, using green hydrogen, may be commercialized at service stations and by other agents in the fossil fuel supply value chain, under the conditions determined by regulation.”

Certainly, the exercise of the freedom of enterprise guaranteed in Article 46 of the Political Constitution presupposes the recognition of the initiative and voluntary decision of the entrepreneur, within the specific established legal framework, to adopt the lawful measures and conditions deemed convenient or necessary for the better and more productive exploitation of the business or entrepreneurial activity dedicated to. It includes the right to choose and develop a specific activity, to organize the company and program its activities in the way that best suits its interests, the right to obtain an economic benefit (profit) through its exercise or at least to obtain the resources to subsist, and the right of market access, free competition, and freedom of pricing. As the consultants mention, the constitutional norm declares as a matter of public interest the State's action “aimed at preventing any monopolizing practice or tendency,” and proclaims that “Enterprises constituted as de facto monopolies must be subjected to special legislation.”; it also establishes that a qualified majority of two-thirds of the members of the Legislative Assembly is required to establish new monopolies in favor of the State or the Municipalities.

The Chamber finds no violation of Article 46 of the Political Constitution in Article 19 of the bill under consultation, since by indicating that “the production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes, protected by Article 443 of the Tax Code, Law 8, of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization are the responsibility of the National Liquor Factory (Fanal), is excluded from this article,” it merely integrates the legal system, recognizing the existence and continuity of the legal monopoly of the National Liquor Factory, created by Article 443 of the Tax Code, a legal-rank norm that serves as the normative basis for the economic activity carried out by the National Liquor Factory, and which is not under discussion in this legislative consultation, nor will it therefore be analyzed by this Chamber. Thus, the argument of the consulting legislators that Article 19 of the bill “creates conditions for the cartelization of a sector for alcohol production, which could be violative of Article 46 of the Political Constitution, given that the desirable outcome is the total opening of the monopoly and not that only a few carry it out” is not persuasive, since it is not the consulted article that establishes a monopoly in favor of the State. The consultants pronounce in favor of the total opening of the alcohol monopoly, however, as already indicated, such a discussion is not the object of this consultation.

Consequently, regarding this aspect, the consultation is resolved in the sense that Article 19 of the bill “Law for the promotion and implementation of a green hydrogen economy in Costa Rica” does not violate Article 46 of the Political Constitution.

CO02/23

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Content of Interest:

Content type: Dissenting vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Subject: ENVIRONMENT

Sub-subjects:

NOT APPLICABLE.

Exp: 22-019096-0007-CO

Res. No. 2022-025307

DISSENTING VOTE OF JUDGE GARRO VARGAS

I.- Preliminary Considerations

With the usual respect, I dissent and resolve the consultation in the sense that the bill in its entirety violates the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application.

II.- Doubts of Constitutionality of the Consulting Legislators

In this specific case, the legislators raised an optional constitutional consultation regarding the bill called “Law for the promotion and implementation of a green hydrogen economy in Costa Rica,” processed in legislative file No. 22.392.

The consultants raised the following arguments and objections:

“The proposed law defines green hydrogen as hydrogen produced in Costa Rica by electrolysis of water from electricity from renewable sources, through a process that does not emit carbon dioxide and transforms water into molecules of hydrogen and oxygen gases.

To this end, it is proposed to declare the use of this energy of public utility. It confers the stewardship of the industrial activity of green hydrogen to MINAE and authorizes the collaboration of local governments to grant the non-payment of taxes and fees to natural or legal persons that incorporate the activity in their territory, for the time they deem pertinent.

(…)

Similar to the cited norm, the articles of the consulted bill mention the benefits of using green hydrogen; however, as a renewable energy source of high potential, it promotes its advancement by promoting economic incentives and the stewardship of the Ministry of Environment and Energy. However, it lacks placing this source within a general energy matrix, which would situate green hydrogen as one of the renewable energy sources and therefore within a development plan for said energy.

On this point—a green hydrogen development plan—the bill does not contain or refer to economic studies that value the production cost of hydrogen to put a medium or large-scale production plant into operation.

Neither is a technical study presented with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production versus hydrogen and a weighting of the production cost for the first year and a projection for five or ten years, so that the legislator can weigh whether costs decrease with increased demand or, indeed, determine whether an economic benefit to the consumer is produced.

The legislative initiative, as noted earlier, is framed by fiscal benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel, but does not include the topic of financing feasibility studies or the possibility of financing through national or international banking for the installation of green hydrogen plants.

In addition to the foregoing, it is important to note that green hydrogen, being an energy source, requires operating, production, supply, transportation, and distribution standards for energy from production plants, which may be of a legal or regulatory nature. In any case, this must be established based on specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness, (…) the absence of these studies in the bill in question is consulted to the honorable court.

(…)

For the reasons stated above, the constitutionality of the bill in its entirety is consulted given the absence of technical studies that determine its necessity, viability, and application.”

In accordance with the foregoing, it can be concluded that the legislators consider that the bill lacks reasonableness due to the absence of technical, economic, and feasibility studies that demonstrate the real cost of developing this type of energy in our country and, at least, a projection of a comparative analysis with other types of energy such as hydroelectric, wind, or solar that are already produced in the national territory.

The defect raised, in my judgment, does have constitutional relevance, as I will later proceed to examine in detail. On other occasions, I have pointed out that, although the ordinary legislator enjoys broad freedom of configuration (libre configuración) of the norms over social, economic, and political reality, and that this freedom is expressed in the weighing of the opportunity and convenience of a specific legislative decision, the truth is that the work of producing norms cannot respond to a “capricious” or “arbitrary” attitude. Otherwise, the provision derived from that decision would be contrary to the principle of reasonableness. Based on this premise, it is appropriate to examine the doubt of constitutionality of the consulting legislators, taking into account the background that is in the legislative file itself.

III.- Analysis of the Motivation in the Present Bill

First, it is necessary to indicate that the grievance raised by the consulting legislators is verified by reviewing the statement of motives that promoted the bill. The foregoing, in view of the fact that it is indeed not recorded that said statement accounted for any technical basis supporting the initiative. As relevant, the following was stated:

“The situation we face as a country demands the development of public policy capable of counteracting the complex situation of the national economy.

Alarming data on the unemployment level at 22%; a fiscal deficit of 8.34% of GDP at the close of December 2020, and low public and private investment demand ensuring the conservation of the rule of law and a free-market economy characteristic of Costa Rica, to consolidate the image of a global benchmark in environmental awareness that contributes to our country brand.

In addition to the foregoing, there is a very clear global trend towards the decarbonization of the economies of countries considered advanced; Costa Rica, as a country committed to that decarbonization, can and must create a market economy based on and centered around renewable and clean energies.

Hydrogen, the most abundant element in the universe, serves as an effective clean energy vector, managing to replace, in various important areas of the national economy, energy generated with polluting fossil fuels. Countries such as Germany, Canada, the United States, Japan, China, and the European Union have already established their respective legal and financial bases for the development of a green hydrogen economy.”

This global boom is the ideal springboard for Costa Rica to take advantage of its vast renewable and clean energy resources to create its own green hydrogen economy.

Green hydrogen is the name given to hydrogen that has been generated with clean and renewable energy sources, such as solar energy, wind energy, or energy generated by a hydroelectric plant, among others. It can be used as an energy vector and as a raw material for manufacturing products such as alcohols, synthetic fuels, fertilizers, etcetera.

There are different ways to produce hydrogen, among them, through water electrolysis, a process in which, by applying electrical energy to water (H2O), oxygen and hydrogen molecules are separated. The capture and storage of hydrogen and pure oxygen, a byproduct of the electrolysis process, does not generate any type of polluting emissions, and both can be stored as gases or in liquid form. As a result of this clean process, this hydrogen produced with electrolyzers powered by renewable electricity is known as "green," and it is thanks to this quality that this vector takes on great relevance in the fight against climate change.

That is why it is vitally important for Costa Rica in meeting decarbonization goals, since the electricity produced in the country is generated without the intermediation of fossil fuels and from renewable sources that are completely environmentally friendly.

This bill seeks ways to promote the country's economic development through the consolidation of an industry that is in a full global boom, with the potential to become one of the main industries worldwide.

(…)

In this way, we see that the country is offered the opportunity to generate spaces for innovation, boost growth and local employment, as well as create new enterprises with social and environmental impact, taking advantage of the unique opportunity to develop a competitive green hydrogen industry that, from electricity produced with low-cost clean and renewable resources, will allow the production of an energy vector for local use and with regional export potential, driving a sustainable and clean economy around this activity. And beyond hydrogen as an energy vector, there are the uses that can be given to hydrogen in the metallurgical, chemical, and petrochemical industries, which in themselves form demand sectors for the production of hydrogen, whether in the country or in export markets. We know that a circular economy with renewable energy is the path, since historically, Costa Rica has not managed to take advantage of the mineral riches the country possesses, has not managed to produce fossil fuels, and we have been forced to import this energy. The emergence of green hydrogen globally allows us to drive deep decarbonization in Costa Rica, a goal that has been proposed in the past, and to take advantage of it to help economic reactivation, through foreign direct investment and domestic investment, generating the creation of direct and indirect jobs.

In addition to helping to clean various environments and sectors of our economy, it will allow us to export products created with zero-emission energy, differentiating ourselves as clean exports to end users. The strategy to be used is collaborative work among the private sector, the public sector, and civil society. This can be and will be an essential piece of our carbon neutrality plan and our commitment to developing sustainably.

In response to the foregoing arguments and the current situation, the following bill is proposed, which aims to eliminate barriers and provide the necessary incentives to develop the green hydrogen industry in the country, as well as financial tools of different types such as loans with favorable terms, green bonds, and any other instrument that best fits, to develop the green hydrogen industry in the country.

By reason of all the foregoing, taking into account the economic juncture Costa Rica is experiencing, the following bill is submitted for consideration by the deputies: "LAW FOR THE PROMOTION AND IMPLEMENTATION OF A GREEN HYDROGEN ECONOMY IN COSTA RICA."

From the foregoing transcription, two noble purposes emerge to which no objection can be made. The first purpose is to fight unemployment and combat the serious fiscal crisis that exists in the country, by promoting this new market economy, which would be carried out thanks to the production of energy through hydrogen. The second is the generation of clean energy, which is part of a decarbonization trend. These policies are not new in the country, since from the signing of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UN), Law No. 7414 of June 13, 1994, Costa Rica joined the objective of "achieving, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system" (art. 2). Consequently, the legislator may well promote these purposes. However, what was set forth in the explanatory memorandum does not give an account of a real panorama of the implications of the start-up of this type of industry, since no technical support is cited that reflects the factual background of this initiative and a minimum of technical foundation and costs.

On the other hand, in official communication No. AL-DEST-IIN-028-2021, the Integrated Legal-Socio-Environmental Report of the Department of Studies, References, and Technical Services of the Legislative Assembly, the following statements were made regarding the parliamentary initiative under analysis:

"Green hydrogen constitutes a generic term to refer to the technology that is based on the generation of energy, through a chemical process known as electrolysis; which uses electric current to separate hydrogen from oxygen in water. This energy is obtained by the direct action of electricity obtained from renewable sources.

The International Energy Agency (IEA) estimates that obtaining green hydrogen would save up to 830 million tons of CO2 annually, in contrast to fossil fuels.

It should be clarified that there are several types of hydrogen; in the first place, we find blue hydrogen, which is the most abundant and originates from natural gas. Green hydrogen is that which originates entirely from renewable and clean sources, such as that obtained from photovoltaic energy systems or wind farms that harness the wind; finally, black hydrogen, also called gray or brown, is the one that generates the largest carbon footprint since it is extracted from non-renewable fuels such as petroleum or coal.

III.- ANALYSIS OF THE ARTICLES

This law, in its articles, identifies the usefulness and benefits of green hydrogen as a high-potential renewable energy source; it promotes its advancement through the promotion of economic incentives and the stewardship of the Ministry of Environment and Energy. However, it fails to place this source within a general energy matrix; which would situate green hydrogen as one of the renewable energy sources and therefore within a development plan for such energy.

On this point —a green hydrogen development plan— the bill does not contain or refer to economic studies that assess the cost of hydrogen production to put a medium- or large-scale production plant into operation.

Neither is a technical study presented with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production, versus hydrogen, and a weighting of the production cost for the first year and a five- or ten-year projection, so that the legislator can weigh whether costs decrease with increasing demand or, alternatively, determine if an economic benefit to the consumer is produced."

On the other hand, as we cited previously, the bill focuses on fiscal benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel. However, it leaves out the issue of financing feasibility studies or the possibility of financing through domestic or international banking for the installation of green hydrogen plants.

Likewise, since this is a source of energy, operating, production, supply, transportation, and energy distribution standards are required for the production plants, which may be of a legal nature or, alternatively, of a regulatory nature. In any case, this must be established based on specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness." (The highlighted text does not correspond to the original).

In said report, a section was dedicated to the "Economic and technical viability of this industry for the country," and it was warned that a market study was barely underway to assess the impact on Costa Rica's industrial development, both in the domestic market and internationally. In the pertinent part, the following was noted:

"In relation to its technical viability, the market study for green hydrogen in Costa Rica is currently being prepared, which will estimate national potentials and the competitiveness of green hydrogen against international export markets. Likewise, this study will estimate the macroeconomic impact of the development of this industry in Costa Rica.

On the other hand, analyses have been carried out for the transportation sector based on a series of scenarios to 2050 and seeking to determine the segments for which this technology would be most sensible in our country, comparing the total cost of ownership of different vehicles in the different segments.

The total cost of ownership is a financial indicator that includes the acquisition cost and the operating cost of an asset over its useful life. The main result of the study is that the heavy cargo segment is expected to be strongly dominated by fuel cell technology (hydrogen technology) in the years to come.

It is expected that in the future the bus segment will be shared by hydrogen technology and electric battery technology. Important factors to take into account in the use of hydrogen are travel distances and vehicle weight." (The highlighted text does not correspond to the original).

That is, from the report of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, it was evidenced that, at the time of processing the parliamentary initiative, the corresponding reports that would give support to promote the bill did not exist, but rather the technical and market feasibility studies were only in process.

IV.- Conclusions on the matter

By virtue of the foregoing, I find that the grievance raised by the consulting legislators is accredited. Through a bill, the importance of this type of energy is being presupposed without said decision being backed by a minimum of technical support and costs that justifies the viability of green hydrogen production in the country. But not only that, but also that it justifies the declaration of public interest —with all the legal consequences that this entails— and the possible tax exemptions for an industry that, for all its noble intentions regarding the fight for economic reactivation and the implementation of clean energy, has not been accredited to have true feasibility in the territory and in the national industry. I clarify that I do not question whether or not there is abundant data that could support this, but it is glaringly obvious that they were not provided as support for the initiative.

From my point of view, these omissions imply an injury to the principle of reasonableness of the parliamentary initiative. On previous occasions, I have ruled on similar defects that imply the unconstitutionality of a bill. For example, in legislative consultation No. 2020-015542, I made the following considerations:

"III. The criteria of opportunity and convenience in legislative work

In light of articles 105 and 121 of the Political Constitution, the ordinary legislator enjoys broad freedom of configuration of norms concerning social, economic, and political reality. The exercise of legislative power lies originally with the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly, being the representative political body par excellence. However, this power is limited by the precepts, values, principles, and constitutional jurisprudence, as well as by those international conventions or instruments duly approved by the Legislative Assembly (article 7 of the Political Constitution). Regarding the legislative process, the legislator is also subject to the provisions of the Regulation of the Legislative Assembly, which is a formal parameter of constitutionality.

