Res. 13166-2024 Sala Constitucional — Conditional constitutionality of Article 2 of the Belén Zoning RegulationConstitucionalidad condicionada del artículo 2 del Reglamento de Zonificación de Belén

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Sala Constitucional

Resolución Nº 13166 - 2024

Fecha de la Resolución: 15 de Mayo del 2024 a las 09:30

Expediente: 23-016388-0007-CO

Redactado por: Anamari Garro Vargas

Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad

Control constitucional: Sentencia desestimatoria

Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL




Sentencia con nota separada

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Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente



Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Constitución Política

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: MUNICIPALIDAD.

Subtemas:

NO APLICA.

MUNICIPALIDAD. PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE BELÉN
Expediente: 23-016388-0007-CO
Sentencia: 013166-24 del 15 de mayo del 2024
Tipo de asunto: Acción de inconstitucionalidad
Norma impugnada: Reglamento de Plan Regulador para el cantón de Belén y Artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial.
Parte dispositiva: Se declara sin lugar la acción contra el artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el Cantón de Belén, siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El magistrado Cruz Castro da razones diferentes respecto a los intereses difusos. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-

 

TEMAS ANALIZADOS

 

SOBRE LOS PLANES REGULADORES COMO MECANISMOS LEGÍTIMOS QUE ASPIRAN AL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

SOBRE LA PRESUNTA LESIÓN AL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN

SOBRE LA ADUCIDA LESIÓN A LOS PRINCIPIOS DE IRRETROACTIVIDAD Y OTROS

SOBRE LA LESIÓN A LOS PRINCIPIOS DE PROTECCIÓN MEDIO AMBIENTAL

 

 

“…Tomando en cuenta todos los factores examinados, concluye este Tribunal que la disposición impugnada no es por sí misma inconstitucional, pues no es una desaplicación automática de las zonificaciones establecidas en el plan regulador, sino que es una autorización excepcional para solucionar los supuestos de propiedades que están incluidas dentro de dos zonas diversas. Al respecto, la Sala hace suyas las conclusiones de la PGR en el sentido de que la disposición impugnada no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos y excepcionales en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas, procurando equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales. Por lo tanto, lejos de lesionar los principios de equidad, razonabilidad y proporcionalidad, la norma ofrece una solución estas situaciones excepcionales en las que un mismo inmueble está afectado por dos zonificaciones diversas con la eventual imposibilidad de conciliar el uso para sacar algún beneficio de la propiedad privada, y se produzca un vaciamiento de ese derecho, lo que, como ya se examinó supra, sería inconstitucional por violación al art. 45 de la Constitución Política.

No obstante, en atención a los principios constitucionales de protección al medio ambiente, las explicaciones realizadas por las autoridades informantes y por seguridad jurídica, considera esta Sala que sí procede realizar una interpretación conforme en la línea de que la aplicación de la disposición impugnada por parte de las autoridades municipales no debe contrariar los criterios técnicos específicos que desaconsejen su autorización, ni desconocer normas de otra naturaleza y rango que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones que se hayan impuesto con el propósito de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, por ejemplo, la Ley de Construcciones, Ley Forestal o la Ley de Aguas.

Lo anterior nuevamente a la luz de lo dispuesto en los arts. 21 y 50 constitucionales, de los cuales se ha derivado el principio precautorio que obliga a las administraciones públicas, incluida la municipal, a prevenir, anticipar y, si es preciso, rechazar autorizaciones a actividades o conductas que puedan amenazar o lesionar la salud de los munícipes o comprometer la integridad del medio ambiente.

Por lo tanto, esta Sala declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado…” CO06/24

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 6. LEY DE LA JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL ANOTADA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 075- Asunto previo en vía judicial o administrativa pendiente de resolución

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 75 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…En el presente asunto, la parte accionante aduce su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invoca la defensa de intereses difusos, pues acude ante este Tribunal en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, toda vez que la disposición normativa impugnada ?según su criterio? es susceptible de ocasionar un daño al medio ambiente por provocar una supuesta degradación en zonas verdes y en zonas de protección. Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor de la parte gestionante una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto. En consecuencia, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto…” CO06/24

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 169- Gobierno municipal

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 169 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “Al respecto, se hace preciso insistir que, según su propia definición, el plan regulador es el instrumento de planificación local que delimita en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Ya se examinó supra que la competencia reconocida a favor de las corporaciones municipales para dictar plantes reguladores se deriva de lo dispuesto en los arts. 169 de la Constitución y 15 de la LPU. Este numeral en concreto reconoce la potestad municipal de “implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos”…” CO06/24

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Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría

Rama del Derecho: 1. CONSTITUCIÓN POLÍTICA CON JURISPRUDENCIA

Tema: 068- Prohibición de discriminación en materia laboral

Subtemas:

NO APLICA.

ARTÍCULO 68 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. “…Es claro para este Tribunal que el derecho urbanístico tiene una importante e inescindible relación con la protección al medio ambiente, en el sentido de que a través de los planes regulares se imponen ciertas limitaciones a la propiedad privada en aras del interés y beneficio general, de manera que la planificación y el desarrollo de las ciudades garanticen un equilibrio ecológico y espacios libres de contaminación, así como también la protección de los recursos naturales. Lo anterior con el fin de que por la extensión de los espacios empleados por el ser humano no se agoten los recursos que dan soporte a la existencia humana digna ?espacios verdes de esparcimiento, deporte, ocio, protección de las bellezas naturales, zonas de amortiguamiento, espacios de contención del ruido y la reducción de la contaminación atmosférica, protección de la contaminación de aguas subterráneas, protección de fuentes de agua para garantizar el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, etc.?. Además, esos instrumentos buscan la protección de la población ante eventuales desastres naturales ?evitar construcciones en zonas de fragilidad por fallas sísmicas o el respeto de ciertos márgenes con relación a diversos cuerpos de agua, concentración de construcciones, etc.?. Justamente, en aras del desarrollo sostenible, los planes reguladores junto con los reglamentos de zonificación son una herramienta clave, y son muy importantes para la garantía de múltiples derechos fundamentales ?protección de los recursos naturales, derecho a la vida, derecho a la salud, derecho de acceso al agua potable?. Al respecto, recuérdese, por ejemplo que el art. 69 de nuestra Constitución hace referencia a “asegurar la explotación racional de la tierra” lo que es una manifestación expresa de la necesidad de garantizar el uso racional de los terrenos para dar sustento al resto de derechos indicados…” CO06/24

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Tipo de contenido: Nota separada

Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD

Tema: JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

Subtemas:

NO APLICA.

RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general ?esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella? dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).”

 

En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Tal criterio fue expresado por el magistrado Rueda a partir de la sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021. A diferencia de la Mayoría de este Tribunal, consideramos que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que, para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En este caso, tal como refiere la Mayoría, la normativa es impugnada en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, materia que ha sido reconocida por este Tribunal como un interés difuso. Por el motivo expuesto, coincido con la Mayoría en admitir esta acción; empero, con la fundamentación expuesta. CO06/24

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Texto de la resolución

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Exp: 23-016388-0007-CO

Res. Nº 2024013166

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas treinta minutos del quince de mayo de dos mil veinticuatro .

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por [Nombre 001] Y [Nombre 002], para que se declare inconstitucional el artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el cantón de Belén. Intervinieron en esta acción la Procuraduría General de la República, la Municipalidad de Belén y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

RESULTANDO:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 11 de julio de 2023, los accionantes interpusieron acción de inconstitucionalidad para que se declare inconstitucional el art. 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el cantón de Belén en cuanto establece que “Cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrá extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”. Lo cual, en criterio de los accionantes, denigra o degrada la protección sobre zonas verdes y zonas de protección. Consideran que se permite desregular ambientalmente zonas verdes y zonas de protección si en una finca, terreno o lote confluyen dos tipos de zonas diferentes. Esto es un debilitamiento a los límites ambientales, contra la naturaleza y el ser humano.

Los principios constitucionales que se alegan infringidos:

Principio precautorio o de evitación prudente, porque sin un sustento técnico o científico se permite el cambio de regulaciones o desregulaciones ambientales sobre zonas frágiles o no que pueden dañar el ambiente.

Principio de desarrollo sostenible, ya que la norma accionada desfavorece al ser humano y a la misma naturaleza al romper el balance normativo y natural que debe existir en las poblaciones humanas y el medio ambiente o la naturaleza.

Indubio Pro-Natura, pues la norma recurrida es completamente contraria al principio pro-natura, al cambiar zonas dentro del desarrollo territorial sin que exista un estudio técnico previo.

Principio de protección al medio ambiente, el cual se lesiona al hacer cambio de zonas de desarrollo urbano beneficiando únicamente la economía del solicitante o desarrollador sin considerar el medio ambiente, al carecer de “estudios técnicos”, pues este debe aplicarse cuando haya peligro de daño grave o irreversible en el ambiente.

Principio de prevención del riesgo ambiental, ya que la norma accionada permite o no previene posibles daños o afectaciones del ambiente que podrían resultar irreversibles.

Principio de vinculación a la ciencia y la técnica, en tanto la norma citada vino a reformar el plan regulador que llevaba un riguroso estudio técnico, científico y sometido a la aprobación de varias instituciones, sin tener la reforma tácita un estudio técnico científico que lo sustentara.

Principio de legalidad, por cuanto un reglamento al Plan Urbano de Belén se insubordina al mismo plan regulador introduciéndole una reforma tácita. Principio de jerarquía de las normas, ya que los arts. 1, 2 y 8 del Código Civil, el art. 6 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) y la Constitución Política no les da atribuciones a las municipalidades para variar por sí mismas el plan regulador.

Principio de actos propios, en virtud de que la administración municipal de Belén ‒mediante la norma accionada‒ ha suprimido por su propia acción los actos que ha emitido, que confieren derechos subjetivos a los particulares, ya que viene a reformar o eliminar las zonas protegidas en el propio plan regulador.

Principio de irretroactividad e intangibilidad de los actos propios, pues la Administración Municipal de Belén vino a anular de oficio el acto administrativo favorable establecido en el Plan Regulador de Belén en que establecía taxativamente la zonificación que es una declaración de derechos para el administrado.

Obligación de realizar una consulta popular, debido a que no existió consulta para reformar el plan regulador mediante un reglamento.

Principio de participación ciudadana, puesto que no se tuvo una apertura total a la ciudadanía para consultar la reforma tácita al plan regulador, ni se consultó con la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA).

Principio de justicia social, dado que la citada norma incumple con las exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad que debe imperar en las normas y actos públicos, que al autorizar un desarrollo anulando zonas verdes y/o zonas protegidas, al ser el medio ambiente un bien común de la sociedad, se le está arrebatando el derecho al resto de disponer de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Solicitan que se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad.

2.- Por escritos recibidos en la Secretaría de la Sala en fechas 19 y 20 de julio de 2023 se apersonaron al proceso las siguientes personas: [Nombre 044], cédula de identidad n.°5-148-678, vecino de La Aurora de Heredia; [Nombre 039], cédula de identidad n.°1-1535-0773, vecina de San Antonio de Belén y [Nombre 040], cédula de identidad n.°1-600-540, vecino de Vásquez de Coronado. Solicitan ser admitidos como coadyuvantes.

3.- Mediante resolución de las 12:35 hrs. del 21 de julio de 2023 la Presidencia de la Sala realizó una prevención a los accionantes en el siguiente sentido:

“Se previene a los accionantes [Nombre 001] Y [Nombre 002] que, dentro de tercero día, contado a partir del siguiente a la notificación de esta resolución y bajo apercibimiento de denegarle el trámite a la acción en caso de incumplimiento, deberán: indicar y justificar el supuesto del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional en que basan su legitimación para acudir a este proceso, así como identificar cuál normativa reformada originó el artículo 2 aquí impugnado y que se indica cumplía anteriormente con el estudio técnico respectivo, a diferencia del actual plan regulador”.

 

4.- El 24 de julio de 2023 se apersonó al proceso [Nombre 036], cédula de identidad n.°2-726-331, vecina de Belén y solicita ser admitida como coadyuvante de esta acción.

5.- El 24 de julio de 2023 los accionantes procedieron a dar cumplimiento a la prevención realizada por la Presidencia de esta Sala. En relación con la legitimación argumentaron lo siguiente:

“D.Por la naturaleza del asunto no existe una lesión individual, ya que el reglamento que contiene la norma impugnada es de acatamiento colectivo para los habitantes del cantón de Belén de Heredia como lo indica el mismo reglamento que contiene la norma impugnada.

E. Los accionantes forman parte del colectivo Kañík (Bosque en lengua Bribrí) que es colectivo popular integrado por personas de la sociedad que defienden los intereses colectivos y difusos en materia ambiental. Además de ser defensores de derechos humanos en materia ambiental, de acuerdo con las normas y jurisprudencia convencional y constitucional citadas en la Acción, tienen la capacidad jurídica para accionar en esta materia para defender derechos humanos en materia ambiental”.

 

En lo relativo a la identificación del objeto de esta acción de inconstitucionalidad, afirmaron lo siguiente:

“Al respecto se indica que el Reglamento que contiene el artículo 2 accionado no se deriva de otro reglamento en igualdad jerárquica anterior, sino que este es consecuencia del Plan Regulador Municipal y vino a reglamentar tal Plan Regulador, o sea es la norma procesal del Plan Regulador, que es su norma superior o sustantiva”.

 

6.- Mediante resolución de las 16:39 hrs. de 26 de julio de 2023 se dio curso a la acción de inconstitucionalidad y se confirió audiencia a la Procuraduría General de la República (PGR), al alcalde y al presidente del Concejo, ambos de la Municipalidad de Belén. En relación con la legitimación, se resolvió lo siguiente: “La legitimación a los accionantes proviene de la existencia de un interés difuso, por tratarse de la protección del ambiente”.

7.- El 31 de julio de 2023 se apersonó al proceso [Nombre 003], cédula de identidad n.°[Valor 001], vecina de Belén y solicitó ser admitida como coadyuvante.

8.- El 2 de agosto de 2023 se presentaron el señor [Nombre 004], cédula de identidad n.°[Valor 002], vecino de San Antonio de Belén; [Nombre 005], cédula de identidad n.°[Valor 003]; [Nombre 006], cédula de identidad n.°[Valor 004]; [Nombre 007], cédula de identidad n.°[Valor 005], vecino de San Antonio de Belén; [Nombre 008], cédula de identidad n.°[Valor 006], vecino de San Antonio de Belén; solicitaron ser tenidos como coadyuvantes en este proceso.

9.- En fecha 7 de agosto de 2023 se adjuntó memorial con la solicitud de coadyuvancia de las siguientes personas: [Nombre 009], cédula de identidad n.°[Valor 007]; [Nombre 010], cédula de identidad n.°[Valor 008]; [Nombre 011], cédula de identidad n.°[Valor 009]; [Nombre 012], cédula de identidad n.°[Valor 010]; [Nombre 013], cédula de identidad n.°[Valor 011]; [Nombre 014], cédula de identidad n.°[Valor 012]; [Nombre 015], cédula de identidad n.°[Valor 013]; [Nombre 016], cédula de identidad n.°[Valor 014]; [Nombre 017], cédula de identidad n.°[Valor 015]; [Nombre 018] cédula de identidad n.°[Valor 016]; [Nombre 019], cédula de identidad n.°[Valor 017]; [Nombre 020], cédula de identidad n.°[Valor 018]; [Nombre 021], cédula de identidad n.°[Valor 019]; [Nombre 022], cédula de identidad n.°[Valor 020]; [Nombre 023], cédula de identidad n.°[Valor 021]; [Nombre 024], cédula de identidad n.°[Valor 022]; [Nombre 025], cédula de identidad n.°[Valor 023]; [Nombre 026], cédula de identidad n.°[Valor 024]; [Nombre 027], cédula de identidad n.°[Valor 025]; [Nombre 028], cédula de identidad n.°[Valor 026]; [Nombre 029], cédula de identidad [Valor 027]; [Nombre 030], cédula de identidad n.°[Valor 028]; [Nombre 031], cédula de identidad n.°[Valor 029]; [Nombre 032], cédula de identidad n.°[Valor 030] y [Nombre 033], número de identificación n.°[Valor 031]. Todos solicitaron ser admitidos como coadyuvantes.

10.- Los edictos a los que se refiere el párrafo segundo del art. 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (LJC) fueron publicados en los números 138, 139 y 140 del Boletín Judicial de los días 31 de julio, 1° y 3 de agosto de 2023.

11.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala el 15 de agosto de 2023 contestó la audiencia IVÁN VINICIO VINCENTI ROJAS, en su condición de PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

En relación con la legitimación, se informa lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha reconocido la posibilidad de plantear una acción de inconstitucionalidad directamente, sin necesidad de acreditar la existencia de un asunto previo, cuando se pretenda de la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (votos nos. 6322-2003, 16937-2011, 18360-2017, 17397-2019, 22735-2020, entre muchos otros). Y, por esa razón, la Procuraduría estima que, al perseguirse la defensa de intereses difusos, los accionantes se encuentran legitimados para presentar esta acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 de 11 de octubre de 1989)”.

 

En cuanto a la delimitación del objeto de la acción de inconstitucionalidad se aclara que la norma impugnada no es una disposición de un reglamento aparte e independiente del plan regulador de Belén, sino que forma parte del Reglamento de Zonificación de ese plan regulador. El Concejo Municipal de Belén, en sesión n.°73-96 de 17 de diciembre 1996 acordó lo siguiente:

“Por unanimidad y en firme, aprobar el Plan Regulador para el cantón de Belén, de la provincia de Heredia, en virtud de haber cumplido con los requisitos señalados en el artículo 17 de la ley de Planificación Urbana número 4240 y en adopción acordada por el Concejo Municipal en sesión extraordinaria 48-96 y aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; en sesión ordinaria número 4657.”

 

El acuerdo del Concejo, junto con el plan aprobado, fue publicado en el Alcance n.°4 a La Gaceta n.°19 de 28 de enero de 1997. La publicación incluye el texto del plan regulador que contiene una descripción de la política de desarrollo urbano y los objetivos del plan regulador y su reglamentación. Esa reglamentación engloba el reglamento de zonificación y el plan vial y, justamente, dentro del reglamento de zonificación se encuentra el art. 2° cuestionado. El texto de esa norma no ha sido modificado, por lo que, la frase impugnada ha formado parte del plan regulador de Belén desde su emisión. En consecuencia, queda claro que no se trata de una modificación del plan regulador ni de una reforma tácita de ese instrumento, como lo señalan los accionantes. En razón de lo anterior, alega que no es necesario entrar a analizar los reclamos referidos a que la norma impugnada reformó tácitamente el plan regulador sin ajustarse al procedimiento establecido al efecto, ni las violaciones alegadas a los principios de legalidad, de jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, pues realmente no existe la situación fáctica que supuestamente generó esas violaciones.

Lo que sí debe analizarse es si la disposición establece un mecanismo que habilite al municipio a reformar o modificar la zonificación del plan regulador mediante un procedimiento distinto al fijado en el art. 17 de la Ley de Planificación Urbana (LPU) y a los parámetros de constitucionalidad. El art. 2 del reglamento de zonificación del plan regulador de Belén establece las zonas de uso de suelo en las que se divide el cantón y, a partir del art. 4, se regulan los usos permitidos, los usos prohibidos, áreas y frentes mínimos, retiros, cobertura, altura de edificaciones, densidad y demás requisitos de las construcciones que se exigen en cada zona específica. Tal y como lo dispone la LPU, la zonificación es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso (art. 1°) y el reglamento de zonificación establece esa división y determina las condiciones y requisitos que deben cumplir los inmuebles, construcciones y actividades a desarrollar en cada una de las zonas fijadas. (art. 24). La determinación de esas áreas obedece a aspectos técnicos y a las condiciones físicas del territorio, por lo cual, es entendible que la zonificación no se ajuste a los linderos de los inmuebles o, en otras palabras, que no se ajuste a la división catastral de los terrenos. De ahí que es posible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de una sola zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. Lo anterior, en criterio de la PGR, podría suponer una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona, podría significar la inutilización del inmueble. La frase impugnada por los accionantes establece que cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite. Eso quiere decir que cuando se presente la situación antes descrita, el propietario puede solicitar ‒y la Municipalidad, autorizar‒ que una de las zonas en las que se ubica su propiedad se extienda hasta por cien metros sobre la otra, o sea, que el límite entre las zonas se traslade o extienda con el fin de que los condicionamientos de una de ellas se apliquen a un área mayor del inmueble. Esa disposición no es propia y exclusiva del plan regulador de Belén, sino que puede encontrarse, en términos muy similares, en otros planes reguladores. Por ejemplo, en los planes reguladores de Liberia (Gaceta n.°200 de 17 de octubre de 2002, art. 2), Alajuela (Gaceta n.°182 de 17 de setiembre de 2004, art. 28), Curridabat (Gaceta n.°215 de 13 de noviembre de 1990, art. 11), San Isidro del General (Gaceta n.°81 de 28 de abril de 1998, art. 3), Mora (Gaceta n.°173 de 10 de setiembre de 2001, art. 2), Moravia (Gaceta n.°162 de 24 de agosto de 2000, art. 2), Santa Ana (Gaceta n.°74 de 19 de abril de 1991, art. 2), Escazú (Gaceta n.°23 de 03 de febrero 2005, art. 7.8).

La Procuraduría considera que una disposición como esa no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas. Tómese en cuenta que la propia LPU contempla la posibilidad de que en los reglamentos de zonificación se establezcan ciertas excepciones calificadas:

“Art. 30.- En uso no conforme, sólo podrá transformarse en otro compatible o concordante con la zonificación. El reglamento precisará las condiciones y requisitos a que deberá sujetarse ese y cualquier otro cambio de uso, lo mismo que la admisión calificada de excepciones o variantes”.

 

No debe perderse de vista que los planes reguladores imponen limitaciones a la propiedad privada y que una disposición como la impugnada permite equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales. De modo que, si se entiende que la disposición impugnada no implica la modificación del plan regulador y su reglamento de zonificación, la municipalidad no debe ajustarse al procedimiento dispuesto para la reforma del plan regulador cuando autorice la aplicación de la medida allí contemplada. Debe tenerse en cuenta que la medida dispuesta en el art. 2 no está destinada exclusivamente a aplicarse en casos en que confluyan las regulaciones de las zonas de áreas verdes y de protección especial con las de otras zonas, sino que pueden presentarse casos en los que las propiedades se encuentren en otro tipo de zonas, por ejemplo, zona industrial y zona público institucional, zona comercial y zona industrial, zona residencial de baja densidad y zona residencial de media densidad, etc. Pero, claro está, en virtud del ligamen existente entre la planificación urbana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en atención del principio de objetivación de la tutela ambiental y del principio de razonabilidad en materia ambiental, debe entenderse que la aplicación de la disposición impugnada no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria del gobierno local. Como se dijo, la determinación de la zonificación de un cantón es una decisión técnica, por lo cual, la aplicación de la medida contemplada en el art. 2 del plan regulador debe responder también a un criterio técnico. En ese sentido, nótese que la norma indica lo siguiente:

 “[E]n estos casos se deberán establecer las precauciones que impidan que se presenten conflictos de uso, utilizando áreas verdes en las zonas limítrofes vivienda-industria, debiendo las urbanizaciones ubicar en esa zona las áreas públicas; siempre que se cumplan con las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones”.

 

Debe entenderse que la autorización de la medida no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que desaconsejen su aplicación, ni a normas de otra naturaleza que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones. A modo de ejemplo, la aplicación de la medida no podría implicar que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida. Asimismo, es necesario tener en cuenta que la decisión de la municipalidad de aplicar la disposición impugnada en cada caso concreto, como conducta administrativa que es, queda sujeta a control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa o ante la jurisdicción contencioso administrativa.

En consecuencia, la Procuraduría considera que la norma no es inconstitucional, no implica una lesión a los principios ambientales expuestos en la acción, ni desconoce las listas de especies en peligro de extinción citadas por los accionantes.

Como último punto, en virtud de que el plan regulador de Belén fue propuesto y aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y dadas las competencias técnicas que ostenta ese Instituto en materia de planificación urbana, la Procuraduría estima conveniente otorgarle audiencia sobre esta acción de inconstitucionalidad.

Conclusiones

La norma impugnada no forma parte de un reglamento aparte e independiente del plan regulador de Belén que lo haya modificado o reformado de manera tácita, sino que es una disposición que forma parte de ese instrumento desde su emisión. De tal modo, no es necesario entrar a analizar los reclamos referidos a que la norma impugnada reformó tácitamente el plan regulador sin ajustarse al procedimiento establecido al efecto, ni las violaciones alegadas a los principios de legalidad, de jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, pues realmente no existe la situación fáctica que supuestamente generara esas violaciones.

La disposición impugnada está contenida en otros planes reguladores. No es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas y permite equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales.

Si se entiende que la disposición impugnada no implica la modificación del plan regulador y su reglamento de zonificación, la municipalidad no debe ajustarse al procedimiento dispuesto para la reforma del plan regulador cuando autorice la aplicación de la medida allí contemplada.

En virtud del ligamen existente entre la planificación urbana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y en atención del principio de objetivación de la tutela ambiental y del principio de razonabilidad en materia ambiental, debe entenderse que la aplicación de la disposición impugnada no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria del gobierno local. Y, además, la autorización de la medida no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que desaconsejen su aplicación ni a normas de otra naturaleza que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otro tipo de limitaciones que deban acatarse.

La decisión de la municipalidad de aplicar la disposición en cada caso concreto, como conducta administrativa que es, queda sujeta a control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa o ante la jurisdicción contencioso administrativa.

La norma impugnada no es inconstitucional, no implica una lesión a los principios ambientales expuestos en la acción, ni desconoce las listas de especies en peligro de extinción citadas por los accionantes.

En virtud de que el plan regulador de Belén fue propuesto y aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) y dadas las competencias técnicas que ostenta ese instituto en materia de planificación urbana, considera conveniente otorgarle audiencia sobre esta acción de inconstitucionalidad.

12.- El 16 de agosto de 2023 se apersonó al proceso [Nombre 035], cédula de identidad n.°[Valor 032], vecino de Salitrillos de Aserrí y solicitó ser tenido como coadyuvante de este proceso.

13.- Mediante documento de 23 de agosto de 2023 el accionante manifestó que la PGR no contestó los agravios de inconstitucionalidad y, por lo tanto, solicitó la realización de una vista.

14.- Contestan la audiencia THAIS MARÍA ZUMBADO RAMÍREZ en su condición de ALCALDESA MUNICIPAL, y MINOR GONZÁLEZ QUESADA en su calidad de PRESIDENTE MUNICIPAL, AMBOS DE LA MUNICIPALIDAD DE BELÉN.

