Res. 22606-2022 Sala Constitucional — Annulment of Law 9348 on the Ostional Wildlife Refuge for lack of prior technical studiesAnulación de la Ley 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional por falta de estudios técnicos previos

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Sala Constitucional

Resolución Nº 22606 - 2022

Fecha de la Resolución: 28 de Setiembre del 2022 a las 13:10

Expediente: 16-011132-0007-CO

Redactado por: Fernando Cruz Castro

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia estimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con nota separada

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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental

Objetivos de Desarrollo Sostenible: Vida de ecosistemas terrestres (Obj 15)

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD

Subtemas:

NO APLICA.

AMBIENTE. CONCESIONES EN REFUGIO DE VIDA SILVESTRE OSTIONAL
Expediente: 16-011132-0007-CO
Sentencia: 022606-22 de 28 de setiembre de 2022
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Norma impugnada: Artículo 8 incisos a) b) parcialmente, c) parcialmente, d), f) y g); artículo 9; articulo 10; artículo 12 incisos a) b) parcialmente, c, d, e) parcialmente, f) y el artículo 26 de la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional y su transitorio VII.
Parte dispositiva: Se declara CON lugar la acción. En consecuencia, se anula en su totalidad la Ley n°9348 "Refugio de Vida Silvestre Ostional" y por conexidad además el decreto ejecutivo n°41134-Minae del 10 de abril del 2018 "Reglamento a la Ley N° 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional. Lo anterior por vicio sustancial de procedimiento debido a la falta de sustento técnico. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. El Magistrado Cruz Castro,  el Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Garro Vargas consignan nota por separado. El Magistrado Cruz Castro, el Magistrado Rueda Leal y el Magistrado Garita Navarro consignan razones adicionales. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, al Presidente de la Asamblea Legislativa, al Ministro de Ambiente y Energía, a la Procuraduría General de la República y al Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (CIMACO).-

VI.- Sobre si los usos de suelo de autorizados en los artículos 8 y 12 de la ley impugnada, violentan el Derecho de la Constitución.- Las accionantes estiman que solo las concesiones para uso habitacional, albergues de ecoturismo e infraestructura para investigaciones científicas son constitucionales, cuestionando los otros usos previstos en los artículos 8 y 12, tales como:

·       “Uso agropecuario sostenible de pequeña escala” (inciso a del art.8).

·       “Uso… habitacional recreativo.” (inciso b del art.8)

·       “Cabinas… de ecoturismo.” (inciso c del art.8)

·       “Uso comercial destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades y visitantes” (inciso d del art.8)

·       “Instalaciones para servicios comunales y de bienestar social.” (inciso f del art.8)

·       “Investigación y operación de proyectos comunales.” (inciso g del art.8)

Usos que son reiterados en el artículo 12, cuando se refiere al canon que deberá pagar el concesionario para realizar dichos usos. Consideran que todos esos usos son incompatibles con el ambiente, que se está desprotegiendo a los manglares, que con ello se está reduciendo el bosque sin ninguna compensación, y que de todas formas, un diputado que participó en la votación de esta ley, por tener un terreno allí, debió abstenerse, viciando todo el articulado con su votación. En criterio de la Procuraduría General de la República, la normativa resulta inconstitucional por cuanto, conforme a los precedentes de la Sala Constitucional relativos al Refugio de Vida Silvestre Ostional (voto número 13-010158), una ley que permita allí el otorgamiento de concesiones para actividades distintas a la “investigación, protección, capacitación y ecoturismo” debe contar, entre sus antecedentes, con un estudio de impacto ambiental aprobado por la Setena, y no se aprecia en el expediente legislativo No. 18939, el cual dio origen a la Ley No. 9348, que ese requisito haya sido cumplido. Indica que esas normas serían inconstitucionales por quebranto de los artículos 50 y 89 constitucionales y del principio de intangibilidad de la zona pública, salvo que se interprete, conforme a la Constitución, que la competencia allí conferida queda sometida a las condiciones previas contenidas en el artículo 11 de la Ley, de manera que las áreas de esteros, manglares (cualquiera que sea o haya sido su extensión) y ecosistemas de humedal, las áreas de protección, los bosques, terrenos forestales o con esa aptitud, los 50 metros contados a partir de la pleamar ordinaria y de las rías, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, no son susceptibles de ser objeto de una concesión de uso como tampoco de un permiso de uso. Por su parte, en su informe, el Ministro de Ambiente y Energía indica que, la norma objeto de impugnación tiene amplio respaldo técnico, ya que el Área de Conservación elaboró los estudios de fragilidad ambiental, los estudios de la ocupación y de la tenencia de la tierra, el Plan General de Manejo y los diagnósticos biofísicos del Refugio con lo cual se sustenta la base de la Ley N°9348. Por otro lado agrega que, su régimen se ajusta al artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre que establece que en los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado por el área protegida, previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes. En los transitorios se establecen una serie de pasos que se deberán de seguir antes de que se pueda dar cualquier concesión en el Refugio, como forma de asegurar que todos los elementos técnicos importantes estén aprobados de previo. Todo lo autorizado en los artículos impugnados por las accionantes tienen informes técnicos que le dan sustento técnico científico y son acordes a la categoría de manejo y proporcionales al objeto de tutela. El Reglamento de Desarrollo Sostenible, para cada uso del suelo se establece la condición y las recomendaciones de manejo. Hay zonas de sobreuso consideradas como zonas de condición muy especial, en estas es necesario establecer medidas correctivas. Así también, el Plan General de Manejo establece los objetivos de manejo y la zonificación, para cada zona se establecen las características, las limitantes y los usos permitidos. Por su parte, el coadyuvante, el Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, indica que el alegato referente a que los artículos 8 y 12 de la Ley 9348 permiten usos que no es posible realizar dentro de terrenos estatales es improcedente, ya que se basa en la consideración de que el Refugio en cuestión es propiedad 100% estatal, cuando en realidad es propiedad mixta. Las normas impugnadas, lejos de reducir el alcance de la protección ambiental, en realidad tienden a hacerla efectiva mediante la ordenación y regulación del uso del suelo, con el objeto de armonizar los fines de conservación del Refugio y el hecho ineludible de la presencia de particulares en el mismo. En cuanto a la carencia de informe técnico indica que, el estudio técnico previo es el realizado por el Dr. Allan Astorga, denominado “Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional”. Aun cuando el Refugio fue declarado como estatal por parte de esta Sala, en realidad, nunca ha sido estatal sino mixto, por la demostrada existencia de propiedad privada en un porcentaje considerable del territorio y que fue constituida desde antes de la creación del mismo.

De todo lo cual, esta Sala determina en efecto la existencia de la inconstitucionalidad, pero no solo de las normas impugnadas, sino de toda la ley, conforme se explica a continuación.

-El Refugio de Vida Silvestre Ostional es propiedad del Estado y ninguna propiedad demanial puede ser reducida por ley si no hay previos estudios técnicos que lo justifiquen: El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida (artículo 40 de la Ley Forestal). Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres). En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección. El Refugio es definido como propiedad estatal por lo que no se pueden realizar actividades de desarrollo o de explotación de los recursos naturales. Ninguna ley puede cambiar sin más tal naturaleza estatal, indicando que es “mixta”, sin sustento técnico específico. La naturaleza estatal no cambia aunque una norma legal pretenda cambiar la naturaleza del refugio indicando que es de propiedad mixta. Así, pues, una modificación de la naturaleza, implica un daño al medio ambiente. En efecto, el Refugio de Vida Silvestre Ostional que se encuentra ubicado en la zona marítimo terrestre, es propiedad del Estado. Sobre ella, el Estado tiene plena jurisdicción, por lo que no se puede disponer a favor de los particulares la realización de ninguna actividad, como las que se autorizan en los artículos 8 y 12 impugnados. Las leyes que se relacionan con el ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su Reglamento, la Ley Forestal y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, por ejemplo), no previeron al Refugio de Vida Silvestre Ostional como un refugio de propiedad mixta a partir del cual se puedan autorizar actividades o proyectos de desarrollo o de explotación de los recursos naturales. Ello se hizo hasta el año 2013, por la ley que está siendo ahora impugnada, la cual, en sentido contrario a lo dicho por la Jurisprudencia de esta Sala, lo que hizo fue cambiar la naturaleza del Refugio de estatal a mixta con el fin de permitir otros usos en este Refugio, y sin estudio técnico previo que lo justificara, según se ha dicho.

-La ley impugnada, en sus distintas normas, desafectan y reducen el grado de protección del Refugio de Vida Silvestre Ostional: Tal como apunta la parte accionante, el legislador estableció varias disposiciones que implican una desafectación del área a proteger y reducen el grado de protección que le había sido conferido. Lo anterior, sin que ello haya sido justificado en un estudio técnico, como reiteradamente lo ha señalado este Tribunal. El artículo 5, por ejemplo, cambió su naturaleza jurídica de un refugio de naturaleza meramente pública a uno mixto, estableciendo que, a partir de ese momento, ya no solo estaría conformado por terrenos propiedad del Estado, sino además, por terrenos propiedad de particulares que hayan sido inscritos en el registro respectivo y, aunque la norma advierte que ello ocurrirá siempre que ambas formas de propiedad sean sometidas a usos compatibles con sus objetivos de conservación y protección ambiental, bajo un enfoque integral de conservación, lo cierto es que en artículos posteriores autoriza actividades para las cuales no consta un estudio técnico previo, que haya determinado que, a través de estas, no se vaya a afectar el fin para el cual este fue constituido. El artículo 8 aquí cuestionado, dispone que, en “las áreas de naturaleza demanial del Refugio podrán otorgarse concesiones a ocupantes actuales”, con excepción de los que estén en un área de protección de quince metros alrededor de los esteros y manglares del Refugio; bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, los cincuenta metros de la zona pública de la zona marítimo terrestre contados a partir de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. Ese numeral indica que el Área de Conservación puede otorgar concesiones cuando en el estudio que se realice para el caso concreto se determine técnicamente que no son incompatibles con los objetivos y los alcances establecidos en el Plan general de manejo, para los siguientes usos potencialmente compatibles con los objetivos de conservación del Refugio: “a) Uso agropecuario sostenible de pequeña escala. b) Uso habitacional y habitacional recreativo. c) Cabinas y albergues de ecoturismo. d) Uso comercial destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades y visitantes. e) Infraestructura para investigaciones científicas o culturales y capacitación. f) Instalaciones para servicios comunales y de bienestar social. g) Investigación y operación de proyectos comunales.” Y el artículo 12 incluso establece un pago de cánones para el ejercicio de esas actividades. Es decir, con esas disposiciones no solo pierde el refugio parte de su territorio al cambiar su naturaleza y establecer que existirán terrenos de naturaleza privada dentro de estos, sino que, además, sin un estudio técnico que verifique los eventuales impactos en el ambiente de previo, como lo exigiría el principio precautorio, son autorizadas actividades diversas a las establecidas por la Ley Forestal para este tipo de refugios de naturaleza mixta (por ejemplo: el uso agropecuario, habitacional, y comercial contemplado en el artículo 8 impugnado). El ordinal 9 de la misma ley, también innova autorizando permisos de uso de suelo a instituciones públicas para brindar servicios públicos que resultan ajenos al ámbito de protección, sin que exista un estudio técnico que, de previo, igualmente justifique porqué no solo son desafectadas ciertas áreas de protección, sino también ha reducido el grado de protección ambiental de estas, pues anteriormente todas esas actividades no eran permitidas, y ahora se autorizan en la ley, sin previamente acreditar que no ocasionarán un daño en el ambiente. En similar sentido, el numeral 10 de esta ley, abre la posibilidad al Área de Conservación Tempisque para otorgar permisos de uso de suelo dentro del Refugio a universidades privadas, centros o institutos de investigación y organizaciones comunales locales, para investigación y desarrollo de proyectos comunales. Además, en estos dos numerales no se excluyen las áreas que sí se excluyen para el otorgamiento de concesión, tal y como acertadamente lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe. En efecto, no se salvaguarda de la zona pública los humedales, área de bosque, forestales o con esa actitud y demás zonas exceptuadas en los artículos 8 y 11 de la ley, lo que quebranta los numerales 50 y 89 de la Carta Fundamental. Ciertamente la ley impugnada establece en el ordinal 11 que se debe emitir un Plan General de Manejo previo al otorgamiento de concesiones en el Refugio, que determine que los usos estuvieran orientados a los objetivos de conservación del Refugio, con las limitantes y potencialidades técnicas ambientales de cada zona o subzona; sin embargo, dadas las particularidades de este caso, donde se reitera, ya existía una protección normativa mayor y se desafectó no solo parte de su territorio, con propósitos incluso diversos a la tutela ambiental, sino que también fue disminuido el grado de tutela que tenía respecto de algunas áreas, a fin de resolver un problema de ocupación dentro de esta área, lo cual es ajeno a su fin, el origen de la reforma legal requería estar sustentada en un estudio técnico que justificara tales cambios y compensara la tutela ambiental existente, conforme ya lo había indicado este Tribunal, respecto a este mismo refugio, al pronunciarse mediante consulta legislativa sobre el proyecto de ley nro. 18.148, “Ley de Territorios Costeros Comunitarios”, en la sentencia nro. 2013-10158 de las 15:46 horas del 24 de julio de 2013. No obstante, nuevamente se echa de menos.

-Ausencia de respaldo técnico: En el expediente legislativo No. 18939 que dio origen a la Ley No. 9348 no se aprecia que se haya sido cumplido con el requisito de respaldo técnico, en los términos ya indicados por esta Sala en el voto mencionado del 2013-010158. Claramente, de la exposición de motivos del proyecto se extrae que, a ese momento, no tenían los informes técnicos de respaldo, cuando se indica: “Los estudios técnicos a los que hace referencia la Sala Constitucional se encuentran sumamente avanzados… Oportunamente serán presentados a la corriente legislativa.” Pese a que el Ministro de Ambiente indica en su informe que habrá un Plan General de Manejo, como un requisito previo para el otorgamiento de las concesiones, y que además habrá un estudio concreto en cada caso, ello no sustituye los estudios técnicos PREVIOS que deben existir como fundamento al proyecto de ley que en el fondo conlleva la reducción del Refugio de Vida Silvestre de Ostional. Ello por cuanto dichos estudios no son una mera formalidad, ni pueden ser sustituidos por estudios posteriores o concretos, sino que, permitir usos de suelo, más allá de los relacionados con la conservación de un Refugio de Vida Silvestre, es desnaturalizar la razón de ser del refugio, reducir en todo caso el área del refugio, y con ello violentar el derecho al ambiente. Sobre lo indicado por el coadyuvante de que el informe técnico de la ley es el realizado por el Dr. Allan Astorga, denominado “Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional” se debe indicar que esta Sala pudo observar dicho informe, y se concluye que claramente este no es el informe que justifica técnicamente la ley, básicamente por tres razones: la fecha del informe, la justificación y su contenido. Dicho informe data del 2009, el proyecto de ley se presentó en el 2013 y es aportado al expediente legislativo en junio del 2015. Un informe técnico base de un proyecto de ley se debe presentar adjunto al proyecto de ley. Además, nótese que cuando esta Sala conoció del asunto en consulta, en el voto del 2013, nada se dijo en ese momento sobre este informe técnico del 2009 como base del proyecto de ley. Por lo demás, la justificación de dicho informe no tiene relación con el proyecto, pues lo que se indica es que: Es un estudio base para la elaboración del Plan de Manejo del Refugio (“El objetivo del estudio es desarrollar una zonificación de Indices de Fragilidad Ambiental (IFA) para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional… con la finalidad de establecer una base técnica para el Plan de Manejo de este conjunto de importantes ecosistemas.”). Finalmente, su contenido no se refiere a lo que debería referirse un informe técnico que sustente un proyecto de ley que reduzca el nivel de protección de un refugio de vida silvestre, pues no se indica en concreto por qué se reduce, cómo se reduce ni cuáles medidas de compensación se establecen.

-La demanialidad ambiental supone un régimen especial de protección: La declaración de demanialidad por razones ambientales supone una esfera especial de protección, en la medida en que configura un régimen especial de dominio, regulado por normas intensas de derecho público y que procuran el resguardo del cumplimiento de una finalidad de tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Atendiendo a dichas razones constitutivas y en aras de las bondades que subyacen en su dimensión teleológica, cualquier determinación de desafectación total o parcial, o bien, de recomposición de su naturaleza jurídica, exige e impone los debidos análisis técnicos que ponderen la variable ambiental en la toma de la decisión, como derivación de los principios de no regresión, progresividad del ambiente, precautorio, preventivo y pro-natura. La especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones, en el contexto de los diversos niveles que componen los ecosistemas, así como las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y dentro de este, las incidencias sociales, económicas, entre otras. De esa manera, la ausencia de ese tipo de rigor técnico en la variación de naturaleza del dominio público ambiental deja de lado y quebranta, aún por riesgo, el contenido sustancial de ese derecho. Lo mismo ha de advertirse en lo referente a la permisibilidad de la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que aquellas pueden llegar a producir en el medio, para lo cual, es menester la consideración del régimen primario de uso del bien, la tipología de ecosistemas convergentes en esa área, la existencia o no de regímenes especiales de uso impuestos por normas jurídicas. En efecto, la variación de uso de un bien al que tradicionalmente se ha conferido un régimen de protección ambiental, precisa de las valoraciones de orden técnico sobre las consecuencias que esas nuevas incursiones antrópicas llegarán a producir en el ecosistema, así como si son congruentes con el medio, bajo un contexto de sostenibilidad ambiental. Esto implica ponderar conductas permitidas, acciones y procedimientos correctivos, medidas de mitigación, acciones compensatorias, entre otra serie de consideraciones que se echan de menos en este expediente. Tal falencia, como se ha expuesto, supone lesiones de orden sustancial que esta Cámara no puede inadvertir si se entiende que el patrimonio público, desde el plano conceptual, dice del conjunto de bienes que por ley (o norma superior) se encuentran afectos a un uso y fin público. Si bien su régimen de uso no es totalmente incompatible con la explotación privativa por parte de terceros, previa habilitación administrativa expresa, lo cual, ha de ser regulado de manera expresa por fuente legal, cuando se trata de un demanio ambiental, la valoración de este marco de actividades permitidas exige de un análisis minucioso, cauteloso, técnico, atendiendo a las condiciones y características propias del ambiente, como bien jurídico tutelado y su innegable significancia para el ámbito de los derechos humanos contemporáneos y de generaciones futuras. Es esa finalidad de protección la que impone el tipo de consideraciones especiales y de orden técnico al que se viene haciendo referencia, en procura de cumplir con la obligación constitucional de velar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esto implica, además, la valoración de las acciones de recuperación de las zonas de incidencia e impacto de los diversos ecosistemas, como medio necesario para la regeneración ambiental y el fortalecimiento del Patrimonio Natural del Estado. Esa función de la propiedad pública justifica que su titularidad no fenezca por aspectos de temporalidad, que las acciones de recuperación no se encuentren afectas por el decurso del tiempo, así como que no sean oponibles o generen un mejor derecho, las acciones registrales que produzcan un detrimento de ese régimen especial de propiedad.

-El Refugio de Vida Silvestre Ostional es patrimonio natural del Estado: Es claro que el Refugio de Vida Silvestre Ostional es patrimonio natural del Estado. El patrimonio natural del Estado está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública. Sugiere esto, sin duda alguna, que aunque se ubiquen en el Refugio de Vida Silvestre Ostional personas con terrenos ocupados con anterioridad a su creación, si los terrenos en que se ubican aquellos forman parte del Refugio, deberá decretarse la correspondiente expropiación. Lo que significa que el legislador no puede establecer el carácter mixto del refugio, sin sustento técnico alguno. Sobre esa base, la ley impugnada, en tanto permite autorizar actividades en el Refugio de Vida Silvestre Ostional que no tiendan a su protección e investigación, resulta inconstitucional. Inconstitucionalidad que resulta, tanto por la forma, como por el fondo. En cuanto a la forma, se constató que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, lo cual constituye un vicio esencial de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como esta Sala lo ha indicado antes. Además, también resulta en una inconstitucionalidad por el fondo por cuanto, en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a cambiar la naturaleza del Refugio, su ámbito de protección, y a posibilitar concesiones, de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia. Siendo que, por tratarse de un vicio de forma, la inconstitucionalidad es de toda la ley, y no solamente de las normas impugnadas. Así, carece de interés pronunciarse respecto de los demás extremos alegados por la parte accionante, dadas las consecuencias que ello implica, cuales son, la nulidad de toda la ley aquí impugnada.

Finalmente sobre el argumento de que la ley es nula porque, un diputado concreto que votó a su favor tenía intereses específicos, ello no es un argumento de constitucionalidad, sino de legalidad, que podrá ventilarse en la vía penal donde corresponderá examinar si ha habido algún ilícito al respecto.

VII.- Conclusión.- Se comprueba que la Ley impugnada contiene un cambio en la naturaleza del Refugio de Vida Silvestre de Ostional que disminuye su nivel de protección al permitir usos de suelo, y por tanto concesiones, más allá de la protección, investigación, capacitación y ecoturismo. Se comprueba que ello se aprobó sin estudios técnicos que acrediten la situación fáctica, la viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar bienes públicos como sucede en el caso concreto. Así entonces, se declara la inconstitucionalidad de toda la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional”, por falta de sustento técnico que justifique permitir usos de suelo distintos a la investigación, protección, capacitación y ecoturismo y con ello desproteger el derecho al ambiente. Al carecer de este criterio técnico, la reforma legal en cuestión aquí impugnada presenta un vicio de procedimiento legislativo que la hace inviable y lesiva del principio precautorio, de objetivación de la tutela ambiental, del principio de no regresión ambiental, de una explotación racional de la tierra y por ende, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como dispone nuestra Constitución Política, del ordinal 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, del numeral 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural y del artículo 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. En consecuencia, se anula por inconstitucional la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” y además por conexidad se anula el decreto ejecutivo n°41134 del 10 de abril del 2018. Quedando entonces, toda la normativa que resguarda el Refugio de Vida Silvestre de Ostional como vigente, en cuenta, la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre (Ley n°6919 del 17 de noviembre de 1983) y los decretos n°16531 del 18 de julio de 1985 y n°22551 del 14 de setiembre de 1993.

VIII.- Sobre los efectos de esta declaratoria con lugar y la nulidad de la ley impugnada con efectos declarativos y retroactivos.- Ante el vicio de procedimiento sustancial evidenciado en el trámite del proyecto legislativo nro. 18.939, y ante la falta de un estudio técnico que justificara la desafectación y disminución del grado de protección ambiental del Refugio de Vida Silvestre de Ostional, la declaratoria con lugar de esta acción implica, según se dijo, la nulidad de toda la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” y además por conexidad del decreto ejecutivo n°41134 del 10 de abril del 2018. En este sentido, tal como lo establece el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se podrá declarar la nulidad de cualquier otra disposición normativa que resulte necesaria por conexión o consecuencia. Además, esta anulatoria opera con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas. Lo anterior sin perjuicio de eventuales derechos adquiridos de buena fe, que pudieran haberse generado al amparo de títulos de habilitación administrativa para actividades congruentes con el carácter demanial del citado refugio. No ostentan tal condición, los títulos de adquisición de dominio incongruentes con tal demanialidad, como serían aquellos que se hubieren otorgado o inscrito a partir de la creación y de declaratoria de demanialidad del refugio y cuya condición, hace inviable validar esa modalidad adquisitiva. Ello por cuanto, conforme lo ha indicado esta Sala en varias ocasiones sobre bienes de dominio público no procede alegar derecho adquirido alguno (ver al respecto los votos de esta Sala n°2005-03669, 2000-0698).

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. En consecuencia se anula en su totalidad la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” y por conexidad además el decreto ejecutivo n°41134-Minae del 10 de abril del 2018 “Reglamento a la Ley N° 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional. Lo anterior por vicio sustancial de procedimiento debido a la falta de sustento técnico. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. El Magistrado Cruz Castro, el Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Garro Vargas consignan nota por separado. El Magistrado Cruz Castro, el Magistrado Rueda Leal y el Magistrado Garita Navarro consignan razones adicionales. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, al Presidente de la Asamblea Legislativa, al Ministro de Ambiente y Energía, a la Procuraduría General de la República y al Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (CIMACO).-

CO03/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 069- Explotación racional de la tierra

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 69 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección. El Refugio es definido como propiedad estatal por lo que no se pueden realizar actividades de desarrollo o de explotación de los recursos naturales. Ninguna ley puede cambiar sin más tal naturaleza estatal, indicando que es “mixta”, sin sustento técnico específico. La naturaleza estatal no cambia aunque una norma legal pretenda cambiar la naturaleza del refugio indicando que es de propiedad mixta. Así, pues, una modificación de la naturaleza, implica un daño al medio ambiente…” CO03/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 089- Anulación por conexidad de otras normas o actos

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 89 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…tal como lo establece el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se podrá declarar la nulidad de cualquier otra disposición normativa que resulte necesaria por conexión o consecuencia. Además, esta anulatoria opera con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas. Lo anterior sin perjuicio de eventuales derechos adquiridos de buena fe, que pudieran haberse generado al amparo de títulos de habilitación administrativa para actividades congruentes con el carácter demanial del citado refugio. No ostentan tal condición, los títulos de adquisición de dominio incongruentes con tal demanialidad, como serían aquellos que se hubieren otorgado o inscrito a partir de la creación y de declaratoria de demanialidad del refugio y cuya condición, hace inviable validar esa modalidad adquisitiva. Ello por cuanto, conforme lo ha indicado esta Sala en varias ocasiones sobre bienes de dominio público no procede alegar derecho adquirido alguno (ver al respecto los votos de esta Sala n°2005-03669, 2000-0698)…” CO03/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Precautorio

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO PRECAUTORIO. “…en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a cambiar la naturaleza del Refugio, su ámbito de protección, y a posibilitar concesiones, de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia. Siendo que, por tratarse de un vicio de forma, la inconstitucionalidad es de toda la ley, y no solamente de las normas impugnadas…” CO03/23

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 089- Protección de bellezas naturales y patrimonio histórico y artístico

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 89 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…Esto implica, además, la valoración de las acciones de recuperación de las zonas de incidencia e impacto de los diversos ecosistemas, como medio necesario para la regeneración ambiental y el fortalecimiento del Patrimonio Natural del Estado. Esa función de la propiedad pública justifica que su titularidad no fenezca por aspectos de temporalidad, que las acciones de recuperación no se encuentren afectas por el decurso del tiempo, así como que no sean oponibles o generen un mejor derecho, las acciones registrales que produzcan un detrimento de ese régimen especial de propiedad…” CO03/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…La demanialidad ambiental supone un régimen especial de protección: La declaración de demanialidad por razones ambientales supone una esfera especial de protección, en la medida en que configura un régimen especial de dominio, regulado por normas intensas de derecho público y que procuran el resguardo del cumplimiento de una finalidad de tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Atendiendo a dichas razones constitutivas y en aras de las bondades que subyacen en su dimensión teleológica, cualquier determinación de desafectación total o parcial, o bien, de recomposición de su naturaleza jurídica, exige e impone los debidos análisis técnicos que ponderen la variable ambiental en la toma de la decisión, como derivación de los principios de no regresión, progresividad del ambiente, precautorio, preventivo y pro-natura. La especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones, en el contexto de los diversos niveles que componen los ecosistemas, así como las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y dentro de este, las incidencias sociales, económicas, entre otras. De esa manera, la ausencia de ese tipo de rigor técnico en la variación de naturaleza del dominio público ambiental deja de lado y quebranta, aún por riesgo, el contenido sustancial de ese derecho. Lo mismo ha de advertirse en lo referente a la permisibilidad de la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que aquellas pueden llegar a producir en el medio, para lo cual, es menester la consideración del régimen primario de uso del bien, la tipología de ecosistemas convergentes en esa área, la existencia o no de regímenes especiales de uso impuestos por normas jurídicas…” CO03/23

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL. “…III.- La legitimación de las accionantes.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. Por lo que las actoras se encuentran perfectamente legitimadas para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, cumplieron los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto…” CO03/23

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Exp: 16-011132-0007-CO

Res. n.°2022-022606

NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Con el respeto acostumbrado, he decidido incluir esta nota para perfilar un aspecto de la sentencia de la mayoría que, desde mi perspectiva, requiere aclaración.

Coincido con las consideraciones de la mayoría para la estimatoria de la acción de inconstitucionalidad, en el siguiente sentido:

“[N]o existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, lo cual constituye un vicio esencial de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto.”

Esta ratio -la exigencia de estudios técnicos que fundamenten una iniciativa parlamentaria que tienda a disminuir el grado de protección otorgado a los recursos naturales- es congruente con mi línea de votación en asuntos similares (ver mi voto salvado a la resolución n.°2020-013837, de la opinión consultiva relativa al proyecto de aprobación de la “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”; mi voto salvado a la sentencia n.°2020-013836, relativa a la acción de inconstitucionalidad contra la ley n.°9610 de 17 de octubre de 2018, denominada “Modificación de límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras”; y mi voto salvado a la sentencia sentencia n.°2020-18213, relativa a la acción de inconstitucionalidad contra los arts. 13 y 14 del decreto ejecutivo n.°38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”).

Desde mi perspectiva, es suficiente con que la zona es cuestión haya sido declarada por las autoridades públicas como un refugio nacional de fauna silvestre para que se declare con lugar esta acción de inconstitucionalidad. Esto, al margen de cuál es la naturaleza del refugio en cuestión y de entrar a realizar un examen sobre si ese refugio forma parte o no del Patrimonio Natural del Estado (PNE). Es decir, no es estrictamente necesario asimilar este refugio nacional con el PNE para entender que se debe aplicar la ratio de la resolución. Hago esta advertencia con el propósito que la Sala sea más precisa en el empleo de los conceptos, pues cada área silvestre protegida tiene asociada una categoría de manejo específica y esto es necesario respetarlo en aras de atender las especificidades del ecosistema bajo examen y la protección que se le procura otorgar. Recuérdese, al respecto, que el art. 32 de la Ley Orgánica del Ambiente establece justamente una clasificación de las distintas áreas silvestres protegidas, dentro de los cuales se encuentran las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales. En este sentido, es que considero que no cabe asociar necesariamente los conceptos de refugio de vida silvestre con el de PNE, porque este es un concepto expresamente delimitado por el legislador y que fue explicado en la sentencia n.°2021-017783 en los siguientes términos:

“La inclusión en el PNE responde a determinadas características y cualidades que ameritan su inventario por parte del MINAE y restringe las actividades que se pueden llevar a cabo en dichos terrenos, justamente, en aras de proteger el recurso forestal. Sobre el particular, conviene citar en lo conducente lo señalado por la Ley Forestal, norma que es la que define y delimita las cualidades del PNE:

“Art. 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.

Art.14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.

Art. 16.- Linderos

El Ministerio del Ambiente y Energía delimitará, en el terreno, los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.

Art. 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)

Art. 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

(…)

En consecuencia, se insiste, en las áreas silvestres protegidas su administración está delimitada por la correspondiente categoría de manejo impuesta, siendo que no puede haber una reducción de estas áreas a través de disposiciones o medidas infra legales;

(…)

Es preciso insistir que para las áreas silvestres protegidas se establecen normas específicas correspondientes a su categoría de manejo, según sea una reserva forestal, zona protectora, reservas biológicas, etc. y su delimitación viene dada por disposición del Ejecutivo o del Legislativo de conformidad con sus específicas características y los objetivos concretos que motivaron la declaratoria en cuestión (ver arts. 35 y 36 de la LOA). Lo mismo corresponde señalar en relación con los sitios declarados de importancia internacional conforme la Convención Ramsar y respecto del PNE. Debe insistirse que la selección de los humedales que se inscriban en la “Lista Ramsar” está basada en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico y su retiro de la lista solo podría responder a “motivos urgentes de interés nacional” (art. 2 de la Convención Ramsar). Finalmente, tal y como se detalló en la normativa recién transcrita, el PNE está delimitado así por unas específicas características reguladas en la propia Ley Forestal y que establece en los arts. 13, 14, 18 y 18 bis su definición, su administración y las actividades específicas y concretas que se pueden llevar a cabo en estas áreas.”

Debe subrayarse en lo anterior que cada área silvestre protegida puede ser asociada con una categoría específica de manejo que delimita regulaciones específicas para su inscripción, manejo y aprovechamiento racional acorde con la protección conferida. Además, que el PNE está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, pero justamente por tal motivo es que no necesariamente se debe identificar como si fuera lo mismo que un refugio de vida silvestre, el cual podría estar eventualmente constituido únicamente por ecosistemas de índole marino o de humedal. Nótese que en el caso concreto, cuando se ampliaron los límites del Refugio Nacional Vida Silvestre Ostional, se incluyeron diversos ecosistemas que no se caracterizan por su vocación boscosa. Al respecto, el art. 2 del por decreto ejecutivo n.°22551 del 14 de setiembre de 1993, “Amplía Refugio Nacional Vida Silvestre Ostional” dispone en lo conducente lo siguiente:

“Artículo 2°-Con el fin de ordenar la protección y aprovechamiento de los recursos naturales, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional estará constituido por los siguientes sectores: a) El Sector Marino que comprende las aguas territoriales según la delimitación anterior, b) El Sector Ostional, que comprende el principal sitio de desove de la tortuga lora en la Playa Ostional, c) El Sector Humedal Estuarino que conforman las áreas de manglar y d) El Sector Guiones, que comprende la Playa Pelada y la Playa Guiones”.

