Res. 10848-2024 Sala Constitucional — Suspension of waste collection service due to budget dispute between district council and municipalitySuspensión del servicio de recolección de residuos por conflicto presupuestario entre concejo distrital y municipalidad

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Sala Constitucional

Resolución Nº 10848 - 2024

Fecha de la Resolución: 26 de Abril del 2024 a las 09:20

Expediente: 23-025093-0007-CO

Redactado por: Luis Fdo. Salazar Alvarado

Clase de asunto: Recurso de amparo

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




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Sentencia relevante

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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental,Der Económicos sociales culturales y ambientales

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 4. ASUNTOS DE GARANTÍA

Tema: MUNICIPALIDAD

Subtemas:

QUEJA.

Tema: SERVICIOS PÚBLICOS

Subtemas:

SERVICIOS BASICOS.

010848-24. MUNICIPALIDAD. SE ACUSA QUE, EL CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE COLORADO, COMUNICÓ, QUE, DEJARÍA DE BRINDAR EL SERVICIO DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS. SE DECLARA CON LUGAR EL RECURSO, EN CUANTO A LAS OMISIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE COLORADO. SE ORDENA AL PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL DEL DISTRITO DE COLORADO, GIRAR LAS ÓRDENES QUE ESTÉN DENTRO DEL ÁMBITO DE SUS COMPETENCIAS PARA QUE, DENTRO DEL PLAZO DE VEINTICUATRO HORAS, CONTADO A PARTIR DE LA NOTIFICACIÓN DE ESTA RESOLUCIÓN, SE RESTITUYA EL SERVICIO DE RECOLECCIÓN DE RESIDUOS EN EL DISTRITO DE COLORADO. VCG05/2024

“(…) VI.- SOBRE EL FONDO. La parte recurrente acusa que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, cesaría el servicio de recolección de residuos, aduciendo problemas de índole presupuestario.

 

Al respecto, la autoridad de ese concejo distrital, en su informe rendido bajo juramento -con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44, de la Ley que rige esta Jurisdicción-, no niega los hechos, y aduce que depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares, quien se ha negado a realizar las aprobaciones presupuestarias pertinentes. Por su parte, la autoridad de la Municipalidad de Abangares acusa que, como municipalidad madre, ha exigido al Concejo Municipal del Distrito de Colorado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; sin embargo, el concejo distrital se ha negado a tal requerimiento.

 

Analizado el cuadro fáctico expuesto, considera esta Sala que sí se ha producido una lesión a los derechos fundamentales de la parte recurrente. Primeramente, se debe aclarar que el conflicto que pueda existir entre el Concejo Municipal del Cantón de Abangares y el Concejo Municipal del Distrito de Colorado, respecto a la aprobación de los presupuestos y la aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 8173, es una cuestión de mera legalidad, que escapa de las competencias de esta Jurisdicción Constitucional.

Aclarado lo anterior -y referente al objeto de este proceso-, estima este Tribunal que ha existido una inacción, por parte del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, en atender los servicios públicos que le corresponden, de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Nótese, que la autoridad del Concejo Municipal del Distrito de Colorado reconoce que se ha dado la suspensión del servicio de recolección de residuos ante la falta de presupuesto e intenta achacar tal responsabilidad en el municipio madre. No obstante, si bien ese concejo forma parte de la Municipalidad de Abangares, lo cierto es que, tal y como se explica en el Considerando supra, cuenta con autonomía funcional, por lo que debe procurar el correcto funcionamiento de los servicios que le fueron encomendados, máxime si se encuentra de por medio la salud de las personas que habitan en ese distrito, ya que su inacción puede acarrear afectaciones tales como contaminación, proliferación de plagas, entre otros. Así las cosas, lo procedente es declarar con lugar el recurso, de conformidad con lo establecido en la parte dispositiva de esta sentencia. (…)”


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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 050- Ambiente

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA

“(…) III.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. En reiteradas ocasiones, este Tribunal ha desarrollado el contenido de este derecho, contemplado en el artículo 50, de la Constitución Política. La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas. (…)” VCG05/2024

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Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA

Tema: Eficiencia y eficacia de los servicios públicos

Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO EFICIENCIA Y EFICACIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

“(…) IV.- SOBRE EL SERVICIO DE RECOLECCIÓN DE BASURA. En reiteradas ocasiones, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de éstos, que implica que independientemente del tipo de servicio, deben ser prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente (véanse en ese sentido las Sentencias N° 2003-11382 de las 15:11 horas del 07 de octubre de 2003 y N° 2011-003043 de las 16:03 horas del 08 de marzo de 2011). Asimismo, el artículo 169, de la Constitución Política, dispone el deber de las Municipalidades del país de velar por los intereses de los habitantes de su jurisdicción, de ahí que, en reiterados pronunciamientos, este Tribunal ha señalado que dichas corporaciones se encuentran en la obligación de eliminar cualquier tipo de amenaza que ponga en riesgo los derechos a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado de las personas que viven en su cantón (véanse en ese sentido las Sentencias N° 2008-11739 de las 12:12 horas del 25 de julio de 2008 y N° 2011-003043 de las 16:03 horas del 08 de marzo de 2011). (…)” VCG05/2024

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Texto de la resolución

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Exp: 23-025093-0007-CO

Res. Nº 2024010848

 

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de abril de dos mil veinticuatro .

 

 Recurso de amparo que se tramita bajo el expediente N° 23-025093-0007-CO, interpuesto por [Nombre 001], cédula de identidad [Valor 001], a favor de [Nombre 002], contra el CONCEJO MUNICIPAL DE DISTRITO DE COLORADO Y EL CONCEJO MUNICIPAL DEL CANTÓN DE ABANGARES.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:08 horas del 11 de octubre de 2023, la parte recurrente interpone un recurso de amparo contra el Concejo Municipal de Distrito de Colorado y el Concejo Municipal del Cantón de Abangares, y manifiesta que mediante la circular N° 004-2023 del 28 de agosto de 2023, suscrita por María Wilman Acosta Gutiérrez, en su calidad de Intendente Municipal del Concejo Municipal de Distrito de Colorado, se indicó lo siguiente: “Por este medio procedo a informar a los vecinos del distrito de Colorado de Abangares que el Concejo Municipal de Abangares rechazó la incorporación de la modificación es [sic] presupuestarias números 5-2023 y 6-2023, así como ha indicado que no va a incorporar en el presupuesto 2024, lo correspondiente al Concejo Municipal de Distrito de Colorado. Lo anterior, nos pone en una situación financiera complicada que nos está obligando a suspender actividades ordinarias tales como aseo de parques, aseo de vías públicas, ejecución de proyectos de obras con fondos de la Ley 8114 y recolección de residuos. Por lo anterior, se comunica que debido a la falta de contenido económico para hacer frente a las actividades ordinarias de este Concejo Municipal de Distrito se procederá a SUSPENDER POR TIEMPO INDEFINIDO, el servicio de recolección de residuos de basura y la ejecución de proyectos de obras de mantenimiento y mejoras viales, todo a partir del 1° DE OCTUBRE DE 2023”. Aduce que mediante una publicación en la red social Facebook, del 03 de septiembre de 2023, la Municipalidad de Abangares aclaró la Circular N° 004-2023 de la Intendente Municipal de Colorado. Indica el comunicado que el Concejo Municipal de Abangares, en conjunto con la Alcaldía, han hecho esfuerzos para llegar a un acuerdo con el Concejo Municipal de Distrito de Colorado y suscribir un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”. No obstante, el Concejo Municipal de Distrito de Colorado se ha opuesto a la firma del convenio. Por lo anterior, señala, se ha tomado la decisión de no aprobar ningún movimiento presupuestario del Distrito de Colorado hasta tanto no haya convenio. Menciona que el 02 de octubre de 2023, mediante otra publicación en Facebook, el Concejo Municipal de Distrito de Colorado indicó que: “ha realizado lo [sic] esfuerzos necesarios, para que los servicios continúen, en especial la recolección de residuos, debido a que contamos con combustible para dar el buen servicio a la población por dos semanas más”. Aduce que mediante el oficio N° UC-056-2023 del 12 de septiembre del 2023 y suscrito por la Unidad de Cobros Concejo Municipal Distrito de Colorado, se indicó a la amparada que debía cancelar la tasa por concepto de servicio de recolección de basura especial correspondiente al tercer trimestre del 2023, entre otros impuestos. Comenta que, mediante la constancia de pago del 03 de octubre de 2023, se extrae que la amparada, [Nombre 002]. se encuentra al día con el pago de los respectivos impuestos y tasas relativas al cuarto trimestre del 2023 y con el pago del tercer trimestre del 2023, de los montos por servicio de recolección de basura especial y servicio de mantenimiento de parques y zonas verdes. Narra que la amparada, [Nombre 002]. en la ejecución de su actividad industrial, genera por semana, aproximadamente, seiscientos kilogramos de residuos sólidos y las autoridades competentes han comunicado a la ciudadanía que el servicio de recolección de residuos cesaría a partir de la tercera semana del mes de octubre. Por lo anterior, solicita la intervención de la Sala.