Furthermore, in our normative design, the process of forming laws is subject to constitutionality control, exercised through the Constitutional Chamber. This control system may be a priori or a posteriori. In both cases, and with their specific regulations, it is the obligation of this Court to examine the normative proposal and the legislative procedure, in order to compare them with the norms, principles, and values that make up the Law of the Constitution.

(…)

Since my appointment as Substitute Magistrate, I have maintained that in this exercise of a priori constitutionality control, there are aspects on which it is not incumbent upon the Chamber to rule, such as the possible advantages and disadvantages of a decision in terms of convenience and opportunity, as well as matters of mere legality (see my separate note in ruling 2015-15927). Likewise, in the note to advisory opinion 2019-24746, I concluded the following:

'[It must be kept in mind] the need to distinguish between what is legally obligated (constitutionally and legally) and what is politically possible or desirable. It is true that the political must not be at the margin of the legal, and it is also true that many of the resolutions of the Constitutional Chamber have an impact on the political life of the country. It is logical that the latter is so, in view of its peculiar functions and powers, attributed by the rules that govern it; but precisely these are a limit. Although it is up to it to decide on its own jurisdiction, as indicated in article 7 of the LJC, it always does so in light of those rules and without forgetting its nature as a jurisdictional body. Therefore, the rationes decidendi and the provisions of the Chamber respond to that reality. On the other hand, it is in the parliamentary sphere where arguments of convenience or opportunity are appropriate to wield (…). Such arguments will provide the foundation for the decisions deemed prudent to take in that sphere.'

According to what has been said, it is not incumbent upon the Chamber to examine the opportunity and convenience of bills. However, it is indeed the responsibility of this Court:

'To guarantee the supremacy of the norms and constitutional principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in the international human rights instruments in force in Costa Rica' (Article 1 of the LJC. The highlighted text does not correspond to the original)."

"IV. The parameter of reasonableness in provisions on public funds

Since its origins, the Constitutional Chamber has consistently indicated that the production of legal norms, although in many cases it responds to a parliamentary weighing of opportunity and convenience, cannot respond to a 'capricious' or 'arbitrary' attitude of the public agent issuing the norm. Otherwise, the provision would be contrary to the principle of reasonableness, which is a constitutional principle that this Court must guard, even in optional consultations on constitutionality.

Since ruling 1739-1992, this Court established the following doctrine:

'[L]aws and, in general, norms and acts of authority require for their validity, not only having been enacted by competent bodies and due procedures, but also to pass the substantive review for their concordance with the supreme norms, principles, and values of the Constitution (formal and material), such as those of order, peace, security, justice, freedom, etc., which are configured as standards of reasonableness. That is, that a norm or public or private act is only valid when, in addition to its formal conformity with the Constitution, it is reasonably founded and justified according to the constitutional ideology. In this way, it is sought, not only that the law is not irrational, arbitrary, or capricious, but also that the selected means have a real and substantial relationship with their object.' (The highlighted text does not correspond to the original). (Criterion reiterated in multiple rulings, among them, 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642, and 2020-010160, among many others)."

"It is accepted that the parameter of reasonableness is an indispensable criterion to ensure that laws and, in general, any norm, do not result in an arbitrary and senseless exercise of public power, but rather respond to real needs and motivations.

From this general principle, this Chamber derived the principle of the prohibition of arbitrariness as an essential statement of the Rule of Law that presupposes, precisely, the prohibition of making decisions lacking foundation. When examining the origin of this principle, this Chamber stated:

'It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion to weigh the respect for the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of the prohibition of arbitrariness presupposes the prohibition of arbitrariness, that is, of any difference lacking a sufficient and just reason. The principle is taken up by Spanish doctrine, specifically by García de Enterría at the end of the 1950s (1959) with a broader sense —not circumscribed to the principle of equality— than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with that broader sense was accepted by the Spanish Constitution of 1978 in its article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of the prohibition of arbitrariness as one more technique or mechanism of control or oversight of public powers inherent to the Rule of Law.' (Ruling 11155-2007)."

"Likewise, this Chamber justified that arbitrary action is that which is contrary to justice, reason, or the laws. In an earlier ruling that examined said principle (resolution 2004-14421), the Chamber emphasized that, although it is enshrined in article 16 of the General Law of Public Administration (LGAP), its origin is found in article 11 of the Political Constitution, which establishes the following:

'Public officials are simply depositaries of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate powers not granted to them therein.'

Indeed, article 16 of the LGAP provides:

'In no case may acts contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience, be issued.'

Thus, it is a principle that, although formally expressed at the legal level, has materially constitutional content. Therefore, it is possible to conclude that said principle is applicable even to parliamentary work. Additionally, the Chamber in ruling 2003-5090 expressly so indicated:

'The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as a limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality formed by constitutional precepts and customs, the values and principles —among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out— of that nature and the jurisprudence rendered by this Court for similar cases.' (The highlighted text does not correspond to the original)."

"To the foregoing, it must be added that this Court has emphasized that, when it comes to the handling of public funds, their disposition must be carried out under criteria of legality, austerity, and reasonableness, which imposes a prohibition on squandering or administering such resources as if they were private funds (see, for example, the rulings of this Chamber 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226, and 8254-2020). Said criteria could only be examined based on an adequate motivation and justification of the decision, in this case, of the legislative determination.

It should be emphasized that, even if it is a disposition of opportunity and convenience, regarding the best destination for public funds, its justification must be sufficient. This must be to such an extent that there are no margins to doubt its reasonableness and it is ruled out that it is an 'irrational, arbitrary, or capricious' determination. That is, it must be verified that the bill responds to the general interest.

In the sub lite case, it is not properly about the disposition of public funds to make a donation to a specific activity chosen by the legislator, but about betting on the 'development of a national green hydrogen economy,' which has highly important implications for the national industry. For example, as I have mentioned, the initiatives, public or private, aimed 'at the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen within the framework of the energy transition, the sustainable development goals (SDGs) of the United Nations (UN), and for the benefit of the country' are declared to be of public interest (art. 4). Additionally, the Instituto Costarricense de Electricidad, the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), the Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope), the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), the Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago (JASEC), and the rural electrification cooperatives are authorized to venture into the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen; as well as the products and byproducts derived from these activities (see art. 5). It is, as can be seen, an authorization for public enterprises to get involved in the development of an economic activity on which cost and feasibility studies were barely being carried out. Therefore, these authorizations do give rise to the disposition of public funds in an industry whose technical foundation has not been duly accredited. I reiterate that I do not doubt that it has one, but that it has not been provided. In addition, a series of incentives are established for the production and transformation activities of green hydrogen, also for the research, storage, transportation, and final use of green hydrogen, as well as for importers, distributors, and marketers of goods, equipment, machinery, and inputs necessary and linked to the development of the described activities.

In summary, there is a strong intention of the legislator to promote 'a national green hydrogen economy' with important implications in the national economic sphere. Therefore, I find that there must be a prior technical foundation that at least in some minimal way justifies the reasonableness of the parliamentary initiative that supports the placement of this energy in the electricity matrix produced in the country and determines its necessity, viability, and application in the national territory. Consequently, by accrediting that no such technical support existed, I conclude that the consulting legislators are correct regarding the defect questioned.

Finally, I must make two considerations. In the first place, it is necessary to insist that I am not objecting to the ultimate goal of the regulations being promoted, since, as is clear from the explanatory memorandum, these are purposes of great relevance and national impact, both economic and environmental. Secondly, as a constitutional judge, it is not for me to define which technical studies should be carried out prior to promoting this initiative, nor would it be usual to examine the suitability of the studies in particular; however, as I have said in this dissenting vote, there must be some type of support that justifies and grants a certain reasonableness to a bill with so many implications for energy production in the country and the national economy.

Therefore, by not accrediting that the bill was previously supported by any technical foundation that justifies it, it falls to me to resolve the consultation in the sense that the bill has an essential defect in its processing that invalidates it. The bill, in its entirety, injures the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies that determine its necessity, viability, and application.

NOTE OF MAGISTRATE GARRO VARGAS

It is necessary to clarify that by virtue of declaring that the parliamentary initiative is unconstitutional, due to the proven absence of technical studies to support it, I deem it unnecessary to rule on whether articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are unconstitutional due to injury to the principles of legal certainty and security, technical reasonableness, and fiscal balance in relation to the exemptions intended to be approved by the legislative initiative. If I verified that there is no technical foundation for the bill, it must be understood that neither does one exist for the fiscal exemptions intended to be approved for the promotion of this hydrogen economy.

Anamari Garro V.

CO03/23

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Text of the resolution

*220190960007CO*

File: 22-019096-0007-CO

Res. No. 2022025307

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours forty minutes on the twenty-fifth of October of two thousand twenty-two.

Optional consultation on constitutionality processed in file 22-019096-0007-CO, formulated by Deputies Manuel Morales Díaz, Gilberto Campos Cruz, Luis Diego Vargas Rodríguez, Jorge Dengo Rosabal, Kattia Cambronero Aguiluz, Daniel Vargas Quirós, Ada Acuña Castro, Jorge Antonio Rojas López, Johana Obando Bonilla, Waldo Agüero Sanabria, and Luz Mary Alpízar Loaiza, regarding the bill entitled "Law for the promotion and implementation of a green hydrogen economy in Costa Rica," processed in legislative file No. 22.392.

Whereas:

1.- By brief incorporated into the digital file on August 29, 2022, the managing Deputies formulate an optional consultation on constitutionality regarding the bill "LAW FOR THE PROMOTION AND IMPLEMENTATION OF A GREEN HYDROGEN ECONOMY IN COSTA RICA," processed in legislative file No. 22.392. They consult, in the first place, on a possible infringement of the constitutional principle of technical reasonableness. The consultants indicate that the bill proposes to create a framework law that allows the industrialization and use of green hydrogen as clean energy. It is proposed to declare the use of this energy to be of public utility, the stewardship of the industrial activity of green hydrogen is conferred upon MINAE, and the collaboration of local governments is authorized so that they grant the non-payment of fees and levies to natural or legal persons that incorporate the activity in their territory, for the time they deem pertinent. They point out that the bill does not contain or refer to economic studies that assess the cost of producing green hydrogen to put a medium- or large-scale production plant into operation. Nor is a technical study presented with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production, versus hydrogen, as well as a weighting of the production cost for the first year and a five- or ten-year projection, so that the legislator can weigh whether costs decrease with increasing demand or, alternatively, determine if an economic benefit to the consumer is produced. The legislative initiative includes fiscal benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel, but does not include the issue of financing feasibility studies or the possibility of financing through domestic or international banking for the installation of green hydrogen plants.