Sobre la vigencia del Plan Regulador de Belén

El Plan Regulador del cantón de Belén fue publicado en el Alcance n.°4 a la Gaceta n.°19 del martes 28 de enero de 1997, previa aprobación por parte del concejo municipal en sesión extraordinaria n.°48-96, una vez cumplido todos los requisitos legales y reglamentarios vigentes en ese momento.

Regulación de la zonificación

En el art. 1 del citado plan regulador se define qué es zonificación y en ese sentido se conceptualiza como aquella división de una circunscripción territorial en zonas de uso, con el fin de lograr un aprovechamiento racional de suelo. Detallan cuáles son las zonas de uso que contempla el art. 2.

Sobre el fondo

Explican que en criterio de los accionantes la norma es inconstitucional porque degrada la protección sobre las áreas verdes y zonas de protección, pues se permite desregular ambientalmente esas zonas, si en una finca, terreno o lote confluyen dos tipos de zonas diferentes.

Al respecto, aclaran lo que dispone el art. 9 del plan regulador en lo relativo a la protección de áreas verdes y los usos permitidos. En virtud de lo anterior, explican que el plan regulador indica que existen áreas verdes de uso público, en tanto que adicionalmente se definen áreas verdes privadas, para las cuales no se puede aplicar de oficio un tratamiento similar a las zonas de áreas verdes públicas, sin que medie la previa declaratoria e indemnización para el propietario del inmueble afectado, ya que operaría una limitación extrema que constituye una cuasi expropiación que conduciría al vaciamiento del derecho de propiedad, garantizado constitucionalmente en el art. 45. Por su parte, la LPU regula lo relativo a las áreas para garantizar a nivel local la seguridad, salubridad y bienestar en general acorde con lo estatuido en los arts. 51 y 52, definiendo los alcances, condiciones y plazo para planificar la adquisición de áreas privadas requeridas por el gobierno local para satisfacer necesidades públicas. De acuerdo con tales disposiciones y en aplicación del principio de jerarquización de las normas, si transcurridos cinco años de la entrada en vigencia del plan regulador (1997-2002), la Municipalidad no ha iniciado los trámites para adquirir esas áreas al uso público, por tratarse de áreas verdes privadas, ante gestión del administrado el propietario podrá ejercer todas las facultades legales y constitucionales de la propiedad privada derivada del art. 45 de la Constitución, dentro de las cuales se encuentra el derecho a edificar y, por lo tanto, podrá gestionar ‒si a bien lo tiene‒ permisos de construcción. En ese sentido sobre tales inmuebles privados se podrán tramitar las licencias de construcción que deseen hacer sus titulares y para tales fines deberán cumplir con los requisitos comunes y en esos supuestos podría ser factible que se encuentre en los casos previstos en el transcrito art. 2 del plan regulador que señala lo siguiente: “cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”. Lo anterior, por cuanto lo dispuesto a partir de la norma local debe ser congruente con lo que dispone la LPU, máxime si se considera que el plan regulador deriva de la norma nacional, según el art. 15 de la LPU.

En otro orden de ideas refieren que el art. 10 del plan regulador contempla el propósito, usos permitidos y usos prohibidos en las “Zonas de Protección”. Al respecto, reconocen que las zonas de protección no están demarcadas, pero eso no significa que al valorar la aplicación del art. 2 cuestionado se vayan a dejar sin efecto otras disposiciones de tutela. Al respecto, informan lo siguiente:

“El Plan Regulador del cantón de Belén, vigente dese el año 1997, no tiene demarcadas las zonas de protección establecidas por ley, sin embargo, lo anterior, NO significa que si en una finca que quede dividida entre zonas y una tiene una afectación o restricción producida por ejemplo por un río, una naciente, u otro, esta afectación no se vaya a respetar, indistintamente de la zona a la que se aplique la extensión, establecida en el artículo 2° del Plan Regulador, pues se estaría de violentando el bloque de legalidad, aspecto regulado en las disposiciones de carácter constructivo, como la Ley de Construcciones, su reglamento y Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcciones de la Municipalidad de Belén”.

 

Además, hacen alusión a otras disposiciones que también deben observarse y aplicarse de forma rigurosa:

“De igual manera el artículo 33 de la Ley Forestal establece entre otros que, para los ríos, los propietarios de terrenos atravesados por estos deben guardar una franja de 15 metros en zona rural y de 10 metros en zona urbana, a cada lado de los ríos y quebradas si el terreno es plano, y de 50 metros, si el terreno es quebrado y para para el caso de nacientes permanentes no utilizadas para consumo humano, el área de protección es de 100 metros de radio y para abundar en el tema de interés, se presenta la definición de áreas de protección, según lo establecido en el artículo 33 de la Ley Forestal”.

 

En igual sentido y no menos importante para la interpretación e integración de ordenamiento jurídico en los alcances del art. 2 del Plan de Regulador del Cantón de Belén, es lo dispuesto por el art. 31 de la Ley de Aguas n.°276.

En ese orden de ideas, refieren que la administración municipal debe someterse al principio de jerarquía de las normas, legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.

Análisis concreto de la norma impugnada

 El Plan Regulador de Belén, contiene una descripción de la política de desarrollo urbano y los objetivos del mismo, así como su reglamentación, dentro de la que se encuentra el reglamento de zonificación y plan vial. Inserto en el primer reglamento se encuentra el art. 2 que se acusa de inconstitucional. Cabe mencionar que desde el punto de visto histórico de la planificación del cantón de Belén, el art. 2 de repetida cita ha estado en el texto de esa reglamentación desde el año 1997, de tal suerte que no es una modificación o reforma tácita como lo acusan los accionantes. De tal suerte que no existe violación a los principios de legalidad, jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, principio de justicia social, dado que no existe ningún hecho, acto administrativo o acontecimiento que implicara algún tipo de violación de tales principios.

El art. 2 del reglamento de zonificación del Plan Regulador de Belén establece las zonas de uso de suelo en las que se divide el cantón y, a partir del art. 4, se establecen los usos permitidos, los usos prohibidos, áreas y frentes mínimos, retiros, cobertura, altura de edificaciones, densidad y demás requisitos de las construcciones que se exigen en cada zona específica. Tal y como lo establece el art. 24 de la LPU, la zonificación es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso (art. 1°) y el reglamento de zonificación establece esa división y determina las condiciones y requisitos que deben cumplir los inmuebles, construcciones y actividades a desarrollar en cada una de las zonas fijadas. Como se determinan tales áreas serán los aspectos técnicos y a las condiciones físicas del territorio, por lo cual, es entendible que la zonificación no se ajuste a los linderos de los inmuebles o, en otras palabras, que no se ajuste a la división catastral de los terrenos.

El art. 2 impugnado debe existir en el marco normativo de desarrollo urbano de un cantón, dado que es factible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de solo una zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. De no ser así se crearía una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona podría significar la inutilización del inmueble y, por tal motivo, un total vaciamiento del derecho de propiedad.

La frase impugnada por los accionantes establece que “cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”. Cuando esto suceda el propietario puede solicitar ‒y la municipalidad, autorizar‒ que una de las zonas en las que se ubica su propiedad se extienda hasta por cien metros sobre la otra, o sea, que el límite entre las zonas se traslade o extienda con el fin de que los condicionamientos de una de ellas se apliquen a un área mayor del inmueble. La disposición impugnada es de naturaleza técnica jurídica, se trata de un instrumento para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintos.

Reiteran elementos del informe de la PGR en el sentido de que no es una norma exclusiva de esa municipalidad, sino que es una disposición que está contemplada en varios instrumentos reguladores municipales y, de seguido, afirman lo siguiente:

“En virtud del ligamen existente entre la planificación urbana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y en atención del principio de objetivación de la tutela ambiental y del principio de razonabilidad en materia ambiental, debe entenderse que la aplicación de la disposición impugnada no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria de la Municipalidad de Belén, si no el resultado de un análisis donde se vincule la ciencia y a técnica, elemento que le da sustento a las decisiones de la Administración en materia urbanística, en el ejercicio de la discrecionalidad administrativa según lo regula el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, en ese sentido se pueden consultar las resoluciones 2063-2007 y 7294-1998, de esa Honorable Sala Constitucional”.

 

Posteriormente, informan del compromiso de aplicar la norma conforme al resto del ordenamiento jurídico y advierten lo siguiente:

“Este gobierno local desea insistir en el respeto absoluto al bloque de legalidad que debe ser garante en sus actuaciones, en el sentido que la autorización de la medida prevista en el artículo 2 del Plan Regulador del Cantón de Belén impugnada no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que impliquen que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida, tal y como se señaló líneas atrás”.

 

Además, aseguran que la aplicación del art. 2 impugnado siempre tendrá el control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa o ante la jurisdicción contencioso-administrativa, según corresponda.

Solicitan declarar sin lugar la acción con sustento en las siguientes conclusiones:

“La norma impugnada al no ser contraria al Derecho de la Constitución y particularmente al texto constitucional, su texto no degrada la protección sobre las áreas verdes y zonas de protección, ya que se aplica y respeta normativa de orden superior al Plan Regulador, por ende no se desregula ambientalmente esas zonas y está previsto el control de la conducta administrativa y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por lo que solicita declarar sin lugar la acción de inconstitucional formulada contra el artículo 2 del citado cuerpo normativo”.

 

15.- Mediante resolución de las 15:08 hrs. de 30 de agosto de 2023, la Presidencia de la Sala resolvió lo siguiente en relación con las coadyuvancias presentadas:

“El artículo 83 de la Ley de Jurisdicción Constitucional señala que en los quince días posteriores a la primera publicación del aviso a que alude el párrafo segundo del artículo 81, las partes que figuren en los asuntos pendientes a la fecha de la interposición de la acción, o aquellos con interés legítimo, podrán apersonarse dentro de ésta, a fin de coadyuvar en las alegaciones que pudieren justificar su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interesa. En el caso concreto, los gestionantes [Nombre 028], [Nombre 037], [Nombre 006], [Nombre 027], [Nombre 016], [Nombre 013], [Nombre 008], [Nombre 018], [Nombre 004], [Nombre 034], [Nombre 035], [Nombre 036], [Nombre 023], [Nombre 022], [Nombre 038], [Nombre 039], [Nombre 040], [Nombre 009], [Nombre 041], [Nombre 021], [Nombre 042], [Nombre 015], [Nombre 024], [Nombre 007], [Nombre 014], [Nombre 043], [Nombre 044], [Nombre 020], [Nombre 045], [Nombre 012], [Nombre 003], [Nombre 046], [Nombre 047], [Nombre 048], [Nombre 031], [Nombre 049] se apersonaron los días 19, 20, 24 y 31 de julio, 2, 7 y 17 de agosto de 2023 y solicitan se les tengan como coadyuvantes por considerar que la normativa impugnada los afecta. En consecuencia y siendo que la primera publicación del aviso se dio el treinta y uno de julio del dos mil veintitrés, lo procedente es tenerlos como coadyuvantes dentro de este asunto. Se advierte a los interesados que -en cuanto a los efectos de la coadyuvancia-, al no ser el coadyuvante parte principal del proceso, no resultaran directamente perjudicados o beneficiados por la sentencia, es decir, la eficacia de la sentencia no alcanza al coadyuvante de manera directa e inmediata, ni le afecta cosa juzgada, no le alcanzan, tampoco, los efectos inmediatos de ejecución de la sentencia, pues a través de la coadyuvancia no se podrá obligar a la autoridad jurisdiccional a dictar una resolución a su favor, por no haber sido parte principal en el proceso. Lo que si puede afectarle, pero no por su condición de coadyuvante, sino como a cualquiera, es el efecto erga omnes del pronunciamiento. La sentencia en materia constitucional, no beneficia particularmente a nadie, ni siquiera al actor; es en el juicio previo donde esto puede ser reconocido”.

 

Además, se tuvieron por contestadas las audiencias y se turnó el expediente al despacho de la magistrada Garro Vargas.

16.- Mediante resolución de las 09:24 hrs. de 08 de setiembre de 2023, la magistrada instructora tuvo como parte a la Presidenta Ejecutiva del INVU para que se refiriera a los alegatos de los accionantes.

17.- Contestó la audiencia MARCO VINICIO HIDALGO ZÚÑIGA en su condición de GERENTE GENERAL, CON FACULTADES DE APODERADO GENERALISIMO SIN LÍMITE DE SUMA DEL INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO (INVU).

Afirma que bajo oficio n.°DU-UCTOT-290-2023, el encargado de la Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial del INVU explicó lo siguiente:

“En primer lugar, se debe indicar que los planes reguladores que se generaron y aprobaron en años anteriores a la entrada del siglo XXI, lo hicieron con bases cartográficas en escalas y tecnología que distan en mucho a las que se aplican en la actualidad, lo que consecuentemente implica un nivel de exactitud mucho menor y por tanto, los límites entre las diferentes zonas se desarrollaron con base en información menos precisa, por lo que podría no ajustar a las bases cartográficas actuales que se elaboraron con información y a una escala mucho más precisa. Entendiendo estas dificultades, los equipos planificadores a cargo de estos planes incluyeron en diferentes planes reguladores, y entre ellos el del Cantón de Belén al que hacemos referencia, articulados que permitiera a los encargados de la dirección urbana de las municipalidades tomar decisiones cuando una propiedad se encuentra dividida por más de una zona del plan regulador, especialmente, pero no exclusivamente, para terrenos de gran envergadura. A esto se le ha llamado Concurrencia o Límites Concurrentes en los planes reguladores, aunque no se exprese explícitamente de esta forma en el reglamento. A modo de ejemplo (no corresponde a Belén) en la imagen de abajo se muestra como una zonificación puede haber sido trazada sin necesariamente tomar en consideración los límites de los planos catastrados; las zonas de color corresponden a un plan regulador de finales de los noventas y las líneas negras al mapa catastral más actualizado y preciso de la municipalidad correspondiente. En este ejemplo, algunos de los predios presentan varios tipos de zonas, ya sea Mixto, Residencial o de Protección de Ríos, de solicitarse el procedimiento del límite concurrente, el interesado puede pedirlo sobre cualquiera de las zonas con la excepción de las correspondientes a Zonas de Protección, nótese que en el ejemplo hay además una zona que corresponde a la zona de protección establecida por el artículo 33 de la Ley Forestal N°7575, en este ejemplo una zona de 10 m de ancho, obsérvese que esta no tiene el mismo límite que la que presenta el Plan Regulador, ya que esta última no obedece a lo indicado en la Ley 7575, sino más bien a los hallazgos del diagnóstico del plan regulador que mostraban una zona más amplia con potenciales restricciones ambientales, probablemente relacionadas con el riesgo, pero que además no siguen el mismo contorno del cuerpo de agua que están protegiendo ya que las escalas de análisis son diferentes, y la tecnología utilizada es mucho más precisa en el presente que la que había en los noventa. En cualquier caso, la Zona de Protección de Ríos y Quebradas del Plan Regulador, no sustituye a la Zona de Protección de la Ley Forestal, la cual siempre deberá ser determinada por el INVU; la zona que se traza en el plan regulador podrá tener restricciones de uso, pero no son lo mismo. Como se puede observar en este Plan Regulador que se generó al final de la década de los noventa, hay una falta de precisión en los límites, no por que estuviera mal elaborado, sino que se hizo con los insumos y la tecnología que para aquella época había, por lo que se instaura en el reglamento la posibilidad de ajustar los parámetros y usos de un predio, si así se quisiera, sin modificar el plan, ya que no hay verdaderamente una modificación del mismo, si no que la municipalidad puede otorgar las condiciones de una zona para un porcentaje o un área del lote”.

 

Posteriormente cita el art. 33 de la Ley Forestal y sostiene que estas zonas no podrán ser sujetas a reglamentación que permita el uso de los límites concurrentes, ya que es norma de carácter nacional, que está por encima de los

reglamentos de un plan regulador, no puede este normar algo distinto, reduciendo su extensión y únicamente el INVU puede establecer el alineamiento de las zonas de protección establecidas en este artículo, de acuerdo con lo indicado en el art. 34 de la misma ley, sin importar lo que establezca el plan regulador. Indica que la aplicación del límite concurrente no debe modificar el mapa de zonificación publicado en el diario oficial y que le da vigencia. Las consideraciones del art. 2 en su último párrafo solo aplican caso por caso y cuando el interesado lo solicita. Por otro lado, es necesario tener cuidado con que la aplicación de las regulaciones de una zona sobre otra no impliquen la violación de normas de orden nacional, especialmente lo referido a la salvaguarda ambiental, la protección de recursos naturales y las zonas de protección de fuentes de agua, ya que estas no son sujetas a los límites concurrentes, entendiendo que si bien el mapa publicado no tuviera marcadas las zonas de protección de fuentes de agua, no significa que su área de protección pueda ser modificada con el uso del límite concurrente, las leyes y reglamentos de orden nacional deben respetarse. Ciertamente, el artículo no especifica que sobre esas zonas no se puede utilizar la herramienta de la concurrencia, o sea, no indica claramente que una zona de este tipo no puede ser sujeta a la aplicación de parámetros y usos propios de zonas urbanas.

A tales efectos cita lo que establece el Plan Regulador Vigente de Belén respecto a las áreas verdes y las zonas de protección del plan regulador y se realiza las siguientes consideraciones:

“Al leer lo que establece el reglamento para la Zona Verde se denotan una serie de condiciones que son importantes de ser consideradas, y por las que parece que no podría ser aplicable el artículo 2 en ellas; primero, el Propósito indica que son áreas verdes que ya están constituidas, o sea, que ya tienen una vocación establecida, que no puede ser variada, que además están identificadas en el Mapa Oficial, lo que las hace áreas de orden público, y las que son privadas son parte del diseño de conjunto de del desarrollo urbanístico que les dio origen, se debe recordar que las áreas públicas definidas en la Ley 4240 que son producto de un proceso urbanizador no podrán tener otros usos, de ahí que se vinculan a una condición o vocación de uso; y en segundo lugar las que no están constituidas pero que pueden ser cedidas al municipio, tienen la particularidad de que la municipalidad puede negociarlas, por lo que no podrían ser sujetas a cambios, sin que la municipalidad tenga la posibilidad de ejercer su derecho. Para la Zona de Protección del plan regulador, el propósito es claro en determinar que son áreas no urbanizables o construibles, que deben ser protegidas del uso urbano, esto por si solo ya da por entendido que no debería ser sujeta a la concurrencia, ya que sería una contradicción conceptual establecer condiciones absolutamente contrarias al objetivo de esta zona, ya que como también indica, podría poner en peligro a las personas y construcciones por inestabilidad de terrenos o la contaminación de aguas subterráneas. Indica además que contemplan también las zonas de protección de quebradas, ríos, pozos y manantiales (que son las indicadas en el artículo 33 de la Ley 7575) por tanto, como ya se había dicho no podrían ser sujetas al uso de la concurrencia establecida en el artículo 2”.

 

Explica que en este momento la Municipalidad de Belén se encuentra en un proceso de actualización del plan regulador y la propuesta debe pasar por un proceso de audiencia pública como lo indica el art. 17 de la LPU. Considera que en este espacio de participación los interesados pueden solicitar que se ajuste y/o aclare lo indicado en el art. 2, que se defina con mayor precisión que esta herramienta de concurrencia no debe darse con Zonas Verdes o las Zonas de Protección planteadas en el plan; pero además pueden las personas apersonarse a la municipalidad y solicitar al Concejo y/o la Comisión del Plan Regulador que se analice la posibilidad de incluir articulados aclaratorios en ese sentido, antes de ir a la audiencia pública, inclusive.

La Unidad de Criterios Técnicos del INVU concluyó lo siguiente:

“Por tanto, existen los espacios formales dentro del proceso para incluir cualquier previsión que se crea pertinente para salvaguardar la condición ambiental. Por otro lado, es criterio de esta Unidad que la aplicación del artículo 2 no debilita la condición de protección de las zonas destinadas para ello en el plan regulador vigente, solamente se debe vigilar que la aplicación de la concurrencia no se de en zonas que no pueden ser sujetas a cambio por norma superior”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Criterio de la Gerencia General

Las zonas de protección no se encuentran sujetas a la aplicación del límite de concurrencia, debido a que su protección y tutela se encuentra regulada en normas de carácter general que, conforme al principio de jerarquía normativa, prevalecerán sobre las inferiores (considerada como inferior la norma municipal). Además, prevalecen también los principios ambientales. Debe aclararse que la aplicación de este límite concurrente no debe modificar el Mapa Oficial, aun si las zonas de protección no se encontraran delimitadas en dicho Mapa.

Según lo expuesto, ese instituto no considera que se violen los principios ambientales que alegan los recurrentes, ni se desregulan las zonas apeladas, por lo que no se considera inconstitucional la norma impugnada. Reitera que la Municipalidad de Belén se encuentra en proceso de actualización del plan regulador, donde los interesados pueden manifestar sus observaciones, según el procedimiento establecido en el art. 17 de la LPU.

18.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

   Redacta la Magistrada Garro Vargas; y,

CONSIDERANDO:

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LEGITIMACIÓN.

A.- CONSIDERACIONES DE LA MAYORÍA

Sobre el particular, debe señalarse que el art. 75 párrafo 2 de la LJC establece que no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. En este sentido la Sala Constitucional, en su sentencia n.º2001-8239, se refirió a los intereses difusos, en los siguientes términos:

“De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc”.

 

En el presente asunto, la parte accionante aduce su legitimación por vía del control abstracto de constitucionalidad e invoca la defensa de intereses difusos, pues acude ante este Tribunal en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, toda vez que la disposición normativa impugnada ‒según su criterio‒ es susceptible de ocasionar un daño al medio ambiente por provocar una supuesta degradación en zonas verdes y en zonas de protección. Por consiguiente, tal circunstancia configura a favor de la parte gestionante una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto.

En consecuencia, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto.

B.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Estimo que una cualidad del interés difuso consiste precisamente, en que su afectación es general ‒esto es, incide en toda una población o en amplios sectores de ella‒ dentro de un contexto, donde no se precisa que los sujetos perjudicados se conozcan entre sí (incluso podrían carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellos), pero sí se requiere de la presencia de una misma situación de daño o peligro a un bien constitucional que, por igual y sin necesidad de individualización alguna, comprende y aglomera a toda una sociedad en abstracto. Su defensa tiene como finalidad satisfacer una necesidad de la sociedad como tal, por ello, es trascendente a la de un ser humano individual o colectivamente considerado. En sentencia nro. 2019-17397 de las 12:54 horas del 11 de setiembre de 2019, este Tribunal reiteró lo siguiente:

“(…) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal número 3750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres) "… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".

En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. En estos casos, claro, la impugnación que el miembro de uno de estos sectores podría efectuar amparado en el párrafo 2° del artículo 75, deberá estar referida necesariamente a disposiciones que lo afecten en cuanto tal. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren en principio a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés de todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación –como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda de ninguna manera llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales; lo anterior implicaría dar un vuelco indeseable en los alcances del Estado de Derecho, y de su correlativo "Estado de derechos", que –como en el caso del modelo costarricense- parte de la premisa de que lo que debe ser expreso son los límites a las libertades, ya que éstas subyacen a la misma condición humana y no requieren por ende de reconocimiento oficial. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses "que atañen a la colectividad en su conjunto", se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República.

No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa” (véase la sentencia No. 2007- 01145).”

 

En consonancia con lo expuesto y sostenido por este Tribunal en su jurisprudencia, se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende, reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Tal criterio fue expresado por el magistrado Rueda a partir de la sentencia n.° 2021-2185 de las 12:51 horas del 3 de febrero de 2021. A diferencia de la Mayoría de este Tribunal, consideramos que algunos de estos intereses pueden estar plasmados en un caso particular en concreto, sin perder por ello su condición de interés difuso, tal como ocurre con la protección al ambiente, cuyo impacto afecta a una persona y a todos en general; y puede ser individualizada tal afectación en una situación en particular, como por ejemplo, la construcción de una fábrica en un sector vecino determinado, sin los estudios ambientales respectivos, cuyos efectos negativos incidan en la capa de ozono del planeta. Indudablemente el resultado de un reclamo o proceso que pueda plantear un vecino contra esa fábrica, no solo incidirá en sus intereses propios, sino también en el resto de la colectividad. Por ello, constituye un interés difuso; y, sin embargo, también es objeto de una situación particular individualizada. Ahora bien, ello no quiere decir, en modo alguno, que en toda situación invocada se pueda alegar la existencia de un interés difuso, aunque este pueda ser objeto de una situación particular. Recordemos que, para que un interés sea considerado “difuso”, no solo debe afectar una colectividad, sino también debe difuminarse, difundirse en esa colectividad. Si no produce tal efecto, no puede ser considerado un interés difuso. En este caso, tal como refiere la Mayoría, la normativa es impugnada en resguardo del derecho a un ambiente sano y equilibrado, materia que ha sido reconocida por este Tribunal como un interés difuso. Por el motivo expuesto, coincido con la Mayoría en admitir esta acción; empero, con la fundamentación expuesta.

II.- SOBRE LA REALIZACIÓN DE UNA VISTA ORAL.

La parte accionante cuestionó el informe de la PGR, pues en su criterio no atendió las disconformidades de inconstitucionalidad planteadas. No obstante, en criterio de esta Sala, con los informes recibidos ‒los tres coincidentes‒ se tienen suficientes elementos para la resolución de este proceso. En consecuencia, por estimarse innecesario, se desestima la gestión mediante la que se solicitó que se llevara a cabo una audiencia oral.

III.- ACLARACIÓN SOBRE EL OBJETO DE LA ACCIÓN.

Esta acción tiene por objeto resolver los agravios de inconstitucionalidad planteados contra el art. 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador de la Municipalidad del Cantón de Belén.

Si bien en el escrito de interposición y en la contestación a la prevención realizada por esta Sala los accionantes se refieren a un supuesto reglamento del plan regulador, eso quedó absolutamente descartado con todos los informes recabados. La disposición cuestionada se encuentra recogida en el art. 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador adoptado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria n.°48-96, celebrada el 22 de agosto de 1996. La norma impugnada dice textualmente lo siguiente:

“ARTICULO 2. ZONIFICACION Para los efectos de este Reglamento, el cantón de Belén se divide en las siguientes zonas:

1. ZONA RESIDENCIAL ALTA DENSIDAD (ZRAD)

2. ZONA RESIDENCIAL MEDIA DENSIDAD (ZRMD)

3. ZONA RESIDENCIAL BAJA DENSIDAD (ZRBD)

4. ZONA INDUSTRIAL (ZI)

5. ZONA PUBLICO INSTITUCIONAL (ZPI)

6. ZONA AREAS VERDES (ZAV)

7. ZONA DE PROTECCION (ZP)

8. ZONA COMERCIAL Y DE CONTROL ESPECIAL (ZCCE)

9. ZONA MIXTA COMERCIAL-RESIDENCIAL (ZMCR)

 

Las zonas anteriormente citadas están definidas en el Plano de Zonificación. Cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrá extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite.