2.- Mediante resolución de las 11:43 horas del 18 de octubre de 2023, se dio curso al presente asunto y se concedió audiencia al Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado y al Presidente del Concejo Municipal del Cantón de Abangares, sobre los hechos alegados por la parte recurrente.

3.- Informa bajo juramento Ana Gabriela Umaña Centeno, en su condición de Presidenta del Concejo Municipal de Abangares, que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado está en la obligación de realizar un convenio con la Municipalidad de Abangares, para disponer de los recursos municipales. Refuta que la Intendente Distrital se ha negado a tal actuación y, por el contrario, ha tomado medidas de presión para que los instrumentos presupuestarios se le aprueben sin cumplir con los requerimientos de ley. Señala que los servicios que brindan los concejos municipales de distrito son exclusiva responsabilidad de los mismos, por lo que no se puede endilgar al Concejo Municipal de Abangares la mala gestión o planificación de los recursos que capta el Distrito de Colorado. Reitera que corresponde al Concejo Municipal del Distrito de Colorado, cumplir con lo dispuesto en la ley y la normativa atinente, entre ello, la recolección de los residuos sólidos. Solicita se declare sin lugar el recurso, en lo que a la Municipalidad de Abangares se refiere.

4.- Informa bajo juramento Julio de los Ángeles Tenorio González, en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, que ese concejo municipal de distrito depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares. Señala que la Municipalidad de Abangares ha indicado que no aprobarán ningún tipo de presupuesto para el concejo distrital, hasta tanto no exista un convenio de repartición de los ingresos que se generan en el Distrito de Colorado. Lo anterior, ha conllevado a la improbación de las modificaciones presupuestarias, entre las cuales se encuentra la recolección de residuos. Recalca que la negativa de aprobar las modificaciones presupuestarias imposibilita al concejo distrital a desarrollar los programas que le han sido otorgados. Solicita se ordene al Concejo Municipal de Abangares aprobar las modificaciones presupuestarias correspondientes.

 5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

 Redacta el Magistrado Salazar Alvarado; y,

 

CONSIDERANDO:

I.- OBJETO DEL RECURSO. La parte recurrente alega que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, se dejaría de brindar el servicio de recolección de residuos. Acusa que el Concejo Municipal del Cantón de Abangares ha procurado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; sin embargo, el Concejo Municipal del Distrito de Colorado se niega a su suscripción. Considera que tales decisiones afectan los derechos fundamentales de la amparada, al no recolectarse los residuos que se generan semanalmente. Asimismo, acusa que se ha cobrado a la amparada el pago de los impuestos correspondientes al tercer trimestre del año 2023, a pesar de que ya se había cancelado.

II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos según lo prevenido en el auto inicial:

a)    La empresa [Nombre 002] se ubica en el Distrito de Colorado y genera aproximadamente seiscientos kilogramos semanales de residuos sólidos (hecho no controvertido).

b)    El Concejo Municipal del Cantón de Abangares, como municipalidad madre, ha exigido al Concejo Municipal del Distrito de Colorado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito” (véase informes rendidos por las autoridades recurridas).

c)     El Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, no brindaría más el servicio de recolección de residuos debido a la falta de presupuesto (véanse informe rendido por y prueba aportada).

d)    El Concejo Municipal del Distrito de Colorado depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares (véanse informes rendidos por las autoridades recurridas).

III.- SOBRE EL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. En reiteradas ocasiones, este Tribunal ha desarrollado el contenido de este derecho, contemplado en el artículo 50, de la Constitución Política. La protección del ambiente es un mecanismo adecuado para tutelar y mejorar la calidad de vida de todos, lo que hace necesaria la intervención de los Poderes Públicos sobre los factores que pueden alterar su equilibrio y obstaculizar que la persona se desarrolle y desenvuelva en un ambiente sano. El Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, por lo que, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- SOBRE EL SERVICIO DE RECOLECCIÓN DE BASURA. En reiteradas ocasiones, este Tribunal Constitucional se ha referido a los principios constitucionales que rigen la prestación de servicios públicos y el derecho fundamental a la prestación eficiente de éstos, que implica que independientemente del tipo de servicio, deben ser prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente (véanse en ese sentido las Sentencias N° 2003-11382 de las 15:11 horas del 07 de octubre de 2003 y N° 2011-003043 de las 16:03 horas del 08 de marzo de 2011). Asimismo, el artículo 169, de la Constitución Política, dispone el deber de las Municipalidades del país de velar por los intereses de los habitantes de su jurisdicción, de ahí que, en reiterados pronunciamientos, este Tribunal ha señalado que dichas corporaciones se encuentran en la obligación de eliminar cualquier tipo de amenaza que ponga en riesgo los derechos a la salud y a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado de las personas que viven en su cantón (véanse en ese sentido las Sentencias N° 2008-11739 de las 12:12 horas del 25 de julio de 2008 y N° 2011-003043 de las 16:03 horas del 08 de marzo de 2011).

V.- SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. Esta Sala, a través de la Sentencia N° 2019-021271 de las 12:10 horas del 30 de octubre de 2019 indicó, respecto a las competencias y obligaciones de los concejos municipales de distrito, lo siguiente:

“VII.- SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO: Este Tribunal Constitucional mediante sentencia 2006-10395 de las 19:18 hrs de 19 de julio de 2006 se pronunció en relación a la naturaleza de los Concejos Municipales de Distrito, analizando el tipo de autonomía que poseen para el cumplimiento de sus funciones. Sobre el particular, se resolvió lo siguiente:

“III.- Antecedentes.

El tema de los denominados “Concejos Municipales de Distrito” fue conocido este Tribunal en la sentencia 6000-94 del 14 de octubre de 1994. En aquella oportunidad, la Sala declaró inconstitucional varias disposiciones y Decretos que regulaban éstos órganos, pues consideró que violaban los principios contenidos en los artículos 168, 169, 170, 188 y 189 de la Constitución Política, ya que “(…)La Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la organización y administración de servicios públicos (…).”