They add that green hydrogen, as a form of energy, requires operating, production, supply, transport, and distribution standards for the production plants, which may be of a legal nature or, alternatively, of a regulatory (reglamentaria) nature. In any case, this must be established based on specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness (razonabilidad técnica). Studies that are absent from this bill, as indicated by the Contraloría General de la República, the Chamber of Energy Distribution and Telecommunications Companies (CEDET), and the National Academy of Sciences (ANC). They indicate that they consult on the constitutionality of the bill, given the absence of technical studies determining its necessity, feasibility, and application. They assert that, in general, laws are enacted to satisfy a collective need. However, in some cases, the regulation of the respective matter also requires it to be done technically, because otherwise the regulation would violate the constitutional principle of reasonableness and, therefore, would be contrary to the public interest. They state that the jurisprudence of this Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has established that laws, to be constitutionally valid, must be technically reasonable (Voto 8724-97). They state that the constitutional principle of reasonableness requires that laws conform to strict technical parameters. They refer to Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), which establishes a general principle of law, also applicable to the realm of laws, according to which acts cannot be issued nor laws approved contrary to the unequivocal rules of science or technique, and to Article 160 of the same regulatory body, which provides that a discretionary act shall be invalid. They add that this Constitutional Chamber, in its Voto 14293-2005, noted that the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) is derived from the aforementioned Articles 16 and 160 of the LGAP and translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—from which derives the requirement of "binding to science and technique" (vinculación a la ciencia y a la técnica), thereby conditioning the discretion of the Administration in this matter. The consultants state that the legislative initiative has the commendable objective of reducing greenhouse gas emissions and increasing the electrification of the economy to take advantage of the renewable potential of the National Electric System (Sistema Eléctrico Nacional); it is under this very important purpose that technical studies configuring the roadmap toward achieving said objective are indispensable, because failing to do so would be equivalent to discouraging investments that lead the country in the opposite direction or could rather delay the purposes pursued with the enactment of a framework law (ley marco) that regulates the energy system without a prospective vision and not at random, as is intended. They conclude that without technical support, this initiative would be contrary to the constitutional principles already indicated. They also consult on the possible unconstitutionality of Articles 3 and 24 of Bill No. 22392, for violating the right to private property and the principle of inviolability of private assets (intangibilidad del patrimonio privado) (Article 45 of the Political Constitution). Article 3 of the bill in question contains a series of definitions for the implementation of the bill, among which stands out the definition of the National Fuel System (Sistema Nacional de Combustible, SNC) as: the set of specialized facilities and equipment that, in an interrelated manner, allow the continuous supply of the needs of the national market for petroleum-derived fuels, in an efficient, safe, and environmentally careful manner. According to the foregoing wording, private fuel retail businesses would be included, which, in relation to Article 24 of the same bill, through which RECOPE is authorized to use this system, could be contrary to Article 45 of the Constitution, because it could lead to the interpretation that, by RECOPE having access to said system, which in its wording would include private gas stations, it would be equivalent to placing the private property of this institution at its disposal, which harms Article 45 of the Constitution and Article 21 of the American Convention on Human Rights. They maintain that placing private property at the disposal under the cited provisions would entail a possible violation of Article 45 of the Constitution. They also consult on the possible violation of the principles of legal certainty (seguridad y certeza jurídica), clarity and absence of regulatory confusion, as well as technical reasonableness and fiscal balance (Article 176 of the Constitution), with respect to Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of Bill No. 22392. The consultants maintain that such provisions regulate matters related to incentives: beneficiaries, duration of incentives, incentives for green hydrogen production and transformation activities, incentives for research, storage, transport, and final use of green hydrogen activities, incentives for importers, distributors, and marketers, and final conditions for exempted goods, equipment, and machinery. The regulation must be consulted due to the legal uncertainty of the application of the established incentives and exemptions. First, due to the vagueness of their application, that is, it is not determined whether these incentives will be granted on a one-time basis or whether the beneficiaries can access them on multiple occasions. This harms the principle of legal certainty, a fundamental value of the Social State of Law (Estado Social de Derecho) (resolutions 5402-94, 169-95, and 4192-95 of the Constitutional Chamber). Second, they refer that the Contraloría General de la República has indicated "the need for incentive proposals to result from a cost-benefit analysis that incorporates the technical elements necessary to establish their advisability and necessity. This is to quantify their impact on public finances and on the fulfillment of the environmental objectives that justify them." That is, the granting of this type of incentives must in no way be arbitrary; rather, there must be technical support that determines their feasibility. They add that it must be observed that in all State actions, there is no overreach in the exercise of the powers and authorities (competencias y potestades) attributed by law, to avoid abuse and excess of power. They maintain that in this case, there is no certainty that the incentives provided in the cited provisions are sufficient or disproportionate, given the absence of technical studies that so define them. They refer to the fact that Costa Rica's entry into the OECD has implications and urges Costa Rica to respect the guidelines of good political and economic management proposed by the country itself. Thus, fiscal sustainability must be sought, including, among other actions, the elimination of tax exemptions, as analyzed in the document "OECD Note on Costa Rica's New Fiscal Plan — 2021." Consequently, they conclude that the consulted provisions could be tainted with unconstitutionality for lacking technical criteria that reasonably justify the granting of the cited incentives and that determine the impact of these incentives on public finances and the invisible quantification of the estimate of the reduction in the treasury. This lack of technical criteria could also harm the principle of budgetary balance, established in Article 176 of the Constitution. This constitutional principle is intimately associated with the principle of administrative efficiency; however, it limits its sphere of influence exclusively to fiscal activity. As a result of this principle, the obligation of adequate administration of public funds is imposed, hence the importance of the technical analysis of the impact of the benefits agreed upon in the cited provisions. Therefore, they consider that the consulted provisions contradict the principle of technical reasonableness and financial balance. They also consult on the possible unconstitutionality of Article 18 of Bill No. 22392, for violation of Articles 21, 33, 46, 50, and 69 of the Constitution and the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the principles of equality and non-discrimination, hierarchy of norms, singular non-derogability of regulations (inderogabilidad singular del reglamento), and objectification of environmental protection. Article 18 of the bill in question establishes that due to the public interest of green hydrogen production projects that require environmental feasibility (viabilidad ambiental), whose review shall be conducted expeditiously and with prioritization, the procedure to be followed shall be that determined by the head of the Ministry of Environment and Energy (MINAE) in accordance with the categorization of the activity, work, or project. According to this provision, green hydrogen production projects will be given expedited processing. They consider that this "fast track," applied to matters related to the environment, must be reviewed in light of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, which is expressly and clearly recognized through the reform introduced to Article 50 of the Constitution, in relation to the last paragraph of Article 46 of the Political Charter (Carta Política). This must be related to Article 21 of the Constitution—from which the right to health is derived and for which environmental protection is a necessary prerequisite—and to Article 69 of the Constitution—from which the principle of rational exploitation of the land is derived, imposing on both individuals and the State the obligation to protect and preserve renewable natural resources (Votos 223393, 4818-2003, and 6322-2003). This right is also enshrined in numeral 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights. They insist on the link between environmental protection, the right to health (also enshrined in numeral 10 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights), and quality of life. They cite Votos 3705-93, 3341-96, 2219-99, 6716-02, 4818-03, and 6322-03 of this Chamber. They consider that the environmental feasibility granted in the cited provision could contradict the principles and constitutional provisions indicated, due to the expedited manner in which it would be processed, given that feasibility is an evaluation required by the Costa Rican State of those environmental impact studies presented by private companies or organizations for projects framed within the country's sustainable development plan; in this case, these would be projects related to green hydrogen, which would have priority, without this bill containing the pertinent studies confirming expedited treatment. Another important point to consult the Court on is the authority granted in this article to the cited minister, to the extent that it is he who determines the procedure to follow in projects related to green hydrogen, when this is a function that corresponds by law to the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), as provided in the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), No. 7554 of November 13, 1995, which creates said secretariat as a body of maximum deconcentration (desconcentración máxima) of the Ministry of Environment and Energy (MINAE). They refer to Articles 18 and 20 of Law No. 7554. They also cite Voto 14093-2008 of this Chamber, regarding the powers of SETENA. The functions granted to SETENA are its own functions as a maximum deconcentrated body of the Ministry of Environment and Energy. According to subsection 3) of Article 83 of the General Law of Public Administration, maximum deconcentration implies that the superior, in addition to being unable to assume the powers of the inferior and review or substitute its conduct (whether ex officio or at the request of a party), is equally barred from giving orders, instructions, or circulars to the inferior body. They consider that the provision under consultation could go against the principle of hierarchy. Given the interdisciplinarity that characterizes environmental matters, the various administrative divisions must exercise their individual powers in a coordinated manner for the better satisfaction of the public interest, especially regarding the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment (Articles 50 and 121, subsection 14); however, this would not be equivalent to the Minister of Environment and Energy substituting the exclusive powers granted to SETENA, because the power to design, apply, and approve environmental impact assessments is not a power that said minister can exercise, as environmental impact assessments are a power that corresponds, in a deconcentrated manner, to the National Environmental Technical Secretariat. They refer, again, to the provisions of Article 83 of the General Law of Public Administration, regarding the scope of maximum deconcentration. They allege that such provision would be disapplied for a particular or specific case, such as green hydrogen and its feasibility, which could imply a violation of the principle of singular non-derogability of the norm for the specific case. They affirm that, in accordance with that principle, Parliament cannot depart from the general norms it has enacted when they seriously alter or violate said regime. They cite Voto 2009-95 of this Chamber. They insist that the regulatory body before which environmental feasibility procedures are carried out and which is responsible for granting the respective approval is the National Environmental Technical Secretariat (SETENA). The work of this body is extremely important for harmonizing national productive processes with environmental protection policies and, for this very reason, it is extremely demanding, and they therefore consider it risky to include accelerated processing procedures in the cited bill. They reiterate that the challenged article seeks that the procedure to follow, regarding feasibility, shall be that determined by the head of the Ministry of Environment and Energy, which could go against the principle of objectification of environmental protection, because it would be the minister who makes a decision of great importance for the country's environment, despite the existence of a technical body entrusted with that function. They reiterate that this Chamber, in judgment number 14293-2005, noted that the principle of objectification of environmental protection is derived from the aforementioned Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, which translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies. The consulted article gives priority to green hydrogen in relation to similar energy transition projects, which should be considered on equal terms since they present objectives coinciding and related to the present bill, such as the projects "Law for the Promotion and Regulation of Distributed Energy Resources from Renewable Sources" (Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables), legislative file No. 22.009, and "Law for the Contribution to the Energy Transition" (Ley para la Contribución a la Transición Energética), legislative file No. 21.343. Again, this preponderance is not based on any technical study that supports such treatment in relation to regulations of equal relevance, so the article under consultation could go against the principle of equality and non-discrimination. They cite Voto 7261-94 of this Chamber. They allege that there is no technical reasoning justifying the determination of public interest for green hydrogen production projects, when, as previously indicated, there are other initiatives with identical purposes. This is reinforced by the absence of analyses and studies of a technical and scientific nature determining the preponderance of green hydrogen in comparison with other alternatives such as those mentioned above. They also consult on the possible unconstitutionality of Article 19 of Bill No. 22392, for violation of free enterprise (Article 46 of the Constitution). Article 19 of the consulted bill establishes the authorization for the use of green hydrogen in specific activities and indicates that natural and legal persons, public and private, whose final use of green hydrogen is the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, and export of green hydrogen, are authorized to develop the activity in competition. Excluded from this provision is the production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes protected by Article 443 of the Fiscal Code (Código Fiscal), Law No. 8 of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization corresponds to the National Liquor Factory (Fábrica Nacional de Licores, FANAL). In addition, it provides that synthetic fuels produced in the country with green hydrogen may be commercialized at service stations and other agents in the value chain of the fossil fuel supply, under conditions to be determined by regulation. They consider that this provision creates conditions for a sector to be cartelized for the production of alcohols, which could violate Article 46 of the Political Constitution, given that the full opening of the monopoly is desirable, not that only a few carry it out. In Article 46 of the Constitution and other related provisions—the second paragraph of Article 28 of the Political Charter, for example—it is possible to find the constitutional source of freedom of enterprise and freedom of commerce for the benefit of the economic agent and the consumer. This right constitutes a guarantee system consensually admitted in our legal system and known as a "right to negative actions," a right to "non-impediment of actions"; that is, this right constitutes a guarantee for the citizen, regardless of their position in the market, to have as a prohibited act any type of action, even endorsed by law itself, that by its content threatens or restricts freedom of enterprise. The cited Article 46 prohibits private monopolies and makes public ones exceptional. In relation to freedom of enterprise, this includes the rights to carry out an economic activity, as well as to create, change, and terminate an organized business. Among the freedoms of enterprise, the free direction of the business stands out, from which derive the rights of free disposal, free production, and investment and development. They cite Votos 1441-92, 2435-95, and 5207-95 of this Chamber, regarding the protection of consumer rights and the rights of free competition and freedom of enterprise. Monopolies in public services are not possible, except those established by the Legislative Assembly by a qualified majority of two-thirds of its total members. De facto private monopolies must be regulated, and the State must take concrete measures to encourage competition in the goods and services offered in the market to users and consumers. The Chamber has indicated that "the object of free competition is to guarantee free access to the market for economic operators, without them encountering unjustified barriers, avoiding practices that in some way restrict or limit supply to a few economic agents" (Voto 2220-2013). They assert that the article under consultation is also confusing because, on the one hand, it suggests that those who produce alcohols from green hydrogen will not be subject to the limitations that exist for these products, but, on the other hand, it promotes the monopolization of this activity, which could cartelize it to the detriment of consumers, and there is also a lack of clarity on this issue. Finally, the consultants point out that the way to give the necessary feasibility to the bill is through the completion and submission to the file of the pertinent studies, so that legislators' decision-making can be based on them and not blindly, as would occur in this second debate of the initiative.

2.- By resolution at 4:27 p.m. on August 29, 2022, the Presidency of the Chamber acknowledged receipt of the legislative consultation on constitutionality filed and requested the Board of Directors of the Legislative Assembly to remit the respective legislative file or its certified copy.

3.- By document incorporated into the digital file on September 5, 2022, Sergio José Capón Brenes, in his capacity as President of the Association of Chambers of Industries of Costa Rica (Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica), appears in order to actively contribute in the consultation on constitutionality, based on the provisions of Article 75, paragraph 2 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), since standing is conferred upon entities representative of trade or corporate interests to directly file unconstitutionality actions when it involves the challenge of norms or provisions that affect that core of rights or interests that constitutes the reason for being and the unifying factor of the group. In this case, the application of the challenged regulation could produce negative effects on business activity and the general economy of the country, so it is in the interest of the associates that the challenged regulation be declared unconstitutional, so that no fiscally privileged industrial sectors are created, besides ignoring, due to lack of technical studies, the technical, financial, and commercial feasibility for the production and commercialization of green hydrogen in Costa Rica, which could threaten the country's economy. He alleges that the consulted bill presents the following procedural defects: A) Lack of connection (conexidad) between the original text of the bill and the one finally approved in first debate, since public institutions are authorized to participate in the production and commercialization of green hydrogen when the initial purpose of the bill was reserved exclusively for this activity to be developed by private parties. B) Excess of legislative power, because the bill promotes the production of green hydrogen (water electrolysis) from electricity from renewable sources, but no cost-benefit study has been determined or at least presented. The bill implicitly talks about incorporating ICE and RECOPE into this activity, which entails a serious risk that a failed operation in green hydrogen production will end up being paid for by all Costa Ricans through fuel or electricity rates. There is an evident lack of reasonable motivation for the bill, making it unviable. He alleges that the bill has the following substantial defects. A) Violation of the constitutional principle of technical reasonableness. The total absence of technical studies supporting the necessity of the bill and its importance for the country's economy and environmental protection has been demonstrated. Consequently, the absence of such technical studies vitiates the entire bill (in toto) with unconstitutionality for violation of the constitutional principle of technical reasonableness. B) Violation of Articles 3 and 24 of the right to private property. The first provision creates the National Fuel System, which would include private businesses that sell fuel, and the second authorizes RECOPE to eventually use private facilities for the production and distribution of green hydrogen as fuel. Both authorizations imply a violation of the right to property enshrined in numeral 45 of the Political Constitution, since in the first case, fuel retailers are somehow expropriated de facto by being forced to be part of a National Fuel System clearly led by RECOPE when they are private companies holding concessions for the operation of a public service. In their capacity as concessionaires of a public service, they maintain intact their right to property over the assets through which they provide that service without forming part of a System clearly dominated by a state institution. Article 24 would imply the direct intervention of RECOPE in the administration of their property, since it could force them to yield their facilities to that institution or to use them in the way it indicates, resulting in an evident violation of the right to free enjoyment of private property guaranteed by Article 45 of the Political Constitution. C) Violation of Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the constitutional principle of financial balance and the principle of equality before the law. These provisions grant exorbitant tax exemptions without any technical fiscal basis. The bill conspicuously lacks the technical fiscal study that justifies the granting of such broad tax exemptions in favor of green hydrogen producers, which vitiates Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 with unconstitutionality. Likewise, it violates the principle of equality, since the differentiated treatment in granting exemptions to incentivize the development of the green hydrogen activity or industry is not justified. It is unreasonable to grant this industry a wide variety of exemptions without knowing, with certainty, the number of jobs it will create, its impact on the country's economic activity, and the fiscal consequences that the granting of such exemptions will entail for the public treasury. Therefore, the granting of exemptions also violates the principle of equality before the law. D) Violation of Article 18 of Article 50 of the Political Constitution and the constitutional principle of progressiveness in environmental rights matters. The bill speaks of expedited processing of environmental permits. From the obligation contained in Article 50 of the Constitution that the State must protect the environment arises the obligation to require environmental impact studies, hence the study and approval stage by SETENA. He alleges that Article 18 of the bill, insofar as it establishes a type of "fast track" for projects related to green hydrogen production, becomes unconstitutional for violation of Article 50 of the Constitution, regarding the principle of progressiveness in the regulation and eventual restriction of fundamental rights. Reducing the rigor and timelines for conducting the environmental impact assessments carried out by SETENA for the development of works related to the exploitation of green hydrogen implies a gross violation of the constitutional principle of progressiveness of fundamental environmental rights. He requests that the unconstitutionality of this bill be declared for both procedural and substantive reasons.

4.- The certified copy of legislative file No. 22.392 was received by the Secretariat of the Chamber at 10:20 a.m. on September 7, 2022.

5.- By resolution at 8:32 a.m. on October 10, 2022, the Instructing Justice (Magistrado Instructor) requested the Board of Directors of the Legislative Assembly to certify whether the "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica" (Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica) bill was voted on again in first debate according to extraordinary record No. 76 of April 28, 2022.

6.- The requested certification was received at 2:10 p.m. on October 11, 2022.

7.- The provisions of Article 100 of the Constitutional Jurisdiction Law have been complied with in the proceedings, and this resolution is issued within the term established by Article 101 ibid.

Drafted by Justice Garita Navarro; and,

Considering:

I.- PRELIMINARY MATTER. The certified copy of legislative file No. 22392 received on September 7, 2022, does not contain the record of Extraordinary Plenary Session No. 76 of April 28, 2022, in which the bill "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica" was approved again in first debate, pursuant to Article 148 bis of the Regulations of the Legislative Assembly (Reglamento de la Asamblea Legislativa). Therefore, the Instructing Justice, by resolution at 8:32 a.m. on October 10, 2022, requested the Board of Directors of the Legislative Assembly to certify the record of said session. The documentation was received at 2:10 p.m. on October 11, 2022, meaning that the deadline to process the consultation established in Article 101 of the Law governing this jurisdiction expires on November 11, 2022.