Esto confirma que no necesariamente se trata de terrenos forestales y, por lo tanto, que se trata de PNE.

Hecha esta precisión, reitero que coincido con las razones que llevaron a este Tribunal a declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad.

Anamari Garro V.

Magistrada

CO03/23

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

Expediente: 16-011132-0007-CO.

Nota del Magistrado Castillo Víquez.

Coincido con la Mayoría, en la necesidad de justificar técnicamente una ley que pretenda desafectar una zona que en su momento fue reservada para una determinada protección ambiental. Aun cuando en este caso, se mantuvo la condición de Refugio Nacional de Vida Silvestre, con la ley impugnada se pasó de un régimen de propiedad estatal a uno mixto, demeritando el nivel de tutela que se asignaba originariamente a ese bien demanial, sin estar fundado en un estudio técnico. Ahora bien, debo precisar que, en mi criterio, el estudio o aporte técnico que sea planteado y valorado ante la Asamblea Legislativa, puede provenir de cualquier entidad u órgano debidamente acreditado y especializado en la materia de la que sea objeto el proyecto de ley en estudio ante la Asamblea Legislativa, siempre que esté técnicamente sustentado.

Asimismo, reafirmo que, en efecto, cualquier actividad a realizar dentro de este tipo de refugios queda sujeto a lo establecido por la Ley Forestal, la cual actualmente dispone lo siguiente:

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”.

Lo cual es definido precisamente en los Planes de Manejo que establece el propio MINAE al respecto, dependiendo del tipo de área de protección asignada. Sin embargo, dadas las particularidades de este caso, donde se reitera, ya existía una protección normativa mayor y, por ley se desafectó no solo parte de su territorio, con propósitos incluso diversos a la tutela ambiental, sino que también fue disminuido el grado de tutela que tenía respecto de algunas áreas, a fin de resolver un problema de ocupación dentro de esta área, lo cual es ajeno a su fin, el origen de la reforma legal requería estar sustentada en un estudio técnico que justificara tales cambios y compensara la tutela ambiental existente, conforme ya lo había indicado este Tribunal para este caso en particular.

Fernando Castillo V.

Magistrado

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: AMBIENTE

Subtemas:

NO APLICA.

IX.- Nota del Magistrado Cruz Castro.- La persistente voluntad política en perjuicio de la tutela del ambiente. Esta nota pretende puntualizar la persistente voluntad del legislador en dictar una ley, a todas luces inconstitucional. La reiteración de estas decisiones legislativas ignoran normas constitucionales y fallos que esta Sala ha dictado sobre un tema tan relevante como la protección del ambiente. Cuatro sentencias de la Sala Constitucional no fueron suficiente para que ahora, mediante este quinto fallo, se comprendiera que, el Refugio de Vida Silvestre Ostional es un bien de dominio público, que por ello, forma parte del patrimonio nacional del Estado, y que por tanto, no es posible autorizar, sin sustento técnico -ni siquiera vía legal- actividades más allá de la protección y la investigación. No se justifica que un asunto tan claro, haya requerido cinco sentencias de esta instancia Constitucional, para enmendar una cuestionable voluntad del parlamento. Se pretendió, en varias ocasiones, que una norma legal autorizara que sujetos particulares se apropiaran de un refugio como este, desconociendo que son bienes de los ciudadanos de ahora y del porvenir; de igual forma, se pretendió variar la naturaleza pública del refugio. Nótese que este proceder del legislador podría hacerlo sujeto de responsabilidad administrativa por persistir en la aprobación de normativa inconstitucional. No aprecio una razón que justifique esta reiterada voluntad legislativa a contrapelo de la tutela del ambiente. En algunas ocasiones la voluntad política no está en sintonía con la protección de bienes comunales de excepcional valor para el ambiente, esto es lo que aprecio en la reiteración de leyes que pretenden debilitar o anular tal tutela, dándole preeminencia a la codicia individual frente a los intereses de la comunidad. No siempre podrá intervenir la Sala para tutelar los intereses comunitarios, en este caso, a pesar de la lentitud de la intervención judicial, se pudo tutelar el ambiente y reivindicar su preeminencia.

X.- Razones adicionales de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro, con redacción del primero.- Pese a que la inconstitucionalidad encontrada por esta Sala resultó tan severa como para anular toda la ley impugnada, procedemos a realizar los siguientes apuntes sobre el Transitorio VII de la ley, también aquí impugnado. El transitorio VII impugnado indica que se suspenden los procesos de desalojo de ocupantes mientras se resuelven las solicitudes de concesión que se presenten al amparo de la Ley. Lo cual, en criterio de los accionantes constituye un quebranto del artículo 50 constitucional, por perpetuar con ello la irregularidad del refugio. Por su parte, la Procuraduría General de la República indica en su informe que, efectivamente se observa una lesión al derecho al ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución. Ello por cuanto, de dicho transitorio se entiende que, mientras se publica el Decreto Ejecutivo con “los parámetros que permitan la valoración ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”, se ajusta el Plan de Manejo a esos lineamientos, se aprueba y publica el Plan de Manejo (previéndose para lo anteriormente citado el plazo de un año), se presentan las solicitudes (para lo cual se confiere el plazo de 6 meses a partir de la publicación del Plan de Manejo) y se resuelven las solicitudes de concesión (para lo cual no se establece un plazo); no se iniciarán procesos de desalojo. Lo anterior, sin diferenciar aquellos casos de ocupaciones sobre áreas no concesionables, como la zona pública o por personas que no califican para el otorgamiento de concesiones, como es el caso de las sociedades mercantiles o personas con menos de diez años de ocupación al momento de la entrada en vigencia de la Ley. Indica la Procuraduría que la inconstitucionalidad provendría en la autorización, por el plazo indicado, más el que transcurra para la resolución denegatoria de las solicitudes, que se utilicen y exploten áreas no concesionables, respecto de las cuales la protección del ambiente impone la desocupación inmediata. Agrega en su informe que, no puede dejar de señalarse que en el documento “Análisis del desarrollo de la distribución de la infraestructura habitacional en las propiedades estatales y privadas del RNVS Ostional” del año 2010, se identifican 12 construcciones en zona pública (folio 634 del expediente legislativo); en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2010) se enlistan cinco sociedades anónimas que obtuvieron permiso de uso dentro del Refugio (folio 1511 del expediente legislativo); y en el oficio No. ACT-OR-969-2015 se enumeran 32 denuncias por usurpación a terrenos del Refugio, interpuestas entre los años 2007 y 2014 (folio 756 del expediente legislativo). Adicionalmente, la norma transitoria sería inconstitucional si suspendiera también los desalojos y derribos o demoliciones ordenados en procesos judiciales donde se discuta la legalidad de ocupaciones en este sector costero, lo cual constituiría un quebranto de los principios de separación de funciones e independencia entre poderes. La potestad legislativa no puede anular o archivar una causa judicial, salvo los casos en los que la Constitución lo autorice, expresamente; con mayor razón, si se trata de la tutela de bienes de interés colectiva. El órgano asesor de esta jurisdicción, concluye que se constata una lesión al derecho al ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución y a los principios de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, así como de separación de funciones e independencia entre poderes, por parte del transitorio VII, salvo que se interprete, conforme a la Constitución, que ese transitorio no impide la continuación o ejecución de los procesos judiciales iniciados o tramitados al amparo de la legislación vigente, y que, no suspende los desalojos en las zonas no concesionables o en aquellas que se encuentren ocupadas por personas físicas o jurídicas que no califiquen para el otorgamiento de concesiones. Por su parte, el coadyuvante, el Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, indica que este transitorio se corresponde con el voto de la Sala citado, pues un desalojo inmediato llevado a cabo sin que se hayan aprobado los criterios e instrumentos técnicos y el respectivo Plan de Manejo, iría en contra de lo ordenado por esta Sala en el voto 16892-2009.

Al respecto, consideramos que esta inconstitucionalidad también lo es respecto del transitorio VII, acogiendo los argumentos de los accionantes y la Procuraduría. Dicho transitorio establece literalmente lo siguiente:

“TRANSITORIO VII.- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, y mientras no sean resueltas las solicitudes de concesión que con base en ella se presenten, no se iniciará ningún proceso de desalojo a ocupantes presentes en el Refugio al momento de la entrada en vigencia de esta.”

La norma transitoria bajo examen establece un tratamiento genérico de impedimento de instrucción de procesos de desalojo de ocupantes presentes en el refugio al momento de entrada en vigor de la norma. Es decir, ese precepto pretende dar un trato paritario de restricción de desalojo pese a que pueden concurrir en ese sector una serie de hipótesis que, por sus particularidades, merecerían soluciones diversas. La norma no discrimina la situación de ocupantes ilegales por estar en zonas no concesionables, desalojos ya iniciados por la vía judicial, o desalojos en aquellas zonas ocupadas por personas físicas o jurídicas que no califiquen para el otorgamiento de concesiones. Tampoco pondera las circunstancias de ocupaciones que pudieran encontrarse amparadas a un título habilitante legítimo y en esa medida, pretende dar una solución única a condiciones disímiles, contrario al derecho de igualdad constitucional. Por otro lado, al pretender suspender los procesos de desalojo de los ocupantes presentes del Refugio, sin establecer plazo concreto alguno y sin diferenciar situaciones como las apuntadas, potencia una ocupación en precario en beneficio de ocupantes irregulares, lo que se traduce, al menos de manera transitoria, en una suerte de legitimación de aquellos, lo que resulta, a no negarlo, contrario al deber de tutela del ambiente. Cabe destacar que, en tanto demanio público ambiental, el Estado no solamente se encuentra empoderado a ejercer las acciones de tutela inmediata para garantizar un correcto uso y resguardo del fin público que es inherente a este tipo de bien jurídico, sino, que, ante la relevancia de esa potestad, se encuentra en la obligación de emprender esas acciones de protección, recuperación o restitución. Así en efecto lo estatuye la doctrina misma del canon 50 constitucional, potestad que conlleva a un poder-deber y que resulta imprescriptible, irrenunciable e indelegable. Ergo, la renuncia, a priori del ejercicio de acciones de recuperación de ese espacio para destinarle a su función esencial, constituye una lesión al derecho al ambiente, por negación o dejadez temporal de los poderes jurídicos que se imponen para la satisfacción del fin público. Esto adquiere especial matiz si se considera que esa permisibilidad reprochada, se establece sin condicionamiento a plazo alguno, dejando su vigencia a condiciones resolutorias altamente imprecisas, inciertas, lo cual, puede llegar a cohonestar ocupaciones ilegítimas que impliquen usos antagónicos con el fin de protección del patrimonio ambiental que da base a la creación del Refugio.

Nótese que como lo indica la Procuraduría en su informe, se identifican 12 construcciones en zona pública (folio 634 del expediente legislativo), se enlistan cinco sociedades anónimas que obtuvieron permiso de uso dentro del Refugio (folio 1511 del expediente legislativo); y existen 32 denuncias por usurpación a terrenos del Refugio, interpuestas entre los años 2007 y 2014. Así se desprende que, sin decirlo expresamente, el transitorio impugnado propicia una derogatoria de las normas punitivas que contiene la Ley de la zona marítimo terrestre y que tutela un bien de tanta relevancia para el medio ambiente. Es decir, se está legalizando lo que hoy se tiene como ilegal, en violación del derecho al ambiente, y además, del principio básico de separación de poderes e independencia judicial, por desconocer desalojos judiciales ya iniciados. Atendiendo a esos argumentos, consideramos además que el Transitorio VII violenta el derecho al ambiente.

CO03/23

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Texto de la resolución

*160111320007CO*

Exp: 16-011132-0007-CO

Res. Nº 2022022606

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las trece horas diez minutos del veintiocho de setiembre de dos mil veintidós.

 Acción de inconstitucionalidad promovida por [Nombre 001], cédula de identidad No. [Valor 001] y [Nombre 002], cédula de identidad No. [Valor 002], para que se declare inconstitucional los incisos a), b), c), d), f) y g) del artículo 8, los ordinales 9 y 10, los incisos a), b), c), d), e) y f) del artículo 12, el numeral 26 y el transitorio VII, todos de la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional (Ley No. 9348 de 08 de febrero de 2016), por estimarlos contrarios a los artículos 7, 11, 21, 41, 50, 73, 89 y 169 de la Constitución Política, a los principios constitucionales de índole medio ambiental de explotación racional de la tierra, precautorio, no regresión, objetivación e irreductibilidad de los bosques, así como a los ordinales 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural y 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves

Acuáticas. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, el representante del Ministro de Ambiente y Energía.

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 12:55 horas el 20 de agosto de 2016, las accionantes solicitan que se declare la inconstitucionalidad de los incisos a), b), c), d), f) y g) del artículo 8, los ordinales 9 y 10, los incisos a), b), c), d), e) y f) del artículo 12, el numeral 26 y el transitorio VII, todos de la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional (Ley No. 9348 de 08 de febrero de 2016), por estimarlos contrarios a los artículos 7, 11, 21, 41, 50, 73, 89 y 169 de la Constitución Política, a los principios constitucionales de índole medio ambiental de explotación racional de la tierra, precautorio, no regresión, objetivación e irreductibilidad de los bosques, así como a los ordinales 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural y 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. Señalan, las accionantes que la Playa Ostional se reconoce mundialmente por la arribada de la tortuga lora (Lepidochelys olivácea). Indican que en tal lugar anida, también, la tortuga baula (Dermochelys coriácea) y la tortuga negra (Chelonia mydas agassizii). Añaden que hay varios sistemas de manglares asociados con desembocaduras de ríos y que, finalmente, en La Gaceta No. 43, Alcance No. 31, del 2 de marzo de 2016, se publicó la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional (Ley No. 9348 de 08 de febrero de 2016). Reclaman que el objetivo de la Ley No. 9348 es legalizar la permanencia de los actuales ocupantes de la zona marítimo terrestre dentro de los límites del refugio, a través del otorgamiento de concesiones; sin embargo, para alcanzar tal fin, se ha disminuido o reducido, de manera injustificada y carente de sustento técnico, el grado de protección ambiental dentro del refugio y con esto se ha puesto en riesgo la biodiversidad y el paisaje natural, en violación del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Alegan, al efecto, que dicho cuerpo normativo infringe el principio de no regresión en materia ambiental, en tanto se autorizan actividades o usos de suelo que no parecen ser ambientalmente óptimos, por cuanto, según lo dispuesto en los artículos 8 y 12 de la Ley No. 9348, se pueden otorgar concesiones para “uso agropecuario sostenible de pequeña escala”, “habitacional recreativo”, “cabinas”, uso comercial para sustentar “servicios básicos de apoyo a las comunidades y visitantes”, instalaciones para “servicios comunales y de bienestar social” e “investigación y operación de proyectos comunales”. Sostienen que no parece existir un motivo válido para permitir actividades agrarias, comerciales y habitacionales recreativas en terrenos estatales, ubicados dentro de un refugio de vida silvestre. Explican que en la opinión jurídica No. OJ-14-2010, emitida por la Procuraduría General de la República, ya se cuestionó el que se autorizara un uso agropecuario dentro del refugio. Indican que, también, en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional y en la opinión jurídica No. OJ- 84-2015 de la Procuraduría General de la República, se señaló la amenaza que supone la actividad agropecuaria para el medio ambiente dentro del refugio. Reclaman que la Ley No. 9348 permite, por medio de la figura de la concesión, que en la propiedad estatal del refugio se realicen actividades distintas a la capacitación, investigación y ecoturismo, que -como en el caso de la actividad agropecuaria- provocarían una disminución a la protección del medio ambiente. Insisten que se están autorizando actividades que se alejan del enfoque integral de conservación y de protección del medio ambiente y, además, que carecen de un fundamento técnico que demuestre la necesidad de permitir este tipo de prácticas dentro del refugio, en violación del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Argumentan que la modificación o derogación de una norma que protege al medio ambiente no puede reducir, injustificadamente, el grado de protección, pues se le estaría imponiendo a las generaciones futuras un medio ambiente más degradado a través de una norma jurídica con un contenido regresivo, en infracción del principio de no regresión en materia ambiental. Reclaman, en tal sentido, que la Ley No. 9348 permite la operación de la figura de la concesión de forma similar a como se regula en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, lo que provoca que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional pierda, prácticamente, la categoría, características y fines de un refugio de vida silvestre. Indican que, incluso, en el caso de los refugios mixtos, en los que la protección es un tanto menor –de conformidad a lo dispuesto en los artículos 150 del Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre y 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad-, solo se permiten actividades de investigación, capacitación y ecoturismo en las áreas que pertenecen al Estado. Indican que esta Sala ha sostenido que la disminución de la protección ambiental de una zona protectora no debe hacerse de forma injustificada; sin embargo, en este caso, se ha dado una disminución en la categoría de protección del refugio sin un fundamento técnico que lo justifique. Señalan que esta Sala se ha referido, también, a la necesidad que existan estudios técnicos, de previo a desafectar o reducir un área o zona protegida, en atención al principio de objetivación de la tutela ambiental. Manifiestan que, respecto de la Ley No. 9348, no existen estudios técnicos suficientes relacionados con la implementación de este régimen especial de concesión dentro de un área protegida. Reclama que, en definitiva, con el objetivo de permitir la permanencia de aquellas personas que han venido ocupando, de forma ilegítima, dicha área protegida, se está comprometiendo el equilibrio ecológico del sistema y la sanidad del ambiente. Explican que la citada Ley No. 9348 nace para resolver una problemática social, a efectos de no desalojar a las personas que habitan dentro de los límites del refugio; no obstante, dicho cuerpo normativo autoriza, también, el otorgamiento de concesiones para fines distintos al habitacional, como es el agrícola, comercial y habitacional recreativo, sin que existan estudios técnicos que así lo justifiquen. Afirman que, incluso, mediante sentencia No. 2009-02020, esta Sala ya había indicado que no puede “autorizar actividad alguna en el Refugio de Vida Silvestre Ostional que no tienda si no a su protección e investigación”. Alegan, además, que, de previo a emitirse la Ley No. 9348, no se contó con estudios adecuados y actualizados para determinar quiénes eran los propietarios u ocupantes dentro de los terrenos del refugio, cómo obtuvieron sus títulos y si utilizan tales terrenos para vivir o si viven en otro lugar del país. Señalan que la propia Procuraduría General de la República, en su opinión jurídica No. OJ-84-2015, hizo referencia a la importancia de censos, mapeos y demás estudios previos, que permitieran acreditar la situación real de la tenencia de la tierra, no solo para ponderar la razonabilidad y proporcionalidad de la norma, sino para evitar que nuevas personas procedieran a invadir áreas de la zona marítimo terrestre. Argumentan que la existencia de tales estudios previos era relevante en atención a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley No. 9348, que prevé la existencia de terrenos propiedad de particulares inscritos dentro de los límites del refugio. Agregan que la Procuraduría General de la República, en la opinión jurídica No. OJ-24-2013, señaló la existencia de un posible roce de constitucionalidad, en tanto se estaría permitiendo que se otorguen concesiones en zona marítimo terrestre sobre terrenos que cuentan con construcciones levantadas sin cumplir con el trámite administrativo respectivo y sin contar con la viabilidad ambiental aprobada, en tanto que lo único que se exige es que exista ajuste con el plan regulador. Alegan, las accionantes, que lo anterior resulta preocupante, en tanto se puede prever que el Plan de Manejo no funcionará como verdadero instrumento de planificación territorial, sino que será una mera formalidad para permitir la ocupación ilegítima en disminución de la protección del medio ambiente. Reclaman, además, que permitir la permanencia de construcciones ya existentes, que se edificaron sin respetar regulación alguna para hacerlas armónicas con el paisaje natural de la zona, infringe el artículo 89 constitucional y los instrumentos internacionales ya citados. Señalan que, en conclusión, la normativa cuestionada lo que procura es legalizar las invasiones al dominio público, que durante años han sin permitidas o toleradas por la Administración. Indican que el transitorio VII establece que “[a] partir de la entrada en vigencia de la presente ley, y mientras no sean resueltas las solicitudes de concesión que con base en ella se presenten, no se iniciará ningún proceso de desalojo a ocupantes presentes en el Refugio al momento  de la entrada en vigencia de esta”. Cuestionan, las accionantes, que dicho transitorio no indica un tiempo máximo para que se  tramiten las concesiones, no hace la salvedad para aquellos casos de ocupaciones sobre áreas no concesionables y, por su amplitud, da cabida a la interpretación que se refiere a desalojos y derribos ordenados en procesos judiciales, donde se discuta la legalidad de ocupaciones en el sector costero. Lo que estiman contraviene los artículos 41 y 50 de la Constitución Política. Señalan, por lo demás, que si se permite –mediante la figura de la concesión- que se realicen actividades distintas del ecoturismo e investigación dentro del refugio, como es el caso de actividades agropecuarias, comerciales y habitacionales recreativas, se estará causando un daño grave a los humedales, como se desprende del Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional y de la opinión jurídica No. OJ-84-2015 de la Procuraduría General de la República. Reprochan que con esto se lesiona el artículo 50 constitucional y se incumplen los instrumentos internacionales ya citados. El artículo 26 dispone que los “terrenos propiedad de particulares válidamente inscritos dentro de los límites del Refugio, estarán sujetos al ordenamiento territorial del uso del suelo que establezca el Plan general de manejo del Refugio”. Alegan que tal artículo es inconstitucional, toda vez que, es omiso al no prever la obligación de expropiar a los propietarios que se opongan a ajustarse a lo dispuesto en la citada normativa. Indican que, además, en la opinión jurídica No. OJ-014-2010, la Procuraduría General de la República ya advirtió que las personas que se encuentran en estos terrenos quedarían en una situación distinta y más favorable que otros que también han invadido zonas de dominio público del Estado, pues, para el resto del país, la Ley de la Zona Marítimo Terrestre solo reconoce a los ocupantes que ingresaron antes del año 1977 y les permite continuar bajo ciertos requisitos. Cuestionan, las accionantes, que se permita la existencia de escuelas, colegios, oficinas de servicios públicos e iglesias dentro de los límites del refugio (artículos 9 y 10 de Ley No. 9348), en tanto afecta su fin -como lo es la conservación ambiental- e infringe el principio de irreductibilidad de los bosques. Acusan que ha operado una violación al principio de compensación, pues, en la práctica, se está disminuyendo el tamaño del área protegida –ya que se le debe restar la sumatoria de las áreas de los terrenos privados y terrenos concesionados con usos no compatibles-, pero tal disminución no se compensó creando nuevas áreas protegidas. Finalmente, alegan una infracción al debido proceso legislativo, por cuanto, uno de los diputados presentes en el Plenario durante las sesiones de aprobación de dicha normativa fue Otto Guevara (actas No. 111 del 30 de noviembre de 2015 y No. 126 del 14 de enero de 2016), pese ser ocupante de un terreno dentro del refugio, lo que compromete su imparcialidad. Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señalan que proviene del párrafo 2º del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en tanto los accionantes se apersonan en defensa de intereses difusos, en resguardo del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. 

3.- Por resolución de las 09:41 horas del 24 de agosto del 2016, se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, al Ministro de Ambiente y Energía.

4.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 181, 182 y 183 del Boletín Judicial, de los días 21, 22 y 23 de septiembre del 2016.

5.- La Procuraduría General de la República rindió su informe. Señala que: a) Sobre la legitimación: Al tenor de lo dispuesto en los artículos 50, párrafo segundo, de la Constitución Política, 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y la reiterada jurisprudencia de esta Sala sobre el tema de los intereses difusos, la acción es admisible, al enmarcarse en la protección jurídica del ambiente.; b) Sobre el fondo del asunto: 1. En cuanto a las normas impugnadas: El objeto de la Ley No. 9348 de 8 de febrero del 2016 es establecer un régimen jurídico específico y diferenciado para el Refugio de Vida Silvestre Ostional, permitiendo la permanencia de los ocupantes de la zona marítimo terrestre a través del otorgamiento de concesiones y permisos de uso para diversas actividades, así consagrado en los artículos 8, 9, 10, 12, 26, y su transitorio VII. 2. En cuanto a los argumentos de las accionantes: Las accionantes estiman que únicamente serían constitucionales las concesiones para uso habitacional, albergues de ecoturismo e infraestructura para investigaciones científicas, cuestionando los otros usos previstos en la Ley, específicamente en los artículos citados supra. 3. En cuanto al Otorgamiento De Concesiones Para El Ejercicio De Actividades Distintas De La Investigación, Capacitación Y Ecoturismo: Manifiesta que, las actividades referidas por la jurisprudencia constitucional en los votos N° 2003-8742 y 2009-2020  se establecen para la generalidad de los refugios en que tiene participación el Estado. Indica que, el artículo 70, inciso e) del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto No. 34433 del 11 de marzo del 2008,  dispone que en los terrenos estatales de los refugios de propiedad mixta sólo podrán desarrollarse actividades de investigación, capacitación y ecoturismo, restringiendo la aplicación del Reglamento a la Ley de conservación de la vida silvestre para la regulación de las actividades permitidas en la porción bajo propiedad privada de estos refugios. La Ley No. 9348 modifica este régimen, aplicable a más de 25 Refugios Mixtos de Vida Silvestre del país, 18 de ellos también costeros (según sus normas de creación), permitiendo en los terrenos estatales del Refugio de Ostional el otorgamiento de concesiones para uso agropecuario de pequeña escala (inciso a) de los artículos 8 y 12), habitacional (inciso b) de los artículos 8 y 12), habitacional recreativo (artículo 8, inciso b) y 12, inciso c), comercial destinado a sustentar servicios básicos (inciso d) de los artículos 8 y 12), y proyectos y servicios comunales (incisos f) y g) del artículo 8 e inciso f) del artículo 12. En cuanto al fondo señala que, “respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes– de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia”;  indicando que, no se aprecia en el expediente legislativo No. 18939, el cual dio origen a la Ley No. 9348, que ese requisito haya sido cumplido, en los términos establecidos por la Sala Constitucional en la sentencia dicha. 4. En cuanto al Otorgamiento De Permisos De Uso A Instituciones Públicas Y Privadas: Expresa que, las accionantes, bajo el título de “VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE IRREDUCTIBILIDAD DEL BOSQUE”, alegan que “no tiene justificación que dentro de los límites del refugio existan escuelas, colegios, oficinas de servicios públicos o iglesias”, y que, mantenerlas allí, violenta el principio de irreductibilidad del bosque.  Sin embargo, los artículos 9 y 10 de la Ley No. 9348 contemplan el otorgamiento de permisos de uso a instituciones públicas y privadas, para educación, investigación, desarrollo de proyectos comunales y otros servicios públicos. Agrega que, estas zonas son de carácter temporal y precario por lo que se desprende una consecuencia práctica:  el permiso de uso es una autorización para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado; su objeto son actividades que no requieren construcciones u obras permanentes o de gran envergadura y, por el contrario, implican una ocupación con instalaciones de fácil y rápida remoción (quioscos, por ejemplo) o bienes muebles, razón por la cual,  construcciones con carácter de adherencia permanente al terreno, como escuelas, universidades, etc., no cabrían al amparo de un permiso de uso. En la opinión jurídica No. OJ-14-2010 del 26 de marzo del 2010, relativa al proyecto de “Ley del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional” tramitado en el expediente legislativo No. 17512, esta Procuraduría advirtió que las construcciones permanentes no son susceptibles de ser aprovechadas a partir de un permiso de uso. 5. En cuanto a la Coexistencia De Dominio Público Y Propiedad Privada En El Refugio Nacional De Vida Silvestre Ostional: Las accionantes plantean como motivo de inconstitucionalidad la “INCOMPATIBILIDAD DE EXISTENCIA DE TERRENOS DE PROPIEDAD PRIVADA CON USOS INCOMPATIBLES”, cuestionando la permanencia de propietarios registrales en los terrenos del Refugio, prevista en el artículo 26, en donde únicamente reconoce las propiedades privadas debidamente inscritas: “Los terrenos propiedad de particulares válidamente inscritos dentro de los límites del Refugio”, y su lectura no debe hacerse aislada del numeral 29 de la misma Ley, agregando que, esta norma no se aparta de lo que ya está dispuesto en otras leyes de nuestro ordenamiento jurídico, y no se aprecia inconstitucionalidad por los motivos alegados por las accionantes. Se debe recalcar que, si bien el ordenamiento permite que haya refugios mixtos, es lo cierto que esa autorización no es inconstitucional en tanto la permanencia de propiedad privada sea compatible con los fines del área silvestre protegida, y se le impongan limitaciones constitucionalmente válidas, de modo que la propiedad privada presente en el Refugio mixto no puede ser explotada en términos que pongan en riesgo el Refugio y los fines que determinan su protección. 6. En cuanto a la suspensión De Los Desalojos De Ocupantes Mientras Se Resuelven Las Solicitudes De Concesión: Se constata una lesión al derecho al ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución y a los principios de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, así como de separación de funciones e independencia entre poderes, por parte del transitorio VII, salvo que se interprete, conforme a la Constitución, que ese transitorio no impide la continuación o ejecución de los procesos judiciales iniciados o tramitados al amparo de la legislación vigente, y que, no suspende los desalojos en las zonas no concesionables o en aquellas que se encuentren ocupadas por personas físicas o jurídicas que no califiquen para el otorgamiento de concesiones.