Con motivo de esa sentencia, el legislador ordinario determinó la necesidad de hacer una reforma constitucional que incorporara los concejos municipales de distrito. Así, por Ley N° 8105/01 se reformó el artículo 172 de la Constitución Política y se introdujo la figura del “Concejo municipal de Distrito” para “la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón”. Según lo expuesto por los accionantes, tal reforma supuso la creación de “municipalidades a nivel distrital” a partir de lo cual ninguna ley o autoridad puede ignorar que en los distritos en donde exista un Concejo propio, es a éste y no a la Municipalidad “madre” a quien corresponde percibir los impuestos destinados a las localidades, así como administrar los servicios que estén afectados.

Es preciso analizar la reforma hecha por el constituyente derivado, con el objeto de determinar la competencia que tienen esos órganos.

Costa Rica es una república unitaria, no federal. En este sentido, en la sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil novecientos noventa y cuatro la Sala indicó:

"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión, desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica [...]"

La Constitución Política determina el tipo de organización administrativa que existe en el país. El artículo 168 dispone claramente que para los efectos de la Administración Pública “…el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos”. El artículo 169 establece que “…La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal…”. Por otra parte, de conformidad con el artículo 2° de la Constitución Política, la soberanía reside en “la Nación” y el Estado ejerce esa soberanía sobre todo el territorio nacional, por delegación del pueblo. Desde el punto de vista jurídico, la soberanía alude a esa condición de superioridad que tiene el Estado sobre cualquier otro poder, a lo interno y a lo externo. Hacia lo interno, significa que el Estado es soberano respecto de los otros entes u órganos que existen y actúan dentro del territorio. En este sentido, en la sentencia Nº 2002-09289 de las 15:12 horas del 24 de setiembre del 2002 la Sala señaló:

“I.- Dentro de los Estados modernos el concepto de soberanía reviste un matiz distinto al que tradicionalmente se esbozaba. Clásicamente se concebía a la soberanía como aquél poder que reside, exclusivamente, en la Nación, concepto –este último- que derivado de la doctrina Francesa, es sinónimo de pueblo (sea el conjunto de las generaciones pasadas, presentes y futuras del país), confiriéndole a la soberanía un matiz cultural y, además, político. Actualmente, dicho concepto, en virtud del principio democrático de representación popular esbozado en el artículo 9 de la Constitución, evolucionó, constituyéndose en una potestad que no solamente reside en la Nación, sino que es ejercida con poder coactivo físico y jurídico por el gobierno. Dicha situación coloca sobre la mesa el tema de la supremacía de la potestad de gobierno como un componente de la soberanía estatal, la cual se impone internamente sobre los ordenamientos y sujetos existentes dentro de su territorio. A lo dicho, debe agregarse, entonces, que el ejercicio de la soberanía interna del Estado costarricense, al estar sujeto jurídicamente a la potestad de gobierno, ergo del pueblo, debe entenderse también sujeta a los principios, derechos y garantías constitucionales que rigen en la República, y a los tratados y convenios internacionales que se encuentren suscritos e incorporados a nuestro ordenamiento constitucional.”

Estos dos principios, unidad del Estado y soberanía estatal, constituyen los límites al ámbito de desarrollo de la autonomía de los entes locales.

Por otra parte y desde el punto de vista subjetivo, la Administración Pública es el conjunto de entes al cual el ordenamiento jurídico ha atribuido la función de administrar. De conformidad con nuestro ordenamiento jurídico, la Administración Pública está formada por el Estado (ente público mayor), y un conjunto de entes menores creados a partir de un acto de imperio del primero. Entre los entes menores se encuentran algunos de carácter territorial (municipalidades) y otros de carácter institucional (instituciones autónomas y semiautónomas).

En cuanto a los modelos de organización tenemos que existe la administración centralizada, donde la totalidad de las competencias están concentradas en un solo centro de acción, el Estado y la administración descentralizada, formada por los entes menores. En ésta última, el Estado transfiere o crea competencias a favor de otro sujeto con el objeto de buscar la eficiencia de la gestión pública, para la satisfacción del interés público encomendado. La descentralización pretende ser una garantía de la división de funciones, evitando su concentración en el Poder Ejecutivo; se procura así agilizar el funcionamiento del Estado o la Administración central y evitar su colapso.

La descentralización supone entonces la creación de entes públicos con personalidad jurídica distinta del Estado. Es precisamente ese elemento, la personalidad jurídica del ente titular de la competencia descentralizada lo que va a distinguir un ente de un órgano.

La doctrina nacional señala como elementos comunes presentes en la descentralización los siguientes:

1. Son entes con personalidad jurídica distinta del Estado;

2. Tienen una competencia específica, que es última, definitiva y excluyente;

3. Son tutelados por la Administración Pública a través de las potestades de dirección, programación o planificación y control;

4. Tienen autonomía económica (financiera o presupuestaria)

IV.- La autonomía a la luz del ordenamiento jurídico estatal.

Ya se indicó líneas atrás que la descentralización puede ser por materia (instituciones autónomas) o por territorio (municipalidades). Así lo señaló este Tribunal en la sentencia 1999-5445:

“En Costa Rica el régimen municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal, resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades genéricas.”

En esa misma sentencia, y desde un punto de vista jurídico-doctrinario, se definió la autonomía municipal como “la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (…)algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa (…)”. Se trata entonces, de una condición de libertad de la cual gozan frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Al aprobar la redacción del artículo 170, el constituyente trató de diseñar un sistema de administración local que estuviera fuera de la injerencia del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la autonomía no se otorgó en forma ilimitada, sino sujeta a ciertos límites.

V.- De los Concejos Municipales de Distrito.

El artículo 1° de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre del 2001 define a los Concejos de Distrito como órganos adscritos a la Municipalidad correspondiente, que gozan de autonomía funcional propia para la administración de los intereses y servicios locales.

Con el objeto de comprender la naturaleza de estos entes es necesario examinar el alcance de algunos de estos conceptos. En primer término, la norma señala que se trata de un “órgano adscrito a la respectiva municipalidad”. Ello significa que el Concejo de Distrito forma parte de la estructura organizativa de la respectiva Municipalidad. En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Legislativa, la diputada Urpí Pacheco (diputada proponente y dictaminadora del proyecto) señaló que “(…)Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, cómo órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad.”

Es importante detenerse en el concepto de autonomía que fijó el legislador, pues existen varios niveles de descentralización o autonomía. El primer grado de autonomía es la administrativa. Es el grado mínimo o básico que permite al ente ejecutar sus competencias y realizar sus atribuciones sin sujeción a otro ente. Se trata de la potestad de auto-administrarse, es decir, de disponer de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que estime más conveniente para el cumplimiento de sus fines. En nuestro sistema jurídico es la autonomía con que cuentan las instituciones autónomas o semiautónomas (artículo 188 de la Constitución Política).

En la “pirámide de la descentralización” sigue en orden ascendente la autonomía política o de gobierno, es decir, aquella que permite a un ente fijar sus propias políticas, objetivos, fines y metas a través de la potestad de planificación. En nuestro ordenamiento es la autonomía que tienen las Municipalidades, que gozan además de autonomía administrativa y tributaria.

Luego está la autonomía organizativa o política, que supone la potestad de auto organizarse. Este Tribunal a través de su jurisprudencia ha ido delineando los perfiles de este concepto: se trata de la potestad de dictarse su propia organización fundamental. No debe confundirse con la potestad de auto-organización que tiene cualquier ente público menor y que se traduce en la potestad de dictar reglamentos autónomos de organización. En nuestro ordenamiento jurídico las cuatro universidades públicas son ejemplo de esta autonomía.