II.- ON THE SCOPE OF THE RULINGS OF THE CONSTITUTIONAL CHAMBER IN OPTIONAL CONSULTATIONS ON CONSTITUTIONALITY. According to the provisions of Article 99 of the Constitutional Jurisdiction Law and the reiterated jurisprudence of this Court, the ruling deals solely with the aspects consulted, not on the entirety of the bill, in such a way that it cannot be interpreted that beyond that scope, there is a kind of endorsement of the consulted bill in matters on which there is no ruling.

Indeed, the Chamber does not rule on the aspects of timeliness and convenience of legislative bills, a matter reserved to the legislator, nor on matters not consulted. Thus, there may well be conflicts with the Constitution in a given legislative bill, on which no consultation was made and no ruling exists from this Tribunal through the prior consultation of constitutionality. Naturally, for those aspects, should they exist, the path of subsequent judicial review remains open, that being the acción de inconstitucionalidad, to guarantee the supremacy of the Political Constitution. (in this regard see rulings 2001-11643, 2001-12459, 2012-9253, 2019-9220, among others).

III.- ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION. Subsection 96(b) of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establishes that an optional parliamentary consultation must be raised by no fewer than ten Diputadas and Diputados, which has been fulfilled in the sub examine. Regarding the requirement established in Article 98 of the Law governing this jurisdiction, from the review of the legislative file it is clear that the legislative bill was submitted to a vote in the first debate in ordinary session No. 108 of April 21, 2022, and was approved with 38 votes in favor and 1 against, out of the 39 diputados and diputadas present (folio 3614). Likewise, in extraordinary session No. 73 of April 25, 2022, the discussion on the merits began in the second debate proceeding, in relation to file No. 22392; in that session, a motion of order was presented to return the bill to the first debate, in accordance with the provisions of Article 148 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, which was approved (folio 3750). The indicated provision establishes:

“Article 148 bis.- Retracción to first debate

If in the discussion in the second debate it is deemed necessary to modify the substance of the text, the Plenary may determine, for one time only, that the matter be returned to the first debate. It is also possible to return the matter to the first debate, to correct any procedural defect. The motion to return is one of order and must be presented by two or more Jefes de Fracción who together represent at least thirty-eight diputados, when demanded by no less than half of the Jefes and Jefas de Fracción or so requested by ten diputados from two or more fracciones, and must be approved by a vote of two-thirds of the total members of the Legislative Assembly.

If the motion to return is approved, the discussion of the second debate shall be suspended immediately and the bill shall occupy the first place in the Chapter of First Debates of the following session; only substantive motions shall be admissible when presented in the next session addressing the legislative file; in which, the Presidency shall announce them through the means it deems most appropriate.

Each diputado or diputada may present individually or jointly a single substantive motion, whether to partially or integrally modify, add to, or delete each article of the legislative bill, and shall have up to five minutes to speak on the merits of each motion.

One diputado in favor and one against may also speak, for a period of up to five minutes each.

Once the substantive motions are known by the Plenary, if the text has been modified, in the following session the bill shall be voted on in the first debate, guaranteeing due publicity of the reforms introduced to the text. The Presidency shall schedule its proceeding in the Second Debate, in accordance with the provisions of Article 148 of the Reglamento.

If the text is not modified, in the following session the bill shall occupy its corresponding place in the Chapter of Second Debates to continue with the pending proceeding.” (The highlighted text is not in the original).

In accordance with the above, from the review of the legislative file, it was verified that in ordinary session No. 110 of April 26, 2022, the motion of order to return the file to the first debate proceeding was approved. In extraordinary session No. 074 of April 26, 2022, the discussion on the merits continued in the first debate, and the plenary considered a substantive motion to modify Articles 20 and 21 of the bill, which was approved (folios 3774 and 3790). Finally, it is verified that in extraordinary session No. 76 of April 28, 2022, the Legislative Plenary approved the legislative bill in the first debate, with 42 votes in favor, 0 against (folios 3947 to 3958). In this way, it is verified that the bill for the "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica" was approved again in the first debate according to the provisions of Article 148 bis of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, and therefore the admissibility requirement established in Article 98 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional has also been met, and the consultation is admissible.

IV.- REGARDING THE COADYUVANCIA FILING. On September 5, 2022, Sergio José Capón Brenes, in his capacity as President of the Asociación Cámara de Industrias de Costa Rica, appeared as a coadyuvante in the proceeding. He requests that the unconstitutionality of the consulted norms be declared. However, in accordance with the reiterated jurisprudence of the Sala Constitucional, coadyuvancia filings are inadmissible in consultations of constitutionality. In this regard, in ruling No. 2021-017098, the Chamber indicated the following:

“Regarding all these filings, with statements in favor and against the consulted bill, it is pertinent to point out that active or passive adhesive intervention is not provided for legislative consultation mechanisms, in which there may be simple opposing legal opinions about the constitutional regularity of a legislative bill, which is admissible in amparo proceedings or acciones de inconstitucionalidad, Articles 34 and 83 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional; as this Chamber has indicated in previous cases because it concerns an optional consultation of constitutionality of a legislative bill, being a proceeding where coadyuvancias are not admitted, neither in favor nor against the consulted bill, what is appropriate is the denial of the processing of all these briefs (see in this regard votes No. 2019-020596, No. 2007-009469, No. 2005-009618, No. 2004-01603, among others).”

In harmony with the above, according to the precedents on active or passive adhesive interventions, which are not regulated in the LJC for prior constitutionality review mechanisms, the appropriate course is to not address this filing, as is hereby ordered.

V.- REGARDING THE OBJECT OF THE CONSULTATION. The Diputadas and Diputados consult on the bill for the approval of the "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica", being processed in legislative file No. 22392. Five aspects are raised, all on the merits:

1) The constitutionality of the legislative bill is consulted, in its entirety, for violation of the constitutional principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application.

2) The constitutionality of Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the legislative bill is consulted for injury to the principles of legal security and certainty, clarity and non-normative confusion, as well as technical reasonableness and fiscal balance (Article 176 of the Constitution).

3) The constitutionality of Articles 3 and 24 of the legislative bill is consulted, for injury to the right to private property and the principle of inviolability of private patrimony (Article 45 of the Political Constitution).

4) The unconstitutionality of Article 18 of the bill is consulted, for infringement of the right to a healthy and ecologically balanced environment, the principles of equality, hierarchy of norms, singular inderogability of regulations, and objectification of environmental protection (Articles 21, 33, 46, 50, and 69 of the Constitution).

5) The constitutionality of Article 19 of the bill is consulted for infringement of free enterprise (Article 46 of the Constitution).

It is clarified that the text before this Chamber for the examination of the consulted norm is the one approved in ordinary session No. 14 of August 18, 2022, by the Comisión Permanente Especial de Redacción on August 18, 2022 (folios 3837-3854).

VI.- REGARDING THE CONSULTED LEGISLATIVE BILL. The legislative bill for the approval of the “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” proposes creating a framework law that allows the industrialization and utilization of green hydrogen as a clean energy source in the country. Green hydrogen is defined as hydrogen produced from renewable energy sources through a process reduced in carbon dioxide emissions, in accordance with the green hydrogen quality certification process defined in the legislative bill. It proposes declaring the use of this energy as public utility and confers the stewardship of the industrial activity of green hydrogen to MINAE. It is observed that the legislative initiative is applicable to any natural or legal person venturing into investments aimed at the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, final use, and export of green hydrogen produced in Costa Rican territory. Furthermore, the constitution of public-private and public-public associations is authorized for the development of a green hydrogen economy. It proposes that investments and the development of industrial production and consumption of green hydrogen will be promoted through incentives consisting of total or partial tax benefits or exenciones, in order to promote the industrialization of green hydrogen.

The legislative initiative, as indicated in the Dictamen Afirmativo de Mayoría of the Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales, aims to foster the development of a competitive green hydrogen industry that, from electricity produced with low-cost clean and renewable resources, will allow the production of an energy vector for local use and potential export, driving a sustainable and clean economy around this activity. Moreover, beyond hydrogen as an energy vector, green hydrogen can be used in the metallurgical, chemical, and petrochemical industries, which themselves form demand sectors for hydrogen production, whether in the country or in export markets. The aforementioned report also proposes that the emergence of green hydrogen at a global level allows for driving deep decarbonization in Costa Rica, a goal that has been proposed in the past, and aids economic reactivation through direct foreign investment and national investment, generating the creation of direct and indirect jobs.

VII.- REGARDING THE ALLEGED TRANSGRESSION OF THE PRINCIPLE OF TECHNICAL REASONABLENESS. The consulting Diputados and Diputadas maintain that the legislative bill does not contain or refer to economic studies that value the production cost of green hydrogen to put a medium- or large-scale production plant into operation; nor is there a technical study with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production versus green hydrogen; they note the absence of financial viability studies, and they criticize that the financing of feasibility studies or the possibility of financing through national or international banking for the installation of green hydrogen plants is not regulated. Furthermore, they add that green hydrogen, being an energy source, requires operational, production, supply, transportation, and distribution norms for production plants, which may be of a legal or regulatory nature. They consider that such regulation must be established based on specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness. Studies that are absent in this bill, as indicated by the Contraloría General de la República, the Cámara de Empresas Distribuidoras de Energía y Telecomunicaciones (CEDET), and the Academia Nacional de Ciencias (ANC). They indicate that, for the reasons noted, they consult on the constitutionality of the bill, for violation of the principle of technical reasonableness, given the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. The consultants maintain that the constitutional principle of reasonableness requires that laws must conform to strict technical parameters, based on Article 16 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes a general principle of law extrapolable to the sphere of law promulgation, in the sense that acts cannot be dictated nor laws approved contrary to the univocal rules of science or technique, while Article 160 of the same regulatory body provides that a discretionary act shall be invalid.

In order to address this consulted point, it is pertinent to refer to the principle of the legislator's free configuration, and its scope. In ruling No. 2003-05090 of 14:44 hours of June 11, 2003, this Tribunal provided that:

“The Legislative Assembly, in the exercise of its materially legislative function of dictating norms of a general and abstract nature, that is, laws in a formal and material sense (Article 121, subsection 1, of the Political Constitution), enjoys broad freedom of conformation to develop the constitutional program set by the Constituent Power. This extensive margin of maneuver regarding the regulated matter has also been called legislative discretion, understood as the possibility of that body, in the face of a determined need of the social body, to choose the normative solution or rule of Law it deems most just, adequate, and suitable to satisfy it, all within the range or plurality of political options freely offered by the electoral body through the system of legislative representation (…) The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since its limit is the Law of the Constitution, that is, the constitutional block made up of constitutional precepts and customs, the values and principles -among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out- of that nature, and the jurisprudence issued by this Tribunal for similar cases.”

Also, in resolution No. 2008-05179 of 11:00 hours of April 4, 2008, the Chamber specified:

“Indeed, in principle, the ordinary legislator enjoys broad freedom to shape social, economic, and political reality, through the exercise of legislative power, which resides originally in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly due to its character as a representative political body (Articles 105 and 121, subsection 1, of the Political Constitution). That legislative power can only have the limits established by the constituent power and, in general, the constitutional block, so that to avoid an undue limitation of the freedom of legislative configuration, any provision establishing a condition or limit that aggravates it must be interpreted in its just and reasonable terms, to facilitate its exercise.” (in the same sense see rulings 2013-011499 of 16:00 hours of August 28, 2013, 2015-015737 of 10:20 hours of October 9, 2015, and 2018-019511 of 21:45 hours of November 23, 2018)

The Diputados and Diputadas consult on the constitutionality of the legislative bill, for injury to the principle of technical reasonableness, given the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. However, they do not clearly and precisely develop from where the constitutional requirement of conducting technical studies to promote investment aimed at the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, final use, and export of green hydrogen produced in Costa Rica derives. Although they mention, without even developing it, ruling 14293-95, the truth is that said ruling refers specifically to the principle of objectification of environmental protection or the principle of adherence to science and technique, which evidently has no connection with the nature of the bill subject to this consultation. The Chamber’s jurisprudence is reiterated in the sense that legislative powers must be linked to univocal rules of science or technique, elementary principles of justice, logic, or convenience, when the object of legislative activity is environmental matters, given that the principle of objectification of environmental protection has been consistently applied by constitutional jurisprudence (rulings N. 2010-000075 of 15:01 hours of January 6, 2010, 2012-013367 of 11:33 hours of September 21, 2012, 2013-005964 of 15:05 hours of April 30, 2013, and 2018-007978 of 12:45 hours of May 18, 2018).

In contrast, demanding a technical study in any case involving the exercise of the legislative function would empty the principle of the legislator's free configuration of its content. The Chamber expressed this view in ruling N. 2018-000230 of 10:40 hours of January 19, 2018, which, regarding what is of interest, stated:

“With respect to the alleged establishment of a numerus clausus list by the legislator without the existence of technical criteria, the Chamber dismisses the existence of any injury to the constitutional order. As is clear from the preceding paragraphs, the determination of the parameters to categorize a profession as a health science falls within the right to the legislator's free configuration. The Chamber rejects the notion that, inevitably, all decisions of the legislator must contemplate a technical study, since this situation would annul the discretion of the legislative body, subjecting it to the criterion of third parties who lack democratic representation. Technical studies are necessary when there is an express norm to that effect (for example, in environmental matters) or when the subject matter demands them, under penalty of transforming discretion into arbitrariness. In the case at bar, the legislator's decision clearly raised the requirements to be a professional in health sciences, by demanding a minimum licenciatura degree and expressly listing the included professions, a decision that does not require a technical or scientific study.” (the highlighting is not from the original).

Taking into consideration the arguments of the consultants, as well as the cited precedents, the Chamber does not consider that, in the terms in which the consultation was raised, the questioned manner of legislating (promoting investment in activities aimed at the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen produced in national territory) is unconstitutional for violation of the principle of technical reasonableness. On the contrary, it is the view of this Chamber that, in cases like the one under analysis, the legislator enjoys a very broad margin of legislative discretion since, as noted, the legislative bill creates a framework to promote the eventual undertaking of an economic activity, whereas the consulting diputados demand technical studies as if it were ordered to carry it out.

Regarding this point, the consultation is answered in the sense that the bill “Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica” does not injure the principle of technical reasonableness.

VIII.- REGARDING THE PROMOTION OF ECONOMIC ACTIVITIES THROUGH THE ESTABLISHMENT OF EXENCIONES AND OTHER BENEFITS. Public authorities, within their respective spheres of competence, may use the means of economic intervention authorized by the Political Constitution to pursue legitimate purposes and objectives, protectable under it, up to the limit set by respect for constitutionally guaranteed rights and freedoms. One manifestation of state intervention in the economy is non-binding planning, where the State stimulates the action of those private parties who voluntarily comply with such plans, through the granting of incentives and certain tariff and fiscal measures. Thus, planning involves the use by public authorities of promotional techniques, through which private subjects direct their activity toward satisfying needs previously defined as priorities. Such public economic measures would be unconstitutional if they lack adequate constitutional authorization, because they pursue an objective not protectable under the Constitution, or because they violate the rights or freedoms of citizens. In this regard, our Political Constitution, in Article 50, indicates:

“ARTICLE 50.- The State shall seek the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon this right and to claim reparation for the damage caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve this right.