 

En estos casos se deberán establecer las precauciones que impidan que se presenten conflictos de uso, utilizando áreas verdes en las zonas limítrofes vivienda-industria, debiendo las urbanizaciones ubicar en esa zona las áreas públicas; siempre que se cumplan con las disposiciones del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones”. (Lo destacado corresponde a lo impugnado por parte de los accionantes).

 

Resulta importante aclarar que la norma impugnada no es una disposición de un reglamento aparte e independiente del Plan Regulador de Belén, sino que forma parte de este. El instrumento bajo análisis dispone expresamente lo siguiente:

“EL PLAN REGULADOR está conformado por:

 

• EL Reglamento de Zonificación y de Vialidad.

• El Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcción (del cantón de Belén), vigente y publicado en La Gaceta Nº 38 de 1994.

• El Reglamento para la Instalación de Anuncios, Rótulos, Letreros o Avisos en el Cantón de Belén, vigente y publicado en La Gaceta Nº 74 de 1994.

• Los Mapas Distritales de Zonificación.

• Los Mapas Distritales del Mapa Oficial (Áreas Públicas y Vialidad).

Además todas las Normas Legales y Reglamentarias sobre desarrollo, que no se le opongan”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Entonces se tiene que el Plan Regulador del Cantón de Belén ‒que está conformado también por el Reglamento de Zonificación‒ fue aprobado, una vez cumplido los requisitos de ley, en la sesión ordinaria n.°73-96 celebrada el 17 de diciembre por el Concejo Municipal, y fue aprobado por la junta directiva del INVU en la sesión ordinaria n.°4657. Además, fue publicado en el alcance n.°4 del Diario Oficial La Gaceta n.°19, el martes 28 de enero de 1997.

Finalmente, debe indicarse que –si bien el gerente general del INVU informó que la Municipalidad de Belén se encuentra en un procedimiento de actualización del plan regulador– lo cierto es que el instrumento adoptado en el año 1996 se encuentra vigente.

IV.- AGRAVIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD

En síntesis, se puede decir que los accionantes alegan que el segmento impugnado de la norma es inconstitucional, puesto que degrada la protección sobre las áreas verdes y zonas de protección, ya que, a su juicio, se permite desregular ambientalmente esas zonas, si en una finca, terreno o lote confluyen dos tipos de zonas diferentes.

Sobre el particular, los accionantes apuntaron la presunta lesión a una serie de principios constitucionales. Para un abordaje ordenado de los agravios se van a examinar en tres grandes temas, a saber: 1.- la presunta lesión al principio de participación ciudadana y la obligación de realizar una convocatoria a una audiencia pública para reformar el plan regulador; 2.- la aducida lesión a los principios constitucionales de legalidad, jerarquía de las normas, actos propios y de irretroactividad, por cuanto ‒según su apreciación‒ la municipalidad procedió de forma unilateral a modificar el plan regulador, desconociendo los derechos subjetivos de los administrados en lo relativo a la protección de sus derechos ambientales; y 3.- la lesión a los principios de protección al medio ambiente ‒precautorio o de evitación prudente, de desarrollo sostenible, indubio pro-natura, prevención del riesgo, vinculación a la ciencia y a la técnica y de justicia social‒, por cuanto sin un estudio técnico o científico se permite el cambio de regulaciones sobre zonas frágiles, amenazando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

V.- SOBRE LOS PLANES REGULADORES COMO MECANISMOS LEGÍTIMOS QUE ASPIRAN AL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

Como marco teórico previo a la resolución de la acción de inconstitucionalidad planteada sí resulta necesario hacer una breve referencia a la figura de los planes reguladores como una herramienta clave en la planificación urbana cuyo sustento está en el art. 50 de la Constitución Política. De hecho, la Sala ha reiterado en múltiples resoluciones que “la ordenación urbanística encuentra su fundamento en lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política, que dice: ‘El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza’” (sentencia n.°1996-4205). También, esta Sala ha venido afirmando desde larga data que “la imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad” (ídem) y regularmente estas imposiciones se realizan a través de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano conexos que a tales efectos dicten las diversas municipalidades, como una manifestación de lo dispuesto en el art. 169 de la Constitución Política, en el sentido de que les compete “la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón”.

De conformidad con la LPU, el plan regulador se concibe como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas (art. 1°). Ahora, la competencia municipal de dictar estos planes reguladores se contempla en el art. 15 de la LPU, que a la letra dice lo siguiente:

“Art. 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor”.

 

A partir de lo dispuesto en el art. 16 de la LPU se tiene que los planes reguladores deben incluir, entre otros, los siguientes elementos:

a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;

 

b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;

 

c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías pública principales y de las rutas y terminales del transporte;

 

e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;

 

f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 6° de la Ley 8641 del 11 de junio del 2008)

 

g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

 

h) Los espacios públicos susceptibles de autorización para el desarrollo de la actividad comercial al aire libre”.

 

Esta Sala se ha pronunciado en relación con la legitimidad de estos instrumentos, por ejemplo, en la sentencia n.°1996-4205 citada previamente, había referido lo siguiente:

“ IX. DE LA PROPIEDAD URBANÍSTICA. El concepto de propiedad en el derecho urbanístico ha sido considerado en la doctrina no como una unidad estática o un único tipo, sino que se habla de tipos, como por ejemplo la propiedad urbana, propiedad rural y de una propiedad industrial, es decir, dependiendo de la función que el bien tiene encomendado y realiza en la vida en sociedad. En esta evolución del concepto de la propiedad -y consecuentemente del derecho de propiedad-, han colaborado en gran medida el fenómeno urbano y la ordenación del urbanismo, determinándole un nuevo contenido, distinto del tradicional. Así, la propiedad urbana está sujeta a una serie de características, por ejemplo : 1.- es una propiedad delimitada (linderos, medianería, propiedad volumétrica -tercera dimensión-); 2.- está sometida a un destino determinado, definido en un plan regulador o reglamento de zonificación, fin que no es cambiable por el propietario, sino que es limitable y regulado por las autoridades respectivas -gobiernos locales, en primera instancia-; 3.- el uso de la propiedad es restrictivo y a veces obligatorio; 4.- la propiedad desempeña un rol particular, inclusive de carácter temporal, por cuanto se mueve dentro de la vigencia de un plan regulador, por lo que siendo el plan modificable por la autoridad, los usos de la propiedad podrían también ser cambiados; 5.- en este sentido, las limitaciones impuestas a la propiedad por un plan regulador deben entenderse como limitaciones lícitas; 6.- la afectación a la propiedad tiene el carácter de "limitación", es decir, la propiedad sometida a una serie de restricciones y obligaciones (parcelar, reparcelar, vender, edificar, conservar, cercar, permisos de construcción, altura de fachadas, retiros, estacionamiento de vehículos, permisos de habitabilidad, áreas de parcelas, etc.), cuyo fin es el de contribuir al bienestar colectivo, y por ende, a su propio provecho; entiéndase que las mismas no pueden ser de tal naturaleza que impliquen la extinción o limitación insoportable que vacíe de contenido el derecho de propiedad, por cuanto implicarían una expropiación encubierta, debiendo en consecuencia ser indemnizada; 7.- en caso de hacer prácticamente nulo el derecho de propiedad, convierte al caso particular en una situación de expropiación y de esta forma, la expropiación se convierte en una figura consustancial al régimen de propiedad urbana, debido a que es uno de los medios de ejecución del urbanismo por los entes públicos; además, es posible la "cesión gratuita" de parte de la propiedad por razones de urbanismo con motivo de desarrollos urbanísticos para vías de comunicación, áreas verdes y zonas educativas; y 8.- es de carácter formal, ya que no basta el título de propiedad para ejercer los atributos del derecho, sino que es necesario que su contenido se precise, según el uso permitido en un plan regulador o de zonificación. Es importante señalar que en virtud del proceso urbanístico, la urbanización debe ser conceptualizada como un plan parcial de planificación urbana, porque afecta únicamente al sector que se urbaniza. Frente al proceso de desarrollo urbanístico, conviven dos tipo de propiedad: la que nace con el programa particular de desarrollo urbano (construcción de una urbanización, por ejemplo), a la que le son consustanciales las limitaciones y cargas que los actos de control, expresados en la autorización que da la administración municipal da para la construcción misma del desarrollo, como por ejemplo el tamaño de los lotes, áreas de retiro, ancho de aceras, altura de las edificaciones, de manera que las mismas no son indemnizables; y la propiedad que es anterior al plan urbanizador, en relación a la cual, serán indemnizables las limitaciones y cargas que la autoridad tenga interés de implantar, dependiendo de su naturaleza y grado de afectación del derecho, por cuanto según se anotó en el Considerando V de este aparte, lo serán aquellas que impliquen una desmembración del derecho de propiedad en sí.

  X. Como lo señala la doctrina, la "ciudad", como tal, es un hecho colectivo que condiciona la vida de sus habitantes, por lo que carece de justificación confiar las decisiones capitales sobre ese hecho colectivo (surgimiento, extensión, carácter, densidad, destino, etc.) a la simple "conveniencia" de unos cuantos propietarios privados de terreno y que se determinan o reflejan generalmente en razones de lucro o por motivos de utilidad económica. La autoridad reguladora del desarrollo urbano no puede permitir el agotamiento de los suelos, ni la sobredensidad en las poblaciones, la liquidación del sistema de jardines y zonas verdes, etc., sin atender a las necesidades y exigencias de servicios colectivos que la propia actividad urbanizadora crea, como lo son las calles, alcantarillados, agua, luz, teléfono, transportes, centros educativos, zonas verdes, etc. Situaciones como las señaladas son las que pretende solucionar la ordenación urbanística, en virtud de la cual, el uso de la propiedad dimana de una autoridad pública.

  XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple.

  XII. DE LAS LIMITACIONES IMPUESTAS EN MATERIA DE PLANIFICACIÓN URBANA. La imposición de limitaciones a la propiedad con fines urbanísticos resulta imprescindible para la convivencia en sociedad, no tratándose de una actividad expropiatoria que requiera de indemnización previa, según los términos fijados -y en los considerandos anteriores analizado- en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política. Tales limitaciones al derecho de propiedad son producto del hecho mismo de formar parte de una colectividad, la misma que garantiza ese derecho, pero que lo somete a ciertas regulaciones con la finalidad de alcanzar un disfrute óptimo y armónico de los derechos de todos los individuos. En este sentido, esta Sala se ha manifestado sobre el carácter "relativo" del derecho de propiedad, en cuanto está sujeto a límites y restricciones de uno o varios de los atributos de la propiedad por razones urbanísticas; y en diversas sentencias ha confirmado la naturaleza de "interés social" de las reglas de urbanismo, impuestas conforme a lo ordenado por la propia Constitución Política. Así, en sentencia de constitucionalidad número 1167-92, señaló:

   " Si bien nuestra Constitución Política reconoce la propiedad privada como un derecho fundamental de los ciudadanos, el disfrute de tal derecho no es irrestricto y el mismo artículo 45 constitucional permite a la Asamblea Legislativa imponerle limitaciones de interés social. La Ley de Planificación Urbana es una de esas limitaciones y por ello, la negativa de otorgar una patente no constituye una violación a los derechos fundamentales de los recurrentes [...]";

tesis ésta que fue reforzada por sentencia de amparo número 5303-93, en que se dijo:

   " La legislación costarricense establece la posibilidad de limitar la propiedad privada por motivos de interés social. Como se indicó en el primer Considerando, la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible, debido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del que puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese derecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un plan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso, el artículo 45 de la Constitución Política, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea afectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos de razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política",

y, finalmente, en sentencia número 6706-93, declaró la constitucionalidad de la Ley de Planificación Urbana.

  XIII. En consonancia con lo señalado en el Considerando VIII., las ordenaciones urbanísticas podrán fundamentar una pretensión de indemnización económica por parte de los propietarios del suelo afectado únicamente cuando éstas impliquen una desmembración del derecho de propiedad, por cuanto, la indemnización en los términos señalados en el párrafo primero del artículo 45 de la Constitución Política, procede solo cuando estas ordenaciones no tengan carácter general o hagan nugatorio el derecho de propiedad, convirtiéndose en verdaderas expropiaciones, según se indicó anteriormente. No son susceptibles de indemnización alguna en el tanto las mismas no impliquen reducción en el contenido de la propiedad, como sucede con la fijación del antejardín, que constituye una típica servidumbre urbana, ya que el propietario mantiene la posesión de su propiedad, pero en forma disminuida, puesto que únicamente se reduce su facultad de disposición. Estas últimas, son las limitaciones y deberes que deben tenerse como integrantes del contenido del derecho de propiedad, ya que no hay reducción del contenido de la propiedad.

  B. DEL ÓRGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA.

  XIV. DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LA PLANIFICACIÓN URBANA: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional”. 

 

Posteriormente, al examinar posibles lesiones al derecho a la propiedad privada en virtud de imposiciones de interés urbanístico, en la sentencia n.°2013-003822, esta Sala realizó las siguientes consideraciones:

“En quinto lugar, este Tribunal ha focalizado dos tipos de interés social que justifican las limitaciones de interés social. En efecto, se ha indicado lo siguiente:

³La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos tipos interés social que legitiman -o justifican- la imposición de limitaciones a la propiedad: estos son los relativos a la protección del ambiente y los de orden urbanístico, este último, a partir del desarrollo que se hace en la sentencia número 4205-96, supra citada. Expresamente se ha reconocido que la razón última de estas limitaciones es precisamente la "transnacionalización" de los valores de su afectación, toda vez que no afectan únicamente a la localidad o nación, sino a la Humanidad en su conjunto, ya que como se ha indicado con anterioridad, la problemática de la protección del ambiente trasciende el orden local o regional (sentencia número 3705-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres). El mismo fenómeno se da respecto de la ordenación urbanística, sobre todo en lo que respecta a la protección del entorno "escénico" y a la tutela del patrimonio monumental o también denominado histórico-arquitectónico, de gran trascendencia para la cultura en tanto es uno de los elementos que conforman la identidad de la nación, y que de conformidad con las regulaciones internacionales de la materia, constituyen patrimonio de la Humanidad. En todo caso, es importante resaltar el gran paralelismo existente entre ambos intereses sociales. Es así como la propiedad forestal privada, la cual, como su nombre lo indica, es la propiedad titulada por los particulares, y que se ostenta en los términos del artículo 45 de la Constitución Política, se afecta con un régimen jurídico especial, en el primer caso, al régimen forestal, mediante el correspondiente decreto ejecutivo del Ministerio del Ambiente y Energía, el cual pesa sobre la propiedad a modo de limitación de interés social, que en todo caso debe inscribirse en el Registro Público de la Propiedad. Por este motivo es que estos inmuebles pueden hipotecarse, e incluso, el recurso forestal puede constituir prenda; adquirirse por usucapión, así como también enajenarse o trasladarse su

dominio, con la advertencia de que en todos los casos, se traslada la afectación forestal. Y dependerá de la categorización que del recurso forestal haga la normativa vigente, como lo son las reservas forestales, las zonas protectoras y los refugios de vida silvestre (artículo 37 de la Ley Forestal número 7174), que la propiedad privada podrá explotarse y aprovecharse, a condición de sujetarse al respectivo plan de manejo. Queda claro que las limitaciones en materia forestal implican un impedimento de aprovechamiento del recurso forestal por parte de su propietario, quien en modo alguno está legitimado para talar o aprovechar económicamente el bosque existente en su propiedad a su antojo o voluntad, si no es, y exclusivamente, mediante un plan de manejo, debidamente aprobado por la Dirección Forestal´. (Sala Constitucional sentencia n.° 5725-04) (Lo resaltado no es del original)

Por último, sé que ha sido línea jurisprudencial de este Tribunal que los planes reguladores pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de ³(«) dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones´. (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original). Asimismo, dadas las exigencias del numeral 50 de la Constitución Política también es necesario armonizar el derecho de propiedad con el derecho de los habitantes de la Nación (pasadas, actuales y futuras generaciones) a un ambiente saludable y ecológicamente equilibrado.

Después de este recuento jurisprudencial sobre el derecho de propiedad privada, surge la duda de si las limitaciones a la propiedad privada se deben establecer únicamente mediante ley aprobada por votación calificada, o pueden estar contempladas en un plan regulador. Para disiparla es necesario tener presente lo que establece la Ley de Planificación Urbana, Ley n°. 4220, que, en su numeral 15 y siguientes, expresa que conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, los gobiernos municipales tienen competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos puede disponer lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. El artículo 16 establece que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contiene los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

a) La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamenta, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar;

b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro  crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad;

c)  El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos  respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente;

d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma  general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte;

e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar;

f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general, de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección, disposición de basuras, y cualquier otro de análoga importancia; y

g)  La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

Los artículos 17 y 18 regulan el procedimiento para la puesta en vigencia de un plan regulador. Al respecto, establecen lo siguiente:

³Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

2)  Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquella hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos  establecidos en el artículo 13;

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.

Artículo 18.- La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.

De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso solo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso´.

VIII.- Conclusión. Continúa redacción de la Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con lo señalado en los considerandos anteriores, esta Sala concluye que las limitaciones a la propiedad privada contenidas en planes reguladores municipales deben contar con el respaldo de los criterios objetivos y razonables que se establecen en la citada Ley de Planificación Urbana, además de que es necesario que éstos estén sustentados en estudios técnicos para cumplir cabalmente con lo dispuesto por el segundo párrafo del numeral 45 de la Constitución Política. Asimismo, dichas limitaciones no lesionan el derecho de propiedad, siempre y cuando no vacíen su contenido -expropiación de hecho-, de lo contrario, el ente corporativo está en la obligación de pagar la respectiva indemnización a su propietario, de conformidad con lo que regula el artículo 45, párrafo primero, de la Carta Fundamental”.

 

De este modo, la Sala ha entendido que las limitaciones a la propiedad privada derivadas de los planes reguladores ‒siempre y cuando sean razonables y no vacíen de contenido el derecho‒ son legítimas, pues se basan en un interés superior ‒el bien común‒.

Este Tribunal también ha ahondado en la importancia de los planes reguladores y sus reglamentos de zonificación como mecanismos para tratar de fomentar la protección del derecho a un medio ambiente sano. Por ejemplo, ha afirmado lo siguiente:

“Para la elaboración de los reglamentos urbanos o planes reguladores se deben realizar los estudios técnicos que permitan determinar la condiciones y aptitud de las distintas zonas o áreas que integran el territorio cantonal y fijar los mejores usos del suelo desde una visión integral y armonizando todos los factores que intervienen en caracterización de la localidad. (…)

La Sala ha reconocido reiteradamente la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero dicha normativa está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental. Por ello, estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado e implementado, con un examen o evaluación de su impacto ambiental. El contenido precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el artículo 50 constitucional irradia la actuación de todos los entes públicos, de manera que también las Corporaciones Municipales en el ejercicio de sus competencias de ordenamiento del suelo y de sus diversas facetas, quedan sometidas a dichos límites. La definición y decisión sobre los usos del suelo debe ser compatible con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las Municipalidades que no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional, según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del medio ambiente son obligatorias y vinculantes para todos, lo que no va en detrimento de las las facultades y competencias de las municipalidades, las que mas bien, deben contribuir con la protección del medio ambiente por mandato constitucional. (…)

La ordenación urbana es una de las herramientas más importantes y trascendentales para las Corporaciones Municipales en la cumplimento de sus metas y en la satisfacción de los intereses locales. Es la expresión normativa de la voluntad cantonal y de la planificación y diseño de su desarrollo colectivo e individual, pero sin desprenderse del contorno nacional y de la unidad territorial y ambiental a la que pertenencen. La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen. De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional”. (Sentencia n.°2006-013028)

 

Dichas consideraciones fueron reiteradas parcialmente en la sentencia n.°2010-012458, en la que además se agregó que la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional.

Asimismo, se tiene que en la sentencia n.°2018-020341, esta Sala enfatizó nuevamente que el derecho urbanístico tiene estricta relación con el derecho ambiental:

“El desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios que incluyan y soporten el medio ambiente. En realidad, no es extraño para este Tribunal considerar que el Derecho Urbanístico es una parte del Derecho Ambiental, donde las exigencias de este último se pueden aplicar a las reglas de uso del suelo.

“Así, el derecho fundamental a tener ambiente sano y ecológicamente equilibrado –desarrollado ampliamente por la jurisprudencia constitucional- comprenderá, tanto sus partes naturales, como sus partes artificiales, entendiéndose por tales, el hábitat humano, lo construido por el hombre, sea, lo urbano, de manera que se mantengan libres de toda contaminación, tanto por los efectos y repercusiones que puede tener en la salud de las personas y demás seres vivientes, como por el valor intrínseco del ambiente” (sentencia No. 2003-2864).

Entonces, si se trae a la atención de esta Sala, que poco o nada ha sucedido en cuarenta años (40 años), debe ser motivo de preocupación, como lo afirman las autoridades públicas en sus sendos escritos, además la necesidad detectada por el Estado por facilitar una vía hacia la confección de Planes Reguladores, misma que se hace patente en los propios informes de la Contraloría General de la República, y los del Estado de la Nación. Ambas, como entidad pública de control del Estado y sus instituciones, y la segunda, como un generador de información objetiva e imparcial valiosa para los tomadores de decisiones políticas, reflejan los problemas que tiene el país en el desempeño y el avance cada vez más lento en la toma de decisiones por los diferentes actores políticos. Evidentemente, los informes no son nada halagüeños, y no es difícil arribar a la conclusión de que no se están cumpliendo con los objetivos de la Ley de Planificación Urbana en materia de ordenamiento territorial, entre otras disposiciones.

La Sala Constitucional reitera que la falta de Planes Reguladores resulta, igualmente, en la desprotección ambiental que se materializa con el crecimiento desordenado e ilimitado de las poblaciones en nuestro país, y lo atestigua el desarrollo vegetativo de las poblaciones costarricenses, casualmente, sobre las vías públicas en todo el territorio nacional. La acción señala el defecto de la regresividad que alegan estaría propiciando el Reglamento impugnado, sin embargo, las autoridades replican que se trata de formas diversas de cumplimiento de los mismos estándares ambientales establecidos por el ordenamiento jurídico”. 

 

Es claro para este Tribunal que el derecho urbanístico tiene una importante e inescindible relación con la protección al medio ambiente, en el sentido de que a través de los planes regulares se imponen ciertas limitaciones a la propiedad privada en aras del interés y beneficio general, de manera que la planificación y el desarrollo de las ciudades garanticen un equilibrio ecológico y espacios libres de contaminación, así como también la protección de los recursos naturales. Lo anterior con el fin de que por la extensión de los espacios empleados por el ser humano no se agoten los recursos que dan soporte a la existencia humana digna ‒espacios verdes de esparcimiento, deporte, ocio, protección de las bellezas naturales, zonas de amortiguamiento, espacios de contención del ruido y la reducción de la contaminación atmosférica, protección de la contaminación de aguas subterráneas, protección de fuentes de agua para garantizar el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, etc.‒. Además, esos instrumentos buscan la protección de la población ante eventuales desastres naturales ‒evitar construcciones en zonas de fragilidad por fallas sísmicas o el respeto de ciertos márgenes con relación a diversos cuerpos de agua, concentración de construcciones, etc.‒. Justamente, en aras del desarrollo sostenible, los planes reguladores junto con los reglamentos de zonificación son una herramienta clave, y son muy importantes para la garantía de múltiples derechos fundamentales ‒protección de los recursos naturales, derecho a la vida, derecho a la salud, derecho de acceso al agua potable‒. Al respecto, recuérdese, por ejemplo que el art. 69 de nuestra Constitución hace referencia a “asegurar la explotación racional de la tierra” lo que es una manifestación expresa de la necesidad de garantizar el uso racional de los terrenos para dar sustento al resto de derechos indicados. La Sala ha dicho lo siguiente:

“Es así como el principio del uso racional de los recursos naturales y del ambiente en general, queda indiscutiblemente vinculado con el derecho a la salud de las personas y a la calidad de vida (al respecto, consultar la sentencia número 1763-94, de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro). En virtud de lo cual, el principio del desarrollo sostenible se constituye en un parámetro fundamental de la calidad de vida de las personas, como lo consideró este Tribunal en sentencia número 2219-99, en tanto condiciona la actuación que el hombre realiza sobre ambiente, con la finalidad de que pueda tener las condiciones adecuadas para su desarrollo, en tanto se traduce en la utilización

"[...] inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tiene derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no sólo ganancias económicas (libertad de empresa), sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio" (sentencia número 2005-8945, del seis de julio del dos mil cinco).” (Sentencia n.°2006-17126)

 

No es objeto de análisis acá, pero ha de advertirse de manera general que los planes reguladores también tienen relación también con la inclusividad y los derechos de las personas con discapacidad de manera que las ciudades sean aptas y amigables para todas las personas integrantes de las comunidades.

También permiten cierto orden y armonía en el desarrollo de las ciudades, de modo que –atendiendo a las específicas áreas de zonificación– se desarrollen las áreas en condiciones apropiadas y no se dé el caso, por ejemplo, de que en plena área residencial se autorice la ubicación de una industria que trastorne la vida privada ‒piénsese en emisiones contaminantes, ruido excesivo o tránsito pesado con el impacto en la congestión del tráfico vehicular‒.

Por todos estos motivos es que esta Sala ha afirmado que “el desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población”. Concretamente, en la sentencia n.°2022-012905, este Tribunal realizó las siguientes consideraciones:

“Por otra parte, el desarrollo urbano sostenible implica la generación de condiciones para un desenvolvimiento social y económico para toda la población, dentro de un marco jurídico con cánones obligatorios, cuyas disposiciones, como se indicó deben cumplir las exigencias del Derecho de la Constitución. De allí que dentro del concepto de interés social que señala el numeral 45 de la Constitución Política para admitir limitaciones a la propiedad del suelo, debe incluirse también la protección de los recursos naturales, la herencia cultural y arqueológico, pues todo ello involucra un desarrollo con ecosostenibilidad (ver sentencia N°5893-95 de las 9:48 horas del 27 de octubre de 1995)”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

En esa misma sentencia, sin embargo, también se advirtió que las limitaciones a la propiedad privada en virtud de las normas urbanísticas no pueden suponer una carga tan excesiva que limite el derecho a la propiedad privada de sus legítimos propietarios. Dice esa sentencia, lo siguiente:

“En cuanto a las limitaciones a la propiedad privada por razones de urbanismo, consisten, en general, en la obligación de soportar la intromisión del poder público en los atributos de la propiedad. A tenor de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 45 de la Constitución Política, tales limitaciones sólo pueden ser impuestas por ley aprobada por mayoría calificada. Las mismas deben tener el mismo carácter que la ley -generales y abstractas-, pues una carga exorbitante y singular, no sería ya una limitación legítima. Es imprescindible por ello resguardar el núcleo esencial del derecho de propiedad, y en caso de que la limitación suponga un sacrificio singular e individualizado que rompa el principio de igualdad ante las cargas públicas, estaríamos ante una expropiación que obligaría a indemnización”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Estas consideraciones son especialmente importantes de cara al análisis concreto que motiva la inclusión de una disposición como la que cuestionan los accionantes ‒sobre los límites concurrentes‒, pues, como manifestaron las autoridades informantes en esta acción, se prevé la inclusión de esta medida excepcional para salvaguardar el derecho a la propiedad privada de aquellas personas propietarias de un inmueble suyo que está afectado por dos zonificaciones diversas, con las limitaciones de uso que ello implica. 