6.- Rinde su informe Fernando Mora Rodríguez, en su calidad de Ministro a.i. de Ambiente y Energía y señala que avala el criterio externado por la Asesoría Jurídica de la Secretaría Ejecutiva del SINAC. Por lo que solicita se declare sin lugar en todos sus extremos esta acción. En detalle, dicho informe indica: 1. En cuanto a la legitimación: En el caso de estudio las accionantes justifican su proceder en que la norma impugnada –a su criterio-, lesiona varios principios de índole ambiental, tales como el principio de explotación racional de la tierra, el precautorio, así como el principio de no regresión en materia ambiental, el principio de objetivación y el principio de irreductibilidad del bosque, que impone a los particulares, las municipalidades y por supuesto al Estado, la obligación de hacer los estudios ambientales previos antes de emitir normativa tendiente a ordenar territorialmente un espacio y más cuando existe biodiversidad que se puede ver afectada. Es decir, las accionantes no fundamenta su legitimación que lo impugnado afecte a algún sujeto privado en particular, sino a la sociedad en su conjunto, por lo que su interés radica en que se garantice a la población a gozar de un derecho abstracto, a favor de un número indeterminado de personas que tienen el mismo interés, razón por la cual deberá determinar la Sala la procedencia de ese interés para accionar la inconstitucionalidad. 2. Sobre el fondo de la acción de inconstitucionalidad: la petición de inconstitucionalidad interpuesta, fue planteada contra los incisos a, b, c, d, f, y g del artículo 8, los ordinales 9 y 10, los incisos a, b, c, d, e, y f del artículo 12, el numeral 26 y el transitorio VII todos de la Ley del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, Ley N°9348 del 08 de febrero del 2016.  3. En cuanto a los alegatos que refiere la acción; indican que es cierto por las accionantes, en el sentido de que en Costa Rica hay dos playas de anidación masiva de tortugas lora, una de ellas es Ostional dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre del mismo nombre. La creación de este Refugio recae en la intención de incorporar a la comunidad de Ostional en el cuido y manejo de la playa de anidación de las tortugas lora, razón que se mantiene hasta la fecha, donde se cuenta con un plan de manejo titulado “Plan Quinquenal para el Manejo y la Conservación de la tortuga lora en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”. Por su importancia estos ecosistemas representan uno de los objetos de conservación del Refugio, según se estipula en el Plan General de Manejo del Refugio. Igualmente su carácter de importancia se rescata en la Ley N°9348 en donde se establece regulación necesaria para la protección en este tipo de ecosistemas, así como el ordenamiento territorial de las personas que habitan en el Refugio Mixto de Vida Silvestre de Ostional.  Agrega que, el Refugio si colinda con áreas de bosque lo que facilita el paso de especies de un lado para el otro, y también sirve de albergue temporal de muchas especies que lo utilizan para su reproducción, así cumpliendo con la misión para lo que fue creado. Resalta que, esta nueva Ley se crea para regularizar situaciones no clarificadas por la legislación hasta ahora. Expone que, la Ley del Refugio Mixto de Vida Silvestre de Ostional, viene a ordenar todo lo dispuesto en el voto N°02020-2009, de la Sala Constitucional, regulando tanto la parte ambiental, como la parte territorial ocupada por las personas que viven dentro del Refugio Ostional sea por encontrarse de manera previa a la creación del mismo o por tener alguna autorización administrativa de una manera que cause el menor daño a los recursos protegidos en la legislación. Lo anterior deviene en que al momento de aplicar la normativa ambiental vigente, resulte más ajustada a la realidad y la técnica la categoría de refugio mixto al caso de Ostional; aspecto que además fue clarificado en el numeral 5 de la Ley N°9348 mediante una norma de grado jerárquico superior y con base en los informes técnicos requeridos de conformidad a los artículos 71 y 72 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo N°34433. Por último señala que, el objeto de la Ley N°9348, visto en su artículo 1 es establecer un régimen jurídico especial para el Refugio que permita regular los usos del suelo, establecer un régimen especial de concesiones, y el aprovechamiento razonable y sustentable de sus recursos naturales mediante la participación activa de las comunidades, y brindar seguridad jurídica a quienes actualmente ocupan terrenos del Refugio, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones de esta Ley y su reglamento. Este régimen jurídico especial se fundamenta en los estudios técnicos e informes elaborados por el Área de Conservación Tempisque del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y la Universidad de Costa Rica. Por lo tanto, de ninguna manera se ha disminuido o reducido el grado de protección ambiental dentro del Refugio, y menos permitir que se ponga en riesgo la biodiversidad y el paisaje, ya que sería contrario a lo indicado en el artículo 50 de la Constitución Política de Costa Rica, y por lo tanto no sería aplicable en nuestro caso como rectores del ambiente, por lo que las autorizaciones dadas en la ley son acordes a la técnica y factibles según la categoría de manejo del Refugio y los instrumentos técnicos de ordenamiento ambiental existentes como lo es el Plan General de Manejo. 4. En cuanto a los principios ambientales: a. violación al principio constitucional de no regresión en materia ambiental; en primero instancia este principio no es ilimitado ni irrestricto. Además, no se lesiona este principio en cuanto se encuentra condicionado por los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad así como las reglas univocas de la ciencia, técnica, conveniencia y la lógica. Agrega, que no se violenta este principio porque todos los artículos impugnados por las accionantes tienen informes técnicos que le den sustentos técnicos científicos y son acordes a la categoría de manejo y proporcionales al objeto de tutela y no permite que las actuaciones de la Administración vayan en deterioro de los recursos naturales por lo que no se podría catalogar de una decisión antojadiza del legislador como pretenden las accionantes al existir múltiples estudios técnicos elaborados tanto por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación como por la Universidad de Costa Rica. b. Violación al principio de objetivación de la tutela ambiental y falta de viabilidad ambiental. Con la categoría de manejo de Refugio lo que se pretende es tutelar la conservación de las tortugas marinas y la protección de sus habitas de reproducción, la conservación y protección de los ecosistemas marinos- costeros y el uso sostenible de los recursos naturales por parte de las comunidades locales organizadas habilitantes del lugar, así como asegurar la conservación de los objetivos de protección del Refugio. Menciona que, la variable ambiental ha sido incorporad en el Plan General de Manejo desde un inicio, de acuerdo a los lineamientos establecidos por SETENA. c. Violación al principio de objetivación por falta de estudios de tenencia de la tierra. No se violenta está principio en cuanto se han realizado todos los estudios e informes técnicos correspondientes. d. Quebranto al principio de legalidad y falta de valoración de la variable ambiental previa al Plan General de Manejo. No lleva razón las accionantes debido a que hay suficientes normas que dan sustento legal y que permiten regular los usos del suelo, un régimen especial de concesiones, el aprovechamiento razonable y sustentable de sus recursos naturales, por lo cual está ajustada al bloque de legalidad establecido en nuestro ordenamiento jurídico.  e. Violación al principio preventivo y precautorio y desprotección de la zona de manglares. En reiteradas ocasiones se ha indicado que la necesidad de esta Ley es crear un régimen jurídico especial que pueda brindar seguridad jurídica a los ecosistemas presentes en dicho Refugio, con base al derecho fundamental de todo ciudadano a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. f. Violación al principio de irreductibilidad de bosque. Con la creación de la Ley de Ostional N°9348 no se busca en ningún momento reducir el área de acción o extensión del Refugio ni rebajar el grado de protección del mismo. Solamente acogiéndonos a la clasificación ya enmarcada por la Ley de Vida Silvestre, darle la clase que más se ajuste a su situación real, cual es la categoría de mixto, primero por poseer fincas inscritas en el territorio y segundo por reconocer la existencia de comunidades humanas inmersas en el territorio, como lo son las comunidades de Ostional, Peladas y Guiones, por ello es que también se permite la existencia de escuelas, colegios, iglesias y oficinas de servicios públicos, porque ya existían en dicho sitio y estas así como contribuyen al desarrollo social y su remoción causaría un grave impacto social y ambiental, por tal razón no existe violación a tal principio. Solicita declara sin lugar la acción de inconstitucionalidad.

7.- Presentan escrito, [Nombre 003], [Nombre 004], [Nombre 005], [Nombre 006], [Nombre 007], y otros en sus calidades de miembros del Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (CIMACO), y señalan en resumen que: a) Que CIMACO por más de 18 años ha trabajado de la mano con instituciones del Estado, como SINAC, Municipalidades y Comunidades aledañas al RNVSO, con el fin de procurar el debido manejo y diseño de las estrategias de dicho refugio. Señalan que en el Decreto Ejecutivo N°34590-MINAE se dio la creación del Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, y que dicho Consejo es un modelo ejemplar del manejo participativo de un área protegida. b) Sobre la  participación en la Comisión de la Ley N°9348: Manifiestan que ha tenido como objetivo principal obtener un marco legal acorde con la realidad y compatible con los objetivos de conservación del refugio. Indican que desde el Voto 2020-2009 se ha trabajado arduamente en 4 proyectos de ley, en 3 administraciones; lo cual culmina en el 2016 con la aprobación de la ley N°9348 y su correspondiente reglamento. c) Sobre la participación de la Comisión de elaboración del Plan de Manejo del RNVSO: Informan que ha tenido como objetivo principal obtener un Plan de Manejo “marco operativo” y sus correspondientes reglamentos basado en fundamento científico para el manejo del refugio. Señalan que el plan está elaborado y se encuentra actualmente en su fase final de análisis para su posterior aprobación. d) Sobre la participación en la  Comisión Tenencia de la Tierra del RNVSO: Indican que ha tenido como objetivo garantizar por medio de elementos técnicos, la justa ocupación de habitantes y poder garantizar los derechos de la propiedad privada debidamente inscrita dentro del RNVSO. e) Sobre la participación en la Comisión Control/ Protección del RNVSO: Informan que ha tenido como objetivo garantizar las estrategias para el manejo correcto del refugio. f) Concluyen que CIMACO aprueba bajo una unanimidad el respaldo a la ley N°9348, la cual es vital para el correcto manejo integral del RNVSO. Posteriormente se apersonan nuevamente para referirse a las manifestaciones realizadas en el informe rendido por la Procuraduría General de la República.

8.- Mediante resolución de las 13:16 horas del 14 de octubre de 2016 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, y el Ministro de Ambiente y Energía. Además se indica que se tienen por hechas las manifestaciones del Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, las cuales serán resueltas en su momento procesal oportuno.

9.- Presenta escrito, Edgar E. Gutierrez Espeleta, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía y señala que se apersona a realizar los siguientes alegatos adicionales: 1. En cuanto a la relación con los numerales 8 y 12 de la Ley 9348: la Ley N°9348 pretende formalizar, dando sustento legal a la realidad social que rodea el área protegida, armonizando, así la realidad jurídica con la realidad fáctica, sin que en ningún momento se abandonen los objetivos de conservación del refugio. 2. En cuanto a los usos de suelo permitidos dentro del refugio son investigación, capacitación y ecoturismo:  La elaboración del Plan de Manejo es uno de los objetivos de la ley en cuestión, y de este depende la posibilidad de otorgar concesiones y por ende la determinación de los mismos al ser la herramienta técnica de ordenamiento correspondiente; y es por medio del Plan de Manejo que se defina, de acuerdo con la evaluación de impacto ambiental realizada, las zonas que son aptas para el desarrollo de cada uno de los usos de suelo. 3. En cuanto a la falta de estudios técnicos que sustenten el otorgamiento de concesiones dentro del Refugio de Vida Silvestre Ostional: el Estudio de Impacto Ambiental es uno de los instrumentos  de evaluación de impacto ambiental, pero no es el único. Para la presente Ley se realizó el estudio técnico realizado por el Dr. [Nombre 008] y otros denominado Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional, informe que se encuentra basado en los Índices de fragilidad ambiental, metodología que fue oficializada, mediante Decreto N°32967 de 04 de mayo del 2006. 4. En cuanto a los permisos de uso a instituciones públicas y privadas: No se consideran inconstitucionales en razón de que con una interpretación sistemática de la ley, se solventa cualquier duda de constitucionalidad que pudiera surgir de los artículos 9 y 10.  Se evidencia que dichos artículos no permiten el otorgamiento de permisos de uso de suelo que menoscaben el dominio público del Estado, o que vayan en contra de las disposiciones del Plan de Manejo del Refugio. Señala que, tanto el reglamento como el Plan de Manejo deberán respetar la naturaleza precaria del permiso de uso de suelo y regular el mismo de conformidad con el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, si es que se llega a estimar que es viable la presencia antrópicas en esas zonas ambientales frágiles. 5. Sobre el numeral 26 cuestionado: La finalidad del artículo no radica en la expropiación de tierras dentro del Refugio como lo plantea la Procuraduría. Debe de quedar claro que, la expropiación se presenta como una vía o medida excepcional que ha de ser aplicada cuando sea estrictamente necesario para que se cumplan los fines u objetivos de conservación del Refugio, y no debe echarse mano de ella como primera medida. Las concesiones y los usos de suelo deben sujetarse a las regulaciones que establezca la Ley, sus reglamentos y el respectivo Plan de Manejo, por lo que las propiedades privadas evidentemente están sujetas a la función ambiental que pesa sobre ellas, según las disposiciones del Plan de Manejo y previo otorgamiento de la respectiva viabilidad ambiental; siendo que de encontrarse discrepancias insalvables al respecto pues la vía para resolverlo será optar por la expropiación conforme al artículo 29 de la ley. 

10.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

11.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

 

 Redacta Magistrado Cruz Castro; y,

Considerando:

I.- De previo. Sobre las manifestaciones del Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional.- Conforme al artículo 83 de la Jurisdicción Constitucional, dentro de los quince días posteriores a la primera publicación, podrán apersonarse coadyuvantes. Los edictos salieron publicados el 21, 22 y 23 de setiembre del 2016. Luego, el día 05 de octubre del 2016, dentro del plazo de los quince días para presentar coadyuvancias, miembros del Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, se apersonan a presentar coadyuvancia pasiva. Siendo, como se dijo, que la coadyuvancia fue presentada dentro del plazo establecido, procede tenerla como admitida.

II.- Objeto de la impugnación.- Las accionantes impugnan los artículos 8 (incisos a, b, c, d, f y g) 9, 10, 12 (incisos a, b, c, d, e y f), 26 y el transitorio VII, todos de la Ley del Refugio de Vida Silvestre Ostional (Ley No. 9348 de 08 de febrero de 2016). Los artículos impugnados disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 8.- Otorgamiento de concesiones.

En las áreas de naturaleza demanial del Refugio podrán otorgarse concesiones a ocupantes actuales. Se exceptúan de lo anterior, un área de protección de quince metros alrededor de los esteros y manglares del Refugio; bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, los cincuenta metros de la zona pública de la zona marítimo terrestre contados a partir de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. El Área de Conservación podrá otorgar concesiones cuando en el estudio que se realice para el caso concreto se determine técnicamente que no son incompatibles con los objetivos y los alcances establecidos en el Plan general de manejo, para los siguientes usos potencialmente compatibles con los objetivos de conservación del Refugio:

a) Uso agropecuario sostenible de pequeña escala.

b) Uso habitacional y habitacional recreativo.

c) Cabinas y albergues de ecoturismo.

d) Uso comercial destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades y visitantes.

e) Infraestructura para investigaciones científicas o culturales y capacitación.

f) Instalaciones para servicios comunales y de bienestar social.

g) Investigación y operación de proyectos comunales.”

 

“ARTÍCULO 9.- Permisos de uso de suelo a instituciones públicas.

El Área de Conservación Tempisque podrá otorgar permisos de uso de suelo dentro del Refugio, al Estado y demás entes públicos, para el funcionamiento de servicios públicos, educación, investigación y todas aquellas actividades que coadyuven al mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad, con estricto apego al Plan general de manejo y los objetivos de conservación del Refugio, de conformidad con el reglamento que al efecto se promulgará, donde se estipulará también todo lo concerniente a plazos, prórrogas, requisitos, condiciones y demás aspectos relevantes para regular estos permisos de uso.”

 

“ARTÍCULO 10.- Permisos de uso de suelo a entidades privadas

El Área de Conservación Tempisque podrá otorgar permisos de uso de suelo dentro del Refugio a universidades privadas, centros o institutos de investigación y organizaciones comunales locales, para investigación y desarrollo de proyectos comunales y de acuerdo con el reglamento que al efecto se promulgará. Dichos usos deben ser conformes con los objetivos de conservación del Refugio y otorgados con estricto apego al Plan general de manejo. Todo lo relativo a plazos, prórrogas, requisitos, condiciones y demás aspectos relevantes para la regulación de los permisos de uso se estipularán en el respectivo reglamento.”

 

“ARTÍCULO 12.- Cánones

Se establece un canon anual correspondiente a la concesión, que pagará el concesionario cuyo destino será para el mantenimiento y la conservación del Refugio. Dicho canon se calculará tomando como parámetro el salario base definido en el artículo 2 de la Ley N° 7337, de 5 de mayo de 1993, de la siguiente manera:

a) Uso agropecuario, pagará un canon anual de un tres por ciento (3%) de un salario base.

b) Vivienda de uso habitacional, hasta de cien metros cuadrados (100 m2) de construcción, pagará un canon anual de un diez por ciento (10%) de un salario base. Para construcciones mayores a cien metros cuadrados (100 m2), pagará un canon anual de un quince por ciento (15%) de un salario base.

c) Vivienda de uso habitacional recreativo, hasta de cien metros cuadrados (100 m2) de construcción, pagará un canon anual de un quince por ciento (15%) de un salario base. Para construcciones mayores a cien metros cuadrados (100 m2), pagará un canon anual de un diecisiete por ciento (17%) de un salario base.

d) Uso comercial, pagará un canon anual de un quince por ciento (15%) de un salario base.

e) Infraestructura para investigaciones científicas o culturales y capacitación, pagará un canon de un cinco por ciento (5%) de un salario base.

f) Para investigación y operación de proyectos comunales, pagará un canon de un cinco por ciento (5%) de un salario base.

El canon será depositado en una cuenta bancaria a nombre del Área de Conservación del Tempisque.”

 

“ARTÍCULO 26.- Uso del suelo en terrenos de propiedad privada.

A los terrenos de particulares que estén ubicados dentro de los límites del Refugio no les será aplicable el régimen jurídico de concesiones y cánones correspondiente a los terrenos propiedad del Estado. Los terrenos propiedad de particulares válidamente inscritos dentro de los límites del Refugio, en virtud de la función ambiental establecida en la Ley N.° 7788, Ley de Biodiversidad, de 30 de abril de 1998, y sus reformas, estarán sujetos al ordenamiento territorial del uso del suelo que establezca el Plan general de manejo del Refugio. En consecuencia, solamente podrán autorizarse, en estos terrenos, proyectos, obras o actividades que se ajusten a la zonificación del Refugio, su reglamento de desarrollo sostenible y las limitantes y potencialidades técnicas para cada zona o subzona identificada, todo de conformidad con lo establecido en la presente ley. De previo al desarrollo de actividades, obras o proyectos deberá cumplirse lo establecido en el artículo 82 de la Ley N.° 7317, Ley de Conservación de Vida Silvestre, de 30 de octubre de 1992.”

 

“TRANSITORIO VII.- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, y mientras no sean resueltas las solicitudes de concesión que con base en ella se presenten, no se iniciará ningún proceso de desalojo a ocupantes presentes en el Refugio al momento de la entrada en vigencia de esta.”

 

Estiman las accionantes que tales normas son inconstitucionales en virtud de que violan los artículos 7, 11, 21, 41, 50, 73, 89 y 169 de la Constitución Política, los principios constitucionales de índole medio ambiental de explotación racional de la tierra, precautorio, no regresión, objetivación e irreductibilidad de los bosques, así como a los ordinales 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural y 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. Al respecto, del escrito de interposición, observa esta Sala que las accionantes enumeran once alegatos de inconstitucionalidad. A saber:

 

-De la lectura de todos los once alegatos, se observa que casi todos (alegatos 1, 2, 3, 6, 9, 10 y 11)  giran alrededor del mismo argumento. A saber, la inconstitucionalidad de los artículos 8 y 12 de la ley impugnada, por permitir usos de suelo no compatibles con el ambiente, lo cual violenta el principio de no regresión (alegato 1), objetivación de la tutela ambiental (alegato 2 y 3), desprotección de manglares (alegato 6), violación al debido proceso legislativo (alegato 9), el principio de irreductibilidad del bosque (alegato 10) pues se están limitando los espacios naturales sometidos al régimen especial de protección y violación al principio de no compensación (alegato 11). Por lo tanto, el examen de fondo sobre esta cuestión se hará en cuanto a examinar si los usos de suelo de autorizados en los artículos 8 y 12 de la ley impugnada, violentan el Derecho de la Constitución.

-El otro grupo de alegatos (4, 7 y 8) deben ser rechazados por cuanto, no individualizan la norma cuestionada, y además, son argumentos de legalidad y no de constitucionalidad. Así se entiende que permitir construcciones sin cumplir requisitos (alegato 4), indicar que esas construcciones “podrían” no entonar con el ambiente (alegato 7) son cuestiones de legalidad, correspondiendo en la vía ordinaria determinar si en efecto tales construcciones se hicieron sin cumplir requisitos o no “entonan” con el ambiente. En cuanto al alegato 8 referido a que el artículo 26 no incluye la posibilidad de la expropiación, también debe rechazarse por cuanto, es un argumento de inconstitucionalidad por omisión que no está debidamente fundamentado.

-Finalmente, en el alegato 5, se impugna el Transitorio VII de la ley, por no establecer un plazo para la tramitación de las concesiones, y perpetuar con ello la irregularidad del refugio, en violación del principio preventivo y precautorio en materia ambiental. El cual también será analizado por el fondo.

III.- La legitimación de las accionantes.- El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos", que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, es claro que los actores ostentan legitimación suficiente para demandar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, sin que para ello resulte necesario que cuenten con un asunto previo que les sirva de base a esta acción. Lo anterior porque acuden en defensa de un interés que atañe a la colectividad nacional en su conjunto, como lo es el derecho al ambiente. Por lo que las actoras se encuentran perfectamente legitimadas para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Se trata, en efecto, de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía. Además, cumplieron los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

IV.- Sobre la metodología de análisis de la acción.- Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se realizará primero un análisis general de la ley impugnada, para luego analizar los dos grupos de alegatos admitidos para análisis en esta acción.

V.- En general sobre la ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” del 2016 y los antecedentes jurisprudenciales de esta Sala en torno a ella.- El área de protección objeto de estudio, fue inicialmente declarada por decreto ejecutivo nro. 13200-A del 15 de diciembre de 1981, con el fin de proteger el desove y reproducción de las tortugas entre el río Nosar y Quebrada Rayo en Guanacaste. Posteriormente, se constituyó como refugio nacional de fauna silvestre propiamente mediante el transitorio único de la ley nro. 6919, “Ley de Conservación de la Fauna Silvestre”, del 17 de noviembre de 1983, estableciendo que su área abarcaría los doscientos metros de la zona marítimo-terrestre que se extiende desde la margen derecha de la desembocadura del Río Nosara hasta la Punta India. Luego, su área de protección fue ampliada por decreto ejecutivo nro. 16531 del 18 de julio de 1985, fijando que este abarcaría un área de 200 metros, contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendida desde su margen izquierda de la desembocadura del río Nosara hasta la Punta Guiones. El 7 de diciembre de 1992, mediante ley nro. 7317, se reformó la Ley de Conservación de la Vida Silvestre y en el transitorio I se dispuso lo siguiente: “Créase el Refugio de Vida Silvestre Ostional que, para los efectos de esta Ley, estará ubicado en los doscientos metros de la zona marítimo terrestre que se extiende desde Punta India hasta Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste. El Poder Ejecutivo demarcará el Refugio dentro de los treinta días siguientes a la publicación de esta Ley”.  Por decreto ejecutivo nro. 22551-MIRENEM del 14 de setiembre de 1993, se amplió nuevamente el área de este refugio. De manera que, previo a la ley impugnada, la demarcación de la protección de este refugio había sido debidamente establecida, sin ninguna exclusión o régimen particular en especial, creando el mismo, en su totalidad, como demanio público. Así entonces, el Refugio de Vida Silvestre Ostional fue creado mediante la Ley n°6919, Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, el 17 de noviembre de 1983. Ampliados sus límites mediante decreto n°16531 del 18 de julio de 1985 y decreto n°22551 del 14 de setiembre de 1993.

 

Durante esos años la Sala Constitucional indicó, mediante los votos números 2003-008742, 2007-002157 y 2009-002020, que:

               “… en tratándose de que el Refugio de Vida Silvestre Ostional es de dominio público y forma parte del patrimonio nacional, no puede autorizar actividad alguna dentro del mismo que no tienda si no a su protección e investigación.” … “Asimismo, en caso de oposición de los propietarios de los terrenos ocupados con anterioridad a la creación del Refugio… deberá decretarse la correspondiente expropiación.” (voto 2003-008742)
               “De lo expuesto, y la jurisprudencia transcrita, la Sala reitera que no puede el Área de Conservación Tempisque del Ministerio del Ambiente y Energía autorizar actividad alguna en el Refugio de Vida Silvestre Ostional que no tienda sino a su protección e investigación, por lo que el permitir el zanjeo para la instalación de la tubería de agua potable por un camino dentro del Refugio de Vida Silvestre lesiona directamente el artículo 50 de la Constitución Política. En consecuencia, se declara con lugar el recurso por violación al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se anula el permiso otorgado mediante oficio 108-05 del doce de agosto del dos mil cinco por parte del Administrador de la Administración del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional del Área de Conservación Tempisque del Sistema de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía.” (voto 2007-002157)
               “… el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional del Área de Conservación Tempisque… resulta indebatible que es un bien de dominio público … forma parte del Patrimonio Forestal de Estado… En función de su naturaleza demanial y su correlativa afectación para el resguardo de la flora y fauna de la zona, los terrenos que integran la reserva no pueden ser apropiados por los particulares … las autoridades sólo podrán autorizar dentro de refugios como el de Ostional, actividades que tiendan a la investigación, protección, capacitación y ecoturismo…” (voto 2009-002020)

 

Posteriormente, en junio del 2011, se presenta a la Asamblea Legislativa el proyecto de ley n°18.148 “Ley de Territorios Costeros Comunitarios” cuyo objetivo, según se dice en el propio proyecto, era crear la figura de territorios costeros comunitarios, como una nueva categoría especial de protección, y además, dar una solución definitiva a la tenencia de la tierra en comunidades costeras, pesqueras e isleñas. Todo a través de un régimen especial de concesiones. Este proyecto, luego de ser aprobado en primer debate, vino en consulta facultativa de constitucionalidad a esta Sala el 30 de mayo del 2013. El texto consultado por varios Diputados a la Sala Constitucional, publicado en el alcance No. 62 de La Gaceta No. 67 del 8 de abril del 2013, contenía normas análogas a las que son ahora cuestionadas, permitiendo el otorgamiento de concesiones en las áreas de naturaleza demanial del Refugio. Los Diputados consultantes estimaron que, al permitirse esas concesiones dentro del Refugio, se estarían cambiando las condiciones de protección (disminuyendo el ámbito de protección), sin que se hubiera justificado técnicamente que tal posibilidad era factible y compatible con la protección ambiental del sitio, y argumentaron que por esa razón se quebrantaban los artículos 50 y 89 constitucionales. La Sala Constitucional, resolvió dicha consulta, mediante el voto No. 2013-10158 de las 15:46 horas del 24 de julio del 2013, donde se resolvió que una ley que permitiera el otorgamiento de esas concesiones en el Refugio de Vida Silvestre Ostional debía contar, entre sus antecedentes, con un estudio de impacto ambiental aprobado por la Setena, y de no contar con ello, implicaría una vicio esencial al procedimiento:

 

“II.- SOBRE LOS ASPECTOS DE FORMA: La inexistencia de estudios técnicos que determinen la posibilidad de otorgar concesiones para el desarrollo de actividades humanas al determinarse que un Refugio de Vida Silvestre se convierte en Territorio Costero Comunitario: El único punto que cuestionan los diputados y las diputadas consultantes en cuanto a la forma, se enfoca en la violación al procedimiento dispuesto en los artículos 36 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley Nº 7554.  Alegan que no existen estudios técnicos que justifiquen la pertinencia de otorgar concesiones dentro de un Refugio de Vida Silvestre, dadas las afectaciones que sin lugar a dudas las actividades que realicen en dichos terrenos provocarán sobre las áreas protegidas … al analizar el texto del proyecto, así como los diferentes criterios aportados por las autoridades consultantes, observa este tribunal que los artículos discutidos, específicamente el artículo 45  y 51  del proyecto, establecen en primer lugar la declaratoria de territorio costero comunitario y en segundo lugar la posibilidad de otorgar concesiones dentro del Refugio. Si bien el artículo cuarenta y seis  del proyecto prevé un estudio de impacto ambiental, ese requisito no es igual al cumplimiento de esa exigencia en la sede legislativa; existe una diferencia cualitativa importante si el requisito se cumple antes de la aprobación de la norma o después de su aprobación, que es lo que contiene el artículo cuarenta y seis del proyecto.   La declaratoria de un Refugio Nacional de Vida silvestre, en este caso, el de Ostional, como territorio costero comunitario, sí tiene incidencia en su manejo y en el régimen que lo regula, así se infiere de las normas que contiene el capítulo tercero del proyecto consultado;  su aplicación puede tener un influjo  relevante en la naturaleza del refugio, debilitando su régimen de protección, por esta razón se requiere un estudio de impacto ambiental previo. No hay duda que la declaratoria de territorio costero de un refugio nacional de vida silvestre, sí puede modificar, significativamente, la condición real y efectiva del área protegida por el refugio. Se puede vaciar de contenido el régimen que define el refugio. 

 

El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la  viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.

 

Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los  diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley.

 

En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional…

 

III.- EN CUANTO AL FONDO: …

 

Respecto al Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a la declaratoria como territorio costero comunitario y a la concesión –tal y como lo señalan las y los diputadas y diputados consultantes– de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia.” (La negrita no pertenece al original).

 

Luego de esta sentencia, el proyecto de ley fue archivado por la Asamblea Legislativa. Posteriormente, pocos meses después de emitida la sentencia indicada, en octubre del año 2013, se presenta a la corriente legislativa el expediente n°18.939, que da origen a la ley que se impugna en esta acción. En la exposición de motivos del texto base se indicó el propósito de esa iniciativa:

 

“… a partir de 2008 se han producido diversas resoluciones de la Contraloría General de la República y sentencias de la Sala Constitucional que han ordenado, respectivamente, anular permisos otorgados en ciertas áreas silvestres protegidas a sus ocupantes, y el desalojo de una parte de los mismos. Esta situación se generado en parte por interpretaciones restrictivas del marco legal vigente… Mediante la presente iniciativa se pretende resolver el problema descrito, a través de la creación de un marco normativo especial que fomente la coexistencia armónica de la comunidad de Ostional con el Refugio Nacional de Vida Silvestre, para beneficio del ambiente y el ser humano…

… esta opción recientemente sufrió un tropiezo como consecuencia de la resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia n°2013-10158 de las quince horas y cuarenta y seis minutos del veinticuatro de julio de 2013… Ante esta situación, se torna indispensable la presentación del presente proyecto de ley como una iniciativa independiente en aras de no atrasar más la aprobación definitiva de la Ley de Territorios Costeros Comunitarios…

Los estudios técnicos a los que hace referencia la Sala Constitucional se encuentran sumamente avanzados… Oportunamente serán presentados a la corriente legislativa durante el trámite de la presente iniciativa.

Así las cosas, esta propuesta retoma elementos sustanciales de las iniciativas anteriormente presentadas para dar respuesta definitiva a la crítica situación de la comunidad de Ostional. Aunque se tramita como una ley independiente, se fundamenta plenamente el modelo de la Ley de Territorios Comunitarios y remite a sus regulaciones más importantes.”

 

De lo cual se desprende, con toda claridad que, la iniciativa se presentó para crear en concreto, un régimen especial para Ostional, tal como se hacía en el proyecto archivado de Ley de Territorios Comunitarios. Régimen especial que se dice es para alcanzar objetivos de conservación con la presencia de personas y la realización de actividades dentro del área, de lo cual se entiende que ese régimen especial es para permitir actividades que no están permitidas bajo el esquema de protección del refugio. Así resulta aprobada la Ley No. 9348, estableciendo un régimen jurídico específico y diferenciado para el Refugio de Vida Silvestre Ostional, permitiendo la permanencia de los ocupantes de la zona marítimo terrestre a través del otorgamiento de concesiones y permisos de uso para diversas actividades. El objeto de la Ley No. 9348 de 8 de febrero del 2016, conforme lo establece su artículo 1° es establecer un régimen jurídico especial para el Refugio de Vida Silvestre Ostional, para regular los usos del suelo, un régimen especial de concesiones, el aprovechamiento razonable y sustentable de sus recursos naturales mediante la participación activa de las comunidades, y brindar seguridad jurídica a quienes actualmente ocupan terrenos del Refugio, siempre y cuando se ajusten a las disposiciones de esta ley y sus reglamentos. Sobre el titular del Refugio se indica su demanio público cuando se dice que el Estado mantendrá su dominio sobre las tierras que le pertenecen dentro del Refugio, independientemente de su naturaleza, aptitud o uso actual, y en ninguna circunstancia podrá verse menoscabada esa demanialidad. No obstante, se podrá autorizar, de conformidad con esta ley, el otorgamiento de concesiones a los ocupantes actuales que cumplan con los requisitos y las demás condiciones exigidas. También, podrán autorizarse usos de suelo en los bienes inmuebles de carácter privado que existan dentro del Refugio (artículo 3). Luego, se indica en el artículo 5 que el Refugio será de naturaleza mixta y estará conformado por terrenos propiedad del Estado o demás entes públicos, y también por terrenos propiedad de particulares que hayan sido inscritos en el registro respectivo, siempre que ambas formas de propiedad sean sometidas a usos compatibles con sus objetivos de conservación y protección ambiental, bajo un enfoque integral de conservación. De todo lo cual se desprende que, la ley impugnada vino a introducir normas para “permitir” en el Refugio de Vida Silvestre de Ostional, todo lo que la jurisprudencia de esta Sala había indicado como prohibido, al pasar a calificarlo como refugio mixto y al permitir concesiones para el desarrollo de actividades que van más allá de la investigación, protección, capacitación y ecoturismo.

Sobre la importancia de la protección del Refugio de Vida Silvestre Ostional debe indicarse que, las tortugas y los manglares, son de las más importantes riquezas del Refugio. El Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (folio 67) está dividido en dos partes distintas:

-Playas Ostional y Nosara donde se concentra la actividad anidatoria de las tortugas marinas. Las playas Ostional y Nosara representan el sitio más importante para la anidación de tortugas marinas a nivel mundial.

 

-Playas Pelada y Guines, junto con las Puntas Rayo, Nosara, Pelada y Guiones, donde se han conservado ciertos ecosistemas litorales. Las cuales actúan como zonas de amortiguamiento.

 

Procede entonces a continuación examinar si ello es inconstitucional.