The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.

Every person has the basic and inalienable human right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a good of the nation, indispensable for protecting such human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by what is established by the law created for these purposes, and the supply of potable water for consumption by persons and populations shall have priority.” (The preceding paragraph added by Article 1 of Law No. 9849 of June 5, 2020, “Reconocer y garantizar el derecho humano de acceso al agua”). (Thus amended by Article 1 of Law No. 7412 of June 3, 1994)

This constitutional norm provides justification for the guiding action of economic decisions through incentives. It also attributes to public authorities the responsibility to guarantee, preserve, and defend the right to a healthy and ecologically balanced environment, whereby sustainable development is established as a legitimate objective for promotional measures. If exonerations from the duty to contribute to public expenses are used, such measures must be established by law, with a concrete specification of the cases for their application and their amount, and excluding all administrative discretion.

The legislative initiative under consultation, whose purpose is “To promote the development of a national green hydrogen economy (...)” (Article 1), establishes, in order to incentivize investments and the development of the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen, incentives consisting of partial or total tax exenciones, and therefore, according to the criteria set forth above, there exists a constitutionally legitimate purpose that authorizes public authorities to legislate in the manner consulted, being the promotion of an activity that contributes to the decarbonization process, which has a positive impact on the environment.

Furthermore, this Chamber, since ruling N. 2003-5276 of 14:54 hours of June 18, 2003, has stated:

“V.- Legislative competence in tax matters. The Political Constitution, in its Article 121, subsection 13), grants the Legislative Assembly the power to create national taxes and contributions, and to authorize municipal ones. This broad –though not unlimited– power allows the Assembly not only to create taxes, determining their essential elements (taxpayer, taxable event, tax base, and amount or percentage of the levy), but also to exempt certain individuals, goods, or activities from their application (exención), to eliminate existing taxes, and even to modify them by varying any of the aforementioned elements of the tax obligation. This power to modify existing taxes gives the State the possibility of decreasing, modifying, or increasing the imposed burden, whether as an instrument of fiscal policy or to fulfill any other lawful ends.”

Thus, the State's Tax Power contemplates, as relevant to this case, the power to exempt the payment of taxes in certain cases, as the legislator sees fit, since it is an authority constitutionally attributed to parliament, and in this matter, as indicated, it has discretion to use that authority to fulfill lawful ends.

IX.- REGARDING THE INFRINGEMENT OF THE PRINCIPLES OF LEGAL SECURITY AND CERTAINTY, TECHNICAL REASONABLENESS, AND FISCAL BALANCE. The Diputados and Diputadas consult whether Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the legislative bill are unconstitutional for injury to the principle of legal security and certainty, technical reasonableness, and fiscal balance. The provisions submitted for consultation state:

“ARTICLE 9.- Beneficiaries

The beneficiaries shall be the natural and legal persons who invest in research, production, transformation, storage, transportation, and final use, provided they hold the qualifications or permits defined in national regulations. The benefits provided in this law shall be granted to natural or legal persons, duly registered with the Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), who make an initial investment in assets of at least one hundred fifty thousand dollars, currency legal tender of the United States of America, or its equivalent in national currency. The Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) shall regulate matters relating to the registry of beneficiaries.

Pymes duly registered with the Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) and small and medium-sized agricultural producers (pympas) duly registered with the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), in active status, or natural persons who associate to jointly and directly carry out activities of research, production, transformation, storage, transportation, and final use of green hydrogen, may meet the minimum investment amount indicated in this article by adding the investment amount of each associated company, as provided by the regulation of this law.

ARTICLE 10.- Duration of the incentives

The incentives shall be applied to natural and legal persons who invest in activities of research, production, transformation, storage, transportation, and final use of green hydrogen, for a period of fifteen years from the entry into force of the law and according to the following scale:

a) Those who begin activities within the first five years from the entry into force of the law shall enjoy the incentives at one hundred percent (100%) for the remaining period.

b) Those who begin activities from the sixth year up to the tenth year from the entry into force of the law shall enjoy the incentives at seventy-five percent (75%) for the remaining period.

c) Those who begin activities from the eleventh year up to the fifteenth year from the entry into force of the law shall enjoy the incentives at fifty percent (50%) for the remaining period.

ARTICLE 11.- Incentives for the production and transformation activities of green hydrogen

The following incentives are granted to production and transformation for the development of the green hydrogen economy, during the period granted in this law:

a) Exoneration from the value-added tax, Law 6826, selective consumption tax Law 4961, tax on the customs value of imported goods Law 6946, import tariff duties (DAI), as well as levies, fees, or contributions derived from these laws, on the import and local purchase of goods, equipment, and machinery necessary and linked to the development of green hydrogen production and transformation activities.

Likewise, these incentives shall apply for the start-up of new companies or those that, being already established, join the green hydrogen industry promoted through this law.

The application of these incentives, in the case of companies incorporated prior to the entry into force of this law, shall require accounting separation by activities, allowing the green hydrogen activity segment to be identified separately, so that the tax benefits are proportional to that segment.

The Ministry of Environment and Energy (Minae), jointly with the Ministry of Finance, shall issue a regulation to define the goods, equipment, and machinery subject to these exemptions and the manner of their updating.

b) Exemption from the income tax pursuant to Ley 7092, Ley de Impuesto sobre la Renta, of April 21, 1988, whose taxable base is determined in relation to gross or net profits. The application of this incentive shall require accounting separation by activities that allow the green hydrogen activity segment to be identified separately, so that the tax benefits are proportional to that segment.

ARTICLE 12.- Incentives for green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities

The following incentives are granted for research, storage, transportation, and end use for the development of the green hydrogen economy during the term granted in this law:

Exemption from the value-added tax Ley 6826, selective consumption tax Ley 4961, customs value tax on imported goods Ley 6946, import tariff duties (DAI), as well as the levies, fees, or contributions derived from these laws, on the import and local purchase of goods, equipment, and machinery necessary and linked to the development of green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities. The Ministry of Environment and Energy (Minae), jointly with the Ministry of Finance, shall issue a regulation to define the goods subject to this exemption and the manner of their updating.

ARTICLE 13.- Incentives for importers, distributors, and marketers

Natural and legal persons that import, distribute, or market goods, equipment, machinery, and inputs necessary and linked to the development of the activities described in Articles 11 and 12 of this law shall have exemption from the value-added tax Ley 6826, selective consumption tax Ley 4961, customs value tax on imported goods, Ley 6946, import tariff duties (DAI), as well as the levies, fees, or contributions derived from these laws. Under this article, the initial investment amount stipulated in this law shall not be applicable.

ARTICLE 14.- Final conditions for exempted goods, equipment, and machinery

The goods, equipment, and machinery shall be subject to the use, destination, and conditions established by Ley 7293 in its Chapter IX or, failing that, the one in force. In the case of non-registrable goods, these may be released at the end of ten years, following proceedings before the Ministry of Finance. Natural or legal persons that, under the protection of this law, enjoy tax benefits and sell, lease, lend, or negotiate them in any manner to activities other than those of this law, or give them a use different from that which motivated the incentive, shall be sanctioned with a fine equal to five times the exempted value, without prejudice to any other criminal or civil sanctions pursuant to the applicable legal system."

The constitutionality of Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill is consulted, for violation of the principle of legal certainty and security, because there exists "legal uncertainty regarding the application of the incentives and exemptions established (...) in the sense of the vagueness of their application, it is not determined whether these (incentives) will be granted only once and whether the persons who benefit from them may access them on several occasions (...)". On this point, the objection is not sufficiently developed, as it is not explained how the indicated omission violates the invoked constitutional principle. Moreover, the consulted provisions determine the benefiting subjects of the dispensation from the duty to contribute -Article 9-, the exempted taxes for green hydrogen production and transformation activities -Article 11-, the exempted taxes for green hydrogen research, storage, transportation, and end-use activities -Article 12-, and the exempted taxes for those who import, distribute, or market goods, equipment, machinery, and inputs necessary and linked to the development of the activities described in Articles 11 and 12 of the law -Article 13-. Likewise, Article 10 defines a time limit of 15 years from the law's entry into force for the exemptions, in a scheme that grants 100% exemption in the first five years of the law's effectiveness, 75% from the sixth to the tenth year, and 50% from the eleventh to the fifteenth year. Thus, the omission of expressly establishing whether the incentives will be granted only once, or whether beneficiaries may access them on multiple occasions, does not represent a relevant aspect from the constitutional plane, given that the temporal scope and the percentage in which the exemptions will be applied are clearly established, as are the subjects and the benefited economic activities. The consulting parties themselves allude to difficulties in applying the norms, which does not carry, as indicated, constitutional relevance.

It is also consulted whether Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are contrary to the principle of technical reasonableness and financial balance, since the granting of this type of incentive must be based on technical backing that determines its viability. The consulting parties maintain that the consulted provisions may be vitiated by unconstitutionality, for being devoid of technical criteria that reasonably justify the granting of the cited incentives, such that there is no certainty that the incentives are sufficient or disproportionate, due to the absence of technical studies that define this. There is also an absence of technical analyses of the implication of these incentives for public finances, an omission that could violate the principle of budgetary balance, established in Article 176 of the Constitution, which imposes the obligation of proper administration of public funds, hence the importance of a technical analysis of the impact of the agreed benefits on the State's finances.

In this regard, numeral 99 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional regulates that the consultation must be formulated in a reasoned brief, with an expression of the questioned aspects of the bill and the reasons for which doubts or objections exist regarding its constitutionality. The foregoing means that the arguments must be reasonably developed, as this is a sine qua non condition for the Chamber to resolve the doubts or objections of the consulting parties.

Regarding the lack of reasonableness of the exemptions, it is worth reiterating that the legislator acted in the exercise of the Taxing Power conferred upon it in Article 121 subsection 13) of the Political Constitution, with the aim of incentivizing an emerging activity, and as indicated, the absence of technical studies in this regard does not violate the Political Constitution. The consulting parties allude to the non-existence of technical studies to support whether the exemptions are "sufficient" or "disproportionate"; however, in the face of rather vague claims on this point, the Chamber cannot form a criterion as to whether the scope of the exemption power has been exceeded. Furthermore, the incentives could not be described in the abstract as disproportionate to public finances, as the arguments raised elaborate on one of the possible scenarios, without being sufficient to understand that there is a violation of constitutional principles. These are rather objections to the timeliness and advisability of the legislative initiative, as the consulting parties refer to the fact that, given Costa Rica's entry into the OECD, "our country is urged to respect the guidelines of good political and economic management" and that "the country's fiscal sustainability must be sought, in the manner analyzed by the OECD, including among other actions the elimination of tax exemptions, as analyzed in the document 'OECD Note on Costa Rica's new fiscal plan — 2021'," points on which it is not appropriate to issue a pronouncement in the Optional Consultation of Constitutionality.

In that sense, the absence of the demanded technical studies produces no infraction of the constitutional order, and therefore any unconstitutionality that should be declared by this Tribunal is dismissed. It is worth recalling that exemptions are tools that seek, in their legitimate use, to materialize substantive tax justice, based on the legal dispensation from the duty to contribute. They seek the promotion or growth of economically relevant activities or, alternatively, to balance the tax impact on the taxpayer's economic capacity, both extra-fiscal purposes. In the present case, this is a norm that clearly establishes a system of tax reduction as a measure to foster or promote the activity of green hydrogen production, a purpose that is not in itself contrary to Constitutional Law, but which also does not require a technical analysis such as that alleged, whether in considerations of implementation costs, investment for an ongoing business, or for issues related to the fiscal effect that the alluded exemption could generate.

On this point, the consultation is resolved in the sense that Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill for the "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica" do not violate the principles of technical reasonableness and legal certainty.

X.- ON THE VIOLATION OF THE RIGHT TO PRIVATE PROPERTY AND THE PRINCIPLE OF INTANGIBILITY OF PATRIMONY. The deputies consult whether Articles 3 and 24 of the consulted bill infringe the right to private property and the intangibility of patrimony. They indicate that the definition of the "Sistema Nacional de Combustible (SNC)", contained in Article 3, includes private fuel retail businesses. Likewise, Article 24 authorizes RECOPE to use this system, so it could be interpreted that, by RECOPE having access to said system, it would be including private gas stations, which would be equivalent to placing private property at the disposal of that institution. Articles 3 and 24 state:

"ARTICLE 3.- Definitions

Sistema Nacional de Combustible (SNC): the set of specialized installations and equipment that, in an interrelated manner, allow the continuous supply of the national market's needs for petroleum-derived fuels, in an efficient, safe, and environmentally conscious manner.

ARTICLE 24.- Authorization for the use of the Sistema Nacional de Combustibles in the production of green hydrogen

The Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (Recope) is authorized to use the Sistema Nacional de Combustibles in any of its components, to fulfill the objectives and scope set forth in this law."

The set of RECOPE installations and equipment that currently constitute the Sistema Nacional de Combustibles are: 1) The Caribbean Marine Terminal, located in the Port of Moín; 2) The Poliducto: RECOPE's carbon steel pipeline network, which currently has 6 lines totaling 415 km in pipes. This network transports gasolines, diesel, and Jet-A1, products delivered at the receiving terminals or intermediate stations located along the route; 3) 5 Pumping Stations at the Moín, Siquirres, Turrialba, El Alto de Ochomogo, and La Garita facilities. 4) 4 Storage and Sales Terminals. RECOPE has four storage, distribution, and sales terminals located in Moín, Limón; Ochomogo, Cartago; La Garita, Alajuela; and Barranca, Puntarenas. 5) 4 Airport Sales Terminals, located at the following airports: Limón, Tobías Bolaños, Juan Santamaría, and Daniel Oduber (see https://www.recope.go.cr/quienes-somos/sistema-nacional-combustibles/ ).

Now, the definition of Costa Rica's Sistema Nacional de Combustibles (SNC), obtained from the Refinadora Costarricense de Petróleo's website, indicates that the SNC is constituted by the set of specialized installations and equipment of RECOPE, fuel entrepreneurs, and transporters, which allow the continuous supply of the national market's hydrocarbon needs. Thus, according to this meaning, the Sistema Nacional de Combustibles is constituted both by the equipment and installations owned by the Refinadora Costarricense de Petróleo, detailed above, and by installations and equipment owned by entrepreneurs in activities related to fuel supply (Peddler Distributors, Service Stations, transporters).

It is clear that the property of private entrepreneurs who participate in the fuel transportation and sales activity in Costa Rica falls under the regime of private property, also known as ownership (Art. 264 of the Civil Code), according to which the right of property is defined as the right to exclusively possess a thing and enjoy it, without further limitations than those established by law and the owner, conceptualized as powers of use, enjoyment, and disposal of the good, such that any limitation that exceeds the limit of normal content or leads to a substantial dysfunction of that ownership regime entails a de facto expropriation. Furthermore, numeral 45 of the Political Constitution establishes that property is inviolable, and that no one may be deprived of their own except for a legally proven public interest, with the term inviolable not meaning that it is absolute, nor exempt from social function; it only means that neither the State nor private parties may harm, disturb, disregard, or disintegrate it. In this way, by elevating the right of property to the constitutional level, its inviolability, in accordance with the indemnification that must be granted in case of expropriation, permits the projection of a general principle of our constitutional law, according to which, when there exists a duly demonstrated public interest, the individual patrimonial right must yield to that which has greater force, upon prior indemnification granted to the owner.