En definitiva, debe concluirse que los planes reguladores son herramientas vitales en lo relativo a la planificación y desarrollo de zonas ‒tanto urbanas como rurales‒ a efecto de que estas crezcan velando por un adecuado equilibrio social y ecológico, en condiciones dignas y aspirando al desarrollo sostenible en beneficio de las generaciones actuales y las venideras. Por ello, es que, en términos generales, se han admitido las restricciones razonables a la propiedad privada en beneficio del interés general.

En virtud de todas estas aspiraciones, las disposiciones de los planes reguladores y sus reglamentos de zonificación no pueden ser dejadas sin efecto de forma arbitraria y cualquier decisión al respecto debe basarse en estudios técnicos que certifiquen que la conducta ‒la autorización administrativa‒ se encuentra debidamente fundamentada (principios constitucionales de legalidad, razonabilidad, de protección al medio ambiente y de vinculación a la ciencia y a la técnica ‒objetivación‒).

VI.- SOBRE LA PRESUNTA LESIÓN AL PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN

Los accionantes acusaron que la aprobación de la disposición impugnada vulneró al principio de participación ciudadana y la obligación de realizar una convocatoria a una audiencia pública para reformar el plan regulador. Al respecto, se alegó que no existió una consulta para reformar el plan regulador mediante el reglamento impugnado. El hecho de no realizar tal consulta lesionó ‒a juicio de los promoventes de esta acción‒ el principio de participación ciudadana, ya que no se tuvo una apertura total a la ciudadanía para consultar la reforma tácita al plan regulador, ni se consultó con la SETENA.

Al respecto, la PGR informó que la norma impugnada no es una disposición de un reglamento aparte e independiente del Plan Regulador del cantón de Belén, sino que forma parte del Reglamento de Zonificación de ese plan regulador. El Concejo Municipal de Belén, en sesión n.°73-96 de 17 de diciembre 1996 acordó:

“Por unanimidad y en firme, aprobar el Plan Regulador para el cantón de Belén, de la provincia de Heredia, en virtud de haber cumplido con los requisitos señalados en el artículo 17 de la ley de Planificación Urbana número 4240 y en adopción acordada por el Concejo Municipal en sesión extraordinaria 48-96 y aprobado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; en sesión ordinaria número 4657”.

 

El acuerdo del Concejo, junto con el plan aprobado, fue publicado en el Alcance n.°4 a La Gaceta n.°19 de 28 de enero de 1997. La publicación incluye el texto del plan regulador que contiene una descripción de la política de desarrollo urbano y los objetivos del plan regulador y su reglamentación. Esa reglamentación engloba el reglamento de zonificación y el plan vial, y, justamente, dentro del reglamento de zonificación se encuentra el art. 2 cuestionado. El texto de esa norma no ha sido modificado, por lo que, la frase impugnada ha formado parte del Plan Regulador de Belén desde su emisión. En consecuencia, queda claro que no se trata de una modificación del plan regulador ni de una reforma tácita de ese instrumento, como lo señalan los accionantes.

Las autoridades de la Municipalidad de Belén informaron que el Plan Regulador del Cantón de Belén fue publicado en el Alcance n.°4 a La Gaceta n.°19 del martes 28 de enero de 1997, previa aprobación por parte del Concejo Municipal en sesión extraordinaria n.°48-96, una vez cumplidos todos los requisitos legales y reglamentarios vigentes en ese momento. En el informe rendido, se consignaron las siguientes consideraciones:

“Cabe mencionar que desde el punto de visto histórico de la planificación del cantón de Belén, el artículo 2 de repetida cita ha estado en el texto de esa reglamentación desde el año 1997, de tal suerte que no es una modificación o reforma tácita como lo acusan los accionantes. De tal suerte que no existe violación a los principios de legalidad, jerarquía de las normas, intangibilidad de los actos propios, consulta popular y participación ciudadana, principio de justicia social, dado que no existe ningún hecho, acto administrativo o acontecimiento que implicara algún tipo de violación de tales principios. Este gobierno local tiene claro que con base en lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, Ley N° 4240 de 15 de noviembre de 1968, toda modificación, 8 suspensión, derogación, total o parcial, de un plan regulador requiere cumplir con el mismo procedimiento ahí establecido para su adopción. Con base en el bloque de legalidad mencionado, así como la jurisprudencia existente de esa Sala Constitucional un plan regulador y sus modificaciones, requieren someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica. Esa obligación debe aplicarse con ciertos matices, pues existen planes reguladores, como el del cantón de Belén, que fueron aprobados antes de que se exigiera el cumplimiento de ese requisito. Como ya se aclaró la disposición impugnada, al no ser una modificación del plan regulador, sino que más bien forma parte de ese instrumento desde su adopción inicial, no requería someterse a ese procedimiento ni a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana”.

 

Finalmente, el gerente general del INVU no detalló en este y el siguiente agravio, pero confirmó que el Plan Regulador del Cantón de Belén, fue publicado en el Alcance n.°4, a la Gaceta n.°19 del 28 de enero de 1997.

Con fundamento en lo anterior, concluye esta Sala que en autos no se acredita el agravio formulado por los accionantes. En el escrito de interposición de la acción hicieron pensar que la norma impugnada es un reglamento posterior que vino a dejar sin efecto la zonificación establecida en el plan regulador aprobado por las autoridades municipales. O, en otras palabras, que era un reglamento posterior que se aprobó sin la realización de una audiencia pública, conforme lo ordena el art. 17 de la LPU ‒como una derivación del principio constitucional de participación consagrado en el art. 9 de la Constitución Política‒ que en lo conducente dispone lo siguiente:

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;

2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13;

3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y

4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Sin embargo, como detallaron las autoridades informantes y se confirma de la atenta revisión del Plan Regulador del Cantón de Belén juntamente con su Reglamento de Zonificación, se aprecia con claridad que la norma impugnada se encuentra inserta desde su aprobación original en idénticos términos, es decir, la norma impugnada forma parte del plan regulador original. No ha habido, por tanto, una reforma al plan regulador que haya ameritado realizar nuevas consultas con la ciudadanía o con la SETENA según las disposiciones vigentes.

En esa tesitura corresponde insistir que el instrumento cuestionado data de los años 1996-1997 y, según se aprecia de su texto el procedimiento de aprobación, sí estuvo precedido de la correspondiente convocatoria a una audiencia pública. El texto del plan regulador que se encuentra vigente detalla, como elementos considerativos previos, lo siguiente:

“1. Que el INVU remitió el proyecto de Plan Regulador a la Corporación Municipal de Belén.

2. Que la Municipalidad de Belén convocó a Audiencia Pública el día 13 de mayo de 1994, cumpliendo a cabalidad con los términos de ley.

3. Que al proyecto propuesto por el INVU, en la Audiencia Pública, se le objetaron principalmente los aspectos de vialidad, altura de los edificios, zonas de protección de los afloramientos acuíferos, la Zona Industrial Artesanal y la Zona Agrícola.

4. Que la Municipalidad de Belén en su Sesión Extraordinaria Nº 48-96 acordó la adopción de un PLAN REGULADOR, basado en la propuesta del INVU, pero adaptado a la realidad actual del cantón, el cual remite al INVU para su consideración.

5. Que en fecha 11 de diciembre de 1996, en Sesión Ordinaria Nº 46-57, la Junta Directiva del INVU con base en lo dispuesto por la Ley de Planificación Urbana Nº4240 aprobó con la recomendación de la Dirección de Urbanismo, el PLAN REGULADOR DEL CANTÓN DE BELÉN, de la Provincia de Heredia, elaborado conjuntamente por la Dirección de Urbanismo y la Municipalidad de Belén”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

Posteriormente, en el apartado resolutivo, el documento vuelve a enfatizar que previo a su adopción, se realizó una audiencia pública y las objeciones fueron valoradas previo a la adopción del instrumento final. El documento dice lo siguiente:

“Los estudios se fundamentan en el Plan Regulador propuesto por el INVU, al cual se le incorporaron las recomendaciones y observaciones dadas en la Audiencia Pública, efectuada en dos Sesiones Extraordinarias del Concejo Municipal de Belén, de fecha 13 de mayo y 17 de junio de 1994 y los Estudios de Delimitación de Áreas de Protección de los Manantiales de Ojo de Agua, San Antonio, Los Sánchez, La Gruta y Puente Mulas, realizados mediante asesoría del Departamento de Hidrogeología del SENARA”. (Lo destacado no corresponde al original).

 

En cuyo caso, no se acredita ninguna infracción de orden constitucional dado que en la adopción del plan regulador impugnado ‒y la disposición inserta dentro del mismo‒ sí se cumplió con el procedimiento previsto de consulta pública como garantía del principio constitucional de participación. Posterior a ello, contrario a lo que afirman los accionantes, no se ha dictado un reglamento posterior que haya modificado el plan regulador, sino que, se insiste, el Reglamento de Zonificación y Plan Vial forma parte integral del instrumento regulador adoptado en diciembre del año 1996.

No está de más advertir que, según lo explica la gerencia general del INVU, la municipalidad sí está un proceso de actualización del plan regulador, en cuyo caso se deberán velar por los recaudos dispuestos en la normativa vigente para validar su legitimidad, lo cual implica la realización de una nueva audiencia pública y obtener la autorización de la SETENA.

En consecuencia, procede descartar los agravios apuntados por los accionantes.

VII.- SOBRE LA ADUCIDA LESIÓN A LOS PRINCIPIOS DE IRRETROACTIVIDAD Y OTROS

Los accionantes alegaron la infracción a los principios constitucionales de legalidad, jerarquía de las normas, actos propios y de irretroactividad, por cuanto, a su juicio, la municipalidad procedió de forma unilateral a modificar el plan regulador, desconociendo los derechos subjetivos de los administrados en lo relativo a la protección de sus derechos ambientales. A tales efectos, se alegó que un reglamento se insubordina al mismo plan regulador introduciendo una reforma tácita a este, siendo que la Constitución Política no les da atribuciones a las municipalidades para variar por sí mismas el plan regulador por medio de su reglamentación.

Al respecto, como ya se mencionó previamente, la PGR informó que el texto de esa norma no ha sido modificado, por lo que la frase impugnada ha formado parte del Plan Regulador de Belén desde su emisión. Por lo tanto, se insistió en que resulta claro que no se trata de una modificación de ese plan, ni de una reforma tácita de tal instrumento. En esa medida, alegó que no es necesario entrar a analizar los reclamos referidos a que la norma impugnada reformó tácitamente el plan regulador sin ajustarse al procedimiento establecido al efecto, ni las violaciones alegadas a los principios de legalidad, de jerarquía de las normas o intangibilidad de los actos propios.

Por su parte, la alcaldesa y el presidente del Concejo Municipal de Belén destacaron que, desde el punto de visto histórico de la planificación del cantón de Belén, el art. 2 impugnado ha estado en el texto de esa reglamentación desde el año 1997, de modo que no es una modificación o reforma tácita como lo acusan los accionantes. En ese sentido, afirman que no existe violación a los principios de legalidad, jerarquía de las normas o intangibilidad de los actos propios.

En criterio de la Sala, lo dicho en el considerando anterior es igualmente aplicable en cuanto a estos reproches. Los accionantes parten de la falsa premisa de que a través de un reglamento posterior se procedió a reformar el plan regulador vigente en Belén y, en consecuencia, se lesionaron los principios constitucionales invocados. Esa posición ya quedó descartada por este Tribunal, toda vez que se constató que el reglamento de zonificación es un instrumento integrante del propio plan regulador original, de modo que no ha habido un desconocimiento o reforma tácita de las regulaciones municipales (ver considerando III de esta sentencia). Al respecto, se hace preciso insistir que, según su propia definición, el plan regulador es el instrumento de planificación local que delimita en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. Ya se examinó supra que la competencia reconocida a favor de las corporaciones municipales para dictar plantes reguladores se deriva de lo dispuesto en los arts. 169 de la Constitución y 15 de la LPU. Este numeral en concreto reconoce la potestad municipal de “implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos”. Justamente, dentro de esta última categoría se encuentran los reglamentos de zonificación previstos para dividir el área urbana en zonas de uso, regulando sobre cada una de ellas, los siguientes aspectos:

“a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo con el área y las dimensiones de los lotes que mejor convenga a su ubicación;

 

b) Localización, altura y área de piso de las edificaciones;

 

c) Superficie y dimensiones de los lotes;

 

d) Tamaño de los retiros, patios y demás espacios abiertos, y la cobertura del lote por edificios y estructuras;

 

e) La provisión de espacio para estacionamientos, carga y descarga de vehículos fuera de las calles;

 

f) Tamaño, ubicación y características de rótulos o anuncios; y

 

g) Cualquier otro elemento urbanístico o arquitectónico relativo al uso de la tierra, cuya regulación tenga interés para la comunidad local”.

 

En el sub lite, se cuestiona una disposición del reglamento de zonificación que, a la luz de lo expuesto y examinado acá, forma parte del propio Plan Regulador del cantón de Belén (véase la relación entre los arts. 1 ‒definición de plan regulador‒, 15, 21 y 24 de la LPU).

En consecuencia, evidentemente al tratarse de una parte intrínseca del Plan Regulador vigente en el cantón de Belén no es posible alegar la presunta lesión a los principios de legalidad o jerarquía de las normas por la supuesta contradicción, dado que es un mismo instrumento regulador que, como se analizará infra, prevé una regulación o salida ante una situación excepcional, de modo que no se trata de un instrumento regulador diverso que contradiga o deje sin efecto el plan regulador como tal.

En consecuencia, estos agravios deben ser declarados sin lugar.

VIII.- SOBRE LA LESIÓN A LOS PRINCIPIOS DE PROTECCIÓN MEDIO AMBIENTAL

Finalmente, los accionantes acusaron la presunta lesión a los principios de protección al medio ambiente ‒precautorio o de evitación prudente, de desarrollo sostenible, indubio pro-natura, prevención del riesgo, vinculación a la ciencia y a la técnica y de justicia social‒ por cuanto sin un estudio técnico o científico se permite el cambio de regulaciones sobre zonas frágiles, amenazando el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Además, acusan que la norma incumple con las exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad que debe imperar en las normas y actos públicos, pues se permite autorizar un desarrollo anulando zonas verdes y/o zonas protegidas.

Sobre estos reproches, la PGR explicó que la zonificación obedece a aspectos técnicos y a las condiciones físicas del territorio, por lo cual, es entendible que esta no se ajuste a los linderos de los inmuebles o, en otras palabras, que no se ajuste a la división catastral de los terrenos. De tal situación resulta posible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de solo una zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. Asegura que lo anterior podría suponer una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona, podría significar la inutilización del inmueble. La frase impugnada por los accionantes establece que cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrán extenderse a la otra parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de cien metros de dicho límite. Eso quiere decir que cuando se presente la situación antes descrita, el propietario puede solicitar ‒y la Municipalidad autorizar‒ que una de las zonas en las que se ubica su propiedad se extienda hasta por cien metros sobre la otra, o sea, que el límite entre las zonas se traslade o extienda con el fin de que los condicionamientos de una de ellas se apliquen a un área mayor del inmueble. Añade que esa disposición no es propia y exclusiva del plan regulador de Belén, sino que puede encontrarse, en términos muy similares, en otros planes reguladores y cita varios ejemplos. La Procuraduría considera que una disposición como esa no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas. La señalado en la disposición impugnada se encuentra dentro de lo permisible, previsto en el art. 30 de la propia LPU que permite “la admisión calificada de excepciones o variantes”. Por tanto, la PGR considera que la norma impugnada no implica ninguna reforma al propio reglamento y que su aplicación no puede ser una decisión antojadiza y arbitraria del gobierno local, sino que debe obedecer a un criterio técnico. Al respecto, realizan la siguiente sugerencia:

“[D]ebe entenderse que la autorización de la medida no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que desaconsejen su aplicación ni a normas de otra naturaleza que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones. A modo de ejemplo, la aplicación de la medida no podría implicar que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida”.

 

Finalmente, se concluye que, en todo caso, la decisión queda sujeta a control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa, o ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Las autoridades de la Municipalidad de Belén argumentan que el art. 2 impugnado debe existir en el marco normativo de desarrollo urbano de un cantón, dado que es factible que existan propiedades privadas que queden comprendidas dentro de dos o más zonas de uso, es decir, que haya propiedades que no queden ubicadas dentro de solo una zona y, por ello, queden divididas y sujetas a limitaciones de uso distintas. De no ser así se crearía una grave afectación al derecho de propiedad privada y sus atributos, pues la circunstancia de que un inmueble quede sujeto a las limitaciones y condiciones de más de una zona podría significar la inutilización del inmueble y, por lo tanto, un total vaciamiento del derecho de propiedad. Reiteran que la disposición impugnada es de naturaleza técnica jurídica, se trata de un instrumento para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintos. En lo demás, reiteran lo informado por la PGR, en el sentido que la autorización de la medida prevista en el art. 2 del Plan Regulador del Cantón de Belén impugnada no podría resultar contraria a criterios técnicos específicos que impliquen que se desatiendan las limitaciones que establecen la Ley Forestal y la Ley de Aguas en cuanto a las áreas de protección de los cuerpos de agua, ni que se desconozcan estudios técnicos sobre peligros de deslizamientos u otras condiciones de los terrenos que supongan riesgos para la seguridad y la vida. Además, que la aplicación del art. 2 impugnado siempre tendrá el control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa, o ante la jurisdicción contencioso administrativa, según corresponda.

El gerente general del INVU informó que los planes reguladores que se generaron y aprobaron en años anteriores a la entrada del siglo XXI, lo hicieron con bases cartográficas en escalas y tecnologías que distan en mucho a las que se aplican en la actualidad, lo que consecuentemente implica un nivel de exactitud mucho menor y, por tanto, los límites entre las diferentes zonas se desarrollaron con sustento en información menos precisa, por lo que podría no ajustarse a las bases cartográficas actuales que se elaboraron con información y a una escala mucho más precisa. Entendiendo estas dificultades, los equipos planificadores a cargo incluyeron en diferentes planes reguladores y, entre ellos, el del cantón de Belén, articulados que permitieran a los encargados de la dirección urbana de las municipalidades tomar decisiones cuando una propiedad se encuentra dividida por más de una zona del plan regulador, especialmente, pero no exclusivamente, para terrenos de gran envergadura. A esto se le ha llamado “concurrencia o límites concurrentes en los planes reguladores”. Considera que esta figura no es inconstitucional, pero aclara que es necesario tener cuidado con que la aplicación de las regulaciones de una zona sobre otra, no impliquen la violación de normas de orden nacional, especialmente lo referido a la salvaguarda ambiental, la protección de recursos naturales y las zonas de protección de fuentes de agua, entendiendo que si bien el mapa publicado no tuviera marcadas las zonas de protección de fuentes de agua, no significa que su área de protección pueda ser modificada con el uso del límite concurrente.

En relación con estos agravios, la Sala aprecia que la norma en sí misma no procede a desregular o desconocer las diferentes zonificaciones (con sus prohibiciones y posibilidades) en que se encuentra dividido el Cantón de Belén. Tal y como se detalló previamente, es una disposición que autoriza a que en un eventual caso en que una misma propiedad esté afectada por dos zonas diferentes ‒no necesariamente de protección medio ambiental, tal y como lo explicaron las autoridades informantes‒ la municipalidad pueda examinar el supuesto y, en un caso concreto, extender una de las dos zonificaciones hacia la otra por un máximo de cien metros y, de este modo, superar el traslape indicado. La disposición impugnada dice justamente, lo siguiente:

“Cuando un lote o finca quede dividido por un límite entre zonas, las regulaciones de cualquiera de ellas podrá extenderse a parte del lote o finca, hasta una distancia máxima de 100,00 metros de dicho límite”.

 

Tal y como se desarrolló en los informes, la zonificación establecida en el plan regulador no necesariamente coincide con los linderos de los respectivos inmuebles ubicados en el cantón. Esto fue más usual, como se examinó, en planes reguladores antiguos realizados por las municipales juntamente con el INVU en que los planes se fundamentaron en escalas y tecnologías que distan en mucho a las que se aplican en la actualidad, lo que consecuentemente implica un nivel de exactitud mucho menor y, por tanto, los límites entre las diferentes zonas se desarrollaron con base a información menos precisa. Por tanto, según se detalló, en varios planes reguladores se incluyó una norma en idéntico sentido para solucionar lo que las autoridades urbanísticas denominan “límites concurrentes” y, de este modo, establecer una salida excepcional para propiedades zanjadas por diversas zonificaciones y no vaciar de contenido el derecho a la propiedad privada. 

De este modo, se establece esta posibilidad a efecto que en cada caso concreto se pueda evaluar la posibilidad de extender alguna de las zonificaciones por un espacio exclusivo de cien metros para que la propiedad no quede inutilizable por responder a dos zonificaciones diversas con sus específicos usos y prohibiciones. De este modo, el propietario del inmueble tendría más facilidades para utilizar su inmueble conforme a sus propias necesidades o propósitos. Recuérdese, como se detalló supra, que una carga exorbitante y singular no sería una limitación legítima por lesionar el núcleo esencial del derecho de propiedad.

Ahora bien, ha de entenderse que se trata de situaciones excepcionales y que, siempre y en todo caso, cada decisión debe estar precedida de un estudio técnico que examine en concreto la zona, el permiso de uso que se solicita y la actividad que se requiere. De manera que en la decisión sobre si autorizar o no esta extensión se apliquen y se hagan operativos los principios constitucionales de desarrollo sostenible, precautorio y objetivación de la tutela ambiental o vinculación a la ciencia y a la técnica. En tal sentido, si el estudio técnico desaconseja esta autorización excepcional por razones medio ambientales o si se evidencia una “duda razonable” de una posible afectación a los recursos naturales, zonas especiales de protección o a la calidad de vida o salud de las personas deberán las autoridades municipales aplicar el principio precautorio que obliga a tomar las decisiones en pro del medio ambiente (principio in dubio pro natura) con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia y en la aplicación de la excepción que la norma prevé (ver, por ejemplo, las sentencias de esta Sala números 2005-14293, 2006-17126, 2012-013367, 2019-017397, entre otras).

Recuérdese, como lo ha dicho esta Sala que “un Plan Regulador no autoriza en forma automática el otorgamiento de una concesión o permiso” (ver sentencia 2014-19776) de manera que justamente el hecho de que el plan regulador contemple la posibilidad de solucionar la situación de traslape o “límites concurrentes” en una propiedad en concreto no es por sí mismo inconstitucional, porque la existencia de la figura o de la autorización no implica un permiso automático, sino que esto debe ser decidido por la administración municipal con fundamento en elementos técnicos que justifiquen objetivamente la decisión y que descarten una amenaza a los recursos naturales o zonas especialmente vulnerables que requieren de una decidida protección municipal.

Debe destacarse, en tal sentido, que el propio artículo cuestionado dispone que “en estos casos se deberán establecer las precauciones que impidan que se presenten conflictos de uso, utilizando áreas verdes en las zonas limítrofes vivienda-industria”. En esa línea, debe insistirse que en el análisis de este tipo de autorizaciones, que puedan afectar aspectos esenciales del medio ambiente o de la salud pública, debe prevalecer el principio precautorio o “principio de la evitación prudente”, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente a los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente. A partir de dicho principio se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, a la adopción de todas las medidas para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas (ver sentencia n.°2006-17126). Debe hacerse énfasis en que esta Sala ha insistido en que el principio precautorio obliga a la administración pública a ponderar cuidadosamente si la actividad del hombre compromete el medio ambiente y a la salud y a no conceder la autorización si las evaluaciones demuestran que la actividad puede producir consecuencias nocivas (ver votos números 2018-13718, 2019-010710 y 2023-008201).

Por lo demás, también corresponde advertir que la decisión administrativa en cuestión debe estar sometida a controles de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad, ponderando los derechos del legítimo propietario y los intereses generales de los munícipes del cantón y el medio ambiente ‒en beneficio del bien común ya no solo local, sino también nacional‒. Sobre el particular, llevan razón las autoridades informantes en el sentido de que la aplicación del art. 2 impugnado siempre tendrá el control y revisión cuando sea impugnada en la vía administrativa, o ante la jurisdicción contencioso administrativa, según corresponda.

Tomando en cuenta todos los factores examinados, concluye este Tribunal que la disposición impugnada no es por sí misma inconstitucional, pues no es una desaplicación automática de las zonificaciones establecidas en el plan regulador, sino que es una autorización excepcional para solucionar los supuestos de propiedades que están incluidas dentro de dos zonas diversas. Al respecto, la Sala hace suyas las conclusiones de la PGR en el sentido de que la disposición impugnada no es un mecanismo para modificar el plan regulador y su zonificación, sino que se trata de un instrumento técnico para adaptar y aplicar el plan regulador en casos específicos y excepcionales en los que una propiedad quede afectada por las limitaciones de dos o más zonas de uso distintas, procurando equilibrar el interés público que se persigue con la planificación urbana y las afectaciones que ésta pueda generar en otros derechos fundamentales. Por lo tanto, lejos de lesionar los principios de equidad, razonabilidad y proporcionalidad, la norma ofrece una solución estas situaciones excepcionales en las que un mismo inmueble está afectado por dos zonificaciones diversas con la eventual imposibilidad de conciliar el uso para sacar algún beneficio de la propiedad privada, y se produzca un vaciamiento de ese derecho, lo que, como ya se examinó supra, sería inconstitucional por violación al art. 45 de la Constitución Política.

No obstante, en atención a los principios constitucionales de protección al medio ambiente, las explicaciones realizadas por las autoridades informantes y por seguridad jurídica, considera esta Sala que sí procede realizar una interpretación conforme en la línea de que la aplicación de la disposición impugnada por parte de las autoridades municipales no debe contrariar los criterios técnicos específicos que desaconsejen su autorización, ni desconocer normas de otra naturaleza y rango que impidan el desarrollo de construcciones o establezcan otros tipos de limitaciones que se hayan impuesto con el propósito de tutelar el derecho a un medio ambiente sano y equilibrado, por ejemplo, la Ley de Construcciones, Ley Forestal o la Ley de Aguas.