VI.- Sobre si los usos de suelo de autorizados en los artículos 8 y 12 de la ley impugnada, violentan el Derecho de la Constitución.- Las accionantes estiman que solo las concesiones para uso habitacional, albergues de ecoturismo e infraestructura para investigaciones científicas son constitucionales, cuestionando los otros usos previstos en los artículos 8 y 12, tales como:

“Uso agropecuario sostenible de pequeña escala” (inciso a del art.8).
“Uso… habitacional recreativo.” (inciso b del art.8)
“Cabinas… de ecoturismo.” (inciso c del art.8)
“Uso comercial destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades y visitantes” (inciso d del art.8)
“Instalaciones para servicios comunales y de bienestar social.” (inciso f del art.8)
“Investigación y operación de proyectos comunales.” (inciso g del art.8)

 

Usos que son reiterados en el artículo 12, cuando se refiere al canon que deberá pagar el concesionario para realizar dichos usos. Consideran que todos esos usos son incompatibles con el ambiente, que se está desprotegiendo a los manglares, que con ello se está reduciendo el bosque sin ninguna compensación, y que de todas formas, un diputado que participó en la votación de esta ley, por tener un terreno allí, debió abstenerse, viciando todo el articulado con su votación. En criterio de la Procuraduría General de la República, la normativa resulta inconstitucional por cuanto, conforme a los precedentes de la Sala Constitucional relativos al Refugio de Vida Silvestre Ostional (voto número 13-010158), una ley que permita allí el otorgamiento de concesiones para actividades distintas a la “investigación, protección, capacitación y ecoturismo” debe contar, entre sus antecedentes, con un estudio de impacto ambiental aprobado por la Setena, y no se aprecia en el expediente legislativo No. 18939, el cual dio origen a la Ley No. 9348, que ese requisito haya sido cumplido. Indica que esas normas serían inconstitucionales por quebranto  de los artículos 50 y 89 constitucionales y del principio de intangibilidad de la zona pública, salvo que se interprete, conforme a la Constitución, que la competencia allí conferida queda sometida a las condiciones previas contenidas en el artículo 11 de la Ley, de manera que las áreas de esteros, manglares (cualquiera que sea o haya sido su extensión) y ecosistemas de humedal, las áreas de protección, los bosques, terrenos forestales o con esa aptitud, los 50 metros contados a partir de la pleamar ordinaria y de las rías, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar, no son susceptibles de ser objeto de una concesión de uso como tampoco de un permiso de uso. Por su parte, en su informe, el Ministro de Ambiente y Energía indica que, la norma objeto de impugnación tiene amplio respaldo técnico, ya que el Área de Conservación elaboró los estudios de fragilidad ambiental, los estudios de la ocupación y de la tenencia de la tierra, el Plan General de Manejo y los diagnósticos biofísicos del Refugio con lo cual se sustenta la base de la Ley N°9348. Por otro lado agrega que, su régimen se ajusta al artículo 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre que establece que en los refugios de propiedad estatal y mixtos solamente se permitirá realizar actividades definidas en el plan de manejo elaborado por el área protegida, previa presentación de las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes. En los transitorios se establecen una serie de pasos que se deberán de seguir antes de que se pueda dar cualquier concesión en el Refugio, como forma de asegurar que todos los elementos técnicos importantes estén aprobados de previo. Todo lo autorizado en los artículos impugnados por las accionantes tienen informes técnicos que le dan sustento técnico científico y son acordes a la categoría de manejo y proporcionales al objeto de tutela. El Reglamento de Desarrollo Sostenible, para cada uso del suelo se establece la condición y las recomendaciones de manejo. Hay zonas de sobreuso consideradas como zonas de condición muy especial, en estas es necesario establecer medidas correctivas. Así también, el Plan General de Manejo establece los objetivos de manejo y la zonificación, para cada zona se establecen las características, las limitantes y los usos permitidos.  Por su parte, el coadyuvante, el Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, indica que el alegato referente a que los artículos 8 y 12 de la Ley 9348 permiten usos que no es posible realizar dentro de terrenos estatales es improcedente, ya que se basa en la consideración de que el Refugio en cuestión es propiedad 100% estatal, cuando en realidad es propiedad mixta. Las normas impugnadas, lejos de reducir el alcance de la protección ambiental, en realidad tienden a hacerla efectiva mediante la ordenación y regulación del uso del suelo, con el objeto de armonizar los fines de conservación del Refugio y el hecho ineludible de la presencia de particulares en el mismo. En cuanto a la carencia de informe técnico indica que, el estudio técnico previo es el realizado por el Dr. [Nombre 008], denominado “Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional”. Aun cuando el Refugio fue declarado como estatal por parte de esta Sala, en realidad, nunca ha sido estatal sino mixto, por la demostrada existencia de propiedad privada en un porcentaje considerable del territorio y que fue constituida desde antes de la creación del mismo.

 

De todo lo cual, esta Sala determina en efecto la existencia de la inconstitucionalidad, pero no solo de las normas impugnadas, sino de toda la ley, conforme se explica a continuación. 

 

-El Refugio de Vida Silvestre Ostional es propiedad del Estado y ninguna propiedad demanial puede ser reducida por ley si no hay previos estudios técnicos que lo justifiquen: El área de las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre, reservas biológicas del patrimonio forestal, sólo podrá ser reducida por ley de la República, previos estudios técnicos correspondientes que justifiquen esta medida (artículo 40 de la Ley Forestal). Y esto es así en virtud de que el bien jurídico que se protege es el "recurso forestal", término que "significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural," (resolución de la Sala Constitucional número 2233-93, de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres). En este sentido, el artículo 69 de la Constitución Política es que habla de "explotación racional de la tierra", constituyéndose un principio fundamental su protección. El Refugio es definido como propiedad estatal por lo que no se pueden realizar actividades de desarrollo o de explotación de los recursos naturales. Ninguna ley puede cambiar sin más tal naturaleza estatal, indicando que es “mixta”, sin sustento técnico específico. La naturaleza estatal no cambia aunque una norma legal pretenda cambiar la naturaleza del refugio indicando que es de propiedad mixta. Así, pues, una modificación de la naturaleza, implica un daño al medio ambiente. En efecto, el Refugio de Vida Silvestre Ostional que se encuentra ubicado en la zona marítimo terrestre, es propiedad del Estado. Sobre ella, el Estado tiene plena jurisdicción, por lo que no se puede disponer a favor de los particulares la realización de ninguna actividad, como las que se autorizan en los artículos 8 y 12 impugnados. Las leyes que se relacionan con el ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su Reglamento, la Ley Forestal y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, por ejemplo), no previeron al Refugio de Vida Silvestre Ostional como un refugio de propiedad mixta a partir del cual se puedan autorizar actividades o proyectos de desarrollo o de explotación de los recursos naturales. Ello se hizo hasta el año 2013, por la ley que está siendo ahora impugnada, la cual, en sentido contrario a lo dicho por la Jurisprudencia de esta Sala, lo que hizo fue cambiar la naturaleza del Refugio de estatal a mixta con el fin de permitir otros usos en este Refugio, y sin estudio técnico previo que lo justificara, según se ha dicho.

 

-La ley impugnada, en sus distintas normas, desafectan y reducen el grado de protección del Refugio de Vida Silvestre Ostional: Tal como apunta la parte accionante, el legislador estableció varias disposiciones que implican una desafectación del área a proteger y reducen el grado de protección que le había sido conferido. Lo anterior, sin que ello haya sido justificado en un estudio técnico, como reiteradamente lo ha señalado este Tribunal. El artículo 5, por ejemplo, cambió su naturaleza jurídica de un refugio de naturaleza meramente pública a uno mixto, estableciendo que, a partir de ese momento, ya no solo estaría conformado por terrenos propiedad del Estado, sino además, por terrenos propiedad de particulares que hayan sido inscritos en el registro respectivo y, aunque la norma advierte que ello ocurrirá siempre que ambas formas de propiedad sean sometidas a usos compatibles con sus objetivos de conservación y protección ambiental, bajo un enfoque integral de conservación, lo cierto es que en artículos posteriores autoriza actividades para las cuales no consta un estudio técnico previo, que haya determinado que, a través de estas, no se vaya a afectar el fin para el cual este fue constituido. El artículo 8 aquí cuestionado, dispone que, en “las áreas de naturaleza demanial del Refugio podrán otorgarse concesiones a ocupantes actuales”, con excepción de los que estén en un área de protección de quince metros alrededor de los esteros y manglares del Refugio; bosques, terrenos forestales, ecosistemas de humedales, los cincuenta metros de la zona pública de la zona marítimo terrestre contados a partir de la pleamar ordinaria, las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja, islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar. Ese numeral indica que el Área de Conservación puede otorgar concesiones cuando en el estudio que se realice para el caso concreto se determine técnicamente que no son incompatibles con los objetivos y los alcances establecidos en el Plan general de manejo, para los siguientes usos potencialmente compatibles con los objetivos de conservación del Refugio: “a) Uso agropecuario sostenible de pequeña escala. b) Uso habitacional y habitacional recreativo. c) Cabinas y albergues de ecoturismo. d) Uso comercial destinado a sustentar servicios básicos de apoyo a las comunidades y visitantes. e) Infraestructura para investigaciones científicas o culturales y capacitación. f) Instalaciones para servicios comunales y de bienestar social. g) Investigación y operación de proyectos comunales.” Y el artículo 12 incluso establece un pago de cánones para el ejercicio de esas actividades. Es decir, con esas disposiciones no solo pierde el refugio parte de su territorio al cambiar su naturaleza y establecer que existirán terrenos de naturaleza privada dentro de estos, sino que, además, sin un estudio técnico que verifique los eventuales impactos en el ambiente de previo, como lo exigiría el principio precautorio, son autorizadas actividades diversas a las establecidas por la Ley Forestal para este tipo de refugios de naturaleza mixta (por ejemplo: el uso agropecuario, habitacional, y comercial contemplado en el artículo 8 impugnado). El ordinal 9 de la misma ley, también innova autorizando permisos de uso de suelo a instituciones públicas para brindar servicios públicos que resultan ajenos al ámbito de protección, sin que exista un estudio técnico que, de previo, igualmente justifique porqué no solo son desafectadas ciertas áreas de protección, sino también ha reducido el grado de protección ambiental de estas, pues anteriormente todas esas actividades no eran permitidas, y ahora se autorizan en la ley, sin previamente acreditar que no ocasionarán un daño en el ambiente. En similar sentido, el numeral 10 de esta ley, abre la posibilidad al Área de Conservación Tempisque para otorgar permisos de uso de suelo dentro del Refugio a universidades privadas, centros o institutos de investigación y organizaciones comunales locales, para investigación y desarrollo de proyectos comunales. Además, en estos dos numerales no se excluyen las áreas que sí se excluyen para el otorgamiento de concesión, tal y como acertadamente lo afirma la Procuraduría General de la República en su informe. En efecto, no se salvaguarda de la zona pública los humedales, área de bosque, forestales o con esa actitud y demás zonas exceptuadas en los artículos 8 y 11 de la ley, lo que quebranta los numerales 50 y 89 de la Carta Fundamental. Ciertamente la ley impugnada establece en el ordinal 11 que se debe emitir un Plan General de Manejo previo al otorgamiento de concesiones en el Refugio, que determine que los usos estuvieran orientados a los objetivos de conservación del Refugio, con las limitantes y potencialidades técnicas ambientales de cada zona o subzona; sin embargo, dadas las particularidades de este caso, donde se reitera, ya existía una protección normativa mayor y se desafectó no solo parte de su territorio, con propósitos incluso diversos a la tutela ambiental, sino que también fue disminuido el grado de tutela que tenía respecto de algunas áreas, a fin de resolver un problema de ocupación dentro de esta área, lo cual es ajeno a su fin, el origen de la reforma legal requería estar sustentada en un estudio técnico que justificara tales cambios y compensara la tutela ambiental existente, conforme ya lo había indicado este Tribunal, respecto a este mismo refugio, al pronunciarse mediante consulta legislativa sobre el proyecto de ley nro. 18.148, “Ley de Territorios Costeros Comunitarios”, en la sentencia nro. 2013-10158 de las 15:46 horas del 24 de julio de 2013. No obstante, nuevamente se echa de menos.

 

-Ausencia de respaldo técnico: En el expediente legislativo No. 18939 que dio origen a la Ley No. 9348 no se aprecia que se haya sido cumplido con el requisito de respaldo técnico, en los términos ya indicados por esta Sala en el voto mencionado del 2013-010158. Claramente, de la exposición de motivos del proyecto se extrae que, a ese momento, no tenían los informes técnicos de respaldo, cuando se indica: “Los estudios técnicos a los que hace referencia la Sala Constitucional se encuentran sumamente avanzados… Oportunamente serán presentados a la corriente legislativa.” Pese a que el Ministro de Ambiente indica en su informe que habrá un Plan General de Manejo, como un requisito previo para el otorgamiento de las concesiones, y que además habrá un estudio concreto en cada caso, ello no sustituye los estudios técnicos PREVIOS que deben existir como fundamento al proyecto de ley que en el fondo conlleva la reducción del Refugio de Vida Silvestre de Ostional. Ello por cuanto dichos estudios no son una mera formalidad, ni pueden ser sustituidos por estudios posteriores o concretos, sino que, permitir usos de suelo, más allá de los relacionados con la conservación de un Refugio de Vida Silvestre, es desnaturalizar la razón de ser del refugio, reducir en todo caso el área del refugio, y con ello violentar el derecho al ambiente. Sobre lo indicado por el coadyuvante de que el informe técnico de la ley es el realizado por el Dr. [Nombre 008], denominado “Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional” se debe indicar que esta Sala pudo observar dicho informe, y se concluye que claramente este no es el informe que justifica técnicamente la ley, básicamente por tres razones: la fecha del informe, la justificación y su contenido. Dicho informe data del 2009, el proyecto de ley se presentó en el 2013 y es aportado al expediente legislativo en junio del 2015. Un informe técnico base de un proyecto de ley se debe presentar adjunto al proyecto de ley. Además, nótese que cuando esta Sala conoció del asunto en consulta, en el voto del 2013, nada se dijo en ese momento sobre este informe técnico del 2009 como base del proyecto de ley. Por lo demás, la justificación de dicho informe no tiene relación con el proyecto, pues lo que se indica es que: Es un estudio base para la elaboración del Plan de Manejo del Refugio (“El objetivo del estudio es desarrollar una zonificación de Indices de Fragilidad Ambiental (IFA) para el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional… con la finalidad de establecer una base técnica para el Plan de Manejo de este conjunto de importantes ecosistemas.”). Finalmente, su contenido no se refiere a lo que debería referirse un informe técnico que sustente un proyecto de ley que reduzca el nivel de protección de un refugio de vida silvestre, pues no se indica en concreto por qué se reduce, cómo se reduce ni cuáles medidas de compensación se establecen.

 

-La demanialidad ambiental supone un régimen especial de protección: La declaración de demanialidad por razones ambientales supone una esfera especial de protección, en la medida en que configura un régimen especial de dominio, regulado por normas intensas de derecho público y que procuran el resguardo del cumplimiento de una finalidad de tutela del derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Atendiendo a dichas razones constitutivas y en aras de las bondades que subyacen en su dimensión teleológica, cualquier determinación de desafectación total o parcial, o bien, de recomposición de su naturaleza jurídica, exige e impone los debidos análisis técnicos que ponderen la variable ambiental en la toma de la decisión, como derivación de los principios de no regresión, progresividad del ambiente, precautorio, preventivo y pro-natura. La especial protección constitucional del ambiente impone un exhaustivo estudio de las razones que sustenten ese tipo de determinaciones, en el contexto de los diversos niveles que componen los ecosistemas, así como las relaciones del ambiente con el entorno antropológico y dentro de este, las incidencias sociales, económicas, entre otras. De esa manera, la ausencia de ese tipo de rigor técnico en la variación de naturaleza del dominio público ambiental deja de lado y quebranta, aún por riesgo, el contenido sustancial de ese derecho. Lo mismo ha de advertirse en lo referente a la permisibilidad de la realización de actividades humanas dentro de esos espacios territoriales, sin la debida ponderación del impacto que aquellas pueden llegar a producir en el medio, para lo cual, es menester la consideración del régimen primario de uso del bien, la tipología de ecosistemas convergentes en esa área, la existencia o no de regímenes especiales de uso impuestos por normas jurídicas. En efecto, la variación de uso de un bien al que tradicionalmente se ha conferido un régimen de protección ambiental, precisa de las valoraciones de orden técnico sobre las consecuencias que esas nuevas incursiones antrópicas llegarán a producir en el ecosistema, así como si son congruentes con el medio, bajo un contexto de sostenibilidad ambiental. Esto implica ponderar conductas permitidas, acciones y procedimientos correctivos, medidas de mitigación, acciones compensatorias, entre otra serie de consideraciones que se echan de menos en este expediente. Tal falencia, como se ha expuesto, supone lesiones de orden sustancial que esta Cámara no puede inadvertir si se entiende que el patrimonio público, desde el plano conceptual, dice del conjunto de bienes que por ley (o norma superior) se encuentran afectos a un uso y fin público. Si bien su régimen de uso no es totalmente incompatible con la explotación privativa por parte de terceros, previa habilitación administrativa expresa, lo cual, ha de ser regulado de manera expresa por fuente legal, cuando se trata de un demanio ambiental, la valoración de este marco de actividades permitidas exige de un análisis minucioso, cauteloso, técnico, atendiendo a las condiciones y características propias del ambiente, como bien jurídico tutelado y su innegable significancia para el ámbito de los derechos humanos contemporáneos y de generaciones futuras. Es esa finalidad de protección la que impone el tipo de consideraciones especiales y de orden técnico al que se viene haciendo referencia, en procura de cumplir con la obligación constitucional de velar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esto implica, además, la valoración de las acciones de recuperación de las zonas de incidencia e impacto de los diversos ecosistemas, como medio necesario para la regeneración ambiental y el fortalecimiento del Patrimonio Natural del Estado. Esa función de la propiedad pública justifica que su titularidad no fenezca por aspectos de temporalidad, que las acciones de recuperación no se encuentren afectas por el decurso del tiempo, así como que no sean oponibles o generen un mejor derecho, las acciones registrales que produzcan un detrimento de ese régimen especial de propiedad.

 

-El Refugio de Vida Silvestre Ostional es patrimonio natural del Estado: Es claro que el Refugio de Vida Silvestre Ostional es patrimonio natural del Estado. El patrimonio natural del Estado está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública. Sugiere esto, sin duda alguna, que aunque se ubiquen en el Refugio de Vida Silvestre Ostional personas con terrenos ocupados con anterioridad a su creación, si los terrenos en que se ubican aquellos forman parte del Refugio, deberá decretarse la correspondiente expropiación. Lo que significa que el legislador no puede establecer el carácter mixto del refugio, sin sustento técnico alguno. Sobre esa base, la ley impugnada, en tanto permite autorizar actividades en el Refugio de Vida Silvestre Ostional que no tiendan a su protección e investigación, resulta inconstitucional. Inconstitucionalidad que resulta, tanto por la forma, como por el fondo. En cuanto a la forma, se constató que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, lo cual constituye un vicio esencial de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, tal como esta Sala lo ha indicado antes. Además, también resulta en una inconstitucionalidad por el fondo por cuanto, en acatamiento del Principio Precautorio, se requiere de previo a cambiar la naturaleza del Refugio, su ámbito de protección, y a posibilitar concesiones, de un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de Secretaría Técnica Ambiental, de modo tal que se demuestre el tipo de daño y las medidas que deban adoptarse, estudio que se echa de menos en esta iniciativa de ley, ya que no podría dejar de protegerse un refugio sin criterios técnicos que así lo respalden. Por lo tanto dicha omisión implica una violación del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales, aspecto señalado en el vicio de forma analizado en esta sentencia. Siendo que, por tratarse de un vicio de forma, la inconstitucionalidad es de toda la ley, y no solamente de las normas impugnadas. Así, carece de interés pronunciarse respecto de los demás extremos alegados por la parte accionante, dadas las consecuencias que ello implica, cuales son, la nulidad de toda la ley aquí impugnada.

 

Finalmente sobre el argumento de que la ley es nula porque, un diputado concreto que votó a su favor tenía intereses específicos, ello no es un argumento de constitucionalidad, sino de legalidad, que podrá ventilarse en la vía penal donde corresponderá examinar si ha habido algún ilícito al respecto.

VII.- Conclusión.- Se comprueba que la Ley impugnada contiene un cambio en la naturaleza del Refugio de Vida Silvestre de Ostional que disminuye su nivel de protección al permitir usos de suelo, y por tanto concesiones, más allá de la protección, investigación, capacitación y ecoturismo. Se comprueba que ello se aprobó sin estudios técnicos que acrediten la situación fáctica, la  viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar bienes públicos como sucede en el caso concreto. Así entonces, se declara la inconstitucionalidad de toda la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional”, por falta de sustento técnico que justifique permitir usos de suelo distintos a la investigación, protección, capacitación y ecoturismo y con ello desproteger el derecho al ambiente. Al carecer de este criterio técnico, la reforma legal en cuestión aquí impugnada presenta un vicio de procedimiento legislativo que la hace inviable y lesiva del principio precautorio, de objetivación de la tutela ambiental, del principio de no regresión ambiental, de una explotación racional de la tierra y por ende, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tal como dispone nuestra Constitución Política, del ordinal 5 de la Convención para la Protección de la Flora, la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, del numeral 4 de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural y del artículo 4 de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas. En consecuencia, se anula por inconstitucional la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” y además por conexidad se anula el decreto ejecutivo n°41134 del 10 de abril del 2018. Quedando entonces, toda la normativa que resguarda el Refugio de Vida Silvestre de Ostional como vigente, en cuenta, la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre (Ley n°6919 del 17 de noviembre de 1983) y los decretos n°16531 del 18 de julio de 1985 y n°22551 del 14 de setiembre de 1993. 

VIII.- Sobre los efectos de esta declaratoria con lugar y la nulidad de la ley impugnada con efectos declarativos y retroactivos.- Ante el vicio de procedimiento sustancial evidenciado en el trámite del proyecto legislativo nro. 18.939, y ante la falta de un estudio técnico que justificara la desafectación y disminución del grado de protección ambiental del Refugio de Vida Silvestre de Ostional, la declaratoria con lugar de esta acción implica, según se dijo, la nulidad de toda la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” y además por conexidad del decreto ejecutivo n°41134 del 10 de abril del 2018. En este sentido, tal como lo establece el artículo 89 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se podrá declarar la nulidad de cualquier otra disposición normativa que resulte necesaria por conexión o consecuencia. Además, esta anulatoria opera con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas. Lo anterior sin perjuicio de eventuales derechos adquiridos de buena fe, que pudieran haberse generado al amparo de títulos de habilitación administrativa para actividades congruentes con el carácter demanial del citado refugio. No ostentan tal condición, los títulos de adquisición de dominio incongruentes con tal demanialidad, como serían aquellos que se hubieren otorgado o inscrito a partir de la creación y de declaratoria de demanialidad del refugio y cuya condición, hace inviable validar esa modalidad adquisitiva. Ello por cuanto, conforme lo ha indicado esta Sala en varias ocasiones sobre bienes de dominio público no procede alegar derecho adquirido alguno (ver al respecto los votos de esta Sala n°2005-03669, 2000-0698).

 IX.- Nota del Magistrado Cruz Castro.- La persistente voluntad política en perjuicio de la tutela del ambiente. Esta nota pretende puntualizar la persistente voluntad del legislador en dictar una ley, a todas luces inconstitucional. La reiteración de estas decisiones legislativas ignoran normas constitucionales y fallos que esta Sala ha dictado sobre un tema tan relevante como la protección del ambiente. Cuatro sentencias de la Sala Constitucional no fueron suficiente para que ahora, mediante este quinto fallo, se comprendiera que, el Refugio de Vida Silvestre Ostional es un bien de dominio público, que por ello, forma parte del patrimonio nacional del Estado, y que por tanto, no es posible autorizar,  sin sustento técnico -ni siquiera vía legal- actividades más allá de la protección y la investigación. No se justifica que un asunto tan claro, haya requerido cinco sentencias de esta instancia Constitucional, para enmendar una cuestionable voluntad del parlamento. Se pretendió, en varias ocasiones, que una norma legal autorizara que sujetos particulares se apropiaran de un refugio como este, desconociendo que son bienes de los ciudadanos de ahora y del porvenir; de igual forma, se pretendió variar la naturaleza pública del refugio. Nótese que este proceder del legislador podría hacerlo sujeto de responsabilidad administrativa por persistir en la aprobación de normativa inconstitucional. No aprecio una razón que justifique esta reiterada voluntad legislativa a contrapelo de la tutela del ambiente. En algunas ocasiones la voluntad política no está en sintonía con la protección de bienes comunales de excepcional valor para el ambiente, esto es lo que aprecio en la reiteración de leyes que pretenden debilitar o anular tal tutela, dándole preeminencia a la codicia individual frente a los intereses de la comunidad. No siempre podrá intervenir la Sala para tutelar los intereses comunitarios, en este caso, a pesar de la lentitud de la intervención judicial, se pudo tutelar el ambiente y reivindicar su preeminencia.

X.- Razones adicionales de los Magistrados Cruz Castro, Rueda Leal y Garita Navarro, con redacción del primero.- Pese a que la inconstitucionalidad encontrada por esta Sala resultó tan severa como para anular toda la ley impugnada, procedemos a realizar los siguientes apuntes sobre el Transitorio VII de la ley, también aquí impugnado. El transitorio VII impugnado indica que se suspenden los procesos de desalojo de ocupantes mientras se resuelven las solicitudes de concesión que se presenten al amparo de la Ley. Lo cual, en criterio de los accionantes constituye un quebranto del artículo 50 constitucional, por perpetuar con ello la irregularidad del refugio. Por su parte, la Procuraduría General de la República indica en su informe que, efectivamente se observa una lesión al derecho al ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución. Ello por cuanto, de dicho transitorio se entiende que, mientras se publica el Decreto Ejecutivo con “los parámetros que permitan la valoración ambiental del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional”, se ajusta el Plan de Manejo a esos lineamientos, se aprueba y publica el Plan de Manejo (previéndose para lo anteriormente citado el plazo de un año), se presentan las solicitudes (para lo cual se confiere el plazo de 6 meses a partir de la publicación del Plan de Manejo) y se resuelven las solicitudes  de concesión (para lo cual no se establece un plazo); no se iniciarán procesos de desalojo. Lo anterior, sin diferenciar aquellos casos de ocupaciones sobre áreas no concesionables, como la zona pública o por personas que no califican para el otorgamiento de concesiones, como es el caso de las sociedades mercantiles o personas con menos de diez años de ocupación al momento de la entrada en vigencia de la Ley. Indica la Procuraduría que la inconstitucionalidad provendría en la autorización, por el plazo indicado, más el que transcurra para la resolución denegatoria de las solicitudes, que se utilicen y exploten áreas no concesionables, respecto de las cuales la protección del ambiente impone la desocupación inmediata. Agrega en su informe que, no puede dejar de señalarse que en el documento “Análisis del desarrollo de la distribución de la infraestructura habitacional en las propiedades estatales y privadas del RNVS Ostional”  del año 2010, se identifican 12 construcciones en zona pública (folio 634 del expediente legislativo); en el Diagnóstico para el Plan General de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (2010) se enlistan cinco sociedades anónimas que obtuvieron permiso de uso dentro del Refugio (folio 1511 del expediente legislativo); y en el oficio No. ACT-OR-969-2015 se enumeran 32 denuncias por usurpación a terrenos del Refugio, interpuestas entre los años 2007 y 2014 (folio 756 del expediente legislativo). Adicionalmente, la norma transitoria sería inconstitucional si suspendiera también los desalojos y derribos o demoliciones ordenados en procesos judiciales donde se discuta la legalidad de ocupaciones en este sector costero, lo cual constituiría un quebranto de los principios de separación de funciones e independencia entre poderes. La potestad legislativa no puede anular o archivar una causa judicial, salvo los casos en los que la Constitución lo autorice, expresamente; con mayor razón, si se trata de la tutela de bienes de interés colectiva. El órgano asesor de esta jurisdicción,  concluye que se constata una lesión al derecho al ambiente, consagrado en el artículo 50 de la Constitución y a los principios de la tutela del derecho ambiental a cargo del Estado, así como de separación de funciones e independencia entre poderes, por parte del transitorio VII, salvo que se interprete, conforme a la Constitución, que ese transitorio no impide la continuación o ejecución de los procesos judiciales iniciados o tramitados al amparo de la legislación vigente, y que, no suspende los desalojos en las zonas no concesionables o en aquellas que se encuentren ocupadas por personas físicas o jurídicas que no califiquen para el otorgamiento de concesiones. Por su parte, el coadyuvante, el Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, indica que este transitorio se corresponde con el voto de la Sala citado, pues un desalojo inmediato llevado a cabo sin que se hayan aprobado los criterios e instrumentos técnicos y el respectivo Plan de Manejo, iría en contra de lo ordenado por esta Sala en el voto 16892-2009.

Al respecto, consideramos que esta inconstitucionalidad también lo es respecto del transitorio VII, acogiendo los argumentos de los accionantes y la Procuraduría. Dicho transitorio establece literalmente lo siguiente:

 

“TRANSITORIO VII.- A partir de la entrada en vigencia de la presente ley, y mientras no sean resueltas las solicitudes de concesión que con base en ella se presenten, no se iniciará ningún proceso de desalojo a ocupantes presentes en el Refugio al momento de la entrada en vigencia de esta.”

 

La norma transitoria bajo examen establece un tratamiento genérico de impedimento de instrucción de procesos de desalojo de ocupantes presentes en el refugio al momento de entrada en vigor de la norma. Es decir, ese precepto pretende dar un trato paritario de restricción de desalojo pese a que pueden concurrir en ese sector una serie de hipótesis que, por sus particularidades, merecerían soluciones diversas. La norma no discrimina la situación de ocupantes ilegales por estar en zonas no concesionables, desalojos ya iniciados por la vía judicial, o desalojos en aquellas zonas ocupadas por personas físicas o jurídicas que no califiquen para el otorgamiento de concesiones. Tampoco pondera las circunstancias de ocupaciones que pudieran encontrarse amparadas a un título habilitante legítimo y en esa medida, pretende dar una solución única a condiciones disímiles, contrario al derecho de igualdad constitucional. Por otro lado, al pretender suspender los procesos de desalojo de los ocupantes presentes del Refugio, sin establecer plazo concreto alguno y sin diferenciar situaciones como las apuntadas, potencia una ocupación en precario en beneficio de ocupantes irregulares, lo que se traduce, al menos de manera transitoria, en una suerte de legitimación de aquellos, lo que resulta, a no negarlo, contrario al deber de tutela del ambiente. Cabe destacar que, en tanto demanio público ambiental, el Estado no solamente se encuentra empoderado a ejercer las acciones de tutela inmediata para garantizar un correcto uso y resguardo del fin público que es inherente a este tipo de bien jurídico, sino, que, ante la relevancia de esa potestad, se encuentra en la obligación de emprender esas acciones de protección, recuperación o restitución. Así en efecto lo estatuye la doctrina misma del canon 50 constitucional, potestad que conlleva a un poder-deber y que resulta imprescriptible, irrenunciable e indelegable. Ergo, la renuncia, a priori del ejercicio de acciones de recuperación de ese espacio para destinarle a su función esencial, constituye una lesión al derecho al ambiente, por negación o dejadez temporal de los poderes jurídicos que se imponen para la satisfacción del fin público. Esto adquiere especial matiz si se considera que esa permisibilidad reprochada, se establece sin condicionamiento a plazo alguno, dejando su vigencia a condiciones resolutorias altamente imprecisas, inciertas, lo cual, puede llegar a cohonestar ocupaciones ilegítimas que impliquen usos antagónicos con el fin de protección del patrimonio ambiental que da base a la creación del Refugio.

Nótese que como lo indica la Procuraduría en su informe, se identifican 12 construcciones en zona pública (folio 634 del expediente legislativo), se enlistan cinco sociedades anónimas que obtuvieron permiso de uso dentro del Refugio (folio 1511 del expediente legislativo); y existen 32 denuncias por usurpación a terrenos del Refugio, interpuestas entre los años 2007 y 2014. Así se desprende que, sin decirlo expresamente, el transitorio impugnado propicia una derogatoria de las normas punitivas que contiene la Ley de la zona marítimo terrestre y que tutela un bien de tanta relevancia para el medio ambiente. Es decir, se está legalizando lo que hoy se tiene como ilegal, en violación del derecho al ambiente, y además, del principio básico de separación de poderes e independencia judicial, por desconocer desalojos judiciales ya iniciados. Atendiendo a esos argumentos, consideramos además que el Transitorio VII violenta el derecho al ambiente.

 XI.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara CON lugar la acción. En consecuencia se anula en su totalidad la Ley n°9348 “Refugio de Vida Silvestre Ostional” y por conexidad además el decreto ejecutivo n°41134-Minae del 10 de abril del 2018 “Reglamento a la Ley N° 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional. Lo anterior por vicio sustancial de procedimiento debido a la falta de sustento técnico. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. El Magistrado Cruz Castro, el Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Garro Vargas consignan nota por separado. El Magistrado Cruz Castro, el Magistrado Rueda Leal y el Magistrado Garita Navarro consignan razones adicionales. Reséñese esta sentencia en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, al Presidente de la Asamblea Legislativa, al Ministro de Ambiente y Energía, a la Procuraduría General de la República y al Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (CIMACO).-

 

Fernando Castillo V.

Presidente

 

 

Fernando Cruz C.                                         Paul Rueda L.

 

 

Luis Fdo. Salazar A.                                      Jorge Araya G.

 

 

Anamari Garro V.                                       José Roberto Garita N.

 

Exp: 16-011132-0007-CO

Res. n.°2022-022606

 

NOTA DE LA MAGISTRADA GARRO VARGAS

Con el respeto acostumbrado, he decidido incluir esta nota para perfilar un aspecto de la sentencia de la mayoría que, desde mi perspectiva, requiere aclaración.

Coincido con las consideraciones de la mayoría para la estimatoria de la acción de inconstitucionalidad, en el siguiente sentido:

“[N]o existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, lo cual constituye un vicio esencial de inconstitucionalidad en el trámite del proyecto.”