In view of such considerations, the Chamber finds that Article 24 of the bill, in relation to Article 3, consulted, violate Article 45 of the Political Constitution, insofar as they establish a generic authorization of use by RECOPE of all those installations, including within these the movable and immovable property that is the domain of private third parties, which would lead to a regime of administrative encumbrance of that property, which is not proper to an administrative limitation, but rather truncates and disfunctionalizes the property, which would be antagonistic to numeral 45 of the Political Constitution. The foregoing is without establishing any conditioning for the application of that authorization figure.

On this point, the consultation is resolved in the sense that Article 24, in relation to Article 3, of the bill for the "Ley para la promoción e implementación de una economía de hidrógeno verde en Costa Rica" violate numeral 45 of the Political Constitution, in the sense indicated.

XI.- ON THE PROTECTION OF THE ENVIRONMENT. The constitutionality of the questioned provision must be analyzed in light of Article 50 of the Political Constitution, which expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, in the following terms:

"ARTICLE 50.- The State shall procure the greatest welfare for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth.

Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused.

The State shall guarantee, defend, and preserve that right.

The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.

Every person has the basic, inalienable human right of access to potable water, as an essential good for life. Water is a national good, indispensable for protecting such human right. Its use, protection, sustainability, conservation, and exploitation shall be governed by the provisions of the law to be created for these purposes, and the supply of potable water for consumption by persons and populations shall have priority."

From the referenced norm, several guiding principles are deduced, among which is that of the State's stewardship of environmental law, regarding which this Tribunal has indicated that:

"the State constitutes itself as the guarantor in the protection and stewardship of the environment and natural resources. It is by virtue of this provision, in relation to Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, that the State's responsibility to exercise a guardianship and rectorship function in this matter is born, as provided by the constitutional norm itself under commentary, a function that environmental legislation develops. Thus, the constitutional mandate establishes the duty for the State to guarantee, defend, and preserve that right." Judgment 6322-03 of 14:14 hours on July 3, 2003.

Furthermore, the State is obliged to act preventively, avoiding —through oversight and direct intervention— the carrying out of acts that harm the environment, and under the correlative and equally inescapable prohibition of fostering its degradation. The foregoing obliges not only the recognition of the right to the environment, but also the use of all materially and legally valid means for its protection against attacks to which it may be subject. Given that damages to the environment are often irreparable, the preventive oversight of the administration and the celerity of the measures it adopts directly affect the magnitude of the environmental injury. For this reason, the precautionary principle has been recognized by this Chamber's jurisprudence, granting it constitutional rank, among others, in judgment No. 2219-99 of 15:18 hours on March 24, 1999. It is of interest to highlight the principle of rational use of resources, derived from Article 69 of the Constitution, which refers to the "rational use of natural resources." This Chamber —in various resolutions— has established that environmental protection must be directed toward the adequate and intelligent utilization of its elements, in their natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the patrimony to which present and future generations have a right. Therefore, the primary objective of the sustainable use and protection of the environment is that, through production and use of technology, not only economic gains are obtained, but above all a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing harm or prejudice.

Ordinary law is responsible for the development of the constitutional canon and for fostering in its content an economic and social development in full compatibility with a healthy and ecologically balanced environment. Thus, our country currently has abundant developing legislation, such as the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley Forestal, the Ley de la Flora, Fauna y Vida Silvestre, the Ley de Uso de Manejo y Conservación de Suelos, the Ley de Biodiversidad, the Ley de Aguas, and the Ley de Planificación Urbana, to mention norms that materialize the State obligation in the protection of the environment as a fundamental right.

XII.- ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, THE PRINCIPLE OF EQUALITY, THE PRINCIPLE OF THE HIERARCHY OF NORMS, THE PRINCIPLE OF SINGLE NON-DEROGABILITY OF REGULATIONS, AND THE PRINCIPLE OF OBJECTIVATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION BY ARTICLE 18 OF THE CONSULTED BILL. The undersigned Deputies consult whether Article 18 of the bill violates the right to a healthy and ecologically balanced environment in that: a) it provides for priority processing of green hydrogen production projects with respect to environmental viability assessment, and the expeditious manner in which it would be processed, without the pertinent studies that confirm the expeditious treatment being present in this legislative initiative; b) it grants the Minister of Environment and Energy the competence to determine the procedure to be followed in relation to the environmental viability of projects related to green hydrogen, when this is a function that corresponds to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental (SETENA), as provided by the Ley Orgánica del Ambiente, which creates the secretariat as an organ of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy (MINAE). In light of the foregoing, they consider that the norm under consultation could run counter to the principle of hierarchy. Given the interdisciplinarity that characterizes environmental matters, the various administrative bodies must exercise their singular competences in a coordinated manner for the better satisfaction of the public interest, especially regarding the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment; however, this would not be tantamount to the Minister of Environment and Energy substituting the exclusive competences granted to SETENA, because the competence to design, apply, and approve environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) does not belong to the minister, but rather environmental impact assessments are a competence that corresponds, in a deconcentrated manner, to the Secretaria Técnica Nacional Ambiental. Furthermore, they allege that such a norm would be disapplied for a particular or specific case, as would be the case of green hydrogen and its viability, which could imply a violation of the principle of single non-derogability of the norm for the specific case. Moreover, they consider it risky to include accelerated processes for this procedure in the cited project. They reiterate that the questioned article provides that the procedure to be followed, regarding viability, shall be as determined by the head of the Ministry of Environment and Energy, which could run counter to the principle of objectivation of environmental protection, as it would be the minister who makes a decision of great magnitude for the environment, despite the existence of a technical body entrusted with that function. They refer to judgment number 14293-2005, of the Constitutional Chamber, which noted that the principle of objectivation of environmental protection is a derivative of the provisions of the aforementioned Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, which translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies. c) they consult whether Article 18 of the consulted project violates the principle of equality because it gives priority to green hydrogen in relation to similar energy transition projects, which should be considered under equal conditions, as they present coinciding and related objectives to this bill, such as the bill for the "Ley para la promoción y regulación de recursos energéticos distribuidos a partir de fuentes renovables", legislative file no. 22.009, and the bill for the "Ley para la Contribución a la Transición Energética", legislative file no. 21.343. Furthermore, the preponderance is not based on any technical study that supports such treatment in relation to legislation of equal relevance, such that the article under consultation could run counter to the principle of equality and non-discrimination. They allege that there are no technical analyses and studies that justify the determination of public interest of the green hydrogen production project, when, as previously indicated, there exist other initiatives with identical purposes that are not given that same treatment. They reiterate that there is an absence of technical and scientific analyses and studies that determine the preponderance of green hydrogen compared to other energy alternatives such as those indicated.

The consulted norm provides as follows,

"ARTICLE 18.- Environmental viability. Due to the public interest that green hydrogen production projects represent and that require environmental viability, the review of which shall be conducted expeditiously and with prioritization, the procedure to be followed shall be as determined by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae) according to the categorization of the activity, work, or project. Once the type of environmental assessment (evaluación ambiental) to be conducted is identified, it shall be indicated within the project name, on the corresponding form, that it is a priority project, such that the file intake system can prioritize the procedure. Independently of the foregoing, the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days."

In order to analyze the consulted points, it must first be stated that, as has been repeatedly held in this pronouncement, the Legislative Assembly, in the exercise of the function of issuing laws in a formal and material sense, enjoys broad freedom of configuration to develop the constitutional program set by the Constituent Power. The margin of maneuver regarding the regulated subject matter has also been termed legislative discretion, understood as the possibility that this organ has, faced with a determined need of the social body, to choose the normative solution or rule of Law that it deems most just, adequate, and suitable to satisfy it, from within the range or plurality of political options freely offered by the electoral body through the system of legislative representation. It is, of course, clear that this faculty is not unrestricted, but rather must observe constitutional precepts, values, and principles. In that sense, the declaration of public interest of economic activities aimed at the research, production, transformation, storage, transportation, marketing, supply, end use, and exportation of green hydrogen is a manifestation of the principle of free configuration of the legislator, as developed in considering clause VII of this pronouncement.

Now, regarding the first issue raised, on the constitutionality of granting prioritization to green hydrogen production projects that require environmental viability, for the purposes of their evaluation in this matter, it is the Chamber's criterion that such differentiation is not unconstitutional per se, as this prioritization is not devoid of reasonable justification, since the legislator has vested the activities related to green hydrogen production with public interest, "within the framework of the energy transition, the sustainable development goals (SDGs) of the United Nations Organization (UN), and for the benefit of the country." (Article 4). What is incompatible with Constitutional Law is to provide that such evaluations shall be "expeditious" and that "the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days." Taking into account that projects requiring environmental assessment, depending on their scale and the degree of impact on environmental elements, according to the different categories established in the applicable laws and regulations, and which could even require an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) under the terms of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, if the activities to be carried out alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, the required analysis shall be more detailed according to the intensity of the impact, such that, in the Chamber's criterion, a provision that generalizes a 60-calendar-day period for all projects in which to resolve environmental viability through the corresponding technical instrument, without addressing the noted differences, is contrary to numeral 50 of the Political Constitution.

It is pertinent to cite Advisory Opinion No. 2020023789 of 7:00 p.m. on December 10, 2020, regarding the "Bill for the Strengthening and Environmental Improvement of Artisanal Mining in Abangares, through the amendment of Law No. 8904 of February 10, 2011, and the Mining Code, Law No. 6797 of October 4, 1982," in which this Chamber stated that "the interest in streamlining administrative procedures must never yield to the precautionary principle, especially when faced with activities that are dangerous to the environment and to human beings." This criterion is fully applicable to the provision under analysis, hence, for the reasons stated, the phrase "the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days" is unconstitutional.

Furthermore, the constitutionality of Article 18 of the bill is consulted for infringement of Article 50 of the Political Constitution because it states that in projects requiring environmental viability, "the procedure to be followed shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae) in accordance with the categorization of the activity, work, or project." In order to address this aspect, it is necessary to indicate that the Organic Law of the Environment, No. 7554 of October 4, 1995, in development of Article 50 of the Political Constitution and as a means of safeguarding or ensuring the precautionary principle, the preventive principle, and the principle of objectification of the right to the environment, establishes the technical competence for the scientific assessment of the environmental impact of various human behaviors and projects. It is in this sense that said legislation confers that specialized competence to a technical body called the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA), as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy. Consistent with that purpose, it is assigned the fundamental purpose of harmonizing environmental impact with productive processes (Article 83). To this end, the law grants it the power to analyze environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) and resolve them within the timeframes provided by the General Law of Public Administration, and to recommend the necessary actions to minimize the impact on the environment, as well as those technically appropriate to recover it. Moreover, Article 17 of the cited Law assigns to SETENA the competence to carry out the environmental impact assessment of human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic or hazardous materials, and provides that its prior approval by this body shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment." Article 18 prescribes that the approval of environmental impact assessments must be processed before the National Environmental Technical Secretariat, and Article 19 states that SETENA's resolutions must be grounded and reasoned, establishing their binding nature for both private parties and public entities and bodies. On the other hand, the Organic Law of the Environment establishes a multidisciplinary and highly technical composition, in which there shall be a representative of the Minister of Environment and Energy, who shall serve as General Secretary. SETENA is also composed of a representative of the Ministry of Health, with a specialty in sanitary engineering, a representative of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA), with a specialty in hydrology, a representative of the Ministry of Agriculture and Livestock, with a specialty in agronomy, a representative of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), with a specialty in civil engineering, a representative of the Costa Rican Electricity Institute (ICE), with a specialty in energy development, and a representative of the state universities, with a specialty in biology. The National Environmental Technical Secretariat was also created as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Environment and Energy, which, according to the provisions of Article 83 of the General Law of Public Administration, means that the Minister, besides being unable to assume the competences of the subordinate body and review or substitute its conduct (either ex officio or at the request of a party), is equally prohibited from giving orders, instructions, or circulars to the subordinate body, such that the legislature intended to provide SETENA with guarantees of independence from its superior. This is also evidenced by the provision in Article 88 that the members of the Secretariat shall be full-time public officials, with exclusive dedication and a prohibition on exercising personal, professional, or private activities, whose removal may only be ordered when there is gross misconduct or breach of the provisions of this or other laws.

Due to all the foregoing, it is the criterion of this Chamber that the legislature has freedom of configuration in the creation and assignment of administrative competences. This implies discretion in defining the administrative bodies responsible for carrying out a specific function concerning a particular matter. Thus, the mere assignment of a specific competence to a different body does not, in itself, constitute a violation of constitutional order. However, in matters of the right to environmental protection, as a consequence of the preventive and precautionary principles, it is necessary that a competence of a technical or scientific nature, aimed at establishing environmental viability or the impact of a specific activity or project on the environment, or in general, defining the type of technical-scientific tool to weigh such effects on the environment and ecosystems, be assigned to a body of a technical nature and not one of an eminently political order. This is because the weighing and analysis of such a matter demand and require that considerations of a technical nature be those that support the approval or denial of said viability. While political bodies could establish programmatic guidelines on this matter, ultimately, the concrete application of the scientific and technical variable entails such a functional orientation.

In that way, Article 18 of the consulted bill, insofar as it establishes that to determine the viability of projects related to the production of green hydrogen, "the procedure to be followed shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae)," disregards the aforementioned criterion of technical functional specialty, transferring the competence in question to a political body, without any objective reason to support the singular non-application or exceptionality to the technical competence that, on this matter, has been generally assigned to a specialized body, according to the regulations of the Organic Law of the Environment. Therefore, such treatment is contrary to Article 50 of the Political Constitution, from which the principle of environmental non-regression is derived, as it impairs the technical suitability of decisions regarding the type of evaluation, control, and oversight of activities that impact, to a greater or lesser degree, the environment, to the detriment of the right to a healthy and ecologically balanced environment. That is, the assignment of competence to the head of the Environment portfolio in relation to environmental evaluations related to the subject matter of the bill in question constitutes a singular non-application of the technical competences that have been legally assigned to a specialized body, transferring them instead to a political body, hence, an unjustified exception to the competence specialization that guarantees the technical assessment of the potential environmental impact in certain productive human development projects, an analysis that directly seeks to satisfy the precautionary and preventive principles. That treatment disapplies the aforementioned technical deference, creating asymmetric treatment in the environmental evaluations of such types of anthropogenic developments, without any legitimate cause that could support that treatment being observable.

In this regard, the consultation is resolved to the effect that Article 18 of the bill "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica" is contrary to Article 50 of the Political Constitution insofar as it provides that "the procedure to be followed shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae)" and that "the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days."