Lo anterior nuevamente a la luz de lo dispuesto en los arts. 21 y 50 constitucionales, de los cuales se ha derivado el principio precautorio que obliga a las administraciones públicas, incluida la municipal, a prevenir, anticipar y, si es preciso, rechazar autorizaciones a actividades o conductas que puedan amenazar o lesionar la salud de los munícipes o comprometer la integridad del medio ambiente.

Por lo tanto, esta Sala declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

IX.- CONCLUSIÓN

Corolario de las consideraciones realizadas, se impone desestimar los reproches de inconstitucionalidad.

Concretamente en lo relativo a la protección medio ambiente se desestima esta acción siempre y cuando la disposición se interprete y aplique en los términos de la parte dispositiva de esta sentencia.

X.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

POR TANTO:

Se declara sin lugar la acción contra el artículo 2 del Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el Cantón de Belén, siempre y cuando se interprete que su aplicación no contravenga los criterios técnicos específicos que desaconsejan la autorización prevista, ni desconozca normas de igual o mayor jerarquía que establezcan otro tipo de limitaciones que tutelen el derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

El magistrado Cruz Castro da razones diferentes respecto a los intereses difusos.

Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial.

Notifíquese.-

 

 

 

	

Fernando Castillo V.

Presidente

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Luis Fdo. Salazar A.




Anamari Garro V.

	

 

	

Ingrid Hess H.




Alejandro Delgado F.

	

 

	

Fernando Enrique Lara G.

 

 

Documento Firmado Digitalmente

-- Código verificador --

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EXPEDIENTE N° 23-016388-0007-CO

 

Teléfonos: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Dirección: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur de la iglesia del Perpetuo Socorro). Recepción de asuntos de grupos vulnerables: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Es copia fiel del original - Tomado del Nexus.PJ el: 08-05-2026 13:08:03.

SCIJ de Hacienda
SCIJ de la Procuraduría General de la República

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Constitutional Chamber

Resolution No. 13166 - 2024

Resolution Date: 09:30 a.m. on May 15, 2024

Case File: 23-016388-0007-CO

Drafted by: Anamari Garro Vargas

Type of Matter: Unconstitutionality Action

Constitutional Control: Dismissal Judgment

Analyzed by: CONSTITUTIONAL CHAMBER



Judgment with Separate Opinion

Related Judgments

Judgment with protected data, in accordance with current regulations



Content of Interest:

Strategic Topics: Political Constitution

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: MUNICIPALITY.

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

MUNICIPALITY. REGULATORY PLAN (PLAN REGULADOR) OF THE CANTON OF BELÉN
Case File: 23-016388-0007-CO
Judgment: 013166-24 of May 15, 2024
Type of Matter: Unconstitutionality Action
Challenged Norm: Regulation of the Regulatory Plan for the canton of Belén (Reglamento de Plan Regulador para el cantón de Belén) and Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulation (Reglamento de Zonificación y Plan Vial).
Operative Part: The action against Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulation of the Regulatory Plan for the Canton of Belén (Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el Cantón de Belén) is dismissed without merit, provided it is interpreted that its application does not contravene the specific technical criteria that advise against the authorization provided, nor disregard norms of equal or higher hierarchy that establish other types of limitations that protect the right to a healthy and ecologically balanced environment. Judge Cruz Castro provides different reasons regarding diffuse interests. Note this ruling in the Official Gazette La Gaceta and publish it in full in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial). Notify.-

 

ANALYZED TOPICS

 

ON REGULATORY PLANS AS LEGITIMATE MECHANISMS AIMING FOR SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT

ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF PARTICIPATION

ON THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLES OF NON-RETROACTIVITY AND OTHERS

ON THE VIOLATION OF THE PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL PROTECTION

 

 

“…Taking into account all the factors examined, this Court concludes that the challenged provision is not in itself unconstitutional, as it is not an automatic disapplication of the zonings established in the regulatory plan (plan regulador), but rather an exceptional authorization to resolve cases of properties that are included within two different zones. In this regard, the Chamber endorses the conclusions of the PGR in the sense that the challenged provision is not a mechanism to modify the regulatory plan (plan regulador) and its zoning, but rather it is a technical instrument to adapt and apply the regulatory plan (plan regulador) in specific and exceptional cases where a property is affected by the limitations of two or more different use zones, seeking to balance the public interest pursued by urban planning and the impacts it may generate on other fundamental rights. Therefore, far from violating the principles of equity, reasonableness, and proportionality, the norm offers a solution to these exceptional situations where a single property is affected by two different zonings with the eventual impossibility of reconciling the use to derive some benefit from private property, resulting in an emptying of that right, which, as already examined supra, would be unconstitutional for violation of Art. 45 of the Political Constitution.

However, in attention to the constitutional principles of environmental protection, the explanations provided by the reporting authorities, and for legal certainty, this Chamber considers that it is appropriate to carry out an interpretation in conformity, along the lines that the application of the challenged provision by municipal authorities must not contravene the specific technical criteria that advise against its authorization, nor disregard norms of another nature and rank that prevent the development of constructions or establish other types of limitations imposed for the purpose of protecting the right to a healthy and balanced environment, for example, the Construction Law (Ley de Construcciones), Forestry Law (Ley Forestal), or the Water Law (Ley de Aguas).

The foregoing again in light of the provisions of Arts. 21 and 50 of the Constitution, from which the precautionary principle has been derived, which obligates public administrations, including the municipal one, to prevent, anticipate, and, if necessary, reject authorizations for activities or behaviors that could threaten or harm the health of residents or compromise the integrity of the environment.

Therefore, this Chamber dismisses the action without merit provided it is interpreted that its application does not contravene the specific technical criteria that advise against the authorization provided, nor disregard norms of equal or higher hierarchy that establish other types of limitations that protect the right to a healthy and ecologically balanced environment…” CO06/24

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Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 6. CONSTITUTIONAL JURISDICTION LAW ANNOTATED WITH CASE LAW

Topic: 075- Prior matter in judicial or administrative proceedings pending resolution

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 75 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…In the present matter, the claimant pleads standing via abstract constitutional review and invokes the defense of diffuse interests, as they appear before this Court in protection of the right to a healthy and balanced environment, since the challenged normative provision –according to their criteria– is likely to cause environmental damage by causing an alleged degradation of green zones and protection zones. Consequently, such circumstance constitutes direct standing for the filing of this proceeding due to invoking the defense of interests that concern the national community as a whole. As a result, the hearing and resolution of the present unconstitutionality action via abstract review is admissible…” CO06/24

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Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH CASE LAW

Topic: 169- Municipal government

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 169 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “In this regard, it is necessary to emphasize that, according to its own definition, the regulatory plan (plan regulador) is the local planning instrument that delimits, in a set of maps, diagrams, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land use, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas. It has already been examined supra that the authority recognized in favor of municipal corporations to issue regulatory plans (planes reguladores) derives from the provisions of Arts. 169 of the Constitution and 15 of the LPU. This specific numeral recognizes the municipal power to 'implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations'…” CO06/24

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Content of Interest:

Type of Content: Majority Vote

Branch of Law: 1. POLITICAL CONSTITUTION WITH CASE LAW

Topic: 068- Prohibition of discrimination in labor matters

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

ARTICLE 68 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. “…It is clear to this Court that urban planning law has an important and inseparable relationship with environmental protection, in the sense that through regulatory plans (planes reguladores), certain limitations on private property are imposed for the sake of the general interest and benefit, so that the planning and development of cities guarantee ecological balance and spaces free from pollution, as well as the protection of natural resources. This is to ensure that the expansion of spaces used by human beings does not deplete the resources that support dignified human existence –green spaces for recreation, sports, leisure, protection of natural beauty, buffer zones, noise containment spaces, and reduction of air pollution, protection of groundwater pollution, protection of water sources to guarantee the human, basic, and inalienable right of access to potable water, etc.–. Furthermore, these instruments seek to protect the population against eventual natural disasters –avoiding constructions in areas of fragility due to seismic faults or respecting certain margins in relation to various bodies of water, concentration of constructions, etc.–. Precisely, for the sake of sustainable development, regulatory plans (planes reguladores) together with zoning regulations are a key tool, and are very important for guaranteeing multiple fundamental rights –protection of natural resources, right to life, right to health, right of access to potable water–. In this regard, recall, for example, that Art. 69 of our Constitution refers to 'ensuring the rational exploitation of the land,' which is an express manifestation of the need to guarantee the rational use of land to support the other indicated rights…” CO06/24

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Content of Interest:

Type of Content: Separate Opinion

Branch of Law: 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS

Topic: CONSTITUTIONAL JURISDICTION

Subtopics:

NOT APPLICABLE.

DIFFERENT REASONS OF JUDGE CRUZ CASTRO. I consider that a quality of the diffuse interest consists precisely in that its impact is general –that is, it affects an entire population or broad sectors of it– within a context where it is not necessary for the injured subjects to know each other (they could even lack a nexus or legal relationships among them), but the presence of the same situation of harm or danger to a constitutional right is required, which, equally and without any need for individualization, encompasses and agglomerates an entire society in the abstract. Its defense aims to satisfy a need of society as such; therefore, it transcends that of an individual or collectively considered human being. In ruling No. 2019-17397 of 12:54 p.m. on September 11, 2019, this Court reiterated the following:

“(…) Secondly, the possibility of appearing in defense of 'diffuse interests' is provided for; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in this court's ruling number 3750-93, of three p.m. on July thirtieth, nineteen ninety-three) '… Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot be, under our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that before them, determined persons or personalized groups are identified or easily identifiable, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate interests that concern a community as a whole. It is, then, a matter of individual interests, but, at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer an injury, actual or potential, more or less equal for all, for which it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests share a dual nature, as they are simultaneously collective –for being common to a generality– and individual, so they can be claimed in such capacity'."

In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a specific social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, of course, the challenge that a member of one of these sectors could make, protected by paragraph 2 of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights to which it has given the qualification of 'diffuse,' such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred rights transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer, in principle, to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; an environmental damage does not just affect the residents of a region or the consumers of a product, but rather harms or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; in the same way, the defense of the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber goes no further than a simple description proper to its obligation –as a jurisdictional body– of limiting itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to understand that only those that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable turn in the scope of the Rule of Law, and of its correlative 'State of rights,' which –as in the case of the Costa Rican model– starts from the premise that what must be express are the limits to freedoms, since these underlie the human condition itself and do not therefore require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) speaks of interests 'that concern the community as a whole,' it refers to the legal rights explained in the preceding lines, that is, those whose ownership rests in the very holders of sovereignty, in each one of the inhabitants of the Republic.

It is not, therefore, that any person can appear before the Constitutional Chamber in protection of just any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of those rights that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any exhaustive enumeration” (see judgment No. 2007- 01145).”

 

In line with what has been stated and upheld by this Court in its case law, it is, then, a matter of individual interests, but, at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, suffer an injury, actual or potential, more or less equal for all, for which it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. Such criterion was expressed by Judge Rueda based on ruling No. 2021-2185 of 12:51 p.m. on February 3, 2021. Unlike the Majority of this Court, we consider that some of these interests can be embodied in a specific particular case, without thereby losing their condition as diffuse interests, as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and everyone in general; and such impact can be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a determined neighboring sector, without the respective environmental studies, whose negative effects impact the planet's ozone layer. Undoubtedly, the result of a claim or proceeding that a neighbor may file against that factory will not only affect their own interests, but also those of the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest; and, nevertheless, it is also the object of a particular individualized situation. Now, this does not mean, in any way, that the existence of a diffuse interest can be alleged in every invoked situation, even though it may be the object of a particular situation. Let us remember that, for an interest to be considered 'diffuse,' it must not only affect a community, but must also diffuse, spread throughout that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In this case, as the Majority states, the regulation is challenged in protection of the right to a healthy and balanced environment, a matter that has been recognized by this Court as a diffuse interest. For the stated reason, I agree with the Majority in admitting this action; however, with the reasoning set forth. CO06/24

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Text of the Resolution

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Case File: 23-016388-0007-CO

Res. No. 2024013166

CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine thirty a.m. on May fifteenth, two thousand twenty-four.

Unconstitutionality action filed by [Name 001] AND [Name 002], to have Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulation of the Regulatory Plan for the canton of Belén (Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el cantón de Belén) declared unconstitutional. The Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), the Municipality of Belén, and the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo) participated in this action.

WHEREAS:

1.- By brief received at the Secretariat of the Chamber on July 11, 2023, the claimants filed an unconstitutionality action to have Art. 2 of the Zoning and Road Plan Regulation of the Regulatory Plan for the canton of Belén (Reglamento de Zonificación y Plan Vial del Plan Regulador para el cantón de Belén) declared unconstitutional insofar as it establishes that “When a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either of them may be extended to a part of the lot or property, up to a maximum distance of 100.00 meters from said boundary”. Which, in the claimants' opinion, denigrates or degrades the protection of green zones and protection zones. They consider that it allows for the environmental deregulation of green zones and protection zones if two different types of zones converge on a property, land, or lot. This is a weakening of environmental limits, against nature and the human being.

The constitutional principles alleged to be infringed:

Precautionary principle or principle of prudent avoidance, because without any technical or scientific basis, it allows the change of environmental regulations or deregulations on fragile or non-fragile zones that could damage the environment.

Principle of sustainable development, since the challenged norm disfavors the human being and nature itself by breaking the normative and natural balance that must exist in human populations and the environment or nature.

In dubio pro natura, because the appealed norm is completely contrary to the pro-natura principle, by changing zones within territorial development without a prior technical study.

Principle of environmental protection, which is harmed by changing urban development zones benefiting only the economy of the applicant or developer without considering the environment, by lacking “technical studies,” as this must be applied when there is a danger of serious or irreversible environmental damage.

Principle of environmental risk prevention, since the challenged norm allows or does not prevent possible environmental damages or impacts that could be irreversible.

Principle of linkage to science and technique, as the cited norm came to reform the regulatory plan (plan regulador) that had undergone a rigorous technical and scientific study and was subject to the approval of various institutions, without the tacit reform having a technical-scientific study that supports it.

Principle of legality, because a regulation to the Urban Plan of Belén (Plan Urbano de Belén) insubordinates itself against the regulatory plan (plan regulador) itself by introducing a tacit reform. Principle of hierarchy of norms, since Arts. 1, 2, and 8 of the Civil Code, Art. 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), and the Political Constitution do not grant municipalities the power to vary the regulatory plan (plan regulador) by themselves.

Principle of own acts, by virtue of the fact that the municipal administration of Belén –through the challenged norm– has suppressed by its own action the acts it has issued, which confer subjective rights on individuals, as it comes to reform or eliminate the protected zones in the regulatory plan (plan regulador) itself.

Principle of non-retroactivity and inviolability of own acts, since the Municipal Administration of Belén came to ex officio annul the favorable administrative act established in the Regulatory Plan of Belén (Plan Regulador de Belén) which taxatively established the zoning that is a declaration of rights for the administered party.

Obligation to carry out a popular consultation, because there was no consultation to reform the regulatory plan (plan regulador) through a regulation.

Principle of citizen participation, since there was no full openness to the citizenry to consult the tacit reform of the regulatory plan (plan regulador), nor was the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) consulted.

Principle of social justice, given that the cited norm fails to comply with the fundamental requirements of equity, proportionality, and reasonableness that must prevail in public norms and acts, which by authorizing a development while annulling green zones and/or protected zones, since the environment is a common good of society, is depriving the rest of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

They request that the unconstitutionality action be granted.

2.- By briefs received at the Secretariat of the Chamber on July 19 and 20, 2023, the following persons appeared in the proceeding: [Name 044], identity card No. 5-148-678, resident of La Aurora de Heredia; [Name 039], identity card No. 1-1535-0773, resident of San Antonio de Belén; and [Name 040], identity card No. 1-600-540, resident of Vásquez de Coronado. They request to be admitted as coadjuvants.

3.- By resolution of 12:35 p.m. on July 21, 2023, the Presidency of the Chamber issued a warning to the claimants as follows:

“Claimants [Name 001] AND [Name 002] are warned that, within three days, counted from the day following the notification of this resolution and under the warning of denying the processing of the action in case of non-compliance, they must: indicate and justify the assumption under Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional) on which they base their standing to appear in this proceeding, as well as identify which reformed regulation originated Article 2 challenged here and which, as indicated, previously complied with the respective technical study, unlike the current regulatory plan (plan regulador).”

 

4.- On July 24, 2023, [Name 036], identity card No. 2-726-331, resident of Belén, appeared in the proceeding and requests to be admitted as a coadjuvant of this action.

5.- On July 24, 2023, the claimants proceeded to comply with the warning issued by the Presidency of this Chamber. Regarding standing, they argued the following:

“D. Due to the nature of the matter, there is no individual injury, since the regulation containing the challenged norm is of collective observance for the inhabitants of the canton of Belén de Heredia, as indicated by the same regulation containing the challenged norm.

E. The claimants are members of the collective Kañík (Forest in the Bribrí language) which is a popular collective made up of members of society who defend collective and diffuse interests in environmental matters. In addition to being human rights defenders in environmental matters, in accordance with the conventional and constitutional norms and jurisprudence cited in the Action, they have the legal capacity to take action in this matter to defend human rights in environmental matters.”

 

Regarding the identification of the object of this unconstitutionality action, they stated the following:

“In this regard, it is indicated that the Regulation containing the challenged Article 2 is not derived from another regulation of equal hierarchy earlier, but rather it is a consequence of the Municipal Regulatory Plan and came to regulate such Regulatory Plan (Plan Regulador Municipal), that is, it is the procedural norm of the Regulatory Plan (Plan Regulador), which is its superior or substantive norm.”

 

6.- By resolution of 4:39 p.m. on July 26, 2023, the unconstitutionality action was processed, and a hearing was granted to the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República, PGR), the mayor, and the president of the Council, both of the Municipality of Belén. Regarding standing, the following was resolved: “The standing of the claimants comes from the existence of a diffuse interest, as it concerns the protection of the environment.”

7.- On July 31, 2023, [Name 003], identity card No. [Value 001], resident of Belén, appeared in the proceeding and requested to be admitted as a coadjuvant.

8.- On August 2, 2023, Mr. [Name 004], identity card No. [Value 002], resident of San Antonio de Belén; [Name 005], identity card No. [Value 003]; [Name 006], identity card No. [Value 004]; [Name 007], identity card No. [Value 005], resident of San Antonio de Belén; [Name 008], identity card No. [Value 006], resident of San Antonio de Belén, appeared; they requested to be considered as coadjuvants in this proceeding.

9.- On August 7, 2023, a brief was attached with the coadjuvancy request of the following persons: [Name 009], identity card No. [Value 007]; [Name 010], identity card No. [Value 008]; [Name 011], identity card No. [Value 009]; [Name 012], identity card No. [Value 010]; [Name 013], identity card No. [Value 011]; [Name 014], identity card No. [Value 012]; [Name 015], identity card No. [Value 013]; [Name 016], identity card No. [Value 014]; [Name 017], identity card No. [Value 015]; [Name 018] identity card No. [Value 016]; [Name 019], identity card No. [Value 017]; [Name 020], identity card No. [Value 018]; [Name 021], identity card No. [Value 019]; [Name 022], identity card No. [Value 020]; [Name 023], identity card No. [Value 021]; [Name 024], identity card No. [Value 022]; [Name 025], identity card No. [Value 023]; [Name 026], identity card No. [Value 024]; [Name 027], identity card No. [Value 025]; [Name 028], identity card No. [Value 026]; [Name 029], identity card No. [Value 027]; [Name 030], identity card No. [Value 028]; [Name 031], identity card No. [Value 029]; [Name 032], identity card No. [Value 030]; and [Name 033], identification number No. [Value 031]. All requested to be admitted as coadjuvants.

10.- The edicts referred to in the second paragraph of Art. 81 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de la Jurisdicción Constitucional, LJC) were published in issues 138, 139, and 140 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) on July 31, August 1, and August 3, 2023.

11.- By brief received at the Secretariat of the Chamber on August 15, 2023, IVÁN VINICIO VINCENTI ROJAS, in his capacity as ATTORNEY GENERAL OF THE REPUBLIC (PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA), answered the hearing.

Regarding standing, the following is reported:

“On repeated occasions, the Constitutional Chamber has recognized the possibility of filing an unconstitutionality action directly, without needing to prove the existence of a prior matter, when the defense of the right to a healthy and ecologically balanced environment is sought (rulings Nos. 6322-2003, 16937-2011, 18360-2017, 17397-2019, 22735-2020, among many others). And, for this reason, the Attorney General's Office considers that, by pursuing the defense of diffuse interests, the claimants have standing to file this unconstitutionality action, in accordance with the provisions of Article 75, second paragraph, of the Constitutional Jurisdiction Law (No. 7135 of October 11, 1989).”

 

Regarding the delimitation of the object of the unconstitutionality action, it is clarified that the challenged norm is not a provision of a separate and independent regulation from the regulatory plan (plan regulador) of Belén, but rather forms part of the Zoning Regulation of that regulatory plan (plan regulador).

The Municipal Council of Belén, in session no. 73-96 of December 17, 1996, agreed as follows:

"Unanimously and definitively, to approve the Regulatory Plan (Plan Regulador) for the canton of Belén, province of Heredia, by virtue of having fulfilled the requirements set forth in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) number 4240 and in adoption agreed upon by the Municipal Council in extraordinary session 48-96 and approved by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo; in ordinary session number 4657."

The Council's agreement, along with the approved plan, was published in Supplement (Alcance) no. 4 to La Gaceta no. 19 of January 28, 1997. The publication includes the text of the regulatory plan containing a description of the urban development policy and the objectives of the regulatory plan and its regulations. Those regulations encompass the zoning regulation (reglamento de zonificación) and the road plan, and, precisely, within the zoning regulation is the challenged Article 2. The text of this rule has not been modified, so the contested phrase has been part of the Belén regulatory plan since its issuance. Consequently, it is clear that it is not a modification of the regulatory plan nor a tacit reform of that instrument, as the plaintiffs claim. For this reason, it argues that it is not necessary to analyze the claims that the contested rule tacitly reformed the regulatory plan without complying with the procedure established for that purpose, nor the alleged violations of the principles of legality, hierarchy of norms, intangibility of one's own acts, popular consultation, and citizen participation, since the factual situation that supposedly caused those violations does not actually exist.

What must be analyzed is whether the provision establishes a mechanism that enables the municipality to reform or modify the zoning of the regulatory plan through a procedure different from that established in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana, LPU) and the constitutionality parameters. Article 2 of the zoning regulation of the Belén regulatory plan establishes the land-use zones (zonas de uso de suelo) into which the canton is divided, and, as of Article 4, the permitted uses, prohibited uses, minimum areas and frontages, setbacks (retiros), coverage (cobertura), building height, density, and other construction requirements demanded in each specific zone are regulated. As provided by the LPU, zoning is the division of a territorial circumscription into use zones (Article 1) and the zoning regulation establishes that division and determines the conditions and requirements that properties, constructions, and activities to be developed in each of the established zones must meet (Article 24). The determination of these areas is based on technical aspects and the physical conditions of the territory; therefore, it is understandable that zoning does not conform to property boundaries or, in other words, that it does not conform to the cadastral division of the lands. Hence, it is possible that there are private properties that fall within two or more use zones, meaning there may be properties not located within a single zone and, therefore, are divided and subject to different use limitations. The foregoing, in the opinion of the PGR, could imply a serious impact on the right to private property and its attributes, since the circumstance of a property being subject to the limitations and conditions of more than one zone could mean the property's uselessness. The phrase contested by the plaintiffs establishes that when a lot or farm is divided by a boundary between zones, the regulations of either one may be extended to part of the lot or farm, up to a maximum distance of 100.00 meters from said boundary. This means that when the situation described above occurs, the owner may request—and the Municipality authorize—that one of the zones in which their property is located be extended up to one hundred meters over the other, that is, the boundary between zones is relocated or extended so that the conditions of one of them apply to a larger area of the property. This provision is not unique and exclusive to the Belén regulatory plan; it can be found, in very similar terms, in other regulatory plans. For example, in the regulatory plans of Liberia (Gaceta no. 200 of October 17, 2002, Article 2), Alajuela (Gaceta no. 182 of September 17, 2004, Article 28), Curridabat (Gaceta no. 215 of November 13, 1990, Article 11), San Isidro del General (Gaceta no. 81 of April 28, 1998, Article 3), Mora (Gaceta no. 173 of September 10, 2001, Article 2), Moravia (Gaceta no. 162 of August 24, 2000, Article 2), Santa Ana (Gaceta no. 74 of April 19, 1991, Article 2), Escazú (Gaceta no. 23 of February 3, 2005, Article 7.8).

The Attorney General's Office considers that a provision like this is not a mechanism to modify the regulatory plan and its zoning but rather a technical instrument to adapt and apply the regulatory plan in specific cases where a property is affected by the limitations of two or more different use zones. It should be noted that the LPU itself contemplates the possibility of establishing certain qualified exceptions in zoning regulations:

"Art. 30.- A non-conforming use may only be transformed into another compatible or concordant with the zoning. The regulation shall specify the conditions and requirements to which this and any other change of use shall be subject, as well as the qualified admission of exceptions or variants."

It should not be forgotten that regulatory plans impose limitations on private property and that a provision like the one contested allows for balancing the public interest pursued with urban planning and the impacts this may generate on other fundamental rights. Thus, if it is understood that the contested provision does not imply a modification of the regulatory plan and its zoning regulation, the municipality need not comply with the procedure established for the reform of the regulatory plan when authorizing the application of the measure contemplated therein. It must be considered that the measure provided in Article 2 is not exclusively intended to be applied in cases where the regulations of green area zones and special protection zones converge with those of other zones; cases may arise where properties are located in other types of zones, for example, industrial zone and public institutional zone, commercial zone and industrial zone, low-density residential zone and medium-density residential zone, etc. But, of course, by virtue of the link between urban planning and the right to a healthy and ecologically balanced environment, and in consideration of the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) and the principle of reasonableness in environmental matters, it must be understood that the application of the contested provision cannot be a whimsical and arbitrary decision of the local government. As stated, the determination of a canton's zoning is a technical decision; therefore, the application of the measure contemplated in Article 2 of the regulatory plan must also respond to a technical criterion. In this sense, note that the rule indicates the following:

"[I]n these cases, precautions must be established to prevent land-use conflicts (conflictos de uso) from arising, utilizing green areas in the boundary zones between housing and industry, with residential developments required to locate public areas in that zone; provided that the provisions of the Regulations for the National Control of Subdivisions and Residential Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) are complied with."