 

Esta ratio -la exigencia de estudios técnicos que fundamenten una iniciativa parlamentaria que tienda a disminuir el grado de protección otorgado a los recursos naturales- es congruente con mi línea de votación en asuntos similares (ver mi voto salvado a la resolución n.°2020-013837, de la opinión consultiva relativa al proyecto de aprobación de la “Ley para el aprovechamiento sostenible de la pesca de camarón en Costa Rica”; mi voto salvado a la sentencia n.°2020-013836, relativa a la acción de inconstitucionalidad contra la ley n.°9610 de 17 de octubre de 2018, denominada “Modificación de límites de la Reserva Biológica Lomas de Barbudal para el desarrollo del Proyecto de Abastecimiento de Agua para la Cuenca Media del Río Tempisque y Comunidades Costeras”; y mi voto salvado a la sentencia sentencia n.°2020-18213, relativa a la acción de inconstitucionalidad contra los arts. 13 y 14 del decreto ejecutivo n.°38681-MAG-MINAE del 9 de octubre de 2014, “Ordenamiento para el aprovechamiento de atún y especies afines en la zona económica exclusiva del Océano Pacífico Costarricense”).

Desde mi perspectiva, es suficiente con que la zona es cuestión haya sido declarada por las autoridades públicas como un refugio nacional de fauna silvestre para que se declare con lugar esta acción de inconstitucionalidad. Esto, al margen de cuál es la naturaleza del refugio en cuestión y de entrar a realizar un examen sobre si ese refugio forma parte o no del Patrimonio Natural del Estado (PNE). Es decir, no es estrictamente necesario asimilar este refugio nacional con el PNE para entender que se debe aplicar la ratio de la resolución. Hago esta advertencia con el propósito que la Sala sea más precisa en el empleo de los conceptos, pues cada área silvestre protegida tiene asociada una categoría de manejo específica y esto es necesario respetarlo en aras de atender las especificidades del ecosistema bajo examen y la protección que se le procura otorgar. Recuérdese, al respecto, que el art. 32 de la Ley Orgánica del Ambiente establece justamente una clasificación de las distintas áreas silvestres protegidas, dentro de los cuales se encuentran las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos nacionales. En este sentido, es que considero que no cabe asociar necesariamente los conceptos de refugio de vida silvestre con el de PNE, porque este es un concepto expresamente delimitado por el legislador y que fue explicado en la sentencia n.°2021-017783 en los siguientes términos:

“La inclusión en el PNE responde a determinadas características y cualidades que ameritan su inventario por parte del MINAE y restringe las actividades que se pueden llevar a cabo en dichos terrenos, justamente, en aras de proteger el recurso forestal. Sobre el particular, conviene citar en lo conducente lo señalado por la Ley Forestal, norma que es la que define y delimita las cualidades del PNE:

“Art. 13.- Constitución y administración. El patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

El Ministerio del Ambiente y Energía administrará el patrimonio. Cuando proceda, por medio de la Procuraduría General de la República, inscribirá los terrenos en el Registro Público de la Propiedad como fincas individualizadas de propiedad del Estado.

Las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este.

Art.14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.

Art. 16.- Linderos

El Ministerio del Ambiente y Energía delimitará, en el terreno, los linderos de las áreas que conforman el patrimonio natural del Estado. El procedimiento de deslinde se fijará en el reglamento de esta ley.

Art. 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley para autorizar el aprovechamiento de agua para consumo humano y construcción de obras conexas en el Patrimonio Natural del Estado, N° 9590 del 3 de julio de 2018)

Art. 18 bis Aprovechamiento de agua para abastecimiento de poblaciones. El Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) podrá autorizar el aprovechamiento de agua proveniente de fuentes superficiales y la construcción, la operación, el mantenimiento y las mejoras de sistemas de abastecimiento de agua, en inmuebles que integran el patrimonio natural del Estado, previa declaración, por el Poder Ejecutivo, de interés público, en específico para un abastecimiento poblacional imperioso y a favor de los entes autorizados prestadores de servicio público (…)” (Lo destacado no corresponde al original).

(…)

En consecuencia, se insiste, en las áreas silvestres protegidas su administración está delimitada por la correspondiente categoría de manejo impuesta, siendo que no puede haber una reducción de estas áreas a través de disposiciones o medidas infra legales;

(…)

Es preciso insistir que para las áreas silvestres protegidas se establecen normas específicas correspondientes a su categoría de manejo, según sea una reserva forestal, zona protectora, reservas biológicas, etc. y su delimitación viene dada por disposición del Ejecutivo o del Legislativo de conformidad con sus específicas características y los objetivos concretos que motivaron la declaratoria en cuestión (ver arts. 35 y 36 de la LOA). Lo mismo corresponde señalar en relación con los sitios declarados de importancia internacional conforme la Convención Ramsar y respecto del PNE. Debe insistirse que la selección de los humedales que se inscriban en la “Lista Ramsar” está basada en su interés internacional desde el punto de vista ecológico, botánico, zoológico, limnológico o hidrológico y su retiro de la lista solo podría responder a “motivos urgentes de interés nacional” (art. 2 de la Convención Ramsar). Finalmente, tal y como se detalló en la normativa recién transcrita, el PNE está delimitado así por unas específicas características reguladas en la propia Ley Forestal y que establece en los arts. 13, 14, 18 y 18 bis su definición, su administración y las actividades específicas y concretas que se pueden llevar a cabo en estas áreas.”

 

Debe subrayarse en lo anterior que cada área silvestre protegida puede ser asociada con una categoría específica de manejo que delimita regulaciones específicas para su inscripción, manejo y aprovechamiento racional acorde con la protección conferida. Además, que el PNE está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, pero justamente por tal motivo es que no necesariamente se debe identificar como si fuera lo mismo que un refugio de vida silvestre, el cual podría estar eventualmente constituido únicamente por ecosistemas de índole marino o de humedal. Nótese que en el caso concreto, cuando se ampliaron los límites del Refugio Nacional Vida Silvestre Ostional, se incluyeron diversos ecosistemas que no se caracterizan por su vocación boscosa. Al respecto, el art. 2 del por decreto ejecutivo n.°22551 del 14 de setiembre de 1993, “Amplía Refugio Nacional Vida Silvestre Ostional” dispone en lo conducente lo siguiente:

“Artículo 2°-Con el fin de ordenar la protección y aprovechamiento de los recursos naturales, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional estará constituido por los siguientes sectores: a) El Sector Marino que comprende las aguas territoriales según la delimitación anterior, b) El Sector Ostional, que comprende el principal sitio de desove de la tortuga lora en la Playa Ostional, c) El Sector Humedal Estuarino que conforman las áreas de manglar y d) El Sector Guiones, que comprende la Playa Pelada y la Playa Guiones”.

 

Esto confirma que no necesariamente se trata de terrenos forestales y, por lo tanto, que se trata de PNE.

Hecha esta precisión, reitero que coincido con las razones que llevaron a este Tribunal a declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad.

 

Anamari Garro V.

Magistrada

 

 

Expediente: 16-011132-0007-CO.

 

Nota del Magistrado Castillo Víquez.

 Coincido con la Mayoría, en la necesidad de justificar técnicamente una ley que pretenda desafectar una zona que en su momento fue reservada para una determinada protección ambiental. Aun cuando en este caso, se mantuvo la condición de Refugio Nacional de Vida Silvestre, con la ley impugnada se pasó de un régimen de propiedad estatal a uno mixto, demeritando el nivel de tutela que se asignaba originariamente a ese bien demanial, sin estar fundado en un estudio técnico. Ahora bien, debo precisar que, en mi criterio, el estudio o aporte técnico que sea planteado y valorado ante la Asamblea Legislativa, puede provenir de cualquier entidad u órgano debidamente acreditado y especializado en la materia de la que sea objeto el proyecto de ley en estudio ante la Asamblea Legislativa, siempre que esté técnicamente sustentado.

 Asimismo, reafirmo que, en efecto, cualquier actividad a realizar dentro de este tipo de refugios queda sujeto a lo establecido por la Ley Forestal, la cual actualmente dispone lo siguiente:

“Artículo 18- Autorización de labores. En el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano, de conformidad con el artículo 18 bis de esta ley, una vez aprobadas por el ministro de Ambiente y Energía, quien definirá, cuando corresponda, la realización de evaluaciones del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley”.

 

 Lo cual es definido precisamente en los Planes de Manejo que establece el propio MINAE al respecto, dependiendo del tipo de área de protección asignada. Sin embargo, dadas las particularidades de este caso, donde se reitera, ya existía una protección normativa mayor y, por ley se desafectó no solo parte de su territorio, con propósitos incluso diversos a la tutela ambiental, sino que también fue disminuido el grado de tutela que tenía respecto de algunas áreas, a fin de resolver un problema de ocupación dentro de esta área, lo cual es ajeno a su fin, el origen de la reforma legal requería estar sustentada en un estudio técnico que justificara tales cambios y compensara la tutela ambiental existente, conforme ya lo había indicado este Tribunal para este caso en particular.

 

Fernando Castillo V.

Magistrado

 



Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL

votado con boleta

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 04-04-2026 04:48:43.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

VI. On whether the land uses authorized in articles 8 and 12 of the challenged law violate Constitutional Law. The plaintiffs consider that only concessions for residential use, ecotourism lodges, and infrastructure for scientific research are constitutional, questioning the other uses foreseen in articles 8 and 12, such as:

· "Small-scale sustainable agricultural use" (subsection a of art. 8).

· "Recreational residential use." (subsection b of art. 8)

· "Ecotourism cabins." (subsection c of art. 8)

· "Commercial use intended to support basic support services for communities and visitors" (subsection d of art. 8)

· "Installations for communal services and social welfare." (subsection f of art. 8)

· "Research and operation of community projects." (subsection g of art. 8)

Uses that are reiterated in article 12, when referring to the fee that the concessionaire must pay to carry out such uses. They consider that all of these uses are incompatible with the environment, that the mangroves are being left unprotected, that this is reducing the forest cover without any compensation, and that in any case, a deputy who participated in the voting of this law, because they had land there, should have abstained, vitiating the entire body of articles with their vote. In the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República), the regulation is unconstitutional because, in accordance with the precedents of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) relating to the Ostional Wildlife Refuge (vote number 13-010158), a law that permits the granting of concessions there for activities other than "research, protection, training, and ecotourism" must have, among its background documents, an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) approved by SETENA, and it is not apparent in legislative file No. 18939, which gave rise to Law No. 9348, that this requirement has been fulfilled. It indicates that these provisions would be unconstitutional due to a violation of articles 50 and 89 of the Constitution and the principle of the intangibility of the public zone, unless it is interpreted, in accordance with the Constitution, that the competence conferred therein is subject to the prior conditions contained in Article 11 of the Law, such that the areas of estuaries, mangroves (whatever their extent is or has been) and wetland ecosystems, the protection areas, the forests, forest lands or lands with that aptitude, the 50 meters counted from the ordinary high tide and the river mouths, the areas that are uncovered during low tide, islets, rocks, and other small areas and natural formations that protrude from the sea, are not susceptible to being the object of a use concession or a use permit. For his part, in his report, the Minister of Environment and Energy indicates that the norm under challenge has broad technical backing, as the Conservation Area prepared the environmental fragility studies, the studies of occupation and land tenure, the General Management Plan, and the biophysical diagnostics of the Refuge, which supports the basis of Law No. 9348. Furthermore, he adds that its regime conforms to Article 82 of the Wildlife Conservation Law, which establishes that in state-owned and mixed refuges, only activities defined in the management plan prepared by the protected area will be permitted, prior to the presentation of the corresponding environmental impact assessments. The transitory provisions establish a series of steps that must be followed before any concession can be granted in the Refuge, as a way to ensure that all important technical elements are approved beforehand. Everything authorized in the articles challenged by the plaintiffs has technical reports that give it technical-scientific support and are consistent with the management category and proportional to the object of protection. The Sustainable Development Regulation, for each land use, establishes the condition and management recommendations. There are overuse zones considered as very special condition zones; in these, it is necessary to establish corrective measures. Likewise, the General Management Plan establishes the management objectives and zoning; for each zone, the characteristics, limitations, and permitted uses are established. For his part, the coadjuvant, the Interinstitutional Council for the Participatory Management of the Ostional Wildlife Refuge (Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional), indicates that the argument that Articles 8 and 12 of Law 9348 permit uses that cannot be carried out on state lands is unfounded, as it is based on the consideration that the Refuge in question is 100% state property, when in reality it is mixed property. The challenged norms, far from reducing the scope of environmental protection, actually tend to make it effective through the planning and regulation of land use, with the aim of harmonizing the conservation objectives of the Refuge and the unavoidable fact of the presence of private individuals within it. Regarding the lack of a technical report, he indicates that the prior technical study is the one carried out by Dr. Allan Astorga, called the "Strategic Environmental Assessment Report for the Ostional Management Plan." Even though the Refuge was declared state-owned by this Chamber, it has, in reality, never been state-owned but rather mixed, due to the demonstrated existence of private property in a considerable percentage of the territory that was constituted before its creation.

From all of this, this Chamber indeed determines the existence of unconstitutionality, not only of the challenged norms, but of the entire law, as explained below.

-The Ostional Wildlife Refuge is property of the State, and no public domain property can be reduced by law without prior technical studies justifying it: The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, and biological reserves of the forest heritage may only be reduced by law of the Republic, following the corresponding prior technical studies that justify this measure (Article 40 of the Forestry Law). And this is by virtue of the fact that the protected legal good is the "forest resource," a term that "means the protection and preservation of the integrity of the natural environment," (resolution of the Constitutional Chamber number 2233-93, at nine thirty-six hours on the twenty-eighth of May, nineteen ninety-three). In this sense, Article 69 of the Political Constitution speaks of "rational exploitation of the land," with its protection constituting a fundamental principle. The Refuge is defined as state property, therefore, development activities or the exploitation of natural resources cannot be carried out. No law can simply change such state nature, indicating that it is "mixed," without specific technical support. The state nature does not change even if a legal norm attempts to change the nature of the refuge, indicating it is of mixed property. Thus, a modification of its nature implies damage to the environment. Indeed, the Ostional Wildlife Refuge, located in the maritime-terrestrial zone, is property of the State. The State has full jurisdiction over it, therefore, it cannot dispose of it in favor of private individuals for the carrying out of any activity, such as those authorized in the challenged Articles 8 and 12. The laws related to the environment (the Organic Environmental Law, the Wildlife Conservation Law and its Regulation, the Forestry Law, and the Maritime-Terrestrial Zone Law, for example), did not foresee the Ostional Wildlife Refuge as a mixed-property refuge from which activities or development projects or the exploitation of natural resources could be authorized. This was done until 2013, by the law that is now being challenged, which, contrary to what has been said by the Jurisprudence of this Chamber, changed the nature of the Refuge from state to mixed in order to permit other uses in this Refuge, and without a prior technical study that justified it, as has been stated.

-The challenged law, in its various provisions, disaffects and reduces the degree of protection of the Ostional Wildlife Refuge: As pointed out by the plaintiff, the legislator established several provisions that imply a disaffectation of the area to be protected and reduce the degree of protection that had been conferred upon it. The foregoing, without this having been justified in a technical study, as this Court has repeatedly pointed out. Article 5, for example, changed its legal nature from a refuge of merely public nature to a mixed one, establishing that, from that moment on, it would no longer be comprised solely of lands owned by the State but also of lands owned by private individuals that have been registered in the respective registry, and, although the norm warns that this will occur provided that both forms of property are subjected to uses compatible with its conservation and environmental protection objectives, under a comprehensive conservation approach, the truth is that in subsequent articles it authorizes activities for which there is no record of a prior technical study that has determined that, through these, the purpose for which it was constituted will not be affected. The Article 8 questioned here provides that, in "the areas of public domain nature of the Refuge, concessions may be granted to current occupants," with the exception of those who are in a protection area of fifteen meters around the estuaries and mangroves of the Refuge; forests, forest lands, wetland ecosystems, the fifty meters of the public zone of the maritime-terrestrial zone counted from the ordinary high tide, the areas that are uncovered during low tide, islets, rocks, and other small areas and natural formations that protrude from the sea. This numeral indicates that the Conservation Area may grant concessions when the study carried out for the specific case technically determines that they are not incompatible with the objectives and scope established in the General Management Plan, for the following uses potentially compatible with the Refuge's conservation objectives: "a) Small-scale sustainable agricultural use. b) Residential use and recreational residential use. c) Ecotourism cabins and lodges. d) Commercial use intended to support basic support services for communities and visitors. e) Infrastructure for scientific or cultural research and training. f) Installations for communal services and social welfare. g) Research and operation of community projects." And Article 12 even establishes a payment of fees for the exercise of these activities. That is to say, with these provisions, the refuge not only loses part of its territory by changing its nature and establishing that there will be lands of a private nature within it, but also, without a prior technical study verifying the potential environmental impacts, as the precautionary principle would demand, activities different from those established by the Forestry Law for this type of mixed-nature refuge are authorized (for example: the agricultural, residential, and commercial use contemplated in the challenged Article 8). Section 9 of the same law also innovates by authorizing land-use permits to public institutions to provide public services that are extraneous to the protection sphere, without a prior technical study that similarly justifies why not only are certain protection areas disaffected, but the degree of environmental protection of these has also been reduced, as previously all these activities were not permitted, and now they are authorized in the law, without previously proving that they will not cause environmental damage. In a similar sense, numeral 10 of this law opens the possibility for the Tempisque Conservation Area to grant land-use permits within the Refuge to private universities, research centers or institutes, and local community organizations, for research and development of community projects. Furthermore, in these two numerals, the areas that are excluded for the granting of a concession are not excluded, as the Office of the Attorney General of the Republic correctly affirms in its report. Indeed, the wetlands, forest area, forest lands or those with that aptitude, and other areas excepted in Articles 8 and 11 of the law are not safeguarded from the public zone, which violates numerals 50 and 89 of the Fundamental Charter. Certainly, the challenged law establishes in section 11 that a General Management Plan must be issued prior to the granting of concessions in the Refuge, which determines that the uses were oriented towards the conservation objectives of the Refuge, with the technical environmental limitations and potentialities of each zone or sub-zone; however, given the particularities of this case, where, it is reiterated, there already existed greater normative protection, and not only part of its territory was disaffected for purposes even diverse from environmental protection, but also the degree of protection it had regarding some areas was diminished in order to resolve an occupancy problem within this area, which is extraneous to its purpose, the origin of the legal reform required being based on a technical study that justified such changes and compensated for the existing environmental protection, as this Court had already indicated, regarding this same refuge, when ruling through legislative consultation on bill no. 18,148, "Law of Community Coastal Territories," in judgment no. 2013-10158 at 15:46 hours on July 24, 2013. However, it is once again found to be lacking.

-Absence of technical backing: In legislative file No. 18939, which gave rise to Law No. 9348, it is not evident that the technical backing requirement has been met, in the terms already indicated by this Chamber in the aforementioned vote 2013-010158. Clearly, from the bill's statement of motives, it can be extracted that, at that moment, they did not have the supporting technical reports, when it states: "The technical studies to which the Constitutional Chamber refers are highly advanced… They will be duly submitted to the legislative process." Despite the Minister of Environment indicating in his report that there will be a General Management Plan as a prerequisite for the granting of concessions, and that there will also be a specific study in each case, this does not replace the PRIOR technical studies that must exist as the foundation for the bill that essentially entails the reduction of the Ostional Wildlife Refuge. This is because said studies are not a mere formality, nor can they be replaced by subsequent or specific studies; rather, allowing land uses beyond those related to the conservation of a Wildlife Refuge is to denature the raison d'être of the refuge, to reduce the refuge area in any case, and thereby to violate the right to the environment. Regarding what was indicated by the coadjuvant, that the technical report for the law is the one carried out by Dr. Allan Astorga, called the "Strategic Environmental Assessment Report for the Ostional Management Plan," it must be stated that this Chamber was able to review said report, and it is concluded that this is clearly not the report that technically justifies the law, basically for three reasons: the date of the report, the justification, and its content. Said report dates from 2009; the bill was presented in 2013 and was contributed to the legislative file in June 2015. A base technical report for a bill must be presented attached to the bill. Furthermore, it should be noted that when this Chamber heard the matter in consultation, in the vote of 2013, nothing was said at that time about this 2009 technical report as the basis for the bill. Moreover, the justification of said report has no relation to the bill, as what is indicated is that: It is a base study for the preparation of the Refuge's Management Plan ("The objective of the study is to develop an Environmental Fragility Index (IFA) zoning for the Ostional National Wildlife Refuge… with the purpose of establishing a technical basis for the Management Plan of this set of important ecosystems."). Finally, its content does not refer to what a technical report that supports a bill that reduces the level of protection of a wildlife refuge should refer to, as it does not specifically indicate why it is reduced, how it is reduced, or what compensation measures are established.

-Environmental public domain status entails a special protection regime: The declaration of public domain status for environmental reasons entails a special sphere of protection, insofar as it configures a special ownership regime, regulated by intense norms of public law that seek to safeguard the fulfillment of a purpose of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment. In view of said constitutive reasons and for the sake of the benefits underlying its teleological dimension, any determination of total or partial disaffectation, or of recomposition of its legal nature, demands and imposes the due technical analyses that weigh the environmental variable in decision-making, as a derivation of the principles of non-regression, environmental progressivity, precautionary, preventive, and pro-natura. The special constitutional protection of the environment imposes an exhaustive study of the reasons that support this type of determination, in the context of the various levels that compose ecosystems, as well as the relationships of the environment with the anthropological surroundings and, within this, social and economic incidences, among others. In this way, the absence of this type of technical rigor in the variation of the nature of the environmental public domain leaves aside and violates, even by risk, the substantial content of that right. The same must be noted regarding the permissibility of carrying out human activities within those territorial spaces, without due weighing of the impact that those may produce on the environment, for which the consideration of the primary use regime of the good, the typology of converging ecosystems in that area, and the existence or not of special use regimes imposed by legal norms is necessary. Indeed, the variation of the use of a good that has traditionally been granted an environmental protection regime requires technical assessments regarding the consequences that these new anthropic incursions will produce in the ecosystem, as well as whether they are congruent with the environment, within a context of environmental sustainability. This implies weighing permitted conducts, corrective actions and procedures, mitigation measures, compensatory actions, among another series of considerations that are found to be lacking in this file. Such a shortcoming, as has been set forth, entails substantial injuries that this Chamber cannot overlook if it is understood that public property, from a conceptual level, refers to the set of goods that by law (or a higher norm) are affected to a public use and purpose. Although its use regime is not totally incompatible with exclusive exploitation by third parties, subject to prior express administrative authorization, which must be expressly regulated by a legal source, when dealing with an environmental public domain, the assessment of this framework of permitted activities demands a meticulous, cautious, technical analysis, taking into account the conditions and characteristics of the environment as a protected legal right and its undeniable significance for the sphere of contemporary human rights and for future generations. It is this purpose of protection that imposes the type of special and technical considerations that have been referred to, in an effort to comply with the constitutional obligation to ensure the right to a healthy and ecologically balanced environment. This implies, in addition, the assessment of recovery actions for the zones of incidence and impact of the various ecosystems, as a necessary means for environmental regeneration and the strengthening of the Natural Heritage of the State. This function of public property justifies that its ownership does not expire due to aspects of temporality, that recovery actions are not affected by the passage of time, and that registral actions that produce a detriment to that special property regime are unenforceable or generate a superior right.

-The Ostional Wildlife Refuge is the natural heritage of the State: It is clear that the Ostional Wildlife Refuge is the natural heritage of the State. The natural heritage of the State is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration. This suggests, without any doubt, that even if people with lands occupied prior to its creation are located in the Ostional Wildlife Refuge, if the lands on which those are located form part of the Refuge, the corresponding expropriation must be decreed. This means that the legislator cannot establish the mixed character of the refuge, without any technical support. On that basis, the challenged law, inasmuch as it allows activities to be authorized in the Ostional Wildlife Refuge that do not tend toward its protection and research, is unconstitutional. Unconstitutionality that results from both form and substance. Regarding form, it was verified that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectivization of environmental protection, which constitutes an essential defect of unconstitutionality in the processing of the bill, under the terms of Article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction, as this Chamber has previously indicated. Furthermore, it also results in unconstitutionality in substance because, in compliance with the Precautionary Principle, prior to changing the nature of the Refuge, its scope of protection, and enabling concessions, an environmental impact assessment evaluated by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) is required, so as to demonstrate the type of damage and the measures that must be adopted, a study that is found lacking in this legislative initiative, since a refuge could not cease to be protected without technical criteria that support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity in the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the procedural defect analyzed in this judgment. Given that, being a procedural defect, the unconstitutionality applies to the entire law, and not only to the challenged norms. Thus, it is unnecessary to rule on the other issues raised by the plaintiff, given the consequences this entails, which are the nullity of the entire law challenged here.

Finally, regarding the argument that the law is null because a specific deputy who voted in its favor had specific interests, this is not an argument of constitutionality, but of legality, which may be ventilated in criminal proceedings where it will be appropriate to examine if there has been any illicit act in this regard.

VII. Conclusion.- It is proven that the challenged Law contains a change in the nature of the Ostional Wildlife Refuge that diminishes its level of protection by allowing land uses, and therefore concessions, beyond protection, research, training, and ecotourism. It is proven that this was approved without technical studies accrediting the factual situation, the technical feasibility, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it involves affecting public goods as in the specific case. Thus, the unconstitutionality of the entire Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" is declared, due to a lack of technical support that justifies allowing land uses other than research, protection, training, and ecotourism, thereby failing to protect the right to the environment. Lacking this technical criterion, the legal reform in question challenged here presents a defect in the legislative procedure that makes it unfeasible and injurious to the precautionary principle, the objectivization of environmental protection, the principle of environmental non-regression, of rational exploitation of the land, and therefore, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, as provided by our Political Constitution, by section 5 of the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere, by numeral 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, and by Article 4 of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat. Consequently, Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" is annulled as unconstitutional, and further, by connection, Executive Decree No. 41134 of April 10, 2018, is annulled. All regulations that protect the Ostional Wildlife Refuge thus remain in force, including the Wildlife Conservation Law (Law No. 6919 of November 17, 1983) and Decrees No. 16531 of July 18, 1985, and No. 22551 of September 14, 1993.

VIII. On the effects of this declaration upholding the claim and the nullity of the challenged law with declaratory and retroactive effects.- Given the substantial procedural defect evidenced in the processing of legislative bill No. 18,939, and given the lack of a technical study that justified the disaffectation and reduction of the degree of environmental protection of the Ostional Wildlife Refuge, the declaration upholding this action implies, as has been said, the nullity of the entire Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" and, furthermore, by connection, of Executive Decree No. 41134 of April 10, 2018. In this sense, as established by Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the nullity of any other normative provision that is necessary by connection or consequence may be declared.

Furthermore, this annulment operates with declaratory and retroactive effects to the date the annulled provisions entered into force. The foregoing is without prejudice to any rights acquired in good faith that may have been generated under administrative enabling titles for activities congruent with the public domain nature of the aforementioned refuge. Titles of domain acquisition that are incongruent with such public domain status do not hold this condition, such as those that may have been granted or registered after the creation and declaration of public domain of the refuge and whose condition makes validating that acquisitive modality unviable. This is because, as this Chamber has indicated on several occasions, no acquired right whatsoever may be claimed over public domain assets (see in this regard Chamber votes n°2005-03669, 2000-0698).

Therefore:

The action is declared WITH merit. Consequently, Law n°9348 “Ostional Wildlife Refuge” is annulled in its entirety, and by connection, Executive Decree n°41134-Minae of April 10, 2018, “Regulations to Law N° 9348 of the Ostional Wildlife Refuge” is also annulled. The foregoing due to a substantial procedural defect stemming from a lack of technical support. This ruling has declaratory and retroactive effects to the date the annulled provisions entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith. Judge Cruz Castro, Judge Castillo Víquez, and Judge Garro Vargas file a separate note. Judge Cruz Castro, Judge Rueda Leal, and Judge Garita Navarro set forth additional reasons. This ruling shall be summarized in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. Notify the petitioner, the President of the Legislative Assembly, the Minister of Environment and Energy, the Office of the Attorney General, and the Interinstitutional Advisory Council of the Ostional National Wildlife Refuge (CIMACO).

CO03/23

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Legislation and Doctrine Citations Related Rulings Sustainable Development Goals
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Content type: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 069- Rational exploitation of the land

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 69 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…Article 69 of the Political Constitution, which speaks of 'rational exploitation of the land,' constitutes a fundamental principle of its protection. The Refuge is defined as state property, therefore, development or natural resource exploitation activities cannot be carried out. No law can simply change such state nature, indicating it is 'mixed,' without specific technical support. The state nature does not change even if a legal provision attempts to change the nature of the refuge indicating it is mixed property. Thus, a modification of the nature implies damage to the environment…” CO03/23

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Content type: Majority Vote

Branch of Law: 6. LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE

Topic: 089- Annulment by connection of other provisions or acts

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 89 OF THE LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION. “…as established by Article 89 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the nullity of any other normative provision deemed necessary by connection or consequence may be declared. Furthermore, this annulment operates with declaratory and retroactive effects to the date the annulled provisions entered into force. The foregoing is without prejudice to any rights acquired in good faith that may have been generated under administrative enabling titles for activities congruent with the public domain nature of the aforementioned refuge. Titles of domain acquisition that are incongruent with such public domain status do not hold this condition, such as those that may have been granted or registered after the creation and declaration of public domain of the refuge and whose condition makes validating that acquisitive modality unviable. This is because, as this Chamber has indicated on several occasions, no acquired right whatsoever may be claimed over public domain assets (see in this regard Chamber votes n°2005-03669, 2000-0698)…” CO03/23

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Content type: Majority Vote

Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE

Topic: Precautionary

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRECAUTIONARY PRINCIPLE. “…in compliance with the Precautionary Principle, it is required, prior to changing the nature of the Refuge, its scope of protection, and enabling concessions, to have an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) evaluated by the Technical Environmental Secretariat, in such a way as to demonstrate the type of damage and the measures to be adopted, an assessment that is notably absent from this legislative initiative, since protecting a refuge could not be waived without technical criteria to support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the procedural defect analyzed in this ruling. Given that, as it is a procedural defect, the unconstitutionality applies to the entire law, and not only to the challenged provisions…” CO03/23

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Content type: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 089- Protection of natural beauties and historical and artistic heritage

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 89 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…This also implies the assessment of recovery actions in the zones of incidence and impact of the diverse ecosystems, as a necessary means for environmental regeneration and the strengthening of the State's Natural Heritage. That function of public property justifies that its ownership does not expire due to aspects of temporality, that recovery actions are not affected by the passage of time, and that registry actions that cause a detriment to that special property regime are neither enforceable nor generate a superior right…” CO03/23

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Content type: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH JURISPRUDENCE

Topic: 050- Environment

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 50 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…Environmental public domain status entails a special protection regime: The declaration of public domain status for environmental reasons implies a special sphere of protection, to the extent that it configures a special domain regime, regulated by intense public law provisions that seek to safeguard the fulfillment of a purpose of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment. In view of those constitutive reasons and for the sake of the benefits underlying its teleological dimension, any determination of total or partial declassification, or of recomposition of its legal nature, demands and imposes the due technical analyses that weigh the environmental variable in the decision-making process, as a derivation of the principles of non-regression, environmental progressivity, precautionary, preventive, and pro-natura. The special constitutional protection of the environment imposes an exhaustive study of the reasons supporting that type of determination, in the context of the various levels composing ecosystems, as well as the relationships of the environment with the anthropological context and, within this, the social and economic incidences, among others. In this way, the absence of that type of technical rigor in the variation of the nature of the environmental public domain puts aside and breaches, even by risk, the substantial content of that right. The same must be noted regarding the permissibility of carrying out human activities within those territorial spaces, without the due consideration of the impact that those may come to produce on the environment, for which it is essential to consider the primary use regime of the asset, the typology of ecosystems converging in that area, and the existence or not of special use regimes imposed by legal provisions…” CO03/23

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Content type: Majority Vote

Branch of Law: 6. LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION ANNOTATED WITH JURISPRUDENCE

Topic: 075- Prior matter pending resolution in judicial or administrative venue

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE LAW OF CONSTITUTIONAL JURISDICTION. “…III.- The legal standing of the petitioners.- Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the preconditions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution in an administrative or judicial venue in which unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when, by the nature of the provision, there is no individual or direct harm; when it is based on the defense of diffuse interests or those that concern the community as a whole; or when it is filed by the Attorney General, the Comptroller General, the Prosecutor General, or the Ombudsperson, in these latter cases, within their respective spheres of competence. In accordance with the first of the assumptions provided for in paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the challenged provision must not be susceptible to concrete application, which would then allow the challenge of the application act and its consequent use as a base matter. Secondly, the possibility of resorting in defense of 'diffuse interests' is provided for, which are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has listed various rights that it has qualified as 'diffuse,' such as the environment, cultural heritage, defense of the country's territorial integrity, proper management of public spending, and the right to health, among others. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber is not exhaustive. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests 'that concern the community as a whole,' it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic. It is not, therefore, a matter of any person being able to resort to the Constitutional Chamber in protection of any interests whatsoever (popular action), but rather that any individual can act in defense of those assets that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any exhaustive enumeration. Based on what was stated in the preceding paragraph, it is clear that the petitioners possess sufficient legal standing to challenge the unconstitutionality of the impugned provisions, without it being necessary for them to have a prior matter that serves as the basis for this action. The foregoing because they resort in defense of an interest that concerns the national community as a whole, such as the right to the environment. Therefore, the petitioners are perfectly legitimized to act directly, in light of what is provided in paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. It is, indeed, a matter whose constitutionality may be reviewed through this channel. Furthermore, they met the requirements stipulated in numerals 78 and 79 of the procedural law. In conclusion, the present action is admissible, and therefore the object and merits of the matter must be discussed immediately…” CO03/23

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Content type: Separate Note

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

Exp: 16-011132-0007-CO

Res. n.°2022-022606

NOTE OF JUDGE GARRO VARGAS

With the customary respect, I have decided to include this note to outline an aspect of the majority ruling that, from my perspective, requires clarification.