XIII.- NOTE BY JUSTICE RUEDA LEAL REGARDING THE PRINCIPLE OF OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION. In this case, the majority opinion states in Considering VII that the principle of objectification of environmental protection is not connected to the nature of the project subject to this consultation; however, I clarify that I do not share such an assertion. Precisely, I differ from that criterion based on the subsequent reasoning in the majority opinion itself. Indeed, based on the reasoning set forth in Considerings XI and XII of this judgment, I consider that the violation of the principle of objectification of environmental protection, or principle of linkage to science and technology, is verified, precisely for the reasons cited therein. Thus, I fully agree that the constitutional protection of the healthy and ecologically balanced environment, enshrined in Article 50 of the Magna Carta, makes plausible the application of judicial control over those measures that affect, without any study, the powers and attributions of bodies of a technical nature, to which the legal system has assigned the obligation to examine, based on scientific criteria, the environmental consequences of certain projects or measures in aspects related to the impact on biodiversity and ecosystems, the realization of the principle of democratic sustainable development, dignified treatment of nature, among others. In this sense, concerning the right to a healthy and ecologically balanced environment, the decision on proposals or measures that affect it must inexorably be based on technical studies—not on mere political opportunity or discretion—such that a contrary regulation signifies, neither more nor less, a violation of the principle of the objectification of environmental protection.

Now, taking into account the consultations addressed by this Tribunal in Considering VII, I consider that, indeed, regarding these specific aspects, there is no argumentative development by the legislators that demonstrates any violation of the principle of the objectification of environmental protection. In that sense, I reiterate that decision-making in environmental matters is completely linked to this principle, so the production and use of green hydrogen in the country is not exempt from the eventual controls provided for in the legal system to ensure its observance.

XIV.- INFRINGEMENT OF THE RIGHT TO FREE ENTERPRISE. The Deputies inquire whether Article 19 of the bill is unconstitutional due to a violation of Article 46 of the Political Constitution. They maintain that the norm authorizes the use of green hydrogen in specific activities and its final use in the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, and the export of green hydrogen, to develop the activity in competition. However, it excludes the production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes, protected by Article 443 of the Fiscal Code, Law No. 8 of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization corresponds to the National Liquor Factory (Fábrica Nacional de Licores, FANAL). They consider that the norm creates conditions for a sector to be cartelized for the production of alcohols, which could be a violation of Article 46 of the Political Constitution, given that the complete opening of the monopoly is desirable, not that only a few carry it out. They maintain that Article 46 of the Constitution, in relation to Article 28, second paragraph, of the Political Charter, guarantees the freedom of enterprise and the freedom of commerce for the benefit of the economic agent and the consumer, which presuppose that any type of action is considered prohibited, including one endorsed by law itself, that by its content threatens or restricts the freedom of enterprise. Furthermore, Article 46 prohibits private monopolies and makes public ones exceptional, which must be established by the Legislative Assembly by a qualified majority of two-thirds of its total members. They assert that the article under consultation is confusing, as it suggests that those who produce alcohols from green hydrogen will not be subject to the existing limitations for those products, but, on the other hand, it promotes the monopolization of this activity, which could cartelize it to the detriment of consumers.

The norm under consultation provides:

ARTICLE 19.- Authorization for the use of green hydrogen in specific activities

"Natural and legal persons, public and private, whose final use of green hydrogen is the production of alcohols and their derivatives, synthetic fuels, fertilizers, ammonia, and the export of green hydrogen, are authorized to develop the activity in competition. The production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes is excluded from this article, protected by Article 443 of the Fiscal Code, Law 8, of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization corresponds to the National Liquor Factory (Fanal).

The synthetic fuels produced in the country with green hydrogen may be commercialized in service stations and other agents in the value chain of fossil fuel supply, under the conditions determined by regulation."

Certainly, the exercise of the freedom of enterprise guaranteed in Article 46 of the Political Constitution presupposes the recognition of the initiative and voluntary decision of the entrepreneur, within the specific established legal framework, to adopt the lawful measures and conditions they deem convenient or necessary for the better and more productive exploitation of the business or entrepreneurial activity they are engaged in. It includes the right to choose and develop a specific activity, to organize the company and program its activities in the manner that best suits their interests, the right to obtain an economic benefit (profit) from its exercise or at least obtain the resources to subsist, and the right of access to the market, the right to free competition, and the right to freedom of price. As mentioned by the consultants, the constitutional norm declares as a matter of public interest the State's action "aimed at preventing any monopolizing practice or tendency" and proclaims that "Companies constituted as de facto monopolies must be subjected to special legislation." It also establishes that a qualified majority of two-thirds of the members of the Legislative Assembly is required to establish new monopolies in favor of the State or the Municipalities.

This Chamber finds no violation of Article 46 of the Political Constitution in Article 19 of the bill under consultation, because when it states that "the production of ethyl alcohol for liquor and industrial purposes is excluded from this article, protected by Article 443 of the Fiscal Code, Law 8, of October 31, 1885, whose production, distribution, and commercialization corresponds to the National Liquor Factory (Fanal)," it merely integrates the legal system, recognizing the existence and survival of the legal monopoly of the National Liquor Factory, created by Article 443 of the Fiscal Code, a norm of legal rank that serves as the normative basis for the economic activity exercised by the National Liquor Factory, and which is not under discussion in this legislative consultation, nor will it therefore be analyzed by this Chamber. Thus, the argument of the consulting legislators that Article 19 of the bill "creates conditions for a sector to be cartelized for the production of alcohols, which could be a violation of Article 46 of the Political Constitution, given that the complete opening of the monopoly is desirable, not that only a few carry it out," is not acceptable, since it is not the article under consultation that establishes a monopoly in favor of the State. The consultants pronounce themselves in favor of the complete opening of the alcohol monopoly; however, as already indicated, such discussion is not the subject of this consultation.

Consequently, regarding this aspect, the consultation is resolved to the effect that Article 19 of the bill "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica" does not violate Article 46 of the Political Constitution.

XV.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are advised that if any documents have been provided on paper, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new technology-produced device, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this timeframe will be destroyed, as provided in the "Regulation on the Electronic Case File before the Judiciary," approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Therefore:

The request for intervention as amicus curiae filed by Sergio José Capón Brenes, in his capacity as President of the Association of the Chamber of Industries of Costa Rica, is rejected. This optional consultation on constitutionality regarding the bill "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica," being processed in legislative file No. 22.392, is resolved, solely on the substantive objections consulted on a specific basis concerning the bill, as follows:

a) By majority, the consultation is resolved to the effect that the bill, in its entirety, does not violate the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. Justice Garro Vargas dissents and resolves the consultation to the effect that the bill in its entirety violates the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application. Justice Rueda Leal records a note.

b) Unanimously, the consultation is resolved to the effect that Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill do not violate the principles of legal security and certainty, clarity and freedom from normative confusion, nor technical reasonableness and fiscal balance. Justice Garro Vargas records a note.

c) Unanimously, the consultation is resolved to the effect that Article 18 of the bill "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica" is contrary to Article 50 of the Political Constitution insofar as it provides that "the procedure to be followed shall be that dictated by the head of the Ministry of Environment and Energy (Minae)" and that "the environmental impact assessment or the permit required by the project must be resolved within a maximum of sixty calendar days."

d) Unanimously, the consultation is resolved to the effect that Articles 3 and 24 of the bill are contrary to Article 45 of the Political Constitution, regarding the right to private property and the principle of intangibility of private property.

e) Regarding the other consulted aspects of the bill, the consultation is resolved to the effect that there are no substantive constitutional flaws.

No pronouncement is made on matters not consulted regarding procedure and substance. Notify.

Fernando Castillo V.
President

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

José Roberto Garita N.

File: 22-019096-0007-CO
Res. No. 2022-025307

DISSENTING VOTE OF JUSTICE GARRO VARGAS

I.- Preliminary considerations

With the usual respect, I dissent and resolve the consultation to the effect that the bill in its entirety violates the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies determining its necessity, viability, and application.

II.- Doubts of constitutionality of the consulting legislators

In the specific case, the legislators raised an optional consultation on constitutionality regarding the bill called "Law for the Promotion and Implementation of a Green Hydrogen Economy in Costa Rica," being processed in legislative file No. 22.392.

The consultants raised the following arguments and objections:

"The proposed law defines green hydrogen as the hydrogen produced in Costa Rica by electrolysis of water from electricity from renewable sources, through a process that does not emit carbon dioxide and transforms water into molecules of hydrogen and oxygen gases.

To this end, it proposes to declare the use of this energy of public utility. It confers the stewardship of the industrial activity of green hydrogen to Minae and authorizes the collaboration of local governments so that they grant the non-payment of fees and surcharges to natural or legal persons who incorporate the activity in their territory, for the time they deem pertinent.

(...)

Like the cited norm, the articles of the bill consulted here mention the benefits of using green hydrogen; however, as a high-potential renewable energy source, its advancement is promoted through economic incentives and stewardship by the Ministry of Environment and Energy. However, it fails to situate this source within a general energy matrix, which would place green hydrogen as one of the renewable energy sources and therefore within a development plan for said energy.

On this point—a green hydrogen development plan—the bill does not contain or refer to economic studies that assess the cost of hydrogen production to operate a medium- or large-production plant.

Nor is a technical study presented with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production, versus hydrogen, and an assessment of the first-year production cost and a five- or ten-year projection, so that the legislator can weigh whether costs decrease with increased demand or determine if an economic benefit to the consumer is produced.

The legislative initiative, as indicated earlier, is framed within fiscal benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel, but it does not include the topic of financing feasibility studies or the possibility of financing through national or international banks for the installation of green hydrogen plants.

Added to the above, it is important to highlight that green hydrogen, being an energy source, requires operating, production, supply, transport, and distribution standards for production plants, which may be of a legal or regulatory nature. In any case, this must be established based on specialized scientific recommendations set out in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness. (...) the honorable tribunal is consulted on the absence of these studies in the bill in question.

(...)

For the reasons stated, the constitutionality of the bill in its entirety is consulted due to the absence of technical studies that determine its necessity, viability, and application."

In accordance with the foregoing, it can be concluded that the legislators consider that the bill lacks reasonableness due to the absence of technical, economic, and feasibility studies that demonstrate the real cost of developing this type of energy in our country and, at least, a projection of a comparative analysis with other types of energy such as hydroelectric, wind, or solar that are already produced in the national territory.

The violation raised, in my judgment, does have constitutional relevance, as I will proceed to examine in detail below. On other occasions, I have pointed out that, although the ordinary legislator enjoys broad freedom of configuration of norms over social, economic, and political reality, and that this freedom is expressed in the weighing of the timeliness and appropriateness of a given legislative decision, the fact is that the work of norm production cannot be the result of a "capricious" or "arbitrary" attitude. Otherwise, the provision derived from that decision would be contrary to the principle of reasonableness. Based on this premise, it is appropriate to examine the doubt of constitutionality of the consulting legislators, taking into account the background that is in the legislative file itself.

III.- Analysis of the statement of reasons in the present bill

First, it is necessary to indicate that the grievance raised by the consulting legislators is confirmed by the review of the statement of reasons that promoted the bill. The foregoing, because it is indeed not evident that said statement of reasons provided any technical basis to support the initiative. Where relevant, the following was stated:

"The situation we face as a country demands the development of public policy capable of counteracting the complex situation of the national economy.

Alarming data on the unemployment level at 22%; a fiscal deficit of 8.34% of GDP at the close of December 2020, and low public and private investment, demand ensuring the conservation of the Rule of Law and a free-market economy characteristic of Costa Rica, to consolidate the image of a global benchmark in environmental awareness that contributes to our country brand.

Added to the above, there is a very clear global trend towards the decarbonization of the economies of countries considered advanced. Costa Rica, as a country committed to that decarbonization, can and must create a market economy based on, and around, renewable and clean energies.

Hydrogen, the most abundant element in the universe, serves as an efficient clean energy vector, succeeding in replacing, in various important areas of the national economy, the energy generated with polluting fossil fuels. Countries such as Germany, Canada, the United States, Japan, China, and the European Union have already established their respective legal and financial bases for the development of a green hydrogen economy. This global boom is the ideal springboard for Costa Rica to leverage its vast renewable and clean energy resources to create its own green hydrogen economy.

Green hydrogen is the name given to hydrogen that has been generated with clean and renewable energy sources, such as solar energy, wind energy, or energy generated by a hydroelectric plant, among others. It can be used as an energy vector and as a raw material for manufacturing products such as alcohols, synthetic fuels, fertilizers, etcetera.

There are different ways to produce hydrogen, among them, through the electrolysis of water, a process in which, by applying electrical energy to water (H2O), the oxygen and hydrogen molecules are separated. The capture and storage of hydrogen and pure oxygen, a byproduct of the electrolysis process, does not generate any type of polluting emission, and both can be stored as gases or in liquid form."

As a result of this clean process, this hydrogen produced with electrolyzers fed by renewable electricity is known as "green," and it is thanks to that quality that this vector takes on great relevance in the fight against climate change.

This is why it takes on vital importance for Costa Rica in meeting decarbonization goals, since the electricity produced in the country occurs without the intermediation of fossil fuels and from renewable sources that are completely environmentally friendly.

This project seeks ways to promote the country's economic development through the consolidation of an industry that is in a full global boom, with the potential to become one of the main industries worldwide.

(…)

In this way, we see that the country is offered the opportunity to generate spaces for innovation, boost growth and local employment, as well as create new companies with social and environmental impact, taking advantage of the unique opportunity to develop a competitive green hydrogen industry that, from electricity produced with clean and low-cost renewable resources, will allow producing an energy vector for local use and potential regional export, driving a sustainable and clean economy around this activity. And beyond hydrogen as an energy vector are the uses that can be given to hydrogen in the metallurgical, chemical, and petrochemical industries, which in themselves form demand sectors for hydrogen production, whether in the country or in export markets. We know that a circular economy with renewable energy is the way, since historically, in Costa Rica, we have not managed to take advantage of the mineral riches that the country possesses, we have not managed to produce fossil fuels, and we have been forced to import this energy. The emergence of green hydrogen globally allows us to drive deep decarbonization in Costa Rica, a goal that has been proposed in the past, and to take advantage of it to help economic recovery through foreign direct investment and national investment, generating direct and indirect job creation.

In addition to helping clean various environments and sectors of our economy, it will allow us to export products created with zero-emission energy, differentiating them as clean exports to end users. The strategy to be used is collaborative work between the private sector, the public sector, and civil society. This can be and will be an essential piece of our carbon neutrality plan and our commitment to developing sustainably.

In response to the foregoing arguments and the current situation, the following bill is proposed, which proposes to eliminate barriers and provide the necessary incentives to develop the green hydrogen industry in the country, as well as financial tools of different types such as soft loans, green bonds, and any other instrument that best fits to develop the green hydrogen industry in the country.

By reason of all the foregoing, taking into account the economic situation that Costa Rica is experiencing, the following bill is submitted for the consideration of the honorable deputies: LAW FOR THE PROMOTION AND IMPLEMENTATION OF A GREEN HYDROGEN ECONOMY IN COSTA RICA.”

 
From the foregoing transcription, two noble purposes emerge to which there can be no objection whatsoever. The first purpose is to fight against unemployment and combat the serious fiscal crisis that exists in the country, through the promotion of this new market economy, which would be carried out thanks to the production of energy through hydrogen. The second is the generation of clean energy, which is framed within a trend toward decarbonization. These policies are not novel in the country, since from the signing of the United Nations Framework Convention on Climate Change (UN), Law No. 7414 of June 13, 1994, Costa Rica joined the objective of "achieving, in accordance with the relevant provisions of the Convention, stabilization of greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system" (Art. 2). Consequently, the legislator may well promote these purposes. However, what was set forth in the statement of motives does not account for a real picture of the implications of the start-up of this type of industry, since no technical support is cited that reflects the factual background of this initiative and a minimum of technical and cost basis.