It must be understood that the authorization of the measure could not be contrary to specific technical criteria that advise against its application, nor to rules of another nature that prevent the development of constructions or establish other types of limitations. By way of example, the application of the measure could not imply disregarding the limitations established by the Ley Forestal and the Water Law (Ley de Aguas) regarding protection areas of water bodies, nor ignoring technical studies on landslide hazards or other land conditions that pose risks to safety and life. Likewise, it is necessary to consider that the municipality's decision to apply the contested provision in each specific case, as an administrative act, is subject to control and review when challenged through administrative channels or before the contentious-administrative jurisdiction.

Consequently, the Attorney General's Office considers that the rule is not unconstitutional, does not imply a violation of the environmental principles set forth in the action, nor does it disregard the lists of endangered species cited by the plaintiffs.

As a final point, by virtue of the fact that the Belén regulatory plan was proposed and approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, and given the technical competencies held by that Institute in the field of urban planning, the Attorney General's Office deems it appropriate to grant it a hearing on this unconstitutionality action.

Conclusions

The contested rule is not part of a separate and independent regulation from the Belén regulatory plan that has tacitly modified or reformed it; rather, it is a provision that has been part of that instrument since its issuance. Thus, it is not necessary to analyze the claims that the contested rule tacitly reformed the regulatory plan without complying with the procedure established for that purpose, nor the alleged violations of the principles of legality, hierarchy of norms, intangibility of one's own acts, popular consultation, and citizen participation, since the factual situation that supposedly caused those violations does not actually exist.

The contested provision is contained in other regulatory plans. It is not a mechanism to modify the regulatory plan and its zoning; rather, it is a technical instrument to adapt and apply the regulatory plan in specific cases where a property is affected by the limitations of two or more different use zones, and it allows for balancing the public interest pursued with urban planning and the impacts this may generate on other fundamental rights.

If it is understood that the contested provision does not imply a modification of the regulatory plan and its zoning regulation, the municipality need not comply with the procedure established for the reform of the regulatory plan when authorizing the application of the measure contemplated therein.

By virtue of the link between urban planning and the right to a healthy and ecologically balanced environment, and in consideration of the principle of objectification of environmental protection and the principle of reasonableness in environmental matters, it must be understood that the application of the contested provision cannot be a whimsical and arbitrary decision of the local government. And, furthermore, the authorization of the measure could not be contrary to specific technical criteria that advise against its application, nor to rules of another nature that prevent the development of constructions or establish other types of limitations that must be observed.

The municipality's decision to apply the provision in each specific case, as an administrative act, is subject to control and review when challenged through administrative channels or before the contentious-administrative jurisdiction.

The contested rule is not unconstitutional, does not imply a violation of the environmental principles set forth in the action, nor does it disregard the lists of endangered species cited by the plaintiffs.

By virtue of the fact that the Belén regulatory plan was proposed and approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) and given the technical competencies held by that institute in the field of urban planning, it deems it appropriate to grant it a hearing on this unconstitutionality action.

12.- On August 16, 2023, [Name 035], identity card no. [Value 032], resident of Salitrillos de Aserrí, appeared in the proceedings and requested to be considered a coadjuvant of this process.

13.- By means of a document dated August 23, 2023, the plaintiff stated that the PGR did not respond to the grievances of unconstitutionality and, therefore, requested that a hearing be held.

14.- THAIS MARÍA ZUMBADO RAMÍREZ, in her capacity as MUNICIPAL MAYOR, and MINOR GONZÁLEZ QUESADA, in his capacity as MUNICIPAL PRESIDENT, BOTH OF THE MUNICIPALITY OF BELÉN, respond to the hearing.

On the validity of the Belén Regulatory Plan

The Regulatory Plan of the canton of Belén was published in Supplement no. 4 to La Gaceta no. 19 of Tuesday, January 28, 1997, after approval by the municipal council in extraordinary session no. 48-96, once all legal and regulatory requirements in force at that time were fulfilled.

Regulation of Zoning

Article 1 of the aforementioned regulatory plan defines what zoning is, and in that sense, it is conceptualized as the division of a territorial circumscription into use zones, in order to achieve a rational use of land. They detail which are the use zones contemplated in Article 2.

On the Merits

They explain that, in the plaintiffs' opinion, the rule is unconstitutional because it degrades the protection of green areas and protection zones, as it allows for environmental deregulation of those zones if two different types of zones converge on a farm, terrain, or lot.

In this regard, they clarify what Article 9 of the regulatory plan provides regarding the protection of green areas and permitted uses. By virtue of the foregoing, they explain that the regulatory plan indicates there are green areas for public use, while additionally defining private green areas, for which a treatment similar to public green area zones cannot be applied ex officio without a prior declaration and compensation for the owner of the affected property, since an extreme limitation would operate, constituting a quasi-expropriation that would lead to the emptying of the right to property, constitutionally guaranteed in Article 45. Meanwhile, the LPU regulates matters related to areas to guarantee safety, health, and general well-being at the local level in accordance with the provisions of Articles 51 and 52, defining the scope, conditions, and timeframe for planning the acquisition of private areas required by the local government to satisfy public needs. According to such provisions and in application of the principle of hierarchy of norms, if five years have elapsed since the entry into force of the regulatory plan (1997-2002), and the Municipality has not initiated the procedures to acquire those areas for public use, as they are private green areas, upon the administered party's petition, the owner may exercise all the legal and constitutional powers of private property derived from Article 45 of the Constitution, among which is the right to build, and, therefore, may request—if they see fit—construction permits. In this sense, on such private properties, the construction permits that their owners wish to obtain may be processed, and for such purposes, they must comply with common requirements. In those cases, it might be possible to encounter the situations provided for in the transcribed Article 2 of the regulatory plan, which states: "when a lot or farm is divided by a boundary between zones, the regulations of either one may be extended to part of the lot or farm, up to a maximum distance of 100.00 meters from said boundary." The foregoing, because what is provided by the local rule must be consistent with what the LPU provides, especially considering that the regulatory plan derives from the national rule, according to Article 15 of the LPU.

In another line of thought, they note that Article 10 of the regulatory plan contemplates the purpose, permitted uses, and prohibited uses in the "Protection Zones" (Zonas de Protección). In this regard, they acknowledge that the protection zones are not demarcated, but that does not mean that when assessing the application of the challenged Article 2, other protective provisions will be rendered ineffective. In this regard, they report the following:

"The Belén canton Regulatory Plan, in force since 1997, does not have the protection zones established by law demarcated; however, the foregoing does NOT mean that if a farm is divided between zones and one has an encumbrance or restriction caused, for example, by a river, a spring (naciente), or another, this encumbrance will not be respected, irrespective of the zone to which the extension established in Article 2 of the Regulatory Plan is applied, as this would violate the legal framework, an aspect regulated in constructive provisions, such as the Construction Law (Ley de Construcciones), its regulation, and the Regulation for the Granting of Construction Permits of the Municipality of Belén (Reglamento para el Otorgamiento de Permisos de Construcciones de la Municipalidad de Belén)."

Furthermore, they allude to other provisions that must also be observed and applied rigorously:

"Likewise, Article 33 of the Ley Forestal establishes, among other things, that for rivers, the owners of lands crossed by them must maintain a strip of 15 meters in rural areas and 10 meters in urban areas, on each side of the rivers and streams if the terrain is flat, and 50 meters if the terrain is uneven, and in the case of permanent springs (nacientes permanentes) not used for human consumption, the protection area is a 100-meter radius. To elaborate on the topic of interest, the definition of protection areas is presented, as established in Article 33 of the Ley Forestal."

In the same vein, and no less important for the interpretation and integration of the legal system regarding the scope of Article 2 of the Belén Canton Regulatory Plan, is the provision of Article 31 of the Water Law No. 276 (Ley de Aguas n.°276).

In this line of thought, they note that the municipal administration must submit to the principles of hierarchy of norms, legality, reasonableness, and proportionality.

Specific Analysis of the Contested Rule

The Belén Regulatory Plan contains a description of the urban development policy and its objectives, as well as its regulations, among which are the zoning regulation and road plan. Inserted in the first regulation is Article 2, which is accused of being unconstitutional. It is worth mentioning that from the historical perspective of the planning of the canton of Belén, the repeatedly cited Article 2 has been in the text of that regulation since 1997, such that it is not a modification or tacit reform as the plaintiffs accuse. Thus, there is no violation of the principles of legality, hierarchy of norms, intangibility of one's own acts, popular consultation and citizen participation, and the principle of social justice, given that there is no fact, administrative act, or event that implied any type of violation of such principles.

Article 2 of the zoning regulation of the Belén Regulatory Plan establishes the land-use zones into which the canton is divided, and, as of Article 4, the permitted uses, prohibited uses, minimum areas and frontages, setbacks, coverage, building height, density, and other construction requirements demanded in each specific zone are established. As established by Article 24 of the LPU, zoning is the division of a territorial circumscription into use zones (Article 1) and the zoning regulation establishes that division and determines the conditions and requirements that properties, constructions, and activities to be developed in each of the established zones must meet. How such areas are determined will depend on technical aspects and the physical conditions of the territory; therefore, it is understandable that zoning does not conform to property boundaries or, in other words, that it does not conform to the cadastral division of the lands.

The contested Article 2 must exist in the regulatory framework for urban development of a canton, given that it is possible for private properties to fall within two or more use zones, meaning that there may be properties not located within a single zone and, therefore, are divided and subject to different use limitations. Otherwise, a serious impact on the right to private property and its attributes would be created, since the circumstance of a property being subject to the limitations and conditions of more than one zone could mean the property's uselessness and, for that reason, a total emptying of the right to property.

The phrase contested by the plaintiffs establishes that "when a lot or farm is divided by a boundary between zones, the regulations of either one may be extended to part of the lot or farm, up to a maximum distance of 100.00 meters from said boundary." When this occurs, the owner may request—and the municipality authorize—that one of the zones in which their property is located be extended up to one hundred meters over the other, that is, the boundary between zones is relocated or extended so that the conditions of one of them apply to a larger area of the property. The contested provision is of a technical-legal nature; it is an instrument to adapt and apply the regulatory plan in specific cases where a property is affected by the limitations of two or more different use zones.

They reiterate elements of the PGR's report in the sense that it is not a rule exclusive to that municipality but rather a provision that is contemplated in several municipal regulatory instruments, and then state the following:

"By virtue of the link between urban planning and the right to a healthy and ecologically balanced environment, and in consideration of the principle of objectification of environmental protection and the principle of reasonableness in environmental matters, it must be understood that the application of the contested provision cannot be a whimsical and arbitrary decision of the Municipality of Belén, but rather the result of an analysis where science and technique are linked, an element that supports the Administration's decisions on urban matters, in the exercise of administrative discretion as regulated by Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública); in this sense, resolutions 2063-2007 and 7294-1998 of this Honorable Constitutional Chamber may be consulted."

Subsequently, they report on the commitment to apply the rule in accordance with the rest of the legal system and warn the following:

"This local government wishes to insist on the absolute respect for the legal framework that it must guarantee in its actions, in the sense that the authorization of the measure provided for in the contested Article 2 of the Belén Canton Regulatory Plan could not be contrary to specific technical criteria that imply disregarding the limitations established by the Ley Forestal and the Water Law regarding the protection areas of water bodies, nor ignoring technical studies on landslide hazards or other land conditions that pose risks to safety and life, as noted above."

Additionally, they assure that the application of the contested Article 2 will always be subject to control and review when challenged through administrative channels or before the contentious-administrative jurisdiction, as applicable.

They request that the action be dismissed based on the following conclusions:

"The contested rule, not being contrary to the Constitution and particularly to the constitutional text, its text does not degrade the protection of green areas and protection zones, since higher-ranking regulations governing the Regulatory Plan are applied and respected; therefore, those zones are not environmentally deregulated, and control of the administrative conduct and the principles of reasonableness and proportionality are foreseen. Consequently, it requests that the unconstitutionality action filed against Article 2 of the cited regulatory body be dismissed."

15.- By resolution at 3:08 p.m. on August 30, 2023, the Presidency of the Chamber resolved the following in relation to the coadjuvancies presented:

"Article 83 of the Constitutional Jurisdiction Law (Ley de Jurisdicción Constitucional) indicates that within the fifteen days following the first publication of the notice referred to in the second paragraph of Article 81, the parties involved in matters pending at the date of the filing of the action, or those with a legitimate interest, may appear in it, in order to assist in the allegations that might justify its admissibility or inadmissibility, or to expand, where appropriate, the grounds of unconstitutionality in relation to the matter that concerns them. In the present case, the petitioners [Name 028], [Name 037], [Name 006], [Name 027], [Name 016], [Name 013], [Name 008], [Name 018], [Name 004], [Name 034], [Name 035], [Name 036], [Name 023], [Name 022], [Name 038], [Name 039], [Name 040], [Name 009], [Name 041], [Name 021], [Name 042], [Name 015], [Name 024], [Name 007], [Name 014], [Name 043], [Name 044], [Name 020], [Name 045], [Name 012], [Name 003], [Name 046], [Name 047], [Name 048], [Name 031], [Name 049] appeared on July 19, 20, 24, and 31, and August 2, 7, and 17, 2023, and request to be considered coadjuvants on the grounds that the contested regulations affect them. Consequently, and given that the first publication of the notice was on July thirty-first, two thousand twenty-three, it is appropriate to consider them as coadjuvants in this matter. It is warned to the interested parties that -regarding the effects of the coadjuvancy-, as the coadjuvant is not a principal party to the process, they will not be directly harmed or benefited by the judgment, that is, the effectiveness of the judgment does not directly and immediately reach the coadjuvant, nor does res judicata affect them; nor are they reached by the immediate effects of the execution of the judgment, since through coadjuvancy, the jurisdictional authority cannot be forced to issue a resolution in their favor, as they were not a principal party in the process. What can affect them, but not due to their status as a coadjuvant but like anyone else, is the erga omnes effect of the ruling. The judgment in constitutional matters does not particularly benefit anyone, not even the plaintiff; it is in the prior trial where this can be recognized."

Furthermore, the hearings were considered answered and the case file was assigned to the chambers of Magistrate Garro Vargas.

16.- By resolution at 9:24 a.m. on September 8, 2023, the investigating magistrate recognized the Executive President of INVU as a party so that they could address the plaintiffs' allegations.

17.- MARCO VINICIO HIDALGO ZÚÑIGA responded to the hearing in his capacity as GENERAL MANAGER, WITH POWERS OF UNLIMITED GENERAL AGENT OF THE INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO (INVU).

He states that under official communication no. DU-UCTOT-290-2023, the person in charge of the Technical and Operational Criteria Unit for Territorial Planning (Unidad de Criterios Técnicos y Operativos de Ordenamiento Territorial) of INVU explained the following:

"Firstly, it must be noted that regulatory plans generated and approved in years prior to the turn of the 21st century were done with cartographic bases at scales and with technology far removed from those applied today, which consequently implies a much lower level of accuracy, and therefore, boundaries between different zones were developed based on less precise information, which might not conform to current cartographic bases prepared with much more precise information and scale. Understanding these difficulties, the planning teams in charge of these plans included in various regulatory plans, including that of the Canton of Belén to which we refer, articles that allowed those in charge of urban management in municipalities to make decisions when a property is divided by more than one zone of the regulatory plan, especially, but not exclusively, for large-scale lands. This has been called Concurrency or Concurrent Boundaries in regulatory plans, although it is not explicitly expressed this way in the regulation. As an example (not corresponding to Belén), the image below shows how a zoning may have been drawn without necessarily taking into account the boundaries of the registered cadastral maps; the colored zones correspond to a regulatory plan from the late nineties, and the black lines correspond to the most updated and precise cadastral map of the corresponding municipality."

In this example, some of the properties present several types of zones, whether Mixed, Residential, or River Protection; if the concurrent boundary procedure is requested, the interested party may request it on any of the zones with the exception of those corresponding to Protection Zones. Note that in the example there is also a zone that corresponds to the protection zone established by Article 33 of the Forest Law No. 7575, in this example a zone 10 m wide; observe that this does not have the same boundary as the one presented by the Regulating Plan, since the latter does not comply with what is indicated in Law 7575, but rather with the findings of the regulating plan's diagnosis that showed a wider area with potential environmental restrictions, probably related to risk, but which also do not follow the same contour of the body of water they are protecting since the scales of analysis are different, and the technology used is much more precise today than what existed in the nineties. In any case, the River and Stream Protection Zone of the Regulating Plan does not substitute for the Protection Zone of the Forest Law, which must always be determined by the INVU; the zone drawn in the regulating plan may have use restrictions, but they are not the same. As can be observed in this Regulating Plan that was generated at the end of the nineties, there is a lack of precision in the boundaries, not because it was poorly prepared, but because it was done with the inputs and technology available at that time, which is why the regulation establishes the possibility of adjusting the parameters and uses of a property, if so desired, without modifying the plan, since there is truly no modification of it, but rather the municipality can grant the conditions of one zone for a percentage or an area of the lot."


Subsequently, it cites Article 33 of the Forest Law and maintains that these zones cannot be subject to regulation that permits the use of concurrent boundaries, since it is a national-level norm that is above the

regulations of a regulating plan; it cannot regulate something different, reducing its extent, and only the INVU can establish the alignment of the protection zones established in this article, in accordance with what is indicated in Article 34 of the same law, regardless of what the regulating plan establishes. It indicates that the application of the concurrent boundary must not modify the zoning map published in the official gazette and which gives it validity. The considerations of Article 2 in its last paragraph only apply on a case-by-case basis and when the interested party requests it. On the other hand, care must be taken that the application of the regulations of one zone over another does not imply the violation of national-level norms, especially regarding environmental safeguarding, the protection of natural resources, and the protection zones of water sources, since these are not subject to concurrent boundaries, understanding that even if the published map did not have the water source protection zones marked, it does not mean that their protection area can be modified by using the concurrent boundary; national laws and regulations must be respected. Certainly, the article does not specify that the concurrency tool cannot be used on those zones, that is, it does not clearly indicate that a zone of this type cannot be subject to the application of parameters and uses typical of urban zones.

To that effect, it cites what the Current Regulating Plan of Belén establishes regarding green areas and the protection zones of the regulating plan, and makes the following considerations:

"Upon reading what the regulation establishes for the Green Zone, a series of conditions are denoted that are important to consider, and for which it seems that Article 2 could not be applicable to them; first, the Purpose indicates that they are green areas that are already constituted, that is, that they already have an established vocation that cannot be varied, that are also identified on the Official Map, which makes them areas of public order, and those that are private are part of the overall design of the urban development that gave rise to them. It must be remembered that public areas defined in Law 4240 that are the product of a development (urbanizador) process may not have other uses, hence they are linked to a condition or vocation of use; and secondly, those that are not constituted but can be transferred to the municipality have the particularity that the municipality can negotiate them, so they could not be subject to changes without the municipality having the possibility of exercising its right. For the Protection Zone of the regulating plan, the purpose is clear in determining that they are non-developable (no urbanizables) or buildable areas that must be protected from urban use. This alone already implies that it should not be subject to concurrency, since it would be a conceptual contradiction to establish conditions absolutely contrary to the objective of this zone, since, as it also indicates, it could endanger people and constructions due to land instability or contamination of groundwater. It also indicates that they also contemplate the protection zones of streams, rivers, wells, and springs (which are those indicated in Article 33 of Law 7575); therefore, as already stated, they could not be subject to the use of concurrency established in Article 2."


It explains that at this moment the Municipality of Belén is in a process of updating the regulating plan and the proposal must go through a public hearing process as indicated in Article 17 of the LPU. It considers that in this participation space, interested parties can request that what is indicated in Article 2 be adjusted and/or clarified, that it be defined with greater precision that this concurrency tool should not occur with Green Zones or the Protection Zones proposed in the plan; but also, persons may appear before the municipality and request the Council and/or the Regulating Plan Commission to analyze the possibility of including clarifying articles in that sense, even before going to the public hearing.

The INVU Technical Criteria Unit concluded the following:

"Therefore, there are formal spaces within the process to include any provision deemed pertinent to safeguard the environmental condition. On the other hand, it is the criterion of this Unit that the application of Article 2 does not weaken the protection condition of the zones intended for that purpose in the current regulating plan; it is only necessary to ensure that the application of concurrency does not occur in zones that cannot be subject to change by a higher norm." (The highlighting does not correspond to the original).


Criterion of the General Management

Protection zones are not subject to the application of the concurrency boundary, because their protection and guardianship are regulated in norms of a general nature that, in accordance with the principle of normative hierarchy, shall prevail over inferior ones (the municipal norm being considered inferior). Furthermore, environmental principles also prevail. It must be clarified that the application of this concurrent boundary must not modify the Official Map, even if the protection zones were not delimited on said Map.

According to the foregoing, this institute does not consider that the environmental principles alleged by the appellants are violated, nor are the appealed zones deregulated; therefore, the challenged norm is not considered unconstitutional. It reiterates that the Municipality of Belén is in the process of updating the regulating plan, where interested parties can express their observations, according to the procedure established in Article 17 of the LPU.

18.- In the proceedings followed, the legal prescriptions have been observed.

   Drafted by Magistrate Garro Vargas; and,

CONSIDERING:

I.- ON THE ADMISSIBILITY OF THE UNCONSTITUTIONALITY ACTION. STANDING.

A.- CONSIDERATIONS OF THE MAJORITY

On this matter, it must be noted that Article 75, paragraph 2 of the LJC establishes that a pending prior case shall not be necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct injury, or it concerns the defense of diffuse interests that pertain to the community as a whole. In this sense, the Constitutional Chamber, in its judgment No. 2001-8239, referred to diffuse interests in the following terms:

"According to the first of the scenarios provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law, the challenged norm must not be susceptible to concrete application that would subsequently allow the challenge of the applicative act and its consequent use as a base matter. (...) Secondly, the possibility of resorting to the defense of 'diffuse interests' is foreseen (...) Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that identified or easily identifiable determined persons, or personalized groups, result from them, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that pertain to a community as a whole. It is, therefore, a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - being common to a generality - and individual, for which they can be claimed in such capacity. (...) In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc."


In the present matter, the claimant party asserts its standing via abstract constitutional control and invokes the defense of diffuse interests, as it appears before this Court in safeguard of the right to a healthy and balanced environment, given that the challenged normative provision ‒according to its criterion‒ is susceptible to causing environmental damage by provoking a supposed degradation in green zones and protection zones. Consequently, such a circumstance configures in favor of the managing party a direct standing for the filing of the present process for invoking the defense of interests that pertain to the national community as a whole.

Consequently, the hearing and resolution of the present unconstitutionality action via abstract control is admissible.

B.- DIFFERENT REASONS OF MAGISTRATE CRUZ CASTRO. I consider that a quality of the diffuse interest consists precisely in that its impact is general ‒that is, it affects an entire population or broad sectors thereof‒ within a context where it is not necessary for the harmed subjects to know each other (they could even lack nexus or legal relations among themselves), but it does require the presence of the same situation of harm or danger to a constitutional good that, equally and without any need for individualization, comprises and agglomerates an entire society in the abstract. Its defense has the purpose of satisfying a need of society as such; therefore, it transcends that of an individual human being, considered individually or collectively. In judgment No. 2019-17397 of 12:54 hours on September 11, 2019, this Tribunal reiterated the following:

"(...) Secondly, the possibility of resorting to the defense of 'diffuse interests' is foreseen; this concept, whose content has been gradually delineated by the Chamber, could be summarized in the terms used in this tribunal's judgment number 3750-93, of three o'clock on July thirty, nineteen ninety-three) '... Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law - as this Chamber has already stated - merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that identified or easily identifiable determined persons, or personalized groups, result from them, whose standing would derive, not from diffuse interests, but from corporate ones that pertain to a community as a whole. It is, therefore, a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, since they are at once collective - being common to a generality - and individual, for which they can be claimed in such capacity'.

In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. The interest, in these cases, is diffused, diluted (diffuse) among an unidentified plurality of subjects. In these cases, clearly, the challenge that a member of one of these sectors could make, protected under paragraph 2 of Article 75, must necessarily refer to provisions that affect them as such. This Chamber has enumerated various rights that it has qualified as 'diffuse', such as the environment, cultural heritage, the defense of the country's territorial integrity, and the sound management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: on the one hand, the referred goods transcend the sphere traditionally recognized for diffuse interests, since they refer in principle to aspects that affect the national community and not particular groups thereof; environmental damage does not affect only the residents of a region or the consumers of a product, but injures or puts at serious risk the natural heritage of the entire country and even of Humanity; similarly, the defense of the sound management of public funds authorized in the Republic's Budget is an interest of all the inhabitants of Costa Rica, not just of any group of them. On the other hand, the enumeration made by the Constitutional Chamber does not go beyond a simple description inherent to its obligation – as a jurisdictional body – to limit itself to hearing the cases submitted to it, without it being possible in any way to understand that only those rights that the Chamber has expressly recognized as such can be considered diffuse rights; the foregoing would imply an undesirable shift in the scope of the Rule of Law, and its correlative 'State of rights', which – as in the case of the Costa Rican model – starts from the premise that what must be express are the limits on freedoms, since these underlie the human condition itself and therefore do not require official recognition. Finally, when paragraph 2 of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law speaks of interests 'that pertain to the community as a whole', it refers to the legal goods explained in the previous lines, that is, those whose ownership rests with the very holders of sovereignty, in each of the inhabitants of the Republic.

It is not, therefore, that any person can resort to the Constitutional Chamber in protection of any interests (popular action), but rather that every individual can act in defense of those goods that affect the entire national community, without it being valid in this field either to attempt any attempt at exhaustive enumeration” (see judgment No. 2007-01145)."


In line with what has been stated and upheld by this Tribunal in its jurisprudence, it is therefore a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous groups of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, which is why it is rightly said that they are equal interests of the groups found in certain circumstances and, at the same time, of each of them. Such criterion was expressed by Magistrate Rueda starting from judgment No. 2021-2185 of 12:51 hours on February 3, 2021. Unlike the Majority of this Tribunal, we consider that some of these interests can be embodied in a specific particular case, without thereby losing their condition as a diffuse interest, as occurs with environmental protection, whose impact affects one person and everyone in general; and such impact can be individualized in a particular situation, such as, for example, the construction of a factory in a specific neighboring sector, without the respective environmental studies, whose negative effects impact the planet's ozone layer. Undoubtedly, the result of a claim or process that a neighbor may bring against that factory will not only affect their own interests but also the rest of the community. Therefore, it constitutes a diffuse interest; and, nevertheless, it is also the object of an individualized particular situation. Now, this does not mean, in any way, that in every invoked situation the existence of a diffuse interest can be alleged, even if it may be the object of a particular situation. Let us remember that, for an interest to be considered "diffuse," it must not only affect a community but also must blur, disseminate within that community. If it does not produce such an effect, it cannot be considered a diffuse interest. In this case, as the Majority states, the norm is challenged in safeguard of the right to a healthy and balanced environment, a matter that has been recognized by this Tribunal as a diffuse interest. For the reason stated, I concur with the Majority in admitting this action; however, with the reasoning set forth.