Finalmente está la autonomía tributaria, conocida también como potestad impositiva, que se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda.

Tanto la Constitución Política como la Ley N° 8105 otorgan a los Concejos de Distrito “autonomía funcional” para la administración de intereses y servicios locales. Mientras el texto de ley aprobado contiene el concepto “autonomía funcional”, en la discusión los diputados aluden a la “autonomía administrativa”. Es oportuno advertir que se trata de dos autonomías distintas. Al analizar los límites y el contenido que los legisladores dieron a dicha autonomía, se concluye que se refieren a la autonomía funcional, es decir, aquella capacidad de auto-administrarse que otorga al órgano libertad para organizar su trabajo y disponer de sus recursos con independencia de la Municipalidad “madre”, en pocas palabras, para ‘funcionar’ de forma independiente.

Otra interpretación no puede darse pues la autonomía administrativa en sentido estricto (o de primer grado) supone un grado de independencia como el que tienen las instituciones autónomas; la lectura de las actas legislativas permite concluir que eso no fue lo que tuvo en mente el legislador al crear los concejos municipales.

En segundo lugar, la norma señala que la creación del concejo se hará en “casos calificados”. Su creación constituye un acto voluntario de las municipalidades, las que deciden si se resulta oportuno o no establecer una organización de esa naturaleza. El artículo 2° de la Ley N° 8173 dispone que su creación deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, previa solicitud de un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito.

De la lectura de las actas se concluye claramente que la intención del legislador al promulgar la reforma fue solventar algunos de los problemas que se presentan en aquellas comunidades que están localizadas lejos de la cabecera del cantón. En ese sentido en la exposición de motivos del proyecto se indicó: “Es importante señalar que existe un realidad sociológica que demanda la existencia de estas formas de organización, por razones históricas, de alejamiento geográfico, u otras, que en definitiva habían mantenido la existencia de esos hasta que fueron declarados inconstitucionales”.

Durante la discusión de la reforma constitucional los diputados dejaron claramente sentado –y así lo dispusieron en el texto de la ley-, que, con el objeto de evitar una eventual proliferación de concejos municipales, su creación debía obedecer a “razones especiales de peso” que la justificaran”. Si bien tales razones no se indicaron en el texto constitucional (pues a juicio de los diputados que dictaminaron el proyecto no era conveniente) eventualmente fueron reducidas a una sola –el factor distancia-, y quedó fijado así en el artículo 2° de la Ley N° 8173:

“… solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.”

Es evidente entonces que la intención del constituyente derivado al promulgar la reforma no fue crear mini cantones mediante un procedimiento irregular. Así, no pueden los Concejos, como pretenden los accionantes, fungir como pequeñas “municipalidades de distrito” con autonomía plena, de manera que perciban de manera independiente los impuestos destinados a las localidades. Interpretarlo de esa forma, supondría desmembrar el territorio nacional y dar a la reforma constitucional hecha, un alcance mayor al que tuvo en mente el legislador.

El legislador les otorgó autonomía funcional con el objeto de que puedan utilizar las herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. La idea del legislador fue que tales concejos sirvieran como “punto de apoyo en su gestión municipal”, en aquellos sitios que por su lejanía tuvieran dificultades de comunicación con la cabecera del cantón.

Sin embargo, carecen de cualquier otro tipo de autonomía. No tienen iniciativa en materia presupuestaria y no pueden intervenir en la recaudación e inversión de los ingresos de la Municipalidad “madre”. Su presupuesto es el que les asigne la Municipalidad a la cual están adscritos y de la cual dependen orgánicamente, pues si bien el Intendente es el órgano ejecutivo, su Jerarca sigue siendo el Consejo Municipal, que se mantiene como superior.

Los concejos no pueden actuar en forma autónoma más allá de los límites que esa autonomía les impone, teniendo claro que son “órganos adscritos a la respectiva municipalidad”, que carecen de personalidad jurídica y están sujetos a la relación de subordinación en materia presupuestaria, de gobierno y normativa.”(criterio reiterado en sentencias 2006-13381 de las 09:00 horas del 8 de setiembre de 2006; 2007-4428 de las 16:50 horas del 28 de marzo de 2007 y 2018-20799 de las 12:10 horas del 12 de diciembre de 2018).

VIII.-  Redacta el Magistrado Castillo Víquez. La Sala ha mantenido la línea jurisprudencial de que los Concejos Municipales de Distrito son órganos adscritos y que la única autonomía que ostentan es la funcional, es decir, se les reconoce la utilización de herramientas administrativas básicas para funcionar de manera eficiente, con algún grado de independencia organizativa de la municipalidad madre. En primer término, aunque resulte obvio es necesario hacer un repaso somero por las figuras jurídico-administrativas. Lo elemental es la diferencia entre un órgano y ente. El primero carece de personalidad jurídica y forma parte de un ente; el segundo, tiene personalidad jurídica, y de conformidad con el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública, capacidad de derecho público y privado. Asimismo, tenemos la figura del órgano desconcentrado, que es aquel que tiene una competencia exclusiva y excluyente pese a que no está en la cúspide administrativa o, como bien establece la doctrina española, tiene el monopolio de la competencia. Finalmente, tenemos el órgano persona, que es una creación de la doctrina de la República Oriental del Uruguay, el cual se le conoce en nuestro medio como órgano con personificación presupuestaria o personalidad jurídica instrumental, que es aquel órgano que tiene una parte personificada y otra no, y en el que existe un órgano ejecutivo, el cual solo puede ser creado por Ley formal, toda vez que, pese a ser un órgano, y no un ente, la personalidad jurídica instrumental le permite tener, entre otras atribuciones: su propio representante judicial y extrajudicial, tener bienes, cuentas corrientes, demandar y ser demandado en juicio y, finalmente, tener su propio presupuesto separado del presupuesto ordinario de la República; empero, en relación con esta última atribución, esta le fue suprimida mediante Ley n.° 9524 del 7 de marzo de 2018, Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, ya que todos estos presupuestos, a partir de la entrada en vigencia de esta Ley, se deben incorporar al presupuesto ordinario de la República. Hay que tener presente, para evitar malas interpretaciones de la organización administrativa costarricense, que, en el caso del órgano desconcentrado -regulado en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública-, y el órgano con personalidad jurídica instrumental estamos en presencia de un fenómeno jurídico-administrativo de desconcentración, y no de descentralización administrativa, dicho de otra forma, el órgano sigue siendo parte del ente respectivo, pues no se llega a crear un ente, el cual formaría parte de lo que se conoce como la Administración Pública descentralizada, sea esta por región o por servicio. Hay que tener muy claro que la Sala Constitucional ha validado la constitucionalidad de los órganos con personalidad jurídica instrumental, entre otras, en  la sentencia n.° 2005-003629, por lo que resulta constitucionalmente legítimo crear órganos con personalidad jurídica instrumental en el Estado -persona jurídica mayor-, tal y como sucede con CONAVI, COSEVI, Consejo de Transporte Público, el Registro Nacional, el Tribunal Registral Administrativo, etc., como en los demás entes descentralizados -entes menores-, tal y como ocurre con los Concejos Municipales de Distrito. Sobre este extremo, expresó la Sala Constitucional en la supra citada sentencia lo siguiente:

“b- La personalidad jurídica instrumental. Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas”.