I agree with the majority's considerations for granting the unconstitutionality action, in the following sense:

"[T]here does not exist in the legislative file a technical study that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, which constitutes an essential defect of unconstitutionality in the processing of the bill."

This ratio—the requirement for technical studies that support a parliamentary initiative that tends to diminish the degree of protection granted to natural resources—is congruent with my voting line in similar matters (see my dissenting vote to resolution n.°2020-013837, on the advisory opinion regarding the bill for the approval of the "Law for the Sustainable Exploitation of Shrimp Fishing in Costa Rica"; my dissenting vote to ruling n.°2020-013836, regarding the unconstitutionality action against Law n.°9610 of October 17, 2018, called "Modification of Limits of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the Development of the Water Supply Project for the Middle Basin of the Tempisque River and Coastal Communities"; and my dissenting vote to ruling n.°2020-18213, regarding the unconstitutionality action against Articles 13 and 14 of Executive Decree n.°38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, "Ordering for the Exploitation of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean").

From my perspective, it is sufficient that the zone in question has been declared by the public authorities as a national wildlife refuge for this unconstitutionality action to be declared with merit. This, regardless of what the nature of the refuge in question is and without entering into an examination as to whether or not that refuge forms part of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE). That is, it is not strictly necessary to assimilate this national refuge with the PNE to understand that the ratio of the resolution must apply. I make this observation with the purpose that the Chamber be more precise in the use of concepts, since each protected wilderness area has a specific management category associated with it, and it is necessary to respect this in order to address the specificities of the ecosystem under examination and the protection sought to be granted to it. It should be remembered, in this regard, that Article 32 of the Organic Law of the Environment establishes precisely a classification of the different protected wilderness areas, among which are forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments. In this sense, I consider that it is not pertinent to necessarily associate the concepts of wildlife refuge with that of the PNE, because the latter is a concept expressly defined by the legislator and which was explained in ruling n.°2021-017783 in the following terms:

"Inclusion in the PNE responds to certain characteristics and qualities that merit its inventory by MINAE and restricts the activities that may be carried out on said lands, precisely in the interest of protecting the forest resource. On this matter, it is appropriate to cite in the relevant part what is indicated by the Forestry Law (Ley Forestal), the provision that defines and delimits the qualities of the PNE:

'Art. 13.- Constitution and administration. The State's natural heritage shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other bodies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its assets.

The Ministry of Environment and Energy shall administer the heritage. When appropriate, through the Office of the Attorney General, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized properties owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forests or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, that have been obtained on behalf of the State, must transfer them to the name of the State.

Art.14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage. The forest lands and forests that constitute the State's natural heritage, detailed in the preceding article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not give rise to any right in their favor, and the State's action for recovery of these lands is imprescriptible. Consequently, they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be penalized in accordance with the provisions of this law.

Art. 16.- Boundaries.

The Ministry of Environment and Energy shall demarcate, on the ground, the boundaries of the areas that make up the State's natural heritage. The boundary-marking procedure shall be established in the regulations to this law.

Art. 18.- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations to this law.'

(Thus amended by Article 1 of the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the State's Natural Heritage, N° 9590 of July 3, 2018)

'Art. 18 bis Use of water for the supply of populations. The Ministry of Environment and Energy (Minae) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems, on real estate that makes up the State's natural heritage, prior declaration, by the Executive Power, of public interest, specifically for an imperative population supply and in favor of the authorized public service providers (…)' (The highlighting does not correspond to the original).

(…)

Consequently, it is reiterated, in protected wilderness areas, their administration is delimited by the corresponding management category imposed, and there cannot be a reduction of these areas through infra-legal provisions or measures;

(…)

It is necessary to insist that for protected wilderness areas, specific provisions are established corresponding to their management category, whether it be a forest reserve, protective zone, biological reserves, etc., and their delimitation is given by provision of the Executive or Legislative Branch in accordance with their specific characteristics and the concrete objectives that motivated the declaration in question (see Articles 35 and 36 of the Organic Law of the Environment, LOA). The same should be noted in relation to sites declared of international importance pursuant to the Ramsar Convention and regarding the PNE. It must be insisted that the selection of wetlands to be entered on the 'Ramsar List' is based on their international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view, and their removal from the list could only respond to 'urgent reasons of national interest' (Art. 2 of the Ramsar Convention). Finally, as detailed in the regulations just transcribed, the PNE is delimited as such by specific characteristics regulated in the Forestry Law itself and which establishes in Arts. 13, 14, 18, and 18 bis its definition, its administration, and the specific and concrete activities that may be carried out in these areas."

It must be emphasized in the foregoing that each protected wilderness area can be associated with a specific management category that delimits specific regulations for its registration, management, and rational use in accordance with the protection conferred. Furthermore, that the PNE is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, but precisely for this reason, it should not necessarily be identified as being the same as a wildlife refuge, which could eventually be constituted solely by marine or wetland ecosystems. It should be noted that in the specific case, when the limits of the Ostional National Wildlife Refuge were expanded, diverse ecosystems that are not characterized by their forest vocation were included. In this regard, Article 2 of Executive Decree n.°22551 of September 14, 1993, "Expands Ostional National Wildlife Refuge" provides in the relevant part the following:

"Article 2°- In order to manage the protection and use of natural resources, the Ostional National Wildlife Refuge shall be constituted by the following sectors: a) The Marine Sector comprising territorial waters according to the previous delimitation, b) The Ostional Sector, comprising the main nesting site for the olive ridley sea turtle on Ostional Beach, c) The Estuarine Wetland Sector making up the mangrove areas, and d) The Guiones Sector, comprising Pelada Beach and Guiones Beach."

This confirms that they are not necessarily forest lands and, therefore, that it is a matter of PNE.

Having made this clarification, I reiterate that I agree with the reasons that led this Court to declare the unconstitutionality action with merit.

Anamari Garro V.

Judge

CO03/23

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Content type: Separate Note

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

File: 16-011132-0007-CO.

Note of Judge Castillo Víquez.

I concur with the Majority on the need to technically justify a law that intends to declassify a zone that was at one time reserved for a specific environmental protection. Even though in this case, the status of National Wildlife Refuge was maintained, with the challenged law a shift occurred from a state property regime to a mixed one, diminishing the level of protection originally assigned to that public domain asset, without being grounded in a technical study. Now then, I must specify that, in my judgment, the study or technical input that is proposed and evaluated before the Legislative Assembly can come from any duly accredited entity or body specialized in the subject matter of the bill under study before the Legislative Assembly, provided it is technically supported.

Likewise, I reaffirm that, indeed, any activity to be carried out within this type of refuge is subject to the provisions of the Forestry Law (Ley Forestal), which currently states the following:

"Article 18- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the carrying out of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established by the regulations to this law."

This is defined precisely in the Management Plans established by MINAE itself in this regard, depending on the type of protection area assigned. However, given the particularities of this case, where, it is reiterated, there already existed greater normative protection and, by law, not only part of its territory was declassified for purposes even diverse to environmental protection, but the degree of protection it had regarding some areas was also diminished in order to resolve a problem of occupation within this area, which is extraneous to its purpose, the origin of the legal amendment required being based on a technical study that justified such changes and compensated for the existing environmental protection, as this Court had already indicated for this particular case.

Fernando Castillo V.

Judge

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Content type: Separate Note

Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL

Topic: ENVIRONMENT

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

IX.- Note of Judge Cruz Castro.- The persistent political will detrimental to environmental protection. This note aims to point out the persistent will of the legislator in enacting a law, clearly unconstitutional. The reiteration of these legislative decisions ignores constitutional provisions and rulings that this Chamber has issued on a topic as relevant as environmental protection. Four rulings of the Constitutional Chamber were not sufficient for it to be understood, through this fifth ruling now, that the Ostional Wildlife Refuge is a public domain asset, that for this reason it forms part of the State's national heritage, and that therefore, it is not possible to authorize, without technical support—not even by legal means—activities beyond protection and research. It is unjustified that such a clear matter should have required five rulings from this Constitutional instance to rectify a questionable will of the parliament. It was attempted, on several occasions, for a legal provision to authorize private subjects to appropriate a refuge such as this, ignoring that they are assets of the citizens of today and of the future; likewise, an attempt was made to vary the public nature of the refuge. It should be noted that this conduct of the legislator could make it subject to administrative liability for persisting in the approval of unconstitutional legislation. I do not see a reason that justifies this repeated legislative will against the grain of environmental protection. On some occasions, political will is not in tune with the protection of communal assets of exceptional value for the environment, this is what I see in the reiteration of laws that attempt to weaken or annul such protection, giving preeminence to individual greed over community interests. The Chamber will not always be able to intervene to protect community interests, in this case, despite the slowness of judicial intervention, it was possible to protect the environment and vindicate its preeminence.

X.- Additional reasons of Judges Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro, with drafting by the first.- Despite the fact that the unconstitutionality found by this Chamber was so severe as to annul the entire challenged law, we proceed to make the following notes on Transitory Provision VII of the law, also challenged here. The challenged Transitory Provision VII indicates that eviction proceedings against occupants are suspended while the concession applications submitted under the Law are resolved. Which, in the opinion of the petitioners, constitutes a breach of Article 50 of the Constitution, by thereby perpetuating the irregularity of the refuge. For its part, the Office of the Attorney General indicates in its report that, indeed, a violation of the right to the environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, is observed. This is because from said transitory provision it is understood that, while the Executive Decree is published with "the parameters that allow the environmental assessment of the Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge," the Management Plan is adjusted to those guidelines, the Management Plan is approved and published (a period of one year is provided for the aforementioned), the applications are submitted (for which a period of 6 months from the publication of the Management Plan is granted), and the concession applications are resolved (for which no period is established); eviction proceedings will not be initiated. The foregoing, without differentiating those cases of occupations on non-concessionable areas, such as the public zone, or by persons who do not qualify for the granting of concessions, such as commercial companies or persons with less than ten years of occupation at the time the Law entered into force. The Office of the Attorney General indicates that the unconstitutionality would arise from the authorization, for the indicated period, plus the time that elapses for the denial resolution of the applications, to use and exploit non-concessionable areas, regarding which the protection of the environment imposes immediate vacation.

It adds in its report that it cannot fail to point out that in the document "Analysis of the development of the distribution of housing infrastructure on state and private properties of the RNVS Ostional" from 2010, 12 constructions are identified in the public zone (folio 634 of the legislative file); in the Diagnostic for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge (2010) five corporations that obtained use permits within the Refuge are listed (folio 1511 of the legislative file); and in official communication No. ACT-OR-969-2015, 32 complaints for usurpation of Refuge lands, filed between 2007 and 2014, are enumerated (folio 756 of the legislative file). Additionally, the transitional provision would be unconstitutional if it also suspended evictions and demolitions ordered in judicial processes where the legality of occupations in this coastal sector is being discussed, which would constitute a violation of the principles of separation of functions and independence between branches of government. The legislative power cannot annul or archive a judicial cause, except in cases where the Constitution expressly authorizes it; with even greater reason, if it concerns the protection of assets of collective interest. The advisory body of this jurisdiction concludes that an injury to the right to the environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, and to the principles of environmental law protection by the State, as well as separation of functions and independence between branches of government, is verified on the part of transitional provision VII, unless it is interpreted, in accordance with the Constitution, that this transitional provision does not prevent the continuation or execution of judicial processes initiated or processed under current legislation, and that it does not suspend evictions in non-concessionable zones or in those that are occupied by natural or legal persons who do not qualify for the granting of concessions. For its part, the coadjuvant, the Interinstitutional Council for the Participatory Management of the Ostional Wildlife Refuge, indicates that this transitional provision corresponds with the cited vote of the Chamber, since an immediate eviction carried out without the criteria and technical instruments and the respective Management Plan having been approved, would go against what was ordered by this Chamber in vote 16892-2009.

In this regard, we consider that this unconstitutionality also applies to transitional provision VII, accepting the arguments of the claimants and the Attorney General's Office. Said transitional provision literally establishes the following:

"TRANSITORIO VII.- As of the entry into force of this law, and as long as the concession applications submitted based on it are not resolved, no eviction process shall be initiated against occupants present in the Refuge at the time of its entry into force."

The transitional provision under examination establishes a generic treatment of impediment to the initiation of eviction processes against occupants present in the refuge at the time the provision enters into force. That is, this precept intends to give equal treatment of restriction of eviction despite the fact that a series of scenarios may concur in this sector that, due to their particularities, would merit diverse solutions. The provision does not discriminate the situation of illegal occupants for being in non-concessionable zones, evictions already initiated through judicial channels, or evictions in those zones occupied by natural or legal persons who do not qualify for the granting of concessions. Nor does it weigh the circumstances of occupations that might be covered by a legitimate enabling title, and to that extent, it intends to provide a single solution to dissimilar conditions, contrary to the right of constitutional equality. On the other hand, by attempting to suspend the eviction processes of the occupants present in the Refuge, without establishing any specific time limit and without differentiating situations such as those noted, it promotes precarious occupation for the benefit of irregular occupants, which translates, at least on a transitory basis, into a sort of legitimization of those, which is, undeniably, contrary to the duty of environmental protection. It should be noted that, as an environmental public domain, the State is not only empowered to exercise immediate protection actions to guarantee correct use and safeguarding of the public purpose inherent to this type of legal asset, but also, given the relevance of that power, it is obligated to undertake those actions of protection, recovery, or restitution. Thus, indeed, the very doctrine of constitutional canon 50 so establishes, a power that entails a power-duty and that is imprescriptible, inalienable, and non-delegable. Therefore, the renunciation, a priori, of exercising recovery actions for that space to dedicate it to its essential function, constitutes an injury to the right to the environment, by denial or temporary neglect of the legal powers imposed for the satisfaction of the public purpose. This takes on a special nuance if it is considered that this reproached permissibility is established without any time limitation, leaving its effectiveness subject to highly imprecise, uncertain resolutory conditions, which can end up condoning illegitimate occupations that involve uses antagonistic to the purpose of protecting the environmental heritage that underpins the creation of the Refuge.

Note that as the Attorney General's Office indicates in its report, 12 constructions are identified in the public zone (folio 634 of the legislative file), five corporations that obtained use permits within the Refuge are listed (folio 1511 of the legislative file); and there are 32 complaints for usurpation of Refuge lands, filed between 2007 and 2014. Thus it emerges that, without saying it expressly, the challenged transitional provision fosters a derogation of the punitive norms contained in the Law of the Maritime-Terrestrial Zone and that protect an asset of such relevance for the environment. That is, what is currently considered illegal is being legalized, in violation of the right to the environment, and additionally, of the basic principle of separation of powers and judicial independence, by disregarding judicial evictions already initiated. Based on these arguments, we further consider that transitional provision VII violates the right to the environment.

CO03/23

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Text of the resolution

*160111320007CO*

Exp: 16-011132-0007-CO

Res. No. 2022022606

 

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at thirteen hours ten minutes on September twenty-eighth, two thousand twenty-two.

 

Action of unconstitutionality brought by [Name 001], identity card No. [Value 001] and [Name 002], identity card No. [Value 002], to have declared unconstitutional subsections a), b), c), d), f) and g) of Article 8, Articles 9 and 10, subsections a), b), c), d), e) and f) of Article 12, numeral 26, and transitional provision VII, all of the Law of the Ostional Wildlife Refuge (Law No. 9348 of February 8, 2016), considering them contrary to Articles 7, 11, 21, 41, 50, 73, 89, and 169 of the Political Constitution, to the constitutional principles of an environmental nature of rational exploitation of the land, precautionary principle, non-regression, objectification, and lifetime tenure (irreductibilidad) of forests, as well as to Articles 5 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, and 4 of the Convention Relating to Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl

Habitat. Also participating in the process were the representative of the Office of the Attorney General of the Republic, and the representative of the Minister of Environment and Energy.

Whereas:

1.- By document received at the Secretariat of the Chamber at 12:55 hours on August 20, 2016, the claimants request that the unconstitutionality of subsections a), b), c), d), f) and g) of Article 8, Articles 9 and 10, subsections a), b), c), d), e) and f) of Article 12, numeral 26, and transitional provision VII, all of the Law of the Ostional Wildlife Refuge (Law No. 9348 of February 8, 2016), be declared, considering them contrary to Articles 7, 11, 21, 41, 50, 73, 89, and 169 of the Political Constitution, to the constitutional principles of an environmental nature of rational exploitation of the land, precautionary principle, non-regression, objectification, and irreductibilidad of forests, as well as to Articles 5 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of America, 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, and 4 of the Convention Relating to Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat. The claimants state that Ostional Beach is recognized worldwide for the nesting (arribada) of the olive ridley turtle (Lepidochelys olivácea). They indicate that the leatherback turtle (Dermochelys coriácea) and the black turtle (Chelonia mydas agassizii) also nest there. They add that there are several mangrove systems associated with river mouths and that, finally, in La Gaceta No. 43, Supplement No. 31, of March 2, 2016, the Law of the Ostional Wildlife Refuge (Law No. 9348 of February 8, 2016) was published. They claim that the objective of Law No. 9348 is to legalize the permanence of the current occupants of the maritime-terrestrial zone within the limits of the refuge, through the granting of concessions; however, to achieve this end, the degree of environmental protection within the refuge has been diminished or reduced, in an unjustified manner and lacking technical support, and with this, biodiversity and the natural landscape have been put at risk, in violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. They allege, to that effect, that said normative body infringes the principle of non-regression in environmental matters, insofar as activities or land uses that do not appear to be environmentally optimal are authorized, given that, according to the provisions of Articles 8 and 12 of Law No. 9348, concessions may be granted for "small-scale sustainable agricultural use (uso agropecuario sostenible de pequeña escala)", "recreational residential (habitacional recreativo)", "cabins (cabinas)", commercial use to support "basic support services for communities and visitors", facilities for "communal and social welfare services" and "research and operation of community projects". They maintain that there does not appear to be a valid reason to permit agricultural, commercial, and recreational residential activities on state lands, located within a wildlife refuge. They explain that in legal opinion No. OJ-14-2010, issued by the Office of the Attorney General of the Republic, the authorization of agricultural use within the refuge was already questioned. They indicate that, also, in the Diagnostic for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge and in legal opinion No. OJ-84-2015 of the Office of the Attorney General of the Republic, the threat that agricultural activity poses to the environment within the refuge was pointed out. They claim that Law No. 9348 permits, through the concession instrument, that activities other than training, research, and ecotourism be carried out on the state property of the refuge, which—as in the case of agricultural activity—would cause a decrease in environmental protection. They insist that activities are being authorized that stray from the comprehensive approach to conservation and environmental protection and, furthermore, that lack technical justification demonstrating the need to permit this type of practice within the refuge, in violation of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. They argue that the modification or repeal of a norm that protects the environment cannot unjustifiably reduce the degree of protection, as this would be imposing a more degraded environment on future generations through a legal norm with regressive content, in infringement of the principle of non-regression in environmental matters. They claim, in that sense, that Law No. 9348 allows the operation of the concession instrument similarly to how it is regulated in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, which causes the Ostional National Wildlife Refuge to practically lose the category, characteristics, and purposes of a wildlife refuge. They indicate that, even in the case of mixed refuges, where protection is somewhat lower—in accordance with the provisions of Article 150 of the Regulation to the Wildlife Conservation Law and Article 70 of the Regulation to the Biodiversity Law—only research, training, and ecotourism activities are permitted in areas belonging to the State. They indicate that this Chamber has held that the reduction of environmental protection of a protective zone should not be done unjustifiably; however, in this case, a reduction in the protection category of the refuge has occurred without technical justification to support it. They point out that this Chamber has also referred to the need for technical studies, prior to removing the designation or reducing a protected area or zone, in view of the principle of objectification of environmental protection. They state that, regarding Law No. 9348, there are no sufficient technical studies related to the implementation of this special concession regime within a protected area. They claim that, ultimately, with the objective of permitting the permanence of those persons who have been occupying said protected area illegally, the ecological balance of the system and the health of the environment are being compromised. They explain that the cited Law No. 9348 was created to resolve a social problem, in order not to evict the people living within the limits of the refuge; however, said normative body also authorizes the granting of concessions for purposes other than residential, such as agricultural, commercial, and recreational residential, without technical studies to justify it. They affirm that, even, by judgment No. 2009-02020, this Chamber had already indicated that "no activity whatsoever may be authorized in the Ostional Wildlife Refuge that is not aimed solely at its protection and research." They also allege that, prior to the issuance of Law No. 9348, there were no adequate and updated studies to determine who were the owners or occupants within the refuge lands, how they obtained their titles, and if they use such lands to live on or if they live elsewhere in the country. They point out that the Office of the Attorney General of the Republic itself, in its legal opinion No. OJ-84-2015, referred to the importance of censuses, mappings, and other prior studies, to accredit the real situation of land tenure, not only to weigh the reasonableness and proportionality of the norm, but to prevent new persons from proceeding to invade areas of the maritime-terrestrial zone. They argue that the existence of such prior studies was relevant in view of the provisions of Article 26 of Law No. 9348, which provides for the existence of privately owned lands registered within the limits of the refuge. They add that the Office of the Attorney General of the Republic, in legal opinion No. OJ-24-2013, pointed out the existence of a potential constitutional friction, in that concessions would be allowed in the maritime-terrestrial zone on lands with constructions built without complying with the respective administrative procedure and without having approved environmental feasibility (viabilidad ambiental), given that the only requirement is that there be compliance with the regulatory plan. The claimants allege that the foregoing is concerning, in that it can be foreseen that the Management Plan will not function as a true territorial planning instrument, but rather will be a mere formality to permit illegitimate occupation to the detriment of environmental protection. They also claim that allowing the permanence of already existing constructions, built without respecting any regulation to make them harmonious with the natural landscape of the area, infringes Article 89 of the Constitution and the international instruments already cited. They point out that, in conclusion, what the challenged regulations seek is to legalize invasions of the public domain (dominio público), which for years have been permitted or tolerated by the Administration. They indicate that transitional provision VII establishes that "[a]s of the entry into force of this law, and as long as the concession applications submitted based on it are not resolved, no eviction process shall be initiated against occupants present in the Refuge at the time of its entry into force." The claimants question that said transitional provision does not indicate a maximum time for the concessions to be processed, does not make an exception for those cases of occupations on non-concessionable areas, and, due to its breadth, allows for interpretation that it refers to evictions and demolitions ordered in judicial processes, where the legality of occupations in the coastal sector is being discussed. Which they consider contravenes Articles 41 and 50 of the Political Constitution. They further point out that if it is allowed—through the concession instrument—to carry out activities other than ecotourism and research within the refuge, such as agricultural, commercial, and recreational residential activities, serious damage will be caused to the wetlands, as is evident from the Diagnostic for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge and from legal opinion No. OJ-84-2015 of the Office of the Attorney General of the Republic. They reproach that this injures Article 50 of the Constitution and breaches the international instruments already cited. Article 26 provides that "lands owned by individuals validly registered within the limits of the Refuge, shall be subject to the land-use planning established by the general management plan of the Refuge." They allege that this article is unconstitutional, since it is silent in failing to provide for the obligation to expropriate owners who oppose conforming to the provisions of said regulations. They indicate that, moreover, in legal opinion No. OJ-014-2010, the Office of the Attorney General of the Republic already warned that the persons who are on these lands would be in a different and more favorable situation than others who have also invaded public domain zones of the State, given that, for the rest of the country, the Law of the Maritime-Terrestrial Zone only recognizes occupants who entered before 1977 and allows them to continue under certain requirements. The claimants question that the existence of schools, high schools, public service offices, and churches is permitted within the limits of the refuge (Articles 9 and 10 of Law No. 9348), insofar as it affects its purpose—such as environmental conservation—and infringes the principle of irreductibilidad of forests. They accuse that a violation of the principle of compensation has occurred, since, in practice, the size of the protected area is being reduced—as the sum of the areas of private lands and concessioned lands with incompatible uses must be subtracted—but such reduction was not compensated by creating new protected areas. Finally, they allege an infringement of due legislative process, because one of the deputies present in the Plenary during the approval sessions of said regulations was Otto Guevara (minutes No. 111 of November 30, 2015 and No. 126 of January 14, 2016), despite being an occupant of land within the refuge, which compromises his impartiality. This action is admitted for meeting the requirements referred to in Articles 73 to 79 of the Law of the Constitutional Jurisdiction.

2.- For the purpose of substantiating the standing (legitimación) they hold to bring this action of unconstitutionality, they state that it comes from paragraph 2 of Article 75 of the Law of the Constitutional Jurisdiction, insofar as the claimants appear in defense of diffuse interests, in protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

3.- By ruling of 09:41 hours on August 24, 2016, the action was processed, granting a hearing to the Office of the Attorney General of the Republic and the Minister of Environment and Energy.

4.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of the Constitutional Jurisdiction were published in numbers 181, 182, and 183 of the Judicial Bulletin, on September 21, 22, and 23, 2016.

5.- The Office of the Attorney General of the Republic rendered its report. It states that: a) Regarding standing: Pursuant to the provisions of Articles 50, second paragraph, of the Political Constitution, 75, second paragraph, of the Law of the Constitutional Jurisdiction, and the reiterated jurisprudence of this Chamber on the subject of diffuse interests, the action is admissible, as it falls within the legal protection of the environment.; b) Regarding the merits of the matter: 1. Regarding the challenged norms: The purpose of Law No. 9348 of February 8, 2016 is to establish a specific and differentiated legal regime for the Ostional Wildlife Refuge, allowing the permanence of occupants of the maritime-terrestrial zone through the granting of concessions and use permits for various activities, as enshrined in Articles 8, 9, 10, 12, 26, and its transitional provision VII. 2. Regarding the arguments of the claimants: The claimants consider that only concessions for residential use, ecotourism lodgings, and infrastructure for scientific research would be constitutional, questioning the other uses provided for in the Law, specifically in the articles cited supra. 3. Regarding the Granting of Concessions for Activities Other Than Research, Training, and Ecotourism: It states that the activities referred to by constitutional jurisprudence in votes No. 2003-8742 and 2009-2020 are established for the generality of refuges in which the State participates. It indicates that Article 70, subsection e) of the Regulation to the Biodiversity Law, Decree No. 34433 of March 11, 2008, provides that on the state lands of mixed-ownership refuges only research, training, and ecotourism activities may be carried out, restricting the application of the Regulation to the Wildlife Conservation Law for the regulation of permitted activities on the portion under private ownership of these refuges. Law No. 9348 modifies this regime, applicable to more than 25 Mixed Wildlife Refuges in the country, 18 of them also coastal (according to their creation norms), allowing on the state lands of the Ostional Refuge the granting of concessions for small-scale agricultural use (subsection a) of Articles 8 and 12), residential (subsection b) of Articles 8 and 12), recreational residential (Article 8, subsection b) and 12, subsection c), commercial destined to support basic services (subsection d) of Articles 8 and 12), and community projects and services (subsections f) and g) of Article 8 and subsection f) of Article 12. Regarding the merits, it indicates that, "regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, prior to the declaration as a community coastal territory and to the concession—as indicated by the consulting deputies—an environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental, EIA) evaluated by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA) is required, in such a way that the type of damage and the measures to be adopted are demonstrated, a study that is lacking in this legislative initiative, since a refuge cannot fail to be protected without technical criteria to support it. Therefore, this omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect indicated in the procedural vice analyzed in this judgment"; indicating that, it is not apparent in legislative file No. 18939, which gave rise to Law No. 9348, that this requirement was fulfilled, under the terms established by the Constitutional Chamber in the said judgment. 4. Regarding the Granting of Use Permits to Public and Private Institutions: It states that the claimants, under the title "VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF IRREDUCTIBILIDAD OF THE FOREST," allege that "there is no justification for the existence of schools, high schools, public service offices, or churches within the limits of the refuge," and that maintaining them there violates the principle of irreductibilidad of the forest. However, Articles 9 and 10 of Law No. 9348 contemplate the granting of use permits to public and private institutions, for education, research, development of community projects, and other public services. It adds that these zones are of a temporary and precarious nature, from which a practical consequence follows: the use permit is an authorization for carrying out simple acts whose effects do not significantly impact the used asset; its object is activities that do not require permanent or large-scale constructions or works and, on the contrary, imply an occupation with installations of easy and rapid removal (kiosks, for example) or movable property, which is why constructions with the character of permanent adherence to the land, such as schools, universities, etc., would not fall under a use permit. In legal opinion No. OJ-14-2010 of March 26, 2010, relating to the draft "Law of the Ostional National Wildlife Refuge" processed in legislative file No. 17512, this Office of the Attorney General warned that permanent constructions are not susceptible to being utilized under a use permit. 5. Regarding the Coexistence of Public Domain and Private Property in the Ostional National Wildlife Refuge: The claimants raise as a ground for unconstitutionality the "INCOMPATIBILITY OF THE EXISTENCE OF PRIVATELY OWNED LANDS WITH INCOMPATIBLE USES," questioning the permanence of registered owners on the lands of the Refuge, provided for in Article 26, where it only recognizes duly registered private properties: "Lands owned by individuals validly registered within the limits of the Refuge," and its reading should not be done in isolation from numeral 29 of the same Law, adding that this norm does not deviate from what is already provided in other laws of our legal system, and no unconstitutionality is apparent for the reasons alleged by the claimants. It must be emphasized that, although the legal system allows for mixed refuges, the fact is that this authorization is not unconstitutional insofar as the permanence of private property is compatible with the purposes of the protected wild area, and constitutionally valid limitations are imposed on it, so that the private property present in the mixed Refuge cannot be exploited in terms that endanger the Refuge and the purposes that determine its protection. 6. Regarding the Suspension of Evictions of Occupants While Concession Applications Are Resolved: An injury to the right to the environment, enshrined in Article 50 of the Constitution, and to the principles of environmental law protection by the State, as well as separation of functions and independence between branches of government, is verified on the part of transitional provision VII, unless it is interpreted, in accordance with the Constitution, that this transitional provision does not prevent the continuation or execution of judicial processes initiated or processed under current legislation, and that it does not suspend evictions in non-concessionable zones or in those that are occupied by natural or legal persons who do not qualify for the granting of concessions.

6.- Fernando Mora Rodríguez renders his report, in his capacity as Acting Minister of Environment and Energy, and states that he endorses the opinion expressed by the Legal Advisory Office of the Executive Secretariat of the National System of Conservation Areas (SINAC). Therefore, he requests that this action be dismissed in all its aspects. In detail, said report indicates: 1. Regarding standing: In the case under study, the claimants justify their proceeding on the basis that the challenged norm—in their view—injures several principles of an environmental nature, such as the principle of rational exploitation of the land, the precautionary principle, as well as the principle of non-regression in environmental matters, the principle of objectification, and the principle of irreductibilidad of the forest, which imposes on individuals, municipalities, and of course on the State, the obligation to conduct prior environmental studies before issuing regulations aimed at territorially ordering a space, especially when there is biodiversity that may be affected. That is, the claimants do not base their standing on the fact that the challenged act affects any particular private subject, but rather society as a whole, so their interest lies in ensuring that the population is guaranteed the enjoyment of an abstract right, in favor of an indeterminate number of persons who share the same interest, which is why the Chamber must determine the appropriateness of that interest for bringing the action of unconstitutionality. 2.