II.- ON THE HOLDING OF AN ORAL HEARING.

The claimant party questioned the PGR's report, since in their opinion it did not address the constitutional objections raised. However, in the criterion of this Chamber, with the reports received ‒the three being coincident‒ there are sufficient elements for the resolution of this process. Consequently, being deemed unnecessary, the motion by which it was requested that an oral hearing be held is dismissed.

III.- CLARIFICATION ON THE OBJECT OF THE ACTION.

This action aims to resolve the constitutional grievances raised against Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulation of the Regulating Plan of the Municipality of the Canton of Belén.

Although in the filing brief and in the response to the preliminary order issued by this Chamber the claimants refer to a supposed regulation of the regulating plan, that was absolutely ruled out by all the reports gathered. The challenged provision is contained in Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulation of the Regulating Plan adopted by the Municipal Council in extraordinary session No. 48-96, held on August 22, 1996. The challenged norm literally states the following:

"ARTICLE 2. ZONING For the purposes of this Regulation, the canton of Belén is divided into the following zones:

1. HIGH DENSITY RESIDENTIAL ZONE (ZRAD)

2. MEDIUM DENSITY RESIDENTIAL ZONE (ZRMD)

3. LOW DENSITY RESIDENTIAL ZONE (ZRBD)

4. INDUSTRIAL ZONE (ZI)

5. INSTITUTIONAL PUBLIC ZONE (ZPI)

6. GREEN AREAS ZONE (ZAV)

7. PROTECTION ZONE (ZP)

8. COMMERCIAL AND SPECIAL CONTROL ZONE (ZCCE)

9. MIXED COMMERCIAL-RESIDENTIAL ZONE (ZMCR)


The zones cited above are defined on the Zoning Map. When a lot or property (finca) is divided by a boundary between zones, the regulations of either may be extended to part of the lot or property, up to a maximum distance of 100.00 meters from said boundary.


In these cases, precautions must be established to prevent use conflicts from arising, using green areas in the housing-industry border zones, with the developments (urbanizaciones) being required to locate public areas in that zone; provided that the provisions of the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Developments are complied with." (The highlighted part corresponds to what was challenged by the claimants).


It is important to clarify that the challenged norm is not a provision of a separate and independent regulation from the Regulating Plan of Belén, but rather forms part of it. The instrument under analysis expressly provides the following:

"THE REGULATING PLAN is composed of:


• The Zoning and Road Regulation.

• The Regulation for the Granting of Construction Permits (of the canton of Belén), current and published in La Gaceta No. 38 of 1994.

• The Regulation for the Installation of Advertisements, Signs, Billboards, or Notices in the Canton of Belén, current and published in La Gaceta No. 74 of 1994.

• The District Zoning Maps.

• The District Maps of the Official Map (Public Areas and Road System).

Also, all Legal and Regulatory Norms on development that do not oppose it." (The highlighting does not correspond to the original).


Thus, it is understood that the Regulating Plan of the Canton of Belén ‒which is also composed of the Zoning Regulation‒ was approved, once the legal requirements were met, in ordinary session No. 73-96 held on December 17 by the Municipal Council, and was approved by the board of directors of the INVU in ordinary session No. 4657. Furthermore, it was published in supplement No. 4 of the Official Gazette La Gaceta No. 19, on Tuesday, January 28, 1997.

Finally, it must be indicated that – although the general manager of the INVU reported that the Municipality of Belén is in a procedure to update the regulating plan – the fact is that the instrument adopted in 1996 is in force.

IV.- CONSTITUTIONAL GRIEVANCES

In summary, it can be said that the claimants allege that the challenged segment of the norm is unconstitutional, since it degrades the protection of green areas and protection zones, because, in their judgment, it allows these zones to be environmentally deregulated if two different types of zones converge on a property (finca), terrain, or lot.

On this matter, the claimants pointed out the alleged violation of a series of constitutional principles. For an orderly approach to the grievances, they will be examined under three main themes, namely: 1.- the alleged violation of the principle of citizen participation and the obligation to call a public hearing to amend the regulating plan; 2.- the alleged violation of the constitutional principles of legality, hierarchy of norms, estoppel (actos propios), and non-retroactivity, since ‒according to their appreciation‒ the municipality proceeded unilaterally to modify the regulating plan, disregarding the subjective rights of the administered parties regarding the protection of their environmental rights; and 3.- the violation of environmental protection principles ‒precautionary or prudent avoidance, sustainable development, in dubio pro-natura, risk prevention, linkage to science and technique, and social justice‒, since without a technical or scientific study, the change of regulations on fragile zones is permitted, threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment.

V.- ON REGULATING PLANS AS LEGITIMATE MECHANISMS THAT ASPIRE TO SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT

As a theoretical framework prior to the resolution of the unconstitutionality action filed, it is necessary to make a brief reference to the figure of regulating plans as a key tool in urban planning whose basis is in Article 50 of the Political Constitution. In fact, the Chamber has reiterated in multiple resolutions that "urban planning finds its basis in the provisions of Article 50 of the Political Constitution, which states: 'The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth'" (judgment No. 1996-4205). Also, this Chamber has long affirmed that "the imposition of limitations on property for urban development purposes is essential for coexistence in society" (idem) and regularly these impositions are carried out through a regulating plan and the related urban development regulations that the various municipalities issue for such purposes, as a manifestation of the provisions of Article 169 of the Political Constitution, in the sense that they are responsible for "the administration of local interests and services in each canton."

In accordance with the LPU, the regulating plan is conceived as the local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas (Article 1). Now, the municipal competence to issue these regulating plans is contemplated in Article 15 of the LPU, which literally states the following:

"Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each of them shall provide what is appropriate to implement a regulating plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail to establish a specific controlling regime."


Based on the provisions of Article 16 of the LPU, regulating plans must include, among others, the following elements:

a) The development policy, with a statement of the principles and norms on which it is based, and the objectives that address the needs and growth of the area to be planned;


b) The population study, which shall include projections for future demographic growth, its distribution, and recommended standards on density;


c) The land use, showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent use;

d) The circulation study, by means of which the location of the main public roads and transportation routes and terminals is indicated in a general manner;


e) Community services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playing fields, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar;


f) Public services, with analysis and general location of the main systems and installations of pipelines, hydrants, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, as well as any other of analogous importance.

(Thus reformed the previous subsection by Article 6 of Law 8641 of June 11, 2008)


g) Housing and urban renewal, with a presentation of housing needs and objectives, and reference to the areas that must be subjected to conservation, rehabilitation, and remodeling.


h) Public spaces susceptible to authorization for the development of open-air commercial activity."


This Chamber has ruled in relation to the legitimacy of these instruments; for example, in judgment No. 1996-4205 cited previously, it had stated the following:

" IX. ON URBAN PROPERTY. The concept of property in urban planning law has been considered in doctrine not as a static unit or a single type, but rather it speaks of types, such as urban property, rural property, and industrial property, that is, depending on the function that the good has entrusted and performs in life in society. In this evolution of the concept of property - and consequently of property rights -, the urban phenomenon and the regulation of urbanism have collaborated greatly, determining a new content for it, distinct from the traditional one.

Thus, urban property is subject to a series of characteristics, for example: 1.- it is a delimited property (boundaries, party walls, volumetric property -third dimension-); 2.- it is subject to a specific purpose, defined in a regulatory plan or zoning regulation, an end that is not changeable by the owner, but rather is limitable and regulated by the respective authorities -local governments, in the first instance-; 3.- the use of the property is restrictive and sometimes obligatory; 4.- the property plays a particular role, including of a temporary nature, insofar as it operates within the validity of a regulatory plan, and therefore, since the plan is modifiable by the authority, the uses of the property could also be changed; 5.- in this sense, the limitations imposed on the property by a regulatory plan must be understood as lawful limitations; 6.- the encumbrance on the property has the character of a "limitation," that is, the property is subject to a series of restrictions and obligations (subdividing, re-parceling, selling, building, conserving, fencing, construction permits, facade heights, setbacks, vehicle parking, habitability permits, lot areas, etc.), the purpose of which is to contribute to collective well-being, and therefore, to its own benefit; it is understood that these same limitations cannot be of such a nature that they imply the extinction or unbearable limitation that empties the right to property of its content, since they would imply a concealed expropriation, and must consequently be compensated; 7.- in the event of rendering the right to property practically null, this converts the particular case into a situation of expropriation, and in this way, expropriation becomes a figure consubstantial to the urban property regime, because it is one of the means of execution of urban planning by public entities; in addition, the "free transfer" of part of the property is possible for planning reasons on the occasion of urban developments for roadways, green areas, and educational zones; and 8.- it is of a formal character, since the property title is not sufficient to exercise the attributes of the right, but rather it is necessary that its content be specified, according to the use permitted in a regulatory plan or zoning regulation. It is important to point out that by virtue of the urban development process, urbanization must be conceptualized as a partial urban planning plan, because it only affects the sector being urbanized. In the face of the urban development process, two types of property coexist: that which arises with the particular urban development program (construction of a housing development, for example), to which are consubstantial the limitations and burdens that the control acts, expressed in the authorization given by the municipal administration for the construction of the development itself, such as lot sizes, setback areas, sidewalk widths, building heights, so that these same are not compensable; and the property that predates the urbanizing plan, in relation to which, the limitations and burdens that the authority has an interest in implementing shall be compensable, depending on their nature and degree of encumbrance on the right, since, as noted in Considering V of this section, those that imply a dismemberment of the right to property itself shall be compensable.

X. As doctrine points out, the "city," as such, is a collective fact that conditions the lives of its inhabitants, and therefore, there is no justification for entrusting the capital decisions about this collective fact (emergence, extension, character, density, purpose, etc.) to the simple "convenience" of a few private landowners, which are generally determined or reflected in reasons of profit or for reasons of economic utility. The regulatory authority of urban development cannot permit the exhaustion of soils, nor over-density in populations, the liquidation of the system of gardens and green areas, etc., without attending to the needs and demands for collective services that the urbanizing activity itself creates, such as streets, sewer systems, water, electricity, telephone, transportation, educational centers, green areas, etc. Situations such as those indicated are what urban planning seeks to solve, by virtue of which, the use of property emanates from a public authority.

XI. By virtue of the urban development process and urban planning, urban ordering must be translated into a regulatory regime of the right to property, insofar as the proper content of the right to property is defined through the various provisions that make up urban planning law, that is, the regulatory plans and regulations issued by municipal governments, and in their absence -as will be seen later-, by the norms issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In this way, the limitations and duties imposed on private property are what define the normal content of the property; and urban ordering establishes the limits of the faculties of the right to property, but it does not constrain or reduce or condition the exercise of the right, but rather defines the normal content of the property in the function it fulfills.

XII. ON THE LIMITATIONS IMPOSED IN MATTERS OF URBAN PLANNING. The imposition of limitations on property for urban planning purposes is essential for social coexistence, and is not an expropriatory activity that requires prior compensation, according to the terms set forth -and in the preceding considerings analyzed- in the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. Such limitations on the right to property are a product of the very fact of forming part of a community, the same community that guarantees that right, but subjects it to certain regulations with the purpose of achieving an optimal and harmonious enjoyment of the rights of all individuals. In this sense, this Chamber has pronounced on the "relative" character of the right to property, insofar as it is subject to limits and restrictions on one or several of the attributes of property for planning reasons; and in various rulings, it has confirmed the "social interest" nature of urban planning rules, imposed in accordance with what is ordered by the Political Constitution itself. Thus, in constitutional ruling number 1167-92, it stated:

    "Although our Political Constitution recognizes private property as a fundamental right of citizens, the enjoyment of such right is not unrestricted and Article 45 of the Constitution itself allows the Legislative Assembly to impose limitations of social interest. The Ley de Planificación Urbana is one of those limitations, and therefore, the refusal to grant a patent does not constitute a violation of the fundamental rights of the appellants [...]";

a thesis that was reinforced by amparo ruling number 5303-93, in which it was said:

    "Costa Rican legislation establishes the possibility of limiting private property for reasons of social interest. As indicated in the first Considering, the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right to property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner may act, which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons expressed, in the judgment of this Court, the limitation imposed, as long as it is adjusted to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, insofar as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property affected by that instrument. On the contrary, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution,"

and, finally, in ruling number 6706-93, it declared the constitutionality of the Ley de Planificación Urbana.

XIII. In accordance with what was indicated in Considering VIII, urban planning regulations may only ground a claim for economic compensation by the owners of affected land when they imply a dismemberment of the right to property, since compensation under the terms indicated in the first paragraph of Article 45 of the Political Constitution is appropriate only when these regulations are not of a general nature or render the right to property nugatory, becoming true expropriations, as previously indicated. They are not susceptible to any compensation insofar as they do not imply a reduction in the content of the property, as occurs with the establishment of the front yard (antejardín), which constitutes a typical urban easement (servidumbre urbana), since the owner maintains possession of his property, but in a diminished form, given that only his faculty of disposition is reduced. The latter are the limitations and duties that must be considered as integral parts of the content of the right to property, since there is no reduction in the content of the property.

B. ON THE ORGAN RESPONSIBLE FOR URBAN PLANNING.

XIV. ON THE COMPETENT BODIES TO CARRY OUT URBAN PLANNING: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLÍTICA ECONÓMICA, INVU, AND MUNICIPALITIES. In accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, the Ley de Planificación Urbana, Law Number 4240, of the fifteenth of November, nineteen hundred and sixty-eight, starts from the assumption that primary ownership in matters of urban planning corresponds to the municipalities, which has been enshrined in Articles 15 and 19 of said law. Thus, it is the municipalities that are responsible for undertaking local urban planning through the promulgation of the respective regulations -regulatory plans-, and making effective the regulations that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo issues for this purpose, as the institution responsible for urban planning at the national level".

Subsequently, when examining possible injuries to the right to private property by virtue of impositions of urban planning interest, in ruling No. 2013-003822, this Chamber made the following considerations:

"In the fifth place, this Court has focused on two types of social interest that justify limitations of social interest. In fact, the following has been indicated:

'Constitutional jurisprudence has recognized two types of social interest that legitimate -or justify- the imposition of limitations on property: these are those related to the protection of the environment and those of an urban planning nature, the latter, based on the development made in ruling number 4205-96, cited supra. It has expressly been recognized that the ultimate reason for these limitations is precisely the "transnationalization" of the values of their encumbrance, since they do not affect only the locality or nation, but Humanity as a whole, given that, as has been previously indicated, the problem of environmental protection transcends the local or regional order (ruling number 3705-93, of fifteen hours on the thirtieth of July, nineteen hundred and ninety-three). The same phenomenon occurs with respect to urban planning, especially regarding the protection of the "scenic" environment and the guardianship of monumental or also called historical-architectural heritage, of great importance for culture as it is one of the elements that shape the identity of the nation, and which, in accordance with international regulations on the matter, constitutes the heritage of Humanity. In any case, it is important to highlight the great parallelism existing between both social interests. Thus, private forested property, which, as its name indicates, is property titled by private individuals, and which is held under the terms of Article 45 of the Political Constitution, is encumbered with a special legal regime, in the first case, the forestry regime, through the corresponding executive decree of the Ministerio del Ambiente y Energía, which weighs on the property as a limitation of social interest, which in all cases must be registered in the Public Property Registry. For this reason, these properties can be mortgaged, and even, the forest resource can constitute a pledge; be acquired by usucaption, as well as be alienated or transferred in its

domain, with the warning that in all cases, the forest encumbrance is transferred. And it will depend on the categorization that the current regulations make of the forest resource, such as forest reserves, protective zones, and wildlife refuges (Article 37 of the Ley Forestal Law No. 7174), whether the private property may be exploited and utilized, on condition of subjecting itself to the respective management plan. It is clear that limitations in forestry matters imply an impediment to the utilization of the forest resource by its owner, who is in no way legitimized to cut down or economically exploit the forest existing on his property at his whim or will, except, and exclusively, through a management plan, duly approved by the Forestry Directorate'. (Constitutional Chamber ruling No. 5725-04) (The highlighting is not from the original)

Finally, it is known that it has been a jurisprudential line of this Court that regulatory plans may validly impose on owners obligations to '(...) give, do, or not do, without this necessarily implying the correlative duty of compensation by the State. This is so because they do not imply a greater sacrifice for the owner, who therefore does not suffer a grievance in his right. Closely linked to the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape such a situation. In modern times, when dealing with the forest resource, one speaks of the ecological function of property, that is, that this legal institution must be oriented toward the fulfillment of a function of ecological protection that, logically, imposes limitations on that right, since that protective function cannot be effective unless a series of limitations on property are admitted, those which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would make the exercise of the right to property nugatory. On the contrary, limitations can be established as long as and to the extent that the administered party can exercise the essential attributes of the right to property, within certain conditions'. (Ruling of the Constitutional Chamber 1995-05893) (the bolding is not from the original). Likewise, given the requirements of Article 50 of the Political Constitution, it is also necessary to harmonize the right to property with the right of the inhabitants of the Nation (past, current, and future generations) to a healthy and ecologically balanced environment.

After this jurisprudential recount on the right to private property, the question arises as to whether limitations on private property must be established only by law approved by qualified vote, or whether they can be contemplated in a regulatory plan. To dispel this doubt, it is necessary to bear in mind what is established by the Ley de Planificación Urbana, Law No. 4220, which, in its Article 15 and following, expresses that, in accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, municipal governments have competence to plan and control urban development, within the limits of their jurisdictional territory. Consequently, each one of them may provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail for establishing a specific controlling regime. Article 16 establishes that, in accordance with the objectives defined by the various bodies of government and administration of the State themselves, the local regulatory plan contains the following elements, without having to be limited to them:

a) The development policy, with a statement of the principles and norms on which it is based, and the objectives posed by the needs and growth of the area to be planned;

b) The population study, which will include projections toward future demographic growth, its distribution, and recommended norms on density;

c) Land use showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent purpose;

d) The circulation study, by means of which the location of the main public roadways and of transportation routes and terminals is indicated, in a general form;

e) Communal services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playing fields, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar;

f) Public services, with analysis and location, in a general form, of the main systems and installations of water pipes, sanitary and storm sewers, collection, disposal of garbage, and any other of analogous importance; and

g) Housing and urban renewal with an exposition of the needs and objectives in housing, and reference to the areas that must be subjected to conservation, rehabilitation, and remodeling.

Articles 17 and 18 regulate the procedure for putting a regulatory plan into effect. In this regard, they establish the following:

"Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality that intends to do so must:

1) Call a public hearing by means of the Official Gazette and the additional necessary publicity, indicating the place, date, and time to become acquainted with the project and of the verbal or written observations that the residents or interested parties may wish to formulate. The notice must be made no less than fifteen business days in advance;

2) Obtain the approval of the Urban Planning Directorate, if the project did not originate in said office or differs from that which said office had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13;

3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and

4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.

The foregoing requirements shall also be observed in the case of modifying, suspending, or derogating, totally or partially, the referred plan or any of its regulations.

Article 18.- The Urban Planning Directorate may deny the approval of parts of the plan or its regulations, backed by legal or technical principles, the validity of which is of absolute national or regional interest.

If the objections made are not accepted by the Municipality, only the objected part will remain suspended, without prejudice to the dissatisfied corporation making use of the remedies established in Article 13 or agreeing to submit the controversy to the decision of the conciliatory commission that the parties agree to constitute for the case."

VIII.- Conclusion. The writing of Magistrate Calzada Miranda continues. In accordance with what has been indicated in the preceding considerings, this Chamber concludes that the limitations on private property contained in municipal regulatory plans must have the backing of the objective and reasonable criteria established in the cited Ley de Planificación Urbana, in addition to it being necessary that they be supported by technical studies to fully comply with the provisions of the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution. Likewise, such limitations do not injure the right to property, as long as they do not empty its content -de facto expropriation-, otherwise, the corporate entity is obliged to pay the respective compensation to its owner, in accordance with what is regulated by Article 45, first paragraph, of the Fundamental Charter".

In this way, the Chamber has understood that the limitations on private property derived from regulatory plans -as long as they are reasonable and do not empty the right of its content- are legitimate, as they are based on a superior interest -the common good-.

This Court has also delved into the importance of regulatory plans and their zoning regulations as mechanisms to try to promote the protection of the right to a healthy environment. For example, it has affirmed the following:

"For the elaboration of urban regulations or regulatory plans, technical studies must be carried out to determine the conditions and suitability of the different zones or areas that make up the cantonal territory and to establish the best uses of the soil from an integral vision and harmonizing all the factors that intervene in the characterization of the locality. (…)

The Chamber has repeatedly recognized the faculty of local governments to provide themselves with their own territorial ordering through regulatory plans; but said regulations are subordinated and subjected to the tutelary environmental legislation. Therefore, the Chamber considers that it must be a fundamental requirement, which obviously does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every regulatory plan for urban development must have, prior to being approved and implemented, a review or evaluation of its environmental impact. The precautionary and protectionist content of the environment enshrined in Article 50 of the Constitution irradiates the actions of all public entities, so that the Municipal Corporations, in the exercise of their competencies for land-use planning and its various facets, are also subject to those limits. The definition and decision on land uses must be compatible with the scope of the superior norm, especially if one considers that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, and this undoubtedly includes the Municipalities, which are not exempt from the application of the constitutional norm and its implementing legislation. It is evident that in this case, the national and local interest are totally coincident, and for this reason, local governments can and must demand compliance with environmental requirements in their territory, and in the event of conflict with the governing authorities of environmental matters, they may submit the controversies to jurisdictional control, according to the nature of the infraction. It is for the foregoing that the tutelary environmental norms are obligatory and binding for all, which does not detract from the faculties and competencies of the municipalities, which rather must contribute to the protection of the environment by constitutional mandate. (…)

Urban ordering is one of the most important and transcendental tools for Municipal Corporations in the fulfillment of their goals and in the satisfaction of local interests. It is the normative expression of the cantonal will and of the planning and design of its collective and individual development, but without detaching itself from the national contours and the territorial and environmental unit to which they belong. The way of planning the development of human activities has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities that are authorized. In this way, the incorporation of environmental variables and the subjection of regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives derived from the provisions of Article 50 of the Constitution." (Ruling No. 2006-013028)

Such considerations were partially reiterated in ruling No. 2010-012458, in which it was also added that the faculty of local governments to provide themselves with their own territorial ordering through regulatory plans is subordinated and subjected to the tutelary environmental legislation and the precautionary and protectionist principle of the environment enshrined in Article 50 of the Constitution.

Likewise, in ruling No. 2018-020341, this Chamber again emphasized that urban planning law has a strict relationship with environmental law:

"Sustainable urban development implies the generation of conditions for social and economic development for the entire population, within a legal framework with obligatory canons that include and support the environment. In reality, it is not strange for this Court to consider that Urban Planning Law is a part of Environmental Law, where the requirements of the latter can be applied to the rules of land use.

"Thus, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment -widely developed by constitutional jurisprudence- will encompass both its natural parts and its artificial parts, the latter understood as the human habitat, that built by man, that is, the urban, so that they remain free of all contamination, both due to the effects and repercussions it can have on the health of people and other living beings, as well as due to the intrinsic value of the environment" (ruling No. 2003-2864).

Then, if it is brought to the attention of this Chamber that little or nothing has happened in forty years (40 years), it must be a cause for concern, as public authorities affirm in their respective submissions, in addition to the need detected by the State to facilitate a path toward the preparation of Regulatory Plans, a need that is evident in the reports of the Contraloría General de la República themselves, and those of the State of the Nation. Both, one as a public control entity of the State and its institutions, and the second, as a generator of objective and impartial information valuable for political decision-makers, reflect the problems the country has in the performance and the increasingly slow progress in decision-making by the different political actors. Evidently, the reports are not at all flattering, and it is not difficult to arrive at the conclusion that the objectives of the Ley de Planificación Urbana in matters of territorial ordering, among other provisions, are not being met.

The Constitutional Chamber reiterates that the lack of Regulatory Plans equally results in the environmental deprotection that materializes with the disordered and unlimited growth of populations in our country, and the vegetative development of Costa Rican populations, casually, on public roadways throughout the national territory, testifies to it. The action points out the defect of regressivity that the challenged Regulation is allegedly propitiating; however, the authorities reply that these are different forms of compliance with the same environmental standards established by the legal system."

It is clear to this Court that urban planning law has an important and inseparable relationship with environmental protection, in the sense that through regular plans, certain limitations are imposed on private property for the sake of the general interest and benefit, so that the planning and development of cities guarantee an ecological balance and spaces free of contamination, as well as the protection of natural resources. The foregoing is for the purpose that, due to the extension of the spaces used by human beings, the resources that support dignified human existence are not exhausted -green spaces for recreation, sports, leisure, protection of natural beauties, buffer zones, noise containment spaces and the reduction of atmospheric pollution, protection of underground water contamination, protection of water sources to guarantee the human, basic, and inalienable right of access to potable water, etc.-. Moreover, these instruments seek the protection of the population against eventual natural disasters -avoiding constructions in zones of fragility due to seismic faults or respecting certain margins in relation to various bodies of water, concentration of constructions, etc.-. Precisely, for the sake of sustainable development, regulatory plans together with zoning regulations are a key tool, and are very important for the guarantee of multiple fundamental rights -protection of natural resources, the right to life, the right to health, the right of access to potable water-. In this regard, it should be recalled, for example, that Article 69 of our Constitution refers to "ensuring the rational exploitation of the land," which is an express manifestation of the need to guarantee the rational use of land to give sustenance to the rest of the indicated rights.

The Chamber has stated the following:

“Thus, the principle of rational use of natural resources and the environment in general is indisputably linked to the right to health of individuals and to quality of life (in this regard, consult judgment number 1763-94, at sixteen forty-five hours on April thirteenth, nineteen ninety-four). By virtue of this, the principle of sustainable development constitutes a fundamental parameter of the quality of life of individuals, as this Court considered in judgment number 2219-99, as it conditions the action that man carries out on the environment, with the aim of ensuring adequate conditions for his development, as it translates into the intelligent

'[...] use of its elements and in its natural, sociocultural, technological, and political relationships (sustainable development), in order to thereby safeguard the heritage to which present and future generations are entitled. Therefore, the primary objective of the use and protection of the environment is that, through the production and use of technology, not only economic gains are obtained (freedom of enterprise), but also a favorable development and evolution of the environment and natural resources with the human being, that is, without causing damage or harm' (judgment number 2005-8945, of July six, two thousand five).” (Judgment No. 2006-17126)


This is not the object of analysis here, but it must be noted in general terms that regulatory plans also relate to inclusivity and the rights of persons with disabilities, so that cities are suitable and friendly for all members of communities.