Por otra parte, en este análisis no se puede soslayar lo que establece el artículo 172 constitucional, cuando expresa que, para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades pueden crear concejos municipales de distritos, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios de los diputados, fija las condiciones especiales en que pueden ser creados y regula su estructura, funcionamiento y financiamiento.

Adoptando como marco de referencia lo anterior, no encuentro que el numeral primero de la Ley General de Concejos Municipales de Distrito, Ley n.° 8173, reformada por la Ley n.° 9208 de 20 de febrero del 2014, vulnere el Derecho de la Constitución -valores, principios y normas-, toda vez que la personalidad jurídica instrumental es una figura jurídico administrativo que no riñe con el numeral 169, 170 y 172 de la Carta Fundamental; más bien, es la figura jurídico-administrativo -órgano con personalidad jurídica instrumental- que mejor se adecúa a los propósitos de hacer posible la aplicación  en lo que atañe a la administración de los intereses y servicios distritales, lógicamente con los atributos derivados de la personalidad jurídica para hacer realizar una gestión eficaz y eficiente del órgano de la municipalidad y con las consecuencias establecidas supra que se derivan de la personalidad jurídica instrumental. Hay que reiterar que la afirmación de que se trata de una municipalidad dentro de otra municipalidad es una posición que no tiene sustento jurídico ni fáctico. Lo primero, porque el concejo municipal de distrito como órgano con personalidad jurídica instrumental, sigue siendo un órgano, y no un ente; lo segundo, como órgano que es, en este caso, no tiene su propio presupuesto, no puede crear impuesto -atribución constitucional sólo del Concejo-, y su creación o su desaparición corresponde también al órgano colegiado de la municipalidad (…)” (destacados no corresponden al original).

 

VI.- SOBRE EL FONDO. La parte recurrente acusa que el Concejo Municipal del Distrito de Colorado comunicó que, a partir del mes de octubre de 2023, cesaría el servicio de recolección de residuos, aduciendo problemas de índole presupuestario.

Al respecto, la autoridad de ese concejo distrital, en su informe rendido bajo juramento -con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44, de la Ley que rige esta Jurisdicción-, no niega los hechos, y aduce que depende presupuestariamente de la Municipalidad de Abangares, quien se ha negado a realizar las aprobaciones presupuestarias pertinentes. Por su parte, la autoridad de la Municipalidad de Abangares acusa que, como municipalidad madre, ha exigido al Concejo Municipal del Distrito de Colorado establecer un Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, según lo establecido en la Ley N° 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; sin embargo, el concejo distrital se ha negado a tal requerimiento.

Analizado el cuadro fáctico expuesto, considera esta Sala que sí se ha producido una lesión a los derechos fundamentales de la parte recurrente. Primeramente, se debe aclarar que el conflicto que pueda existir entre el Concejo Municipal del Cantón de Abangares y el Concejo Municipal del Distrito de Colorado, respecto a la aprobación de los presupuestos y la aplicación de lo dispuesto en la Ley N° 8173, es una cuestión de mera legalidad, que escapa de las competencias de esta Jurisdicción Constitucional.

Aclarado lo anterior -y referente al objeto de este proceso-, estima este Tribunal que ha existido una inacción, por parte del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, en atender los servicios públicos que le corresponden, de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Nótese, que la autoridad del Concejo Municipal del Distrito de Colorado reconoce que se ha dado la suspensión del servicio de recolección de residuos ante la falta de presupuesto e intenta achacar tal responsabilidad en el municipio madre. No obstante, si bien ese concejo forma parte de la Municipalidad de Abangares, lo cierto es que, tal y como se explica en el Considerando supra, cuenta con autonomía funcional, por lo que debe procurar el correcto funcionamiento de los servicios que le fueron encomendados, máxime si se encuentra de por medio la salud de las personas que habitan en ese distrito, ya que su inacción puede acarrear afectaciones tales como contaminación, proliferación de plagas, entre otros. Así las cosas, lo procedente es declarar con lugar el recurso, de conformidad con lo establecido en la parte dispositiva de esta sentencia.

VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, éstos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara con lugar el recurso, en cuanto a las omisiones del Concejo Municipal del Distrito de Colorado. Se ordena a Julio de los Ángeles Tenorio González, en su condición de Presidente del Concejo Municipal del Distrito de Colorado, o a quien en su lugar ejerza tal cargo, girar las órdenes que estén dentro del ámbito de sus competencias para que, dentro del plazo de veinticuatro horas, contado a partir de la notificación de esta resolución, se restituya el servicio de recolección de residuos en el Distrito de Colorado. Se advierte a las autoridades recurridas que, de conformidad con el artículo 71, de la Ley de esta Jurisdicción, se impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado. Se condena a la Municipalidad de Abangares al pago de costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto al Concejo Municipal del Cantón de Abangares, se declara sin lugar el recurso.-

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Paul Rueda L.




Luis Fdo. Salazar A.

	

 

	

Anamari Garro V.




Ingrid Hess H.

	

 

	

Ileana Sánchez N.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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 CO02OUXIQT461

EXPEDIENTE N° 23-025093-0007-CO

 

Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 13:03:34.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

**CONSIDERING:**

**I.- PURPOSE OF THE APPEAL.** The appellant alleges that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado communicated that, as of October 2023, it would cease providing the waste collection service. The appellant claims that the Concejo Municipal del Cantón de Abangares has sought to establish a Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, as set forth in Law No. 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito”; however, the Concejo Municipal del Distrito de Colorado refuses to sign it. The appellant considers that such decisions affect the fundamental rights of the protected party, as the waste generated weekly is not being collected. Likewise, the appellant claims that the protected party was charged the payment of taxes corresponding to the third quarter of 2023, even though it had already been paid.

**II.- PROVEN FACTS.** Of importance for the decision in this matter, the following facts are deemed duly proven, either because they have been accredited or because the respondent omitted to refer to them as provided in the initial order:

a) The company [Name 002] is located in the Distrito de Colorado and generates approximately six hundred kilograms of solid waste per week (uncontroverted fact).

b) The Concejo Municipal del Cantón de Abangares, as the parent municipality, has demanded that the Concejo Municipal del Distrito de Colorado establish a Convenio de Cooperación y Distribución de Recursos Municipales, as set forth in Law No. 8173, “Ley General de Concejos Municipales de Distrito” (see reports rendered by the respondent authorities).

c) The Concejo Municipal del Distrito de Colorado communicated that, as of October 2023, it would no longer provide the waste collection service due to a lack of budget (see report rendered and evidence provided).

d) The Concejo Municipal del Distrito de Colorado depends budgetarily on the Municipalidad de Abangares (see reports rendered by the respondent authorities).

**III.- REGARDING THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT.** On repeated occasions, this Court has developed the content of this right, contemplated in Article 50 of the Constitución Política. The protection of the environment is an adequate mechanism to safeguard and improve the quality of life for all, which necessitates the intervention of the Public Powers regarding factors that can alter its balance and hinder a person’s ability to develop and thrive in a healthy environment. The State is the guarantor of the protection and guardianship of the environment and natural resources. In this sense, the control and oversight of environmental matters and activities constitute an essential function of the State, such that, regarding environmental protection, the functions of stewardship, control, and oversight of environmental matters correspond to the State, through the various administrative agencies.