On the merits of the unconstitutionality action: the petition of unconstitutionality filed was brought against subsections a, b, c, d, f, and g of Article 8, Articles 9 and 10, subsections a, b, c, d, e, and f of Article 12, Article 26, and Transitional Provision VII, all of the Law of the Ostional National Wildlife Refuge, Law No. 9348 of February 8, 2016. 3. As for the allegations referred to in the action; they indicate that it is true, as stated by the plaintiffs, that in Costa Rica there are two beaches of mass nesting of olive ridley turtles, one of which is Ostional within the National Wildlife Refuge of the same name. The creation of this Refuge falls under the intention of incorporating the community of Ostional into the care and management of the nesting beach of the olive ridley turtles, a reason that remains to date, where there is a management plan entitled “Five-Year Plan for the Management and Conservation of the Olive Ridley Turtle in the Ostional National Wildlife Refuge.” Due to their importance, these ecosystems represent one of the conservation targets (objetos de conservación) of the Refuge, as stipulated in the General Management Plan (Plan General de Manejo) of the Refuge. Likewise, its character of importance is reclaimed in Law No. 9348, which establishes the necessary regulation for the protection of this type of ecosystems, as well as the territorial planning (ordenamiento territorial) of the people who inhabit the Ostional Mixed Wildlife Refuge. It adds that the Refuge does border forested areas, which facilitates the passage of species from one side to the other, and also serves as a temporary shelter for many species that use it for their reproduction, thus fulfilling the mission for which it was created. It highlights that this new Law is created to regularize situations not clarified by legislation until now. It explains that the Law of the Ostional Mixed Wildlife Refuge comes to order everything provided in decision (voto) No. 02020-2009 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), regulating both the environmental aspect and the territorial aspect occupied by the people living within the Ostional Refuge, whether because they were present prior to its creation or because they have some administrative authorization, in a manner that causes the least harm to the resources protected in the legislation. The foregoing results in the fact that, at the time of applying current environmental regulations, the category of mixed refuge (refugio mixto) is more adjusted to reality and technique in the case of Ostional; an aspect that was also clarified in Article 5 of Law No. 9348 through a norm of superior hierarchical rank and based on the technical reports required in accordance with Articles 71 and 72 of the Regulation to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), Executive Decree (Decreto Ejecutivo) No. 34433. Finally, it points out that the purpose of Law No. 9348, seen in its Article 1, is to establish a special legal regime for the Refuge that allows for the regulation of land uses (usos del suelo), establishes a special concession regime, and the reasonable and sustainable use of its natural resources through the active participation of the communities, and to provide legal certainty (seguridad jurídica) to those who currently occupy lands in the Refuge, provided they comply with the provisions of this Law and its regulation. This special legal regime is based on the technical studies and reports prepared by the Tempisque Conservation Area (Área de Conservación Tempisque) of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) and the University of Costa Rica. Therefore, in no way has the degree of environmental protection within the Refuge been diminished or reduced, much less allowed to put biodiversity and the landscape at risk, since that would be contrary to what is indicated in Article 50 of the Political Constitution of Costa Rica, and therefore would not be applicable in our case as environmental stewards, so the authorizations given in the law are in accordance with technique and feasible according to the management category of the Refuge and the existing technical instruments of environmental planning (ordenamiento ambiental), such as the General Management Plan. 4. Regarding environmental principles: a. violation of the constitutional principle of non-regression in environmental matters; in the first instance, this principle is neither unlimited nor unrestricted. Furthermore, this principle is not harmed insofar as it is conditioned by the constitutional principles of reasonableness and proportionality as well as the univocal rules of science, technique, convenience, and logic. It adds that this principle is not violated because all the articles challenged by the plaintiffs have technical reports that give them scientific-technical support and are in accordance with the management category and proportional to the object of protection, and do not allow the Administration's actions to deteriorate natural resources, so it could not be classified as a capricious decision of the legislator as the plaintiffs claim, given the existence of multiple technical studies prepared by both the National System of Conservation Areas and the University of Costa Rica. b. Violation of the principle of objectivization of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) and lack of environmental feasibility. With the management category of Refuge, what is intended is to protect the conservation of sea turtles and the protection of their reproduction habitats, the conservation and protection of marine-coastal ecosystems, and the sustainable use of natural resources by the organized local communities inhabiting the place, as well as to ensure the conservation of the protection objectives of the Refuge. It mentions that the environmental variable has been incorporated into the General Management Plan from the beginning, in accordance with the guidelines established by SETENA. c. Violation of the principle of objectivization due to lack of land tenure (tenencia de la tierra) studies. This principle is not violated insofar as all corresponding studies and technical reports have been conducted. d. Breach of the principle of legality and lack of assessment of the environmental variable prior to the General Management Plan. The plaintiffs are incorrect because there are sufficient norms that provide legal support and allow for the regulation of land uses, a special concession regime, and the reasonable and sustainable use of its natural resources, therefore it is adjusted to the block of legality established in our legal system. e. Violation of the preventive and precautionary principle and lack of protection of the mangrove zone. It has been indicated on repeated occasions that the need for this Law is to create a special legal regime that can provide legal certainty to the ecosystems present in said Refuge, based on the fundamental right of every citizen to a healthy and ecologically balanced environment. f. Violation of the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of forest. With the creation of the Ostional Law No. 9348, it is not sought at any time to reduce the area of action or extension of the Refuge, nor to lower the degree of its protection. Only by availing ourselves of the classification already framed by the Wildlife Law (Ley de Vida Silvestre), to give it the class that best fits its real situation, which is the mixed category, first because it possesses registered farms (fincas) in the territory and second because it recognizes the existence of human communities immersed in the territory, such as the communities of Ostional, Peladas, and Guiones, which is why the existence of schools, high schools, churches, and public service offices is also permitted, because they already existed in said site and these contribute to social development and their removal would cause a serious social and environmental impact, for this reason there is no violation of such principle. It requests that the unconstitutionality action be declared without merit.

7.- A brief is filed by [Name 003], [Name 004], [Name 005], [Name 006], [Name 007], and others in their capacities as members of the Interinstitutional Advisory Council of the Ostional National Wildlife Refuge (Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, CIMACO), and they state in summary that: a) That CIMACO, for more than 18 years, has worked hand in hand with State institutions, such as SINAC, Municipalities, and Communities surrounding the RNVSO, in order to ensure the proper management and design of strategies for said refuge. They point out that Executive Decree No. 34590-MINAE created the Interinstitutional Advisory Council of the Ostional National Wildlife Refuge, and that said Council is an exemplary model of participatory management of a protected area. b) Regarding participation in the Commission of Law No. 9348: They state that its main objective has been to obtain a legal framework consistent with reality and compatible with the conservation objectives of the refuge. They indicate that since Decision (Voto) 2020-2009, hard work has been done on 4 bills, across 3 administrations; which culminates in 2016 with the approval of Law No. 9348 and its corresponding regulation. c) Regarding the participation of the Commission for the preparation of the Management Plan of the RNVSO: They report that its main objective has been to obtain a Management Plan “operational framework” and its corresponding regulations based on scientific foundation for the management of the refuge. They point out that the plan is prepared and is currently in its final phase of analysis for subsequent approval. d) Regarding participation in the Land Tenure Commission of the RNVSO: They indicate that its objective has been to guarantee, through technical elements, the fair occupation of inhabitants and to be able to guarantee the rights of private property duly registered within the RNVSO. e) Regarding participation in the Control/Protection Commission of the RNVSO: They report that its objective has been to guarantee strategies for the correct management of the refuge. f) They conclude that CIMACO unanimously approves the support for Law No. 9348, which is vital for the correct comprehensive management of the RNVSO. Subsequently, they appear again to refer to the statements made in the report rendered by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República).

8.- By resolution at 1:16 p.m. on October 14, 2016, the hearings granted to the Office of the Attorney General of the Republic and the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía) were deemed answered. Furthermore, it is indicated that the statements of the Interinstitutional Council for the Participatory Management of the Ostional Wildlife Refuge are deemed to have been made, which will be resolved at the appropriate procedural time.

9.- A brief is filed by Edgar E. Gutierrez Espeleta, in his capacity as Minister of Environment and Energy, and he states that he appears to make the following additional allegations: 1. Regarding the relationship with Articles 8 and 12 of Law 9348: Law No. 9348 intends to formalize, giving legal support to the social reality surrounding the protected area, thus harmonizing the legal reality with the factual reality, without at any time abandoning the conservation objectives of the refuge. 2. Regarding the permitted land uses within the refuge, which are research, training, and ecotourism: The preparation of the Management Plan is one of the objectives of the law in question, and the possibility of granting concessions, and therefore their determination, depends on it as the corresponding technical planning tool; and it is through the Management Plan that the zones suitable for the development of each of the land uses are defined, in accordance with the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) conducted. 3. Regarding the lack of technical studies supporting the granting of concessions within the Ostional Wildlife Refuge: the Environmental Impact Study is one of the instruments of environmental impact assessment, but it is not the only one. For this Law, the technical study was conducted by Dr. [Name 008] and others, called the Strategic Environmental Assessment Report of the Ostional Management Plan (Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional), a report that is based on the Indices of Environmental Fragility (Índices de fragilidad ambiental), a methodology that was formalized by Decree No. 32967 of May 4, 2006. 4. Regarding land-use permits (permisos de uso) to public and private institutions: They are not considered unconstitutional because a systematic interpretation of the law resolves any doubt of constitutionality that could arise from Articles 9 and 10. It is evident that said articles do not permit the granting of land-use permits that undermine the public domain of the State, or that go against the provisions of the Refuge's Management Plan. He points out that both the regulation and the Management Plan must respect the precarious nature of the land-use permit and regulate it in accordance with Article 154 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), if it is ultimately deemed that human presence is viable in those fragile environmental zones. 5. Regarding the challenged Article 26: The purpose of the article does not lie in the expropriation of lands within the Refuge as the Office of the Attorney General suggests. It must be clear that expropriation is presented as an exceptional means or measure to be applied when strictly necessary for the fulfillment of the conservation purposes or objectives of the Refuge, and should not be resorted to as a first measure. Concessions and land uses must be subject to the regulations established by the Law, its regulations, and the respective Management Plan, so private properties are evidently subject to the environmental function that weighs upon them, according to the provisions of the Management Plan and prior granting of the respective environmental viability (viabilidad ambiental); and if insurmountable discrepancies are found in that regard, the way to resolve it will be to opt for expropriation in accordance with Article 29 of the law.

10.- The hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) is dispensed with, based on the power granted to the Chamber by Article 9 ibidem, as this resolution is deemed sufficiently grounded in evident principles and norms, as well as in the jurisprudence of this Court.

11.- The procedures have complied with the prescriptions of law.

Drafted by Magistrate Cruz Castro; and,

Considering:

I.- Preliminarily. On the statements of the Interinstitutional Council for the Participatory Management of the Ostional Wildlife Refuge.- Pursuant to Article 83 of the Constitutional Jurisdiction Law (Jurisdicción Constitucional), any coadjuvant parties may appear within fifteen days after the first publication. The edicts were published on September 21, 22, and 23, 2016. Then, on October 5, 2016, within the fifteen-day period for presenting coadjuvancies, members of the Interinstitutional Council for the Participatory Management of the Ostional Wildlife Refuge appeared to present a passive coadjuvancy. Since, as stated, the coadjuvancy was presented within the established period, it is appropriate to deem it as admitted.

II.- Object of the challenge.- The plaintiffs challenge Articles 8 (subsections a, b, c, d, f, and g), 9, 10, 12 (subsections a, b, c, d, e, and f), 26, and Transitional Provision VII, all of the Law of the Ostional Wildlife Refuge (Law No. 9348 of February 8, 2016). The challenged articles provide the following:

“ARTICLE 8.- Granting of concessions.

In the areas of public domain nature (demanial) of the Refuge, concessions may be granted to current occupants. Excepted from the foregoing are a protection area of fifteen meters around the estuaries (esteros) and mangroves of the Refuge; forests, forest lands, wetland ecosystems, the fifty meters of the public zone of the maritime-terrestrial zone counted from the ordinary high tide mark, the areas that are exposed during low tide, islets, rocky outcrops, and other small areas and natural formations that protrude from the sea. The Conservation Area may grant concessions when the study conducted for the specific case technically determines that they are not incompatible with the objectives and scope established in the General Management Plan, for the following uses potentially compatible with the conservation objectives of the Refuge:

a) Small-scale sustainable agricultural use.

b) Habitational and recreational habitational use.

c) Ecotourism cabins and lodges.

d) Commercial use intended to support basic services for the communities and visitors.

e) Infrastructure for scientific or cultural research and training.

f) Facilities for community services and social welfare.

g) Research and operation of community projects.”

“ARTICLE 9.- Land-use permits to public institutions.

The Tempisque Conservation Area may grant land-use permits within the Refuge, to the State and other public entities, for the operation of public services, education, research, and all those activities that contribute to the improvement of the community's living conditions, in strict adherence to the General Management Plan and the conservation objectives of the Refuge, in accordance with the regulation to be promulgated for that purpose, which will also stipulate everything concerning terms, extensions, requirements, conditions, and other relevant aspects to regulate these use permits.”

“ARTICLE 10.- Land-use permits to private entities

The Tempisque Conservation Area may grant land-use permits within the Refuge to private universities, research centers or institutes, and local community organizations, for research and development of community projects and in accordance with the regulation to be promulgated for that purpose. Said uses must be consistent with the conservation objectives of the Refuge and granted in strict adherence to the General Management Plan. Everything related to terms, extensions, requirements, conditions, and other relevant aspects for the regulation of the use permits will be stipulated in the respective regulation.”

“ARTICLE 12.- Fees (Cánones)

An annual fee corresponding to the concession is established, to be paid by the concessionaire, whose destination will be for the maintenance and conservation of the Refuge. Said fee will be calculated using as a parameter the base salary defined in Article 2 of Law No. 7337 of May 5, 1993, as follows:

a) Agricultural use, will pay an annual fee of three percent (3%) of a base salary.

b) Habitational-use dwelling, up to one hundred square meters (100 m2) of construction, will pay an annual fee of ten percent (10%) of a base salary. For constructions larger than one hundred square meters (100 m2), it will pay an annual fee of fifteen percent (15%) of a base salary.

c) Recreational habitational-use dwelling, up to one hundred square meters (100 m2) of construction, will pay an annual fee of fifteen percent (15%) of a base salary. For constructions larger than one hundred square meters (100 m2), it will pay an annual fee of seventeen percent (17%) of a base salary.

d) Commercial use, will pay an annual fee of fifteen percent (15%) of a base salary.

e) Infrastructure for scientific or cultural research and training, will pay a fee of five percent (5%) of a base salary.

f) For research and operation of community projects, will pay a fee of five percent (5%) of a base salary.

The fee will be deposited in a bank account in the name of the Tempisque Conservation Area.”

“ARTICLE 26.- Land use on private property.

The legal regime of concessions and fees corresponding to State-owned lands will not apply to the lands of private individuals that are located within the limits of the Refuge. The lands owned by private individuals, validly registered within the limits of the Refuge, by virtue of the environmental function established in Law No. 7788, Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad) of April 30, 1998, and its reforms, will be subject to the territorial land-use planning that the General Management Plan of the Refuge establishes. Consequently, only projects, works, or activities that conform to the zoning of the Refuge, its sustainable development regulation, and the technical limitations and potentialities for each identified zone or subzone may be authorized on these lands, all in accordance with the provisions of this law. Prior to the development of activities, works, or projects, the provisions of Article 82 of Law No. 7317, Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre) of October 30, 1992, must be complied with.”

“TRANSITIONAL PROVISION VII.- As of the entry into force of this law, and while the concession applications submitted based on it are not resolved, no eviction process will be initiated against occupants present in the Refuge at the time of its entry into force.”

The plaintiffs consider that such norms are unconstitutional by virtue of violating Articles 7, 11, 21, 41, 50, 73, 89, and 169 of the Political Constitution, the constitutional principles of an environmental nature of rational exploitation of the land, precautionary principle, non-regression, objectivization, and lifetime tenure (irreductibilidad) of forests, as well as Articles 5 of the Convention on the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauty of the Countries of the Americas, 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, and 4 of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat. In this regard, from the filing brief, this Chamber observes that the plaintiffs enumerate eleven allegations of unconstitutionality. Namely:

-From reading all eleven allegations, it is observed that almost all (allegations 1, 2, 3, 6, 9, 10, and 11) revolve around the same argument. Namely, the unconstitutionality of Articles 8 and 12 of the challenged law, for permitting land uses not compatible with the environment, which violates the principle of non-regression (allegation 1), objectivization of environmental protection (allegation 2 and 3), lack of protection of mangroves (allegation 6), violation of due legislative process (allegation 9), the principle of lifetime tenure (irreductibilidad) of forest (allegation 10) since natural spaces subject to the special protection regime are being limited, and violation of the principle of non-compensation (allegation 11). Therefore, the substantive examination of this issue will be conducted to examine whether the land uses authorized in Articles 8 and 12 of the challenged law violate Constitutional Law.

-The other group of allegations (4, 7, and 8) must be rejected because they do not individualize the questioned norm, and furthermore, they are arguments of legality and not of constitutionality. Thus, it is understood that permitting constructions without complying with requirements (allegation 4), indicating that those constructions “could” not blend with the environment (allegation 7) are matters of legality, it being appropriate in the ordinary jurisdiction to determine whether in effect such constructions were made without complying with requirements or do not “blend” with the environment. As for allegation 8, referring to the fact that Article 26 does not include the possibility of expropriation, it must also be rejected because it is an argument of unconstitutionality by omission that is not duly substantiated.

-Finally, in allegation 5, Transitional Provision VII of the law is challenged for not establishing a deadline for the processing of concessions, and thereby perpetuating the irregularity of the refuge, in violation of the preventive and precautionary principle in environmental matters. This will also be analyzed on the merits.

III.- The standing (legitimación) of the plaintiffs.- Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction regulates the conditions that determine the admissibility of unconstitutionality actions, requiring the existence of a matter pending resolution in administrative or judicial proceedings in which the unconstitutionality is invoked, a requirement that is not necessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, that is, when by the nature of the norm there is no individual or direct harm; when it is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or those that concern the community as a whole, or when it is filed by the Attorney General of the Republic, the Comptroller General of the Republic, the Prosecutor General of the Republic, or the Ombudsman (Defensor de los Habitantes), in these latter cases, within their respective spheres of competence. According to the first of the scenarios provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the challenged norm must not be susceptible to concrete application, which would subsequently allow the challenge of the application act and its consequent use as a base matter. Secondly, the possibility of acting in defense of "diffuse interests" is provided, which are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a specific personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is spread out, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualifier of "diffuse," such as the environment, cultural heritage, defense of the country's territorial integrity, proper management of public spending, and the right to health, among others. On the other hand, the enumeration made by this Constitutional Chamber is not exhaustive. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction speaks of interests "that concern the community as a whole," it refers to the legal assets explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic. It is not, therefore, a matter of any person being able to come to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that any individual can act in defense of those assets that affect the entire national community, without any attempt at an exhaustive enumeration being valid in this field either. From what has been said in the preceding paragraph, it is clear that the plaintiffs have sufficient standing to claim the unconstitutionality of the challenged norms, without it being necessary for them to have a prior matter that serves as a basis for this action. The foregoing because they act in defense of an interest that concerns the national community as a whole, such as the right to the environment. Therefore, the plaintiffs are perfectly legitimized to take action directly, in light of the provisions of paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. It is, in effect, a matter whose constitutionality it is appropriate to review through this avenue. Furthermore, they complied with the requirements stipulated in Articles 78 and 79 of the Procedural Law (Ley de rito). In conclusion, the present action is admissible, therefore the object and merits of the matter must be discussed immediately.

IV.- On the methodology for analyzing the action.- To facilitate the study of the challenged regulations, in the following recitals (considerandos), a general analysis of the challenged law will first be conducted, followed by an analysis of the two groups of allegations admitted for review in this action.

V.- In general regarding Law No. 9348 “Ostional Wildlife Refuge” of 2016 and the jurisprudential antecedents of this Chamber concerning it.- The protected area under study was initially declared by Executive Decree No. 13200-A of December 15, 1981, with the purpose of protecting the spawning and reproduction of turtles between the Nosara River and Quebrada Rayo in Guanacaste. Subsequently, it was constituted as a national wildlife refuge (refugio nacional de fauna silvestre) properly through the sole transitional provision of Law No. 6919, “Wildlife Conservation Law,” of November 17, 1983, establishing that its area would encompass the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone extending from the right bank of the mouth of the Nosara River to Punta India. Later, its protection area was expanded by Executive Decree No. 16531 of July 18, 1985, setting that it would cover an area of 200 meters, counted from the ordinary high tide mark, from the left bank of the mouth of the Nosara River to Punta Guiones. On December 7, 1992, through Law No. 7317, the Wildlife Conservation Law was reformed, and Transitional Provision I provided the following: “The Ostional Wildlife Refuge is created, which, for the purposes of this Law, will be located in the two hundred meters of the maritime-terrestrial zone extending from Punta India to Punta Guiones, Canton of Nicoya, Province of Guanacaste. The Executive Branch shall demarcate the Refuge within thirty days following the publication of this Law.” By Executive Decree No. 22551-MIRENEM of September 14, 1993, the area of this refuge was again expanded. Thus, prior to the challenged law, the demarcation of protection for this refuge had been duly established, without any exclusion or particular special regime, creating the same, in its entirety, as public domain (demanio público). So then, the Ostional Wildlife Refuge was created by Law No. 6919, Wildlife Conservation Law, on November 17, 1983.

Its boundaries were expanded by Decree No. 16531 of July 18, 1985 and Decree No. 22551 of September 14, 1993.

During those years the Constitutional Chamber indicated, through votes numbers 2003-008742, 2007-002157 and 2009-002020, that:

“… inasmuch as the Ostional Wildlife Refuge is public domain and forms part of the national patrimony, no activity may be authorized within it other than for its protection and research.” … “Likewise, in the event of opposition from the owners of lands occupied prior to the creation of the Refuge… the corresponding expropriation must be decreed.” (vote 2003-008742)
“… From the foregoing, and the transcribed jurisprudence, the Chamber reiterates that the Tempisque Conservation Area of the Ministry of Environment and Energy may not authorize any activity in the Ostional Wildlife Refuge other than for its protection and research, and therefore permitting trenching for the installation of potable water piping along a road within the Wildlife Refuge directly injures Article 50 of the Political Constitution. Accordingly, the appeal for violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment is granted. The permit granted through official letter 108-05 of August twelfth, two thousand five by the Administrator of the Administration of the Ostional National Wildlife Refuge of the Tempisque Conservation Area of the System of Conservation Areas of the Ministry of Environment and Energy is annulled.” (vote 2007-002157)
“… the Ostional National Wildlife Refuge of the Tempisque Conservation Area… it is indisputable that it is a public domain asset … it forms part of the State Forest Patrimony… By virtue of its public domain nature and its correlative allocation for the safeguarding of the flora and fauna of the zone, the lands making up the reserve cannot be appropriated by private individuals … the authorities may only authorize, within refuges such as Ostional, activities directed at research, protection, training and ecotourism…” (vote 2009-002020)

Subsequently, in June 2011, bill No. 18.148 “Ley de Territorios Costeros Comunitarios” was presented to the Legislative Assembly, the objective of which, as stated in the bill itself, was to create the figure of community coastal territories, as a new special category of protection, and also to provide a definitive solution to land tenure in coastal, fishing and island communities. All through a special concessions regime. This bill, after being approved in first debate, came before this Chamber for optional constitutional review on May 30, 2013. The text reviewed by several Deputies at the Constitutional Chamber, published in supplement No. 62 of La Gaceta No. 67 of April 8, 2013, contained provisions analogous to those now challenged, permitting the granting of concessions in the public domain areas of the Refuge. The reviewing Deputies considered that, by permitting those concessions within the Refuge, the conditions of protection would be changed (diminishing the scope of protection), without it having been technically justified that such a possibility was feasible and compatible with the environmental protection of the site, and argued that for that reason Articles 50 and 89 of the Constitution were breached. The Constitutional Chamber resolved that review by means of vote No. 2013-10158 of 15:46 hours of July 24, 2013, in which it resolved that a law permitting the granting of such concessions in the Ostional Wildlife Refuge must have, among its antecedents, an environmental impact assessment approved by SETENA, and lacking that, it would constitute an essential procedural defect:

“II.- ON FORMAL ASPECTS: The inexistence of technical studies determining the possibility of granting concessions for the development of human activities upon determining that a Wildlife Refuge becomes a Community Coastal Territory: The sole point challenged by the reviewing deputies as to form focuses on the violation of the procedure set forth in Articles 36 and 38 of the Ley Orgánica del Ambiente, Law No. 7554. They allege that no technical studies exist justifying the appropriateness of granting concessions within a Wildlife Refuge, given the impacts that the activities carried out on said lands will undoubtedly cause to the protected areas … upon analyzing the text of the bill, as well as the different opinions provided by the reviewing authorities, this court observes that the articles discussed, specifically Article 45 and Article 51 of the bill, establish, first, the declaration of a community coastal territory and, second, the possibility of granting concessions within the Refuge. While Article forty-six of the bill provides for an environmental impact assessment, that requirement is not the same as compliance with that requirement in the legislative stage; there is an important qualitative difference if the requirement is met before or after the approval of the provision, which is what Article forty-six of the bill contains. The declaration of a National Wildlife Refuge, in this case, Ostional, as a community coastal territory, does have an impact on its management and the regime regulating it, as can be inferred from the provisions contained in chapter three of the bill under review; its application may have a significant influence on the nature of the refuge, weakening its protection regime; for this reason a prior environmental impact assessment is required. There is no doubt that the declaration of a national wildlife refuge as a coastal territory can indeed modify, significantly, the real and effective condition of the area protected by the refuge. The regime that defines the refuge could be emptied of content.

The bill under discussion lacks technical studies attesting not only to the factual situation, but also to the technical viability, as well as reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, particularly when it involves affecting public resources as occurs in the specific case.

The foregoing allows this Court to concur with the position of the reviewing deputies that there is no technical study in the legislative file analyzing and determining the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectivization of environmental protection, despite the fact that there exist both institutions and experts in environmental matters who could have prepared the technical study that is conspicuously absent from the bill.

By virtue of the foregoing, the review is resolved by noting the existence of essential defects of unconstitutionality in the bill’s procedure, under the terms of Article 101 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional…

III.- AS TO THE SUBSTANCE: …

Regarding the Ostional National Wildlife Refuge, in compliance with the Precautionary Principle, prior to the declaration as a community coastal territory and to the granting of a concession—as the reviewing deputies point out—an environmental impact assessment evaluated by the Secretaría Técnica Ambiental is required, so as to demonstrate the type of harm and the measures that must be adopted, an assessment that is conspicuously absent from this legislative initiative, since a refuge cannot cease to be protected without technical criteria to support it. Therefore, that omission constitutes a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the formal defect analyzed in this judgment.” (Bold text not in original).

Following this judgment, the bill was archived by the Legislative Assembly. Subsequently, a few months after said judgment was issued, in October 2013, File No. 18.939 was introduced to the legislative process, giving rise to the law challenged in this action. The statement of purpose of the original text indicated the purpose of that initiative:

“… as of 2008, various resolutions of the Contraloría General de la República and judgments of the Constitutional Chamber have been issued which have ordered, respectively, the annulment of permits granted in certain protected wildlife areas to their occupants, and the eviction of a portion thereof. This situation has been generated in part by restrictive interpretations of the current legal framework… The present initiative seeks to resolve the problem described, through the creation of a special regulatory framework that fosters the harmonious coexistence of the community of Ostional with the National Wildlife Refuge, for the benefit of the environment and the human being…
… this option recently suffered a setback as a consequence of resolution No. 2013-10158 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice of fifteen hours and forty-six minutes of July twenty-fourth, two thousand thirteen… Given this situation, it becomes indispensable to present this bill as an independent initiative in order not to further delay the definitive approval of the Ley de Territorios Costeros Comunitarios…
The technical studies to which the Constitutional Chamber refers are well advanced… They will be duly presented to the legislative process during the processing of the present initiative.
Thus, this proposal retakes substantial elements of the initiatives previously presented to provide a definitive response to the critical situation of the community of Ostional. Although it is processed as an independent law, it is fully grounded in the model of the Ley de Territorios Comunitarios and refers to its most important regulations.”

From which it clearly follows that the initiative was presented to create, in concrete terms, a special regime for Ostional, just as was done in the archived Ley de Territorios Comunitarios bill. A special regime that is said to achieve conservation objectives with the presence of people and the execution of activities within the area, from which it is understood that this special regime is to permit activities that are not permitted under the protection scheme of the refuge. Thus, Law No. 9348 was approved, establishing a specific and differentiated legal regime for the Ostional Wildlife Refuge, permitting the continued occupancy by those in the maritime-terrestrial zone through the granting of concessions and use permits for various activities. The purpose of Law No. 9348 of February 8, 2016, as established in its Article 1, is to establish a special legal regime for the Ostional Wildlife Refuge, to regulate land uses, a special concessions regime, the reasonable and sustainable use of its natural resources through the active participation of the communities, and to provide legal certainty to those who currently occupy lands within the Refuge, provided they comply with the provisions of this law and its regulations. Regarding the titleholder of the Refuge, its public domain character is indicated when it is stated that the State shall maintain its dominion over the lands belonging to it within the Refuge, regardless of their nature, suitability or current use, and under no circumstance may that public domain character be impaired. However, in accordance with this law, the granting of concessions may be authorized to current occupants who meet the requirements and other conditions demanded. Also, land uses may be authorized on private real property existing within the Refuge (Article 3). Then, Article 5 indicates that the Refuge shall be of mixed nature and shall be comprised of lands owned by the State or other public entities, and also of lands owned by private individuals that have been registered in the respective registry, provided that both forms of ownership are subjected to uses compatible with its conservation and environmental protection objectives, under an integral conservation approach. From all of which it follows that the challenged law introduced provisions to “permit” in the Ostional Wildlife Refuge everything that the jurisprudence of this Chamber had indicated as prohibited, by reclassifying it as a mixed refuge and by permitting concessions for the development of activities that go beyond research, protection, training and ecotourism.

Regarding the importance of the protection of the Ostional Wildlife Refuge, it must be noted that turtles and mangroves are among the most important treasures of the Refuge. The Ostional National Wildlife Refuge (folio 67) is divided into two distinct parts:

-Ostional and Nosara Beaches, where the nesting activity of sea turtles is concentrated. Ostional and Nosara Beaches represent the most important site for sea turtle nesting worldwide.

-Pelada and Guines Beaches, together with Rayo, Nosara, Pelada and Guiones Points, where certain littoral ecosystems have been conserved. These act as buffer zones.

It is therefore appropriate to now examine whether this is unconstitutional.

VI.- On whether the land uses authorized in Articles 8 and 12 of the challenged law violate the Constitution.- The plaintiffs consider that only concessions for residential use, ecotourism lodges and infrastructure for scientific research are constitutional, challenging the other uses provided for in Articles 8 and 12, such as:

“Small-scale sustainable agricultural use” (subsection a of Art. 8).
“Residential… and recreational residential use.” (subsection b of Art. 8)
“Ecotourism… cabins.” (subsection c of Art. 8)
“Commercial use intended to support basic support services for the communities and visitors” (subsection d of Art. 8)
“Installations for communal and social welfare services.” (subsection f of Art. 8)
“Research and operation of communal projects.” (subsection g of Art. 8)

Uses that are reiterated in Article 12, when it refers to the fee the concessionaire must pay to carry out such uses. They consider that all those uses are incompatible with the environment, that the mangroves are being unprotected, that the forest is thereby being reduced without any compensation, and that in any case, a deputy who participated in the voting on this law, by virtue of holding land there, should have abstained, vitiating the entire body of articles with his vote. In the opinion of the Procuraduría General de la República, the provisions are unconstitutional because, in accordance with the precedents of the Constitutional Chamber concerning the Ostional Wildlife Refuge (vote number 13-010158), a law that permits the granting of concessions there for activities other than “research, protection, training and ecotourism” must have, among its antecedents, an environmental impact assessment approved by SETENA, and it is not apparent in Legislative File No. 18939, which gave rise to Law No. 9348, that this requirement was fulfilled. It indicates that those provisions would be unconstitutional due to the breach of Articles 50 and 89 of the Constitution and the principle of intangibility of the public zone, unless it is interpreted, in accordance with the Constitution, that the authority granted therein is subject to the prior conditions contained in Article 11 of the Law, so that estuary areas, mangroves (whatever their extent is or was) and wetland ecosystems, protection areas, forests, forest lands or lands with that suitability, the 50 meters measured from the ordinary high tide line and from the estuaries, the areas uncovered during low tide, islets, rocks and other small areas and natural formations that protrude from the sea, are not susceptible to being the object of a use concession nor a use permit. For its part, in its report, the Ministry of Environment and Energy indicates that the norm under challenge has broad technical backing, since the Conservation Area prepared the environmental fragility studies, the studies of occupancy and land tenure, the General Management Plan and the biophysical diagnostics of the Refuge upon which Law No. 9348 is grounded. Furthermore, it adds that its regime conforms to Article 82 of the Ley de Conservación de Vida Silvestre which establishes that in state-owned and mixed refuges, only activities defined in the management plan prepared by the protected area shall be permitted, following the presentation of the corresponding environmental impact assessments. The transitory provisions establish a series of steps that must be followed before any concession can be granted in the Refuge, as a way of ensuring that all important technical elements are approved beforehand. Everything authorized in the articles challenged by the plaintiffs has technical reports providing scientific technical support and is consistent with the management category and proportional to the object of protection. The Reglamento de Desarrollo Sostenible establishes the condition and management recommendations for each land use. There are overuse zones considered as special-condition zones; in these it is necessary to establish corrective measures. Likewise, the General Management Plan establishes the management objectives and zoning; for each zone the characteristics, limitations and permitted uses are established. For its part, the coadjuvant, the Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio de Vida Silvestre Ostional, indicates that the allegation that Articles 8 and 12 of Law 9348 permit uses that cannot be carried out on state lands is improper, since it is based on the consideration that the Refuge in question is 100% state-owned, when in reality it is mixed-ownership. The challenged provisions, far from reducing the scope of environmental protection, actually tend to make it effective through the planning and regulation of land use, with the goal of harmonizing the conservation purposes of the Refuge and the unavoidable fact of the presence of private individuals therein. As for the lack of a technical report, it indicates that the prior technical study is the one conducted by Dr. [Name 008], called “Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional.” Even though the Refuge was declared state-owned by this Chamber, in reality it has never been state-owned but mixed, due to the demonstrated existence of private property over a considerable percentage of the territory and which was constituted before its creation.