They also allow for a certain order and harmony in the development of cities, so that—considering the specific zoning areas—areas are developed under appropriate conditions and the situation does not arise, for example, of a industry being authorized in the middle of a residential area that disrupts private life—think of polluting emissions, excessive noise, or heavy traffic with the impact on vehicular traffic congestion.

For all these reasons, this Chamber has affirmed that “sustainable urban development implies the generation of conditions for social and economic development for the entire population.” Specifically, in judgment No. 2022-012905, this Court made the following considerations:

“On the other hand, sustainable urban development implies the generation of conditions for social and economic development for the entire population, within a legal framework with mandatory canons, whose provisions, as indicated, must meet the requirements of the Law of the Constitution. Hence, within the concept of social interest indicated by numeral 45 of the Political Constitution to allow limitations on land ownership, the protection of natural resources, cultural and archaeological heritage must also be included, since all of this involves development with eco-sustainability (see judgment No. 5893-95 at 9:48 a.m. on October 27, 1995).” (The highlighting does not correspond to the original).


In that same judgment, however, it was also warned that limitations on private property by virtue of urban planning regulations cannot impose a burden so excessive that it limits the right to private property of its legitimate owners. That judgment states the following:

“Regarding limitations on private property for urban planning reasons, they consist, in general, of the obligation to tolerate the intrusion of public power into the attributes of property. Pursuant to the provisions of the second paragraph of Article 45 of the Political Constitution, such limitations can only be imposed by law approved by a qualified majority. They must have the same character as the law—general and abstract—since an exorbitant and singular burden would no longer be a legitimate limitation. It is therefore essential to safeguard the essential core of the property right, and in the event that the limitation involves a singular and individualized sacrifice that breaks the principle of equality before public burdens, we would be facing an expropriation that would obligate indemnification.” (The highlighting does not correspond to the original).


These considerations are especially important given the specific analysis that motivates the inclusion of a provision such as the one questioned by the plaintiffs—regarding concurrent boundaries—since, as the reporting authorities stated in this action, the inclusion of this exceptional measure is foreseen to safeguard the right to private property of those persons owning a property of theirs that is affected by two different zonings, with the use limitations that this entails.

Ultimately, it must be concluded that regulatory plans are vital tools concerning the planning and development of zones—both urban and rural—so that these grow while ensuring an adequate social and ecological balance, in dignified conditions, and aspiring to sustainable development for the benefit of current and future generations. For this reason, it is that, in general terms, reasonable restrictions on private property have been admitted for the benefit of the general interest.

By virtue of all these aspirations, the provisions of regulatory plans and their zoning regulations cannot be arbitrarily rendered ineffective, and any decision in this regard must be based on technical studies that certify that the conduct—the administrative authorization—is duly grounded (constitutional principles of legality, reasonableness, environmental protection, and linkage to science and technique—objectification).

VI.- REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF PARTICIPATION

The plaintiffs alleged that the approval of the challenged provision violated the principle of citizen participation and the obligation to convene a public hearing to amend the regulatory plan. In this regard, it was alleged that there was no consultation to amend the regulatory plan by means of the challenged regulation. The fact of not conducting such a consultation violated—in the judgment of the promoters of this action—the principle of citizen participation, since there was no full opening to the citizenry to consult on the tacit amendment to the regulatory plan, nor was SETENA consulted.

In this regard, the PGR reported that the challenged norm is not a provision of a separate and independent regulation from the Belén canton Regulatory Plan, but rather forms part of the Zoning Regulation of that regulatory plan. The Belén Municipal Council, in session No. 73-96 of December 17, 1996, agreed:

“Unanimously and definitively, to approve the Regulatory Plan for the canton of Belén, province of Heredia, by virtue of having fulfilled the requirements set forth in Article 17 of the Urban Planning Law number 4240 and in adoption agreed by the Municipal Council in extraordinary session 48-96 and approved by the Board of Directors of the National Institute of Housing and Urbanism; in ordinary session number 4657”.


The Council agreement, together with the approved plan, was published in Supplement No. 4 to La Gaceta No. 19 of January 28, 1997. The publication includes the text of the regulatory plan containing a description of the urban development policy and the objectives of the regulatory plan and its regulations. That regulation encompasses the zoning regulation and the road plan, and, precisely, the challenged art. 2 is found within the zoning regulation. The text of that norm has not been modified, so the challenged phrase has formed part of the Belén Regulatory Plan since its issuance. Consequently, it is clear that this is not a modification of the regulatory plan nor a tacit amendment of that instrument, as the plaintiffs indicate.

The authorities of the Municipality of Belén reported that the Belén Canton Regulatory Plan was published in Supplement No. 4 to La Gaceta No. 19 of Tuesday, January 28, 1997, after prior approval by the Municipal Council in extraordinary session No. 48-96, once all the legal and regulatory requirements in force at that time had been met. In the report rendered, the following considerations were set forth:

“It is worth mentioning that from the historical planning viewpoint of the canton of Belén, Article 2 of repeated mention has been in the text of that regulation since 1997, such that it is not a modification or tacit amendment as the plaintiffs accuse. Thus, there is no violation of the principles of legality, hierarchy of norms, intangibility of one's own acts, popular consultation and citizen participation, principle of social justice, given that there is no fact, administrative act, or event that would imply any type of violation of such principles. This local government is clear that based on the provisions of Article 17 of the Urban Planning Law, Law No. 4240 of November 15, 1968, any modification, suspension, repeal, total or partial, of a regulatory plan requires compliance with the same procedure established therein for its adoption. Based on the mentioned block of legality, as well as the existing jurisprudence of this Constitutional Chamber, a regulatory plan and its modifications must undergo the strategic environmental assessment procedure. This obligation must be applied with certain nuances, as there are regulatory plans, such as that of the canton of Belén, that were approved before compliance with this requirement was demanded. As already clarified, the challenged provision, not being a modification of the regulatory plan, but rather forming part of that instrument since its initial adoption, did not need to undergo that procedure nor the provisions of Article 17 of the Urban Planning Law.”


Finally, the general manager of INVU did not elaborate on this and the following grievance, but confirmed that the Belén Canton Regulatory Plan was published in Supplement No. 4, to La Gaceta No. 19 of January 28, 1997.

Based on the foregoing, this Chamber concludes that the grievance formulated by the plaintiffs is not substantiated in the case file. In the brief filing the action, they gave the impression that the challenged norm is a subsequent regulation that came to nullify the zoning established in the regulatory plan approved by the municipal authorities. Or, in other words, that it was a subsequent regulation that was approved without holding a public hearing, as ordered by art. 17 of the LPU—as a derivation of the constitutional principle of participation enshrined in art. 9 of the Political Constitution—which, in relevant part, provides the following:

“Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality intending to do so shall:

1) Convene a public hearing through the Official Gazette and necessary additional dissemination indicating the location, date, and time to learn about the project and the verbal or written observations that residents or interested parties may wish to formulate. The notice shall be given no less than fifteen business days in advance;

2) Obtain the approval of the Urbanism Directorate, if the project did not originate in said office or differs from what it had proposed, without prejudice to the appeals established in Article 13;

3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and

4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will be enforceable.

The above requirements shall also be observed when modifying, suspending, or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations.” (The highlighting does not correspond to the original).


However, as the reporting authorities detailed and is confirmed from a careful review of the Belén Canton Regulatory Plan together with its Zoning Regulation, it is clearly seen that the challenged norm has been inserted since its original approval in identical terms, that is, the challenged norm forms part of the original regulatory plan. There has not, therefore, been an amendment to the regulatory plan that would have warranted holding new consultations with the citizenry or with SETENA according to the provisions in force.

In this vein, it is necessary to insist that the questioned instrument dates from the years 1996-1997 and, as seen from its text, the approval procedure was indeed preceded by the corresponding convening of a public hearing. The text of the regulatory plan currently in force details, as prior considering elements, the following:

“1. That the INVU submitted the Regulatory Plan project to the Belén Municipal Corporation.

2. That the Municipality of Belén convened a Public Hearing on May 13, 1994, fully complying with the terms of the law.

3. That to the project proposed by the INVU, in the Public Hearing, objections were mainly made regarding road aspects, building heights, protection zones for aquifer outcrops, the Artisanal Industrial Zone, and the Agricultural Zone.

4. That the Municipality of Belén in its Extraordinary Session No. 48-96 agreed to the adoption of a REGULATORY PLAN, based on the INVU proposal, but adapted to the current reality of the canton, which it submits to the INVU for its consideration.

5. That on December 11, 1996, in Ordinary Session No. 46-57, the INVU Board of Directors, based on the provisions of the Urban Planning Law No. 4240, approved with the recommendation of the Urbanism Directorate, the REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF BELÉN, Province of Heredia, jointly prepared by the Urbanism Directorate and the Municipality of Belén.” (The highlighting does not correspond to the original).


Subsequently, in the operative section, the document again emphasizes that prior to its adoption, a public hearing was held and the objections were evaluated prior to the adoption of the final instrument. The document states the following:

“The studies are based on the Regulatory Plan proposed by the INVU, to which the recommendations and observations given in the Public Hearing, held in two Extraordinary Sessions of the Belén Municipal Council, dated May 13 and June 17, 1994, and the Delimitation Studies of Protection Areas of the Springs of Ojo de Agua, San Antonio, Los Sánchez, La Gruta, and Puente Mulas, conducted through advisory services from the SENARA Hydrogeology Department, were incorporated.” (The highlighting does not correspond to the original).


In which case, no constitutional violation is substantiated given that, in the adoption of the challenged regulatory plan—and the provision inserted within it—the foreseen public consultation procedure was indeed complied with as a guarantee of the constitutional principle of participation. Subsequent to that, contrary to what the plaintiffs assert, no subsequent regulation has been issued that has modified the regulatory plan, but rather, it is reiterated, the Zoning Regulation and Road Plan forms an integral part of the regulatory instrument adopted in December 1996.

It is not superfluous to warn that, as explained by the general management of INVU, the municipality is indeed in a process of updating the regulatory plan, in which case the requirements set forth in the current regulations must be observed to validate its legitimacy, which implies holding a new public hearing and obtaining the approval of SETENA.

Consequently, the grievances raised by the plaintiffs must be dismissed.

VII.- REGARDING THE ALLEGED VIOLATION OF THE PRINCIPLES OF NON-RETROACTIVITY AND OTHERS

The plaintiffs alleged the violation of the constitutional principles of legality, hierarchy of norms, one's own acts, and non-retroactivity, because, in their judgment, the municipality proceeded unilaterally to modify the regulatory plan, disregarding the subjective rights of the administered concerning the protection of their environmental rights. To this effect, it was alleged that a regulation defies the regulatory plan itself by introducing a tacit amendment to it, given that the Political Constitution does not grant municipalities the authority to vary the regulatory plan by themselves through their regulations.

In this regard, as previously mentioned, the PGR reported that the text of that norm has not been modified, so the challenged phrase has formed part of the Belén Regulatory Plan since its issuance. Therefore, it was insisted that it is clear that this is not a modification of that plan, nor a tacit amendment of such instrument. To that extent, it alleged that it is not necessary to analyze the claims referring to the challenged norm having tacitly amended the regulatory plan without conforming to the procedure established for that purpose, nor the alleged violations of the principles of legality, hierarchy of norms, or intangibility of one's own acts.

For their part, the mayor and the president of the Belén Municipal Council highlighted that, from the historical planning viewpoint of the canton of Belén, the challenged art. 2 has been in the text of that regulation since 1997, so it is not a modification or tacit amendment as the plaintiffs accuse. In that sense, they affirm that there is no violation of the principles of legality, hierarchy of norms, or intangibility of one's own acts.

In the opinion of the Chamber, what was stated in the preceding considering clause is equally applicable regarding these reproaches. The plaintiffs start from the false premise that through a subsequent regulation, the regulatory plan in force in Belén was amended and, consequently, the invoked constitutional principles were violated. That position has already been dismissed by this Court, since it was verified that the zoning regulation is an instrument integral to the original regulatory plan itself, so there has been no disregard or tacit amendment of the municipal regulations (see considering clause III of this judgment). In this regard, it is necessary to insist that, according to its own definition, the regulatory plan is the local planning instrument that delimits, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas. It was already examined supra that the competence recognized in favor of municipal corporations to issue regulatory plans derives from the provisions of arts. 169 of the Constitution and 15 of the LPU. This specific numeral recognizes the municipal power to “implement a regulatory plan, and the related urban development regulations.” Precisely, within this latter category are found the zoning regulations foreseen to divide the urban area into use zones, regulating on each of them, the following aspects:

“a) The use of land, buildings, and structures, for agricultural, industrial, commercial, residential, public, and any other applicable purposes; residential zones shall be classified as single-family and multi-family, according to the intensity of use given to them; single-family zones shall be classified, in turn, according to the area and dimensions of the lots that best suit their location;


b) Location, height, and floor area of buildings;


c) Surface area and dimensions of lots;


d) Size of setbacks, yards, and other open spaces, and lot coverage by buildings and structures;


e) The provision of space for parking, loading, and unloading of vehicles off the streets;


f) Size, location, and characteristics of signs or advertisements; and


g) Any other urbanistic or architectural element related to land use, the regulation of which is of interest to the local community.”


In the sub lite, a provision of the zoning regulation is questioned which, in light of the foregoing and as examined here, forms part of the Belén canton Regulatory Plan itself (see the relationship between arts. 1—definition of regulatory plan—15, 21, and 24 of the LPU).

Consequently, evidently, as this is an intrinsic part of the Regulatory Plan in force in the canton of Belén, it is not possible to allege the presumed violation of the principles of legality or hierarchy of norms for the supposed contradiction, given that it is the same regulatory instrument that, as will be analyzed below, foresees a regulation or solution for an exceptional situation, so that it is not a diverse regulatory instrument that contradicts or nullifies the regulatory plan as such.

Consequently, these grievances must be declared without merit.

VIII.- REGARDING THE VIOLATION OF THE PRINCIPLES OF ENVIRONMENTAL PROTECTION

Finally, the plaintiffs alleged the presumed violation of the principles of environmental protection—precautionary or prudent avoidance, sustainable development, in dubio pro-natura, risk prevention, linkage to science and technique, and social justice—because, without a technical or scientific study, a change in regulations over fragile zones is permitted, threatening the right to a healthy and ecologically balanced environment. Furthermore, they allege that the norm fails to comply with the fundamental demands of equity, proportionality, and reasonableness that must prevail in public norms and acts, since it allows development to be authorized by nullifying green zones and/or protected zones.

Regarding these reproaches, the PGR explained that zoning responds to technical aspects and the physical conditions of the territory, for which reason it is understandable that it does not align with the boundaries of properties or, in other words, that it does not align with the cadastral division of the lands. From this situation, it is possible that there exist private properties that fall within two or more use zones, that is, that there are properties not located within only one zone and, therefore, are divided and subject to different use limitations. It asserts that the foregoing could imply a serious affectation of the right to private property and its attributes, since the circumstance that a property is subject to the limitations and conditions of more than one zone could mean the rendering useless of the property. The phrase challenged by the plaintiffs establishes that when a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either of them may extend to the other part of the lot or property, up to a maximum distance of one hundred meters from said boundary. This means that when the situation described above occurs, the owner may request—and the Municipality authorize—that one of the zones in which their property is located be extended up to one hundred meters over the other, that is, that the boundary between zones be moved or extended so that the conditions of one of them apply to a greater area of the property. It adds that this provision is not unique and exclusive to the Belén regulatory plan, but can be found, in very similar terms, in other regulatory plans and cites several examples. The Procuraduría considers that a provision like this is not a mechanism to modify the regulatory plan and its zoning, but rather it is a technical instrument to adapt and apply the regulatory plan in specific cases where a property is affected by the limitations of two or more different use zones. What is indicated in the challenged provision is within what is permissible, foreseen in art. 30 of the LPU itself, which allows “the qualified admission of exceptions or variants.” Therefore, the PGR considers that the challenged norm does not imply any amendment to the regulation itself and that its application cannot be a capricious and arbitrary decision of the local government, but must obey a technical criterion. In this regard, they make the following suggestion:

“[I]t should be understood that the authorization of the measure could not be contrary to specific technical criteria that advise against its application nor to norms of another nature that prevent the development of constructions or establish other types of limitations. By way of example, the application of the measure could not imply that the limitations established by the Forest Law and the Water Law regarding the protection areas of water bodies are ignored, nor that technical studies on landslide hazards or other land conditions posing risks to safety and life are disregarded.”


Finally, it is concluded that, in any case, the decision remains subject to control and review when challenged in the administrative channel or before the administrative litigation jurisdiction.

The authorities of the Municipality of Belén argue that the challenged art. 2 must exist in the urban development regulatory framework of a canton, given that it is feasible that there exist private properties that fall within two or more use zones, that is, that there are properties not located within only one zone and, therefore, are divided and subject to different use limitations. If this were not the case, a serious affectation of the right to private property and its attributes would be created, since the circumstance that a property is subject to the limitations and conditions of more than one zone could mean the rendering useless of the property and, therefore, a total emptying of the property right. They reiterate that the challenged provision is of a legal-technical nature; it is an instrument to adapt and apply the regulatory plan in specific cases where a property is affected by the limitations of two or more different use zones. Furthermore, they reiterate what was reported by the PGR, in the sense that the authorization of the measure foreseen in the challenged art. 2 of the Belén Canton Regulatory Plan could not be contrary to specific technical criteria that imply that the limitations established by the Forest Law and the Water Law regarding the protection areas of water bodies are ignored, nor that technical studies on landslide hazards or other land conditions posing risks to safety and life are disregarded. Moreover, the application of the challenged art. 2 will always be subject to control and review when challenged in the administrative channel or before the administrative litigation jurisdiction, as appropriate.

The general manager of INVU reported that the regulatory plans that were generated and approved in years prior to the turn of the 21st century were done so with cartographic bases at scales and technologies that differ greatly from those applied today, which consequently implies a much lower level of accuracy and, therefore, the boundaries between the different zones were developed based on less precise information, so they might not align with the current cartographic bases that were elaborated with information and at a much more precise scale. Understanding these difficulties, the planning teams in charge included, in various regulatory plans and, among them, that of the canton of Belén, articles that would allow the officials in charge of the urban direction of the municipalities to make decisions when a property is divided by more than one zone of the regulatory plan, especially, but not exclusively, for large-scale lands. This has been called “concurrence or concurrent boundaries in regulatory plans.” It considers that this figure is not unconstitutional but clarifies that care must be taken that the application of the regulations of one zone over another does not imply the violation of national norms, especially regarding environmental safeguards, the protection of natural resources, and the protection zones of water sources, understanding that even if the published map did not show the protection zones of water sources, it does not mean that their protection area can be modified using the concurrent boundary.

In relation to these grievances, the Chamber appreciates that the norm in and of itself does not proceed to deregulate or disregard the different zonings (with their prohibitions and possibilities) into which the Canton of Belén is divided. As detailed previously, it is a provision that authorizes that, in an eventual case where the same property is affected by two different zones—not necessarily of environmental protection, as the reporting authorities explained—the municipality may examine the scenario and, in a specific case, extend one of the two zonings over the other for a maximum of one hundred meters and, in this way, overcome the indicated overlap.

The challenged provision states exactly the following:

“When a lot or property is divided by a boundary between zones, the regulations of either zone may extend to part of the lot or property, up to a maximum distance of 100.00 meters from said boundary.”

 

As developed in the reports, the zoning established in the regulatory plan does not necessarily coincide with the boundaries of the respective properties located in the canton. This was more common, as examined, in older regulatory plans carried out by the municipalities together with the INVU, in which the plans were based on scales and technologies that are far removed from those applied today, which consequently implies a much lower level of accuracy and, therefore, the boundaries between the different zones were developed based on less precise information. Therefore, as detailed, several regulatory plans included a rule to the same effect to resolve what urban planning authorities call “concurrent boundaries” (límites concurrentes) and, in this way, establish an exceptional solution for properties divided by different zonings and not to render the right to private property devoid of content.

In this manner, this possibility is established so that in each specific case, the possibility of extending one of the zonings for an exclusive space of one hundred meters can be evaluated, so that the property does not become unusable because it falls under two different zonings with their specific uses and prohibitions. In this way, the property owner would have more facilities to use their property according to their own needs or purposes. It should be recalled, as detailed above, that an exorbitant and singular burden would not be a legitimate limitation, as it would harm the essential core (núcleo esencial) of the right to property.

Now then, it must be understood that these are exceptional situations and that, always and in every case, each decision must be preceded by a technical study that specifically examines the zone, the use permit requested, and the activity required. So that in the decision on whether or not to authorize this extension, the constitutional principles of sustainable development, precautionary principle (principio precautorio), and objectification of environmental protection or linkage to science and technique are applied and made operational. In this regard, if the technical study advises against this exceptional authorization for environmental reasons or if a “reasonable doubt” of a possible impact on natural resources, special protection zones, or the quality of life or health of people is evident, the municipal authorities must apply the precautionary principle (principio precautorio), which obliges decisions to be taken in favor of the environment (in dubio pro natura principle), thereby conditioning the Administration's discretion in this matter and in the application of the exception provided for in the rule (see, for example, judgments of this Chamber numbers 2005-14293, 2006-17126, 2012-013367, 2019-017397, among others).

It should be recalled, as this Chamber has stated, that “a Regulatory Plan does not automatically authorize the granting of a concession or permit” (see judgment 2014-19776), so that precisely the fact that the regulatory plan contemplates the possibility of resolving the situation of overlap or “concurrent boundaries” (límites concurrentes) on a specific property is not in itself unconstitutional, because the existence of the mechanism or the authorization does not imply an automatic permit, but rather this must be decided by the municipal administration based on technical elements that objectively justify the decision and rule out a threat to natural resources or especially vulnerable areas that require decisive municipal protection.

It should be emphasized, in this regard, that the questioned article itself provides that “in these cases, precautions must be established to prevent land-use conflicts (conflictos de uso) from arising, using green areas in the boundary zones between housing and industry.” Along these lines, it must be insisted that in the analysis of this type of authorization, which may affect essential aspects of the environment or public health, the precautionary principle (principio precautorio) or “principle of prudent avoidance” must prevail, which alludes to the necessary action and effect of anticipating possible damage to the constituent elements of the environment. Based on this principle, the implementation of actions aimed at the due protection, conservation, and adequate management of resources is advocated, that is, the adoption of all measures to avoid or contain the possible impact on the environment or people's health (see judgment No. 2006-17126). It must be emphasized that this Chamber has insisted that the precautionary principle (principio precautorio) obliges the public administration to carefully weigh whether human activity compromises the environment and health, and not to grant authorization if the evaluations show that the activity may produce harmful consequences (see votes numbers 2018-13718, 2019-010710, and 2023-008201).

Furthermore, it should also be noted that the administrative decision in question must be subject to controls of legality, reasonableness, and proportionality, weighing the rights of the legitimate owner and the general interests of the residents of the canton and the environment — for the benefit of the common good, not only locally but also nationally. On this point, the reporting authorities are correct in the sense that the application of the challenged Art. 2 will always be subject to control and review when it is challenged through the administrative channel, or before the contentious-administrative jurisdiction, as appropriate.

Taking into account all the factors examined, this Court concludes that the challenged provision is not in itself unconstitutional, because it is not an automatic disapplication of the zonings established in the regulatory plan, but rather an exceptional authorization to resolve situations of properties that are included within two different zones. In this regard, the Chamber adopts the conclusions of the PGR to the effect that the challenged provision is not a mechanism for modifying the regulatory plan and its zoning, but rather a technical instrument for adapting and applying the regulatory plan in specific and exceptional cases in which a property is affected by the limitations of two or more distinct use zones, seeking to balance the public interest pursued through urban planning and the impacts this may generate on other fundamental rights. Therefore, far from harming the principles of equity, reasonableness, and proportionality, the rule offers a solution to these exceptional situations in which a single property is affected by two different zonings, with the eventual impossibility of reconciling the use to obtain some benefit from the private property, and a rendering devoid of content of that right would occur, which, as already examined above, would be unconstitutional for violating Art. 45 of the Political Constitution.

However, in light of the constitutional principles of environmental protection, the explanations provided by the reporting authorities, and for reasons of legal certainty, this Chamber considers that it is appropriate to make a conforming interpretation (interpretación conforme) along the lines that the application of the challenged provision by municipal authorities must not contravene the specific technical criteria that advise against its authorization, nor disregard rules of another nature and rank that prevent the development of constructions or establish other types of limitations that have been imposed for the purpose of protecting the right to a healthy and balanced environment, for example, the Construction Law (Ley de Construcciones), Forestry Law (Ley Forestal), or the Water Law (Ley de Aguas).

The foregoing, again in light of the provisions of constitutional Arts. 21 and 50, from which the precautionary principle (principio precautorio) has been derived, which obliges public administrations, including the municipal one, to prevent, anticipate, and, if necessary, reject authorizations for activities or behaviors that may threaten or harm the health of residents or compromise the integrity of the environment.

Therefore, this Chamber dismisses the action without merit, provided it is interpreted that its application does not contravene the specific technical criteria that advise against the provided authorization, nor disregard rules of equal or higher rank that establish other types of limitations intended to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.

IX.- CONCLUSION

As a corollary of the considerations made, the objections of unconstitutionality must be dismissed.

Specifically regarding environmental protection, this action is dismissed provided the provision is interpreted and applied in accordance with the terms of the operative part of this judgment.

X.- DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE. The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic, or new-technology-produced device, these must be withdrawn from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not withdrawn within this period will be destroyed, as provided in the “Regulations on the Electronic Case File before the Judicial Branch (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial),” approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, article XXVI and published in the Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

THEREFORE (POR TANTO):

The action against Article 2 of the Zoning and Road Plan Regulations of the Regulatory Plan for the Canton of Belén is dismissed without merit, provided it is interpreted that its application does not contravene the specific technical criteria that advise against the provided authorization, nor disregard rules of equal or higher rank that establish other types of limitations intended to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment.

Magistrate Cruz Castro gives different reasons regarding diffuse interests (intereses difusos).

Let this ruling be summarized in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin.

Let it be notified.-

 

 

 

	

Fernando Castillo V.

President

	

 




Fernando Cruz C.

	

 

	

Luis Fdo. Salazar A.




Anamari Garro V.

	

 

	

Ingrid Hess H.




Alejandro Delgado F.

	

 

	

Fernando Enrique Lara G.

 

 

Digitally Signed Document

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