**IV.- REGARDING THE WASTE COLLECTION SERVICE.** On repeated occasions, this Constitutional Court has referred to the constitutional principles governing the provision of public services and the fundamental right to their efficient provision, which implies that regardless of the type of service, they must be provided with high quality standards, the necessary corollary of which is the obligation of public administrations to provide them continuously, regularly, promptly, effectively, and efficiently (see in this regard Judgments No. 2003-11382 at 15:11 on October 7, 2003 and No. 2011-003043 at 16:03 on March 8, 2011). Likewise, Article 169 of the Constitución Política establishes the duty of the country’s Municipalities to look after the interests of the inhabitants within their jurisdiction. Hence, in repeated pronouncements, this Court has indicated that such corporations are obligated to eliminate any type of threat that jeopardizes the rights to health and a healthy and ecologically balanced environment for the people living in their canton (see in this regard Judgments No. 2008-11739 at 12:12 on July 25, 2008 and No. 2011-003043 at 16:03 on March 8, 2011).

**V.- REGARDING THE CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO.** This Chamber, through Judgment No. 2019-021271 at 12:10 on October 30, 2019, indicated the following regarding the competencies and obligations of the concejos municipales de distrito:

“VII.- REGARDING THE CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO: This Constitutional Court, through judgment 2006-10395 at 19:18 on July 19, 2006, ruled on the nature of the Concejos Municipales de Distrito, analyzing the type of autonomy they possess for fulfilling their functions. On this matter, the following was resolved:

“III.- Background.

The issue of the so-called "Concejos Municipales de Distrito" was heard by this Court in judgment 6000-94 of October 14, 1994. On that occasion, the Chamber declared several provisions and Decrees that regulated these bodies unconstitutional, as it considered they violated the principles contained in Articles 168, 169, 170, 188, and 189 of the Constitución Política, since "(…)The Constitución Política provides absolutely nothing regarding District Councils; they lack imperative powers that allow them to issue acts of that nature and are not responsible for the organization and administration of public services (…)."

Following that judgment, the ordinary legislator determined the need for a constitutional reform to incorporate the concejos municipales de distrito. Thus, by Law No. 8105/01, Article 172 of the Constitución Política was reformed, and the figure of the "Concejo municipal de Distrito" was introduced for "the administration of interests and services in the districts of the canton". According to the claimants, such a reform implied the creation of "municipalities at the district level," from which no law or authority can ignore that in districts where a Council exists, it is this Council, and not the "parent" Municipality, that is responsible for collecting taxes intended for the localities, as well as administering the services involved.

It is necessary to analyze the reform made by the derivative constituent power, in order to determine the competence held by these bodies.

Costa Rica is a unitary, not a federal, republic. In this regard, in judgment 4091-94, at fifteen hours twelve minutes on August ninth, nineteen ninety-four, the Chamber indicated:

"XXIX.- From the constitutional point of view, it is necessary to begin by emphasizing that Costa Rica, since its birth, has been a concentrated unitary State, which means it has never had any type of political decentralization per se. The only type it has known is administrative, whether territorial -municipalities- or institutional. It is therefore useless any exercise aimed at distinguishing, as the appellants intend, between merely administrative decentralization and other possible forms of decentralization, such as the political one. This necessitates considering the legal, regulatory, or merely administrative provisions as fundamental for the decision in this case, which, over the years, have organized the territories in question, from the perspective of administrative territorial division, the only one known in Costa Rica [...]"

The Constitución Política determines the type of administrative organization that exists in the country. Article 168 clearly provides that for the purposes of Public Administration "...the national territory is divided into provinces, these into cantons, and the cantons into districts". Article 169 establishes that "...The administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government...". Furthermore, in accordance with Article 2 of the Constitución Política, sovereignty resides in "the Nation," and the State exercises this sovereignty over the entire national territory, by delegation of the people. From a legal point of view, sovereignty refers to that condition of superiority that the State holds over any other power, both internally and externally. Internally, it means that the State is sovereign with respect to the other entities or bodies that exist and operate within the territory. In this sense, in judgment No. 2002-09289 at 15:12 on September 24, 2002, the Chamber stated:

"I.- Within modern States, the concept of sovereignty takes on a different nuance than traditionally outlined. Classically, sovereignty was conceived as that power residing exclusively in the Nation, a concept –the latter– which, derived from French doctrine, is synonymous with the people (i.e., the set of past, present, and future generations of the country), conferring a cultural and, furthermore, political nuance on sovereignty. Currently, this concept, by virtue of the democratic principle of popular representation outlined in Article 9 of the Constitution, has evolved, becoming a power that not only resides in the Nation but is exercised with physical and legal coercive power by the government. This situation brings to the table the issue of the supremacy of government power as a component of state sovereignty, which prevails internally over the legal systems and subjects existing within its territory. To the foregoing, it must be added, then, that the exercise of the internal sovereignty of the Costa Rican State, being legally subject to the power of government, ergo of the people, must also be understood as subject to the constitutional principles, rights, and guarantees that govern in the Republic, and to the international treaties and conventions that are signed and incorporated into our constitutional legal system."

These two principles, unity of the State and state sovereignty, constitute the limits to the scope of development of the autonomy of local entities.

On the other hand, and from a subjective point of view, the Public Administration is the set of entities to which the legal system has attributed the function of administering. In accordance with our legal system, the Public Administration is formed by the State (the major public entity), and a set of minor entities created by an act of imperium of the former. Among the minor entities are some of a territorial nature (municipalities) and others of an institutional nature (autonomous and semi-autonomous institutions).

Regarding organizational models, we have centralized administration, where all competencies are concentrated in a single center of action, the State, and decentralized administration, formed by the minor entities. In the latter, the State transfers or creates competencies in favor of another subject with the aim of seeking efficiency in public management, for the satisfaction of the public interest entrusted. Decentralization aims to be a guarantee of the division of functions, preventing their concentration in the Executive Branch; it seeks to streamline the functioning of the State or the central Administration and prevent its collapse.

Decentralization thus implies the creation of public entities with a legal personality distinct from the State. It is precisely this element, the legal personality of the entity holding the decentralized competence, that distinguishes an entity from an organ.

National legal doctrine indicates the following common elements present in decentralization:

1. They are entities with a legal personality distinct from the State;

2. They have a specific competence, which is final, definitive, and exclusive;

3. They are overseen by the Public Administration through the powers of direction, programming or planning, and control;

4. They have economic autonomy (financial or budgetary)

IV.- Autonomy in light of the state legal system.

It was already indicated above that decentralization can be by subject matter (autonomous institutions) or by territory (municipalities). This Court stated this in judgment 1999-5445:

"In Costa Rica, the municipal regime is a modality of territorial decentralization, as inferred from the first paragraph of Article 168 of the Constitution. It is defined, mainly, in Articles 169 and 170 of the Constitución Política which state, as relevant, that the 'administration of local interests and services shall be the responsibility of the Municipal Government formed by a deliberative body of popular election and an executive official designated by law' (today the Alcalde Municipal); it is a 'corporate system that enjoys autonomy and its own economic resources (budgetary competence)'. From this enunciation of the main legal features of the municipal institution, it is absolutely clear that certain elements are derived, namely: the existence of a territorial jurisdiction to attend to the interests and services at the local level; the constitution of a population based on neighborhood ties, such that every inhabitant of the Canton is a resident; government formed by two differentiated bodies (Council and Mayor) with defined functions and relationships between them; the corporate nature of the institution; the constitutional guarantee of independence (autonomy); and the subject matter of its administration, which is formed by everything that is or constitutes 'local interest and service'. From the political point of view, municipalities are representative governments with competence over a specific territory (canton), with their own legal personality and public powers vis-à-vis their residents (inhabitants of the canton); they operate in a decentralized manner vis-à-vis the Government of the Republic, and enjoy constitutionally guaranteed and reinforced autonomy manifested in political matters, by determining their own goals and the normative and administrative means in fulfilling all types of public services for the satisfaction of the common good in their community. It can be said, in summary, that municipalities or local governments are territorial entities of a corporate and non-state public nature, endowed with independence in matters of government and operation, which means, for example, that municipal autonomy involves tax aspects, which for their validity require legislative authorization, the contracting of loans, and the preparation and disposition of their own revenues and expenditures, with generic powers."