From all of which, this Chamber determines the existence of unconstitutionality, not only of the challenged provisions, but of the entire law, as explained below.

-The Ostional Wildlife Refuge is property of the State and no public domain property may be reduced by law if there are no prior technical studies to justify it: The area of forest reserves, protective zones, national parks, wildlife refuges, biological reserves of the forest patrimony, may only be reduced by law of the Republic, following the corresponding prior technical studies justifying this measure (Article 40 of the Ley Forestal). And this is so by virtue of the fact that the protected legal interest is the “forest resource,” a term that “means the protection and preservation of the integrity of the natural environment,” (resolution of the Constitutional Chamber number 2233-93, of nine hours thirty-six minutes of May twenty-eighth, nineteen ninety-three). In this regard, Article 69 of the Political Constitution speaks of “rational exploitation of the land,” its protection constituting a fundamental principle. The Refuge is defined as state property, and therefore no development activities or exploitation of natural resources may be carried out. No law can simply change such state nature, stating that it is “mixed,” without specific technical support. The state nature does not change even if a legal norm attempts to change the nature of the refuge by stating it is of mixed ownership. Thus, a modification of its nature implies harm to the environment. Indeed, the Ostional Wildlife Refuge, which is located in the maritime-terrestrial zone, is property of the State. Over it, the State has full jurisdiction, and therefore no activity may be allowed to private individuals, such as those authorized in the challenged Articles 8 and 12. The laws relating to the environment (the Ley Orgánica del Ambiente, the Ley de Conservación de la Vida Silvestre and its regulations, the Ley Forestal, and the Ley de Zona Marítimo Terrestre, for example) did not designate the Ostional Wildlife Refuge as a mixed-ownership refuge from which activities or development projects or exploitation of natural resources could be authorized. This was done only in 2013, by the law now being challenged, which, contrary to the jurisprudence of this Chamber, changed the nature of the Refuge from state to mixed in order to permit other uses in this Refuge, and without a prior technical study to justify it, as has been stated.

-The challenged law, in its various provisions, deaffects and reduces the degree of protection of the Ostional Wildlife Refuge: As the plaintiffs point out, the legislature established various provisions that entail a deaffectation of the area to be protected and reduce the degree of protection that had been conferred upon it. The foregoing, without this having been justified in a technical study, as this Court has repeatedly indicated. Article 5, for example, changed its legal nature from a refuge of a purely public nature to a mixed one, establishing that, as of that moment, it would no longer be comprised only of lands owned by the State, but also of lands owned by private individuals that have been registered in the respective registry and, although the norm cautions that this will occur provided that both forms of ownership are subjected to uses compatible with its conservation and environmental protection objectives, under an integral conservation approach, the fact is that subsequent articles authorize activities for which there is no prior technical study establishing that, through these, the purpose for which it was established will not be affected. Article 8, here challenged, provides that, in “the public domain areas of the Refuge, concessions may be granted to current occupants,” with the exception of those located in a protection area of fifteen meters around the estuaries and mangroves of the Refuge; forests, forest lands, wetland ecosystems, the fifty meters of the public zone of the maritime-terrestrial zone measured from the ordinary high tide line, the areas uncovered during low tide, islets, rocks and other small areas and natural formations that protrude from the sea. That provision indicates that the Conservation Area may grant concessions when the study conducted for the specific case technically determines that they are not incompatible with the objectives and scope established in the General Management Plan, for the following uses potentially compatible with the conservation objectives of the Refuge: “a) Small-scale sustainable agricultural use. b) Residential and recreational residential use. c) Ecotourism cabins and lodges. d) Commercial use intended to support basic support services for the communities and visitors. e) Infrastructure for scientific or cultural research and training. f) Installations for communal and social welfare services. g) Research and operation of communal projects.” And Article 12 even establishes a payment of fees for the exercise of those activities. That is to say, with these provisions, the refuge not only loses part of its territory by changing its nature and establishing that there will be lands of a private nature within it, but in addition, without a prior technical study verifying the potential environmental impacts, as the precautionary principle would require, various activities are authorized beyond those established by the Ley Forestal for this type of mixed-nature refuges (for example: the agricultural, residential, and commercial use contemplated in the challenged Article 8). Article 9 of the same law also innovates by authorizing land-use permits to public institutions to provide public services that are alien to the scope of protection, without there being a prior technical study that likewise justifies why not only are certain protection areas deaffected, but the degree of environmental protection of these has also been reduced, since previously all those activities were not permitted, and now they are authorized in the law, without first certifying that they will not cause harm to the environment. In a similar vein, article 10 of this law opens the possibility for the Tempisque Conservation Area to grant land-use permits within the Refuge to private universities, research centers or institutes and local communal organizations, for research and development of communal projects. Furthermore, in these two articles, the areas that are excluded for the granting of concessions are not excluded, as the Procuraduría General de la República correctly states in its report. In effect, there is no safeguard from the public zone for the wetlands, forest area, forest lands or lands with that suitability, and other zones excepted in Articles 8 and 11 of the law, which violates Articles 50 and 89 of the Carta Fundamental. Certainly, the challenged law establishes in Article 11 that a General Management Plan must be issued prior to the granting of concessions in the Refuge, determining that the uses were oriented toward the conservation objectives of the Refuge, with the environmental technical limitations and potentialities of each zone or subzone; however, given the particularities of this case, where, it is reiterated, there already existed a greater normative protection and not only part of its territory was deaffected, for purposes even diverse from environmental protection, but also the degree of protection it had with respect to certain areas was reduced, in order to resolve an occupancy problem within this area, which is alien to its purpose, the origin of the legal reform required being grounded in a technical study justifying such changes and compensating for the existing environmental protection, as this Court had already indicated, with respect to this very refuge, when ruling through legislative review on bill No. 18.148, “Ley de Territorios Costeros Comunitarios,” in judgment No. 2013-10158 of 15:46 hours of July 24, 2013. Nonetheless, it is once again conspicuously absent.

-Absence of technical support: In Legislative File No. 18939, which gave rise to Law No. 9348, it is not apparent that the requirement of technical support was fulfilled, under the terms already indicated by this Chamber in the aforementioned vote of 2013-010158. Clearly, from the statement of purpose of the bill, it is deduced that, at that time, they did not have the supporting technical reports, when it states: “The technical studies to which the Constitutional Chamber refers are well advanced… They will be duly presented to the legislative process.” Although the Ministry of Environment indicates in its report that there will be a General Management Plan, as a prerequisite for the granting of concessions, and that there will also be a specific study in each case, this does not substitute for the PRIOR technical studies that must exist as a basis for the bill that, in essence, entails the reduction of the Ostional Wildlife Refuge. This is because such studies are not a mere formality, nor can they be replaced by subsequent or specific studies; rather, permitting land uses beyond those related to the conservation of a Wildlife Refuge constitutes a denaturalization of the raison d’être of the refuge, a reduction in any case of the refuge’s area, and thereby a violation of the right to the environment. Regarding the coadjuvant’s indication that the technical report for the law is the one conducted by Dr. [Name 008], called “Informe de Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Manejo Ostional,” it must be noted that this Chamber was able to observe said report, and it is concluded that this is clearly not the report that technically justifies the law, basically for three reasons: the date of the report, the justification, and its content. Said report dates from 2009, the bill was presented in 2013 and it was provided to the legislative file in June 2015. A foundational technical report for a bill must be presented together with the bill.

Furthermore, note that when this Chamber heard the matter in consultation, in the 2013 vote, nothing was said at that time about this 2009 technical report as the basis for the bill. Moreover, the justification of said report bears no relationship to the bill, since what it indicates is that: It is a baseline study for the preparation of the Management Plan of the Refuge ("The objective of the study is to develop a zoning of Environmental Fragility Indices (EFI) for the Ostional National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional)… with the purpose of establishing a technical basis for the Management Plan of this set of important ecosystems."). Finally, its content does not refer to what a technical report supporting a bill that reduces the level of protection of a wildlife refuge should refer to, since it does not specifically indicate why it is reduced, how it is reduced, or what compensation measures are established.

 

-Environmental public domain status (demanialidad ambiental) entails a special protection regime: The declaration of public domain status (demanialidad) for environmental reasons entails a special sphere of protection, insofar as it configures a special dominion regime, regulated by intense public law norms that seek to safeguard the fulfillment of a purpose of protecting the right to a healthy and ecologically balanced environment. In light of said constitutive reasons and for the sake of the benefits underlying its teleological dimension, any determination of total or partial declassification (desafectación), or of recomposition of its legal nature, demands and imposes the proper technical analyses that weigh the environmental variable in the decision-making process, as a derivation of the principles of non-regression, environmental progressivity, precaution, prevention, and pro-natura. The special constitutional protection of the environment imposes an exhaustive study of the reasons supporting such determinations, in the context of the various levels that make up ecosystems, as well as the relationships of the environment with the anthropological surroundings and, within this, the social and economic incidences, among others. In this way, the absence of that type of technical rigor in the variation of the nature of the environmental public domain disregards and breaches, even by risk, the substantial content of that right. The same must be noted regarding the permissibility of carrying out human activities within those territorial spaces, without due weighting of the impact that those may come to produce on the environment, for which it is necessary to consider the primary use regime of the property, the typology of converging ecosystems in that area, and the existence or not of special use regimes imposed by legal norms. Indeed, the variation of use of a property that has traditionally been granted an environmental protection regime requires technical assessments about the consequences that those new anthropic incursions will come to produce on the ecosystem, as well as whether they are congruent with the environment, under a context of environmental sustainability. This implies weighing permitted conducts, corrective actions and procedures, mitigation measures, compensatory actions, among another series of considerations that are lacking in this expediente. Such shortcoming, as has been stated, entails substantial injuries that this Chamber cannot overlook if it is understood that public patrimony, from the conceptual standpoint, speaks of the set of properties that by law (or higher norm) are affected for a public use and purpose. Although its use regime is not totally incompatible with private exploitation by third parties, subject to prior express administrative authorization, which must be expressly regulated by legal source, when it concerns an environmental public domain (demanio ambiental), the assessment of this framework of permitted activities demands a meticulous, cautious, technical analysis, attending to the conditions and characteristics proper to the environment, as a protected legal asset and its undeniable significance for the sphere of contemporary human rights and future generations. It is that purpose of protection that imposes the type of special and technical considerations that have been referred to, in an effort to comply with the constitutional obligation to safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment. This implies, in addition, the assessment of recovery actions for the zones of incidence and impact of the diverse ecosystems, as a necessary means for environmental regeneration and the strengthening of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). That function of public property justifies that its ownership does not expire due to aspects of temporality, that recovery actions are not affected by the passage of time, as well as that registral actions that produce a detriment to that special property regime are not opposable or generate a better right.

 

-The Ostional Wildlife Refuge is natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado): It is clear that the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Ostional) is natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado). The natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other organisms of the Public Administration. This suggests, without any doubt, that even if persons with lands occupied prior to its creation are located in the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Ostional), if the lands on which they are located form part of the Refuge, the corresponding expropriation must be decreed. Which means that the legislator cannot establish the mixed character of the refuge, without any technical support. On that basis, the challenged law, insofar as it permits authorizing activities in the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Ostional) that are not aimed at its protection and research, is unconstitutional. Unconstitutionality that results both in form and in substance. As to form, it was verified that there is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, which constitutes an essential defect of unconstitutionality in the processing of the bill, under the terms of article 101 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), as this Chamber has indicated before. Furthermore, it also results in unconstitutionality on the merits because, in observance of the Precautionary Principle, prior to changing the nature of the Refuge, its scope of protection, and enabling concessions, an environmental impact study (estudio de impacto ambiental) evaluated by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) is required, in such a way that the type of damage and the measures to be adopted are demonstrated, a study that is lacking in this legislative initiative, since a refuge cannot cease to be protected without technical criteria that support it. Therefore, said omission implies a violation of the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights, an aspect noted in the defect of form analyzed in this judgment. Since, being a defect of form, the unconstitutionality affects the entire law, and not only the challenged norms. Thus, it is of no interest to rule on the other points alleged by the plaintiff, given the consequences this entails, namely, the nullity of the entire law challenged herein.

 

Finally, regarding the argument that the law is null because a specific deputy who voted in its favor had specific interests, this is not an argument of constitutionality, but of legality, which may be ventilated in the criminal venue where it will correspond to examine whether any illegality has occurred in this regard.

VII.- Conclusion.- It is verified that the challenged Law contains a change in the nature of the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre de Ostional) that diminishes its level of protection by permitting land uses (usos de suelo), and therefore concessions, beyond protection, research, training, and ecotourism. It is verified that this was approved without technical studies that certify the factual situation, the technical viability, as well as the reasonableness and proportionality as parameters of constitutionality, principles that every legal norm must observe, mainly when it concerns affecting public assets as happens in the specific case. Thus then, the unconstitutionality of the entire Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" is declared, for lack of technical support that justifies permitting land uses (usos de suelo) other than research, protection, training, and ecotourism, and thereby failing to protect the right to the environment. Lacking this technical criterion, the legal reform in question challenged herein presents a defect in the legislative procedure that makes it unviable and harmful to the precautionary principle, the principle of objectification of environmental protection, the principle of environmental non-regression, the rational exploitation of the land, and therefore, the right to a healthy and ecologically balanced environment, as provided in our Political Constitution, article 5 of the Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Americas, article 4 of the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, and article 4 of the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat. Consequently, Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" is annulled as unconstitutional and, furthermore, Executive Decree No. 41134 of April 10, 2018 is also annulled by connection (conexidad). Thus, all regulations that safeguard the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre de Ostional) remain in force, including the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Fauna Silvestre) (Law No. 6919 of November 17, 1983) and Decrees No. 16531 of July 18, 1985 and No. 22551 of September 14, 1993.

VIII.- On the effects of this declaration with merit and the nullity of the challenged law with declarative and retroactive effects.- Given the substantial procedural defect evidenced in the processing of legislative bill No. 18,939, and given the lack of a technical study that justified the declassification (desafectación) and reduction in the degree of environmental protection of the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre de Ostional), the declaration with merit of this action implies, as stated, the nullity of the entire Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" and, additionally, by connection (conexidad), of Executive Decree No. 41134 of April 10, 2018. In this sense, as established by article 89 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional), the nullity may be declared of any other normative provision that is necessary by connection or consequence. Furthermore, this annulment operates with declarative and retroactive effects to the date of entry into force of the annulled norms. The foregoing without prejudice to eventual rights acquired in good faith, which may have been generated under the protection of titles of administrative authorization for activities congruent with the public domain (demanial) character of the cited refuge. Those titles of acquisition of ownership incongruent with such public domain status (demanialidad) do not possess that condition, such as those that would have been granted or registered after the creation and declaration of public domain status (demanialidad) of the refuge and whose condition makes it unviable to validate that mode of acquisition. This is because, as this Chamber has indicated on several occasions regarding public domain assets, no acquired right can be alleged (see in this regard the votes of this Chamber No. 2005-03669, 2000-0698).

 IX.- Note by Magistrate Cruz Castro.- The persistent political will to the detriment of environmental protection. This note aims to point out the persistent will of the legislator to enact a law that is clearly unconstitutional. The reiteration of these legislative decisions ignores constitutional norms and rulings that this Chamber has issued on a matter as relevant as environmental protection. Four judgments of the Constitutional Chamber were not sufficient for it to be understood now, through this fifth judgment, that the Ostional Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Ostional) is a public domain asset, that, therefore, it forms part of the national heritage of the State, and that, therefore, it is not possible to authorize, without technical support -not even via legal means- activities beyond protection and research. It is not justified that such a clear matter has required five judgments from this Constitutional instance to amend a questionable will of parliament. It was attempted, on several occasions, for a legal norm to authorize private subjects to appropriate a refuge such as this, ignoring that they are assets of the citizens of today and of the future; similarly, it was attempted to vary the public nature of the refuge. Note that this conduct of the legislator could make them subject to administrative liability for persisting in the approval of unconstitutional regulations. I see no reason that justifies this reiterated legislative will against the grain of environmental protection. On some occasions, the political will is not in tune with the protection of communal assets of exceptional value for the environment, this is what I see in the reiteration of laws that attempt to weaken or annul such protection, giving preeminence to individual greed over community interests. The Chamber will not always be able to intervene to protect community interests, in this case, despite the slowness of judicial intervention, the environment could be protected and its preeminence vindicated.

X.- Additional reasons by Magistrates Cruz Castro, Rueda Leal, and Garita Navarro, drafted by the first.- Despite the fact that the unconstitutionality found by this Chamber was so severe as to annul the entire challenged law, we proceed to make the following notes on Transitory Provision VII of the law, also challenged herein. The challenged Transitory Provision VII indicates that eviction processes of occupants are suspended while the concession applications filed under the Law are being resolved. Which, in the opinion of the plaintiffs, constitutes a breach of constitutional article 50, by perpetuating thereby the irregularity of the refuge. For its part, the Procuraduría General de la República indicates in its report that, effectively, an injury to the right to the environment, enshrined in article 50 of the Constitution, is observed. This is because, from said transitory provision, it is understood that, while the Executive Decree is published with "the parameters that allow the environmental assessment of the Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional)", the Management Plan is adjusted to those guidelines, the Management Plan is approved and published (a period of one year is provided for the aforementioned), applications are filed (for which a period of 6 months is granted from the publication of the Management Plan) and the concession applications are resolved (for which no period is established); eviction processes shall not be initiated. The foregoing, without differentiating those cases of occupations in non-concessionable areas, such as the public zone (zona pública) or by persons who do not qualify for the granting of concessions, as is the case of commercial companies or persons with less than ten years of occupation at the time of the entry into force of the Law. The Procuraduría indicates that the unconstitutionality would arise from the authorization, for the indicated period, plus the time that passes for the denial of the applications, to use and exploit non-concessionable areas, regarding which environmental protection imposes immediate vacation. It adds in its report that it cannot fail to be noted that in the document "Analysis of the development of the distribution of housing infrastructure on state and private properties of the RNVS Ostional" of 2010, 12 constructions are identified in the public zone (zona pública) (folio 634 of the legislative file); in the Diagnosis for the General Management Plan of the Ostional National Wildlife Refuge (Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional) (2010), five corporations are listed that obtained a use permit within the Refuge (folio 1511 of the legislative file); and in official letter No. ACT-OR-969-2015, 32 complaints are enumerated for usurpation of lands of the Refuge, filed between the years 2007 and 2014 (folio 756 of the legislative file). Additionally, the transitory norm would be unconstitutional if it also suspended evictions and demolitions ordered in judicial processes where the legality of occupations in this coastal sector is discussed, which would constitute a breach of the principles of separation of functions and independence between powers. The legislative power cannot annul or archive a judicial cause, except in cases where the Constitution expressly authorizes it; with greater reason, if it concerns the protection of assets of collective interest. The advisory body of this jurisdiction concludes that an injury is verified to the right to the environment, enshrined in article 50 of the Constitution, and to the principles of environmental rights protection under the State's charge, as well as separation of functions and independence between powers, by Transitory Provision VII, unless it is interpreted, in accordance with the Constitution, that this transitory provision does not prevent the continuation or execution of judicial processes initiated or processed under the protection of current legislation, and that it does not suspend evictions in non-concessionable zones or in those occupied by natural or legal persons who do not qualify for the granting of concessions. For its part, the coadjuvant, the Interinstitutional Council for the Participatory Management of the Ostional National Wildlife Refuge (Consejo Interinstitucional para el Manejo Participativo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, CIMACO), indicates that this transitory provision corresponds to the cited vote of the Chamber, since an immediate eviction carried out without the technical criteria and instruments and the respective Management Plan having been approved, would go against what was ordered by this Chamber in vote 16892-2009.

In this regard, we consider that this unconstitutionality also applies with respect to Transitory Provision VII, accepting the arguments of the plaintiffs and the Procuraduría. Said transitory provision establishes literally the following:

 

"TRANSITORIO VII.- As of the entry into force of this law, and as long as the concession applications filed under it are not resolved, no eviction process shall be initiated against occupants present in the Refuge at the time of the entry into force of this."

 

The transitory norm under examination establishes a generic treatment prohibiting the instruction of eviction processes against occupants present in the refuge at the time the norm takes effect. That is, that precept attempts to provide equal treatment of restriction of eviction despite the fact that a series of hypotheses may concur in that sector that, due to their particularities, would merit diverse solutions. The norm does not discriminate the situation of illegal occupants for being in non-concessionable zones, evictions already initiated through judicial channels, or evictions in those zones occupied by natural or legal persons who do not qualify for the granting of concessions. Nor does it weigh the circumstances of occupations that may be protected by a legitimate enabling title and, to that extent, attempts to provide a single solution to dissimilar conditions, contrary to the constitutional right to equality. On the other hand, by attempting to suspend the eviction processes of occupants present in the Refuge, without establishing any specific deadline and without differentiating situations as noted, it potentiates a precarious occupation to the benefit of irregular occupants, which translates, at least on a transitory basis, into a sort of legitimation of those, which is, undeniably, contrary to the duty of environmental protection. It should be noted that, as an environmental public domain (demanio público ambiental), the State is not only empowered to exercise immediate protection actions to guarantee correct use and safeguarding of the public purpose inherent to this type of legal asset, but, given the relevance of that power, it is under the obligation to undertake those protection, recovery, or restitution actions. Thus effectively it is established by the doctrine itself of constitutional canon 50, a power that entails a power-duty and that is imprescriptible, inalienable, and non-delegable. Ergo, the renunciation, a priori, of the exercise of actions to recover that space to allocate it to its essential function constitutes an injury to the right to the environment, by denial or temporary abandonment of the legal powers imposed for the satisfaction of the public purpose. This acquires a special nuance if it is considered that this reproached permissibility is established without conditioning to any deadline, leaving its validity to highly imprecise, uncertain resolutory conditions, which may end up condoning illegitimate occupations that imply uses antagonistic to the protection purpose of the environmental heritage that gives basis to the creation of the Refuge.

Note that, as indicated by the Procuraduría in its report, 12 constructions are identified in the public zone (zona pública) (folio 634 of the legislative file), five corporations are listed that obtained a use permit within the Refuge (folio 1511 of the legislative file); and there are 32 complaints for usurpation of lands of the Refuge, filed between the years 2007 and 2014. Thus it is evident that, without expressly saying so, the challenged transitory provision fosters a derogation of the punitive norms contained in the Maritime Terrestrial Zone Law (Ley de la zona marítimo terrestre) that protect an asset of such relevance for the environment. That is, what is currently considered illegal is being legalized, in violation of the right to the environment, and furthermore, of the basic principle of separation of powers and judicial independence, by ignoring judicial evictions already initiated. In light of those arguments, we further consider that Transitory Provision VII violates the right to the environment.

 XI.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device or produced by new technologies, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material that is not withdrawn within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Regulation on the Electronic File before the Judiciary" (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Therefore:

The action is declared WITH merit. Consequently, Law No. 9348 "Ostional Wildlife Refuge" is annulled in its entirety and, by connection (conexidad), also Executive Decree No. 41134-MINAE of April 10, 2018 "Regulations to Law No. 9348 of the Ostional Wildlife Refuge" (Reglamento a la Ley N° 9348 del Refugio de Vida Silvestre Ostional). The foregoing due to a substantial procedural defect owing to the lack of technical support. This judgment has declarative and retroactive effects to the date of entry into force of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith. Magistrate Cruz Castro, Magistrate Castillo Víquez, and Magistrate Garro Vargas record a separate note. Magistrate Cruz Castro, Magistrate Rueda Leal, and Magistrate Garita Navarro record additional reasons. Let this judgment be summarized in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial). Notify the plaintiff, the President of the Legislative Assembly, the Minister of Environment and Energy (Ministro de Ambiente y Energía), the Procuraduría General de la República, and the Interinstitutional Advisory Council of the Ostional National Wildlife Refuge (Consejo Interinstitucional Asesor del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, CIMACO).-

 

Fernando Castillo V.

President

 

 

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

 

 

Luis Fdo. Salazar A. Jorge Araya G.

 

 

Anamari Garro V. José Roberto Garita N.

 

Exp: 16-011132-0007-CO

Res. No. 2022-022606

 

NOTE BY MAGISTRATE GARRO VARGAS

With the usual respect, I have decided to include this note to outline an aspect of the majority judgment that, from my perspective, requires clarification.

I concur with the majority's considerations for granting the unconstitutionality action, in the following sense:

"[T]here is no technical study in the legislative file that analyzes and determines the possibility of reducing environmental protection in application of the principle of objectification of environmental protection, which constitutes an essential defect of unconstitutionality in the processing of the bill."

 

This ratio -the requirement of technical studies that support a parliamentary initiative aimed at reducing the degree of protection granted to natural resources- is consistent with my voting line in similar matters (see my dissenting vote to resolution No. 2020-013837, on the advisory opinion regarding the bill to approve the "Law for the Sustainable Exploitation of Shrimp Fishing in Costa Rica"; my dissenting vote to judgment No. 2020-013836, regarding the unconstitutionality action against Law No. 9610 of October 17, 2018, called "Modification of Boundaries of the Lomas de Barbudal Biological Reserve for the Development of the Water Supply Project for the Middle Basin of the Tempisque River and Coastal Communities"; and my dissenting vote to judgment No. 2020-18213, regarding the unconstitutionality action against articles 13 and 14 of Executive Decree No. 38681-MAG-MINAE of October 9, 2014, "Regulation for the Exploitation of Tuna and Related Species in the Exclusive Economic Zone of the Costa Rican Pacific Ocean").

From my perspective, it is sufficient that the zone in question has been declared by public authorities as a national wildlife refuge for this unconstitutionality action to be granted. This, regardless of what the nature of the refuge in question is and of entering to carry out an examination on whether that refuge forms part or not of the Natural Heritage of the State (PNE). That is, it is not strictly necessary to assimilate this national refuge with the PNE to understand that the ratio of the resolution must be applied. I make this warning with the purpose that the Chamber be more precise in the use of concepts, since each protected wild area has an associated specific management category and it is necessary to respect this for the sake of attending to the specificities of the ecosystem under examination and the protection sought to be granted. It should be remembered, in this regard, that article 32 of the Environmental Organic Law (Ley Orgánica del Ambiente) precisely establishes a classification of the different protected wild areas, among which are forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, wildlife refuges, wetlands, and national monuments. In this sense, it is that I consider that it is not appropriate to necessarily associate the concepts of wildlife refuge with that of PNE, because the latter is a concept expressly delimited by the legislator and that was explained in judgment No. 2021-017783 in the following terms:

"Inclusion in the PNE responds to certain characteristics and qualities that warrant its inventory by MINAE and restricts the activities that can be carried out on said lands, precisely, for the sake of protecting the forest resource. On this matter, it is appropriate to cite in what is relevant what is stated by the Forest Law (Ley Forestal), a norm that is the one that defines and delimits the qualities of the PNE:

"Art. 13.- Constitution and administration. The natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) shall be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the farms registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other organisms of the Public Administration, except properties that guarantee credit operations with the National Banking System and become part of its patrimony.

The Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE) shall administer the heritage. When appropriate, through the Procuraduría General de la República, it shall register the lands in the Public Property Registry as individualized farms owned by the State.

Non-governmental organizations that acquire real estate with forests or of forest aptitude, with funds from donations or the public treasury, that have been obtained in the name of the State, must transfer them in its name.

Art. 14.- Unseizable and inalienable condition of the natural heritage. The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), detailed in the previous article, shall be unseizable and inalienable; their possession by private individuals shall not cause any right in their favor and the State's recovery action for these lands is imprescriptible."

Consequently, they cannot be registered in the Public Registry by means of possessory information, and both the invasion and occupation of them shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.

Article 16.- Boundaries

The Ministry of Environment and Energy shall demarcate, on the ground, the boundaries of the areas that make up the natural heritage of the State. The boundary demarcation procedure shall be established in the regulation to this law.

Article 18- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the undertaking of environmental impact assessments (evaluaciones del impacto ambiental), as established in the regulation to this law.

(As amended by Article 1 of the Law to Authorize the Use of Water for Human Consumption and Construction of Related Works in the Natural Heritage of the State, No. 9590 of July 3, 2018)

Art. 18 bis Use of water for population supply. The Ministry of Environment and Energy (MINAE) may authorize the use of water from surface sources and the construction, operation, maintenance, and improvements of water supply systems, on properties that make up the natural heritage of the State, following a declaration, by the Executive Branch, of public interest, specifically for an imperative population supply and in favor of authorized public service providers (…)” (The highlighted text does not correspond to the original).

(…)

Consequently, it is reiterated, in protected wilderness areas their administration is delimited by the corresponding imposed management category, and there can be no reduction of these areas through infra-legal provisions or measures;

(…)

It is necessary to insist that for protected wilderness areas specific norms are established corresponding to their management category, whether it be a forest reserve, protective zone, biological reserve, etc., and their delimitation is given by provision of the Executive or the Legislative in accordance with their specific characteristics and the concrete objectives that motivated the declaration in question (see Arts. 35 and 36 of the LOA). The same must be noted in relation to sites declared of international importance in accordance with the Ramsar Convention and with respect to the PNE. It must be insisted that the selection of wetlands to be inscribed on the “Ramsar List” is based on their international interest from an ecological, botanical, zoological, limnological, or hydrological point of view, and their removal from the list could only respond to “urgent reasons of national interest” (Art. 2 of the Ramsar Convention). Finally, as detailed in the norms just transcribed, the PNE is delimited thus by specific characteristics regulated in the Forest Law (Ley Forestal) itself and which establishes in Arts. 13, 14, 18, and 18 bis its definition, its administration, and the specific and concrete activities that may be carried out in these areas.”

It should be underlined from the above that each protected wilderness area may be associated with a specific management category that delimits specific regulations for its inscription, management, and rational use in accordance with the protection conferred. Moreover, the PNE is constituted by the forests and forest lands of the national reserves, but precisely for this reason it is not necessarily to be identified as if it were the same as a wildlife refuge, which could eventually be constituted solely by ecosystems of a marine or wetland nature. It should be noted that in the specific case, when the boundaries of the Ostional National Wildlife Refuge (Refugio Nacional Vida Silvestre Ostional) were expanded, various ecosystems were included that are not characterized by their forest vocation (vocación boscosa). In this regard, Art. 2 of Executive Decree No. 22551 of September 14, 1993, “Expands Ostional National Wildlife Refuge” provides, in pertinent part, the following:

“Article 2.- For the purpose of ordering the protection and use of natural resources, the Ostional National Wildlife Refuge shall be constituted by the following sectors: a) The Marine Sector comprising the territorial waters according to the previous delimitation, b) The Ostional Sector, comprising the principal nesting site of the olive ridley sea turtle on Playa Ostional, c) The Estuarine Wetland Sector formed by the mangrove areas, and d) The Guiones Sector, comprising Playa Pelada and Playa Guiones.”

This confirms that they are not necessarily forest lands and, therefore, that they are PNE.

Having made this clarification, I reiterate that I agree with the reasons that led this Tribunal to grant the unconstitutionality action.

Anamari Garro V.
Magistrate Judge

Expediente: 16-011132-0007-CO.

Note of Magistrate Judge Castillo Víquez.
I agree with the Majority, on the need to technically justify a law that intends to disaffect an area that at one time was reserved for a specific environmental protection. Even though in this case, the status of National Wildlife Refuge was maintained, the challenged law shifted from a regime of state property to a mixed one, diminishing the level of protection originally assigned to that public domain good, without being based on a technical study. Now, I must specify that, in my view, the technical study or contribution that is proposed and assessed before the Legislative Assembly may come from any entity or body duly accredited and specialized in the subject matter of the bill under study before the Legislative Assembly, provided it is technically supported.

Likewise, I reaffirm that, in effect, any activity to be carried out within this type of refuge is subject to the provisions of the Forest Law, which currently provides the following:

“Article 18- Authorization of activities. In the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, in accordance with Article 18 bis of this law, once approved by the Minister of Environment and Energy, who shall define, when applicable, the undertaking of environmental impact assessments, as established in the regulation to this law.”

Which is defined precisely in the Management Plans (Planes de Manejo) that MINAE itself establishes in that regard, depending on the type of protection area assigned. However, given the particularities of this case, where it is reiterated, there was already greater normative protection, and, by law, not only part of its territory was disaffected, with purposes even diverse from environmental protection, but the degree of protection it had over some areas was also diminished, in order to resolve an occupancy problem within this area, which is alien to its purpose, the origin of the legal reform required being supported by a technical study that would justify such changes and compensate the existing environmental protection, as this Tribunal had already indicated for this case in particular.

Fernando Castillo V.
Magistrate Judge

Observations of the SALA CONSTITUCIONAL
voted by ballot
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