On the other hand, in official letter No. AL-DEST-IIN-028-2021, the Integrated Legal-Socioenvironmental Report of the Department of Studies, References and Technical Services of the Legislative Assembly, the following statements were made in relation to the parliamentary initiative under analysis:

"Green hydrogen constitutes a generic term to refer to the technology that is based on energy generation, through a chemical process known as electrolysis; which uses electric current to separate hydrogen from oxygen in water. This energy is obtained by direct action of electricity obtained from renewable sources.

The International Energy Agency (IEA) calculates that obtaining green hydrogen would save up to 830 million tons of CO2 annually, as opposed to fossil fuels.

It should be clarified that there are various types of hydrogen; first, we find blue hydrogen, which is the most abundant and has its origin in natural gas. Green hydrogen is that which originates from fully renewable and clean sources, such as that obtained from photovoltaic energy systems or wind farms that harness the wind; finally, black hydrogen, also called gray or brown, is the one that generates the largest carbon footprint since it is extracted from non-renewable fuels such as oil or coal.

III.- ANALYSIS OF THE ARTICLES

This law, in its articles, identifies the usefulness and benefits of green hydrogen as a high-potential renewable energy source; it promotes its advancement through the promotion of economic incentives and the stewardship of the Ministry of Environment and Energy. However, it fails to locate this source within a general energy matrix; one which places green hydrogen as one of the renewable energy sources and therefore within a development plan for said energy.

On this point—a development plan for green hydrogen—the bill does not contain or refer to economic studies that value the cost of hydrogen production to operate a medium or large productivity plant.

Nor is a technical study presented with a comparative analysis between hydroelectric, wind, or solar production, versus hydrogen, and a weighting of the production cost for the first year and a five- or ten-year projection, so that the legislator can weigh whether expenses decrease according to increased demand or, alternatively, whether an economic benefit to the consumer is produced."

On the other hand, as we cited previously, the bill focuses on fiscal benefits through exemptions and the hiring of foreign personnel. However, it leaves out the issue of financing feasibility studies or the possibility of financing through national or international banking for the installation of green hydrogen plants.

Likewise, since this is an energy, operating, production, supply, transportation, and distribution standards are required for the energy from production plants, which may be of a legal nature or a regulatory nature. In any case, this must be established based on specialized scientific recommendations set forth in technical studies that support it and provide the necessary technical reasonableness." (The highlighting does not correspond to the original).

 
In said report, a section was dedicated to the "Economic and technical viability of this industry for the country" and it was warned that a market study was barely underway to assess the impact on the industrial development of Costa Rica, both in the national and international markets. In relevant part, the following was noted:

"In relation to its technical viability, the market study for green hydrogen in Costa Rica is currently being prepared, which will estimate national potentials and the competitiveness of green hydrogen against international export markets. Likewise, this study will estimate the macroeconomic impact of the development of this industry in Costa Rica.

On the other hand, analyses have been carried out for the transportation sector based on a series of scenarios to 2050 that seek to determine the segments for which this technology would be most viable in our country, comparing the total cost of ownership of different vehicles in the different segments.

The total cost of ownership is a financial indicator that includes the acquisition cost and the operating cost of an asset over its useful life. The main result of the study is that the heavy-duty cargo segment is the one expected to be strongly dominated by fuel cell technology (hydrogen technology) in the years to come.

It is expected that in the future the bus segment will be shared by hydrogen technology and electric battery technology. Important factors to consider in the use of hydrogen are travel distances and vehicle weight." (The highlighting does not correspond to the original).

 
That is to say, from the report of the Department of Technical Services of the Legislative Assembly, it was evident that, at the time of processing the parliamentary initiative, the corresponding reports that would provide support to promote the bill did not exist; rather, the technical viability and market studies were barely in process.

IV.- Conclusions on the matter

By virtue of the foregoing, I consider that the grievance raised by the legislative petitioners is substantiated. Through a bill, the importance of this type of energy is being presupposed without said decision being supported by a minimum of technical and cost basis that justifies the viability of green hydrogen production in the country. But not only that, but also that it justifies the declaration of public interest—with all the legal consequences that this entails—and the possible tax exemptions for an industry that, despite the most noble intentions regarding the fight for economic recovery and the implementation of clean energy, has not been proven to have true feasibility in the territory and in the national industry. I clarify that I do not question whether or not there is abundant data that could support that, but it is manifestly clear that it was not provided as support for the initiative.

From my point of view, these omissions imply an injury to the principle of reasonableness of the parliamentary initiative. On previous occasions, I have ruled on similar defects that imply the unconstitutionality of a bill. For example, in legislative consultation No. 2020-015542, I made the following considerations:

"III. The criteria of opportunity and desirability in legislative work

In light of Articles 105 and 121 of the Political Constitution, the ordinary legislator enjoys broad freedom of configuration of norms over social, economic, and political reality. The exercise of legislative power originally resides in the people and is constitutionally delegated to the Legislative Assembly, as the representative political organ par excellence. However, this power is limited by constitutional precepts, values, principles, and jurisprudence, as well as by those international agreements or instruments duly approved by the Legislative Assembly (Article 7 of the Political Constitution). Regarding legislative procedure, the legislator is also subject to the provisions of the Regulations of the Legislative Assembly, which is a formal parameter of constitutionality.

Furthermore, in our normative design, the law-making process is subject to constitutionality control, exercised through the Constitutional Chamber. This control system can be a priori or a posteriori. In both cases, and with their specific regulations, it is the obligation of this Court to examine the normative proposal and the legislative procedure, in order to compare it with the norms, principles, and values that make up the Law of the Constitution.

(…)

Since my appointment as an Alternate Magistrate Judge, I have maintained that in this exercise of a priori constitutionality control, there are aspects on which it is not appropriate for the Chamber to rule, such as the possible advantages and disadvantages of a decision in terms of desirability and opportunity, as well as matters of mere legality (see my separate note in judgment 2015-15927). Likewise, in the note to advisory opinion 2019-24746, I concluded the following:

'[It must be kept in mind] the need to distinguish between what is legally obligatory (constitutionally and legally) and what is politically possible or desirable. It is true that the political must not be outside the legal and it is also true that many of the resolutions of the Constitutional Chamber have an impact on the political life of the country. It is logical that the latter is so, in view of its peculiar functions and competences, attributed by the rules that govern it; but precisely these are a limit. Although it is incumbent upon it to resolve on its own jurisdiction, as indicated in Article 7 of the LJC, it always does so in light of those rules and without forgetting its nature as a jurisdictional organ. Therefore, the rationes decidendi and the provisions of the Chamber respond to that reality. On the other hand, it is in the parliamentary sphere where it is appropriate to wield arguments of desirability or opportunity (...). Such arguments will provide the basis for the decisions one deems prudent to take in that sphere.'

According to what has been said, it is not appropriate for the Chamber to examine the opportunity and desirability of bills. However, it does correspond to this Court:

'To guarantee the supremacy of constitutional norms and principles and of the International or Community Law in force in the Republic, their uniform interpretation and application, as well as the fundamental rights and freedoms enshrined in the Constitution or in international human rights instruments in force in Costa Rica' (Article 1 of the LJC. The highlighting does not correspond to the original).

IV. The parameter of reasonableness in provisions on public funds

From its origins, the Constitutional Chamber has consistently indicated that the production of legal norms, although in many cases it responds to a parliamentary weighing of opportunity and desirability, cannot respond to a 'capricious' or 'arbitrary' attitude of the public official issuing the norm. Otherwise, the provision would be contrary to the principle of reasonableness, which is a constitutional principle that this Court must safeguard, even in optional consultations on constitutionality.

Since judgment 1739-1992, this Court established the following doctrine:

'[L]aws and, in general, norms and acts of authority require for their validity not only to have been enacted by competent organs and due procedures, but also to pass a substantive review for their concordance with the supreme norms, principles, and values of the Constitution (formal and material), such as those of order, peace, security, justice, freedom, etc., which are configured as patterns of reasonableness. That is to say, a norm or public or private act is only valid when, in addition to its formal conformity with the Constitution, it is reasonably founded and justified according to constitutional ideology. In this way, it is sought not only that the law not be irrational, arbitrary, or capricious, but also that the selected means have a real and substantial relationship with its object.' (The highlighting does not correspond to the original). (Criterion reiterated in multiple judgments, among them, 3495-1992, 2003-03667, 2007-03905, 2010-09042, 2012-016083, 2019-010642, and 2020-010160, among many others).

It is accepted that the parameter of reasonableness is an indispensable criterion to ensure that laws and, in general, all norms, do not result in an arbitrary and senseless exercise of public power, but rather respond to real needs and motivations.

From said general principle, this Chamber derived the principle of the prohibition of arbitrariness as an essential statement of the Rule of Law that supposes, precisely, the prohibition of making decisions lacking in foundation. When examining the origin of this principle, this Chamber stated:

'It was conceived by the German jurist Leibholz in 1928 as a criterion for weighing respect for the principle of equality by the legislator. According to this formulation, the principle of the prohibition of arbitrariness supposes the prohibition of arbitrariness, that is, of any difference lacking a sufficient and just reason. The principle is taken up again by Spanish doctrine, specifically, by García de Enterría at the end of the 1950s (1959) with a broader sense—not circumscribed to the principle of equality—than that proposed by Leibholz. Subsequently, the principle with that broader sense was embraced by the Spanish Constitution of 1978 in its Article 9.3, at the proposal of Senator Lorenzo Martín-Retortillo, who justified his initiative on the need to have the principle of the prohibition of arbitrariness as a further technique or mechanism for controlling or supervising public powers inherent to the Rule of Law.' (Judgment 11155-2007).

Likewise, this Chamber justified that arbitrary action is that which is contrary to justice, reason, or the laws. In a previous judgment that examined said principle (resolution 2004-14421), the Chamber stressed that, although it is enshrined in Article 16 of the General Law of Public Administration (LGAP), its origin is found in Article 11 of the Political Constitution, which establishes the following:

'Public officials are simple custodians of authority. They are obliged to fulfill the duties that the law imposes on them and cannot arrogate to themselves powers not granted in it.'

In effect, Article 16 of the LGAP provides:

'In no case may acts be issued that are contrary to univocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience.'

Therefore, it is a principle that, although formally expressed at the legal level, has materially constitutional content. Therefore, it is possible to conclude that said principle is of application even for parliamentary work. Moreover, the Chamber in judgment 2003-5090 expressly stated:

'The freedom of legislative configuration is not unrestricted, since it has as a limit the Law of the Constitution, that is, the block of constitutionality formed by constitutional precepts and customs, values, and principles—among which those of proportionality, prohibition of arbitrariness, non-discrimination, due process, and defense stand out—of that nature and the jurisprudence rendered by this Court for similar cases.' (The highlighting does not correspond to the original).

To the foregoing, it must be added that this Court has emphasized that, when it comes to the handling of public funds, their disposition must be carried out under criteria of legality, austerity, and reasonableness, which imposes a prohibition against wasting or administering such resources as if they were private funds (see, for example, the judgments of this Chamber 2000-6728, 2006-6347, 2012-3267, 2018-008137, 2019-009226, and 8254-2020). Such criteria could only be examined based on adequate motivation and justification of the decision, in this case, of the legislative determination.

It should be stressed that, even if it is a decision of opportunity and desirability regarding the best destination for certain public funds, its justification must be sufficient. This must be to such an extent that there is no room to doubt its reasonableness and it is ruled out that it is an 'irrational, arbitrary, or capricious' determination. That is to say, it must be verified that the project responds to the general interest.

 
In the case at hand, it is not properly about the disposition of public funds to make a donation to a specific activity chosen by the legislator, but rather about betting on the 'development of a national green hydrogen economy,' which has highly important implications for the national industry. For example, as I have mentioned, public or private initiatives aimed at 'the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen within the framework of the energy transition, the Sustainable Development Goals (SDGs) of the United Nations (UN), and for the benefit of the country' are declared of public interest (Art. 4). Additionally, the Costa Rican Institute of Electricity (Instituto Costarricense de Electricidad), the National Power and Light Company (Compañía Nacional de Fuerza y Luz, CNFL), the Costa Rican Petroleum Refinery S.A. (Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., Recope), the Public Services Company of Heredia (Empresa de Servicios Públicos de Heredia, ESPH), the Administrative Board of Electrical Services of Cartago (Junta Administrativa de Servicios Eléctricos de Cartago, JASEC), and the rural electrification cooperatives are authorized to participate in the research, production, transformation, storage, transportation, commercialization, supply, final use, and export of green hydrogen; as well as the products and by-products derived from these activities (see Art. 5). It involves, as can be seen, an authorization for public companies to become involved in the development of an economic activity for which cost and feasibility studies were barely being carried out. For this reason, these authorizations do give rise to the disposition of public funds in an industry that does not have its technical basis duly accredited. I reiterate that I do not question that it may have it, but rather that it has not been provided. Moreover, a series of incentives are established for the activities of production and transformation of green hydrogen, also for research, storage, transportation, and final use of green hydrogen, as well as for importers, distributors, and marketers of goods, equipment, machinery, and supplies necessary and linked to the development of the described activities.

In summary, there is a strong intention of the legislator to promote 'a national green hydrogen economy' with important implications in the national economic sphere. Therefore, I consider that there must be a prior technical basis that at least minimally justifies the reasonableness of the parliamentary initiative that supports the placement of this energy in the electric power matrix produced in the country and that determines its necessity, viability, and application in the national territory. Consequently, as it has been proven that no such technical support existed, I conclude that the legislative petitioners are correct regarding the questioned vice.

Finally, I must make two considerations. In the first place, it is necessary to insist that I am not objecting to the ultimate goal of the regulation being promoted, since, as can be inferred from the statement of motives, these are purposes of great relevance and national impact, both economic and environmental. In the second place, as a constitutional judge, it is not for me to define what technical studies should be carried out prior to promoting this initiative, nor would it be usual to examine the suitability of the specific studies; however, as I have stated in this dissenting vote, there must be some type of support that justifies and grants a certain reasonableness to a bill with so many implications for energy production in the country and the national economy.

Therefore, as it has not been proven that the bill was previously supported by any technical basis that justifies it, I must answer the consultation in the sense that the bill has an essential vice in its procedure that invalidates it. The bill, in its entirety, violates the principle of technical reasonableness, due to the absence of technical studies that determine its necessity, viability, and application.

 
NOTE OF MAGISTRATE JUDGE GARRO VARGAS

It is necessary to clarify that, by virtue of having declared that the parliamentary initiative is unconstitutional, due to the proven absence of technical studies to support it, I deem it unnecessary to rule on whether Articles 9, 10, 11, 12, 13, and 14 of the bill are unconstitutional due to injury to the principles of legal certainty and legal security, technical reasonableness, and fiscal balance in relation to the exemptions sought to be approved with the legislative initiative. If I verified that no technical basis exists for the bill, it must be understood that none exists for the tax exemptions sought to be approved for the promotion of this hydrogen economy.

 
Anamari Garro V.

 
 
 
 
   
 
 
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