In that same judgment, and from a legal-doctrinal point of view, municipal autonomy was defined as "the capacity of Municipalities to decide freely and under their own responsibility, everything pertaining to the organization of a specific locality (…) a sector of legal doctrine has said that this autonomy implies the free election of their own authorities; free management in matters of their competence; the creation, collection, and investment of their own revenues; and specifically, refers to encompassing political, normative, tax, and administrative autonomy (…)". It is, then, a condition of freedom they enjoy vis-à-vis the other entities of the State for the adoption of their fundamental decisions. In approving the wording of Article 170, the constituent intended to design a system of local administration that was outside the interference of the Executive Branch.

However, the autonomy was not granted in an unlimited form, but rather subject to certain limits.

V.- On the District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito).

Article 1 of Law No. 8173 of December 7, 2001, defines the District Councils as bodies attached (órganos adscritos) to the corresponding Municipality, which enjoy their own functional autonomy (autonomía funcional) for the administration of local interests and services.

In order to understand the nature of these entities, it is necessary to examine the scope of some of these concepts. First, the provision indicates that it is an “organ attached to the respective municipality.” This means that the District Council forms part of the organizational structure of the respective Municipality. In the discussion that took place within the Legislative Assembly, Deputy Urpí Pacheco (the deputy who proposed and issued the opinion on the bill) stated that “(...) The municipal councils will have administrative autonomy, but will continue to depend on the municipality in matters of budget, legal personality, and government guiding principles, as bodies, not entities, belonging to the same municipality.”

It is important to dwell on the concept of autonomy established by the legislator, as there are several levels of decentralization or autonomy. The first degree of autonomy is administrative autonomy. It is the minimum or basic degree that allows the entity to execute its powers and carry out its attributions without subjection to another entity. It is the power of self-administration, that is, to dispose of human, material, and financial resources in the manner it deems most convenient for the fulfillment of its purposes. In our legal system, this is the autonomy held by autonomous or semi-autonomous institutions (article 188 of the Political Constitution).

In the "pyramid of decentralization," the next ascending order is political or governmental autonomy, that is, that which allows an entity to set its own policies, objectives, purposes, and goals through the power of planning. In our legal order, this is the autonomy held by the Municipalities, which also enjoy administrative and tax autonomy.

Next is organizational or political autonomy, which entails the power of self-organization. This Court, through its jurisprudence, has been delineating the outlines of this concept: it is the power to dictate one's own fundamental organization. It should not be confused with the power of self-organization that any lesser public entity has, which translates into the power to issue autonomous organizational regulations. In our legal system, the four public universities are an example of this autonomy.

Finally, there is tax autonomy, also known as the power of taxation (potestad impositiva), which refers to the initiative for the creation, modification, extinction, or exemption of municipal taxes belonging to these entities, a power subject to the approval indicated in Article 121, subsection 13 of the Political Constitution when applicable.

Both the Political Constitution and Law No. 8105 grant the District Councils “functional autonomy” for the administration of local interests and services. While the approved text of the law contains the concept “functional autonomy,” in the discussion the deputies allude to “administrative autonomy.” It is timely to warn that these are two distinct types of autonomy. By analyzing the limits and the content that the legislators gave to said autonomy, it is concluded that they refer to functional autonomy, that is, that capacity for self-administration that grants the body freedom to organize its work and dispose of its resources independently of the “parent” Municipality, in short, to ‘function’ independently.

No other interpretation can be given because administrative autonomy in the strict sense (or first-degree) entails a degree of independence like that held by autonomous institutions; a reading of the legislative records allows the conclusion that this was not what the legislator had in mind when creating the municipal councils.

Secondly, the provision states that the creation of the council will be done in “qualified cases” (casos calificados). Their creation constitutes a voluntary act of the municipalities, which decide whether it is opportune or not to establish an organization of that nature. Article 2 of Law No. 8173 provides that their creation must be ordered by at least two-thirds of the total members of the municipal council (concejo municipal) of the canton, upon the prior request of at least two hundred fifty residents of the district.

From a reading of the records, it is clearly concluded that the legislator's intention in enacting the reform was to solve some of the problems that arise in those communities that are located far from the cantonal seat. In this regard, the statement of motives for the bill indicated: “It is important to point out that there is a sociological reality that demands the existence of these forms of organization, for historical reasons, geographical remoteness, or others, which ultimately had maintained the existence of these until they were declared unconstitutional.”

During the discussion of the constitutional reform, the deputies clearly established—and so provided in the text of the law—that, in order to avoid a potential proliferation of municipal councils, their creation should be based on “special weighty reasons” that justify it. Although such reasons were not indicated in the constitutional text (because, in the judgment of the deputies who issued the opinion on the bill, it was not convenient), they were eventually reduced to a single one—the distance factor—and were thus established in Article 2 of Law No. 8173:

“... only in the case of districts distant from the cantonal seat, according to the regulation previously issued by each municipality.”

It is evident then that the intention of the derived constituent power in enacting the reform was not to create mini-cantons through an irregular procedure. Thus, the Councils cannot, as the plaintiffs claim, act as small “district municipalities” with full autonomy, so as to independently receive the taxes destined for the localities. To interpret it in that way would entail dismembering the national territory and giving the constitutional reform enacted a greater scope than the legislator had in mind.

The legislator granted them functional autonomy so that they could use basic administrative tools to function efficiently, with some degree of organizational independence from the parent municipality. The legislator's idea was that such councils would serve as a “support point in their municipal management,” in those places that, due to their remoteness, had communication difficulties with the cantonal seat.

However, they lack any other type of autonomy. They have no initiative in budgetary matters and cannot intervene in the collection and investment of the “parent” Municipality's revenues. Their budget is that which is assigned to them by the Municipality to which they are attached and on which they organically depend, because even though the Intendant is the executive body, their superior remains the Municipal Council (Consejo Municipal), which is maintained as a higher authority.

The councils cannot act autonomously beyond the limits that this autonomy imposes on them, being clear that they are “bodies attached to the respective municipality,” that they lack legal personality (personalidad jurídica) and are subject to a relationship of subordination in budgetary, governmental, and regulatory matters.” (criterion reiterated in judgments 2006-13381 of 09:00 hours on September 8, 2006; 2007-4428 of 16:50 hours on March 28, 2007; and 2018-20799 of 12:10 hours on December 12, 2018).

VIII.- Drafted by Magistrate Castillo Víquez. The Chamber has maintained the jurisprudential line that the District Municipal Councils are attached bodies and that the only autonomy they hold is functional, that is, they are recognized for the use of basic administrative tools to function efficiently, with some degree of organizational independence from the parent municipality. First, although it may seem obvious, it is necessary to make a brief review of the legal-administrative figures. The elementary point is the difference between an organ and an entity (ente). The former lacks legal personality and forms part of an entity; the latter has legal personality, and in accordance with Article 1 of the General Law of Public Administration, capacity under public and private law. Likewise, we have the figure of the deconcentrated organ (órgano desconcentrado), which is one that has exclusive and excluding competence even though it is not at the administrative apex or, as Spanish doctrine well establishes, has a monopoly on the competence. Finally, we have the organ-person (órgano persona), which is a creation of the doctrine of the Oriental Republic of Uruguay, which is known in our field as an organ with budget personification (personificación presupuestaria) or instrumental legal personality (personalidad jurídica instrumental), which is that organ that has one personified part and another not, and in which there is an executive body, which can only be created by formal law, since, despite being an organ, and not an entity, the instrumental legal personality allows it to have, among other attributions: its own judicial and extrajudicial representative, to own assets, current accounts, to sue and be sued in court, and, finally, to have its own budget separated from the ordinary budget of the Republic; however, in relation to this last attribution, this was suppressed by Law No. 9524 of March 7, 2018, the Law for Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Organs of the Central Government, since all these budgets, as of the entry into force of this Law, must be incorporated into the ordinary budget of the Republic. One must keep in mind, to avoid misinterpretations of the Costa Rican administrative organization, that in the case of the deconcentrated organ—regulated in Article 83 of the General Law of Public Administration—and the organ with instrumental legal personality, we are in the presence of a legal-administrative phenomenon of deconcentration (desconcentración), and not of administrative decentralization (descentralización administrativa), in other words, the organ continues to be part of the respective entity, because an entity is not created, which would form part of what is known as the decentralized Public Administration, whether by region or by service. It must be very clear that the Constitutional Chamber has validated the constitutionality of organs with instrumental legal personality, among others, in judgment No. 2005-003629, so it is constitutionally legitimate to create organs with instrumental legal personality in the State—the larger legal person—as happens with CONAVI, COSEVI, the Public Transport Council, the National Registry, the Administrative Registry Tribunal, etc., as well as in other decentralized entities—lesser entities—as occurs with the District Municipal Councils. On this point, the Constitutional Chamber expressed in the aforementioned judgment the following:

“b- Instrumental legal personality. However, the Chamber has held the criterion that endowing a deconcentrated organ with instrumental legal personality, as a model of administrative organization, is not unconstitutional, for the purpose of achieving greater efficiency in the state apparatus. It has been considered a budget personification, which confers upon a deconcentrated organ the personality to administer its resources independently of the Public Entity to which it belongs, although it is subordinated in all other aspects that are characteristic of the deconcentrated function. It is an endowment of legal mechanisms and instruments strictly necessary for the organ to fulfill the delegated public duties and functions by virtue of law, all of which is not only appropriate but necessary under the coverage of two fundamental principles of public management: efficiency and adaptability to change. Thus, this instrumental capacity is subject to the terms and conditions provided in its creating law, and insofar as they are strictly indispensable for the fulfillment of the delegated public function; such that, if the law omits the competence, they must be presumed to be proper and reserved for the superior. Thus, it may hire personnel, goods, and services indispensable for the fulfillment of the public function delegated to it, only in the understanding that the law expressly empowers it to do so. On the other hand, all the constitutional norms and principles of control and oversight of the Public Treasury are binding and applicable to this type of organ, that is, those governing administrative contracting and those of Budgetary Law. In all other respects, they are subject to the control systems characteristic of the activity of public institutions.”

Furthermore, in this analysis, one cannot ignore what is established in Article 172 of the Constitution, when it states that, for the administration of interests and services in the districts of the canton, in qualified cases, the municipalities may create district municipal councils, as bodies attached to the respective municipality with their own functional autonomy, which will be integrated following the same popular election procedures used to form the municipalities. A special law, approved by two-thirds of the deputies, sets the special conditions under which they may be created and regulates their structure, operation, and financing.

Adopting the above as a reference framework, I do not find that the first article of the General Law of District Municipal Councils, Law No. 8173, reformed by Law No. 9208 of February 20, 2014, violates the Law of the Constitution—values, principles, and norms—since instrumental legal personality is a legal-administrative figure that does not conflict with Articles 169, 170, and 172 of the Fundamental Charter; rather, it is the legal-administrative figure—organ with instrumental legal personality—that best suits the purposes of making possible the application regarding the administration of district interests and services, logically with the attributes derived from legal personality to achieve an effective and efficient management of the municipality's organ, and with the consequences stated supra that derive from instrumental legal personality. It must be reiterated that the assertion that it is a municipality within another municipality is a position that has no legal or factual basis. The first, because the district municipal council as an organ with instrumental legal personality continues to be an organ, and not an entity; the second, as an organ that it is, in this case, it does not have its own budget, it cannot create a tax—a constitutional attribution only of the Council—and its creation or disappearance also corresponds to the collegiate body of the municipality (...)” (highlighting does not correspond to the original).

VI.- ON THE MERITS. The appellant party alleges that the Municipal District Council of Colorado announced that, as of October 2023, the waste collection service would cease, citing budgetary issues.

In this regard, the authority of said district council, in its report rendered under oath—with timely warning of the consequences, including criminal ones, provided in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction—does not deny the facts, and argues that it depends budgetarily on the Municipality of Abangares, which has refused to make the pertinent budgetary approvals. For its part, the authority of the Municipality of Abangares alleges that, as the parent municipality, it has required the Municipal District Council of Colorado to establish a Cooperation and Distribution of Municipal Resources Agreement, according to the provisions of Law No. 8173, “General Law of District Municipal Councils”; however, the district council has refused this requirement.

Having analyzed the factual scenario presented, this Chamber considers that a violation of the fundamental rights of the appellant party has indeed occurred. First, it must be clarified that the potential conflict between the Municipal Council of the Canton of Abangares and the Municipal District Council of Colorado, regarding the approval of budgets and the application of the provisions of Law No. 8173, is a matter of pure legality, which falls outside the competences of this Constitutional Jurisdiction.

Having clarified the above—and regarding the object of this proceeding—this Tribunal considers that there has been an inaction on the part of the Municipal District Council of Colorado in attending to the public services that correspond to it, in a continuous, regular, swift, effective, and efficient manner. It should be noted that the authority of the Municipal District Council of Colorado acknowledges that the suspension of the waste collection service has occurred due to a lack of budget and attempts to shift that responsibility onto the parent municipality. However, although that council forms part of the Municipality of Abangares, the truth is that, as explained in the Considering clause supra, it has functional autonomy, and must therefore ensure the correct functioning of the services entrusted to it, especially since the health of the people living in that district is at stake, as its inaction can lead to effects such as contamination, proliferation of pests, among others. Thus, the appropriate course is to declare the appeal with merit, in accordance with the provisions set forth in the operative part of this judgment.

VII.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are advised that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or produced-by-new-technologies device, these must be removed from the office within a maximum period of thirty business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, any material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI and published in the Judicial Bulletin No. 19 of January 26, 2012, as well as the agreement approved by the Superior Council of the Judiciary, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

THEREFORE:

The appeal is declared with merit, regarding the omissions of the Municipal District Council of Colorado. Julio de los Ángeles Tenorio González, in his capacity as President of the Municipal District Council of Colorado, or whoever holds that office in his place, is ordered to issue the orders within the scope of his competencies so that, within a period of twenty-four hours, counted from the notification of this resolution, the waste collection service in the District of Colorado is restored. The respondent authorities are warned that, in accordance with Article 71 of the Law of this Jurisdiction, a prison sentence of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, will be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo appeal, and does not comply with it or does not cause it to be complied with, provided the crime is not more severely punished. The Municipality of Abangares is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts serving as the basis for this declaration, which will be liquidated in the execution of the judgment of the contentious-administrative proceeding. Regarding the Municipal Council of the Canton of Abangares, the appeal is declared without merit.-

Fernando Castillo V.

President

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Anamari Garro V.

Ingrid Hess H.

Ileana Sánchez N.

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